CELEX: 62012TJ0473
Državna potpora
Irski porez na putnike u zračnom prometu
Snižena tarifa za odredišta koja se nalaze najviše 300 km od zračne luke Dublin
Odluka o proglašenju potpore nespojivom s unutarnjim tržištem i nalaganje njezina povrata
Prednost
Selektivni karakter
Identifikacija korisnika potpore
Članak 14. Uredbe (EZ) br. 659/1999
Obveza obrazlaganja

)
Okolnosti spora
Tužitelj, društvo Aer Lingus Ltd, zračni je prijevoznik sa sjedištem u Irskoj, s podružnicama u Irskoj (u zračnim lukama Dublin, Cork i Shannon) i Ujedinjenoj Kraljevini (u zračnim lukama London Gatwick, London Heathrow i Belfast). On nudi letove unutar zemlje u Irskoj kao i međunarodne letove između Irske i Ujedinjene Kraljevine te 70 odredišta u Irskoj, Ujedinjenoj Kraljevini, na europskom kontinentu i u Sjedinjenim Američkim Državama.
Člankom 55. Finance Acta (n
o
2) 2008 (Drugi zakon o financijama iz 2008., u daljnjem tekstu: Zakon o financijama) od 30. ožujka 2009., dana stupanja zakona na snagu, uvedena je trošarina pod nazivom Air travel tax (porez na zračni prijevoz, u daljnjem tekstu: PZP).
Zakon o financijama propisuje da se PZP naplaćuje izravno od zračnih prijevoznika za svakog putnika koji zrakoplovom putuje s polaskom iz zračne luke koja se nalazi u Irskoj (uz iznimku zračnih luka s manje od 10.000 putnika godišnje, a zatim, od 3. lipnja 2009., s manje od 50.000 putnika godišnje) i dospijeva u trenutku kada putnik odleti iz zračne luke u zrakoplovu koji može prevesti više od 20 putnika i ne koristi se u državne ili vojne svrhe. Iako je bilo predviđeno da se porez u konačnici prebaci na cijene karata putnika, zračni prijevoznici su oni koji su ga dužni obračunati i platiti.
U trenutku uvođenja PZP se naplaćivao na temelju udaljenosti između zračne luke odlaska i zračne luke dolaska te je iznosio dva eura u slučaju odlaznog leta iz zračne luke u Irskoj prema odredištu koje se nalazi najviše 300 km od zračne luke Dublin i deset eura u svim drugim slučajevima.
Dana 21. srpnja 2009. Europska komisija zaprimila je dvije odvojene pritužbe koje je o nekoliko vidova PZP‑a koji je uvela Irska podnio tužiteljev konkurent, jednu na temelju članka 20. stavka 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (
SL L 83, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), a drugu na temelju članka 56. UFEU‑a i Uredbe (EZ) br. 1008/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. rujna 2008. o zajedničkim pravilima za obavljanje zračnog prijevoza u Zajednici (preinaka) (
SL L 293, str. 3
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 8., str. 164.).
Nakon druge pritužbe, Komisija je kao prvo pokrenula istragu o mogućoj povredi članka 56. UFEU‑a o slobodi pružanja usluga i Uredbe br. 1008/2008. Komisija je na temelju toga irskim nadležnim tijelima dana 18. ožujka 2010. poslala pismo opomene (u daljnjem tekstu: pismo opomene). Nakon pisma opomene, porezne tarife od 1. ožujka 2011. izmijenjene su tako da se na sve polaske mogla primijeniti jedinstvena tarifa u iznosu od tri eura, neovisno o prijeđenoj udaljenosti. Stoga je zaključena Komisijina istraga o povredi članka 56. UFEU‑a i Uredbe br. 1008/2008.
Prvom pritužbom, koja se temeljila na primjeni pravila u području državnih potpora, prigovaralo se osobito činjenici da niža porezna tarifa (dva eura umjesto deset eura) u biti pogoduje domaćim zračnim prijevoznicima poput društva Aer Arann, koje najveći dio letova obavlja prema odredištima koja su od zračne luke Dublin udaljena manje od 300 km. U toj se pritužbi pozivalo i na činjenicu da je paušalni karakter poreza diskriminatoran u dijelu u kojem takav porez predstavlja važniji dio cijene za niskotarifne zračne prijevoznike nego za tradicionalne zračne prijevoznike. Naposljetku, pritužbom se prigovaralo činjenici da neprimjenjivanje PZP‑a na putnike u tranzitu i na povezanim letovima predstavlja nezakonitu državnu potporu zračnim prijevoznicima Aer Lingus i Aer Arann jer ti prijevoznici imaju relativno visok udio putnika i letova koji odgovaraju tim kategorijama.
Dopisom od 13. srpnja 2011. Komisija je obavijestila Irsku o svojoj odluci da pokrene službeni istražni postupak propisan člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a u vezi s nižim nacionalnim tarifama koje su se primjenjivale u okviru PZP‑a u razdoblju između 30. ožujka 2009. i 1. ožujka 2011. Komisija je od irskih nadležnih tijela zatražila da presliku te odluke dostave korisnicima.
Odlukom od 13. srpnja 2011., sažetak koje je objavljen u
Službenom listu Europske unije
od 18. listopada 2011. (
SL C 306, str. 10
.) i koja je donesena nakon prethodne faze ispitivanja, Komisija je, među ostalim, utvrdila da neprimjenjivanje PZP‑a na putnike na povezanim letovima ili u tranzitu te primjena paušalnog poreza nije državna potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Nasuprot tome, ona je smatrala da se za primjenu niže nacionalne tarife između 30. ožujka 2009. i 1. ožujka 2011. činilo da predstavlja državnu potporu, što postavlja pitanja o spojivosti s unutarnjim tržištem u dijelu u kojem nezakonito pogoduje nacionalnim letovima u odnosu na prekogranične letove. Stoga je pokrenula službeni istražni postupak o potonjoj mjeri, pozivajući zainteresirane osobe da dostave svoja očitovanja o mjeri o kojoj je riječ.
Irska nadležna tijela dostavila su svoja očitovanja 15. rujna 2011. Tužitelj u toj fazi postupka nije podnio nikakva očitovanja.
Dana 25. srpnja 2012. Komisija je donijela Odluku 2013/199/EU o državnoj potpori SA.29064 (11/C, ex 11/NN) – Različite porezne tarife koje Irska primjenjuje na zračni prijevoz (
SL 2013, L 119, str. 30
., u daljnjem tekstu: pobijana odluka). Usto, ta je odluka tužitelju dostavljena dopisom irskog Ministarstva financija od 23. kolovoza 2012., koji ga je zaprimio 6. rujna 2012.
Komisija je u članku 1. te odluke utvrdila da je nespojiva s unutarnjim tržištem državna potpora koju je primjenom Zakona o financijama Irska nezakonito dodijelila u razdoblju od 30. ožujka 2009. do 1. ožujka 2011. (u daljnjem tekstu: predmetno razdoblje), povredom članka 108. stavka 3. UFEU‑a, u obliku snižene porezne tarife na zračni prijevoz za sve letove zrakoplovom koji može prevesti više od 20 putnika i ne koristi se u vojne ili državne svrhe s polaskom iz zračne luke s više od 10.000 putnika godišnje prema jednom od odredišta koje se nalazi najviše 300 km od zračne luke Dublin.
Članak 4. te odluke propisuje da je Irska dužna od korisnika povratiti nespojivu državnu potporu koju je dodijelila na temelju programa iz članka 1. Ti su korisnici u uvodnoj izjavi 70. pobijane odluke identificirani kao Ryanair, tužitelj, Aer Arann i drugi zračni prijevoznici koje je Irska trebala navesti. U istoj točki pojašnjeno je da iznos državne potpore odgovara razlici između snižene tarife PZP‑a i standardne tarife od deset eura, odnosno osam eura, koja se obračunava po svakom putniku.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 1. studenoga 2012. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 6. ožujka 2013. Irska je zatražila intervenciju u potporu zahtjevu Komisije. Predsjednik šestog vijeća Općeg suda rješenjem od 17. travnja 2013. odobrio je Irskoj intervenciju.
Irska je podnijela svoj intervencijski podnesak 4. lipnja 2013. Dopisom od 17. lipnja 2013. Komisija je obavijestila tajništvo da nema primjedbi. Tužitelj je svoja očitovanja na navedeni podnesak dostavio 24. srpnja 2013.
Budući da je izmijenjen sastav vijećâ Općeg suda, izvjestitelj je dodijeljen devetom vijeću, kojemu je stoga dodijeljen ovaj predmet.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
—
poništi ili, podredno, djelomično poništi pobijanu odluku;
—
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija, koju podupire Irska, od Općeg suda zahtijeva da:
—
odbije tužbu;
—
naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
[omissis]
Treći i četvrti tužbeni razlog, koji se temelje na pogrešci koja se tiče prava i očitoj pogrešci u ocjeni prilikom kvalifikacije i određivanja visine potpore, a koja proizlazi iz neuzimanja u obzir prebacivanja PZP‑a na putnike te povrede članka 14. Uredbe br. 659/1999 i načela proporcionalnosti i jednakog postupanja nalogom za povrat potpore
U trećem tužbenom razlogu tužitelj tvrdi da je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava i očitu pogrešku u ocjeni identificirajući zračne prijevoznike koji su podvrgnuti nižoj tarifi kao korisnike navodne potpore u iznosu od osam eura po putniku i nalažući na temelju toga povrat potpore, iako je sama utvrdila da se teret tog poreza mogao prebaciti na putnike, koji su time bili glavni korisnici sniženih tarifa.
Prema tužiteljevu mišljenju, Komisija je prilikom kvalifikacije i određivanja visine potpore trebala uzeti u obzir taj element te procijeniti prednost koju su zaista imali zračni prijevoznici koji su platili PZP u iznosu od dva eura, a koji su u velikom dijelu prebacili na svoje putnike. Budući da je svaki dio uštede od osam eura proizišao iz niže tarife prebačen na putnike, a da ga zračni prijevoznici nisu zadržali, odluka Komisije kojom se zahtijeva povrat osam eura po putniku za posljedicu ima obvezivanje zračnih prijevoznika koji su podvrgnuti toj nižoj tarifi da vrate više od onoga što su zaista primili te je zbog toga nezakonita.
Osim toga, četvrtim žalbenim razlogom tužitelj ističe da, s obzirom na to da je nemoguće
a posteriori
povratiti osam eura po putniku od putnika koji su imali koristi od niže tarife, nalog za povrat ima učinak dodatnog poreza za zračne prijevoznike na koje se odnosi te je stoga tim prijevoznicima prije jednak nezakonitoj sankciji nego povratu u stanje koje je prethodilo dodjeli navodne potpore. Smatra da je to neproporcionalno i predstavlja povredu načela jednakog postupanja te stoga povredu članka 14. Uredbe br. 659/1999.
Što se tiče trećeg tužbenog razloga, Komisija osporava tužiteljeve argumente. Kao prvo, utvrđuje da na temelju zakonodavstva o kojem je riječ ne postoji nikakva obveza prebacivanja poreza na putnike. Nasuprot tome, svaki prijevoznik slobodno može odlučiti hoće li porez u cijelosti ili djelomično prebaciti na putnike. Kao drugo, Komisija ističe da je to, čak i u slučaju prebacivanja uštede poreza u cijelosti, značilo prednost za zračne prijevoznike o kojima je riječ jer su svojim klijentima mogli ponuditi privlačnije cijene od onih na koje je obračunata uobičajena tarifa od deset eura. Stoga je nebitno je li korisnik odlučio prebaciti prednost na svoje klijente i tako ostvariti povećan opseg prodaje ili izravno iskoristiti prednost naplaćujući višu cijenu. Prema njezinu mišljenju, stoga bi logična posljedica bila povratiti iznos potpore u cijelosti, to jest osam eura po putniku za letove podvrgnute nižoj tarifi od dva eura.
Što se tiče četvrtog tužbenog razloga, Komisija odgovara da se, s obzirom na to da je usmjeren na ponovno uspostavljanje prethodnog stanja, povrat potpora u načelu ne može smatrati neproporcionalnom mjerom. Osim toga, zbog činjenice da je povrat usmjeren samo na ponovno uspostavljanje prethodnog stanja, on se u načelu ne može smatrati sankcijom. Stoga nema povrede načela jednakog postupanja jer su svi korisnici potpore dužni vratiti nezakonitu i nespojivu potporu.
Najprije valja podsjetiti na to da obveza države da ukine potporu koju Komisija smatra nespojivom s unutarnjim tržištem ima za cilj ponovnu uspostavu prethodnog stanja. Taj je cilj postignut kada su korisnici vratili iznos koji je isplaćen na temelju nezakonite potpore, gubeći tako prednost koju su imali u odnosu na svoje konkurente i kada je ponovno uspostavljeno stanje prije isplate potpore (vidjeti presudu od 17. lipnja 1999., Belgija/Komisija, C‑75/97, Zb.,
EU:C:1999:311
, t. 64. i 65. i navedenu sudsku praksu; presudu od 13. veljače 2012., Budapesti Erőmű/Komisija, T‑80/06 i T‑182/09,
EU:T:2012:65
, t. 107.).
Također valja podsjetiti da nijedna odredba prava Unije ne zahtijeva da Komisija prilikom nalaganja povrata potpore koja je proglašena nespojivom s unutarnjim tržištem odredi točan iznos potpore koji treba vratiti. Naime, dovoljno je da Komisijina odluka sadrži naznake koje adresatu omogućuju da sâm bez pretjeranih teškoća utvrdi taj iznos (presude od 12. listopada 2000., Španjolska/Komisija, C‑480/98, Zb.,
EU:C:2000:559
, t. 25. i od 12. svibnja 2005., Komisija/Grčka, C‑415/03, Zb.,
EU:C:2005:287
, t. 39.). Osim toga, izreka akta neodvojiva je od njegova obrazloženja, tako da se isti mora tumačiti, ako je to potrebno, vodeći računa o razlozima koji su doveli do njegova donošenja (presude od 15. svibnja 1997., TWD/Komisija, C‑355/95 P, Zb.,
EU:C:1997:241
, t. 21. i od 29. travnja 2004., Italija/Komisija, C‑298/00 P, Zb.,
EU:C:2004:240
, t. 97.).
Međutim, ako Komisija odluči naložiti povrat određenog iznosa, ona mora, u skladu sa svojom obvezom nepristranog i s pažnjom provedenog ispitivanja spisa u okviru članka 108. UFEU‑a, odrediti vrijednost potpore koju je poduzetnik primio, onoliko precizno koliko to okolnosti predmeta omogućavaju (vidjeti presudu od 29. ožujka 2007., Scott/Komisija, T‑366/00, Zb.,
EU:T:2007:99
, t. 95. i navedenu sudsku praksu).
Pri uspostavi stanja prije isplate potpore, Komisija je s jedne strane dužna osigurati da stvarna prednost potpore bude ukinuta te tako naložiti njezin povrat u cijelosti. Ona ne može iz velikodušnosti prema korisniku naložiti povrat iznosa nižeg od vrijednosti potpore koju je potonji primio. S druge strane, Komisija nije ovlaštena da kao izraz svojega neslaganja s težinom nezakonitosti naloži povrat iznosa višeg od vrijednosti potpore koju je korisnik primio (presuda Scott/Komisija, t. 85.
supra
,
EU:T:2007:99
, t. 95.).
Tužitelj ne osporava da bi i u slučaju u kojem bi se PZP u cijelosti prebacio na putnike primjena poreza s nižom tarifom mogla dati prednost poduzetniku koji ga je dužan platiti. Ipak, on osporava opseg te prednosti, koja je u pobijanoj odluci procijenjena na osam eura po putniku.
U tom pogledu prije svega valja utvrditi da članak 55. Zakona o financijama PZP određuje kao „trošarinu“ (
excise duty
), kao porez koji treba biti obračunat, naplaćen i plaćen za svaki polazak putnika zrakoplovom iz zračne luke koja se nalazi u Irskoj, a što je Irska i potvrdila na raspravi.
Međutim, trošarina je po definiciji neizravan porez koji se naplaćuje na potrošnju posebne vrste robe ili usluge, za razliku od izravnih poreza, poput poreza na dohodak ili dobit, koje izravno snose poduzetnici.
U konkretnom slučaju ne osporava se da su zračni prijevoznici na temelju Zakona o financijama dužni primijeniti PZP po tarifi od dva eura za sve letove koji su podvrgnuti toj tarifi. Među strankama je također nesporno da su zračni prijevoznici na temelju članka 23. Uredbe br. 1008/2008 dužni odvojeno iskazati iznos PZP‑a u cijeni svake karte koja je prodana njihovim putnicima. U tom je smislu PZP formalno namijenjen tomu da bude prebačen na cijene karata za letove koje plaćaju putnici, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 8. pobijane odluke.
Kao što to ističe tužitelj, zato treba razlikovati pojam formalnog ili zakonitog prebacivanja, koji se odnosi na način na koji se porez zakonito naplaćuje i primjenjuje, od pojma ekonomskog prebacivanja, koji se sastoji u određivanju u kojoj su mjeri zračni prijevoznici snosili ekonomski trošak PZP‑a, prilagođavajući eventualno cijene karata bez poreza ovisno o iznosu PZP‑a koji se stvarno primjenjuje ili, u slučaju primjene PZP‑a po nižoj tarifi od dva eura, u kojoj su mjeri stvarno zadržali gospodarsku prednost koja je nastala iz primjene te niže tarife.
Komisija je u uvodnoj izjavi 53. pobijane odluke pojasnila da prijevoznici koji porez plaćaju po nižoj tarifi u iznosu od dva eura imaju manji trošak koji trebaju prebaciti na svoje klijente ili ga sami trebaju snositi. Zatim je taj sniženi trošak izjednačila s gospodarskim sredstvima koja su zračni prijevoznici mogli uštedjeti te time poboljšati svoju gospodarsku situaciju u odnosu na druge zračne prijevoznike.
U uvodnoj izjavi 57. pobijane odluke Komisija je odgovorila na argumente irskih nadležnih tijela prema kojima nije bilo nikakvih prednosti u korist zračnih prijevoznika jer je porez u biti porez na potrošnju namijenjen prebacivanju na putnike. Pozivajući se na presudu Adria‑Wien Pipeline i Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, t. 45.
supra
(
EU:C:2001:598
), Komisija je smatrala da čak i u slučajevima u kojima postoji zakonska obveza prebacivanja poreza o kojem je riječ na potrošače snižavanje u odnosu na standardnu poreznu tarifu može dati selektivnu prednost zračnim prijevoznicima koji taj porez trebaju platiti po nižoj tarifi.
Komisija je u istoj uvodnoj izjavi 57. pobijane odluke priznala da je u konkretnom slučaju gospodarski teret poreza (
the cost of the tax
) mogao biti prebačen na putnike, iako ne postoji nikakav mehanizam koji omogućava osiguravanje da je to zaista bio slučaj i da je odluka o tome ostavljena na izbor svakom zračnom prijevozniku.
Međutim, Sud je u sličnoj situaciji sâm smatrao da, s obzirom na to da pristojbe zračnih luka izravno i automatski utječu na cijene putovanja, razlikovanje iznosa pristojbi koje snose putnici automatski utječe na cijenu prijevoza (presuda Stylianakis, t. 59.
supra
,
EU:C:2003:72
, t. 28.).
Ipak, Komisija smatra da su prijevoznici imali prednost čak i u slučajevima kada je PZP prebačen jer su svojim klijentima mogli ponuditi privlačnije cijene, a što je dovelo do povećanog prihoda.
Stoga valja utvrditi da u situaciji poput ove u konkretnom slučaju, u kojoj je propisano da se PZP prebacuje na putnike i kada se gospodarska prednost koja proizlazi iz primjene snižene tarife također mogla prebaciti na putnike, Komisija ne može pretpostaviti da se prednost koju su zračni prijevoznici stvarno dobili i zadržali u svakom slučaju popela na osam eura po putniku.
Naime, u takvom slučaju prednost koju su zračni prijevoznici stvarno dobili ne sastoji se nužno u razlici između tih dviju tarifa, nego u mogućnosti nuđenja privlačnijih cijena klijentima te zbog toga povećanja prihoda, kao što je to Komisija i utvrdila u uvodnoj izjavi 57. pobijane odluke.
Stoga je za zračne prijevoznike poput tužitelja, koji su PZP dužni platiti po nižoj tarifi od dva eura, za točno određivanje iznosa prednosti koju su zaista imali Komisija trebala odrediti u kojem su dijelu na svoje putnike stvarno prebacili gospodarsku korist koja je proizišla iz primjene PZP‑a po nižoj tarifi, osim ako je odlučila povjeriti tu zadaću nacionalnim tijelima dostavljajući im informacije koje su im u tom pogledu potrebne.
Dakle, samo se pod pretpostavkom da je tužitelj sustavno povećavao cijene svojih karata bez poreza u iznosu od osam eura po karti za letove koji su bili podvrgnuti PZP‑u po tarifi od dva eura moglo smatrati da se gospodarska prednost koja za tužitelja proizlazi iz primjene različitih tarifa penje na osam eura po putnika, s obzirom na to da se ta prednost nije mogla, čak ni djelomično, prebaciti na putnike.
Međutim, valja utvrditi da Komisija ni na jednom mjestu u pobijanoj odluci ni u okviru ovog spora nije pojasnila po čemu bi takva pretpostavka bila uobičajenija od one u kojoj su zračni prijevoznici prebacili prednost na svoje putnike u skladu s ciljem koji se želi postići PZP‑om, unatoč tome što je, među ostalim, priznala da je takvo prebacivanje moguće (vidjeti t. 95. gore).
Osim toga, Komisija nije dovoljno uzela u obzir posebnu situaciju na tržištu o kojem je riječ i njegova ograničenja tržišnog natjecanja jer su letovi svih zračnih prijevoznika na udaljenosti manjoj od 300 km (izračunati od zračne luke Dublin) iz zračne luke koja se nalazi u Irskoj podvrgnuti PZP‑u po tarifi od dva eura po putniku. Dakle, Komisija nije utvrdila da su u tim okolnostima zračni prijevoznici čiji su letovi podvrgnuti PZP‑a po nižoj tarifi od dva eura po putniku imali prednost koja odgovara razlici između dviju tarifa PZP‑a, to jest osam eura po putniku.
Time je Komisija počinila pogrešku u ocjeni i pogrešku koja se tiče prava.
Naime, kao što je to ispravno istaknuo tužitelj, povrat potpore treba biti ograničen na financijske prednosti koje zaista proizlaze iz stavljanja potpore na raspolaganje korisniku i mora joj biti proporcionalan (vidjeti u tom smislu presudu od 22. siječnja 2013., Salzgitter/Komisija, T‑308/00 RENV, Zb.,
EU:T:2013:30
, t. 138.).
Stoga, ako se prednost koja proizlazi iz primjene snižene tarife može sastojati u poboljšanju konkurentskog položaja zračnih prijevoznika jer su mogli ponuditi konkurentnije cijene, Komisija se mora ograničiti na nalaganje povrata iznosâ koji stvarno odgovaraju toj prednosti ili, ako bi se točno određivanje tih iznosa u odluci pokazalo nemogućim, povjeriti tu zadaću nacionalnim tijelima, dostavljajući im podatke potrebne za to, u skladu s gore u točki 85. navedenom sudskom praksom.
Prema Komisijinu mišljenju, ako bi se slijedila tužiteljeva teza, to bi dovelo do obvezivanja Komisije ili nacionalnih tijela da u svakom konkretnom slučaju procijene učinke potpore na korisnike ovisno o njihovim subjektivnim izborima, a što bi bilo protivno gore u točki 44. navedenoj sudskoj praksi i presudi od 15. prosinca 2005., Unicredito Italiano (C‑148/04, Zb.,
EU:C:2005:774
).
Naime, u predmetu koji je doveo do te presude Sud je podsjetio da je ukidanje nezakonite potpore povratom logična posljedica utvrđenja njezine nezakonitosti. Taj povrat radi ponovnog uspostavljanja prethodnog stanja u načelu se ne može smatrati neproporcionalnom mjerom u odnosu na ciljeve odredbi Ugovora u području državnih potpora. Povratom korisnik gubi prednost koju je imao na tržištu u odnosu na svoje konkurente te je ponovno uspostavljeno stanje koje je prethodilo dodjeli potpore (vidjeti presudu Unicredito Italiano, t. 106.
supra
,
EU:C:2005:774
, t. 113. i navedenu sudsku praksu).
Stoga je Sud utvrdio da iznosi koje treba vratiti ne mogu biti određeni uzimajući u obzir različite transakcije koje su poduzetnici mogli izvršiti da se nisu odlučili za oblik transakcije u okviru koje su mogli dobiti potporu. Naime, taj izbor izvršen je uz poznavanje rizika povrata potpore dodijeljene bez poštovanja postupka propisanog člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a. Navedeni poduzetnici mogli su izbjeći taj rizik da su se odmah odlučili za drukčije strukturirane transakcije. Usto, ponovna uspostava prethodnog stanja znači povratak, koliko god je to moguće, na stanje kakvo bi bilo da su transakcije o kojima je riječ bile izvršene bez smanjenja poreza (vidjeti u tom smislu presudu Unicredito Italiano, t. 106.
supra
,
EU:C:2005:774
, t. 114. do 117.).
Prema mišljenju Suda, ta ponovna uspostava ne znači rekonstrukciju prošlosti, s obzirom na hipotetske elemente poput izbora, često višestrukih, koje su zainteresirani operatori mogli izvršiti, to više što se različiti izbori izvršeni radi koristi od potpore mogu pokazati nepovratnima. Ponovna uspostava prethodnog stanja omogućava jedino da se u fazi povrata potpore od nacionalnih tijela prema potrebi uzme u obzir povoljniji porezni tretman koji bi u vezi sa stvarno izvršenom transakcijom bio pružen bez nezakonite potpore u skladu s nacionalnim pravilima spojivima s pravom Unije (presuda Unicredito Italiano, t. 106.
supra
,
EU:C:2005:774
, t. 118. do 119.).
Međutim, valja podsjetiti da se, za razliku od predmeta koji je doveo do presude Unicredito Italiano, t. 106
supra
(
EU:C:2005:774
), na koju se pozvala Komisija, poduzetnici korisnici u ovom slučaju nisu mogli odlučiti za transakciju koja se razlikuje od one koja je bila dio potpore. Naime, na temelju nacionalnog zakonodavstva koje se primjenjivalo tijekom razdoblja o kojem je riječ bili su dužni primijeniti PZP po tarifi od dva eura po putniku za svaki let na udaljenosti do 300 km, izračunatoj od zračne luke Dublin, s polaskom iz zračne luke koja se nalazi u Irskoj. Zbog istih razloga, također nisu mogli za te letove od putnika naplaćivati PZP u iznosu od deset eura.
Naravno, mogli su povećati cijene karata bez poreza kako bi uključili prednost koja proizlazi iz primjene PZP‑a po sniženoj tarifi od dva eura. Međutim, Komisija ne može odrediti prednost koju su zračni prijevoznici zaista dobili a da pritom ne uzme u obzir okolnosti konkretnog slučaja. S obzirom na funkcioniranje PZP‑a i ograničenja tržišnog natjecanja kojima su zračni prijevoznici bili izloženi za letove na koje se primjenjivao PZP po tarifi od dva eura (vidjeti t. 103. gore), Komisija ne može pretpostavljati da gospodarska prednost koja proizlazi iz primjene snižene tarife PZP‑a nije nikako bila prebačena na putnike.
Stoga potreba koja proizlazi iz sudske prakse gore navedene u točki 86. da se precizno odrede prednosti koje su zračni prijevoznici stvarno imali u ovom slučaju zbog primjene snižene tarife PZP‑a, koliko to okolnosti omogućavaju, nije istovjetna rekonstrukciji prošlosti s obzirom na hipotetske elemente poput izbora, često višestrukih, koje su zainteresirani operatori mogli izvršiti, kao što je to istaknula Komisija, nego je, protivno tomu, usmjerena na osiguravanje toga da korisnik izgubi prednost koju je na tržištu imao u odnosu na svoje konkurente, ni više ni manje, te ponovno uspostavljanje stanja prije dodjele potpore.
Osim toga, u predmetu koji je doveo do presude Unicredito Italiano, t. 106.
supra
(
EU:C:2005:774
), potpora se sastojala u poreznoj olakšici pod određenim uvjetima u obliku snižavanja porezne stope poreza na prihod na 12,5% za banke koje su namjeravale provesti spajanje ili slično restrukturiranje, i to tijekom pet sljedećih razdoblja oporezivanja. Ne osporava se da porez na dobit predstavlja teret koji stvarno i isključivo snose samo poduzetnici koji su njegovi obveznici, za razliku od PZP‑a u ovom slučaju, koji, poput trošarina, naplaćuju i prikupljaju jedino zračni prijevoznici, ali u konačnici stvarno plaćaju i barem djelomično, ako ne u potpunosti snose putnici.
Naposljetku, Komisija u svojoj odluci nije u dovoljnoj mjeri utvrdila da je povrat osam eura po putniku potreban za osiguranje ponovne uspostave prethodnog stanja, to jest povrata, što je to više moguće, u stanje kakvo bi bilo da su transakcije o kojima je riječ bile izvršene bez smanjenja poreza ili, drukčije rečeno, da su letovi koji su podvrgnuti tarifi od dva eura po putniku biti podvrgnuti porezu od deset eura po putniku.
Naime, povrat iznosa od osam eura po putniku od zračnih prijevoznika ne omogućava osiguranje prethodnog stanja kakvo bi bilo da su transakcije o kojima je riječ bile izvršene bez dodjele potpore o kojoj je riječ jer zračni prijevoznici ne mogu retroaktivno vratiti iznos od osam eura po putniku koji je trebao biti naplaćen. Stoga nije potreban povrat iznosa od osam eura po putniku od prijevoznika da bi se uklonilo narušavanje tržišnog natjecanja prouzročeno konkurentskom prednosti koju je pružila takva potpora (vidjeti u tom smislu presudu od 8. prosinca 2011., Residex Capital IV, C‑275/10, Zb.,
EU:C:2011:814
, t. 34. i navedenu sudsku praksu). Upravo suprotno, povratom takvog iznosa riskira se dodatno narušavanje tržišnog natjecanja, kao što je to tužitelj ispravno istaknuo, jer to može dovesti do toga da se od zračnih prijevoznika povrati više od prednosti koju su stvarno imali.
Stoga je Komisija bila dužna uzeti u obzir posebnosti PZP‑a kao trošarine namijenjene tomu da je zračni prijevoznici prebace na putnike za sve letove podvrgnute tarifi od dva eura tijekom razdoblja o kojem je riječ. Ako je gospodarska prednost koja proizlazi iz primjene te snižene tarife mogla barem djelomično biti prebačena na putnike, Komisija nije smjela pretpostaviti da je prednost koju su prijevoznici imali automatski u svim slučajevima iznosila osam eura po putniku.
U tom se pogledu Komisija poziva na svoju ustaljenu praksu odlučivanja u području poreznih potpora koje uključuju trošarine, a prema kojoj oslobađanja od takvih tereta daju prednost poduzetnicima koji trebaju platiti porez, čak i ako se ti porezi mogu prebaciti na potrošače.
Međutim, valja podsjetiti da karakter državne potpore određene mjere treba ocjenjivati samo u okviru relevantnih odredbi Ugovora kao i mjera poduzetih za njihovo provođenje, a ne u pogledu moguće ranije prakse odlučivanja Komisije (presude od 30. rujna 2003., Freistaat Sachsen i dr./Komisija, C‑57/00 P i C‑61/00 P, Zb.,
EU:C:2003:510
, t. 52. i 53. i od 15. lipnja 2005., Regione autonoma della Sardegna/Komisija, T‑171/02, Zb.,
EU:T:2005:219
, t. 177.).
U svakom slučaju, odluke na koje se Komisija poziva, a koje se također nalaze u bilješkama uz uvodnu izjavu 57. pobijane odluke, ne odnose se na poreze koje snose zračni prijevoznici, kao što je to navela Komisija, nego na poreze na energiju koji propisuju sniženu tarifu ili oslobođenja za određene kategorije poduzetnika. U svim tim predmetima porezi nisu bili namijenjeni tomu da ih poduzetnici korisnici prebace na svoje klijente. Naime, trošarine se odnose na sirovine (u ovom slučaju energiju) koje oni sami troše, a ne na proizvode ili usluge namijenjene prodaji klijentima, kao u konkretnom slučaju. Naposljetku valja napomenuti da Komisija ni u jednom slučaju nije naložila povrat potpora od korisnika, nego je, upravo suprotno, proglasila te potpore spojivima s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a.
Osim toga, valja napomenuti da presuda Adria‑Wien Pipeline i Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, t. 45.
supra
(
EU:C:2001:598
), koju je Komisija spomenula u uvodnoj izjavi 57. pobijane odluke, zaista omogućava podržavanje teze prema kojoj primjena poreza po nižoj tarifi može dati selektivnu prednost poduzetnicima podvrgnutima tom porezu, čak i ako su podvrgnuti zakonskoj obvezi da taj porez prebace na svoje klijente; međutim, nije utvrđeno da u slučaju više korisnika iznos potpore treba biti u cijelosti pripisan poduzetnicima koji taj porez prebacuju na svoje klijente.
Usto, u predmetu koji je doveo do te presude Sud nije utvrdio da potporu trebaju vratiti dobavljači energije koji su, kao što su to u ovom slučaju bili zračni prijevoznici, bili izravno dužni platiti porez i prebaciti ga na svoje klijente, nego poduzetnici koji su bili njihovi klijenti za koje je bilo dokazano da im je glavna djelatnost bila proizvodnja materijalnih dobara i koji su imali pravo na povrat poreza na energiju.
Okolnost da u ovom slučaju klijenti zračnih prijevoznika koji su obveznici PZP‑a nisu poduzetnici u smislu prava Unije, tako da od njih ne može biti povraćena nikakva potpora, ne može dovesti u pitanje Komisijinu obvezu da precizno identificira korisnike potpore, to jest poduzetnike koji su od nje zaista imali koristi (presuda od 3. srpnja 2003., Belgija/Komisija, C‑457/00, Zb.,
EU:C:2003:387
, t. 55.), i ograniči povrat potpore na financijske prednosti koje stvarno proizlaze iz njezina stavljanja na raspolaganje korisnicima (vidjeti u tom smislu presudu Salzgitter/Komisija, t. 104.
supra
,
EU:T:2013:30
, t. 138.).
Stoga valja utvrditi da je Komisija počinila pogrešku u ocjeni i pogrešku koja se tiče prava određujući iznos potpore koji zračni poduzetnici trebaju vratiti na osam eura po putniku, s jedne strane, te povrijedila članak 14. Uredbe br. 659/1999 nalažući od njih povrat takvog iznosa, s druge strane.
Stoga treba prihvatiti treći i četvrti tužbeni zahtjev, bez odlučivanja o mogućoj povredi načela proporcionalnosti i jednakog postupanja na koju se poziva tužitelj, i poništiti pobijanu odluku u dijelu u kojem je potpora koju zračni prijevoznici trebaju vratiti procijenjena na osam eura po putniku i u kojem je nalog za povrat zbog toga također nezakonit.
U tom pogledu valja napomenuti da članak 4. pobijane odluke propisuje povrat potpora od korisnika koji su identificirani u uvodnoj izjavi 70. te odluke u iznosu od osam eura po putniku, a koji je također određen u istoj uvodnoj izjavi.
Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi, obrazloženje odluke u području državnih potpora treba biti uzeto u obzir za tumačenje njezine izreke (vidjeti presudu od 20. ožujka 2014., Rousse Industry/Komisija, C‑271/13 P,
EU:C:2014:175
, t. 69. i navedenu sudsku praksu).
Stoga treba poništiti članak 4. pobijane odluke, s obzirom na uvodnu izjavu 70. navedene odluke, u dijelu u kojem se njime nalaže povrat potpore procijenjen na osam eura po putniku od zračnih prijevoznika koji su izvršili letove podvrgnute PZP‑u po nižoj tarifi od dva eura tijekom razdoblja o kojem je riječ te u preostalom dijelu odbiti tužbu.
[omissis]

Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (deveto vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Poništava se članak 4. Odluke Komisije 2013/199/EU od 25. srpnja 2012. o državnoj potpori SA.29064 (11/C, ex 11/NN) – Različite porezne tarife koje Irska primjenjuje na zračni prijevoz, u dijelu u kojem se njime nalaže povrat potpore od korisnika u iznosu određenom u visini od osam eura po putniku u uvodnoj izjavi 70. navedene odluke.

2.
U preostalom dijelu tužba se odbija.

3.
Nalaže se Europskoj komisiji snošenje, osim vlastitih, i polovice troškova društva Aer Lingus Ltd.

4.
Aer Lingus snosit će polovicu vlastitih troškova.

5.
Irska će snositi vlastite troškove.

Berardis
Czúcz
Popescu
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 5. veljače 2015.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski
(
)	Objavljuju se samo one točke presude čije objavljivanje Opći sud smatra potrebnim.