CELEX: 62012CJ0225
Rinvio pregiudiziale
Accordo di associazione CEE‑Turchia
Articolo 13 della decisione n. 1/80 del Consiglio di associazione
Clausole di “standstill”
Nozione di “situazione regolare quanto al soggiorno”

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 13 della decisione n. 1/80 del Consiglio di associazione, del 19 settembre 1980, relativa allo sviluppo dell’associazione (in prosieguo: la «decisione n. 1/80»). Il Consiglio di associazione è stato istituito dall’Accordo che crea un’associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia, firmato il 12 settembre 1963 ad Ankara dalla Repubblica di Turchia, da un lato, nonché dagli Stati membri della CEE e dalla Comunità, dall’altro, e concluso, approvato e confermato a nome della Comunità dalla decisione 64/732/CEE del Consiglio, del 23 dicembre 1963 (
GU 1964, n. 217, pag. 3685
) (in prosieguo l’«Accordo di associazione»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che oppone il sig. Demir allo Staatssecretaris van Justitie (Segretario di Stato alla giustizia) (in prosieguo: lo «Staatssecretaris»), in merito al rigetto di una domanda di permesso di soggiorno.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
L’Accordo di associazione
Ai sensi del suo articolo 2, paragrafo 1, l’Accordo di associazione ha lo scopo di promuovere il rafforzamento continuo ed equilibrato delle relazioni commerciali ed economiche tra le parti contraenti, tenendo pienamente conto della necessità di assicurare un più rapido sviluppo dell’economia turca ed il miglioramento del livello di occupazione e del tenore di vita del popolo turco.
Secondo l’articolo 12 di tale accordo «le Parti contraenti convengono di ispirarsi agli articoli [39 CE], [40 CE] e [41 CE] per realizzare gradualmente tra di loro la libera circolazione dei lavoratori».
L’articolo 22, paragrafo 1, di tale accordo enuncia quanto segue:
«Per il raggiungimento degli obiettivi fissati dall’Accordo e nei casi da questo previsti, il Consiglio di Associazione dispone di un potere di decisione. Ognuna delle due parti è tenuta a prendere le misure necessarie all’esecuzione delle decisioni adottate (…)».
La decisione n. 1/80
La sezione 1 del capitolo II della decisione n. 1/80, intitolata «Problemi relativi all’occupazione e alla libera circolazione dei lavoratori», comprende gli articoli da 6 a 16.
L’articolo 6 di tale decisione così recita:
«1.   Fatte salve le disposizioni dell’articolo 7, relativo al libero accesso dei familiari all’occupazione, il lavoratore turco inserito nel regolare mercato del lavoro di uno Stato membro ha i seguenti diritti:
—
rinnovo, in tale Stato membro, dopo un anno di regolare impiego, del permesso di lavoro presso lo stesso datore di lavoro, se dispone di un impiego;
—
candidatura, in tale Stato membro, ad un altro posto di lavoro, la cui regolare offerta sia registrata presso gli uffici di collocamento dello Stato membro, nella stessa professione, presso un datore di lavoro di suo gradimento, dopo tre anni di regolare impiego, fatta salva la precedenza da accordare ai lavoratori degli Stati membri della Comunità;
—
libero accesso, in tale Stato membro, a qualsiasi attività salariata di suo gradimento, dopo quattro anni di regolare impiego.
2.   Le ferie annuali e le assenze per maternità, infortunio sul lavoro, o malattia di breve durata sono assimilate ai periodi di regolare impiego. I periodi di involontaria disoccupazione, debitamente constatati dalle autorità competenti, e le assenze provocate da malattie di lunga durata, pur senza essere assimilate a periodi di regolare impiego, non pregiudicano i diritti acquisiti in virtù del periodo di impiego anteriore.
3.   Le modalità di applicazione dei paragrafi 1 e 2 sono definite dalle normative nazionali».
L’articolo 13 di detta decisione è così formulato:
«Gli Stati membri della Comunità e la Turchia non possono introdurre nuove restrizioni sulle condizioni d’accesso all’occupazione dei lavoratori e dei loro familiari che si trovino sui loro rispettivi territori in situazione regolare quanto al soggiorno e all’occupazione».
L’articolo 14 della medesima decisione dispone quanto segue:
«1.   Le disposizioni della presente sezione vengono applicate fatte salve le limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica.
2.   Esse non pregiudicano i diritti e gli obblighi derivanti dalle legislazioni nazionali o dagli accordi bilaterali esistenti tra la Turchia e gli Stati membri della Comunità, qualora questi contemplino, a favore dei loro cittadini, un regime più favorevole».
Ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, della decisione n. 1/80, le disposizioni di cui alla sezione 1 del Capitolo II della stessa si applicano con decorrenza dal 1
o
dicembre 1980.
Il diritto olandese
Sino al 1
o
dicembre 1980 l’accesso e il soggiorno degli stranieri nei Paesi Bassi erano disciplinati dalla legge sugli stranieri (Vreemdelingenwet Stb. 1965, n. 40) e dal decreto di esecuzione di tale legge (Vreemdelingenbesluit, Stb. 1966, n. 387).
Ai sensi dell’articolo 41, paragrafo 1, lettera c), di tale decreto, per avere accesso ai Paesi Bassi gli stranieri dovevano essere in possesso di un passaporto valido, munito di un permesso di soggiorno provvisorio, se si recavano nel paese per un soggiorno superiore ai tre mesi. L’obiettivo dell’obbligo di tale permesso è, segnatamente, di opporsi all’ingresso e al soggiorno irregolari.
In seguito a una sentenza del Raad van State (Consiglio di Stato) resa in vigenza delle summenzionate disposizioni nazionali, la mancanza di un permesso di soggiorno provvisorio non poteva essere motivo di rifiuto della domanda di un titolo di soggiorno se, al momento di tale domanda, tutte le altre condizioni erano soddisfatte. Tuttavia, in mancanza di tale permesso, l’ingresso e il soggiorno nel territorio olandese erano ritenuti irregolari.
Il 1
o
aprile 2001 sono entrati in vigore la legge recante completa revisione della legge relativa agli stranieri (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet), del 23 novembre 2000 (Stb. 2000. n. 495) (in prosieguo: la «legge del 2000»), e il decreto sugli stranieri (Vreemdelingenbesluit, Stb. 2000, n. 497) (in prosieguo: il «decreto del 2000»).
L’articolo 1, lettera h) della legge del 2000 dispone quanto segue:
«Ai sensi della presente legge e delle disposizioni adottate in base alla stessa, si intende per:
(…)
h)
“permesso di soggiorno provvisorio”, il visto per un soggiorno di oltre tre mesi chiesto personalmente da uno straniero presso una rappresentanza diplomatica o consolare del Regno dei Paesi Bassi nel paese di provenienza o di residenza permanente o, in mancanza di questa, nel paese più vicino in cui ha sede una rappresentanza oppure presso il gabinetto del Governatore delle Antille olandesi o il gabinetto del Governatore di Aruba e rilasciato da detta rappresentanza o da detti gabinetti, previa autorizzazione del Ministero degli Affari Esteri».
L’articolo 8, lettere a) e f) di tale legge così prevede:
«Uno straniero soggiorna legalmente nei Paesi Bassi solo se:
a)
dispone di un permesso di soggiorno a tempo ai sensi dell’articolo 14 della medesima legge.
(…)
f)
in attesa della decisione su una domanda di permesso di soggiorno, di cui agli articoli 14 e 28, mentre, in forza di questa legge o in base a una decisione giurisdizionale, l’espulsione dello straniero deve essere sospesa sino alla decisione su detta domanda».
L’articolo 16, paragrafo 1, di tale decisione enuncia quanto segue:
«Una domanda di permesso di soggiorno a tempo determinato può essere respinta se:
a)
lo straniero non è in possesso di un valido permesso di soggiorno provvisorio che corrisponda allo stesso scopo del soggiorno per cui egli ha richiesto il permesso di soggiorno a tempo determinato».
Ai sensi dell’articolo 3.1, paragrafo 1, del decreto del 2000, la presentazione di una domanda di rilascio di permesso di soggiorno ha l’effetto di sospendere l’espulsione, a meno che il ministro non ritenga che essa riguardi la riproposizione di una domanda già respinta.
L’articolo 3.71 di tale decreto dispone quanto segue:
«1.   La domanda di permesso di soggiorno a tempo determinato, di cui all’articolo 14 della legge del 2000, è respinta se lo straniero non dispone di un permesso di soggiorno provvisorio in corso di validità.
[…]
4.   Il ministro può disapplicare il paragrafo 1 se ritiene che tale applicazione conduca a situazioni manifeste di grave ingiustizia».
In mancanza di un permesso di soggiorno provvisorio l’ingresso e il soggiorno nel territorio olandese sono considerati irregolari. Ai sensi della circolare del 2000 relativa agli stranieri (Vreemdelingencirculaire 2000), l’obbligo di richiedere un permesso di soggiorno temporaneo prima dell’arrivo nei Paesi Bassi consente alle autorità di verificare se lo straniero richiedente soddisfa tutte le condizioni per il rilascio di tale autorizzazione, precedentemente al suo ingresso nel territorio nazionale.
Ai sensi della legge sul lavoro degli stranieri (Wet arbeid buitenlandse werknemers), applicabile fino al 1
o
settembre 1995, era fatto divieto ad un datore di lavoro di impiegare uno straniero senza autorizzazione del Ministro competente e il datore di lavoro e lo straniero erano tenuti a richiedere un permesso di assunzione. Ai fini dell’applicazione del disposto di detta legge o delle sue norme di esecuzione non era considerata straniero una persona che soggiornava legalmente nei Paesi Bassi e che disponeva di una dichiarazione rilasciata dal Ministro competente, in ordine, in particolare, alla sua ammissione, ai sensi della legge sugli stranieri, nel territorio nazionale per soggiornare presso un cittadino olandese residente nei Paesi Bassi.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Il sig. Demir è nato il 25 settembre 1973 ed ha la cittadinanza turca. Egli è arrivato per la prima volta nel Paesi Bassi il 1
o
ottobre 1990. Dopo esserne stato espulso, rientrava in tale Stato membro e, il 4 novembre 1992, presentava una domanda di soggiorno per risiedere nei Paesi Basi presso un cittadino olandese.
Nonostante il rigetto della sua domanda e del ricorso proposto in seguito, il 19 aprile 1993 il sig. Demir presentava una nuova domanda di permesso di soggiorno per risiedere nei Paesi Bassi presso la coniuge olandese. Tale domanda veniva accolta e un permesso di soggiorno gli era rilasciato per il periodo dal 7 maggio al 19 settembre 1993, prolungato, in seguito, al 18 luglio 1995.
Durante tale periodo, il sig. Demir lavorava presso diversi datori di lavoro per una durata complessiva di più di dieci mesi senza essere impiegato presso lo stesso datore di lavoro per almeno un anno.
Dopo la separazione dei coniugi, il sig. Demir presentava, tra l’anno 1995 e l’anno 2002, varie richieste di permesso di soggiorno, adducendo motivi diversi. Nessuna di tali richieste e nessuno dei ricorsi proposti avverso le decisioni di rigetto venivano accolti.
Il 1
o
febbraio 2007, il sig. Demir stipulava un contratto di lavoro per una durata di tre mesi presso un’impresa olandese. Per tale impiego il Centrum voor Werk en Inkomen (Centro Impiego e Reddito) rilasciava, con decisione del 2 gennaio 2008, a tale datore di lavoro un permesso di assunzione valido dal 7 gennaio 2008 al 7 dicembre 2008. La durata di validità di tale permesso non è stata ulteriormente prorogata.
Il 13 febbraio 2007, il sig. Demir presentava domanda di un permesso di soggiorno ordinario a tempo determinato per svolgere lavoro subordinato. Con decisone del 26 aprile 2007, lo Staatsecretaris respingeva tale domanda. In seguito, il 10 settembre 2007, confermava tale rigetto.
Tali decisioni dello Staatsecretaris erano motivate dal fatto che il sig. Demir non disponeva di un permesso di soggiorno temporaneo valido, non rientrava in alcuna categoria di stranieri esentata dall’obbligo di un permesso di soggiorno e non soddisfaceva le condizioni di cui all’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, della decisione n. 1/80, ovvero aver svolto lavoro subordinato presso lo stesso datore di lavoro nel corso di un anno.
Con sentenza del 16 giugno 2008, il Rechtbank ’s-Gravenhage (Tribunale dell’Aja) confermava la decisione dello Staatsecretaris e respingeva il ricorso proposto dal sig. Demir. Tale giudice riteneva, in particolare, che, poiché il sig. Demir non disponeva di un permesso di soggiorno provvisorio, si trovava in situazione irregolare, e pertanto non poteva far valere l’articolo 13 della decisione n. 1/80.
Il sig. Demir interponeva appello avverso tale sentenza dinanzi al giudice del rinvio.
In tali circostanze, il Raad van State ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguente questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 13 della decisione n. 1/80 debba essere interpretato nel senso che tale disposizione si applica ad una condizione sostanziale e/o formale per la prima ammissione nel territorio di uno Stato membro, anche se siffatta condizione, [come] nella fattispecie in esame un permesso di soggiorno provvisorio, ha anche lo scopo di contrastare l’ingresso e il soggiorno illegali, precedenti alla presentazione di una domanda di permesso di soggiorno, e in tali limiti può essere considerata come una misura che può essere resa più severa ai sensi del punto 85 della sentenza del 21 ottobre 2003, Abatay e a., cause C 317/01 e C 369/01.
2)
a)
Quale significato si debba riconoscere a questo riguardo al requisito della situazione regolare quanto al soggiorno, di cui all’articolo 13 della decisione n. 1/80.
b)
Se al riguardo sia rilevante che la presentazione stessa di una domanda faccia sorgere, in base al diritto nazionale, una situazione regolare quanto al soggiorno finché non ci sia stata una decisione negativa sulla domanda stessa, o se rilevi soltanto il fatto che il soggiorno che precede la presentazione di una domanda sia considerato come illegale in base al diritto nazionale».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Con la prima questione il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se l’articolo 13 della decisione n. 1/80 debba essere interpretato nel senso che la clausola di «standstill» di cui a tale diposizione, ha a oggetto condizioni sostanziali e/o procedurali per la prima ammissione nel territorio di uno Stato membro, qualora tali condizioni abbiano anche lo scopo di contrastare l’ingresso e il soggiorno illegali, precedenti alla presentazione di una domanda di permesso di soggiorno.
In via preliminare occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, la clausola di «standstill» di cui a tale articolo proibisce in generale l’introduzione di qualsiasi nuova misura interna che abbia per oggetto o per effetto di assoggettare l’esercizio, da parte di un cittadino turco, della libertà di circolazione dei lavoratori nel territorio nazionale a condizioni più restrittive di quelle che gli erano applicabili al momento dell’entrata in vigore della decisione n. 1/80 nei confronti dello Stato membro considerato (v. sentenza del 17 settembre 2009, Sahin,
C-242/06, Racc. pag. I-8465
, punto 63 e giurisprudenza ivi citata).
È stato altresì riconosciuto che tale disposizione, a partire dall’entrata in vigore nello Stato membro ospitante della decisione n. 1/80, osta all’introduzione di qualsiasi nuova restrizione all’esercizio della libertà di circolazione dei lavoratori, incluse quelle riguardanti le condizioni sostanziali e/o procedurali in materia di prima ammissione nel territorio di detto Stato membro dei cittadini turchi che intendono in esso avvalersi di tale libertà (v., in tal senso, sentenza del 29 aprile 2010, Commissione/Paesi Bassi,
C-92/07, Racc. pag. I-3683
, punto 49).
Per quanto riguarda la nozione di «situazione regolare» ai sensi dell’articolo 13 di tale decisione, risulta dalla giurisprudenza che essa significa che il lavoratore turco o il suo familiare deve aver rispettato la normativa dello Stato membro ospitante in materia di ingresso, soggiorno e, eventualmente, di impiego, in modo da trovarsi legittimamente nel territorio di detto Stato. Un cittadino turco che versi in una situazione irregolare non fruirebbe, perciò, di tale articolo (v., in tal senso, sentenza Sahin, cit., punto 53).
È stato, pertanto, ritenuto che le competenti autorità nazionali possono legittimamente adottare, anche successivamente all’entrata in vigore della decisione n. 1/80, provvedimenti più incisivi nei confronti dei cittadini turchi che versino in una situazione irregolare (sentenza Abatay e a., cit., punto 85).
Il giudice del rinvio chiede se il solo fatto che una condizione sostanziale e/o procedurale per la prima ammissione nel territorio di uno stato membro abbia, in particolare, lo scopo di contrastare l’ingresso e il soggiorno illegali, precedenti alla presentazione di una domanda di permesso di soggiorno, permetta di escludere l’applicazione della clausola di «standstill» di cui all’articolo 13 della medesima decisione in quanto costituisce un provvedimento che può essere reso più incisivo ai sensi della giurisprudenza citata al punto precedente.
Come risulta dal punto 36 della presente sentenza, l’adozione di tali misure presuppone che i cittadini turchi a cui si applicano si trovino in situazione irregolare, con la conseguenza che, sebbene tali misure possano vertere sugli effetti di siffatta irregolarità senza rientrare nell’ambito di applicazione della clausola di «standstill» di cui all’articolo 13 della decisione n. 1/80, esse non devono essere intese a definire l’irregolarità stessa.
Pertanto, qualora una misura di uno Stato membro ospitante, successiva a tale decisione, miri a definire i criteri di regolarità della situazione dei cittadini turchi, adottando o modificando le condizioni sostanziali e/o procedurali in materia d’ingresso, di soggiorno e eventualmente di impiego, di tali cittadini nel suo territorio, e qualora tali condizioni costituiscano una nuova restrizione all’esercizio della libertà di circolazione dei lavoratori turchi, ai sensi della clausola di «standstill» di cui a detto articolo 13, il solo fatto che la misura abbia lo scopo di contrastare l’ingresso e il soggiorno illegali, precedenti alla presentazione di una domanda di permesso di soggiorno, non consente di escludere l’applicazione di tale clausola.
Una siffatta restrizione, che avrebbe come oggetto o effetto quello di assoggettare l’esercizio, da parte di un cittadino turco, della libertà di circolazione dei lavoratori sul territorio nazionale a condizioni più restrittive di quelle applicabili al momento dell’entrata in vigore della decisione n. 1/80, è vietata a meno che essa rientri nelle limitazioni di cui all’articolo 14 di tale decisione o sia giustificata da un motivo imperativo di interesse generale, sia idonea a garantire il raggiungimento dell’obiettivo perseguito e non vada al di là di quanto necessario per ottenerlo.
A tale riguardo, sebbene l’obiettivo di contrastare l’ingresso e il soggiorno illegali costituisca un motivo imperativo d’interesse generale, la misura in questione deve altresì essere idonea a garantire il raggiungimento di tale obiettivo e non andare al di là di quanto necessario per ottenerlo.
Alla luce di quanto precede si deve rispondere alla prima questione che l’articolo 13 della decisione n. 1/80 deve essere interpretato nel senso che, qualora una misura di uno Stato membro ospitante miri a definire i criteri di regolarità della situazione dei cittadini turchi, adottando o modificando le condizioni sostanziali e/o procedurali in materia d’ingresso, di soggiorno e eventualmente di impiego, di tali cittadini nel suo territorio, e qualora tali condizioni costituiscano una nuova restrizione all’esercizio della libertà di circolazione dei lavoratori turchi, ai sensi della clausola di «standstill» di cui a tale articolo, il solo fatto che la misura abbia lo scopo di contrastare l’ingresso e il soggiorno illegali, precedenti alla presentazione di una domanda di permesso di soggiorno, non consente di escludere l’applicazione di tale clausola.
Sulla seconda questione
Con la seconda questione il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se l’articolo 13 della decisione n. 1/80 debba essere interpretato nel senso che costituisce una «situazione regolare quanto al soggiorno» il fatto di disporre di un permesso di soggiorno provvisorio che è valido unicamente in attesa di una decisione definitiva sul diritto di soggiorno.
A tale riguardo, come è stato ricordato al punto 35 della presente sentenza, la nozione di «situazione regolare» ai sensi dell’articolo 13 della decisione n. 1/80, significa che il lavoratore turco o il suo familiare deve aver rispettato la normativa dello Stato membro ospitante in materia di ingresso, di soggiorno e, eventualmente, di impiego, in modo da trovarsi legittimamente nel territorio di detto Stato.
Tale nozione è stata chiarita al punto 84 della citata sentenza Abatay e a., con riferimento a quella affine di «regolare impiego», di cui all’articolo 6, paragrafo 1, della decisione n. 1/80.
La Corte ha ritenuto che un «regolare impiego» presuppone una situazione stabile e non precaria sul mercato del lavoro di detto Stato membro e implica, a tale titolo, un diritto di soggiorno non contestato (sentenza dell’8 novembre 2012, Gülbahce, C‑268/11, punto 39 e giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, lo svolgimento di un’attività lavorativa da parte di un cittadino turco in possesso di un permesso di soggiorno provvisorio che è valido solo in attesa di una decisione definitiva sul diritto di soggiorno non può essere qualificato come «regolare» (v., in tal senso, sentenza del 29 settembre 2011, Unal,
C-187/10, Racc. pag. I-9045
, punto 47).
Ne consegue che la nozione di «situazione regolare», ai sensi dell’articolo 13 di tale decisione, si riferisce ad una situazione stabile e non precaria nel territorio dello Stato membro la quale presuppone che il diritto di soggiorno dell’interessato non sia contestato. Pertanto, i periodi di soggiorno o, eventualmente, di impiego di un cittadino turco in base ad un permesso di soggiorno provvisorio che è valido solo in attesa di una decisione definitiva sul suo diritto di soggiorno, non possono essere considerati come rientranti in una «situazione regolare» ai sensi di detto articolo.
Si deve, pertanto, rispondere alla seconda questione che l’articolo 13 della decisione n. 1/80 deve essere interpretato nel senso che il fatto di disporre di un permesso di soggiorno provvisorio che è valido solo in attesa di una decisione definitiva sul diritto di soggiorno non costituisce una «situazione regolare quanto al soggiorno.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 13 della decisione n. 1/80, del 19 settembre 1980, relativa allo sviluppo dell’associazione, adottata dal Consiglio di associazione istituito dall’Accordo che crea un’associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia, firmato il 12 settembre 1963 ad Ankara dalla Repubblica di Turchia, da un lato, nonché dagli Stati membri della CEE e dalla Comunità, dall’altro, e concluso, approvato e confermato a nome della Comunità dalla decisione 64/732/CEE del Consiglio, del 23 dicembre 1963, deve essere interpretato nel senso che, qualora una misura di uno Stato membro ospitante intenda definire i criteri di regolarità della situazione dei cittadini turchi, adottando o modificando le condizioni sostanziali e/o procedurali in materia d’ingresso, di soggiorno e, eventualmente, di impiego, di tali cittadini nel suo territorio, e qualora tali condizioni costituiscano una nuova restrizione all’esercizio della libertà di circolazione dei lavoratori turchi, ai sensi della clausola di «standstill» di cui al predetto articolo, il solo fatto che la misura abbia lo scopo di contrastare l’ingresso e il soggiorno illegali, precedenti alla presentazione di una domanda di permesso di soggiorno, non consente di escludere l’applicazione di tale clausola.

2)
L’articolo 13 della decisione n. 1/80 deve essere interpretato nel senso che il fatto di disporre di un permesso di soggiorno provvisorio che è valido solo in attesa di una decisione definitiva sul diritto di soggiorno non costituisce una «situazione regolare quanto al soggiorno».

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il neerlandese.