CELEX: 62009CJ0360
Competencia
Procedimiento administrativo
Documentos e información proporcionados con arreglo a un programa nacional de clemencia
Posibles efectos perjudiciales del acceso de terceros a dichos documentos en la eficacia y el buen funcionamiento de la cooperación entre las autoridades que conforman la Red Europea de Competencia

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 11 y 12 del Reglamento (CE) nº 1/2003
del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos
81 [CE] y 82 [CE] (DO 2003, L 1, p. 1), y del artículo 10 CE, párrafo segundo, en relación con el artículo 3 CE, apartado
1, letra g).
Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre Pfleiderer AG (en lo sucesivo, «Pfleiderer») y el Bundeskartellamt
(autoridad de competencia), en relación con la solicitud de acceso completo a un expediente sancionador tramitado contra un
cártel del sector del papel decorativo. Pfleiderer, cliente de las empresas sancionadas, presentó la referida solicitud de
acceso, que abarca también los documentos relativos al procedimiento de clemencia, para poder preparar una acción civil de
indemnización de daños y perjuicios.

Marco jurídico

Normativa de la Unión
La primera frase del primer considerando del Reglamento nº 1/2003 señala lo siguiente:
«Con objeto de establecer un régimen que garantice que no se falsea la competencia en el mercado común, procede velar por
la aplicación eficaz y uniforme en la Comunidad de los artículos 81 [CE] y 82 [CE].»
El artículo 11 del Reglamento nº 1/2003, que lleva por título «Cooperación entre la Comisión y las autoridades de competencia
de los Estados miembros», tiene el siguiente tenor:
«1.      La Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros aplicarán las normas de competencia comunitarias en estrecha
colaboración.
2.      La Comisión transmitirá a las autoridades de competencia de los Estados miembros copia de los documentos más importantes que
haya recopilado con vistas a la aplicación de los artículos 7, 8, 9, 10 y del apartado 1 del artículo 29. A instancias de
la autoridad de competencia de un Estado miembro, la Comisión le remitirá copia de otros documentos existentes que sean necesarios
para la apreciación del asunto.
3.      Cuando las autoridades de la competencia de los Estados miembros actúen en virtud del artículo 81 [CE] o del artículo 82 [CE],
informarán por escrito de ello a la Comisión antes de proceder a realizar las primeras diligencias formales de investigación
o inmediatamente después de iniciadas dichas diligencias. Esta información podrá ponerse también a disposición de las autoridades
de competencia de los demás Estados miembros.
4.      A más tardar 30 días antes de la adopción de una decisión por la que se ordene la cesación de una infracción, por la que se
acepten compromisos o por la que se retire la cobertura de un reglamento de exención por categorías, las autoridades competentes
de los Estados miembros informarán de ello a la Comisión. A tal efecto, le proporcionarán una exposición resumida del asunto
y el texto de la decisión prevista o, en ausencia de ésta, cualquier otro documento en el que se indique la línea de acción
propuesta. Esta información podrá ponerse también a disposición de las autoridades de competencia de los demás Estados miembros.
A instancias de la Comisión, la autoridad de competencia encargada del asunto deberá poner a disposición de la Comisión otros
documentos que se hallen en su poder y que sean necesarios para evaluar el asunto. La información facilitada a la Comisión
podrá ponerse a disposición de las autoridades de competencia de los demás Estados miembros. Las autoridades nacionales de
competencia podrán asimismo intercambiarse la información necesaria para evaluar el asunto que estén instruyendo al amparo
de los artículos 81 [CE] u 82 [CE].
5.      Las autoridades de competencia de los Estados miembros podrán consultar con la Comisión cualquier caso de aplicación del Derecho
comunitario.
[…]»
El artículo 12 del Reglamento nº 1/2003, que regula el intercambio de información, dispone:
«1.      Al objeto de aplicar los artículos 81 [CE] y 82 [CE], la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros
deberán estar facultadas para procurarse entre sí y utilizar como medio de prueba todo elemento de hecho o de derecho, incluida
la información confidencial.
2.      La información intercambiada sólo se utilizará como medio de prueba a efectos de la aplicación del artículo 81 [CE] u 82 [CE]
y respetando la finalidad para la cual fue recopilada por la autoridad remitente. No obstante, cuando se aplique el Derecho
nacional de la competencia al mismo asunto y paralelamente con el Derecho de la competencia comunitario y ello no conduzca
a un resultado diferente, la información intercambiada con arreglo al presente artículo podrá también ser utilizada para la
aplicación del Derecho nacional de la competencia.
3.      La información intercambiada con arreglo al apartado 1 únicamente podrá utilizarse como medio de prueba para imponer sanciones
a las personas físicas:
–        cuando la legislación de la autoridad remitente prevea dicho tipo de sanciones en relación con las infracciones de los artículos
81 [CE] u 82 [CE], o, si no es ése el caso,
–        cuando la información se haya obtenido respetando el mismo nivel de protección de los derechos de defensa de las personas
físicas que el que establecen las normas nacionales de la autoridad receptora. Sin embargo, en este caso, la información intercambiada
no podrá ser utilizada por la autoridad receptora para imponer penas privativas de la libertad.»
El artículo 35, apartado 1, del Reglamento nº 1/2003 dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros designarán a la autoridad o autoridades de competencia competentes para aplicar los artículos 81 [CE]
y 82 [CE] de tal forma que puedan velar por el cumplimiento efectivo de lo dispuesto en el presente Reglamento. Las medidas
necesarias para dotarlas de los poderes necesarios para aplicar los artículos 81 y 82 del Tratado serán adoptadas antes del
1 de mayo de 2004. Las autoridades designadas podrán incluir órganos jurisdiccionales.»

Normativa nacional
El artículo 406e del Strafprozessordnung (en lo sucesivo, «Código de procedimiento penal») tiene el siguiente tenor:
«1)      El abogado podrá, en nombre de la víctima, examinar el sumario que se encuentre a disposición del tribunal o que deba remitirse
a éste en caso de ejercicio de la acción pública, así como las pruebas recabadas de oficio, si demuestra interés legítimo
a este respecto. En los supuestos previstos en el artículo 395, no habrá necesidad de acreditar el interés legítimo.
2)      Se denegará el acceso al sumario cuando se oponga a ello un interés superior del imputado o de terceros que sea digno de protección.
También podrá denegarse cuando pueda verse comprometido el objetivo de la instrucción, incluida la relativa a algún otro procedimiento
penal, o en caso de que origine una demora relevante del procedimiento.
3)      A instancias del abogado y si no se oponen a ello motivos de relevancia, puede autorizarse el traslado del sumario, con excepción
de las pruebas, a su domicilio profesional o particular. La decisión adoptada a este respecto no puede ser objeto de recurso.
4)      El ministerio fiscal decidirá sobre la concesión de acceso al sumario durante el procedimiento preliminar y tras la conclusión
definitiva del procedimiento, correspondiendo esta decisión en los demás casos al presidente del tribunal que conozca del
asunto. Contra la decisión del ministerio fiscal a que se refiere la primera frase puede recurrirse, en virtud del artículo
161a, párrafo 3, apartados 2 a 4, ante el tribunal competente. […] Estas decisiones no se motivarán, en la medida en que la
divulgación de sus motivos pueda comprometer la consecución del objetivo de la instrucción.
5)      En las circunstancias previstas en el párrafo primero, puede proporcionarse a la víctima información y copia de los documentos
obrantes en el sumario.
[…]»
El artículo 46 de la Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (Ley sobre infracciones administrativas), en su versión de 19 de febrero
de 1987 (BGBl. 1987 I, p. 602), modificada por última vez por el artículo 2 de la ley de 29 de julio de 2009 (BGBl. 2009 I,
p. 2353; en lo sucesivo, «OWiG»), dispone lo siguiente:
«(1)      Salvo disposición en contrario de la presente ley, se aplicarán al procedimiento de imposición de multas las disposiciones
de las leyes generales sobre procedimiento penal, concretamente, el Código de procedimiento penal, la Gerichtsverfassungsgesetz
(Ley sobre organización judicial) y la Jugendgerichtsgesetz (Ley de tribunales de menores).
[…]»

Litigio principal y cuestión prejudicial
El 21 de mayo de 2008, el Bundeskartellamt, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 CE, impuso multas por importe
total de sesenta y dos millones de euros a tres fabricantes europeos de papel decorativo y a cinco personas físicas personalmente
responsables, por la celebración de acuerdos sobre precios y de limitación de capacidades de producción. Las empresas afectadas
no interpusieron recurso y las resoluciones por las que se impusieron las multas adquirieron firmeza.
A raíz de ese procedimiento, el 26 de febrero de 2008, Pfleiderer solicitó al Bundeskartellamt que le facilitara el acceso
completo al expediente del procedimiento sancionador en el sector del papel decorativo, con objeto de preparar el ejercicio
de acciones civiles por daños y perjuicios. Dicha empresa adquiere habitualmente papel decorativo y, más concretamente, papel
especial para el tratamiento de superficies de madera elaborada. Pfleiderer es uno de los tres primeros productores mundiales
de madera elaborada, de productos terminados transformados en superficie y de revestimientos de suelos de tarima. Dicha empresa
declaró que, en los tres años anteriores, había adquirido de los fabricantes de papel decorativo sancionados mercancías por
valor de más de sesenta millones de euros.
Mediante escrito de 8 de mayo de 2008, el Bundeskartellamt respondió a la solicitud de acceso al expediente mediante la notificación
de las tres resoluciones sancionadoras, sin indicación de nombres, y de una lista de las pruebas encontradas durante el registro.
Pfleiderer solicitó entonces expresamente al Bundeskartellamt, en un segundo escrito, el acceso a todos los documentos del
expediente, incluidos los referentes a las solicitudes de clemencia –comunicadas voluntariamente por los solicitantes– y a
las pruebas custodiadas. El 14 de octubre de 2008, el Bundeskartellamt denegó parcialmente la solicitud y restringió el acceso
al expediente a una versión en la que se omitían los secretos comerciales, los documentos internos y los documentos contemplados
en el apartado 22 de la Comunicación sobre clemencia del Bundeskartellamt, sin conceder tampoco el acceso a las pruebas custodiadas.
Pfleiderer interpuso entonces un recurso contra la resolución de denegación parcial ante el Amtsgericht Bonn, de acuerdo con
lo establecido en el artículo 62, apartado 1, de la OWiG.
Con fecha de 3 de febrero de 2009, el Amtsgericht dictó una resolución por la cual instaba al Bundeskartellamt a conceder
a Pfleiderer el acceso al expediente, a través de su abogado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 406e, apartado
1, del Código de procedimiento penal, interpretado conjuntamente con el artículo 46, apartado 1, de la OWiG. Según el Amtsgericht
Bonn, Pfleiderer ha de ser considerada «una víctima» a efectos de lo dispuesto en los citados preceptos, pues cabe suponer
que, a causa de los acuerdos del cártel, pagó precios excesivos por la mercancía comprada a sus integrantes. Además, Pfleiderer
poseía un «interés legítimo» en acceder a los documentos, ya que éstos debían servir para preparar el ejercicio de acciones
civiles por daños y perjuicios.
Por lo tanto, el Amtsgericht Bonn ordenó el acceso a los datos del expediente que el solicitante de clemencia había puesto
voluntariamente a disposición de la autoridad de competencia alemana en virtud de lo dispuesto en el apartado 22 de la Comunicación
sobre clemencia del Bundeskartellamt, así como a los documentos de convicción y pruebas recogidos. El acceso quedó restringido
en lo referente a los secretos comerciales y a los documentos internos, es decir, las notas informativas del Bundeskartellamt
y la correspondencia redactada en el ámbito de la Red Europea de Competencia (en lo sucesivo, «REC»). Según el Amtsgericht
Bonn, los distintos intereses deben ponderarse para determinar la amplitud del derecho de acceso, que se limita a los documentos
necesarios para fundamentar la reclamación por daños y perjuicios.
Por una parte, se desprende de la petición de decisión prejudicial que la ejecución de la resolución, no obstante, ha sido
suspendida por el propio órgano jurisdiccional remitente.
Por otra parte, igualmente se desprende de la petición de decisión prejudicial que el Amtsgericht Bonn desea adoptar una resolución
idéntica a la de 3 de febrero de 2009. No obstante, dicho órgano jurisdiccional señala que la resolución que debe adoptar
podría contravenir el Derecho de la Unión, concretamente, el artículo 10 CE, párrafo segundo, y el artículo 3 CE, apartado
1, letra g), así como los artículos 11 y 12 del Reglamento nº 1/2003, que establecen una estrecha colaboración y el intercambio
recíproco de información entre la Comisión y las autoridades nacionales de competencia de los Estados miembros, a efectos
de aplicar los artículos 81 CE y 82 CE. Para garantizar la eficacia y el buen funcionamiento de dichas disposiciones, que
son de importancia capital para la REC, y para la aplicación descentralizada del derecho de la competencia, podría resultar
necesario, en el ámbito de los procedimientos sancionadores de los cárteles, prohibir a terceros el acceso a las solicitudes
de clemencia y a los documentos comunicados voluntariamente por los solicitantes de clemencia.
Al considerar que la solución del litigio de que conoce necesitaba una interpretación del Derecho comunitario, el Amtsgericht
Bonn decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Deben interpretarse las normas de defensa de la competencia del Derecho comunitario, especialmente los artículos 11 y 12
del Reglamento nº 1/2003, así como el artículo 10 CE, párrafo segundo, en relación con el artículo 3 CE, apartado 1, letra g),
en el sentido de que los perjudicados por un cártel, para hacer valer sus derechos de naturaleza civil, no pueden obtener
acceso al expediente en relación con las solicitudes de clemencia, ni a la información y documentación aportadas voluntariamente
por los solicitantes de clemencia, que una autoridad de competencia de un Estado miembro haya recibido en virtud de un programa
nacional de clemencia durante la tramitación de un procedimiento sancionador que (también) tiene por objeto la aplicación
del artículo 81 CE?»

Sobre la cuestión prejudicial
Procede recordar que, en primer lugar, las autoridades de competencia de los Estados miembros y sus órganos jurisdiccionales
están obligados a aplicar los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, cuando los hechos pertenecen al ámbito de aplicación del Derecho
de la Unión, y garantizar su aplicación efectiva en pro del interés general (véase, en este sentido, la sentencia de este
Tribunal de 7 de diciembre de 2010, VEBIC, C‑439/08, Rec. p. I‑0000, apartado 56).
Asimismo, cabe señalar que ni las disposiciones del Tratado CE sobre competencia ni el Reglamento nº 1/2003 establecen normas
comunes de clemencia o normas comunes respecto al derecho de acceso a los documentos de un procedimiento de clemencia comunicados
voluntariamente a una autoridad nacional de competencia con arreglo a un programa nacional de clemencia.
En cuanto a las Comunicaciones de la Comisión, una sobre la cooperación en la red de autoridades de competencia (DO 2004,
C 101, p. 43) y otra relativa a la dispensa de pago de las multas y a la reducción de su importe en los casos de cártel (DO
2006, C 298, p. 17), procede señalar que no son imperativas para los Estados miembros. Además, la comunicación mencionada
en segundo lugar sólo contempla los programas de clemencia aplicados por la propia Comisión.
En el ámbito de la REC, en el año 2006, también se ha elaborado y adoptado un programa modelo sobre clemencia, que pretende
armonizar determinados elementos de los programas nacionales en la materia. No obstante, dicho programa modelo tampoco tiene
efectos imperativos ante los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros.
Por lo tanto, aun cuando las orientaciones expresadas por la Comisión puedan influir en la práctica de las autoridades nacionales
de competencia, a falta de una normativa imperativa de Derecho de la Unión en esta materia, corresponde a los Estados miembros
establecer y aplicar las normas nacionales sobre el derecho de acceso de las personas perjudicadas por un cártel a los documentos
de los procedimientos de clemencia.
Sin embargo, si bien el establecimiento y aplicación de dichas normas es competencia de los Estados miembros, éstos deben
ejercerla respetando el Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de noviembre de 2009, Comisión/España,
C‑154/08, apartado 121 y jurisprudencia allí citada). En particular, no pueden hacer prácticamente imposible o excesivamente
difícil la ejecución de la normativa de la Unión (véase, en tal sentido, la sentencia de 16 de julio de 1998, Oelmühle y Schmidt
Söhne, C‑298/96, Rec. p. I‑4767, apartados 23 y 24 y jurisprudencia citada) y, específicamente en el ámbito del Derecho de
la competencia, deben velar por que las normas que establecen o aplican no menoscaben la aplicación efectiva de los artículos
101 TFUE y 102 TFUE (véase, al respecto, la sentencia VEBIC, antes citada, apartado 57).
Ahora bien, como han sostenido la Comisión y los Estados miembros que han presentado sus observaciones, los programas nacionales
de clemencia son instrumentos útiles en la lucha eficaz para descubrir y detener las vulneraciones de las normas de competencia
y sirven, por lo tanto, al objetivo de aplicación efectiva de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE.
Consideran que la eficacia de esos programas, no obstante, podría verse afectada por el traslado de los documentos de un procedimiento
de clemencia a las personas que desean ejercitar una acción por daños y perjuicios, aun cuando las autoridades nacionales
de competencia concedan al solicitante de clemencia una exención total o parcial de la multa que habrían podido imponer.
Efectivamente, parece razonable considerar que una persona implicada en un caso de vulneración del Derecho de la competencia,
ante la posibilidad de que se produzca ese traslado de documentos, quedaría disuadida de recurrir a la posibilidad ofrecida
por dichos programas de clemencia, en particular, teniendo en cuenta que la información proporcionada voluntariamente por
dicha persona puede ser intercambiada entre la Comisión y las autoridades nacionales de competencia, en virtud de lo establecido
en los artículos 11 y 12 del Reglamento nº 1/2003.
Sin embargo, es jurisprudencia reiterada que cualquier persona está legitimada para solicitar la reparación del daño sufrido
cuando exista una relación de causalidad entre dicho daño y el comportamiento que puede restringir o falsear el juego de la
competencia, (véanse las sentencias de este Tribunal de 20 de septiembre de 2001, Courage y Crehan, C‑453/99, Rec. p. I‑6297,
apartados 24 y 26, y de 13 de julio de 2006, Manfredi y otros, C‑295/04 a C‑298/04, Rec. p. I‑6619, apartados 59 a 61).
En efecto, un derecho de esta índole refuerza la operatividad de las normas de competencia de la Unión y puede disuadir los
acuerdos o prácticas, a menudo encubiertos, que puedan restringir o falsear el juego de la competencia. Desde este punto de
vista, las acciones que reclaman indemnizaciones por daños y perjuicios ante los órganos jurisdiccionales nacionales pueden
contribuir sustancialmente al mantenimiento de una competencia efectiva en la Unión Europea (véase la sentencia Courage y
Crehan, antes citada, apartado 27).
Por lo tanto, al examinar una solicitud de acceso a los documentos de un programa de clemencia, formulada por una persona
que pretende obtener una indemnización por daños y perjuicios de otra persona que es beneficiaria de dicho programa, es necesario
velar por que la regulación nacional aplicable no sea menos favorable que la referente a recursos semejantes de naturaleza
interna, ni haga imposible en la práctica o excesivamente difícil obtener dicha reparación (véase, en este sentido, la sentencia
Courage y Crehan, antes citada, apartado 29), así como ponderar los intereses que justifican el traslado de la información
y la protección de ésta, proporcionada voluntariamente por el solicitante de clemencia.
Tal ponderación sólo puede efectuarse por los órganos jurisdiccionales nacionales caso por caso, en el ámbito del Derecho
nacional, y tomando en consideración todos los datos pertinentes del asunto.
Habida cuenta de las consideraciones que anteceden, procede responder a la cuestión planteada que las disposiciones sobre
cárteles del Derecho de la Unión, y en particular el Reglamento nº 1/2003, deben interpretarse en el sentido de que no se
oponen a que una persona perjudicada por una infracción del Derecho de la competencia de la Unión, y que pretende obtener
una indemnización por daños y perjuicios, acceda a los documentos de un procedimiento de clemencia referidos al autor de dicha
infracción. No obstante, corresponde a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, con arreglo a su Derecho nacional,
determinar las condiciones en que debe autorizarse o denegarse el acceso, ponderando los intereses protegidos por el Derecho
de la Unión.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
Las disposiciones del Derecho de la Unión en materia de cárteles, en particular, el Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo,
de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia establecidas en los artículos 101 TFUE
y 102 TFUE, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que una persona perjudicada por una infracción del Derecho
de la competencia, y que pretende obtener una indemnización de daños y perjuicios, acceda a los documentos de un procedimiento
de clemencia referidos al autor de dicha infracción. No obstante, corresponde a los órganos jurisdiccionales de los Estados
miembros, con arreglo a su Derecho nacional, determinar las condiciones en que puede autorizarse o denegarse el acceso, ponderando
los intereses protegidos por el Derecho de la Unión.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: alemán.