CELEX: 62009CJ0523
Yhteinen maatalouspolitiikka
Maidontuotannon alalla suoritettavista terveystarkastuksista ja -valvonnasta perittävät maksut

Ennakkoratkaisupyyntö koskee rehu- ja elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen
mukaisuuden varmistamiseksi suoritetusta virallisesta valvonnasta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen
(EY) N:o 882/2004 (EUVL L 165, s. 1, sekä oikaisut EUVL L 191, s. 1 ja EUVL 2007, L 204, s. 29) 27 artiklan 3 kohdan, 4 kohdan
a alakohdan ja 6 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Viron oikeuden mukaan perustetut yhtiöt Rakvere Piim AS
(jäljempänä Rakvere Piim) ja Maag Piimatööstus AS (jäljempänä Maag) ja toisaalta Veterinaar- ja Toiduamet (eläinlääkintä-
ja elintarvikevirasto) ja joka koskee maidontuotannon alalla suoritettavista terveystarkastuksista ja -valvonnasta perittävien
maksujen laskentaa.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin säännöstö
Asetuksen N:o 882/2004 26 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on huolehdittava riittävistä rahoitusresursseista tarvittavan henkilöstön ja muiden resurssien hankkimiseksi
virallista valvontaa varten millä tahansa asianmukaiseksi katsomallaan tavalla, myös maksuilla.”
Asetuksen N:o 882/2004 27 artiklan 3, 4 ja 6 kohdassa säädetään seuraavaa:
”3. Liitteessä IV olevassa A jaksossa ja liitteessä V olevassa A jaksossa mainittujen erityistoimien osalta perityt maksut
eivät saa olla alhaisempia kuin liitteessä IV olevassa B jaksossa ja liitteessä V olevassa B jaksossa määritetyt vähimmäismaksut,
tämän kuitenkaan rajoittamatta 4 ja 6 kohdan soveltamista. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin liitteessä IV olevassa A jaksossa
tarkoitettujen toimien osalta käyttää 1 päivänä tammikuuta 2008 saakka kestävän siirtymäkauden ajan edelleen direktiivin 85/73/ETY
nojalla nykyisin sovellettavia maksuja.
Liitteessä IV olevassa B jaksossa ja liitteessä V olevassa B jaksossa tarkoitetut maksut on saatettava ajan tasalle vähintään
kahden vuoden välein 62 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen, erityisesti inflaation huomioon ottamiseksi.
4. Edellä olevan 1 ja 2 kohdan mukaisesti virallista valvontaa varten perittävät maksut:
a)      eivät saa ylittää toimivaltaisille vastuuviranomaisille aiheutuvia kustannuksia liitteessä VI lueteltujen seikkojen osalta;
ja
b)      voidaan vahvistaa kiinteämääräisiksi toimivaltaisille viranomaisille tietyllä ajanjaksolla aiheutuvien kustannusten perusteella
tai tarvittaessa liitteessä IV olevassa B jaksossa tai liitteessä V olevassa B jaksossa vahvistetuiksi määriksi.
– –
6. Jos elintarvike- tai rehuyrityksen käyttämät omavalvontaa ja jäljittämistä koskevat järjestelmät sekä virallisia valvontatoimia
toteutettaessa todetun noudattamisen taso huomioon ottaen tietyntyyppisen elintarvikkeen, rehun tai toiminnan osalta virallista
valvontaa suoritetaan tavanomaista harvemmin, tai ottaakseen huomioon edellä 5 kohdan b–d alakohdassa mainitut perusteet,
jäsenvaltiot voivat määrittää virallisen valvonnan maksuosuuden 4 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja vähimmäismääriä pienemmäksi,
edellyttäen, että asianomainen jäsenvaltio toimittaa komissiolle selvityksen, jossa esitetään:
a)      kyseinen rehu-, elintarvike- tai toimintatyyppi;
b)      kyseisessä rehu- tai elintarvikeyrityksessä suoritetut valvontatoimet;
ja
c)      menetelmä, jolla maksun alennus on laskettu.”
Asetuksen N:o 882/2004 liitteessä IV olevan B jakson mukaan maidontuotantoon sovellettavat vähimmäismaksut ovat ”1 euro 30
tonnilta ja sen jälkeen 0,5 euroa tonnilta”.
Asetuksen N:o 882/2004 liitteessä VI säädetään, että maksujen laskemisessa huomioon otettavat perusteet ovat seuraavat:
”1.      Viralliseen valvontaan osallistuvan henkilöstön palkat.
2.      Viralliseen valvontaan osallistuvan henkilöstön kulut, mukaan lukien tiloista, välineistä, laitteista ja koulutuksesta aiheutuvat
kulut sekä matkakulut niihin liittyvine kuluineen.
3.      Laboratorioanalyysi- ja näytteenottokulut.”

Kansallinen säännöstö
Eläinlääkinnällisestä toiminnasta annetun lain (veterinaarkorralduse seadus; RT I 1999, 58, 608) – jota sovelletaan pääasian
tosiseikkoihin sellaisena kuin se on julkaistu RT:ssä I 2008, 30, 191 – 35 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Eläinlääkinnällisestä valvonnasta perittävä maksu (jäljempänä valvontamaksu) on maksu, joka peritään – – asetuksen (EY) [N:o
882/2004] 27–29 artiklassa säädetyt periaatteet ja tavoitteet huomioon ottaen tässä laissa säädetyn suuruisena eläimiin ja
eläimistä saatuihin tuotteisiin kohdistuvien eläinlääkinnällisten valvontatoimenpiteiden toteuttamisen, asiaa koskevien hakemusten
käsittelyn ja asiakirjojen laatimisen perusteella. Valvontamaksu suoritetaan valtiovarainministeriön valtionkassan yhteisötileihin
kuuluvalle eläinlääkintä- ja elintarvikeviraston tilille. Eläinlääkinnälliseen valvontaan liittyvistä toimenpiteistä aiheutuviin
kustannuksiin kuuluvat ne kustannukset, joita aiheutuu siitä, että valvontaviranomainen lähetetään toteuttamaan kyseisiä toimenpiteitä
tiettyyn yritykseen.”
Eläinlääkinnällisestä toiminnasta annetun lain 35
§ koskee valvontamaksun vahvistamista ja niiden suuruuden määrittämistä, ja siinä säädetään seuraavaa:
”1) Valvontamaksun suuruuden määräytymisen perusteena ovat ne henkilöstö- ja materiaalikustannukset, joita eläinlääkintä-
ja elintarvikeviranomaiselle aiheutuu eläimiin ja eläimistä saatuihin tuotteisiin kohdistuvien eläinlääkinnällistä valvontaa
koskevien toimenpiteiden toteuttamisesta.
2)      Valvontamaksu peritään – – asetuksessa [N:o 882/2004] lueteltujen eläinlääkinnällistä valvontaa koskevien toimenpiteiden toteuttamisesta
seuraavasti:
– –
3.      kun kyse on maidontuotannosta, tuottaja maksaa eläinlääkinnällistä valvontaa koskeviin toimenpiteisiin liittyvän valvontamaksun
tuotetun maidon määrän perusteella;
– –
3)      Tämän pykälän 2 momentin 1–6 kohdassa lueteltujen eläinlääkinnällistä valvontaa koskevien toimenpiteiden toteuttamisesta peritään
valvontamaksu niiden vähimmäismäärien mukaisesti, jotka vahvistetaan asetuksen [N:o 882/2004] liitteessä IV olevassa B jaksossa
ja liitteessä V olevassa B jaksossa.
4)      Eläinten ja eläimistä saatujen tuotteiden alalla toimivat tuottajat, pois lukien sellaiset tuottajat, jotka elintarvikelain
[toiduseadus] 26 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla tuottavat vähäisiä tuotemääriä, maksavat valvontamaksua eläimiin ja
eläimistä saatuihin tuotteisiin sisältyvien haitallisten aineiden määrittämisestä seuraavasti:
– –
3.      maidon tukkuostaja – 35 senttiä 1 000:ta maitolitraa kohti;
– –.”

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Veterinaar- ja Toiduamet teki vuoden 2008 helmikuun ja vuoden 2009 tammikuun välisenä aikana Rakvere Piimin ja Maagin osalta
useita päätöksiä, jotka koskivat maidontuotannon perusteella suoritettavasta valvonnasta maksettavien maksujen perintää.
Rakvere Piim ja Maag valittivat kyseisistä päätöksistä Tartu halduskohusiin (Tarton hallinto-oikeus), ja ne vetosivat valitustensa
tueksi siihen, että valvontamaksua koskevat kansalliset säännökset ovat ristiriidassa muun muassa asetuksen N:o 882/2004 kanssa,
koska perityt maksut ylittävät valvonnasta aiheutuvat tosiasialliset kustannukset.
Kyseiset valitukset hylättiin, minkä jälkeen Rakvere Piim ja Maag valittivat ennakkoratkaisupyynnön esittäneeseen tuomioistuimeen.
Rakvere Piim ja Maag väittävät kyseisessä tuomioistuimessa muun muassa, että kansallisen lainsäädännön mukaan sellaisella
yrittäjällä, joka saa valvontamaksun perintää koskevan päätöksen, ei ole mitään mahdollisuutta tarkistaa sitä, säädetäänkö
kyseisessä lainsäädännössä tosiasiallisesti siitä, että mainitun yrittäjän osalta tehdään päätös, joka koskee maksun perimistä
suoritetusta valvonnasta sen suuruisena kuin sitä yrittäjältä vaaditaan. Tähän on valittajien mukaan lisättävä vielä se seikka,
että kyseinen määrä perustuu unionin sellaiseen asetukseen, joka ei ole välittömästi sovellettavissa ja jota voidaan muuttaa
kansallisen lainsäätäjän tahdosta riippumatta. Jos kyseisen lainsäätäjän olisi itse vahvistettava valvontamaksujen määrä unionin
oikeudesta seuraavan harkintavallan nojalla, pelkkä viittaus niin sanottuun ”vähimmäismäärään”, josta asetuksessa N:o 882/2004
säädetään, ei olisi yhteensopiva Viron perustuslaissa asetettujen vaatimusten kanssa.
Veterinaar- ja Toiduamet väittää erityisesti, että kansallisessa lainsäädännössä määritetään kaikki valvontamaksua koskevat
seikat joko suoraan tai viittaamalla asetuksen N:o 882/2004 säännöksiin. Kaikista valvontamaksuun liittyvistä seikoista säädetään
Veterinaar- ja Toiduametin mukaan lailla ja asetuksella N:o 882/2004, eikä yksikään tällainen seikka jää ratkaistavaksi hallintokäytännössä.
Se, että laissa viitataan unionin asetukseen, ei tee kyseisestä lainsäädännöstä Viron perustuslain vastaista, koska unionin
asetukset ovat erottamaton osa kansallista oikeusjärjestystä.
Maag ilmoitti 18.9.2009 ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle tuomioistuimelle, että Rakvere Piim oli lakannut olemasta, koska
se oli sulautunut Maagiin. Tartu ringkonnakohus antoi 23.9.2009 määräyksen, jossa Maagille annettiin lupa tulla oikeudenkäynnissä
Rakvere Piimin sijaan.
Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, Tartu ringkonnakohus tiedustelee yhtäältä sitä, onko eläinlääkinnällisestä toiminnasta
annettu laki täytäntöönpanotoimenpiteenä asetuksen N:o 882/2004 mukainen, ja toisaalta sitä, kuinka laaja harkintavalta kansallisilla
lainsäätäjillä on mainitun asetuksen soveltamisessa. Kansallinen tuomioistuin nostaa lisäksi esille kysymyksen siitä, onko
kyseisen harkintavallan rajoja noudatettu käsiteltävässä asiassa ja onko kansallinen lainsäätäjä voinut pätevästi tukeutua
asetuksessa N:o 882/2004 säädettyihin vähimmäismääriin, vaikka ne ylittävät valvonnan tosiasialliset kustannukset.
Tartu ringkonnakohus on päättänyt tässä tilanteessa lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat
ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko asetuksen [N:o 882/2004] 27 artiklan 4 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, ettei siinä kielletä perimästä yrittäjältä
kyseisen asetuksen liitteessä IV olevassa A jaksossa luetelluista toimista kyseisen asetuksen liitteessä IV olevassa B jaksossa
säädettyjen vähimmäismäärien mukaisia maksuja silloinkaan, kun toimivaltaisille vastuuviranomaisille kyseisen asetuksen liitteessä
VI lueteltujen seikkojen osalta aiheutuvat kustannukset ovat alhaisemmat kuin edellä mainitut vähimmäismäärät?
2)      Onko jäsenvaltiolla edellä mainitussa kysymyksessä mainituissa olosuhteissa oikeus vahvistaa [asetuksen N:o 882/2004] liitteessä
IV olevassa A jaksossa luetelluista toimista kyseisen asetuksen liitteessä IV olevassa B jaksossa säädettyjä vähimmäismääriä
alhaisempia maksuja, kun toimivaltaisille vastuuviranomaisille kyseisen asetuksen liitteessä VI lueteltujen seikkojen osalta
aiheutuvat kustannukset ovat alhaisemmat kuin edellä mainitut vähimmäismäärät ja kun kyseisen asetuksen 27 artiklan 6 kohdassa
säädetyt edellytykset eivät ole täyttyneet?”

Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Kansallinen tuomioistuin kysyy kahdella kysymyksellään, joita on asianmukaista tarkastella yhdessä, onko asetuksen N:o 882/2004
27 artiklan 3 ja 4 kohtaa tulkittava siten, että kyseisissä säännöksissä sallitaan jäsenvaltiolle, että se perii – ilman,
että sen tältä osin täytyisi toteuttaa kansallisella tasolla täytäntöönpanotoimea – sellaisten vähimmäismäärien suuruisia
maksuja, joista säädetään kyseisen asetuksen liitteessä IV olevassa B jaksossa, vaikka ne kustannukset, joita toimivaltaisille
viranomaisille aiheutuu kyseisessä asetuksessa säädetyistä terveystarkastuksista ja -valvonnasta, alittavat kyseiset vähimmäismäärät,
silloin, kun saman asetuksen 27 artiklan 6 kohdan soveltamiselle asetetut edellytykset eivät täyty.
Tähän kysymykseen vastaamiseksi on muistettava, että asetuksen säännöksillä on niiden luonteen ja niillä unionin oikeuslähteiden
järjestelmässä olevan tehtävän nojalla yleensä välitön oikeusvaikutus kansallisissa oikeusjärjestyksissä ilman, että kansallisten
viranomaisten olisi ryhdyttävä täytäntöönpanotoimiin (ks. asia 93/71, Leonesio, tuomio 17.5.1972, Kok., s. 287, Kok. Ep. II,
s. 1, 5 kohta ja asia C-278/02, Handlbauer, tuomio 24.6.2004, Kok., s. I-6171, 25 kohta).
Asetusten tiettyjen säännösten täytäntöönpano tosin voi kuitenkin edellyttää, että jäsenvaltiot toteuttavat täytäntöönpanotoimia
(em. asia Handlbauer, tuomion 26 kohta).
Näin ollen on määritettävä, jätetäänkö asetuksen N:o 882/2004 27 artiklan 3 ja 4 kohdassa ja liitteessä IV olevassa B jaksossa
kyseisissä säännöksissä tarkoitettujen vähimmäismäärien vahvistamisen osalta jäsenvaltioille harkintavaltaa vai edellytetäänkö
niissä, että jäsenvaltiot toteuttavat täydentäviä täytäntöönpanotoimia.
Tässä on yhtäältä muistettava, että asetuksen N:o 882/2004 27 artiklan 3 kohdassa säädetään, että ne jäsenvaltioiden kyseisen
asetuksen mukaisesti perimät maksut eivät saa olla alhaisempia kuin muun muassa mainitun asetuksen liitteessä IV olevassa
B jaksossa määritetyt vähimmäismaksut.
Toisaalta on todettava, että asetuksen N:o 882/2004 liitteessä IV olevassa B jaksossa säädetään erilaisten eläinlajien osalta
sovellettavista vähimmäismaksuista, jotka eivät niiden täsmällinen ja täydellinen luonne huomioon ottaen edellytä jäsenvaltioiden
taholta minkäänlaisten täydentävien täytäntöönpanotoimien toteuttamista.
Tästä seuraa, että näin vahvistettujen vähimmäismäärien on katsottava muodostavan sellaiset alarajat, joista jäsenvaltiot
eivät periaatteessa ole vapaita poikkeamaan.
Se seikka, etteivät jäsenvaltioiden perimät maksut saa asetuksen N:o 882/2004 27 artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaan ylittää
toimivaltaisille vastuuviranomaisille valvonnasta aiheutuvia kustannuksia, ei ole omiaan horjuttamaan edellä esitettyä tulkintaa,
koska kyseinen säännös on ymmärrettävä siten, että siinä vahvistetaan yläraja ainoastaan sellaisille ei-kiinteämääräisille
maksuille, joita jäsenvaltioilla on mahdollisuus periä.
Asetuksen N:o 882/2004 27 artiklan 4 kohdan b alakohdan mukaisesti – eli kiinteämääräisen perusteen perusteella – vahvistettujen
maksujen osalta kyseistä ylärajaa ei sitä vastoin sovelleta.
Siltä osin kuin on kyse ensinnäkin sellaisista maksuista, joiden kiinteät määrät määritetään sellaisten kustannusten perusteella,
joita toimivaltaisille viranomaisille aiheutuu tietyn ajanjakson kuluessa, on todettava, että kyseisten kustannusten määrä
on jo otettu huomioon kyseisten maksujen määriä vahvistettaessa. Lisäksi on huomautettava, kuten oikeuskäytännössä on todettu,
että kiinteämääräisesti vahvistetulle maksulle on olennaista juuri se, että se tietyissä tapauksissa ylittää ja toisissa tapauksissa
alittaa sillä rahoitettavien toimenpiteiden todelliset kustannukset (asia C-270/07, komissio v. Saksa, tuomio 19.3.2009, Kok.,
s. I-1983, 32 kohta).
Siltä osin kuin toisaalta on kyse maksuista, joille on vahvistettu asetuksen N:o 882/2004 liitteessä IV olevassa B jaksossa
säädetyt vähimmäismäärät, on todettava, että unionin lainsäätäjä on määrittänyt kyseiset määrät viittaamatta millään tavalla
niihin kustannuksiin, joita toimivaltaisille viranomaisille tosiasiallisesti aiheutuu. Jäsenvaltiot eivät näin ollen voi periaatteessa
ottaa näitä kustannuksia huomioon alentaakseen yleisesti mainittuja maksuja alhaisemmiksi kuin asetuksen N:o 882/2004 liitteessä
IV olevassa B jaksossa säädetään.
Sitä tulkintaa, ettei jäsenvaltioilla ole periaatteessa mahdollisuutta poiketa yleisesti ja harkinnanvaraisesti asetuksen
N:o 882/2004 liitteessä IV olevassa B jaksossa olevista vähimmäisvaatimuksista, tukee se seikka, että jopa mainitun asetuksen
27 artiklan 6 kohdassa säädetylle mahdollisuudelle – joka koskee sitä, että jäsenvaltiot voivat tietyn yrityksen osalta määrittää
virallisesta valvonnasta perittävän maksun mainitussa liitteessä tarkoitettuja vähimmäismääriä pienemmäksi – on asetettu tiettyjä
edellytyksiä. Kansallisen tuomioistuimen esittämän kaltaisessa tilanteessa, asetuksen N:o 882/2004 27 artiklan 6 kohdassa
ei näin ollen sallita sitä, että jäsenvaltio vahvistaa kyseiset maksut mainitun asetuksen liitteessä IV olevassa B jaksossa
säädettyjä vähimmäismääriä alhaisemmiksi.
Tästä seuraa, ettei asetuksen N:o 882/2004 27 artiklan 3 ja 4 kohdassa ja kyseisen asetuksen liitteessä IV olevassa B jaksossa
jätetä kyseisissä säännöksissä tarkoitettujen vähimmäismäärien vahvistamisessa jäsenvaltioille minkäänlaista harkintavaltaa
eivätkä ne edellytä jäsenvaltioiden taholta täytäntöönpanotoimenpiteiden toteuttamista.
Esitettyihin kysymyksiin on edellä esitetyt näkökohdat huomioimalla vastattava, että asetuksen N:o 882/2004 27 artiklan 3
ja 4 kohtaa on tulkittava siten, että kyseisissä säännöksissä sallitaan jäsenvaltiolle, että se perii – ilman, että sen tältä
osin täytyisi toteuttaa kansallisella tasolla täytäntöönpanotoimea – sellaisten vähimmäismäärien suuruisia maksuja, joista
säädetään kyseisen asetuksen liitteessä IV olevassa B jaksossa, vaikka ne kustannukset, joita toimivaltaisille viranomaisille
aiheutuu kyseisessä asetuksessa säädetyistä terveystarkastuksista ja ‑valvonnasta, alittavat kyseiset vähimmäismäärät, silloin,
kun saman asetuksen 27 artiklan 6 kohdan soveltamiselle asetetut edellytykset eivät täyty.

Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä
olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle,
ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Rehu- ja elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen mukaisuuden varmistamiseksi
suoritetusta virallisesta valvonnasta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 882/2004 27 artiklan
3 ja 4 kohtaa on tulkittava siten, että kyseisissä säännöksissä sallitaan jäsenvaltiolle, että se perii – ilman, että sen
tältä osin täytyisi toteuttaa kansallisella tasolla täytäntöönpanotoimea – sellaisten vähimmäismäärien suuruisia maksuja,
joista säädetään kyseisen asetuksen liitteessä IV olevassa B jaksossa, vaikka ne kustannukset, joita toimivaltaisille viranomaisille
aiheutuu kyseisessä asetuksessa säädetyistä terveystarkastuksista ja ‑valvonnasta, alittavat kyseiset vähimmäismäärät, silloin,
kun saman asetuksen 27 artiklan 6 kohdan soveltamiselle asetetut edellytykset eivät täyty.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: viro.