CELEX: 62009CJ0542
Niet-nakoming
Vrij verkeer van personen
Toegang van migrerende werknemers en hun gezinsleden tot onderwijs
Financiering van hoger onderwijs dat buiten grondgebied van betrokken lidstaat wordt gevolgd
Woonplaatsvereiste

De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk der Nederlanden, door een woonplaatsvereiste voor te schrijven, namelijk de zogenoemde 3-uit-6-regel, voor migrerende werknemers en hun gezinsleden van wie zij in het onderhoud blijven voorzien, om financiering voor buiten Nederland gevolgd hoger onderwijs te kunnen verkrijgen (hierna: „meeneemfinanciering”), de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (
PB L 257, blz. 2
, met rectificatie in
PB L 295, blz. 12
), zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2434/92 van de Raad van 27 juli 1992 (
PB L 245, blz. 1
; hierna: „verordening nr. 1612/68”).
Toepasselijke bepalingen
Recht van de Unie
Artikel 7 van verordening nr. 1612/68 bepaalt het volgende:
„1.   Een werknemer die onderdaan is van een lidstaat mag op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.
2.   Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.
[...]”
Artikel 12 van verordening nr. 1612/68 luidt:
„De kinderen van een onderdaan van een lidstaat, die op het grondgebied van een andere lidstaat arbeid verricht of heeft verricht, worden, indien zij aldaar woonachtig zijn, onder dezelfde voorwaarden als de eigen onderdanen van deze staat toegelaten tot het algemene onderwijs, het leerlingstelsel en de beroepsopleiding.
De lidstaten moedigen de initiatieven aan, waardoor deze kinderen dit onderwijs in zo gunstig mogelijke omstandigheden kunnen volgen.”
Nederlands recht
Artikel 2.2 van de Wet studiefinanciering 2000 (hierna: „WSF 2000”), dat de voorwaarden bepaalt waaronder studenten in aanmerking komen voor volledige financiering van hun hoger onderwijs indien zij in Nederland studeren, is als volgt verwoord:
„1.   Voor studiefinanciering kan een studerende in aanmerking komen die:
a)
de Nederlandse nationaliteit bezit;
b)
niet de Nederlandse nationaliteit bezit maar wel ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld, [...]
[...]”
Wat de meeneemfinanciering betreft, volgt uit artikel 2.14, lid 2, van de WSF 2000 dat voor een dergelijk voordeel in aanmerking kan komen de student die recht heeft op volledige studiefinanciering in Nederland en die daar rechtmatig verblijf heeft gehad gedurende ten minste 3 jaren van de 6 jaren voorafgaand aan diens inschrijving met het oog op het volgen van hoger onderwijs buiten die lidstaat.
Ingevolge artikel 11.5 van de WSF 2000 kan de bevoegde minister in gevallen van onbillijkheid van overwegende aard van het in artikel 2.14, lid 2, van die wet opgenomen woonplaatsvereiste afwijken.
Tot 1 januari 2014 is de 3-uit-6-regel niet van toepassing op alle studenten die aanspraak maken op financiering van hoger onderwijs in Nederland en die dit onderwijs in bepaalde grensstreken willen volgen, namelijk Vlaanderen en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest in België en Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen en Bremen in Duitsland.
Precontentieuze procedure
Midden 2007 is bij de Commissie een klacht ingediend tegen het in artikel 2.14, lid 2, van de WSF 2000 opgenomen woonplaatsvereiste, krachtens welk een student, om voor meeneemfinanciering in aanmerking te komen, naast andere voorwaarden moet voldoen aan de voorwaarde dat hij ten minste drie jaren rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad in de zes jaren voorafgaand aan zijn inschrijving met het oog op het volgen van hoger onderwijs.
Na een briefwisseling met de Nederlandse autoriteiten heeft de Commissie het Koninkrijk der Nederlanden op 4 april 2008 een aanmaningsbrief gezonden. In deze brief geeft de Commissie te kennen dat het woonplaatsvereiste als opgenomen in de WSF 2000, doordat het van toepassing is op migrerende werknemers, waaronder grensarbeiders en hun gezinsleden, in strijd was met de bepalingen van Unierecht inzake het vrij verkeer werknemers.
Bij brief van 4 juni 2008 heeft het Koninkrijk der Nederlanden op de aanmaningsbrief geantwoord met het betoog dat de 3-uit-6-regel het Unierecht eerbiedigde en dat het had voldaan aan de verplichtingen die krachtens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 op hem rustten.
Na een vergadering tussen de diensten van de Commissie en de Nederlandse autoriteiten, hebben deze de Commissie bij brief van 24 oktober 2008 een aanvullend antwoord gezonden. Genoemde autoriteiten hebben ook hun voornemen kenbaar gemaakt om bij het Nederlandse parlement een wetsvoorstel strekkende tot wijziging van de 3-uit-6-regel in te dienen.
Bij brief van 15 april 2009 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies doen uitgaan waarin zij tot de conclusie komt dat het Koninkrijk der Nederlanden zijn verplichtingen wat artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 betreft, niet was nagekomen en hem verzocht om de nodige maatregelen te nemen om binnen twee maanden na de ontvangst ervan aan dat advies te voldoen.
Op 15 juni 2009 heeft deze lidstaat zijn standpunt gehandhaafd, waarbij hij benadrukte dat het woonplaatsvereiste als opgenomen in de WSF 2000 geen inbreuk op het Unierecht maakte.
Procesverloop voor het Hof
Bij beschikking van de president van het Hof van 20 juli 2010 zijn het Koninkrijk België, het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk Zweden toegelaten tot interventie aan de zijde van het Koninkrijk der Nederlanden.
Beroep
Argumenten van partijen
In haar verzoekschrift herinnert de Commissie eraan dat het Hof in het arrest van 26 februari 1992, Bernini (
C-3/90, Jurispr. blz. I-1071
), heeft geoordeeld dat steun ter zake van levensonderhoud en opleiding met het oog op het volgen van middelbaar of hoger onderwijs moet worden beschouwd als een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68. Volgens diezelfde rechtspraak, die zou zijn bevestigd in het arrest van 8 juni 1999, Meeusen (
C-337/97, Jurispr. blz. I-3289
), kan het kind van een migrerende werknemer zich op genoemd artikel 7, lid 2, beroepen om studiefinanciering te verkrijgen onder dezelfde voorwaarden als voor de kinderen van nationale werknemers gelden, zonder dat een nadere voorwaarde betreffende zijn woonplaats kan worden gesteld.
De Commissie merkt op dat volgens vaste rechtspraak het beginsel van gelijke behandeling dat in artikel 45 VWEU en in artikel 7 van verordening nr. 1612/68 is opgenomen, niet alleen directe discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die, door de toepassing van andere onderscheidingscriteria, tot hetzelfde resultaat leiden. Het staat aan de nationale autoriteiten die zich beroepen op een uitzondering op het fundamentele beginsel van vrij verkeer van personen, in elk afzonderlijk geval aan te tonen dat hun regelingen, gelet op het beoogde doel, noodzakelijk en evenredig zijn.
De Commissie betoogt dat het woonplaatsvereiste zoals opgenomen in de WSF 2000 verkapte discriminatie oplevert. Het is overduidelijk dat zelfs indien genoemde voorwaarde gelijk wordt toegepast op nationale onderdanen en op andere onderdanen van de Europese Unie, het voor de nationale werknemers uiteraard eenvoudiger is om daaraan te voldoen en dus met name migrerende werknemers kan benadelen.
Daarnaast is deze voorwaarde volgens de Commissie nog discriminerender voor grensarbeiders en hun kinderen, die per definitie in een andere lidstaat dan de lidstaat van tewerkstelling wonen en onmogelijk aan de 3-uit-6-regel kunnen voldoen. Wat dat aangaat, wijst de Commissie er met nadruk op dat het Koninkrijk der Nederlanden, dat zich van dit probleem bewust is geworden, een wijziging van de nationale wettelijke regeling heeft voorgesteld teneinde het voordeel van de meeneemfinanciering open te stellen voor alle studenten die, naast het feit dat zij voor studiefinanciering voor hoger onderwijs in Nederland in aanmerking komen, „ten minste drie van de zes jaar voorafgaande aan de aanvang van de buitenlandse opleiding in […] België, een van de Duitse grensgebieden of in Luxemburg” hebben gewoond.
De Commissie meent dat het vrij verkeer van werknemers binnen de Unie een grondrecht is en dat een nationale belemmering enkel is gerechtvaardigd indien daarmede een met het Verdrag verenigbaar doel wordt nagestreefd, deze belemmering zijn rechtvaardiging vindt in een dwingend vereiste van algemeen belang, geschikt is om de verwezenlijking van het betrokken doel te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken van dat doel.
De Commissie stelt dat de noodzaak en de evenredigheid van de 3-uit-6-regel niet, zoals de Nederlandse autoriteiten beweren, volgt uit de arresten van 15 maart 2005, Bidar (
C-209/03, Jurispr. blz. I-2119
), en 18 november 2008, Förster (
C-158/07, Jurispr. blz. I-8507
). In die arresten had de analyse van het Hof immers betrekking op de situatie van economisch niet-actieve studenten die noch onder artikel 45 VWEU noch onder verordening nr. 1612/68 vielen en van wie de nationale autoriteiten een zekere mate van integratie in het gastland konden verlangen. Daarentegen moet volgens de Commissie aan de hand van artikel 45 VWEU en verordening nr. 1612/68 worden beoordeeld of de toegang van de migrerende werknemers en hun gezinsleden voor wie zij in het onderhoud blijven voorzien, aanspraak hebben op sociale voordelen, zoals steun met het oog op het volgen van hoger onderwijs.
Overwegingen van budgettaire aard vallen niet onder het begrip dwingend vereiste van algemeen belang, dat een belemmering van het grondrecht op vrij verkeer van werknemers zou kunnen rechtvaardigen. De Commissie twijfelt of de 3-uit-6-regel de enige is die de verwezenlijking van het nagestreefde doel kan waarborgen. Wat dat betreft zijn de beperking van het geografisch gebied waarin de meeneemfinanciering van toepassing is en de duur ervan, maatregelen die kunnen worden getroffen. Om fraude te voorkomen, zijn controles op het grondgebied van andere lidstaten dan dat van het Koninkrijk der Nederlanden overigens uitvoerbaar door het opzetten van een coördinatie tussen de lidstaten.
Het Koninkrijk der Nederlanden concludeert tot verwerping van het beroep.
Primair geeft het te kennen dat de 3-uit-6-regel geen verkapte discriminatie oplevert. Genoemde regel maakt een onderscheid tussen de werknemers die meer dan drie jaar hun woonplaats in Nederland hebben gehad en zij die gedurende deze periode geen woonplaats in deze Staat hebben gehad, omdat het situaties betreft die niet vergelijkbaar zijn. De bepalingen van artikel 2.14 van de WSF 2000, die ertoe strekken om het studeren buiten Nederland te bevorderen, houden vanzelfsprekend een vereiste van woonplaats op het nationale grondgebied in. Het Koninkrijk der Nederlanden merkt tevens op dat in de rechtspraak van het Hof reeds verschillen in behandeling op grond van onderscheiden woonplaatsen zijn toegestaan.
Subsidiair, voor het geval de onderhavige situaties als vergelijkbaar moeten worden beschouwd, betoogt het Koninkrijk der Nederlanden dat de Commissie aan artikel 7 van verordening nr. 1612/68 een te ruime werkingssfeer toekent. Dit artikel ziet in beginsel slechts op de migrerende werknemer zelf, terwijl de voordelen die aan zijn kinderen worden toegekend op het gebied van onderwijs voorwerp zijn van artikel 12 van diezelfde verordening. Deze lidstaat benadrukt dat dit laatste artikel een woonplaatsvereiste voor de kinderen stelt. De rechtvaardiging hiervoor is juist gelegen in het feit dat een zekere band met de samenleving van het gastland moet worden aangetoond. Een dergelijke voorwaarde komt in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 niet voor. Indien dit artikel op de kinderen van de werknemers zou worden toegepast, zou dit leiden tot een omzeiling van de vereisten van genoemd artikel 12.
Meer subsidiair stelt het Koninkrijk der Nederlanden dat de 3-uit-6-regel objectief gerechtvaardigd is en evenredig aan het nagestreefde doel.
Volgens deze lidstaat is de bevordering van de mobiliteit van studenten slechts mogelijk indien de begunstigden van de meeneemfinanciering een daadwerkelijke band met Nederland onderhouden. Deze financiering is bedoeld om een mogelijkheid om buiten Nederland te studeren te bieden aan studenten die dit normaliter in Nederland zouden doen. Daarnaast zou schrapping van de 3-uit-6-regel onaanvaardbare financiële gevolgen hebben en het voortbestaan van de steunregeling in het gedrang kunnen brengen. Dat aan de definitie van de begunstigden bepaalde beperkingen worden verbonden om ervoor te zorgen dat de financiering gewaarborgd kan blijven, is reeds door het Hof erkend in de reeds aangehaalde arresten Bidar en Förster.
Volgens het Koninkrijk der Nederlanden rechtvaardigt de bescherming van deze belangen de toepassing van de 3-uit-6-regel ook op werknemers in loondienst, omdat anders categorieën van studenten voor de meeneemfinanciering in aanmerking zouden komen, hoewel deze niet voor hen is bestemd. Dit is bijvoorbeeld het geval bij werkende studenten die gedurende korte tijd een betrekking in Nederland vervullen, uitsluitend om genoemde financiering te verkrijgen.
Wat de evenredigheid van de 3-uit-6-regel betreft, merkt het Koninkrijk der Nederlanden op dat geen enkele andere maatregel, zoals kennis van de Nederlandse taal, de invoering van geografische grenzen buiten dewelke het voordeel van de meeneemfinanciering is uitgesloten of de verlenging van het tijdvak van wonen, de op het spel staande belangen even doeltreffend kan beschermen. Daarenboven zijn er voor de kinderen van migrerende werknemers in Nederland die buiten die lidstaat wonen, andere vormen van financiële steun, waaronder de financiering van hun studie door de lidstaat van hun woonplaats of in Nederlandse instellingen.
Het Koninkrijk der Nederlanden herinnert er bovendien aan dat artikel 11.5 van de WSF 2000 een hardheidsclausule bevat, op grond waarvan in een concreet geval van het woonplaatsvereiste kan worden afgeweken om een onbillijkheid van overwegende aard te voorkomen.
Ten slotte gaat de Commissie volgens het Koninkrijk der Nederlanden voorbij aan het feit dat de 3-uit-6-regel sinds 1 september 2007 niet van toepassing is op kinderen van grensarbeiders die in de grensstreken met Nederland willen studeren, te weten Vlaanderen en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen en Bremen. Deze uitzondering op de toepassing van het woonplaatsvereiste is tot 1 januari 2014 verlengd.
Beoordeling door het Hof
Artikel 45, lid 2, VWEU bepaalt dat het vrij verkeer van werknemers de afschaffing inhoudt van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
Volgens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 geniet een werknemer die onderdaan is van een lidstaat, op het grondgebied van andere lidstaten dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.
Deze bepaling komt zonder onderscheid ten goede zowel aan de migrerende werknemers die in een gastland wonen, als aan grensarbeiders die, terwijl zij arbeid in loondienst in die laatste lidstaat verrichten, hun woonplaats in een andere lidstaat hebben (arrest van 18 juli 2007, Geven,
C-213/05, Jurispr. blz. I-6347
, punt 15).
Volgens vaste rechtspraak is steun ter zake van levensonderhoud en opleiding voor een universitaire studie waarmee een beroepskwalificatie wordt verkregen, een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 (arrest van 21 juni 1988, Lair,
39/86, Jurispr. blz. 3161
, punt 24, en arrest Bernini, reeds aangehaald, punt 23).
Het Hof heeft ook geoordeeld dat de studiefinanciering die door een lidstaat wordt toegekend aan de kinderen van werknemers, voor een migrerende werknemer een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, vormt, wanneer deze in het onderhoud van het kind blijft voorzien (reeds aangehaalde arresten Bernini, punten 25 en 29, en Meeusen, punt 19).
Artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 verplicht een lidstaat die zijn nationale werknemers de mogelijkheid biedt, een opleiding te volgen in een andere lidstaat ertoe, die mogelijkheid ook te bieden aan op zijn grondgebied gevestigde werknemers van de Unie (arresten van 27 september 1988, Matteucci,
235/87, Jurispr. blz. 5589
, punt 16, en 13 november 1990, di Leo,
C-308/89, Jurispr. blz. I-4185
, punt 14).
Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat het beginsel van gelijke behandeling dat zowel in artikel 45 VWEU als in artikel 7 van verordening nr. 1612/68 is opgenomen, niet alleen openlijke discriminatie op grond van de nationaliteit verbiedt, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden (zie onder meer arresten van 27 november 1997, Meints,
C-57/96, Jurispr. blz. I-6689
, punt 44, en 10 september 2009, Commissie/Duitsland,
C-269/07, Jurispr. blz. I-7811
, punt 53).
Zulks is met name het geval bij een maatregel als die in geding, die een vrij precies tijdvak van wonen voorschrijft, doordat dit hoofdzakelijk ten nadele kan werken van migrerende werknemers en grensarbeiders die onderdaan zijn van andere lidstaten, nu niet-ingezetenen meestal niet-nationale onderdanen zijn (zie in die zin arresten van 29 april 1999, Ciola,
C-224/97, Jurispr. blz. I-2517
, punt 14, en 25 januari 2011, Neukirchinger,
C-382/08, Jurispr. blz. I-139
, punt 34). In die context doet het niet ter zake dat de litigieuze maatregel in voorkomend geval zowel de nationale onderdanen die niet aan een dergelijk criterium kunnen voldoen, als de onderdanen van andere lidstaten treft. Opdat een maatregel als verkapt discriminerend kan worden beschouwd, hoeft deze niet tot gevolg te hebben dat alle eigen onderdanen worden begunstigd of dat enkel onderdanen van andere lidstaten, met uitsluiting van eigen onderdanen, worden benadeeld (zie in die zin arrest van 16 januari 2003, Commissie/Italië,
C-388/01, Jurispr. blz. I-721
, punt 14).
Artikel 2.14, lid 2, van de WSF 2000 baseert zich nu juist op dit type van criterium, daar het de meeneemfinanciering onder meer afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de betrokkene gedurende ten minste drie jaren van de zes jaren voorafgaand aan zijn inschrijving met het oog op het volgen van hoger onderwijs buiten deze lidstaat, zijn woonplaats in Nederland moet hebben gehad.
Het Koninkrijk der Nederlanden betoogt evenwel dat de betrokken Nederlandse regeling een onderscheid maakt tussen de werknemers die ten minste drie jaar hun woonplaats in Nederland hebben en zij die niet aan deze voorwaarde voldoen, omdat het om verschillende situaties zou gaan. Vanuit het oogpunt van de mobiliteit van de studenten is immers de situatie waarin in Nederland wonende studenten worden aangemoedigd om uit Nederland te vertrekken, compleet verschillend van die waarin de studenten die buiten Nederland wonen, worden gestimuleerd om buiten deze lidstaat te studeren. Een inherent kenmerk van deze regeling is dat zij uitsluitend betrekking heeft op personen die in Nederland wonen en die uiteraard als eerste reflex hebben om in die lidstaat te studeren. Het feit dat deze situaties niet vergelijkbaar zijn, sluit dus elke discriminatie uit.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak slechts sprake van discriminatie is wanneer verschillende regels worden toegepast op vergelijkbare situaties of wanneer dezelfde regel wordt toegepast op verschillende situaties (zie onder meer arresten van 14 februari 1995, Schumacker,
C-279/93, Jurispr. blz. I-225
, punt 30, en 1 december 2011, Commissie/Hongarije,
C-253/09, Jurispr. blz. I-12391
, punt 50).
De niet-discretionaire toepassing van dit beginsel verlangt dat het criterium voor de vergelijkbaarheid van de situaties wordt gebaseerd op objectieve, eenvoudig aan te wijzen factoren. Dit criterium kan niet berusten op de loutere waarschijnlijkheid dat de werknemers die arbeid in loondienst in Nederland verrichten, maar in een andere lidstaat wonen, niet in Nederland, maar in de woonstaat studeren.
Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in de punten 52 en 53 van haar conclusie, heeft Nederland, door te aanvaarden dat de kinderen van migrerende werknemers die in Nederland wensen te studeren, op precies dezelfde voet als Nederlanders toegang moeten hebben tot studiefinanciering voor het hoger onderwijs, ongeacht of zij in Nederland wonen dan wel elders, daarmee impliciet erkend dat op zijn minst van sommige kinderen van migrerende werknemers — net als kinderen van Nederlandse werknemers — kan worden verwacht dat zij in Nederland zullen willen studeren, ongeacht of zij daar al dan niet wonen. Dit in aanmerking nemend, kan het Koninkrijk der Nederlanden niet langer rechtsgeldig stellen dat de woonplaats op haast automatische wijze zal bepalen waar de migrerende werknemer of de te zijnen laste komende kinderen zullen studeren.
Ten behoeve van de toegang tot de meeneemfinanciering kan de situatie van een migrerende werknemer die in Nederland zijn arbeid verricht, maar in een andere lidstaat woont, of die van een migrerende werknemer die in Nederland woont en zijn arbeid verricht zonder het tijdvak van wonen te kunnen laten gelden, zoals de litigieuze maatregel vereist, bijgevolg worden vergeleken met die van een Nederlandse werknemer die in Nederland zowel woont als werkt.
Subsidiair betoogt het Koninkrijk der Nederlanden dat de Commissie er een buitensporig ruime uitlegging van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 op na houdt, daar die bepaling in beginsel uitsluitend de migrerende werknemer betreft. De voordelen die voor de kinderen van laatstgenoemde zijn bestemd op het gebied van de toegang tot onderwijs, vallen onder artikel 12 van deze verordening, waarin een woonplaatsvereiste is opgenomen dat op die kinderen van toepassing is.
Volgens het Koninkrijk der Nederlanden lijkt het Hof in de reeds aangehaalde arresten Bernini en Meeusen, met het oordeel dat artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 op de kinderen van migrerende werknemers van toepassing was, voorbij te zijn gegaan aan dit verschil in werkingssfeer tussen beide bepalingen. Het zou dit echter alleen hebben gedaan, omdat het Hof in de zaken die tot genoemde arresten aanleiding hebben gegeven, geconfronteerd was met directe discriminatie. Daarom zou het noodzakelijk zijn geweest om artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 toe te passen. In gevallen waarin daarentegen geen sprake is van directe discriminatie, zoals het onderhavige, is hier niet zo dringend behoefte aan en dringt de toepassing van artikel 12 van deze verordening zich op.
Dienaangaande moeten het volgende worden overwogen.
De gezinsleden van een migrerende werknemer zijn de indirecte begunstigden van de gelijkheid van behandeling die deze werknemer bij artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 wordt toegekend. Daar de toekenning van studiefinanciering aan een kind van een migrerende werknemer voor de migrerende werknemer een sociaal voordeel oplevert, kan het kind zich zelf op deze bepaling beroepen om studiefinanciering te verkrijgen, indien deze krachtens het nationale recht direct aan de student wordt toegekend. Die tegemoetkoming vormt voor de migrerende werknemer evenwel slechts een sociaal voordeel in de zin van die bepaling, wanneer hij in het onderhoud van zijn bloedverwant in neergaande lijn blijft voorzien (arrest van 18 juni 1987, Lebon,
316/85, Jurispr. blz. 2811
, punten 12 en 13, en arrest Bernini, reeds aangehaald, punten 25 en 26).
Daarentegen verleent artikel 12 van verordening nr. 1612/68 aan de kinderen van een migrerende werknemer een eigen recht op toegang tot het onderwijs. Dit recht is afhankelijk van noch de status van kind ten laste (arrest van 4 mei 1995, Gaal,
C-7/94, Jurispr. blz. I-1031
, punt 25), noch het verblijfsrecht van hun ouders in het gastland (arrest van 23 februari 2010, Ibrahim,
C-310/08, Jurispr. blz. I-1065
, punt 40). Het is evenmin beperkt tot de kinderen van migrerende werknemers, aangezien het ook van toepassing is op de kinderen van voormalige migrerende werknemers (arrest Ibrahim, reeds aangehaald, punt 39).
Artikel 12 verlangt alleen dat het kind met zijn ouders of met één van hen in een lidstaat heeft gewoond terwijl ten minste één van zijn ouders daar verbleef als werknemer (arresten van 21 juni 1988, Brown,
197/86, Jurispr. blz. 3205
, punt 30, en 23 februari 2010, Teixeira,
C-480/08, Jurispr. blz. I-1107
, punt 52).
Ofschoon het juist is dat de artikelen 7, lid 2, en 12 van verordening nr. 1612/68 een andere personele werkingssfeer hebben, doet daaraan niet af dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat deze artikelen beide op identieke wijze een algemene regel bevatten die op onderwijsgebied iedere lidstaat verplicht, de gelijke behandeling te verzekeren van eigen onderdanen en kinderen van op zijn grondgebied gevestigde werknemers die onderdaan zijn van een andere lidstaat (arrest di Leo, reeds aangehaald, punt 15).
Wat het argument van het Koninkrijk der Nederlanden ontleend aan de arresten Bernini en Meeusen betreft, volstaat het te herinneren aan de in punt 37 van dit arrest aangehaalde rechtspraak dat artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 niet alleen openlijke discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt, maar ook alle vormen van verkapte discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden.
Voor het overige kan, zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 35 van haar conclusie, de omvang van de personele werkingssfeer van de verplichting tot gelijke behandeling als opgenomen in artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 niet afhangen van het type van discriminatie.
Hieruit volgt dat het woonplaatsvereiste zoals opgenomen in artikel 2.14, lid 2, van de WSF 2000 een ongelijkheid van behandeling invoert tussen Nederlandse werknemers en de migrerende werknemers die in Nederland wonen of hun arbeid in loondienst in die lidstaat verrichten als grensarbeiders, wat de toegang tot de meeneemfinanciering betreft.
Een dergelijke ongelijkheid vormt een verkapte discriminatie die bij artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 verboden is, tenzij zij objectief gerechtvaardigd is. In een dergelijk geval moet zij nog geschikt zijn om de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling te waarborgen en niet verder gaan dan ter bereiking van deze doelstelling noodzakelijk is (zie onder meer arrest van 16 maart 2010, Olympique Lyonnais,
C-325/08, Jurispr. blz. I-2177
, punt 38).
In het onderhavige geval voert het Koninkrijk der Nederlanden twee redenen aan waarom het litigieuze woonplaatsvereiste gerechtvaardigd kan zijn. In de eerste plaats is dit noodzakelijk om een onredelijke financiële last te vermijden die gevolgen zou kunnen hebben voor het voortbestaan van deze steunregeling. Aangezien de betrokken nationale regeling ertoe strekt om het studeren buiten Nederland te bevorderen, waarborgt deze voorwaarde daarnaast dat de meeneemfinanciering enkel ten goede komt aan studenten die zonder deze financiering hun studie in Nederland zouden volgen.
Ten aanzien van de aanvullende lasten die er zouden zijn indien het woonplaatsvereiste niet zou worden toegepast, moet eraan worden herinnerd dat, ofschoon budgettaire overwegingen aan de basis kunnen liggen van de sociaalbeleidskeuzen van een lidstaat en mede bepalend kunnen zijn voor de aard of de omvang van de socialebeschermingsmaatregelen die de lidstaat wenst vast te stellen, zij op zichzelf evenwel niet een doelstelling van dat beleid vormen en discriminatie ten nadele van migrerende werknemers derhalve niet kunnen rechtvaardigen (zie in die zin arresten van 20 maart 2003, Kutz-Bauer,
C-187/00, Jurispr. blz. I-2741
, punt 59, en 10 maart 2005, Nikoloudi,
C-196/02, Jurispr. blz. I-1789
, punt 53).
Aanvaarden dat budgettaire overwegingen een rechtvaardiging kunnen vormen voor een verschil in behandeling tussen migrerende werknemers en nationale werknemers zou impliceren dat de toepassing en de strekking van een zo fundamentele regel van het recht van de Unie als die van het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit, zowel in de tijd als in de ruimte kunnen variëren naargelang van de toestand van de openbare financiën van de lidstaten (zie in die zin arresten van 24 februari 1994, Roks e.a.,
C-343/92, Jurispr. blz. I-571
, punt 36, en 11 september 2003, Steinicke,
C-77/02, Jurispr. blz. I-9027
, punt 67).
Het Koninkrijk der Nederlanden geeft niettemin te kennen dat het Hof in het arrest Bidar, reeds aangehaald, de geldigheid heeft erkend van de doelstelling om door middel van een woonplaatsvereiste een beperking aan te brengen ten aanzien van de begunstigden van een steunmaatregel ter dekking van de onderhoudskosten van studenten uit andere lidstaten, om ervoor te zorgen dat de toekenning van deze steun geen onredelijke last voor het gastland wordt. Deze rechtspraak zou zijn bevestigd in het arrest Förster, reeds aangehaald.
Opgemerkt moet worden dat het Hof zich in de zaken die aanleiding hebben gegeven tot de arresten Bidar en Förster, moest uitspreken over de woonplaatsvereisten die door de betrokken lidstaat werden gesteld met het oog op de toekenning van studiebeurzen aan studenten die onderdaan waren van andere lidstaten, die niet de hoedanigheid van migrerende werknemers of hun gezinsleden hadden.
Ofschoon het juist is dat het Hof voor recht heeft verklaard dat de betrokken studenten door het gastland verplicht konden worden om een zekere mate van integratie in die staat aan te tonen om voor een beurs in aanmerking te komen, doet hieraan niet af dat het Hof dit heeft gedaan na te hebben vastgesteld dat de betrokkenen niet onder de Unierechtelijke bepalingen inzake het vrij verkeer van werknemers vielen, meer bepaald verordening nr. 1612/68 (zie reeds aangehaalde arresten Bidar, punt 29, en Förster, punten 32 en 33).
In diezelfde zin heeft het Hof in het arrest van 7 september 2004, Trojani (
C-456/02, Jurispr. blz. I-7573
), alvorens na te gaan of een onderdaan van een lidstaat die niet over voldoende middelen beschikte zich kon beroepen op zijn hoedanigheid van burger en de in artikel 21 VWEU erkende rechten, om in een andere lidstaat voor een socialebijstandsuitkering in aanmerking te komen, de nationale rechter eerst gelast om het noodzakelijke feitelijke onderzoek te doen om vast te stellen of de betrokken burger de hoedanigheid van werknemer in de zin van artikel 45 VWEU had.
Ofschoon de mogelijkheid die het Hof voor de lidstaten inruimt om, onder het voorbehoud van de naleving van bepaalde voorwaarden, van de onderdanen van andere lidstaten een zeker niveau van integratie in hun samenlevingen te verlangen om voor sociale voordelen in aanmerking te komen, zoals financiële steun ter zake van onderwijs, niet beperkt is tot situaties waarin de betrokken steunaanvragers economisch niet-actieve burgers zijn, is het stellen van een woonplaatsvereiste zoals opgenomen in artikel 2.14, lid 2, van de WSF 2000, om de vereiste integratie aan te tonen, in beginsel ongeschikt wanneer het migrerende werknemers en grensarbeiders betreft.
Het bestaan van een onderscheid tussen de migrerende werknemers en hun gezinsleden enerzijds en de burgers van de Unie die steun aanvragen zonder economisch actief te zijn anderzijds, volgt uit richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (
PB L 158, blz. 77
, met rectificaties in
PB 2004, L 229, blz. 35
, en
PB 2007, L 204, blz. 28
). Hoewel lid 1 van deze laatste bepaling luidt dat iedere burger van de Unie die op het grondgebied van een gastland verblijft, „binnen het toepassingsgebied van het Verdrag” dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland geniet, is in lid 2 ervan nader bepaald dat een lidstaat, wanneer het gaat om andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden, de toekenning van steun voor levensonderhoud in de vorm van een studiebeurs of -lening kan beperken voor studenten die geen duurzaam verblijfsrecht hebben verworven.
Wat migrerende werknemers en grensarbeiders betreft, is het feit dat zij tot de arbeidsmarkt van een lidstaat zijn toegetreden, in beginsel voldoende integratie in de samenleving van die lidstaat op grond waarvan zij daar het voordeel van het beginsel van gelijke behandeling ten opzichte van nationale werknemers op het gebied van sociale voordelen kunnen genieten. Dit beginsel is niet alleen van toepassing op alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, maar ook op alle voordelen die, al dan niet verbonden met een arbeidsovereenkomst, algemeen aan de nationale werknemers worden toegekend op grond van, voornamelijk, hun objectieve hoedanigheid van werknemer of het enkele feit dat zij hun gewone verblijfplaats op het nationale grondgebied hebben (zie onder meer arrest van 12 mei 1998, Martínez Sala,
C-85/96, Jurispr. blz. I-2691
, punt 25, en arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 39).
De integratie is onder meer het gevolg van het feit dat de migrerende werknemer, met de fiscale bijdragen die hij in het gastland betaalt uit hoofde van de arbeid in loondienst die hij daar verricht, ook bijdraagt aan de financiering van de sociale regelingen in die staat en deze onder dezelfde voorwaarden moet kunnen genieten als de nationale werknemers.
Deze conclusie vindt steun in de derde overweging van de considerans van verordening nr. 1612/68, volgens welke de mobiliteit der arbeidskrachten in de Unie een van de middelen moet zijn om aan de werknemer de mogelijkheid tot verbetering van zijn levensomstandigheden en arbeidsvoorwaarden te waarborgen en de verbetering van zijn sociale positie te vergemakkelijken, waardoor terzelfder tijd wordt bijgedragen tot het voldoen aan de behoeften van de economie der lidstaten.
Aangaande het risico van misbruik dat door het Koninkrijk der Nederlanden wordt aangevoerd, als gevolg van onder meer het gebruik van arbeidsbetrekkingen van korte duur die enkel strekken tot het verkrijgen van de meeneemfinanciering, moet worden benadrukt dat het begrip „werknemer” in de zin van artikel 45 VWEU een zelfstandige betekenis binnen het recht van de Unie heeft en niet beperkt mag worden uitgelegd. „Werknemer” is iedereen die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig zijn. Volgens de rechtspraak van het Hof is het kenmerk van de arbeidsverhouding dat iemand gedurende bepaalde tijd voor een ander onder diens gezag prestaties verricht tegen beloning (zie onder meer arresten van 3 juli 1986, Lawrie-Blum,
66/85, Jurispr. blz. 2121
, punten 16 en 17, en 14 oktober 2010, Van Delft e.a.,
C-345/09, Jurispr. blz. I-9879
, punt 89).
Gelet op het voorgaande kan de door het Koninkrijk der Nederlanden nagestreefde doelstelling om een onredelijke financiële last te vermijden niet worden beschouwd als een dwingend vereiste van algemeen belang dat een ongelijke behandeling tussen Nederlandse werknemers en werknemers uit andere lidstaten kan rechtvaardigen.
Volgens het Koninkrijk der Nederlanden kan het in artikel 2.14, lid 2, van de WSF 2000 opgenomen woonplaatsvereiste ten slotte legitiem zijn op basis van een andere objectieve rechtvaardiging dan het vermijden van een onredelijke financiële last. Het oogmerk van de meeneemfinanciering bestaat er ook in de mobiliteit van de studenten te doen toenemen door hen te stimuleren om buiten Nederland te studeren. Deze studies zijn niet alleen verrijkend voor de studenten, maar ook voordelig voor de Nederlandse samenleving in het algemeen en de Nederlandse arbeidsmarkt in het bijzonder.
Het staat vast dat het doel, de mobiliteit van studenten aan te moedigen van algemeen belang is. Dienaangaande volstaat het te benadrukken dat dit onderdeel is van de acties die bij artikel 165 VWEU aan de Unie zijn opgedragen in het kader van het beleid op het gebied van onderwijs, beroepsopleiding, jeugd en sport. Bovendien volgt uit punt 1 van de considerans van de aanbeveling van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 over transnationale mobiliteit in het onderwijs en de beroepsopleiding in de Europese Gemeenschap: Europees handvest voor kwaliteit bij mobiliteit (
PB L 394, blz. 5
), dat mobiliteit in het onderwijs en de beroepsopleiding onlosmakelijk is verbonden met het vrije verkeer van personen, en tevens een van de voornaamste doelstellingen van het optreden van de Unie is.
In dat licht is de door het Koninkrijk der Nederlanden ingeroepen rechtvaardiging ter zake van de bevordering van de mobiliteit van studenten een dwingend vereiste van algemeen belang dat een beperking van het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit kan rechtvaardigen.
Zoals evenwel in punt 55 van dit arrest is aangegeven, kan een regeling die naar haar aard een door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheid, zoals het vrij verkeer van werknemers, beperkt, slechts rechtsgeldig worden gerechtvaardigd indien zij geschikt is om het legitiem nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan noodzakelijk is voor het bereiken daarvan.
Wat de geschiktheid van het in artikel 2.14, lid 2, van de WSF 2000 opgenomen woonplaatsvereiste betreft, geeft het Koninkrijk der Nederlanden te kennen dat deze voorwaarde de waarborg is dat de meeneemfinanciering uitsluitend ten goede komt aan de studenten van wie de mobiliteit moet worden bevorderd.
Bij de verklaring dat de 3-uit-6-regel onmisbaar is om ervoor te zorgen dat de meeneemfinanciering uitsluitend ten behoeve van een duidelijk afgebakende categorie van studenten kan worden toegepast, steunt het Koninkrijk der Nederlanden op twee premissen.
In de eerste plaats is de Nederlandse steunregeling voor studeren buiten Nederland bestemd voor in Nederland wonende studenten die zonder deze regeling in deze lidstaat zouden studeren. Daarentegen hebben niet in Nederland woonachtige studenten de eerste reflex om te studeren in de lidstaat waarin zij wonen, zodat de mobiliteit dan niet wordt gestimuleerd. De woonstaat van de student, of dit nu het Koninkrijk der Nederlanden is of niet, bepaalt vrijwel automatisch waar hij zal studeren.
Door in de tweede plaats de voordelen te benadrukken van een beleid dat de mobiliteit van studenten bevordert door de verrijking die het studeren buiten Nederland niet alleen voor de studenten, maar ook voor de Nederlandse samenleving en de arbeidsmarkt met zich meebrengt, gaat het Koninkrijk der Nederlanden ervan uit dat de studenten die het voordeel van genoemde regeling hebben genoten, na de beëindiging van hun studie naar Nederland zullen terugkeren om daar te wonen en te werken.
Zoals is opgemerkt in punt 43 van dit arrest, heeft Nederland ook aanvaard dat sommige kinderen van migrerende werknemers in Nederland zullen willen studeren, ongeacht of zij daar wonen. Toegegeven moet evenwel worden dat de in de punten 76 en 77 van dit arrest genoemde punten voor de situatie van de meerderheid van de studenten opgaan.
Vastgesteld moet dus worden dat het in artikel 2.14, lid 2, van de WSF 2000 opgenomen woonplaatsvereiste geschikt is ter bereiking van het doel, de mobiliteit van studenten te bevorderen.
Nagegaan moet nog worden of deze voorwaarde niet verder gaat dan noodzakelijk is om genoemd doel te bereiken.
Volgens vaste rechtspraak staat het aan de bevoegde nationale autoriteiten om bij de vaststelling van een maatregel die afwijkt van een beginsel dat in het recht van de Unie is verankerd, in elk concreet geval te bewijzen dat deze maatregel geschikt is ter verzekering dat de genoemde doelstelling wordt verwezenlijkt en niet verder gaat dan daartoe nodig is. Bij de rechtvaardigingsgronden die een lidstaat kan aanvoeren moet een onderzoek zijn gevoegd van de geschiktheid en de evenredigheid van de door die lidstaat genomen maatregel, alsmede specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog (arresten van 7 juli 2005, Commissie/Oostenrijk,
C-147/03, Jurispr. blz. I-5969
, punt 63, en 13 april 2010, Bressol e.a.,
C-73/08, Jurispr. blz. I-2735
, punt 71).
Op het Koninkrijk der Nederlanden rust dus niet alleen de last om aan te tonen dat de nationale maatregel in kwestie evenredig is ten opzichte van het nagestreefde doel, maar ook om aan te geven op welke factoren een dergelijke conclusie kan worden gegrond.
In zijn verweerschrift heeft het Koninkrijk der Nederlanden gesteld dat er geen enkele regel is die even doeltreffend de belangen die aan de WSF 2000 ten grondslag liggen kan beschermen. Een voorwaarde ontleend aan kennis van de landstaal of het zijn van houder van een Nederlands diploma zijn geen doeltreffend middel om de door de betrokken nationale regeling nagestreefde doelstelling te bevorderen. Naast het feit dat dergelijke voorwaarden een discriminatie op grond van nationaliteit in het leven zouden roepen, hebben deze criteria volgens deze lidstaat pas zin, indien zij gericht zijn op het studeren in Nederland.
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat het niet volstaat, opdat het Koninkrijk der Nederlanden kan voldoen aan de bewijslast dat het woonplaatsvereiste niet verder gaat dan noodzakelijk is, dat deze lidstaat zich beperkt tot een verwijzing naar twee alternatieve maatregelen die volgens deze Staat nog discriminerender zijn dan de voorwaarde die is opgenomen in artikel 2.14, lid 2, van de WSF 2000.
Het is juist dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat de bewijslast niet zo zwaar kan zijn dat deze lidstaat positief moet aantonen dat met geen enkele andere voorstelbare maatregel het bereiken van de nagestreefde doelstelling onder dezelfde omstandigheden kan worden verzekerd (arrest van 10 februari 2009, Commissie/Italië,
C-110/05, Jurispr. blz. I-519
, punt 66).
Zoals de advocaat-generaal niettemin in punt 158 van haar conclusie heeft aangegeven, had het Koninkrijk der Nederlanden op zijn minst moeten aantonen waarom het voor de 3-uit-6-regel heeft gekozen, met uitsluiting van alle andere representatieve aanknopingsfactoren. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat deze regel te exclusief is. Door namelijk specifieke tijdvakken van wonen op het grondgebied van de betrokken lidstaat voor te schrijven, geeft de 3-uit-6-regel voorrang aan een factor die niet noodzakelijkerwijs de enige representatieve is voor de mate waarin de betrokkene en genoemde lidstaat daadwerkelijk met elkaar verbonden zijn.
Vastgesteld moet dus worden dat het Koninkrijk der Nederlanden niet heeft bewezen dat het in artikel 2.14, lid 2, van de WSF 2000 opgenomen woonplaatsvereiste niet verder gaat dan noodzakelijk is om het door deze regeling nagestreefde doel te bereiken.
Hieruit volgt dat deze nationale bepaling, in strijd met artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68, een ongelijke behandeling invoert tussen Nederlandse werknemers en migrerende werknemers die in Nederland wonen of in die lidstaat hun arbeid in loondienst verrichten als grensarbeider.
Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk der Nederlanden, door een woonplaatsvereiste voor te schrijven, namelijk de zogenoemde 3-uit-6-regel, voor migrerende werknemers en hun gezinsleden van wie zij in het onderhoud blijven voorzien, om meeneemfinanciering te kunnen verkrijgen, de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk der Nederlanden in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart:

1)
Door een woonplaatsvereiste voor te schrijven, namelijk de zogenoemde 3-uit-6-regel, voor migrerende werknemers en hun gezinsleden van wie zij in het onderhoud blijven voorzien, om financiering voor buiten Nederland gevolgd hoger onderwijs te kunnen verkrijgen, is het Koninkrijk der Nederlanden de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens artikel 45 VWEU en artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2434/92 van de Raad van 27 juli 1992.

2)
Het Koninkrijk der Nederlanden wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.