CELEX: 62011TJ0296
Mededinging
Administratieve procedure
Besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht
Noodzakelijkheid van gevraagde inlichtingen
Voldoende ernstige aanwijzingen
Rechterlijke toetsing
Evenredigheid

Aan het geding ten grondslag liggende feiten en procesverloop
In november 2008 en september 2009 heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 20 van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101 VWEU] en [102 VWEU] (
PB 2003, L 1, blz. 1
) verschillende inspecties verricht in de kantoren van ondernemingen die actief zijn in de cementsector. Na deze inspecties heeft zij krachtens artikel 18, lid 2, van verordening nr. 1/2003 verzoeken om inlichtingen gezonden. Verzoekster, Cementos Portland Valderrivas, SA, heeft geen inspecteurs over de vloer gekregen en geen verzoek om inlichtingen ontvangen.
Bij brief van 17 november 2010 heeft de Commissie verzoekster meegedeeld dat zij van plan was om haar krachtens artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 bij besluit om inlichtingen te verzoeken, en heeft zij haar het ontwerp toegezonden van de vragenlijst die zij bij dat besluit wilde voegen.
Bij brief van 3 december 2010 heeft verzoekster haar opmerkingen over deze ontwerpvragenlijst ingediend.
Op 6 december 2010 heeft de Commissie verzoekster meegedeeld dat zij had besloten om op grond van artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 een procedure in te leiden tegen haar en zeven andere ondernemingen die actief zijn in de cementsector, wegens vermoede inbreuken op artikel 101 VWEU, namelijk „beperkingen van de handelsstromen in de Europese Economische Ruimte (EER), daaronder begrepen beperkingen van de invoer in de EER vanuit landen buiten de EER, verdeling van de markten, onderlinge prijsafstemming en aanverwante mededingingsverstorende praktijken op de cementmarkt en de markten voor aanverwante producten”.
Op 30 maart 2011 heeft de Commissie besluit C(2011) 2368 definitief inzake een procedure op grond van 18, lid 3, van verordening (EG) nr. 1/2003 (zaak 39520 – Cement en aanverwante producten) vastgesteld (hierna: „bestreden besluit”).
In het bestreden besluit heeft de Commissie verklaard dat zij volgens artikel 18 van verordening nr. 1/2003 ter vervulling van de haar bij deze verordening opgedragen taken met een eenvoudig verzoek of bij besluit ondernemingen en ondernemersverenigingen kan verzoeken alle nodige inlichtingen te verstrekken (punt 3 van het bestreden besluit). Na eraan te hebben herinnerd dat zij verzoekster had ingelicht over haar voornemen om overeenkomstig artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 een besluit vast te stellen en dat deze haar opmerkingen over een ontwerpvragenlijst had ingediend (punten 4 en 5 van het bestreden besluit), heeft de Commissie verzoekster en haar dochterondernemingen in de Europese Unie waarover zij rechtstreeks of indirect zeggenschap uitoefent, bij besluit verzocht om te antwoorden op de vragenlijst in bijlage I bij het bestreden besluit, die 94 bladzijden telde en elf reeksen vragen bevatte (punt 6 van het bestreden besluit). De instructies voor het beantwoorden van deze vragenlijst staan in bijlage II bij dat besluit, terwijl de voor de antwoorden te gebruiken modellen zijn opgenomen in bijlage III bij datzelfde besluit.
De Commissie heeft tevens herinnerd aan de beschrijving van de vermoede inbreuken, die in punt 4 supra is opgenomen (punt 2 van het bestreden besluit).
Gelet op de aard en de omvang van de gevraagde inlichtingen en de zwaarte van de vermoede inbreuken op de mededingingsregels was de Commissie van mening dat aan verzoekster een antwoordtermijn van twaalf weken diende te worden verleend voor de eerste tien reeksen vragen en van twee weken voor de elfde reeks vragen, die betrekking had op „Contacten en vergaderingen” (punt 8 van het bestreden besluit).
Het dispositief van het bestreden besluit luidt als volgt:
„Artikel 1
[Verzoekster] moet samen met haar in de Europese Unie gevestigde dochterondernemingen waarover zij rechtstreeks of indirect zeggenschap uitoefent de in bijlage I bij dit besluit genoemde inlichtingen verstrekken in de in de bijlagen II en III bij dit besluit voorgeschreven vorm, binnen een termijn van twaalf weken voor de vragen 1 tot en met 10 en binnen een termijn van twee weken voor vraag 11, te rekenen vanaf de datum van kennisgeving van dit besluit. Alle bijlagen maken deel uit van dit besluit.
Artikel 2
Dit besluit is gericht tot [verzoekster] en haar in de Europese Unie gevestigde dochterondernemingen waarover zij rechtstreeks of indirect zeggenschap uitoefent.”
Op 15 april 2011 heeft verzoekster haar antwoord op de elfde reeks vragen ingediend. Op 3 mei 2011 heeft de Commissie gevraagd om dit antwoord te verduidelijken. Op 4 en 31 mei 2011 heeft verzoekster de Commissie antwoorden toegezonden.
Op 9 mei 2011 heeft verzoekster de Commissie verzocht, te worden ontheven van de verplichting om te antwoorden op het bestreden besluit, gelet op de financiële schade voortvloeiende uit de daaraan verbonden grote werklast in een zeer moeilijke economische context, en heeft zij in elk geval een verlenging van de antwoordtermijn gevraagd.
Op 19 mei 2011 heeft een vergadering tussen de vertegenwoordigers van de Commissie en verzoekster plaatsgevonden.
Op 25 mei 2011 heeft verzoekster de Commissie gevraagd, een verlenging met acht weken toe te staan wat de termijn voor beantwoording van de eerste tien reeksen vragen betreft, of minstens een gedeeltelijk antwoord te aanvaarden.
Op 1 juni 2011 heeft de Commissie geweigerd de gevraagde verlenging toe te kennen en heeft zij verzoekster verzocht te preciseren voor welke vragen zij een extra termijn noodzakelijk achtte.
Op 7 juni 2011 heeft verzoekster een extra antwoordtermijn van twee weken – tot 11 juli 2011 – gevraagd voor de vragen 1B, 3, 5, 9A en 9B.
Bij op 10 juni 2011 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoekster het onderhavige beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit ingesteld.
Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 15 juni 2011, heeft verzoekster een verzoek in kort geding ingediend, strekkende tot opschorting van de tenuitvoerlegging van het bestreden besluit door de president van het Gerecht.
Bij brief van 23 juni 2011 heeft de Commissie verzoekster laten weten dat haar vijf extra weken waren toegekend om te antwoorden op de eerste tien reeksen vragen, te weten tot 2 augustus 2011.
Bij beschikking van 29 juli 2011, Cementos Portland Valderrivas/Commissie (T‑296/11 R, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie), heeft de president van het Gerecht het verzoek in kort geding afgewezen.
Op 2 augustus 2011 heeft verzoekster haar antwoord op de eerste tien reeksen vragen ingediend.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zevende kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
Partijen zijn in hun pleidooien en hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht gehoord ter terechtzitting van 6 februari 2013. Aan het einde van de terechtzitting heeft het Gerecht beslist om de mondelinge behandeling niet te sluiten.
In het kader van de in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang heeft het Gerecht op 25 maart 2013 de Commissie verzocht, hem een lijst en een samenvatting over te leggen van de aanwijzingen op basis waarvan zij een procedure op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 ten aanzien van verzoekster heeft ingeleid.
Op 11 april 2013 heeft de Commissie geweigerd om gehoor te geven aan dit verzoek. Bij beschikking van 14 mei 2013 heeft het Gerecht de Commissie gelast, de lijst en de samenvatting van die aanwijzingen over te leggen. Overeenkomstig artikel 67, lid 3, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering en teneinde het beginsel van hoor en wederhoor te verzoenen met de kenmerken van de vooronderzoeksfase van de procedure, tijdens welke de betrokken onderneming niet beschikt over het recht om te worden ingelicht over de belangrijkste feiten waarop de Commissie zich baseert en evenmin over een recht van toegang tot het dossier, is bij de beschikking van 14 mei 2013 de raadpleging van de door de Commissie verstrekte inlichtingen beperkt tot verzoeksters advocaten, die zich vooraf dienden te verbinden tot geheimhouding.
De Commissie heeft binnen de gestelde termijn aan dit verzoek voldaan door het Gerecht de lijst en een samenvatting te verstrekken van de aanwijzingen op basis waarvan zij een procedure op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 ten aanzien van verzoekster heeft ingeleid.
Op 19 juni 2013 hebben verzoeksters advocaten de in punt 23 supra bedoelde documenten ter griffie van het Gerecht geraadpleegd en op 15 juli 2013 hebben zij hun opmerkingen over de door de Commissie overgelegde documenten ingediend. Ten slotte heeft de Commissie op 18 september 2013 geantwoord op de opmerkingen van verzoeksters advocaten.
De mondelinge behandeling is gesloten op 27 september 2013.
Conclusies van partijen
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
—
het bestreden besluit nietig te verklaren;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
—
het beroep te verwerpen;
—
verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ter onderbouwing van haar beroep voert verzoekster één enkel middel aan, te weten schending van artikel 18 van verordening nr. 1/2003 en van het evenredigheidsbeginsel. Dit middel bevat in wezen vier onderdelen, daar het betrekking heeft op, ten eerste, het vermeende willekeurige karakter van het bestreden besluit, ten tweede, het feit dat de gevraagde inlichtingen niet noodzakelijk zijn, ten derde, de aard van de gevraagde inlichtingen en, ten vierde, de onevenredige aard van het verzoek om inlichtingen.
Eerste onderdeel van het enige middel: het bestreden besluit is willekeurig
Verzoekster is in wezen van mening dat de loutere vermelding van de vermoede inbreuken in het bestreden besluit een ontoereikende bescherming vormt tegen misbruik door de Commissie van de bevoegdheden die haar door artikel 18 van verordening nr. 1/2003 zijn toegekend. De Commissie dient te beschikken over aanwijzingen van het bestaan van een inbreuk. Noch op basis van het bestreden besluit noch op basis van de context ervan kan evenwel worden geoordeeld dat de Commissie beschikt over dergelijke aanwijzingen. Daaruit zou eerder blijken dat het bestreden besluit tot doel heeft een verkennend onderzoek (fishing expedition) te verrichten, aangezien daarmee wordt beoogd eventuele aanwijzingen van schending van het mededingingsrecht vast te stellen. Verzoekster stelt tevens voor dat het Gerecht verzoekt om mededeling van de aanwijzingen waarop de Commissie steunt.
De Commissie herinnert eraan dat zij krachtens haar verplichting tot motivering van een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht, de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die zij voornemens is te verifiëren, duidelijk moet omschrijven, maar de aanwijzingen in haar bezit niet dient mee te delen. Zij stelt voorts dat zij beschikte over dergelijke aanwijzingen bij de vaststelling van het bestreden besluit.
Bij de beantwoording van dit onderdeel van het middel mag niet uit het oog worden verloren dat de administratieve procedure van verordening nr. 1/2003, die zich voor de Commissie afspeelt, is onderverdeeld in twee onderscheiden en achtereenvolgende fasen, die elk een eigen innerlijke logica hebben, te weten de vooronderzoeksfase en de fase op tegenspraak. De vooronderzoeksfase, tijdens welke de Commissie de bij verordening nr. 1/2003 verleende onderzoeksbevoegdheden gebruikt en die duurt tot de toezending van de mededeling van punten van bezwaar, moet de Commissie in staat stellen alle relevante bewijzen te verzamelen die al of niet het bestaan van een inbreuk op de mededingingsregels bevestigen, en een eerste standpunt in te nemen over de richting die de procedure moet volgen en het uiteindelijke gevolg dat eraan zal worden gegeven. De fase op tegenspraak, die loopt van de mededeling van punten van bezwaar tot de vaststelling van het definitieve besluit, moet de Commissie daarentegen in staat stellen zich definitief uit te spreken over de verweten inbreuk (zie in die zin arrest Gerecht van 8 juli 2008, AC-Treuhand/Commissie,
T-99/04, Jurispr. blz. II-1501
, punt 47).
De vooronderzoeksfase begint op de datum waarop de Commissie krachtens de haar door de artikelen 18 en 20 van verordening nr. 1/2003 verleende bevoegdheden maatregelen neemt die impliceren dat aan de verdachte ondernemingen een inbreuk wordt verweten, en die belangrijke consequenties hebben voor hun situatie. Pas aan het begin van de administratieve fase op tegenspraak wordt de betrokken onderneming door middel van de mededeling van punten van bezwaar ingelicht over de belangrijkste feiten waarop de Commissie zich in dat stadium van de procedure baseert en beschikt deze onderneming over een recht van toegang tot het dossier, dat dient te waarborgen dat zij haar rechten van verdediging daadwerkelijk kan uitoefenen. De betrokken onderneming kan dus pas na de verzending van de mededeling van punten van bezwaar haar rechten van verdediging ten volle uitoefenen. Indien deze rechten werden uitgebreid tot de periode vóór de verzending van de mededeling van punten van bezwaar, zou immers afbreuk worden gedaan aan de doeltreffendheid van het onderzoek van de Commissie, omdat de onderneming dan reeds in de vooronderzoeksfase zou kunnen achterhalen over welke informatie de Commissie beschikt en welke informatie dus nog voor haar verborgen kan worden gehouden (zie in die zin arrest AC-Treuhand/Commissie, aangehaald in punt 33, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De door de Commissie in de vooronderzoeksfase genomen onderzoeksmaatregelen, met name de verificaties en verzoeken om inlichtingen, impliceren evenwel naar hun aard dat een inbreuk ten laste wordt gelegd, en kunnen belangrijke consequenties hebben voor de situatie van de verdachte ondernemingen. Derhalve moet worden vermeden dat de rechten van verdediging in deze fase van de administratieve procedure onherstelbare schade lijden, aangezien de onderzoeksmaatregelen beslissend kunnen zijn voor de levering van het bewijs van de onrechtmatigheid van gedragingen van ondernemingen die tot hun aansprakelijkheid leiden (zie in die zin arrest Hof van 21 september 1989, Hoechst/Commissie,
46/87 en 227/88, Jurispr. blz. 2859
, punt 15, en arrest AC-Treuhand/Commissie, aangehaald in punt 33, punten 50 en 51).
In dit verband zij eraan herinnerd dat de bij artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 aan de Commissie opgelegde verplichting om de rechtsgrondslag en het doel van het verzoek om inlichtingen te vermelden een fundamenteel vereiste vormt dat ertoe strekt duidelijk te maken dat het tot de betrokken ondernemingen gerichte verzoek om inlichtingen gerechtvaardigd is, maar ook om deze ondernemingen inzicht te geven in de omvang van hun verplichting tot medewerking en tegelijk hun rechten van verdediging veilig te stellen. Hieruit volgt dat de Commissie alleen die inlichtingen kan opvragen die voor haar van nut kunnen zijn bij de verificatie van de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die het onderzoek rechtvaardigen en die in het verzoek om inlichtingen zijn genoemd (zie in die zin en naar analogie arresten Gerecht van 12 december 1991, SEP/Commissie,
T-39/90, Jurispr. blz. II-1497
, punt 25, en 8 maart 1995, Société Générale/Commissie,
T-34/93, Jurispr. blz. II-545
, punt 40).
Gelet op het voorgaande kan de Commissie niet worden verplicht om in de fase van het vooronderzoek naast de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die zij wenst te verifiëren, ook de aanwijzingen mee te delen, dat wil zeggen de feiten die haar ertoe hebben gebracht om aan te nemen dat artikel 101 VWEU mogelijkerwijs is geschonden. Een dergelijke verplichting zou immers afbreuk doen aan het door de rechtspraak gevestigde evenwicht tussen het behoud van de doeltreffendheid van het onderzoek en de bescherming van de rechten van verdediging van de betrokken onderneming.
Evenwel kan daaruit niet worden afgeleid dat de Commissie vóór de vaststelling van een besluit op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 niet dient te beschikken over feiten die haar ertoe hebben gebracht om aan te nemen dat artikel 101 VWEU mogelijkerwijs is geschonden.
Het is immers een algemeen beginsel van Unierecht dat bescherming moet worden geboden tegen willekeurige of buitensporige ingrepen van het openbaar gezag in de privésfeer van een persoon, ongeacht of het gaat om een natuurlijke persoon dan wel om een rechtspersoon (arrest Gerecht van 22 maart 2012, Slovak Telekom/Commissie, T‑458/09 en T‑171/10, punt 81).
Een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht, voldoet slechts aan dit algemene beginsel indien het beoogt de noodzakelijke bewijsstukken te verzamelen om de juistheid en de strekking na te gaan van een bepaalde situatie feitelijk en rechtens waarover de Commissie reeds gegevens in haar bezit heeft die voldoende ernstige aanwijzingen vormen voor de verdenking van een inbreuk op de mededingingsregels (zie in die zin en naar analogie arrest Hof van 22 oktober 2002, Roquette Frères,
C-94/00, Jurispr. blz. I-9011
, punten 54 en 55).
In casu heeft verzoekster het Gerecht uitdrukkelijk verzocht om de Commissie te gelasten, de aanwijzingen in haar bezit over te leggen opdat het Gerecht zich ervan kan vergewissen dat het bestreden besluit niet willekeurig is. Ter rechtvaardiging van dat verzoek betwijfelt verzoekster dat dergelijke gegevens in het bezit waren van de Commissie vóór de vaststelling van het bestreden besluit. Zij stelt de hypothese op dat de Commissie niet de juistheid en de strekking wil nagaan van een bepaalde situatie feitelijk en rechtens waarover zij reeds gegevens in haar bezit had, maar in werkelijkheid probeert gegevens op het spoor te komen die kunnen wijzen op een inbreuk. Ter onderbouwing van haar betoog steunt verzoekster op de zeer ruime strekking van het tot haar gerichte bestreden besluit en op de omstandigheid dat de Commissie geen enkele inspectie in haar kantoren heeft verricht op grond van artikel 20, lid 4, van verordening nr. 1/2003 en haar evenmin krachtens artikel 18, lid 2, van deze verordening een verzoek om inlichtingen heeft gezonden.
Aangezien bij het Gerecht een verzoek in die zin is ingediend en verzoekster bepaalde elementen heeft aangevoerd waardoor kan worden betwijfeld of de aanwijzingen waarover de Commissie beschikte voldoende ernstig waren voor de vaststelling van een besluit op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003, is het Gerecht van oordeel dat het deze aanwijzingen dient te onderzoeken en dient na te gaan of deze voldoende ernstig zijn.
Bij de beoordeling van het voldoende ernstige karakter van deze aanwijzingen dient in aanmerking te worden genomen dat het bestreden besluit deel uitmaakt van de vooronderzoeksfase, die de Commissie in staat moet stellen alle relevante bewijzen te verzamelen die al of niet het bestaan van een inbreuk op de mededingingsregels bevestigen, en een eerste standpunt in te nemen over de richting die de procedure moet volgen en het uiteindelijke gevolg dat eraan zal worden gegeven. Hiertoe mag de Commissie verzoeken om inlichtingen zenden overeenkomstig artikel 18 van verordening nr. 1/2003 of overgaan tot inspecties krachtens artikel 20 van deze verordening. In dit stadium kan derhalve niet worden geëist dat de Commissie vóór de vaststelling van een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht, beschikt over gegevens die het bestaan van een inbreuk aantonen. Bijgevolg volstaat het dat die aanwijzingen een redelijke verdenking doen ontstaan dat de vermoede inbreuken hebben plaatsgevonden, opdat de Commissie mag verzoeken om extra inlichtingen te verstrekken door middel van een op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 vastgesteld besluit.
In haar antwoord op de beschikking van 14 mei 2013 heeft de Commissie het Gerecht meegedeeld over welke aanwijzingen zij beschikte die – volgens haar – de vaststelling van het bestreden besluit rechtvaardigden.
Op grond van de lezing van de door de Commissie verstrekte samenvatting en de daarin opgenomen uittreksels van aanwijzingen is het Gerecht van oordeel dat de Commissie rechtsgeldig een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht aan verzoekster kon richten voor alle vermoede inbreuken waarop het bestreden besluit betrekking had. Die vermoede inbreuken worden gepreciseerd in punt 2 van het bestreden besluit en betreffen „beperkingen van de handelsstromen in de Europese Economische Ruimte (EER), daaronder begrepen beperkingen van de invoer in de EER vanuit landen buiten de EER, verdeling van de markten, onderlinge prijsafstemming en aanverwante mededingingsverstorende praktijken op de cementmarkt en de markten voor aanverwante producten”.
Wat in de eerste plaats de beperkingen van de handelsstromen in de Europese Economische Ruimte (EER), daaronder begrepen beperkingen van de invoer in de EER vanuit landen buiten de EER, betreft, is het Gerecht van oordeel dat de verwijzing in de samenvatting en in de uittreksels uit het document [
vertrouwelijk
] de Commissie op goede gronden ertoe kon brengen, te proberen inlichtingen over verzoeksters handelwijze te verkrijgen. Ook de vermeldingen in de samenvatting en de uittreksels uit het document [
vertrouwelijk
].
Verder blijkt uit de samenvatting en de uittreksels uit het document [
vertrouwelijk
]. Vastgesteld dient te worden dat een dergelijk document de Commissie redelijkerwijs ertoe kon brengen verzoekster te verdenken van deelname [
vertrouwelijk
] aan praktijken bestaande in beperking van de handelsstromen.
Wat in de tweede plaats de vermoede inbreuken bestaande in verdeling van de markten betreft, vormen verschillende categorieën van door de Commissie aangevoerde elementen voldoende ernstige aanwijzingen die rechtvaardigen dat zij verzoekster een verzoek om inlichtingen ter zake zendt. Ten eerste, de stelling van de Commissie dat sprake is van een beginsel van verdeling van de markten [
vertrouwelijk
].
Ten tweede dient te worden opgemerkt dat [
vertrouwelijk
]. Dit is het geval bij het document [
vertrouwelijk
]. Hetzelfde geldt voor het document [
vertrouwelijk
].
Ten derde verwijst de Commissie in wezen naar een [
vertrouwelijk
].
Ten vierde, ten slotte, in een context waarin de Commissie beschikte [
vertrouwelijk
].
Wat in de derde plaats de praktijken van onderlinge prijsafstemming en andere aanverwante mededingingsverstorende praktijken als bedoeld in punt 2 van het bestreden besluit betreft, [
vertrouwelijk
]. Ten eerste, [
vertrouwelijk
].
Ten tweede, het document [
vertrouwelijk
].
Ten derde kon de Commissie op goede gronden afleiden uit de verwijzing in de samenvatting en de uittreksels uit het document [
vertrouwelijk
].
Ten vierde, ten slotte, kan eveneens redelijkerwijs worden afgeleid uit de samenvatting en de uittreksels uit het document [
vertrouwelijk
].
Gelet op een en ander, dient te worden geoordeeld dat de Commissie beschikte over voldoende ernstige aanwijzingen die rechtvaardigden dat zij probeerde extra inlichtingen van verzoekster te verkrijgen wat alle in punt 2 van het bestreden besluit opgesomde vermoede inbreuken betreft.
Hieraan wordt niet afgedaan door het betoog in de opmerkingen op het antwoord van de Commissie op de maatregelen van instructie.
Dit betoog berust in wezen op het feit dat de door de Commissie aangevoerde aanwijzingen op een andere wijze worden uitgelegd. Zo wordt bijvoorbeeld betoogd dat [
vertrouwelijk
].
Vastgesteld dient te worden dat een dergelijk betoog geen rekening houdt met de bijzondere context waarin het bestreden besluit is vastgesteld en in wezen neerkomt op het betoog dat de door de Commissie aangevoerde elementen niet aantonen dat verzoekster heeft deelgenomen aan de in het bestreden besluit vermelde vermoede inbreuken. Om in de punt 43 supra uiteengezette redenen kan de Commissie niet ertoe worden verplicht een dergelijk bewijs te leveren; anders zou aan de door de artikelen 18 en 20 van verordening nr. 1/2003 aan de Commissie toegekende bevoegdheden elk nuttig effect worden ontnomen. Dat de aangevoerde elementen op verschillende wijzen kunnen worden uitgelegd, belet dus niet dat het gaat om voldoende ernstige aanwijzingen in de zin van de in punt 40 supra aangehaalde rechtspraak wanneer de door de Commissie voorgestane uitlegging aannemelijk lijkt.
Bovendien wordt ook met klem gewezen op de omstandigheid [
vertrouwelijk
].
Gelet op een en ander, dient het eerste onderdeel van het middel te worden afgewezen.
Tweede onderdeel van het enige middel: de gevraagde inlichtingen zijn niet noodzakelijk
Verzoekster betwist in wezen dat de krachtens het bestreden besluit gevraagde inlichtingen noodzakelijk zijn in de zin van artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1/2003. Haar betoog bestaat uit twee grieven. In het kader van een eerste grief voert verzoekster aan dat het bestreden besluit vele voorbeelden van inlichtingen omvat die niet voldoen aan dat vereiste van noodzakelijkheid, daar zij geen verband houden met de in het bestreden besluit vermelde vermoede inbreuken. In het kader van een tweede grief betwist verzoekster de noodzakelijkheid van de gevraagde inlichtingen die reeds in het bezit van de Commissie zijn of die openbaar zijn. Ten slotte wordt in de opmerkingen op het antwoord van de Commissie op de maatregelen van instructie van het Gerecht een derde grief aangevoerd die betrekking heeft op de noodzakelijkheid van de gevraagde inlichtingen en volgens welke er geen verband bestaat tussen de aanwijzingen in het bezit van de Commissie en de aan verzoekster toegezonden vragenlijst.
De Commissie concludeert tot afwijzing van het onderhavige onderdeel van het middel.
Met betrekking tot de grief die in de opmerkingen op het antwoord van de Commissie werd aangevoerd, is het Gerecht van oordeel dat deze meteen moet worden afgewezen. Vastgesteld dient immers te worden dat een dergelijke grief weliswaar ontvankelijk is krachtens artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, daar zij steunt op feitelijke gegevens waartoe verzoekster geen toegang had op de datum waarop het beroep werd ingesteld, maar niet voldoet aan de vereisten van artikel 44, lid 1, sub c, van dit Reglement, daar enkel een algemene kritiek wordt geuit en niet specifiek wordt uiteengezet waarom er geen verband zou bestaan tussen de vragenlijst en de aanwijzingen in het bezit van de Commissie. Bijgevolg dient te worden geoordeeld dat deze grief niet voldoende duidelijk en nauwkeurig is opdat de verwerende partij haar verweer kan voorbereiden en het Gerecht, in voorkomend geval zonder nadere informatie, op het beroep uitspraak kan doen; zij moet derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard (zie in die zin arrest Gerecht van 14 mei 1998, Mo och Domsjö/Commissie,
T-352/94, Jurispr. blz. II-1989
, punten 333 en 334). Voor zover deze grief ten slotte steunt op het betoog dat is ontwikkeld ter betwisting van de bewijswaarde van de door de Commissie aangevoerde aanwijzingen, moet zij worden afgewezen om de in de punten 43 tot en met 59 supra uiteengezette redenen.
Betwisting van de noodzakelijkheid van bepaalde gevraagde inlichtingen gelet op de vermoedens die de Commissie wenst te verifiëren
Zoals reeds is opgemerkt in punt 36 supra, kan de Commissie alleen die inlichtingen opvragen die voor haar van nut kunnen zijn bij de verificatie van de vermoedens omtrent het bestaan van een inbreuk die het onderzoek rechtvaardigen en die zijn aangegeven in het verzoek om inlichtingen (zie in die zin en naar analogie arresten SEP/Commissie, aangehaald in punt 36, punt 25, en Société Générale/Commissie, aangehaald in punt 36, punt 40).
Gelet op de ruime onderzoeks‑ en controlebevoegdheid van de Commissie staat het aan haar om te beoordelen of de door haar aan de betrokken ondernemingen gevraagde inlichtingen noodzakelijk zijn (zie in die zin arresten Hof van 18 mei 1982, AM & S Europe/Commissie,
155/79, Jurispr. blz. 1575
, punt 17, en 18 oktober 1989, Orkem/Commissie,
374/87, Jurispr. blz. 3283
, punt 15). Wat de controle betreft die het Gerecht op deze beoordeling van de Commissie uitoefent, zij eraan herinnerd dat het begrip „nodige inlichtingen” volgens de rechtspraak moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van het doel waarvoor de betrokken onderzoeksbevoegdheid aan de Commissie is toegekend. Aan het vereiste dat er een verband bestaat tussen een verzoek om inlichtingen en de vermoede inbreuk is dus voldaan zodra er goede gronden zijn om aan te nemen dat dit verzoek in die fase van de procedure verband houdt met de vermoede inbreuk, in die zin dat de Commissie redelijkerwijze mag aannemen dat het document haar zal helpen om het bestaan van de gestelde inbreuk aan te tonen (arresten SEP/Commissie, reeds aangehaald in punt 36, punt 29, en Slovak Telekom/Commissie, reeds aangehaald in punt 39, punt 42).
Het Gerecht wijst erop dat verzoekster de noodzakelijkheid op deze grond enkel in twijfel trekt voor de vragen 5, punt AG, en 5, punt AH, in het kader waarvan haar wordt verzocht voor alle productieplaatsen van elke van haar ondernemingen mee te delen: enerzijds de emissies van koolstofdioxide (CO
), uitgedrukt in tonnage, die kunnen worden toegeschreven aan de betrokken productieplaats en, anderzijds, de gemiddelde prijs van de CO
-emissierechten die voor de betrokken installatie daadwerkelijk worden gebruikt.
Het Gerecht stelt vast dat verzoekster de in het verweer van de Commissie aangevoerde stelling, volgens welke de CO
-emissies een van de belangrijkste elementen vormen van de productiekosten van cement – die zelf een van de belangrijkste elementen van de aan klanten en consumenten aangerekende prijs vormt –, niet in twijfel heeft getrokken.
Verder dient in herinnering te worden gebracht dat een van de vermoede inbreuken die de Commissie onderzoekt, bestaat in een eventuele onderlinge afstemming van de prijzen tussen concurrerende ondernemingen. Aangenomen mag worden dat er een verband bestaat tussen inlichtingen over een van de belangrijkste bestanddelen van de betrokken producten en een dergelijke vermoede inbreuk.
Bijgevolg dient deze grief te worden afgewezen.
Betwisting van de noodzakelijkheid van bepaalde gevraagde inlichtingen op grond dat zij reeds in het bezit van de Commissie zijn of openbaar zijn
Verzoekster betoogt in wezen dat het verstrekken van inlichtingen waarover de Commissie reeds beschikt of die openbaar zijn, niet kan worden beschouwd als noodzakelijk in de zin van artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1/2003.
Het is juist dat het Gerecht in het arrest van 30 september 2003, Atlantic Container Line e.a./Commissie (
T-191/98, T-212/98-T-214/98, Jurispr. blz. II-3275
, punt 425), heeft beklemtoond dat verzoeken om inlichtingen die zijn gezonden om informatie te verkrijgen over een document waarover de Commissie reeds beschikte, niet konden worden geacht gerechtvaardigd te zijn door de vereisten van het onderzoek.
Vastgesteld dient evenwel te worden dat aan verzoekster geen eerdere verzoeken om inlichtingen werden gericht overeenkomstig artikel 18, lid 2, van verordening nr. 1/2003. De vragenlijst die bijlage I bij het bestreden besluit vormt, kan dus in geen geval worden beschouwd als een verplichting voor verzoekster om inlichtingen te verstrekken waarover de Commissie reeds beschikte.
Wat de kritiek betreft dat bepaalde gevraagde informatie openbaar is en derhalve toegankelijk is voor de Commissie zonder dat het nodig is dat deze de mededeling ervan gelast, dient te worden opgemerkt dat het enige door verzoekster aangehaalde voorbeeld bestaat in de „postcodes die horen bij een bepaald adres”.
Dienaangaande zij evenwel opgemerkt dat dergelijke informatie de logische aanvulling vormt op informatie waarover enkel verzoekster beschikt. Het feit dat deze informatie mogelijkerwijs openbaar is, verhindert dus niet dat zij noodzakelijk kan zijn in de zin van artikel 18, lid 1, van verordening nr. 1/2003.
Derhalve dient deze tweede grief, en dus het tweede onderdeel van het middel, te worden afgewezen.
Derde onderdeel van het enige middel: aard van de gevraagde inlichtingen
Verzoekster betoogt in wezen dat de Commissie op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003 enkel mag eisen dat de marktdeelnemers informatie of gegevens in hun bezit overleggen, maar zij niet aan een onderneming kan gelasten die gegevens te verwerken teneinde deze over te leggen in een vorm die de taak van de Commissie verlicht, en aldus bewijzen te maken die de Commissie tegen haar wenst te gebruiken.
De Commissie concludeert tot afwijzing van dit onderdeel van het middel.
Er zij aan herinnerd dat de Commissie volgens punt 23 van de considerans van verordening nr. 1/2003 „in de gehele [Unie] de bevoegdheid [moet] hebben om de inlichtingen te verlangen die noodzakelijk zijn om door artikel [101 VWEU] verboden overeenkomsten, besluiten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen, alsook door artikel [102 VWEU] verboden misbruik van een machtspositie op het spoor te komen”. Voorts wordt in dit punt verklaard dat ondernemingen, „[w]anneer zij gevolg geven aan een beschikking van de Commissie [...] niet [kunnen] worden gedwongen te erkennen dat zij een inbreuk hebben gepleegd, maar [...] er steeds toe gehouden [zijn] vragen over feiten te beantwoorden en documenten te verstrekken, zelfs als die inlichtingen kunnen dienen om ten aanzien van hen of van een andere onderneming het bestaan van een inbreuk aan te tonen”.
De Commissie kan dus niet enkel verzoeken om gegevens te verstrekken die voorhanden zijn zonder dat de betrokken onderneming hiervoor enige handeling hoeft te verrichten, aangezien onder het verstrekken van „inlichtingen” in de zin van artikel 18 van verordening nr. 1/2003 niet alleen het verstrekken van documenten dient te worden begrepen, maar ook de verplichting om te antwoorden op vragen over deze documenten. Zij kan dus aan een onderneming vragen stellen die impliceren dat de gevraagde gegevens in een bepaalde vorm moeten worden gegoten (zie in die zin en naar analogie conclusie van advocaat-generaal M. Darmon in de zaak die heeft geleid tot het arrest Orkem/Commissie, reeds aangehaald in punt 66, Jurispr. blz. I‑3301, punt 55).
Bij de uitoefening van deze bevoegdheid moet de Commissie evenwel ten minste twee beginselen in acht nemen. Ten eerste mogen de aan een onderneming gestelde vragen deze niet ertoe dwingen te erkennen dat zij een inbreuk heeft gepleegd, zoals in punt 23 van de considerans van verordening nr. 1/2003 is opgemerkt. Ten tweede mag de beantwoording van deze vragen voor de betrokken onderneming geen last vormen die onevenredig is aan wat voor het onderzoek noodzakelijk is (arresten SEP/Commissie, reeds aangehaald in punt 36, punt 51; Atlantic Container Line e.a./Commissie, reeds aangehaald in punt 72, punt 418, en Slovak Telekom/Commissie, reeds aangehaald in punt 39, punt 81).
In casu wordt weliswaar niet betoogd dat bepaalde aan verzoekster gerichte vragen haar verplichten antwoorden te geven waardoor zij het bestaan van de inbreuk – die de Commissie heeft te bewijzen – zou moeten erkennen, maar vastgesteld dient te worden dat verzoekster aanvoert dat de last om de vragenlijst te beantwoorden onevenredig is. Aangezien deze grief samenvalt met het vierde onderdeel van het middel, volgens hetwelk het evenredigheidsbeginsel is geschonden, zal zij in dat kader worden onderzocht.
Onder dit voorbehoud dient het derde onderdeel van het middel te worden afgewezen.
Vierde onderdeel van het enige middel: schending van het evenredigheidsbeginsel
In het kader van dit onderdeel stelt verzoekster in wezen dat de werklast die wordt veroorzaakt door het bestreden besluit, onevenredig is gelet op, ten eerste, de omvang en de mate van gedetailleerdheid van de gevraagde inlichtingen alsmede de noodzaak om deze in een bepaalde vorm te verstrekken, ten tweede, de antwoordtermijn, en ten derde, de impact ervan op verzoeksters financiële situatie. Ten slotte betoogt verzoekster dat het gecumuleerde effect van deze verschillende elementen in elk geval het Gerecht zou moeten brengen tot de vaststelling van het bestaan van een schending van het evenredigheidsbeginsel.
De Commissie concludeert tot afwijzing van het onderhavige onderdeel van het middel.
Volgens vaste rechtspraak moeten verzoeken om inlichtingen die de Commissie tot een onderneming richt, voldoen aan het evenredigheidsbeginsel en mag de verplichting tot het verstrekken van een inlichting de betrokken onderneming geen last opleggen die onevenredig is aan wat voor het onderzoek noodzakelijk is (arresten SEP/Commissie, reeds aangehaald in punt 36, punt 51; Atlantic Container Line e.a./Commissie, reeds aangehaald in punt 72, punt 418, en Slovak Telekom/Commissie, reeds aangehaald in punt 39, punt 81).
In het kader van een eerste grief komt verzoekster op tegen de omvang en de buitensporige gedetailleerdheid van de gevraagde inlichtingen alsmede tegen de door de Commissie opgelegde vorm waarin het antwoord moet zijn gegoten. Zij refereert bij wijze van voorbeeld aan vraag 1B, voor zover deze inhoudt dat informatie dient te worden verstrekt over alle nationale aankopen die door de ondernemingen waarover verzoekster zeggenschap uitoefent, zijn verricht voor vijf producten (cement, CEM I in bulk, klinker, aggregaten en gemalen gegranuleerde hoogovenslak alsmede gegranuleerde hoogovenslak) over een periode van tien jaar, en voor zover deze verplicht om het antwoord uit te splitsen op basis van 37 parameters.
Het is juist dat de omvang van de op grond van de vragenlijst gevraagde inlichtingen, in het bijzonder wat vraag 1B betreft, alsmede het zeer hoge detailleringsniveau ervan niet kunnen worden betwist. Hieruit volgt ontegenzeglijk dat het beantwoorden van deze vragenlijst een zeer zware last voor verzoekster met zich bracht.
Evenwel kan niet worden vastgesteld dat deze last onevenredig is aan de vereisten van het onderzoek, die met name verband houden met de vermoede inbreuken waarnaar de Commissie een onderzoek wenst in te stellen, en met de omstandigheden van de onderhavige procedure.
Ten eerste is het bestreden besluit vastgesteld in het kader van een procedure waarin sprake is van „beperkingen van de handelsstromen in de Europese Economische Ruimte (EER), daaronder begrepen beperkingen van de invoer in de EER vanuit landen buiten de EER, verdeling van de markten, onderlinge prijsafstemming en aanverwante mededingingsverstorende praktijken op de cementmarkt en de markten voor aanverwante producten”. Vastgesteld moet worden dat de bijzonder ruime reikwijdte van het onderzoek en de zwaarte van de vermoede inbreuken waarnaar de Commissie een onderzoek instelt, rechtvaardigen dat een groot aantal inlichtingen wordt verstrekt.
Ten tweede dient eraan te worden herinnerd dat het bestreden besluit is vastgesteld in het kader van een onderzoek naar mededingingsbeperkende praktijken waarbij naast verzoekster zeven andere ondernemingen betrokken zijn die actief zijn in de cementsector. Gelet op de omvang van de inlichtingen die de Commissie diende te controleren, was haar eis om de antwoorden te verstrekken in een vorm die de onderlinge vergelijking ervan mogelijk maakte, dus niet onevenredig.
Deze eerste grief moet dus van de hand worden gewezen.
In het kader van een tweede grief stelt verzoekster dat de antwoordtermijnen van twaalf en twee weken voor de beantwoording van respectievelijk de eerste tien reeksen en de elfde reeks vragen onevenredig zijn aan het grote aantal te verstrekken inlichtingen.
De Commissie betwist verzoeksters betoog. Zij herinnert eraan dat verzoekster beschikte over 17 weken, en niet over twaalf weken zoals eerst was vastgesteld, om de eerste tien reeksen vragen te beantwoorden.
Het Gerecht wijst om te beginnen erop dat verzoekster weliswaar tijdens de administratieve procedure de Commissie heeft verzocht om verlenging van de antwoordtermijn van twaalf weken die was toegekend voor de eerste tien reeksen vragen, maar zij een dergelijk verzoek niet heeft gedaan voor de elfde reeks vragen, hetgeen volstaat om aan te tonen dat deze termijn voor haar toereikend was (zie in die zin en naar analogie arrest Gerecht van 14 mei 1998, Finnboard/Commissie,
T-338/94, Jurispr. blz. II-1617
, punt 54).
Ter beoordeling van de vraag of de last die gepaard gaat met de nakoming van de verplichting om de eerste tien reeksen vragen binnen een termijn van twaalf weken te beantwoorden, onevenredig is, moet rekening worden gehouden met het feit dat verzoekster als adressaat van een besluit waarbij om inlichtingen wordt verzocht op grond van artikel 18, lid 3, van verordening nr. 1/2003, niet alleen het risico liep dat haar op grond van artikel 23, lid 1, sub b, en artikel 24, lid 1, sub d, van verordening nr. 1/2003 een geldboete of een dwangsom zou worden opgelegd indien zij onvolledige of geen inlichtingen zou verstrekken of deze te laat zou verschaffen, maar ook het gevaar liep dat haar op grond van artikel 23, lid 1, sub b, van deze verordening een geldboete zou worden opgelegd indien de Commissie de verstrekte inlichtingen als onjuist of misleidend zou bestempelen.
Het is dus zeer belangrijk dat wordt onderzocht of bij het besluit waarbij om inlichtingen is verzocht, een passende termijn is verleend. Deze termijn moet de adressaat immers de mogelijkheid bieden om niet alleen materieel een antwoord te verstrekken, maar ook om zich ervan te vergewissen dat de verstrekte inlichtingen volledig, correct en niet misleidend zijn.
Zoals reeds in punt 88 supra is uiteengezet, kan niet worden ontkend dat het aantal gevraagde inlichtingen en de zeer veeleisende vorm waarin de antwoorden dienden te worden gegoten, een zeer grote werklast met zich brachten.
Het Gerecht is evenwel van mening dat verzoekster, gelet op de middelen waarover zij beschikte door haar economische omvang, redelijkerwijs kon worden geacht in staat te zijn een antwoord te formuleren dat voldeed aan de in punt 97 supra vermelde vereisten binnen de gestelde termijn, die dus uiteindelijk tot 17 weken was opgevoerd.
Bijgevolg dient deze tweede grief te worden afgewezen.
In het kader van een derde grief wijst verzoekster op de schade die zij heeft geleden door de werklast die het beantwoorden van de vragenlijst met zich heeft gebracht, en herinnert zij aan haar verzoek om te worden ontheven van de verplichting tot beantwoording ervan. Naast de financiële kost had de voorbereiding ervan als negatief effect dat zij haar administratieve middelen heeft ingeschakeld en deze heeft lam gelegd in een economische situatie die zeer moeilijk was voor de cementsector en voor verzoekster in het bijzonder.
Wat in de eerste plaats de financiële schade betreft die verzoekster zou hebben geleden door de beantwoording van de vragenlijst, dient eraan te worden herinnerd dat om de in de punten 88 tot en met 91 supra vermelde redenen werd geoordeeld dat de werklast die deze vragenlijst met zich bracht, niet kennelijk buitensporig was gelet op de concrete omstandigheden van de zaak. De eventuele omvang van de financiële kost van die beantwoording vormt louter een weerspiegeling van die werklast. Niettegenstaande de eventuele omvang ervan, kan die financiële kost dus niet als zodanig aantonen dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden.
Wat in de tweede plaats de bewering van verlamming van verzoeksters administratieve middelen betreft, dient enkel erop te worden gewezen dat het gaat om een loutere verklaring, waarbij geen enkel werkelijk bewijselement is gevoegd. De enige bijlage die hieraan wordt gewijd, te weten bijlage A 13, bestaat immers uit één overzicht waarin verzoekster de kosten uitsplitst die zij stelt te hebben gedragen voor de beantwoording van de vragenlijst, alsmede het aantal uren die daaraan zijn besteed. Dit volstaat als zodanig niet om aan te tonen dat verzoeksters administratieve middelen daadwerkelijk werden lam gelegd, zoals deze laatste heeft beweerd.
Bijgevolg dient deze derde grief te worden afgewezen.
Ten slotte voert verzoekster in het kader van een vierde grief aan dat het gecumuleerde effect van de omvang en de gedetailleerdheid van de gevraagde inlichtingen, de verplichting om de inlichtingen in een veeleisende vorm te verstrekken, de aard van de gevraagde inlichtingen, de korte antwoordtermijnen en de veroorzaakte financiële kost in elk geval het Gerecht ertoe zou moeten brengen vast te stellen dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden.
Het Gerecht is van oordeel dat een dergelijk betoog in de omstandigheden van het onderhavige geval niet kan slagen.
Zoals reeds in punt 102 supra werd beklemtoond, is de grote financiële kost die verzoekster stelt te hebben gedragen, immers slechts de weerspiegeling van de last die de beantwoording van de vragenlijst met zich bracht. Aangezien, enerzijds, werd geoordeeld dat die last niet kennelijk buitensporig was gelet op de vermoedens van inbreuk die de Commissie wenste te verifiëren en, anderzijds, de uiteindelijk toegekende termijn haar in staat stelde die last te dragen, volgt daaruit immers noodzakelijkerwijs dat het betoog inzake schending van het evenredigheidsbeginsel moet worden afgewezen.
Gelet op het voorgaande dient het vierde onderdeel van het middel te worden afgewezen. Bijgevolg moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, moet zij worden verwezen in haar eigen kosten, alsook in die van de Commissie, daaronder begrepen de kosten van de kortgedingprocedure.

HET GERECHT (Zevende kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Cementos Portland Valderrivas, SA wordt verwezen in de kosten, daaronder begrepen de kosten van de kortgedingprocedure.

Dittrich
Wiszniewska-Białecka
Prek
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 14 maart 2014.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Spaans.