CELEX: 62013CJ0156
Rinvio pregiudiziale
Libera prestazione dei servizi
Articolo 56 TFUE
Giochi d’azzardo
Normativa recante divieti relativi ai giochi d’azzardo tramite Internet che non sono stati applicati, per un periodo di tempo limitato, all’interno di un ente federato di uno Stato membro
Coerenza
Proporzionalità

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 56 TFUE.
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Digibet Ltd (in prosieguo: la «Digibet») e il sig. Albers, da un lato, e la Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG (in prosieguo: la «Westdeutsche Lotterie»), dall’altro, in merito al divieto per la Digibet di offrire giochi d’azzardo tramite Internet.
Il contesto normativo tedesco
Ai sensi degli articoli 70 e 72 della legge fondamentale tedesca, la normativa in materia di giochi d’azzardo rientra nella competenza dei Länder.
I sedici Länder hanno pertanto adottato, nel 2008, un trattato interstatale sui giochi d’azzardo (Glücksspielstaatsvertrag; in prosieguo: il «GlüStV 2008»), con il quale hanno stabilito talune norme comuni in questa materia. Detto trattato prevedeva che le sue disposizioni fossero applicabili per un periodo di quattro anni a partire dal 1
o
gennaio 2008, disponendo, in tal senso, la propria scadenza al 31 dicembre 2011.
Nel 2012, al GlüStV 2008 è succeduto il trattato modificativo sui giochi d’azzardo (Glücksspieländerungsstaatsvertrag; in prosieguo: il «GlüStV 2012»), entrato in vigore il 1
o
luglio 2012. Quest’ultimo è stato inizialmente ratificato da tutti i Länder, eccettuato il Land Schleswig-Holstein.
Infatti, il 20 ottobre 2011 il Land Schleswig-Holstein aveva adottato una legge sulla riforma dei giochi d’azzardo (Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels, GVOBl. Sch.‑H, pag. 280; in prosieguo: il «GlSpielG SH»), entrata in vigore il 1
o
gennaio 2012, allo scopo di liberalizzare la disciplina in materia di giochi d’azzardo.
All’opposto dell’articolo 5, paragrafo 3, del GlüStV 2008, l’articolo 26 del GlSpielG SH ha autorizzato, in linea di principio, la pubblicità dei giochi d’azzardo pubblici in televisione oppure su Internet.
In forza del GlSpielG SH, l’organizzazione e l’intermediazione di giochi d’azzardo pubblici tramite Internet non è più vietata. Benché a tal fine sia sempre richiesta un’autorizzazione delle competenti autorità del Land, l’autorizzazione a commercializzare scommesse pubbliche dovrebbe tuttavia essere rilasciata a qualsiasi cittadino e a qualsiasi persona giuridica all’interno dell’Unione europea in presenza di determinati requisiti oggettivi.
In tutti gli altri Länder, ai sensi degli articoli 4, paragrafo 4, e 5, paragrafo 3, prima frase, del GlüStV 2012, restano in linea di principio vietate l’organizzazione e l’intermediazione dei giochi d’azzardo pubblici tramite Internet e la pubblicità dei giochi d’azzardo pubblici in televisione, su Internet e sulle reti di telecomunicazione. Infatti, ai sensi di tale trattato, l’uso di Internet per questi scopi può essere consentito soltanto in via eccezionale e in presenza di determinate condizioni, per le lotterie e le scommesse sportive, allo scopo di fornire un’alternativa adeguata all’offerta illegale di giochi d’azzardo, contrastandone lo sviluppo e la diffusione.
La normativa più permissiva in materia di giochi d’azzardo applicabile nel Land Schleswig-Holstein è cessata il 9 febbraio 2013, quando tale Land ha aderito al GlüStV 2012 e le disposizioni comuni di quest’ultimo hanno sostituito quelle del GlSpielG SH. Tuttavia, sotto la vigenza del GlSpielG SH, il Land Schleswig‑Holstein aveva rilasciato a taluni operatori una serie di autorizzazioni a offrire tali giochi d’azzardo tramite Internet, ed esse sono rimaste valide per un periodo transitorio anche successivamente all’abrogazione del GlSpielG SH.
Il procedimento principale e le questioni pregiudiziali
La Westdeutsche Lotterie è la società di diritto pubblico di gestione lotterie del Land Nordrhein-Westfalen. La Digibet, società con sede legale in Gibilterra, offre attraverso il sito Internet «digibet.com» giochi d’azzardo e scommesse sportive in lingua tedesca. Essa è titolare di una licenza per l’esercizio dell’attività di gioco rilasciata a Gibilterra. Il sig. Albers è l’amministratore della Digibet.
La Westdeutsche Lotterie ritiene che l’offerta della Digibet sia contraria alla concorrenza in quanto violerebbe talune disposizioni in materia di giochi d’azzardo. In seguito all’azione esperita dalla Westdeutsche Lotterie dinanzi al Landgericht Köln (Tribunale di Colonia), detto giudice, con sentenza in data 22 ottobre 2009, ha condannato la Digibet e il sig. Albers, fra l’altro, ad astenersi dall’offrire tramite Internet, in un contesto commerciale e a fini concorrenziali, a persone che si trovano sul territorio tedesco, la possibilità di praticare giochi d’azzardo con poste di denaro.
Adito in appello dalla Digibet e dal sig. Albers, l’Oberlandesgericht Köln (Corte d’appello di Colonia) ha respinto l’impugnazione e confermato, in data 3 settembre 2010, la sentenza di primo grado.
Questi ultimi hanno proposto un ricorso «per cassazione (Revision)» dinanzi al giudice del rinvio, chiedendo l’integrale rigetto dell’azione inibitoria inizialmente esperita dalla Westdeutsche Lotterie.
Il Bundesgerichtshof (Corte suprema di cassazione) osserva che, tenuto conto delle modifiche legislative intervenute dal 1
o
gennaio 2012 nel Land Schleswig‑Holstein, non può escludersi che il ricorso «per cassazione» possa essere accolto con riferimento a una violazione della libera prestazione dei servizi sancita dal diritto dell’Unione. Esso ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte, le eccezioni e le restrizioni ad una normativa che limita l’attività dei giochi d’azzardo devono essere sottoposte a un esame di coerenza atto a valutare il rischio che esse possano compromettere l’idoneità di tale normativa a conseguire i legittimi obiettivi di interesse generale da essa perseguiti (v. sentenza Carmen Media Group, C‑46/08,
EU:C:2010:505
, punti 106 e seguenti). Di conseguenza, il quadro normativo diverso in un singolo Land rispetto agli altri Länder potrebbe comportare l’inapplicabilità delle restrizioni alla commercializzazione e alla pubblicità dei giochi d’azzardo su Internet negli altri Länder, per violazione del diritto dell’Unione, cosicché non sussisterebbe più alcun motivo per vietare l’intermediazione e l’organizzazione online di giochi d’azzardo.
Secondo detto giudice, sarebbe tuttavia improprio e incompatibile con il principio di proporzionalità impedire a tutti gli altri Länder di esercitare il diritto, riconosciuto dall’ordinamento dell’Unione, di decidere autonomamente se sia necessario vietare, totalmente o parzialmente, determinate attività di gioco d’azzardo, oppure soltanto limitarle e prevedere a tal fine modalità di controllo più o meno rigorose (v. sentenza Carmen Media Group,
EU:C:2010:505
, punto 58), per il solo fatto che un singolo Land intende adottare una disciplina derogatoria. A tale proposito, il giudice del rinvio precisa che, nel quadro di una costituzione federale, un Land non può essere costretto, né dallo Stato federale né dagli altri Länder, ad adottare una determinata normativa in un ambito rientrante nella competenza dei Länder.
Infine, detto giudice osserva che, in settori non armonizzati come quello dei giochi d’azzardo, l’effetto pratico di un’eventuale incoerenza sul mercato interno derivante da differenze tra i Länder di uno Stato federale non dovrebbe distinguersi da normative all’occorrenza divergenti che possono esistere tra Stati membri di minori e maggiori dimensioni, e che devono essere ammesse secondo il diritto dell’Unione.
In tale contesto, il Bundesgerichtshof ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se costituisca una restrizione incoerente del settore relativo al gioco d’azzardo il fatto che,
—
da un lato, in uno Stato membro costituito come Stato federale, in linea di principio l’organizzazione e l’intermediazione di giochi d’azzardo pubblici tramite Internet, ai sensi del diritto in vigore nella stragrande maggioranza dei Länder, siano vietate e possano essere autorizzate in via eccezionale – senza alcun diritto soggettivo – solamente per lotterie e scommesse sportive, con l’intento di fornire un’alternativa adeguata all’offerta illegale di giochi d’azzardo, nonché per contrastarne lo sviluppo e la diffusione;
—
dall’altro lato, in uno dei Länder di detto Stato membro, ai sensi del diritto ivi vigente e in presenza di condizioni oggettive dettagliatamente specificate, a ciascun cittadino dell’Unione e a qualsiasi persona giuridica ad esso assimilata debba essere rilasciata un’autorizzazione alla commercializzazione di scommesse sportive su Internet, di modo che potrebbe risultare compromessa l’idoneità della restrizione applicata nel resto del territorio federale alla commercializzazione del gioco d’azzardo su Internet al fine di conseguire i legittimi obiettivi di interesse generale con essa perseguiti.
2)
Se, ai fini della risposta alla prima questione, rilevi se la diversa situazione giuridica in un determinato Land faccia venir meno o comprometta notevolmente l’idoneità delle restrizioni del gioco d’azzardo applicate negli altri Länder a conseguire i legittimi obiettivi di interesse generale con esse perseguiti.
3)
In caso di risposta affermativa alla prima questione pregiudiziale: se l’incoerenza risulti superata qualora il Land caratterizzato dalla disciplina derogatoria adotti le restrizioni del gioco d’azzardo applicate negli altri Länder pur mantenendo sul proprio territorio, per un periodo transitorio pluriennale, le disposizioni meno rigorose precedentemente in vigore per quanto riguarda il gioco d’azzardo su Internet, con riferimento alle autorizzazioni ivi già accordate, dal momento che dette autorizzazioni non potrebbero essere revocate o tutt’al più, se lo fossero, comporterebbero misure compensative difficilmente sostenibili da parte del suddetto Land.
4)
Se, ai fini della risposta alla terza questione, rilevi se, durante il periodo transitorio pluriennale, l’idoneità delle restrizioni del gioco d’azzardo applicate negli altri Länder venga meno o sia notevolmente compromessa».
Sulle questioni pregiudiziali
Occorre preliminarmente rilevare che, successivamente alla decisione di rinvio, il Land Schleswig-Holstein ha aderito al GlüStV 2012 e ha abrogato il GlSpielG SH, con effetto a partire dall’8 febbraio 2013, prevedendo contestualmente la conservazione, per un periodo transitorio, delle autorizzazioni rilasciate.
Ciò precisato, si deve osservare che, attraverso le sue questioni, che occorre trattare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede in sostanza se l’articolo 56 TFUE debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa – comune alla maggioranza degli enti federati di uno Stato membro costituito come Stato federale – che vieta, in linea di principio, l’organizzazione e l’intermediazione di giochi d’azzardo tramite Internet, mentre, durante un periodo limitato, una sola entità federata ha mantenuto in vigore una normativa più permissiva coesistente con quella, restrittiva, delle altre entità federate e ha rilasciato a taluni operatori autorizzazioni a offrire giochi tramite Internet che restano valide durante un periodo transitorio successivo all’abrogazione di detta normativa più permissiva.
È pacifico che una normativa di uno Stato membro come quella oggetto del procedimento principale, che vieta, in linea di principio, la pubblicità, l’organizzazione e l’intermediazione dei giochi d’azzardo pubblici tramite Internet, costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi garantita dall’articolo 56 TFUE (v. sentenza Stoß e a., C‑316/07, da C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07,
EU:C:2010:504
, punto 68 nonché la giurisprudenza ivi citata).
Occorre tuttavia valutare se siffatta restrizione possa essere ammessa, a titolo di misure derogatorie, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, espressamente previsti dagli articoli 51 TFUE e 52 TFUE, applicabili anche in materia di libera prestazione dei servizi ai sensi dell’articolo 62 TFUE, oppure possa essere giustificata, conformemente alla giurisprudenza della Corte, da motivi imperativi di interesse generale (sentenze Garkalns, C‑470/11,
EU:C:2012:505
, punto 35, nonché Stanleybet International e a., C‑186/11 e C‑209/11,
EU:C:2013:33
, punto 22, e giurisprudenza ivi citata).
Così, secondo una giurisprudenza costante della Corte, le restrizioni alle attività dei giochi d’azzardo possono essere giustificate da ragioni imperative di interesse generale, quali la tutela dei consumatori e la prevenzione della frode e dell’incitamento dei cittadini ad una spesa eccessiva legata al gioco (sentenze Garkalns,
EU:C:2012:505
, punto 39, nonché Stanleybet International e a.,
EU:C:2013:33
, punto 23, e la giurisprudenza ivi citata).
A tal riguardo, la Corte ha ripetutamente affermato che la disciplina dei giochi d’azzardo rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri notevoli divergenze di ordine morale, religioso e culturale. In assenza di un’armonizzazione a livello dell’Unione in tale materia, spetta al singolo Stato membro valutare, in tali settori, alla luce della propria scala dei valori, le esigenze che la tutela degli interessi di cui trattasi implica (sentenze Liga Portuguesa de Futebol Profissional e Bwin International, C‑42/07,
EU:C:2009:519
, punto 57, nonché Stanleybet International e a.,
EU:C:2013:33
, punto 24, e giurisprudenza ivi citata), e che, nell’ambito di una controversia sottoposta alla Corte ai sensi dell’articolo 267 TFUE, la determinazione degli obiettivi effettivamente perseguiti dalla normativa nazionale rientra nella competenza del giudice del rinvio (sentenze Dickinger e Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, punto 51, nonché Stanleybet International e a.,
EU:C:2013:33
, punto 26).
Nel caso di specie, il giudice del rinvio non solleva questioni in merito alla giustificazione della restrizione di cui trattasi alla libera prestazione dei servizi.
Tuttavia, esso interroga la Corte sulla necessità che le restrizioni imposte dagli Stati membri soddisfino le relative condizioni di proporzionalità e di non discriminazione, come definite dalla giurisprudenza, e, in particolare, sulla condizione in base alla quale una normativa nazionale è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo addotto solo quando risponda realmente all’intento di raggiungerlo in modo coerente e sistematico (v. sentenza Stanleybet International e a.,
EU:C:2013:33
, punto 27 nonché giurisprudenza ivi citata).
Il giudice del rinvio chiede inoltre di sapere se la proporzionalità e la coerenza dell’insieme della normativa restrittiva oggetto del procedimento principale siano messe in discussione, tenuto conto dell’esistenza, per un periodo limitato, di un testo di legge più permissivo nel solo Land Schleswig-Holstein.
Sia la Digibet che il sig. Albers, sia il governo maltese, affermano che la l’incoerenza della normativa tedesca oggetto del procedimento principale si può desumere in particolare dalla lettura dei punti 69 e 70 della sentenza Carmen Media Group (
EU:C:2010:505
), secondo i quali le autorità del Land interessato e le autorità federali sono chiamate ad adempiere congiuntamente l’obbligo gravante sulla Repubblica federale di Germania di astenersi dal violare l’articolo 56 TFUE, con la conseguenza che esse sono tenute, a tal fine, a coordinare l’esercizio delle rispettive competenze.
Inoltre, con riferimento alla struttura federale della Repubblica federale di Germania, essi invocano il punto 61 della sentenza Winner Wetten (C‑409/06,
EU:C:2010:503
), in base al quale è inammissibile che norme di diritto nazionale, quand’anche di rango costituzionale, possano ledere l’unità e l’efficacia del diritto dell’Unione.
Per contro, la Westdeutsche Lotterie, i governi tedesco, belga e portoghese nonché la Commissione sostengono che alla prima questione si debba rispondere in senso negativo e che, nelle circostanze del caso oggetto del procedimento principale, il GlüStV 2012 non rappresenta una restrizione sproporzionata alla libera prestazione dei servizi.
A tal riguardo, occorre anzitutto considerare il carattere peculiare del settore dei giochi d’azzardo, dove, diversamente da quanto avviene nel caso dell’instaurazione di una concorrenza libera e non falsata all’interno di un mercato tradizionale, l’applicazione di una siffatta concorrenza in tale mercato alquanto specifico, ossia tra più operatori che siano autorizzati a gestire gli stessi giochi d’azzardo, può comportare un effetto pregiudizievole dovuto al fatto che tali operatori sarebbero indotti a competere sul piano dell’inventiva per rendere la loro offerta più attraente di quella dei loro concorrenti, con conseguente aumento delle spese dei consumatori legate al gioco nonché dei rischi di dipendenza di questi ultimi (v. sentenza Stanleybet International e a.,
EU:C:2013:33
, punto 45).
Per tale ragione, e per quelle indicate al punto 24 della presente sentenza, nel particolare settore dell’organizzazione dei giochi d’azzardo, le autorità nazionali dispongono di un ampio potere discrezionale per determinare quali siano le esigenze da soddisfare in materia di tutela del consumatore e dell’ordine sociale e, a condizione che i requisiti stabiliti dalla giurisprudenza della Corte siano a loro volta osservati, spetta a ciascuno Stato membro decidere se, nel contesto dei legittimi scopi da esso perseguiti, sia necessario vietare totalmente o parzialmente attività riconducibili ai giochi e alle scommesse, oppure soltanto limitarle e prevedere a tal fine modalità di controllo più o meno rigorose (v., in tal senso, sentenze Dickinger e Ömer,
EU:C:2011:582
, punto 99, nonché Stanleybet International e a.,
EU:C:2013:33
, punto 44).
Occorre poi ricordare che, qualora le disposizioni dei Trattati o dei regolamenti riconoscano poteri o impongano obblighi agli Stati membri ai fini dell’applicazione del diritto dell’Unione, la soluzione del problema relativo al modo in cui l’esercizio di detti poteri e l’adempimento di detti obblighi possono essere affidati dagli Stati a determinati organi interni dipende unicamente dal sistema costituzionale dei singoli Stati (sentenza Horvath, C‑428/07,
EU:C:2009:458
, punto 49). La Corte ha inoltre già affermato che, in uno Stato come la Repubblica federale di Germania, il legislatore può ritenere che, nell’interesse di tutte le persone coinvolte, spetti ai Länder piuttosto che alle autorità federali adottare determinate misure legislative (v., in tal senso, sentenza Fuchs e Köhler, C‑159/10 e C‑160/10,
EU:C:2011:508
, punto 55).
Nel caso di specie, la ripartizione delle competenze fra i Länder non può essere messa in discussione, in quanto essa ricade nell’ambito della tutela conferita dall’articolo 4, paragrafo 2, TUE, che obbliga l’Unione a rispettare l’identità nazionale degli Stati membri insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali.
Inoltre, le circostanze del presente caso si differenziano da quelle del caso oggetto della sentenza Carmen Media Group (
EU:C:2010:505
), posto che nel procedimento principale non si tratta del rapporto e dell’eventuale dovere di coordinamento verticale fra le autorità del Land interessato e le autorità federali, bensì della relazione orizzontale fra i Länder titolari di poteri legislativi propri nell’ambito di uno Stato membro avente una costituzione federale.
Infine, anche ammettendo che l’esistenza di una normativa di un Land più permissiva rispetto a quella in vigore negli altri Länder possa eventualmente nuocere alla coerenza dell’insieme della normativa in questione, si dovrebbe osservare che, nelle circostanze del caso oggetto del procedimento principale, una siffatta eventuale lesione della coerenza resterebbe limitata ratione temporis e ratione loci a un solo Land. Pertanto, non è possibile sostenere che la situazione giuridica derogatoria in un Land rimetta in discussione in modo grave l’idoneità delle restrizioni ai giochi d’azzardo applicabili in tutti gli altri Länder a realizzare i legittimi obiettivi di interesse generale da esse perseguiti.
Infatti, come risulta, in particolare, dalle osservazioni scritte del governo tedesco e della Westdeutsche Lotterie, la normativa più permissiva in materia di giochi d’azzardo adottata dal Land Schleswig‑Holstein è rimasta in vigore tra il 1
o
gennaio 2012 e l’8 febbraio 2013. Dopo quest’ultima data, detto Land ha applicato le norme più restrittive della GlüStV 2012, già in vigore negli altri Länder.
In un siffatto contesto, la giurisprudenza citata ai punti 28 e 29 della presente sentenza non può essere interpretata nel senso che gli altri quindici Länder dovessero adottare il livello di tutela dei consumatori vigente, per un periodo limitato, nel solo Land Schleswig-Holstein.
Ne consegue che la restrizione alla libera prestazione dei servizi costituita dalla disciplina dei giochi d’azzardo oggetto del procedimento principale può risultare rispondente alle condizioni di proporzionalità quali elaborate dalla giurisprudenza della Corte.
In ogni caso, si deve ricordare che spetta al giudice del rinvio verificare, tenendo conto delle indicazioni fornite dalla Corte, se le restrizioni imposte dallo Stato membro interessato soddisfino le condizioni risultanti dalla giurisprudenza della Corte per quanto attiene alla loro proporzionalità (v. sentenza Dickinger e Ömer,
EU:C:2011:582
, punto 50).
In considerazione di tutto quanto precede, alle questioni pregiudiziali sottoposte occorre rispondere che l’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa comune alla maggioranza degli enti federati di uno Stato membro costituito come Stato federale, la quale vieti, in linea di principio, l’organizzazione e l’intermediazione dei giochi d’azzardo tramite Internet, mentre invece, durante un periodo limitato, una sola entità federata abbia mantenuto in vigore un testo di legge più permissivo coesistente con la normativa, restrittiva, delle altre entità federate, purché tale normativa risulti rispondente alle condizioni di proporzionalità elaborate dalla giurisprudenza della Corte, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale, la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:

L’articolo 56 TFUE deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa comune alla maggioranza degli enti federati di uno Stato membro costituito come Stato federale, la quale vieti, in linea di principio, l’organizzazione e l’intermediazione dei giochi d’azzardo tramite Internet, mentre invece, durante un periodo limitato, una sola entità federata abbia mantenuto in vigore un testo di legge più permissivo coesistente con la normativa, restrittiva, delle altre entità federate, purché tale normativa risulti rispondente alle condizioni di proporzionalità elaborate dalla giurisprudenza della Corte, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.