CELEX: 62011CJ0539
Άρθρα 49 ΣΛΕΕ και 56 ΣΛΕΕ
Ελευθερία εγκαταστάσεως
Δημόσια υγεία
Οπτικοί
Νομοθεσία περιφέρειας η οποία προβλέπει τη χορήγηση αδείας ως προϋπόθεση για την έναρξη λειτουργίας νέων καταστημάτων οπτικών ειδών
Δημογραφικοί και γεωγραφικοί περιορισμοί
Δικαιολόγηση
Δυνατότητα επιτεύξεως του επιδιωκομένου σκοπού
Συνέπεια
Αναλογικότητα

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία των άρθρων 49 ΣΛΕΕ και 56 ΣΛΕΕ.
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Ottica New Line di Accardi Vincenzo (στο εξής: Ottica New Line) και του Commune di Campobello di Mazara [δήμου Campobello di Mazara] (Ιταλία), σχετικά με απόφαση του δεύτερου, με την οποία χορηγήθηκε στη Fotottica Media Visione di Luppino Natale Fabrizio e C. s.n.c. (στο εξής: Fotottica) άδεια να ασκεί επί μονίμου βάσεως το επάγγελμα του οπτικού εντός των ορίων του δήμου αυτού.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Κατά την αιτιολογική σκέψη 22 της οδηγίας 2006/123/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 12ης Δεκεμβρίου 2006, σχετικά με τις υπηρεσίες στην εσωτερική αγορά (
ΕΕ L 376, σ. 36
):
«Η εξαίρεση των υπηρεσιών υγειονομικής περίθαλψης από το πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας θα πρέπει να καλύπτει τις ιατρικές και φαρμακευτικές υπηρεσίες που προσφέρονται από επαγγελματίες του τομέα της υγείας σε ασθενείς για την αξιολόγηση, διατήρηση ή αποκατάσταση της υγείας τους, όταν η άσκηση των εν λόγω δραστηριοτήτων επιφυλάσσεται αποκλειστικά σε νομοθετικώς κατοχυρωμένα επαγγέλματα στο κράτος μέλος στο οποίο παρέχονται οι υπηρεσίες.»
Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής ορίζει ότι:
«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει τις γενικές διατάξεις που διευκολύνουν την άσκηση της ελευθερίας εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών, διατηρώντας ταυτόχρονα υψηλό ποιοτικό επίπεδο υπηρεσιών.»
Το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο στʹ, της εν λόγω οδηγίας προβλέπει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία δεν εφαρμόζεται στις ακόλουθες δραστηριότητες:
[...]
στ)
στις υπηρεσίες υγειονομικής περίθαλψης, είτε παρέχονται μέσω εγκαταστάσεων υγειονομικής περίθαλψης είτε όχι, και ανεξάρτητα από τον τρόπο με τον οποίο οργανώνονται και χρηματοδοτούνται οι εν λόγω υπηρεσίες σε εθνικό επίπεδο ή από το αν είναι δημόσιες ή ιδιωτικές.»
Στο κεφάλαιο III της ιδίας αυτής οδηγίας, το οποίο αφορά την ελευθερία εγκαταστάσεως των παρεχόντων υπηρεσίες, περιλαμβάνεται το άρθρο της 15, παράγραφος 2, κατά το οποίο τα κράτη μέλη εξετάζουν κατά πόσον το νομικό σύστημά τους εξαρτά την πρόσβαση σε δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών ή την άσκησή της από την τήρηση ποσοτικών ή εδαφικών περιορισμών, ιδίως με τη μορφή περιορισμών που καθορίζονται αναλόγως του πληθυσμού ή ελάχιστης γεωγραφικής αποστάσεως μεταξύ παρόχων υπηρεσιών. Κατά την παράγραφο 3 της διατάξεως αυτής, τα κράτη μέλη ελέγχουν αν οι απαιτήσεις αυτές πληρούν τις προϋποθέσεις περί απαγορεύσεως των διακρίσεων, αναγκαιότητας και αναλογικότητας.
Το ιταλικό δίκαιο
Κατά το άρθρο 1 του νόμου αριθ. 12 της Περιφέρειας Σικελίας «περί ρυθμίσεως της ασκήσεως της δραστηριότητας του οπτικού και τροποποιήσεως του νόμου αριθ. 28 της περιφέρειας, της 22ας Φεβρουαρίου 1999» (legge regionale n. 12 «Disciplina dell’esercizio dell’attività di ottico e modifica alla legge regionale 22 febbraio 1999, n. 28»), της 9ης Ιουλίου 2004 (
Gazzetta ufficiale della Regione Siciliana
αριθ. 30, της 16ης Ιουλίου 2004, στο εξής: νόμος 12/2004 της περιφέρειας):
«1.   Για τη χορήγηση αδείας ασκήσεως της δραστηριότητας του οπτικού από την αρμόδια δημοτική αρχή, εκτός από την εγγραφή στο ειδικό μητρώο του άρθρου 71 του νόμου αριθ. 25 της περιφέρειας, της 1ης Σεπτεμβρίου 1993, λαμβάνεται υπόψη η αναλογία μεταξύ αριθμού κατοίκων και αριθμού καταστημάτων οπτικών ειδών, προκειμένου να διασφαλισθεί η ορθολογική κατανομή της προσφοράς εντός της περιφέρειας. Η αναλογία αυτή καθορίζεται σε ένα κατάστημα οπτικών ειδών ανά 8000 κατοίκους. Η απόσταση μεταξύ δύο καταστημάτων δεν πρέπει να είναι μικρότερη από 300 μέτρα. Οι προαναφερθέντες περιορισμοί δεν ισχύουν στην περίπτωση καταστημάτων που μεταφέρονται από μισθωμένη σε ιδιόκτητη έδρα ή που υποχρεούνται να μεταφερθούν λόγω εξώσεως ή για άλλους λόγους ανωτέρας βίας. Οι άδειες που χορηγήθηκαν πριν τεθεί σε ισχύ ο παρών νόμος εξακολουθούν να ισχύουν.
2.   Εφόσον αποδεδειγμένα υφίστανται τοπικές ανάγκες, η αρμόδια δημοτική αρχή προβαίνει στη χορήγηση αδείας ή στη μεταβίβαση υφισταμένης αδείας κατά παρέκκλιση των διατάξεων της παραγράφου 1, αφού λάβει υποχρεωτική γνωμοδότηση της επαρχιακής επιτροπής στο εμπορικό επιμελητήριο, την οποία προβλέπει το άρθρο 8 της αποφάσεως περί εφαρμογής του άρθρου 71 του νόμου της περιφέρειας αριθ. 25, της 1ης Σεπτεμβρίου 1993, η οποία εκδόθηκε με το προεδρικό διάταγμα αριθ. 64, της 1ης Ιουνίου 1995.
3.   Στους δήμους των οποίων ο πληθυσμός δεν υπερβαίνει τους 8000 κατοίκους, η αρμόδια δημοτική αρχή δύναται πάντως να χορηγήσει, χωρίς να απαιτείται γνωμοδότηση της επιτροπής της παραγράφου 2, δύο άδειες κατ’ ανώτατο όριο. Δεν υπάγονται στη διάταξη αυτή οι αιτήσεις που είχαν υποβληθεί πριν τεθεί σε ισχύ ο παρών νόμος.»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Με την από 18 Δεκεμβρίου 2009 απόφαση, ο comune di Campobello di Mazara χορήγησε στη Fotottica άδεια ιδρύσεως και λειτουργίας καταστήματος οπτικών ειδών εντός των ορίων του δήμου.
Δεν αμφισβητείται ότι η απόφαση αυτή εκδόθηκε κατά παράβαση του άρθρου 1, παράγραφος 1, του νόμου 12/2004 της περιφέρειας, δεδομένου ότι η ίδρυση του καταστήματος αυτού δεν πληρούσε τις προϋποθέσεις περί δημογραφικής πυκνότητας και περί ελάχιστης αποστάσεως μεταξύ καταστημάτων οπτικών ειδών, όπως ορίζει η προμνημονευθείσα διάταξη.
Η Ottica New Line προσέβαλε την ως άνω απόφαση ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia. Με απόφαση της 18ης Μαρτίου 2010, το δικαστήριο αυτό απέρριψε την προσφυγή της, κρίνοντας ότι το άρθρο 1, παράγραφος 1, του νόμου 12/2004 της περιφέρειας δεν μπορεί να τύχει εφαρμογής εν προκειμένω, καθόσον δεν είναι συμβατό με το δίκαιο της Ένωσης.
Η Ottica New Line άσκησε έφεση κατά της αποφάσεως του Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου. Το δικαστήριο αυτό διερωτάται αν πρέπει να τύχουν εφαρμογής, στην περίπτωση των αιτήσεων για την ίδρυση καταστημάτων οπτικών ειδών, οι αρχές που διατύπωσε το Δικαστήριο με την απόφασή του της 1ης Ιουνίου 2010,
C-570/07 και C-571/07, Blanco Pérez και Chao Gómez (Συλλογή 2010, σ. I-4629)
. Με την απόφαση αυτή, το Δικαστήριο αποφάνθηκε συγκεκριμένα ότι δεν αντιβαίνει καταρχήν στο δίκαιο της Ένωσης εθνική ρύθμιση η οποία θέτει ως προϋπόθεση για την ίδρυση νέων φαρμακείων την τήρηση περιορισμών σχετικών με τη δημογραφική πυκνότητα και την απόσταση μεταξύ των φαρμακείων, καθόσον οι περιορισμοί αυτοί ενδέχεται να έχουν ως αποτέλεσμα την ισόρροπη κατανομή των φαρμακείων εντός της επικράτειας, διασφαλίζοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο στο σύνολο του πληθυσμού τη δέουσα πρόσβαση στην παροχή φαρμακευτικών υπηρεσιών και, ως εκ τούτου, αυξάνοντας την ασφάλεια και την ποιότητα του εφοδιασμού του κοινού σε φάρμακα.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, είναι αδιαμφισβήτητο ότι το επάγγελμα του οπτικού, πολύ περισσότερο απ’ ό,τι αυτό του φαρμακοποιού, διέπεται από εμπορική λογική. Εντούτοις, δεν μπορεί να αποκλεισθεί εντελώς το ενδεχόμενο η θέσπιση και η διατήρηση σε ισχύ ειδικού καθεστώτος εδαφικής κατανομής των καταστημάτων οπτικών ειδών να παρουσιάζει ανάλογο ενδιαφέρον όσον αφορά την προστασία της δημόσιας υγείας. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει συναφώς ότι, ελλείψει οποιασδήποτε ρυθμίσεως, υπάρχει κίνδυνος τα καταστήματα οπτικών ειδών να συγκεντρωθούν τελικά σε τόπους που θεωρούνται οι πλέον αποδοτικοί από εμπορικής απόψεως, οπότε στους λιγότερο ελκυστικούς, εμπορικά, τόπους θα υπήρχε ανεπαρκής αριθμός οπτικών.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Έχει το δίκαιο της Ένωσης περί ελευθερίας εγκαταστάσεως και περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών την έννοια ότι υπαγορεύεται από επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος, σχετιζόμενο με την απαίτηση προστασίας της υγείας του ανθρώπου, εθνική ρύθμιση –εν προκειμένω το άρθρο 1 του [νόμου 12/2004 της περιφέρειας] – η οποία εξαρτά την ίδρυση και λειτουργία καταστημάτων οπτικών ειδών εντός κράτους μέλους (εν προκειμένω, σε τμήμα της επικράτειάς του) από περιορισμούς σχετικούς με τη δημογραφική πυκνότητα και την απόσταση μεταξύ των καταστημάτων, οι οποίοι συνιστούν in abstracto παραβίαση των ως άνω θεμελιωδών ελευθεριών;
2)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο προηγούμενο ερώτημα, πρέπει, σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης, να γίνει δεκτό ότι οι περιορισμοί σχετικά με τη δημογραφική πυκνότητα (ένα κατάστημα ανά 8000 κατοίκους) και την απόσταση μεταξύ των καταστημάτων (300 μέτρα), οι οποίοι καθορίζονται με τον νόμο [12/2004 της περιφέρειας] για την ίδρυση και λειτουργία καταστημάτων οπτικών ειδών εντός της περιφέρειας, είναι κατάλληλοι για την επίτευξη του σκοπού τους, ο οποίος υπαγορεύεται από τον προαναφερθέντα επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος;
3)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πρώτο ερώτημα, έχουν αναλογικό χαρακτήρα, σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης, οι περιορισμοί σχετικά με τη δημογραφική πυκνότητα (ένα κατάστημα ανά 8000 κατοίκους) και την απόσταση (300 μέτρα μεταξύ δύο καταστημάτων), οι οποίοι καθορίζονται με τον νόμο [12/2004 της περιφέρειας] για την ίδρυση και λειτουργία καταστημάτων οπτικών ειδών εντός της περιφέρειας, υπό την έννοια ότι δεν υπερβαίνουν το μέτρο που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του σκοπού ο οποίος υπαγορεύεται από τον προαναφερθέντα επιτακτικό λόγο γενικού συμφέροντος;»
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Με τα ερωτήματά του, τα οποία πρέπει να εξετασθούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης ρύθμιση περιφέρειας, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, βάσει της οποίας επιβάλλονται περιορισμοί στη χορήγηση αδειών για την ίδρυση νέων καταστημάτων οπτικών ειδών, καθόσον προβλέπει ότι:
—
σε κάθε γεωγραφική ζώνη, επιτρέπεται να ιδρυθεί ένα μόνον κατάστημα οπτικών ειδών, καταρχήν, ανά 8000 κατοίκους, και ότι
—
για κάθε νέο κατάστημα οπτικών ειδών πρέπει να τηρείται, κατά κανόνα, ελάχιστη απόσταση 300 μέτρων από τα ήδη υπάρχοντα καταστήματα οπτικών ειδών.
Εισαγωγικές παρατηρήσεις
Πρέπει να επισημανθεί, πρώτον, ότι, μολονότι το αιτούν δικαστήριο μνημονεύει στα ερωτήματα που υπέβαλε τόσο τους κανόνες του δικαίου της Ένωσης περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών όσο και τους σχετικούς με την ελευθερία εγκαταστάσεως, η επίμαχη ρύθμιση πρέπει να εξετασθεί με γνώμονα αποκλειστικά τους κανόνες περί ελευθερίας εγκαταστάσεως.
Συγκεκριμένα, η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης νομοθεσία διέπει αποκλειστικώς τις προϋποθέσεις για την εγκατάσταση οπτικών σε τμήμα της ιταλικής επικράτειας, με προοπτική σταθερής και διαρκούς συμμετοχής των επαγγελματιών αυτών στην οικονομική ζωή του οικείου κράτους μέλους. Υπό τις συνθήκες αυτές, οι διατάξεις περί ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, οι οποίες τυγχάνουν εφαρμογής μόνον εφόσον δεν έχουν εφαρμογή οι σχετικές με την ελευθερία εγκαταστάσεως, στερούνται εν προκειμένω σημασίας (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 11ης Μαρτίου 2010,
C-384/08, Attanasio Group, Συλλογή 2010, σ. I-2055
, σκέψη 39 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Δεύτερον, πρέπει να επισημανθεί ότι η οδηγία 2006/123 δεν έχει εν προκειμένω εφαρμογή, μολονότι διέπει την ελευθερία εγκαταστάσεως των προερχομένων από άλλα κράτη μέλη παρεχόντων υπηρεσίες και μολονότι το αιτούν δικαστήριο παραπέμπει σ’ αυτήν.
Πράγματι, από το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο στʹ, της οδηγίας 2006/123, ερμηνευόμενο με γνώμονα την αιτιολογική σκέψη 22 της οδηγίας αυτής, προκύπτει ότι η εν λόγω οδηγία δεν έχει εφαρμογή στην περίπτωση των υπηρεσιών υγειονομικής περιθάλψεως που παρέχονται σε ασθενείς από επαγγελματίες του χώρου της υγείας με σκοπό την εκτίμηση της καταστάσεως της υγείας τους, τη διατήρηση ή την αποκατάστασή της, οσάκις η άσκηση των δραστηριοτήτων αυτών επιφυλάσσεται σε επάγγελμα νομοθετικώς κατοχυρωμένο στο κράτος μέλος εντός του οποίου παρέχονται οι υπηρεσίες αυτές.
Αφενός, όμως, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η παρέμβαση οπτικού δύναται να ελαττώσει ορισμένους κινδύνους για την υγεία και να διασφαλίσει, επομένως, την προστασία της δημόσιας υγείας (βλ., σχετικώς, απόφαση της 2ας Δεκεμβρίου 2010,
C-108/09, Ker-Optika, Συλλογή 2010, σ. I-12213
, σκέψη 64).
Αφετέρου, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι οι οπτικοί τους οποίους αφορά η υπόθεση της κύριας δίκης όχι απλώς παρέχουν, ελέγχουν και προσαρμόζουν τα μέσα διορθώσεως των προβλημάτων της οράσεως, αλλά μπορούν επίσης να διορθώσουν οι ίδιοι τα προβλήματα οράσεως, χρησιμοποιώντας οπτικά διορθωτικά μέσα, ή να ενεργήσουν με σκοπό την πρόληψη των διαταραχών της οράσεως. Όπως, όμως, επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 20 και 21 των προτάσεών του, οσάκις οπτικός δύναται να προβαίνει σε εξέταση της οράσεως ή μέτρηση της οξύτητάς της, να καθορίζει και να ελέγχει την αναγκαία διόρθωση της οράσεως, να διαγιγνώσει διαταραχές της οράσεως και να αντιμετωπίζει, από θεραπευτικής απόψεως, τα προβλήματα οράσεως χρησιμοποιώντας τα κατάλληλα μέσα διορθώσεως, να συμβουλεύει συναφώς τους πελάτες και να τους καθοδηγεί σε ειδικευμένο οφθαλμίατρο, ασκεί δραστηριότητα εμπίπτουσα στην προστασία της δημόσιας υγείας. Αντιθέτως, οσάκις οπτικός ασκεί δραστηριότητες τεχνικού χαρακτήρα, όπως είναι η συναρμολόγηση του σκελετού ή η επισκευή των γυαλιών οράσεως, και διαθέτει προς πώληση προϊόντα που δεν σχετίζονται με τη θεραπεία των διαταραχών της οράσεως, όπως είναι τα μη διορθωτικά της οράσεως γυαλιά ηλίου ή τα προϊόντα συντηρήσεως, ασκεί εμπορική δραστηριότητα που δεν συνδέεται με την προστασία της δημόσιας υγείας.
Επιπλέον, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι, στην Ιταλία, η δραστηριότητα του οπτικού αποτελεί νομοθετικώς κατοχυρωμένο επάγγελμα.
Υπό τις συνθήκες αυτές, σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο στʹ, της οδηγίας 2006/123, οι επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης δραστηριότητες οπτικού δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής.
Ως εκ τούτου, οι επίμαχοι στην υπόθεση της κύριας δίκης περιορισμοί πρέπει να εξετασθούν αποκλειστικώς ως προς το αν είναι συμβατοί με τη Συνθήκη ΛΕΕ, ειδικότερα δε με το άρθρο της 49.
Τρίτον, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά το άρθρο 168, παράγραφος 7, ΣΛΕΕ, όπως έχει ερμηνευθεί κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, το δίκαιο της Ένωσης δεν θίγει την αρμοδιότητα των κρατών μελών να θεσπίζουν διατάξεις με σκοπό την οργάνωση υπηρεσιών υγείας. Εντούτοις, κατά την άσκηση της αρμοδιότητας αυτής, τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν το δίκαιο της Ένωσης, ιδίως δε τις σχετικές με την ελευθερία εγκαταστάσεως διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ, βάσει των οποίων απαγορεύεται στα κράτη μέλη να εισάγουν ή να διατηρούν σε ισχύ αδικαιολόγητους περιορισμούς της ασκήσεως της ελευθερίας αυτής στον τομέα της παροχής υπηρεσιών υγειονομικής περιθάλψεως (βλ., σχετικώς, απόφαση της 19ης Μαΐου 2009,
C-171/07 και C-172/07, Apothekerkammer des Saarlandes κ.λπ., Συλλογή 2009, σ. I-4171
, σκέψη 18, και προμνημονευθείσα απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψη 43).
Επί της υπάρξεως περιορισμού της ελευθερίας εγκαταστάσεως
Κατά πάγια νομολογία, συνιστά περιορισμό κατά την έννοια του άρθρου 49 ΣΛΕΕ κάθε μέτρο το οποίο, ακόμη και αν εφαρμόζεται άνευ διακρίσεων λόγω ιθαγενείας, ενδέχεται να παρακωλύει ή να καθιστά λιγότερο ελκυστική την άσκηση, εκ μέρους των πολιτών της Ένωσης, της ελευθερίας εγκαταστάσεως που διασφαλίζει η Συνθήκη (απόφαση της 21ης Απριλίου 2005,
C-140/03, Επιτροπή κατά Ελλάδας, Συλλογή 2005, σ. I-3177
, σκέψη 27, και προμνημονευθείσα απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψη 53).
Στην κατηγορία αυτή εμπίπτει, ειδικότερα, εθνική ρύθμιση η οποία εξαρτά την εγκατάσταση παρόχου άλλου κράτους μέλους από τη χορήγηση προηγούμενης αδείας, διότι ενδέχεται να παρακωλύσει την εκ μέρους του παρόχου αυτού άσκηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως, εμποδίζοντάς τον να ασκεί ελεύθερα τις δραστηριότητές του από σταθερή εγκατάσταση. Πράγματι, ο πάροχος αυτός διατρέχει, αφενός, τον κίνδυνο να αναγκαστεί να αναλάβει τα πρόσθετα βάρη διοικητικής και οικονομικής φύσεως που συνεπάγεται η χορήγηση της ως άνω αδείας. Αφετέρου, το σύστημα της προηγούμενης αδείας αποκλείει από την άσκηση μη μισθωτής δραστηριότητας τις επιχειρήσεις που δεν πληρούν τις προκαθορισμένες απαιτήσεις, από την τήρηση των οποίων εξαρτάται η χορήγηση της αδείας αυτής (απόφαση της 10ης Μαρτίου 2009,
C-169/07, Hartlauer, Συλλογή 2009, σ. I-1721
, σκέψεις 34 και 35, και προμνημονευθείσα απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψη 54).
Μια εθνική ρύθμιση συνιστά εξάλλου περιορισμό οσάκις εξαρτά την άσκηση δραστηριότητας από προϋπόθεση αναγομένη στις οικονομικές και κοινωνικές ανάγκες τις οποίες πρέπει να ικανοποιεί η δραστηριότητα αυτή, καθόσον περιορίζει τον αριθμό των προσώπων που παρέχουν υπηρεσίες (προμνημονευθείσες αποφάσεις Hartlauer, σκέψη 36, και Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψη 55).
Όσον αφορά τη διαφορά της υποθέσεως της κύριας δίκης, πρέπει να επισημανθεί, πρώτον, ότι ο νόμος 12/2004 της περιφέρειας θέτει ως προϋπόθεση για την ίδρυση νέου καταστήματος οπτικών ειδών τη χορήγηση προηγούμενης διοικητικής αδείας.
Δεύτερον, η ρύθμιση αυτή λαμβάνει υπόψη τη σχέση μεταξύ δημογραφικής πυκνότητας και αριθμού καταστημάτων οπτικών ειδών, προκειμένου να διασφαλισθεί η ορθολογική κατανομή της προσφοράς εντός της οικείας περιφέρειας. Καθόσον επιτρέπει την ίδρυση περιορισμένου μόνον αριθμού καταστημάτων οπτικών ειδών στην περιοχή αυτή, η επίμαχη ρύθμιση περιορίζει, επομένως, την πρόσβαση των οπτικών στην άσκηση της οικονομικής δραστηριότητάς τους εντός της οικείας γεωγραφικής περιοχής.
Τρίτον, η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης ρύθμιση ενδέχεται να εμποδίσει τους οπτικούς να επιλέξουν ελεύθερα τον τόπο όπου θα ασκούν τη δραστηριότητά τους ως ελεύθεροι επαγγελματίες, καθόσον οι αιτηθέντες την ίδρυση καταστήματος οπτικών ειδών οφείλουν να τηρούν ελάχιστη απόσταση 300 μέτρων από τα ήδη υπάρχοντα καταστήματα.
Τέτοιοι κανόνες έχουν επομένως ως αποτέλεσμα να παρακωλύουν και να καθιστούν λιγότερο ελκυστική την εκ μέρους οπτικών άλλων κρατών μελών άσκηση των δραστηριοτήτων τους στην ιταλική επικράτεια από σταθερή εγκατάσταση.
Κατά συνέπεια, ρύθμιση περιφέρειας όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης συνιστά περιορισμό της ελευθερίας εγκαταστάσεως κατά την έννοια του άρθρου 49 ΣΛΕΕ.
Επί της δικαιολογήσεως του περιορισμού της ελευθερίας εγκαταστάσεως
Κατά πάγια νομολογία, οι περιορισμοί της ελευθερίας εγκαταστάσεως, οι οποίοι εφαρμόζονται άνευ διακρίσεων λόγω ιθαγένειας, δύνανται να δικαιολογούνται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, εφόσον είναι κατάλληλοι για να διασφαλίσουν την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού και δεν υπερβαίνουν το αναγκαίο προς την επίτευξη του σκοπού αυτού μέτρο (προμνημονευθείσες αποφάσεις Hartlauer, σκέψη 44, και Apothekerkammer des Saarlandes κ.λπ., σκέψη 25).
Συναφώς, από το άρθρο 52, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ προκύπτει ότι ο γενικός σκοπός που συνίσταται στην προστασία της δημόσιας υγείας μπορεί να δικαιολογήσει περιορισμούς της ελευθερίας εγκαταστάσεως (βλ., σχετικώς, προμνημονευθείσες αποφάσεις Hartlauer, σκέψη 46, και Apothekerkammer des Saarlandes κ.λπ., σκέψη 27).
Από τη νομολογία του Δικαστηρίου συνάγεται εξάλλου ότι αυτός ο γενικός σκοπός μπορεί, ειδικότερα, να κατατείνει στη διασφάλιση της ισορροπημένης κατανομής της έδρας των παρεχόντων υπηρεσίες υγειονομικής περιθάλψεως εντός της επικράτειας (βλ., σχετικώς, προμνημονευθείσα απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψεις 64, 70 και 78).
Για να επιτευχθεί ένας τέτοιος σκοπός, η εγκατάσταση αυτών των παρεχόντων υπηρεσίες, όπως είναι τα φαρμακεία, μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο προγραμματισμού. Ειδικότερα, ο προγραμματισμός αυτός μπορεί να περιλαμβάνει τη χορήγηση προηγούμενης αδείας για την ίδρυση φαρμακείου, εφόσον αποδεικνύεται ότι αυτό είναι απαραίτητο για την κάλυψη ενδεχομένων ελλείψεων όσον αφορά την πρόσβαση στις υπηρεσίες υγείας και για να αποφευχθεί η δημιουργία μονάδων που επιτελούν την ίδια λειτουργία με ήδη υφιστάμενες, έτσι ώστε να διασφαλίζεται υγειονομική κάλυψη προσαρμοσμένη στις ανάγκες του πληθυσμού, η οποία καλύπτει το σύνολο της επικράτειας και λαμβάνει υπόψη τις γεωγραφικά απομονωμένες ή κατ’ άλλο τρόπο προβληματικές περιοχές (βλ., σχετικώς, προμνημονευθείσα απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψη 70).
Οι αρχές αυτές μπορούν να τύχουν εφαρμογής και στην περίπτωση της ιδρύσεως καταστήματος οπτικών ειδών, καθόσον, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 20 της παρούσας αποφάσεως, οι εμπλεκόμενοι στην υπόθεση της κύριας δίκης οπτικοί παρέχουν υπηρεσίες σχετικές με την εκτίμηση της καταστάσεως, τη διατήρηση και την αποκατάσταση της υγείας των ασθενών, οπότε οι υπηρεσίες αυτές εμπίπτουν στον τομέα της προστασίας της δημόσιας υγείας.
Με την επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης ρύθμιση εισάγονται μέτρα προγραμματισμού που αφορούν το σύνολο του εδάφους της Περιφέρειας Σικελίας. Η ρύθμιση περιλαμβάνει δύο κύριους κανόνες, δηλαδή τη διάταξη βάσει της οποίας επιτρέπεται η ίδρυση ενός μόνον καταστήματος οπτικών ειδών ανά 8000 κατοίκους και τη διάταξη με την οποία επιβάλλεται ελάχιστη απόσταση 300 μέτρων μεταξύ τέτοιων καταστημάτων.
Καταρχάς, δεν αμφισβητείται ότι ο νόμος 12/2004 της περιφέρειας εφαρμόζεται άνευ διακρίσεων λόγω ιθαγένειας.
Όσον αφορά, εν συνεχεία, τον κανόνα βάσει του οποίου επιτρέπεται η ίδρυση ενός μόνον καταστήματος οπτικών ειδών ανά 8000 κατοίκους, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι οι εθνικές αρχές μπορούν να λάβουν μέτρα για να αποτρέψουν τον κίνδυνο οι παρέχοντες υπηρεσίες υγειονομικής περιθάλψεως να συγκεντρωθούν στους τόπους της οικείας γεωγραφικής περιοχής που θεωρούνται ελκυστικότεροι από εμπορικής απόψεως. Οι εθνικές αρχές έχουν, επομένως, τη δυνατότητα να θεσπίσουν, προς αντιμετώπιση του κινδύνου αυτού, ρύθμιση που να προβλέπει ότι ένας μόνον παρέχων υπηρεσίες υγειονομικής περιθάλψεως επιτρέπεται να εγκατασταθεί, αναλόγως συγκεκριμένης δημογραφικής πυκνότητας, δεδομένου ότι ο κανόνας αυτός σκοπεί να ενθαρρύνει την εγκατάσταση αυτών των παρεχόντων υπηρεσίες σε τμήματα της επικράτειας όπου παρατηρούνται ελλείψεις όσον αφορά την πρόσβαση στην υγειονομική περίθαλψη (βλ., σχετικώς, προμνημονευθείσα απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψεις 72 έως 77).
Υπό τις συνθήκες αυτές, ο κανόνας βάσει του οποίου επιτρέπεται η ίδρυση ενός μόνον καταστήματος οπτικών ειδών ανά ορισμένο αριθμό κατοίκων δύναται να καταστήσει ευχερέστερη την ισόρροπη κατανομή των καταστημάτων αυτών εντός της οικείας γεωγραφικής περιοχής, διασφαλίζοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο στο σύνολο του πληθυσμού τη δέουσα πρόσβαση στην παροχή των υπηρεσιών που προσφέρουν οι οπτικοί.
Όσον αφορά, τέλος, τον κανόνα με τον οποίο επιβάλλεται ελάχιστη απόσταση 300 μέτρων μεταξύ δύο καταστημάτων οπτικών ειδών, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η απαίτηση αυτή, σε συνδυασμό με τον κανόνα που παρατέθηκε στην προηγούμενη σκέψη, ενισχύει τη βεβαιότητα των ασθενών περί του ότι διαθέτουν πρόσβαση σε πάροχο υπηρεσιών υγειονομικής περιθάλψεως ευρισκόμενο κοντά στην κατοικία τους και συμβάλλει επίσης στην καλύτερη προστασία της δημόσιας υγείας εντός ορισμένης γεωγραφικής περιοχής (βλ., σχετικώς, προμνημονευθείσα απόφαση Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψεις 81 και 82).
Πρέπει, πάντως, να διευκρινισθεί ότι, κατά κανόνα, δεν είναι απαραίτητο οι πελάτες να αποκτούν ταχέως, και ακόμα λιγότερο αμέσως, κάποιο προϊόν που διατίθεται προς πώληση από κατάστημα οπτικών ειδών. Ως εκ τούτου, η ανάγκη ταχείας προσβάσεως στα προϊόντα αυτά είναι μικρότερη από εκείνη που είναι συμφυής σε πολλά φάρμακα, οπότε το συμφέρον στην εγγύτητα των καταστημάτων οπτικών ειδών δεν είναι επιτακτικό σε βαθμό παρεμφερή με τον υφιστάμενο στην περίπτωση της διαθέσεως φαρμάκων.
Τούτου δοθέντος, επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι απόκειται στα κράτη μέλη να καθορίζουν το επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας που προτίθενται να διασφαλίζουν και τον τρόπο με τον οποίο πρέπει να επιτευχθεί αυτό. Δεδομένου ότι το επίπεδο προστασίας μπορεί να διαφοροποιείται μεταξύ κρατών μελών, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν συναφώς περιθώριο εκτιμήσεως (βλ., σχετικώς, προμνημονευθείσες αποφάσεις Apothekerkammer des Saarlandes κ.λπ., σκέψη 19, και Blanco Pérez και Chao Gómez, σκέψη 44).
Κατά την εφαρμογή, όμως, αυτής της ευχέρειας εκτιμήσεως, είναι θεμιτό τα κράτη μέλη να οργανώνουν τον προγραμματισμό περί των καταστημάτων οπτικών ειδών με τρόπο παρεμφερή του προβλεπόμενου για την κατανομή των φαρμακείων, τούτο δε παρά τις διαφορές που υφίστανται μεταξύ των δύο αυτών ειδών παροχής υπηρεσιών υγειονομικής περιθάλψεως.
Υπό τις συνθήκες αυτές, διαπιστώνεται ότι ρύθμιση όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης είναι καταρχήν κατάλληλη για την επίτευξη του γενικού σκοπού που συνίσταται στην προστασία της δημόσιας υγείας, καθώς και, ειδικότερα, των σκοπών της διασφαλίσεως της ισόρροπης κατανομής των καταστημάτων οπτικών ειδών εντός της επικράτειας και της διασφαλίσεως ταχείας προσβάσεως στα καταστήματα αυτά.
Τούτου δοθέντος, απαιτείται επιπροσθέτως ο νόμος 12/2004 να επιδιώκει την επίτευξη των σκοπών αυτών με συνέπεια. Συγκεκριμένα, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η εθνική νομοθεσία στο σύνολό της και οι διάφορες εφαρμοστέες διατάξεις είναι κατάλληλες για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού μόνον εφόσον σκοπούν πραγματικά στην επίτευξή του με συνέπεια και συστηματικότητα (βλ., σχετικώς, προμνημονευθείσες αποφάσεις Hartlauer, σκέψη 55, και Apothekerkammer des Saarlandes κ.λπ., σκέψη 42).
Συναφώς, απόκειται εν τέλει στο εθνικό δικαστήριο, που είναι το μόνο αρμόδιο να εκτιμήσει τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης και να ερμηνεύσει την εθνική νομοθεσία, να κρίνει αν και σε ποιο βαθμό ο νόμος 12/2004 της περιφέρειας πληροί τις απαιτήσεις αυτές (βλ., σχετικώς, αποφάσεις της 13ης Ιουλίου 1989,
171/88, Rinner-Kühn, Συλλογή 1989, σ. 2743
, σκέψη 15, και της 23ης Οκτωβρίου 2003,
C-4/02 και C-5/02, Schönheit και Becker, Συλλογή 2003, σ. I-12575
, σκέψεις 82 και 83).
Πάντως, το Δικαστήριο, καλούμενο να δώσει χρήσιμη απάντηση στο εθνικό δικαστήριο, είναι αρμόδιο να παράσχει, με βάση τη δικογραφία της κύριας δίκης και τις γραπτές και προφορικές παρατηρήσεις που του υποβλήθηκαν, στοιχεία που θα καταστήσουν δυνατό στο εθνικό δικαστήριο να αποφανθεί επί της υποθέσεως (αποφάσεις της 20ής Μαρτίου 2003,
C-187/00, Kutz-Bauer, Συλλογή 2003, σ. Ι-2741
, σκέψη 52, και προμνημονευθείσα απόφαση Schönheit και Becker, σκέψη 83).
Προς τούτο, πρέπει καταρχάς να επισημανθεί ότι με το άρθρο 1, παράγραφοι 1 έως 3, του νόμου 12/2004 της περιφέρειας καθορίζονται προϋποθέσεις που διαφοροποιούνται όσον αφορά τους δήμους των οποίων ο πληθυσμός δεν υπερβαίνει τους 8000 κατοίκους, αφενός, και τους δήμους με πληθυσμό που υπερβαίνει το όριο αυτό, αφετέρου. Συγκεκριμένα, δεν αποκλείεται το ενδεχόμενο οι δήμοι της πρώτης κατηγορίας να έχουν σαφώς την ελευθερία να επιτρέψουν την ίδρυση δύο καταστημάτων οπτικών ειδών εντός των ορίων τους, ενώ οι υπαγόμενοι στη δεύτερη κατηγορία μπορούν να χορηγήσουν τέτοια άδεια μόνον εφόσον υφίστανται «αποδεδειγμένες τοπικές ανάγκες» και μόνον κατόπιν της υποχρεωτικής γνωμοδοτήσεως επιτροπής προς τους δήμους αυτούς.
Μια τέτοια ρύθμιση, όμως, ενέχει τον κίνδυνο να έχει ως αποτέλεσμα την άνιση πρόσβαση στην ίδρυση καταστημάτων οπτικών ειδών στις διάφορες γεωγραφικές ζώνες της οικείας περιφέρειας. Ειδικότερα, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 82 των προτάσεών του, σε δήμους των οποίων ο πληθυσμός κυμαίνεται μεταξύ 8000 και 16 000 κατοίκων –δήμοι οι οποίοι, κατά το αιτούν δικαστήριο, είναι πολλοί– η οικεία ρύθμιση ενδέχεται να έχει ως αποτέλεσμα τον περιορισμό της προσβάσεως αυτής κατά τρόπο υπέρμετρο.
Ο κίνδυνος άνισης προσβάσεως στη δυνατότητα ιδρύσεως καταστημάτων οπτικών ειδών επιτείνεται εξάλλου από το στοιχείο που μνημονεύεται στην απόφαση του αιτούντος δικαστηρίου, δηλαδή ότι οι δημοτικές αρχές διαθέτουν σημαντική διακριτική ευχέρεια, δεδομένου ότι η προϋπόθεση περί «αποδεδειγμένων τοπικών αναγκών» δεν πλαισιώνεται από ακριβέστερα κανονιστικά κριτήρια.
Επιπλέον, οι αρμόδιες αρχές μπορούν να χορηγήσουν άδεια για την ίδρυση επιπλέον καταστήματος οπτικών ειδών μόνον κατόπιν υποχρεωτικής γνωμοδοτήσεως επιτροπής του εμπορικού επιμελητηρίου, η οποία αποτελείται, βάσει των στοιχείων που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο, από εκπροσώπους των δραστηριοποιούμενων στην αγορά οπτικών, δηλαδή των άμεσων ανταγωνιστών των οπτικών που έχουν ζητήσει την ίδρυση καταστήματος.
Υπό τις συνθήκες αυτές, ο νόμος 12/2004 της περιφέρειας ενέχει τον κίνδυνο, κατά την εφαρμογή του, να μη διασφαλίζει την ισόρροπη κατανομή των καταστημάτων οπτικών ειδών στο σύνολο της οικείας γεωγραφικής περιοχής και, ως εκ τούτου, ισοδύναμο επίπεδο προστασίας της δημόσιας υγείας στο σύνολο της περιοχής αυτής.
Ο νόμος αυτός της περιφέρειας εγείρει ακόμη ένα παρεμφερές ζήτημα όσον αφορά τους δήμους των οποίων ο πληθυσμός δεν υπερβαίνει τους 8000 κατοίκους. Συγκεκριμένα, δεν αποκλείεται, στους δήμους αυτούς, οι αρμόδιες αρχές να χαίρουν σχεδόν απεριόριστης διακριτικής ευχέρειας όσον αφορά τη χορήγηση αδείας, ή την απόρριψη αιτήσεως, για την ίδρυση δεύτερου καταστήματος οπτικών ειδών. Ως εκ τούτου, στο πλαίσιο αυτό δεν υφίσταται καμία εγγύηση ότι θα χορηγηθεί άδεια για την ίδρυση δεύτερου καταστήματος, ακόμη και αν, εν προκειμένω, οι απαιτήσεις περί προστασίας της δημόσιας υγείας θα επέβαλλαν κάτι τέτοιο.
Τούτου δοθέντος, δεδομένου ότι το Δικαστήριο δεν μπορεί εκ των προτέρων να υποθέσει ή να αποκλείσει την επέλευση των προαναφερθέντων κινδύνων που συνδέονται με την εφαρμογή του νόμου 12/2004 της περιφέρειας, στο εθνικό δικαστήριο απόκειται να εξετάσει, βάσει στατιστικών στοιχείων, τα οποία αφορούν ειδικώς το συγκεκριμένο ζήτημα, ή με άλλα μέσα, αν οι αρμόδιες αρχές κάνουν δέουσα χρήση, τηρώντας διαφανή και αντικειμενικά κριτήρια, των δυνατοτήτων που τους παρέχει ο νόμος αυτός με σκοπό την επίτευξη, κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό, των σκοπών που επιδιώκονται όσον αφορά την προστασία της δημόσιας υγείας στο σύνολο της οικείας γεωγραφικής περιοχής.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, στα υποβληθέντα ερωτήματα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 49 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι δεν αντιβαίνει σε αυτό ρύθμιση περιφέρειας, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, βάσει της οποίας επιβάλλονται περιορισμοί στη χορήγηση αδειών για την ίδρυση νέων καταστημάτων οπτικών ειδών, καθόσον προβλέπει ότι:
—
σε κάθε γεωγραφική ζώνη επιτρέπεται να ιδρυθεί ένα μόνον κατάστημα οπτικών ειδών, καταρχήν, ανά 8000 κατοίκους, και ότι
—
για κάθε νέο κατάστημα οπτικών ειδών πρέπει να τηρείται, κατά κανόνα, ελάχιστη απόσταση 300 μέτρων από τα ήδη υπάρχοντα καταστήματα οπτικών ειδών,
εφόσον οι αρμόδιες αρχές κάνουν δέουσα χρήση, τηρώντας διαφανή και αντικειμενικά κριτήρια, των δυνατοτήτων που τους παρέχει η οικεία ρύθμιση με σκοπό την επίτευξη, κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό, των σκοπών που επιδιώκονται με αυτήν, όσον αφορά την προστασία της δημόσιας υγείας στο σύνολο συγκεκριμένης γεωγραφικής περιοχής, στοιχείο του οποίου η διακρίβωση απόκειται στο εθνικό δικαστήριο.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τέταρτο τμήμα) αποφαίνεται:

Το άρθρο 49 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι δεν αντιβαίνει σε αυτό ρύθμιση περιφέρειας, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, βάσει της οποίας επιβάλλονται περιορισμοί στη χορήγηση αδειών για την ίδρυση νέων καταστημάτων οπτικών ειδών, καθόσον προβλέπει ότι:

—
σε κάθε γεωγραφική ζώνη, επιτρέπεται να ιδρυθεί ένα μόνον κατάστημα οπτικών ειδών, καταρχήν, ανά 8000 κατοίκους, και ότι

—
για κάθε νέο κατάστημα οπτικών ειδών πρέπει να τηρείται, κατά κανόνα, ελάχιστη απόσταση 300 μέτρων από τα ήδη υπάρχοντα καταστήματα οπτικών ειδών,

εφόσον οι αρμόδιες αρχές κάνουν δέουσα χρήση, τηρώντας διαφανή και αντικειμενικά κριτήρια, των δυνατοτήτων που τους παρέχει η οικεία ρύθμιση με σκοπό την επίτευξη, κατά τρόπο συνεπή και συστηματικό, των σκοπών που επιδιώκονται με αυτήν, όσον αφορά την προστασία της δημόσιας υγείας στο σύνολο συγκεκριμένης γεωγραφικής περιοχής, στοιχείο του οποίου η διακρίβωση απόκειται στο εθνικό δικαστήριο.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.