CELEX: 62012CJ0272
Recurso de casación
Ayudas de Estado
Exención de los impuestos especiales sobre los hidrocarburos
Función del juez
Motivo planteado de oficio por el juez de la Unión
Relación entre armonización fiscal y control de las ayudas de Estado
Competencias respectivas del Consejo y de la Comisión
Principio de seguridad jurídica
Presunción de legalidadde los actos de la Unión

Mediante su recurso de casación, la Comisión Europea solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 21 de marzo de 2012, Irlanda y otros/Comisión (T‑50/06 RENV, T‑56/06 RENV, T‑60/06 RENV, T‑62/06 RENV y T‑69/06 RENV; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), mediante la que dicho Tribunal anuló la Decisión 2006/323/CE de la Comisión, de 7 de diciembre de 2005, relativa a la exención del impuesto especial sobre los hidrocarburos utilizados como combustible para la producción de alúmina en Gardanne, en la región de Shannon y en Cerdeña, ejecutada respectivamente por Francia, Irlanda e Italia (
DO 2006, L 119, p. 12
; en lo sucesivo, «Decisión controvertida»), por cuanto ésta declara que las exenciones del impuesto especial sobre los hidrocarburos utilizados como combustible para la producción de alúmina concedidas por la República Francesa, Irlanda y la República Italiana hasta el 31 de diciembre de 2003 constituyen ayudas de Estado, a efectos del artículo 87 CE, apartado 1, o se basa en esta declaración, y por cuanto ordena a la República Francesa, a Irlanda y a la República Italiana que adopten todas las medidas necesarias para recuperar dichas exenciones de sus beneficiarios en la medida en que éstos no han abonado un impuesto especial de un mínimo de 13,01 euros por 1.000 kg de fuelóleo.
Marco jurídico
Los impuestos especiales sobre los hidrocarburos han sido objeto de diversas directivas, a saber, la Directiva 92/81/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la armonización de las estructuras del impuesto especial sobre los hidrocarburos (
DO L 316, p. 12
), la Directiva 92/82/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aproximación de los tipos del impuesto especial sobre los hidrocarburos (
DO L 316, p. 19
), y la Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (
DO L 283, p. 51
), que derogó las Directivas 92/81 y 92/82 con efecto desde el 31 de diciembre de 2003.
El artículo 8, apartado 4, de la Directiva 92/81 establecía lo siguiente:
«El Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, podrá autorizar a un Estado miembro a introducir otras exenciones o reducciones por motivos de políticas específicas.
Los Estados miembros que deseen introducir dichas medidas deberán informar de ello a la Comisión y proporcionarle toda la información pertinente o necesaria. La Comisión informará a los demás Estados miembros de la medida propuesta, dentro del plazo de un mes.
La exención o reducción propuesta se considerará autorizada por el Consejo si, transcurrido un plazo de dos meses a partir de la fecha en que se haya informado a los demás Estados miembros con arreglo a lo dispuesto en el párrafo segundo, ni la Comisión ni ningún Estado miembro solicita que el Consejo examine la cuestión.»
A tenor del artículo 8, apartado 5, de esta misma Directiva:
«La Comisión presentará propuestas adecuadas al Consejo si estimare que las exenciones o reducciones previstas en el apartado 4 no pueden mantenerse por más tiempo por motivos de competencia desleal, de distorsión del funcionamiento del mercado interior o por motivos relacionados con la política comunitaria de protección del medio ambiente. El Consejo decidirá por unanimidad sobre dichas propuestas.»
El artículo 6 de la Directiva 92/82 fijó el tipo mínimo del impuesto especial sobre el fuelóleo pesado, a partir del 1 de enero de 1993, en 13 euros por 1.000 kg.
La Directiva 2003/96 dispuso, en su artículo 2, apartado 4, letra b), segundo guión, que la misma no se aplicaría a los productos energéticos de doble uso, es decir, a los utilizados tanto como combustible para calefacción como para fines distintos del de carburante de automoción y combustible para calefacción. El uso de productos energéticos con fines de reducción química y en los procesos electrolíticos y metalúrgicos se considera como de doble uso. Así pues, desde el 1 de enero de 2004, fecha de entrada en vigor de esta Directiva, no existe el tipo mínimo del impuesto especial sobre el fuelóleo pesado utilizado para la producción de alúmina. Además, el artículo 18, apartado 1, de esta misma Directiva autorizó a los Estados miembros a seguir aplicando –hasta el 31 de diciembre de 2006– los tipos reducidos o las exenciones enumeradas en su anexo II, que menciona las exenciones de impuestos especiales al fuelóleo pesado utilizado como combustible para la producción de alúmina en Gardanne, en la región de Shannon y en Cerdeña.
Antecedentes del litigio
Irlanda, la República Italiana y la República Francesa establecieron exenciones del impuesto especial en el caso de los hidrocarburos utilizados para la producción de alúmina en la región de Shannon desde 1983, en Cerdeña desde 1993 y en Gardanne desde 1997, respectivamente.
Tales exenciones (en lo sucesivo, «exenciones litigiosas») fueron autorizadas, respectivamente, por la Decisión 92/510/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, por la que se autoriza a los Estados miembros a seguir aplicando, a determinados hidrocarburos utilizados para fines específicos, los tipos reducidos existentes del impuesto especial o exenciones del mismo, con arreglo al procedimiento del apartado 4 del artículo 8 de la Directiva 92/81 (
DO L 316, p. 16
), la Decisión 93/697/CE del Consejo, de 13 de diciembre de 1993, por la que se autoriza a determinados Estados miembros a aplicar o seguir aplicando, a determinados hidrocarburos utilizados para fines específicos, tipos reducidos del impuesto especial o exenciones del mismo, con arreglo al procedimiento del apartado 4 del artículo 8 de la Directiva 92/81 (
DO L 321, p. 29
), y la Decisión 97/425/CE del Consejo, de 30 de junio de 1997, por la que se autoriza a los Estados miembros a aplicar y a continuar aplicando a determinados hidrocarburos, cuando se utilicen para fines específicos, las exenciones o reducciones de tipos del impuesto especial vigentes, de conformidad con el procedimiento previsto en la Directiva 92/81 (
DO L 182, p. 22
). Estas autorizaciones fueron prorrogadas posteriormente por el Consejo en varias ocasiones; la última vez fue mediante la Decisión 2001/224/CE del Consejo, de 12 de marzo de 2001, relativa a los tipos reducidos y a las exenciones del impuesto especial aplicables a determinados hidrocarburos utilizados con fines específicos (
DO L 84, p. 23
), hasta el 31 de diciembre de 2006.
En su considerando 5, esta última Decisión precisaba que la misma no prejuzgaba «el resultado de los procedimientos que pudieran incoarse en relación con las distorsiones en el funcionamiento del mercado único, en particular en relación con los artículos [87 CE] y [88 CE]», y que no eximía «a los Estados miembros, de conformidad con lo dispuesto en el artículo [88 CE], de la obligación de notificar a la Comisión las ayudas estatales que pudieran instituirse».
Mediante tres Decisiones de 30 de octubre de 2001, la Comisión incoó el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, con respecto a cada una de las exenciones litigiosas. Al término del procedimiento, la Comisión adoptó la Decisión controvertida, en virtud de la cual:
—
las exenciones de los impuestos especiales sobre los hidrocarburos pesados utilizados para la producción de alúmina concedidas por Irlanda, la República Francesa y la República Italiana hasta el 31 de diciembre de 2003 constituyen ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1;
—
las ayudas concedidas entre el 17 de julio de 1990 y el 2 de febrero de 2002, en la medida en que son incompatibles con el mercado común, no serán recuperadas porque su recuperación sería contraria a los principios generales del Derecho comunitario;
—
las ayudas concedidas entre el 3 de febrero de 2002 y el 31 de diciembre de 2003 son incompatibles con el mercado común en el sentido del artículo 87 CE, apartado 3, en la medida en que los beneficiarios no han abonado un impuesto especial mínimo de 13,01 euros por 1.000 kg de hidrocarburo pesado, y
—
estas últimas ayudas deben recuperarse.
En la Decisión controvertida, la Comisión consideró que las exenciones litigiosas constituían ayudas nuevas y no ayudas existentes en el sentido del artículo 1, letra b), del Reglamento (CE) n
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (
DO L 83, p. 1
). Dicha institución basó esta apreciación, en particular, en el hecho de que las exenciones litigiosas no existían antes de la entrada en vigor del Tratado CE en los Estados miembros afectados, en que nunca habían sido analizadas ni autorizadas sobre la base de las normas que regulan las ayudas de Estado y en que nunca fueron notificadas.
Tras exponer en qué medida las ayudas en cuestión eran incompatibles con el mercado común, la Comisión estimó que, en vista de las Decisiones del Consejo por las que se autorizaban las exenciones litigiosas (en lo sucesivo, «Decisiones de autorización») y teniendo en cuenta que fueron adoptadas sin su propuesta, la recuperación de las ayudas incompatibles concedidas antes del 2 de febrero de 2002, fecha de la publicación en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
de las decisiones de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, sería contraria a los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica.
Procedimiento y sentencia recurrida
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal General los días 16, 17 y 23 de febrero de 2006, la República Italiana, Irlanda, la República Francesa, Eurallumina SpA (en lo sucesivo, «Eurallumina») y Aughinish Alumina Ltd (en lo sucesivo, «AAL») interpusieron sendos recursos de anulación total o parcial de la Decisión controvertida.
Mediante sentencia de 12 de diciembre de 2007, Irlanda y otros/Comisión (T‑50/06, T‑56/06, T‑60/06, T‑62/06 y T‑69/06), el Tribunal General anuló la Decisión controvertida. El Tribunal de Justicia, mediante sentencia de 2 de diciembre de 2009, Comisión/Irlanda y otros (
C-89/08 P, Rec. p. I-11245
), a la que se remite para una exposición más amplia del procedimiento anterior, anuló aquella sentencia en la medida en que la misma anulaba la Decisión controvertida por entender que en ésta la Comisión incumplió la obligación de motivación en lo atinente a la inaplicación en el caso de autos del artículo 1, letras b) y v), del Reglamento n
o
659/1999.
Tras la devolución de los asuntos al Tribunal General, éstos fueron acumulados a efectos de las fases escrita y oral del procedimiento y de la sentencia.
Para proceder de nuevo a la anulación de la Decisión controvertida, el Tribunal General estimó, en la sentencia recurrida, los motivos o imputaciones invocados por las partes o algunas de ellas, basados en la violación de los principios de seguridad jurídica y de presunción de legalidad de los actos de la Unión Europea, mediante los que las partes demandantes reprochaban esencialmente a la Comisión haber frustrado parcialmente, mediante esa Decisión, los efectos jurídicos producidos por las Decisiones de autorización. Al examinar tales motivos, el Tribunal General consideró concretamente que estas Decisiones se oponían a que la Comisión pueda imputar a los Estados miembros afectados las exenciones litigiosas y, por tanto, a que dicha institución pueda calificarlas de ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Por otro lado, en el asunto T‑62/06 RENV, el Tribunal General estimó la imputación basada en la violación del principio de buena administración.
Pretensiones de las partes
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que anule la sentencia recurrida, que devuelva los asuntos al Tribunal General y que reserve la decisión sobre las costas.
Irlanda, la República Francesa, la República Italiana, Eurallumina y AAL solicitan que se desestime el recurso de casación y que se condene en costas a la Comisión.
Sobre el recurso de casación
En apoyo de su recurso de casación, la Comisión invoca cinco motivos. Los dos primeros son de carácter procedimental, mientras que los tres restantes se basan en la violación del Derecho de la Unión en cuanto al fondo.
El primer motivo del recurso de casación se basa en la incompetencia del Tribunal General, en irregularidades de procedimiento y en la violación del principio dispositivo, del artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y de los artículos 44, apartado 1, y 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, y, con carácter subsidiario, en la falta de motivación.
Alegaciones de las partes
La Comisión reprocha al Tribunal General que planteara de oficio un motivo basado en la violación del artículo 87 CE, apartado 1, o que recalificara el objeto mismo de los recursos. Dicha institución estima, en efecto, que la verdadera razón que llevó a la anulación de la Decisión controvertida es que, según el Tribunal General, las exenciones litigiosas no estaban sujetas a las normas relativas al control de las ayudas de Estado, ya que no eran imputables a los Estados miembros afectados, sino a la Unión. Arguye que, no obstante, ninguno de los demandantes en primera instancia invocó este motivo, el cual fue introducido en el debate mediante una pregunta del Tribunal General transmitida a las partes el 20 de julio de 2011, siendo así que un motivo de esta naturaleza no podía ser planteado de oficio. Añade que el Tribunal General intentó a continuación, en la sentencia recurrida, hacer corresponder este motivo con aquellos, invocados por las partes, basados en la violación de los principios de seguridad jurídica y de presunción de legalidad de los actos de la Unión.
Irlanda, la República Francesa, la República Italiana, Eurallumina y AAL se oponen a este primer motivo de casación.
En primer lugar, la República Francesa y la República Italiana aducen que el razonamiento llevado a cabo en la sentencia recurrida no se basa únicamente en la inimputabilidad de las exenciones litigiosas a los Estados miembros, sino que se sustenta en un examen tanto de la distorsión de la competencia como de la imputabilidad de la medida al Estado, que son dos requisitos que han de reunirse para calificar a una medida de ayuda de Estado. Ahora bien, según la República Italiana, aunque el Tribunal General está obligado a pronunciarse dentro de los límites definidos por los motivos del recurso, puede no obstante verificar de oficio si se incumple alguno de los requisitos esenciales de la existencia de una ayuda de Estado sin salirse del marco de las disposiciones invocadas para fundamentar esos motivos.
Irlanda y la República Italiana añaden que el Tribunal General podía señalar de oficio vicios sustanciales de forma. Pues bien, en este caso, la Comisión, al no exponer en la Decisión controvertida las razones por las que consideraba que las exenciones litigiosas eran imputables a los Estados miembros, incumplió –afirman– su obligación de motivación.
En segundo lugar, la República Francesa, Eurallumina y AAL consideran esencialmente que el Tribunal General procedió a una ampliación de los motivos que habían formulado, debido a los intercambios entre las partes que tuvieron lugar en el curso del procedimiento. La República Francesa recuerda que su primer motivo de anulación se basaba en la vulneración del concepto de ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, mientras que Eurallumina señala que, sin utilizar el término «imputabilidad», había planteado la cuestión de si la exención que le afectaba podía constituir una ayuda concedida por la República Italiana. A su juicio, es la propia Comisión la que introdujo en el debate la cuestión de la imputabilidad de las exenciones litigiosas para fundamentar el motivo basado en la violación del principio de seguridad jurídica. Según Eurallumina, el Tribunal General examinó entonces esta cuestión para desestimar las alegaciones de la Comisión y para confirmar su apreciación sobre el punto de si los efectos de una autorización concedida por una institución europea y que no deja ningún margen de maniobra para su aplicación por el Estado miembro pueden ser cuestionados y frustrados por otra institución de la Unión, como así ha sucedido. Según AAL, el Tribunal General se limitó a examinar –y desestimar posteriormente– una alegación de la Comisión.
En tercer lugar, la República Francesa, la República Italiana y Eurallumina estiman que, en cualquier caso, la cuestión de la imputabilidad de las exenciones litigiosas reviste una importancia relativa en la motivación de la sentencia recurrida, la cual, si se estimara este primer motivo de casación, seguiría siendo fundada por otras razones.
Apreciación del Tribunal de Justicia
De las normas que regulan el procedimiento ante los órganos jurisdiccionales de la Unión, y en particular de los artículos 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia y 44, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, se desprende que, en principio, el litigio es determinado y circunscrito por las partes y que el juez de la Unión no puede resolver
ultra petita
.
Si bien determinados motivos pueden –o incluso deben– ser planteados de oficio, como la falta o insuficiencia de motivación de la decisión de que se trate, que se refiere a requisitos sustanciales de forma, en cambio, un motivo relativo a la legalidad de la decisión en cuanto al fondo, que tiene que ver con la infracción de los Tratados o de una norma jurídica relativa a su aplicación, a efectos del artículo 263 TFUE, sólo puede ser examinado por el juez de la Unión si es invocado por el demandante (véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France,
C-367/95 P, Rec. p. I-1719
, apartado 67; de 30 de marzo de 2000, VBA/Florimex y otros,
C-265/97 P, Rec. p. I-2061
, apartado 114, y Comisión/Irlanda y otros, antes citada, apartado 40).
Así pues, no puede plantearse de oficio un motivo basado en la violación del artículo 87 CE, apartado 1, debido a la inimputabilidad de la medida en cuestión al Estado.
En el caso de autos, tras recordar en los apartados 73 y 74 de la sentencia recurrida que, para que unas ventajas puedan calificarse como ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, deben, en particular, ser imputables al Estado, el Tribunal General, en los apartados 98 y 99 de la misma sentencia, desestimó la alegación de la Comisión de que el efecto de las Decisiones de autorización no podía consistir, en ningún caso, en eximir a Irlanda, a la República Francesa y a la República Italiana de su obligación de observar los procedimientos y las normas en materia de ayudas de Estado, según las cuales, en el ejercicio de sus propias competencias en materia de armonización fiscal, el Consejo no podía invadir la competencia de la Comisión en materia de ayudas de Estado. Dicho Tribunal consideró que las ventajas que, en su caso, las exenciones litigiosas hubieran conferido a sus beneficiarios habían sido concedidas conforme a las Decisiones de autorización, por lo que no eran imputables a los Estados miembros, sino a la Unión, y la Comisión no podía consecuentemente, en el ejercicio de las facultades casi exclusivas que le atribuían los artículos 87 CE y 88 CE, calificarlas de ayudas de Estado.
En el apartado 104 de la sentencia recurrida, el Tribunal General concluyó que las Decisiones de autorización impedían que la Comisión pudiera imputar a los Estados miembros interesados las exenciones litigiosas y, por lo tanto, que pudiera calificarlas de ayudas de Estado, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, y ordenar su recuperación parcial, en la medida en que las consideraba incompatibles con el mercado interior, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 3.
Por ello, en el apartado 110 y en el fallo de la sentencia recurrida, el Tribunal General anuló la Decisión controvertida «por cuanto declara que las exenciones [litigiosas] constituyen ayudas de Estado, a efectos del artículo 87 CE, apartado 1, o se basa en dicha declaración,» y por cuanto ordena la recuperación de esas exenciones de sus beneficiarios.
Al estimar que las exenciones litigiosas eran imputables a la Unión, el Tribunal General no planteó un motivo relativo a vicios sustanciales de forma, como dejan entrever Irlanda y la República Italiana, sino un motivo relativo a la legalidad de la Decisión controvertida en cuanto al fondo, que tiene que ver con la infracción del Tratado CE.
Ahora bien, tal como alega la Comisión y señala el Abogado General en los puntos 57 a 63 de sus conclusiones, ninguna de las partes demandantes ante el Tribunal General invocó semejante motivo. En efecto, de los autos de ese Tribunal se desprende que la cuestión de la imputabilidad de las exenciones litigiosas –simplemente evocada por la Comisión en su escrito de contestación en el asunto T‑56/06 y por Eurallumina en su escrito de réplica en el asunto T‑62/06, en el que indicaba no obstante «que no es necesario, sin embargo, abordar este problema»– fue introducida en el debate por el Tribunal General al formular una pregunta por escrito a las partes, como se deduce además del apartado 98 de la sentencia recurrida.
En contra de lo que sostienen la República Francesa, Eurallumina y AAL, no cabe considerar que el Tribunal General procediera a una ampliación de los motivos invocados por las partes. En efecto, aunque el Tribunal General uniera la cuestión de la imputabilidad de las exenciones litigiosas a los motivos invocados por las partes, basados en la violación de los principios de presunción de legalidad de los actos de la Unión y de seguridad jurídica, sigue siendo cierto, por un lado, que esta cuestión procede de un motivo distinto y de diferente naturaleza relativo, no a la violación de los principios generales del Derecho de la Unión, sino a la violación del Tratado CE, y, por otro lado, que las partes, como se desprende concretamente de la exposición de los motivos que invocaron efectuada en los apartados 53 a 56 de la sentencia recurrida, no formularon estos principios con el propósito de que se considere que las exenciones litigiosas no constituían ayudas de Estado.
De lo anterior se infiere que, al plantear de oficio el motivo según el cual las exenciones litigiosas no eran imputables a los Estados miembros, sino a la Unión, y por ello no constituían ayudas de Estado, a efectos del artículo 87 CE, apartado 1, el Tribunal General incurrió en error de Derecho en la sentencia recurrida.
No obstante, los fundamentos relativos a la imputabilidad de las exenciones litigiosas, a los que se dedica únicamente los apartados 73, 74, 98, 99 y 104 de la sentencia recurrida, sólo constituyen una parte de la motivación de ésta. Por tanto, ha de averiguarse si dicha sentencia está fundada por los restantes fundamentos que se exponen en la misma.
El Tribunal General, al margen de las consideraciones relativas a la inimputabilidad de las exenciones litigiosas a los Estados miembros, basó la sentencia recurrida en los siguientes fundamentos.
Antes de nada, el Tribunal General consideró en los apartados 63 a 72 de la sentencia recurrida que, habida cuenta del objetivo común de las normas en materia de armonización de las legislaciones fiscales nacionales y de las normas en materia de ayudas de Estado, a saber, la promoción del buen funcionamiento del mercado interior luchando, en particular, contra las distorsiones de la competencia, la aplicación coherente de estas normas imponía considerar que el concepto de distorsión de la competencia tiene el mismo alcance y sentido en ambas materias. A este respecto, dicho Tribunal señaló que el artículo 8, apartados 4 y 5, de la Directiva 92/81 confiere concretamente a la Comisión, que propone, y al Consejo, que decide, la responsabilidad de apreciar la existencia de una eventual distorsión de la competencia, en vista de autorizar o no a un Estado miembro a aplicar o a seguir aplicando una exención del impuesto especial armonizado, y que, en caso de apreciaciones divergentes, la Comisión tiene la posibilidad de interponer un recurso de anulación contra la decisión del Consejo.
A continuación, el Tribunal General declaró en los apartados 76 a 97 de la sentencia recurrida que, en el caso de autos, no se cuestionaba que Irlanda, la República Francesa y la República Italiana se habían basado, para aplicar o seguir aplicando las exenciones litigiosas hasta el 31 de diciembre de 2003, en las Decisiones de autorización y que se habían ajustado plenamente a tales Decisiones, las cuales, por llevar aparejadas algunas condiciones restrictivas de carácter geográfico y temporal, tenían un efecto vinculante con respecto a esos Estados.
En este contexto, en los apartados 79 a 96 de la misma sentencia, el Tribunal General desestimó la alegación de la Comisión según la cual las Decisiones de autorización, por una parte, eran una condición necesaria, pero no suficiente, para que los Estados miembros pudieran conceder las exenciones litigiosas y, por otra, no prejuzgaban el hecho de que, si dichas exenciones constituían ayudas de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, éstas se le debían notificar y ser autorizadas por ella, conforme al artículo 88 CE, tal como indicaba el considerando 5 de la Decisión 2001/224. Aquel Tribunal observó, a este respecto, que las Decisiones de autorización anteriores a la Decisión 2001/224 no contenían semejante reserva y estimó que el citado considerando 5 no podía analizarse como una manifestación de la voluntad del Consejo de supeditar los efectos de su autorización al respeto de eventuales procedimientos y subsiguientes decisiones de la Comisión en materia de ayudas de Estado.
En efecto, según el Tribunal General, la interpretación que hace la Comisión del considerando 5 de la Decisión 2001/224 se ve desvirtuada por la respuesta del Consejo a las preguntas formuladas por el propio Tribunal. Añade que, en todo caso, tal interpretación no puede acogerse porque, en las circunstancias del caso de autos, daría lugar a una aplicación incongruente de las normas en materia de armonización de las legislaciones fiscales y de las normas en materia de ayudas de Estado, dado que, primero, las Decisiones de autorización –adoptadas por unanimidad a propuesta de la Comisión– se basaban en una apreciación común de estas dos instituciones según la cual las exenciones litigiosas no implicaban distorsión alguna de la competencia ni obstaculizaban el buen funcionamiento del mercado interior, segundo, la selectividad en el plano regional de dichas exenciones dimanaba directamente de las mencionadas Decisiones y, tercero, estas últimas autorizaban exenciones totales de los impuestos especiales.
Por último, tras declarar, en los apartados 100 a 103 de la sentencia recurrida, que la Comisión nunca ejerció las facultades que ostentaba, en virtud del artículo 8, apartado 5, de la Directiva 92/81 o de los artículos 230 CE y 241 CE, para conseguir suprimir o modificar las Decisiones de autorización, anular estas Decisiones u obtener una declaración de invalidez de dicha Directiva, el Tribunal General destacó en los apartados 104 y 105 de la misma sentencia que, en el momento en que se adoptó la Decisión controvertida, seguía siendo válida la Decisión 2001/224 y que ésta, así como las Decisiones que la habían precedido y la citada Directiva, gozaban de la presunción de legalidad de los actos de la Unión y producían todos sus efectos jurídicos. Por consiguiente, aquel Tribunal consideró que Irlanda, la República Francesa y la República Italiana podían basarse en tales Decisiones para seguir aplicando las exenciones litigiosas. El Tribunal General dedujo de ello que, en las especiales circunstancias del caso de autos, la Decisión controvertida ponía en tela de juicio directamente la validez de las exenciones litigiosas y también, indirecta pero necesariamente, la validez de las Decisiones de autorización y de sus efectos, violando así los principios de seguridad jurídica y de presunción de legalidad de los actos de la Unión.
Por otra parte, en los apartados 107 a 109 de la sentencia recurrida, el Tribunal General estimó la imputación relativa a la violación del principio de buena administración, formulada por Eurallumina en el asunto T‑62/06 RENV, al considerar que tal violación resultaba del hecho de que la Comisión había adoptado la Decisión controvertida sin tener en cuenta los derechos específicos que la República Italiana había conferido a esa sociedad con arreglo a la Decisión 2001/224, cuyos efectos estaban jurídicamente protegidos por los principios de seguridad jurídica y de presunción de legalidad de los actos de la Unión.
No obstante, al pronunciarse de este modo, el Tribunal General pasó por alto las respectivas competencias del Consejo y de la Comisión en materia de armonización de las legislaciones relativas a los impuestos especiales, por un lado, y en materia de ayudas de Estado, por otro.
En efecto, procede recordar que la Directiva 92/81 fue adoptada sobre la base del artículo 99 del Tratado CEE (que pasó a ser el artículo 99 del Tratado CE y éste posteriormente el artículo 93 CE), que confería al Consejo la competencia para adoptar disposiciones sobre la armonización de las legislaciones relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios, los impuestos especiales y otros impuestos indirectos en la medida en que la armonización fuera necesaria para garantizar el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior.
Las Decisiones de autorización fueron adoptadas conforme al artículo 8, apartado 4, de esta última Directiva, que atribuía al Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, la facultad de autorizar a un Estado miembro a introducir exenciones o reducciones distintas de las previstas en la propia Directiva «por motivos de políticas específicas». El procedimiento previsto en dicho artículo tiene una finalidad y un ámbito de aplicación diferentes a los del régimen establecido por el artículo 88 CE.
Tal como declaró el Tribunal de Justicia en los apartados 29 a 31 de la sentencia de 29 de junio de 2004, Comisión/Consejo (
C-110/02, Rec. p. I-6333
), al establecer mediante el artículo 88 CE el examen permanente y el control de las ayudas por parte de la Comisión, el Tratado exige que el reconocimiento de la posible incompatibilidad de una ayuda con el mercado común se desprenda, bajo el control del Tribunal General y del Tribunal de Justicia, de un procedimiento apropiado cuya ejecución corresponde a la Comisión. De este modo, los artículos 87 CE y 88 CE reservan a la Comisión una función central para el reconocimiento de la posible incompatibilidad de una ayuda. La facultad en materia de ayudas de Estado que confiere al Consejo el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero, tiene carácter excepcional, lo que implica que debe ser objeto necesariamente de una interpretación estricta (véase asimismo, en este sentido, la sentencia de 4 de diciembre de 2013, Comisión/Consejo, C‑111/10, apartado 39).
En consecuencia, la decisión del Consejo por la que se autoriza a un Estado miembro, conforme al artículo 8, apartado 4, de la Directiva 92/81, a establecer una exención de impuestos especiales no podía tener por efecto impedir a la Comisión el ejercicio de las competencias que le atribuye el Tratado y, por tanto, la incoación del procedimiento previsto en el artículo 88 CE a efectos de examinar si tal exención constituía una ayuda de Estado y la eventual adopción al término del procedimiento de una decisión como la Decisión controvertida.
La circunstancia de que las Decisiones de autorización concedieran exenciones totales de los impuestos especiales fijando condiciones de carácter geográfico y temporal precisas y que tales condiciones fueran estrictamente respetadas por los Estados miembros no afectaba a la distribución de competencias entre el Consejo y la Comisión y, por tanto, no podía privar a la Comisión de ejercer las suyas.
Por otro lado, ateniéndose a tal distribución de competencias, el considerando 5 de la Decisión 2001/224, que estaba en vigor durante el período con respecto al cual la Decisión controvertida ordenaba la recuperación de las ayudas, declaraba que dicha Decisión no prejuzgaba el resultado de los procedimientos que pudieran incoarse en relación con los artículos 87 CE y 88 CE y no eximía a los Estados miembros de su «obligación de notificar a la Comisión las ayudas estatales que pudieran instituirse».
Ciertamente, las Decisiones de autorización fueron adoptadas a propuesta de la Comisión y ésta no utilizó nunca las facultades de que disponía, en virtud del artículo 8, apartado 5, de la Directiva 92/81 o de los artículos 230 CE y 241 CE, para obtener la supresión o una modificación de las Decisiones de autorización, la anulación de estas Decisiones o una declaración de invalidez de dicha Directiva. A este respecto, de la Decisión controvertida se desprende que la Comisión había estimado, cuando el Consejo adoptó las Decisiones de autorización, que éstas no daban lugar a una distorsión de la competencia ni obstaculizaban el buen funcionamiento del mercado interior (sentencia Comisión/Irlanda y otros, antes citada, apartado 83).
No obstante, tal como alega la Comisión, el concepto de ayuda de Estado responde a una situación objetiva y no puede depender del comportamiento o de las declaraciones de las instituciones (sentencia Comisión/Irlanda y otros, antes citada, apartado 72). Por consiguiente, la circunstancia de que las Decisiones de autorización fueran adoptadas a propuesta de la Comisión no podía oponerse a que dichas exenciones fuesen calificadas de ayudas de Estado, a efectos del artículo 87 CE, apartado 1, si se cumplían los requisitos de la existencia de una ayuda de Estado. En cambio, tal circunstancia debía tenerse en cuenta en lo referente a la obligación de recuperar la ayuda incompatible, a la luz de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica, como hizo la Comisión en la Decisión controvertida al renunciar a ordenar la recuperación de las ayudas concedidas antes de la fecha de publicación en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
de las decisiones de incoación del procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2.
Cabe colegir de ello que los fundamentos de la sentencia recurrida expuestos en los apartados 39 a 44 de la presente sentencia no pueden sustentar jurídicamente la conclusión del Tribunal General según la cual la Decisión controvertida cuestiona la validez de las Decisiones de autorización del Consejo, violando así los principios de seguridad jurídica y de presunción de legalidad de los actos de la Unión. Igual sucede con la conclusión, basada en los mismos fundamentos, de que, en el asunto T‑62/06 RENV, la Comisión vulneró el principio de buena administración.
En atención a las consideraciones anteriores, procede anular la sentencia recurrida en su totalidad, sin necesidad de examinar los restantes motivos y alegaciones de las partes.
Sobre la devolución del asunto al Tribunal General
Con arreglo al artículo 61, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia, éste podrá, en caso de anulación de la resolución del Tribunal General, o bien resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal General para que este último resuelva.
En el caso de autos, dado que el Tribunal General sólo se pronunció sobre una parte de los numerosos motivos formulados por las partes, el Tribunal de Justicia considera que el estado del presente litigio no permite resolver sobre el mismo. En consecuencia, procede devolver los asuntos acumulados al Tribunal General para que este último resuelva.
Costas
Al haberse devuelto los asuntos al Tribunal General, debe reservarse la decisión sobre las costas correspondientes al presente procedimiento de casación.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) decide:

1)
Anular la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 21 de marzo de 2012, Irlanda y otros/Comisión (T‑50/06 RENV, T‑56/06 RENV, T‑60/06 RENV, T‑62/06 RENV y T‑69/06 RENV).

2)
Devolver los asuntos acumulados T‑50/06 RENV, T‑56/06 RENV, T‑60/06 RENV, T‑62/06 RENV y T‑69/06 RENV al Tribunal General de la Unión Europea para que este último resuelva.

3)
Reservar la decisión sobre las costas.

Firmas
(
*1
)   Lenguas de procedimiento: francés, inglés e italiano.