CELEX: 62012CJ0225
Řízení o předběžné otázce
Dohoda o přidružení EHS-Turecko
Článek 13 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/80
Klauzule ,standstill‘
Pojem ,legální pobyt‘

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 13 rozhodnutí Rady přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení (dále jen „rozhodnutí č. 1/80“). Rada přidružení byla zřízena Dohodou zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem, která byla podepsána dne 12. září 1963 v Ankaře Tureckou republikou na jedné straně a členskými státy EHS a Společenstvím na straně druhé a která byla uzavřena, schválena a potvrzena jménem Společenství rozhodnutím Rady 64/732/EHS ze dne 23. prosince 1963 (
Úř. věst. 1964, 217, s. 3685
; Zvl. vyd. 11/11, s. 10, dále jen „dohoda o přidružení“).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi C. Demirem a Staatssecretaris van Justitie (ministr spravedlnosti, dále jen „Staatssecretaris“), jehož předmětem je zamítnutí žádosti o povolení k pobytu.
Právní rámec
Unijní právo
Dohoda o přidružení
Podle čl. 2 odst. 1 dohody o přidružení je cílem této dohody podporovat stálé a vyvážené posilování obchodních a hospodářských vztahů mezi smluvními stranami při plném respektování nutnosti zajistit urychlený rozvoj tureckého hospodářství a pozvednout úroveň zaměstnanosti a životní úroveň tureckého lidu.
Článek 12 této dohody stanoví, že se „[s]mluvní strany […] dohodly, že se při vzájemném postupném zavádění volného pohybu pracovníků budou inspirovat články [39 ES], [40 ES] a [41 ES]“. (
citované výňatky z dohody jsou neoficiálním překladem
)
Článek 22 odst. 1 uvedené dohody zní takto:
„Za účelem realizace cílů stanovených dohodou [o přidružení] a v případech v ní uvedených má Rada přidružení pravomoc vydávat rozhodnutí. Každá z obou stran této dohody je povinna přijmout opatření k provedení těchto rozhodnutí […]“
Rozhodnutí č. 1/80
Oddíl I, nadepsaný „Otázky týkající se zaměstnávání a volného pohybu pracovníků“, kapitoly II rozhodnutí č. 1/80 obsahuje články 6 až 16.
Článek 6 tohoto rozhodnutí uvádí:
„1.   Aniž jsou dotčena ustanovení článku 7 o volném přístupu rodinných příslušníků k zaměstnání, má turecký pracovník působící na řádném trhu práce v členském státě:
—
po jednom roce řádného zaměstnání v tomto členském státě právo na obnovení platnosti pracovního povolení u stejného zaměstnavatele, pokud má volné pracovní místo;
—
po třech letech řádného zaměstnání v tomto členském státě – s výhradou přednosti, která bude poskytnuta pracovníkům z členských států Společenství – právo odpovědět na jinou nabídku v téže profesi u zaměstnavatele podle svého výběru, učiněnou za obvyklých podmínek a zaregistrovanou u pracovních úřadů tohoto členského státu;
—
po čtyřech letech řádného zaměstnání právo volného přístupu k jakékoli závislé činnosti podle svého výběru.
2.   Dovolená za kalendářní rok a nepřítomnost z důvodu mateřství, pracovního úrazu nebo krátkodobé nemoci jsou pokládány za dobu řádného zaměstnání. Doba nedobrovolné nezaměstnanosti, která je řádně konstatována příslušnými orgány, a nepřítomnost z důvodu dlouhodobé nemoci, byť nejsou pokládány za dobu řádného zaměstnání, nemají vliv na práva nabytá na základě předchozí doby zaměstnání.
3.   Podmínky použití odstavců 1 a 2 stanoví vnitrostátní právní předpisy.“ (
citované výňatky z rozhodnutí jsou neoficiálním překladem
)
Článek 13 uvedeného rozhodnutí zní následovně:
„Členské státy Společenství a Turecko nesmějí pro pracovníky a jejich rodinné příslušníky, jejichž pobyt a zaměstnání jsou na jejich území legální, zavádět žádná nová omezení podmínek přístupu k zaměstnání.“
Článek 14 téhož rozhodnutí stanoví:
„1.   Ustanovení tohoto oddílu se použijí s výhradou omezení z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví.
2.   Tato ustanovení se nedotýkají žádných práv a povinností, které vyplývají z vnitrostátních právních předpisů nebo dvoustranných smluv mezi Tureckem a dalšími členskými státy Společenství, pokud tyto nestanoví pro jeho státní příslušníky příznivější režim.“
V souladu s čl. 16 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80 se ustanovení oddílu I kapitoly II použijí ode dne 1. prosince 1980.
Nizozemské právo
Vstup a pobyt cizinců v Nizozemsku byl ke dni 1. prosince 1980 upraven zákonem o cizincích (Vreemdelingenwet, Stb. 1965, č. 40) a nařízením provádějícím tento zákon (Vreemdelingenbesluit, Stb. 1966, č. 387).
Podle čl. 41 odst. 1 písm. c) tohoto nařízení museli být cizinci za účelem vstupu na území Nizozemska držiteli platného cestovního pasu a platného dočasného povolení k pobytu, pokud do Nizozemska přicestovali za účelem pobytu trvajícího déle než tři měsíce. Cílem požadavku, aby byl cizinec držitelem takového povolení, bylo zejména bránit nelegálnímu vstupu a pobytu.
Na základě rozsudku Raad van State (státní rada) vydanému v době platnosti výše uvedených vnitrostátních ustanovení, nemohla skutečnost, že cizinec není držitelem dočasného povolení k pobytu, odůvodnit zamítnutí žádosti o povolení k pobytu, pokud v době podání této žádosti byly splněny všechny ostatní podmínky. Nicméně v případě, že cizinec takové povolení neměl, byl vstup a pobyt v Nizozemsku považován za nelegální.
Dne 1. dubna 2001 vstoupil v platnost zákon o úplném přepracování zákona o cizincích (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet), ze dne 23. listopadu 2000 (Stb. 2000, č. 495, dále jen „zákon z roku 2000“), a nařízení o cizincích (Vreemdelingenbesluit, Stb. 2000, č. 497, dále jen „nařízení z roku 2000“).
Článek 1 písm. h) zákona z roku 2000 stanoví:
„Pro účely tohoto zákona a ustanovení přijatých na jeho základě se rozumí:
[…]
h)
‚dočasným povolením k pobytu‘ vízum pro pobyt delší než tři měsíce, o které žádá cizinec osobně u diplomatického nebo konzulárního zastoupení Nizozemska v zemi původu nebo trvalého pobytu nebo, pokud to není možné, v nejbližší zemi, kde má Nizozemsko zastoupení, nebo v kanceláři guvernéra Nizozemských Antil nebo guvernéra Aruby, jež vydávají uvedená zastoupení nebo kanceláře po předchozím schválení ministrem zahraničních věcí.“
Článek 8 písm. a) a f) tohoto zákona stanoví:
„Cizinec pobývá v Nizozemsku legálně, pokud
a)
má povolení k přechodnému pobytu ve smyslu článku 14 tohoto zákona.
[…]
f)
v případě, že podal žádost o povolení k přechodnému pobytu ve smyslu článků 14 a 28 tohoto zákona, nesmí být na základě tohoto zákona nebo soudního rozhodnutí až do vydání rozhodnutí o této žádosti ze země vyhoštěn.“
Článek 16 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona stanoví:
„Žádost o povolení k přechodnému pobytu lze zamítnout, pokud
a.
cizinec není držitelem platného dočasného povolení k pobytu vydaného za stejným účelem, jakým je odůvodněna podaná žádost o povolení k pobytu.“
Podle čl. 3.1 odst. 1 nařízení z roku 2000 nelze cizince, který podal žádost o povolení k pobytu vyhostit, ledaže se podle názoru ministra jedná o opětovné podání téže žádosti.
Článek 3.71 tohoto nařízení stanoví:
„1.   Žádost o povolení k přechodnému pobytu ve smyslu článku 14 zákona z roku 2000 se zamítne, pokud cizinec není držitelem platného dočasného povolení k pobytu.
[…]
4.   Ministr odstavec 1 nepoužije, domnívá-li se, že by jeho použití vedlo ke zcela zjevným nespravedlivým situacím.“
V případě, že cizinec není držitelem dočasného povolení k pobytu, je jeho vstup a pobyt v Nizozemsku považován za nelegální. Podle oběžníku z roku 2000 o cizincích (Vreemdelingencirculaire 2000) povinnost požádat před vstupem do Nizozemska o udělení dočasného povolení k pobytu umožňuje orgánům zjistit, zda cizinec, jenž žádá o povolení, splňuje všechny podmínky pro vydání takového povolení před vstupem na nizozemské území.
Podle zákona o zaměstnávání zahraničních pracovníků (Wet Arbeid Buitenlandse werknemers), jenž byl v platnosti až do 1. září 1995, bylo zakázáno, aby zaměstnavatel poskytl práci cizinci bez povolení příslušného ministra, přičemž o povolení k zaměstnání musel společně s cizincem žádat i zaměstnavatel. Pro účely tohoto zákona nebo ustanovení přijatého na jeho základě se za cizince nepovažovala osoba, která v Nizozemsku pobývala legálně a mohla se prokázat potvrzením vydaným příslušným ministrem o tom, že jí bylo v souladu se zákonem o cizincích umožněno pobývat na nizozemském území u nizozemského občana s bydlištěm na tomto území.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
C. Demir se narodil dne 25. září 1973 a je tureckým státním příslušníkem. Poprvé přicestoval do Nizozemska dne 1. října 1990. Po svém vyhoštění se do tohoto členského státu vrátil a dne 4. listopadu 1992 podal žádost o povolení k pobytu, aby mohl v Nizozemsku bydlet s osobou nizozemské státní příslušnosti.
Přestože byla jeho žádost i následně podané odvolání zamítnuty, podal C. Demir dne 19. dubna 1993 novou žádost o povolení k pobytu v Nizozemsku za účelem soužití s manželkou, nizozemskou státní příslušnicí. Této žádosti bylo vyhověno a povolení k pobytu mu bylo uděleno na dobu od 7. května do 19. září 1993 a později prodlouženo do 18. července 1995.
Během této doby pracoval C. Demir u různých zaměstnavatelů v celkové délce více než deseti měsíců, aniž byl u některého z nich zaměstnán po dobu alespoň jednoho roku.
Po rozpadu manželství podal C. Demir v letech 1995 až 2002 několik žádostí o povolení k pobytu, v nichž se dovolával různých důvodů. Žádné z těchto žádostí, ani žádnému z odvolání podaných proti těmto zamítavým rozhodnutím nebylo vyhověno.
Dne 1. února 2007 C. Demir uzavřel tříletou pracovní smlouvu s nizozemskou společností. Pro tuto práci udělilo Centrum voor Werk en inkomeri (Centrum pro práci a mzdu) rozhodnutím ze dne 2. ledna 2008 tomuto zaměstnavateli povolení k zaměstnání platné od 7. ledna do 7. prosince 2008. Doba platnosti tohoto povolení nebyla následně prodloužena.
Dne 13. února 2007 podal C. Demir žádost o regulérní povolení k přechodnému pobytu, aby mohl vykonávat zaměstnaneckou činnost. Rozhodnutím ze dne 26. dubna 2007 Staatssecretaris tuto žádost zamítl a posléze toto zamítnutí dne 10. září 2007 potvrdil.
Staatssecretaris odůvodnil tato rozhodnutí tím, že C. Demir nemá platné dočasné povolení k pobytu, nespadá do kategorie cizinců osvobozených od povinnosti být držitelem povolení k pobytu a nesplňuje podmínku stanovenou v čl. 6 odst. 1 prvním podstavci rozhodnutí č. 1/80, že pracoval jakožto zaměstnanec u stejného zaměstnavatele alespoň po dobu jednoho roku.
Rozsudkem ze dne 16. června 2008 potvrdil Rechtbank’s-Gravenhage (okresní soud v Haagu) rozhodnutí Staatssecretaris a žalobu podanou C. Demirem zamítl. Tento soud měl zejména za to, že se C. Demir nemůže dovolávat článku 13 rozhodnutí č. 1/80, protože není držitelem dočasného povolení k pobytu, a pobývá tedy v Nizozemsku nelegálně.
C. Demir se proti uvedenému rozsudku odvolal k předkládajícímu soudu.
Za těchto podmínek se Raad van State rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí být článek 13 rozhodnutí č. 1/80 vykládán tak, že se vztahuje na hmotněprávní nebo procesní podmínky prvního vstupu na území členského státu, i když taková podmínka, jako je v projednávané věci dočasné povolení k pobytu, má mimo jiné bránit nelegálnímu vstupu a pobytu před podáním žádosti o povolení k pobytu, a tudíž ji v tomto ohledu lze pokládat za opatření ve smyslu bodu 85 rozsudku ze dne 21. října 2003, Abatay a další (
C-317/01 a C-369/01, Recueil, s. I-12301
), které může být zpřísněno?
2)
a)
Jaký význam je třeba v této souvislosti přikládat požadavku legálního pobytu ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80?
b)
Má v rámci takového posouzení význam skutečnost, že podle vnitrostátního práva vede podání žádosti samo o sobě k legálnímu pobytu, dokud tato žádost není zamítnuta, anebo má význam pouze to, že pobyt před podáním žádosti je podle vnitrostátních právních předpisů považován za nelegální?“
K předběžným otázkám
K první otázce
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 13 rozhodnutí č. 1/80 vykládán tak, že se každá klauzule „standstill“ uvedená v tomto ustanovení vztahuje na hmotněprávní nebo procesní podmínky prvního vstupu na území členského státu, a to i v případě, že tyto podmínky mají rovněž za cíl bránit nelegálnímu vstupu a pobytu před podáním žádosti o povolení k pobytu.
Úvodem je třeba připomenout, že z ustálené judikatury vyplývá, že klauzule „standstill“ upravená v uvedeném článku obecně zakazuje přijetí jakéhokoliv nového opatření, které by mělo za cíl nebo za následek podrobení výkonu volného pohybu pracovníků tureckým státním příslušníkem na území členského státu restriktivnějším podmínkám, než jsou ty, které platily v okamžiku vstupu rozhodnutí č. 1/80 ve vztahu k dotčenému členskému státu v platnost (viz rozsudek ze dne 17. září 2009, Sahin,
C-242/06, Sb. rozh. s. I-8465
, bod 63 a citovaná judikatura).
Bylo rovněž uznáno, že toto ustanovení zakazuje, aby od data vstupu v platnost rozhodnutí č. 1/80 v dotyčném členském státě byla do právní úpravy členských států zaváděna jakákoli nová omezení výkonu volného pohybu pracovníků, včetně omezení týkajících se hmotněprávních nebo procesních podmínek prvního vstupu na území tohoto členského státu tureckých státních příslušníků, kteří zde hodlají využít této svobody (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. dubna 2010, Komise v. Nizozemsko,
C-92/07, Sb. rozh. s. I-3683
, bod 49).
Pokud jde o pojem „legální“ ve smyslu článku 13 tohoto rozhodnutí, z judikatury vyplývá, že tento pojem znamená, že turecký pracovník nebo jeho rodinný příslušník musí k tomu, aby se na území hostitelského členského státu nacházel legálně, dodržovat pravidla tohoto státu týkající se vstupu, pobytu a případně zaměstnávání. Tento článek tak nemůže sloužit ku prospěchu tureckého státního příslušníka, který se nachází v nelegálním postavení (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Sahin, bod 53).
Bylo proto rozhodnuto, že příslušné vnitrostátní orgány mají právo, a to i poté, co vstoupilo v platnost uvedené rozhodnutí, zpřísnit opatření, která mohou být přijata vůči tureckým státním příslušníkům, kteří se nacházejí v nelegálním postavení (výše uvedený rozsudek Abatay a další, bod 85).
Předkládající soud se táže, zda samotná skutečnost, že cílem hmotněprávní nebo procesní podmínky prvního vstupu na území členského státu je především bránit nelegálnímu vstupu a pobytu před podáním žádosti o povolení k pobytu, umožňuje vyloučit použití klauzule „standstill“ obsažené v článku 13 téhož rozhodnutí s tím, že tato podmínka představuje opatření, které může být zpřísněno ve smyslu judikatury citované v předchozím bodě.
Jak vyplývá z bodu 36 tohoto rozsudku, přijetí takových opatření vyžaduje, aby se turečtí státní příslušníci, na které se tato opatření vztahují, nacházeli v nelegálním postavení; takže i když se tato opatření mohou týkat následků takové nelegálnosti, aniž by spadala do oblasti působnosti klauzule „standstill“ uvedené v článku 13 rozhodnutí č. 1/80, nesmějí sloužit k vymezení samotné nelegálnosti.
Je-li tedy cílem opatření hostitelského členského státu přijatého po tomto rozhodnutí vymezovat kritéria legálnosti postavení tureckých státních příslušníků tím, že se jeho prostřednictvím přijímají nebo mění hmotněprávní nebo procesní podmínky vstupu, pobytu a případně zaměstnávání těchto státních příslušníků na jeho území, a představují-li tyto podmínky nové omezení výkonu volného pohybu tureckých pracovníků ve smyslu klauzule „standstill“ uvedené v daném článku 13, pak samotná skutečnost, že dané opatření má bránit nelegálnímu vstupu a pobytu před podáním žádosti o povolení k pobytu, neumožňuje vyloučit použití této klauzule.
Takové omezení, které by mělo za cíl nebo za následek podrobení výkonu volného pohybu pracovníků tureckým státním příslušníkem na území členského státu restriktivnějším podmínkám, než jsou ty, které platily v okamžiku vstupu rozhodnutí č. 1/80 v platnost, je zakázáno, ledaže patří mezi omezení uvedená v článku 14 tohoto rozhodnutí nebo je odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu, může zajistit dosažení sledovaného legitimního cíle a nejde nad rámec toho, co je k jeho dosažení nezbytné.
V tomto ohledu, i když cíl zabránit nelegálnímu vstupu a pobytu představuje převažující veřejný zájem, je taktéž nutné, aby dotčené opatření mohlo zajistit dosažení tohoto cíle a nešlo nad rámec toho, co je k jeho dosažení nezbytné.
S ohledem na výše uvedené je třeba odpovědět na první položenou otázku v tomto smyslu, že článek 13 rozhodnutí č. 1/80 musí být vykládán tak, že je-li cílem opatření hostitelského členského státu vymezit kritéria legálnosti postavení tureckých státních příslušníků tím, že se přijímají nebo mění hmotněprávní nebo procesní podmínky vstupu, pobytu a případně zaměstnávání těchto státních příslušníků na jeho území, a představují-li tyto podmínky nové omezení výkonu volného pohybu tureckých pracovníků ve smyslu klauzule „standstill“ uvedené v tomto článku, pak samotná skutečnost, že opatření má bránit nelegálnímu vstupu a pobytu před podáním žádosti o povolení k pobytu, neumožňuje vyloučit použití této klauzule.
Ke druhé otázce
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 13 rozhodnutí č. 1/80 vykládán tak, že držení dočasného povolení k pobytu, jež platí pouze do vydání konečného rozhodnutí o právu pobytu, představuje „legální pobyt“.
V tomto ohledu, jak je uvedeno v bodě 35 tohoto rozsudku, pojem „legální“ ve smyslu článku 13 rozhodnutí č. 1/80 znamená, že turecký pracovník nebo jeho rodinný příslušník musí k tomu, aby se na území daného státu nacházel legálně, dodržovat pravidla hostitelského členského státu týkající se vstupu, pobytu a případně zaměstnávání.
Tento pojem byl vysvětlen v bodě 84 výše uvedeného rozsudku Abatay a další odkazem na podobný pojem „řádné zaměstnání“ v čl. 6 odst. 1 rozhodnutí č. 1/80.
Soudní dvůr již rozhodl, že „řádné zaměstnání“ předpokládá stabilní a jisté postavení na trhu práce uvedeného členského státu, a z tohoto důvodu implikuje nesporné právo pobytu (rozsudek ze dne 8. listopadu 2012, Gülbahce, C‑268/11, bod 39 a citovaná judikatura).
Výkon zaměstnání tureckým státním příslušníkem na základě dočasného povolení k pobytu, jež platí pouze do vydání konečného rozhodnutí o jeho právu pobytu, nemůže být kvalifikován jako „řádný“ (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. září 2011, Unal,
C-187/10, Sb. rozh. s. I-9045
, bod 47).
Z toho vyplývá, že se pojem „legální“ ve smyslu článku 13 tohoto rozhodnutí pojí se stabilním a jistým postavením na území členského státu, které předpokládá, že právo pobytu dotčené osoby je nesporné. Doby pobytu nebo případně zaměstnání tureckého státního příslušníka na základě dočasného povolení k pobytu, jež platí pouze do vydání konečného rozhodnutí o jeho právu pobytu, tak nelze považovat za „legální“ ve smyslu uvedeného článku.
Proto je třeba odpovědět na druhou položenou otázku tak, že článek 13 rozhodnutí č. 1/80 musí být vykládán tak, že držení dočasného povolení k pobytu, jež platí pouze do vydání konečného rozhodnutí o právu pobytu, nepředstavuje „legální pobyt“.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (druhý senát) rozhodl takto:

1)
Článek 13 rozhodnutí č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o vývoji přidružení, přijatého Radou přidružení, která byla zřízena Dohodou zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem, která byla podepsána dne 12. září 1963 v Ankaře Tureckou republikou na jedné straně a členskými státy EHS a Společenstvím na straně druhé a která byla uzavřena, schválena a potvrzena jménem Společenství rozhodnutím Rady 64/732/EHS ze dne 23. prosince 1963, musí být vykládán tak, že je-li cílem opatření hostitelského členského státu vymezit kritéria legálnosti postavení tureckých státních příslušníků tím, že se přijímají nebo mění hmotněprávní nebo procesní podmínky vstupu, pobytu a případně zaměstnávání těchto státních příslušníků na jeho území, a představují-li tyto podmínky nové omezení výkonu volného pohybu tureckých pracovníků ve smyslu klauzule „standstill“ uvedené v tomto článku, pak samotná skutečnost, že opatření má bránit nelegálnímu vstupu a pobytu před podáním žádosti o povolení k pobytu, neumožňuje vyloučit použití této klauzule.

2)
Článek 13 rozhodnutí č. 1/80 musí být vykládán tak, že držení dočasného povolení k pobytu, jež platí pouze do vydání konečného rozhodnutí o právu pobytu, nepředstavuje „legální pobyt“.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: nizozemština.