CELEX: 62011TJ0593
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik
Restriktiva åtgärder mot Syrien
Frysning av tillgångar
Rätten till försvar
Motiveringsskyldighet
Oriktig bedömning
Rätten till egendom
Rätten till privatliv
Proportionalitet

Bakgrund till tvisten
Sökanden, Fares Al-Chihabi, är affärsman och syrisk medborgare.
Europeiska unionens råd, som med kraft har fördömt det brutala kuvandet av fredliga demonstrationer på olika platser i Syrien och uppmanat de syriska myndigheterna att avstå från att tillgripa våld, antog den 9 maj 2011 beslut 2011/273/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (
EUT L 121, s. 11
). Mot bakgrund av den allvarliga situationen införde rådet ett vapenembargo, ett förbud mot export av utrustning som kan användas för internt förtryck, restriktioner avseende inresa till Europeiska unionen liksom frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör vissa personer och enheter som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien.
Namnen på personer som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien samt på fysiska eller juridiska personer och enheter som är förbundna med dessa anges i bilagan till beslut 2011/273. Sökandens namn tas inte upp där. Enligt artikel 5 i beslutet kan rådet på förslag av en medlemsstat eller unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik ändra bilagan.
Med hänsyn till att vissa av de restriktiva åtgärder som vidtagits mot Arabrepubliken Syrien omfattas av tillämpningsområdet för EUF-fördraget, antog rådet förordning (EU) nr 442/2011 av den 9 maj 2011 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (
EUT L 121, s. 1
). Förordningen är i huvudsak identisk med beslut 2011/273, men innehåller bestämmelser om möjligheter att frigöra frysta tillgångar. Förteckningen i bilaga II till förordningen är identisk med förteckningen i bilagan till beslut 2011/273, och sökandens namn tas följaktligen inte upp där. Enligt artikel 14.1 och 14.4 i förordning nr 442/2011 ska rådet, om det beslutar att en person, en enhet eller ett organ ska omfattas av de aktuella restriktiva åtgärderna, ändra bilaga II i enlighet med detta. Rådet ska dessutom regelbundet, och minst en gång var tolfte månad, se över förteckningen i bilaga II.
Genom beslut 2011/522/Gusp av den 2 september 2011 (
EUT L 228, s. 16
) ändrade rådet beslut 2011/273. Således skulle tillämpningsområdet för beslutet, inbegripet dess bilaga, även omfatta ”personer … som gagnas av eller stöder regimen samt personer … som har anknytning till dem, enligt förteckningen i bilagan”. Sökandens namn anges på rad 1 i uppställningen i bilagan till beslutet. Där anges även datumet ”2.09.2011” och följande skäl:
”Ordförande i industri- och handelskammaren i Aleppo. Stöder den syriska regimen ekonomiskt.”
Genom förordning (EU) nr 878/2011 av den 2 september 2011 om ändring av förordning nr 442/2011 (
EUT L 228, s. 1
) vidgade rådet tillämpningsområdet för bilaga II till förordning nr 442/2011 så att det även omfattade ”personer och enheter som gagnas av eller stöder regimen, eller personer och enheter som har anknytning till dem”. Sökandens namn togs upp på rad 1 i uppställningen i bilagan, med samma skäl och upplysningar som anges i bilagan till beslut 2011/522.
Den 3 september 2011 offentliggjorde rådet ett meddelande till de personer och enheter som omfattades av de restriktiva åtgärderna enligt beslut 2011/522 och förordning nr 878/2011 (
EUT C 261, s. 4
).
Rådet fann i beslut 2011/782/Gusp av den 1 december 2011 om restriktiva åtgärder mot Syrien och om upphävande av beslut 2011/273 (
EUT L 319, s. 56
) att det med hänsyn till den allvarliga situationen i Syrien var nödvändigt att införa ytterligare restriktiva åtgärder, såsom restriktioner för finansiering av företag eller för deltagande i vissa infrastrukturprojekt. De åtgärder som införts genom beslut 2011/273 och de ytterligare åtgärderna samlades av tydlighetsskäl i ett enda rättsligt instrument. Sökandens namn togs upp på rad 51 i uppställningen i bilaga I till det förstnämnda beslutet, med samma skäl och upplysningar som anges i bilagan till beslut 2011/522.
Den 2 december 2011 offentliggjorde rådet ett meddelande till de personer och enheter som omfattades av de restriktiva åtgärderna enligt beslut 2011/782 och förordning nr 442/2011, och som genomfördes genom rådets genomförandeförordning (EU) nr 1244/2011 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien (
EUT C 351, s. 14
).
Rådets förordning (EU) nr 36/2012 av den 18 januari 2012 om restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Syrien och om upphävande av förordning nr 442/2011 (
EUT L 16, s. 1
) föreskriver nya restriktiva åtgärder och ändrar förteckningen över de personer och enheter som avses. Sökandens namn anges på rad 51 i uppställningen i bilaga II till förordningen, med samma skäl och upplysningar som anges i bilagan till beslut 2011/522.
Den 24 januari 2012 offentliggjorde rådet ett meddelande till de personer och enheter som omfattas av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2011/782, och som genomförs genom rådets genomförandebeslut 2012/37/Gusp, och i förordning nr 36/2012, som genomförs genom rådets genomförandeförordning (EU) nr 55/2012, avseende restriktiva åtgärder mot Syrien (
EUT C 19, s. 5
).
Genom rådets beslut 2012/739/Gusp av den 29 november 2012 om restriktiva åtgärder mot Syrien och om upphävande av beslut 2011/782 (
EUT L 330, s. 21
) samlades de restriktiva åtgärderna i ett enda rättsligt instrument. Sökandens namn anges på rad 49 i uppställningen i bilaga I till förstnämnda beslut, delvis med samma upplysningar och skäl som anges i bilagan till beslut 2011/522. Rådet angav även ett nytt skäl, nämligen ”Vice ordförande i Cham Holding”.
Rådets genomförandeförordning (EU) nr 1117/2012 av den 29 november 2012 om genomförande av artikel 32.1 i förordning nr 36/2012 (
EUT L 330, s. 9
) ändrar bilaga II till förordning nr 36/2012. Sökandens namn anges på rad 1 i uppställningen i nämnda bilaga, med samma upplysningar och skäl som anges i bilagan till beslut 2012/739.
Den 30 november 2012 offentliggjorde rådet ett meddelande till de personer och enheter som omfattas av de restriktiva åtgärderna enligt beslut 2012/739 och förordning nr 36/2012, som genomförs genom genomförandeförordning nr 1117/2012 (
EUT C 370, s. 6
).
Rådets genomförandebeslut 2013/185/Gusp av den 22 april 2013 om genomförande av beslut 2012/739 (
EUT L 111, s. 77
) syftar till att uppdatera förteckningen över de personer och enheter som omfattas av de restriktiva åtgärder som anges i bilaga I till beslut 2012/739. Sökandens namn anges på rad 49 i nämnda bilaga, med samma upplysningar och skäl som anges i bilagan till beslut 2012/739.
Rådets genomförandeförordning (EU) nr 363/2013 av den 22 april 2013 om genomförande av förordning nr 36/2012 (
EUT L 111, s. 1
) ändrar bilaga II till förordning nr 36/2012. Sökandens namn anges på rad 49 i uppställningen i nämnda bilaga, med samma upplysningar och skäl som anges i bilagan till beslut 2012/739.
Den 23 april 2013 offentliggjorde rådet ett meddelande till de personer och enheter som omfattas av de restriktiva åtgärder som föreskrivs i beslut 2012/739, och som genomförs genom genomförandebeslut 2013/185, och förordning nr 36/2012, som genomförs genom genomförandeförordning nr 363/2013 (
EUT C 115, s. 5
).
Den 31 maj 2013 antog rådet beslut 2013/255/Gusp om restriktiva åtgärder mot Syrien (
EUT L 147, s. 14
). Sökandens namn anges på rad 49 i bilaga I till nämnda beslut, med samma upplysningar och skäl som anges i bilagan till beslut 2012/739.
Den 1 juni 2013 offentliggjorde rådet ett meddelande till de personer och enheter som omfattas av restriktiva åtgärder enligt beslut 2013/255 och förordning nr 36/2012 (
EUT C 155, s. 1
).
Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden har genom ansökan, som inkom till tribunalens kansli den 28 september 2011, väckt talan om ogiltigförklaring av beslut 2011/522, förordning nr 878/2011, rådets beslut 2011/684/Gusp av den 13 oktober 2011 om ändring av beslut 2011/273 (
EUT L 269, s. 33
) och rådets förordning (EU) nr 1011/2011 av den 13 oktober 2011 om ändring av förordning nr 442/2011 (
EUT L 269, s. 18
), i den del de avser honom, samt all senare lagstiftning genom vilken dessa rättsakter upprätthålls.
Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli samma dag begärde sökanden att målet skulle handläggas skyndsamt i enlighet med artikel 76a i tribunalens rättegångsregler.
Tribunalen (sjätte avdelningen) avslog denna begäran genom beslut av den 20 januari 2012.
Genom beslut av ordföranden på tribunalens sjätte avdelning den 30 april 2012 bifölls Europeiska kommissionens ansökan om att få intervenera till stöd för rådets yrkanden, som inkom till tribunalens kansli den 16 mars 2012.
I replik, som gavs in till tribunalens kansli den 12 april 2012, justerade sökanden sina yrkanden om ogiltigförklaring till att även omfatta beslut 2011/782 och förordning nr 36/2012, i den del de avser honom. Rådet förklarade i duplik, som inkom till tribunalens kansli den 25 maj 2012, att det hade tagit del av sökandens begäran.
I inlaga, som gavs in till tribunalens kansli den 16 juli 2013, justerade sökanden sina yrkanden om ogiltigförklaring till att endast omfatta beslut 2012/739, genomförandeförordning nr 1117/2012, genomförandeförordning nr 363/2013 och beslut 2013/255, i den del de avser honom, samt all senare lagstiftning genom vilken dessa rättsakter upprätthålls eller ersätts, i den del de avser honom. Rådet förklarade i sitt yttrande över nämnda inlaga med justerade yrkanden, vilket gavs in till tribunalens kansli den 3 september 2013, att det hade tagit del av sökandens begäran, men att det bestred sökandens argument att han inte längre var vice ordförande i Cham Holding.
I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades referenten att tjänstgöra på sjunde avdelningen, och målet tilldelades följaktligen denna avdelning.
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen att inleda det muntliga förfarandet och uppmanade rådet och sökanden, som en åtgärd för processledning enligt artikel 64 i rättegångsreglerna, att besvara skriftliga frågor och inge vissa handlingar. Parterna efterkom respektive uppmaning.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 12 juni 2014. Sökanden bekräftade att han återkallade sitt yrkande om ogiltigförklaring i den del det avsåg all senare lagstiftning genom vilken ovannämnda rättsakter upprätthålls eller ersätts, vilket antecknades i förhandlingsprotokollet.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
—
ogiltigförklara beslut 2011/522, förordning nr 878/2011, beslut 2011/782, förordning nr 36/2012, beslut 2012/739, genomförandeförordning nr 1117/2012, genomförandeförordning nr 363/2013 och beslut 2013/255 (nedan kallade de angripna rättsakterna), och
—
förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
Rådet har, med stöd av kommissionen, yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Till stöd för sin talan har sökanden inledningsvis åberopat fyra grunder. Den första grunden avser åsidosättande av rätten till god förvaltning, särskilt motiveringsskyldigheten. Den andra grunden avser åsidosättande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd. Den tredje grunden avser åsidosättande av de grundläggande rättigheterna, däribland rätten till egendom, rätten till respekt för ens goda namn och rykte, rätten att arbeta och bedriva näringsverksamhet och rätten till oskuldspresumtion. Den fjärde grunden avser åsidosättande av rätten till privatliv och proportionalitetsprincipen. Sökanden har i sin inlaga med justerade yrkanden även åberopat en femte grund, som avser en uppenbart oriktig bedömning.
Tribunalen kommer först att pröva den andra grunden, därefter den första och den femte grunden, och slutligen den tredje och den fjärde grunden tillsammans.
Den andra grunden: Åsidosättande av rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd
Sökanden har hävdat att rådet har åsidosatt hans rätt till försvar och rätt till ett effektivt domstolsskydd, eftersom rådet var skyldigt att i möjligaste mån underrätta honom om skälen till att hans namn hade förts upp i förteckningen över de personer som omfattas av restriktiva åtgärder, i första hand när beslutet att föra upp hans namn i förteckningen antogs, och i andra hand snarast möjligt därefter, för att göra det möjligt för honom att utöva sin talerätt inom de frister som föreskrivs.
Sökanden har dessutom gjort gällande att rätten till ett effektivt domstolsskydd har åsidosatts som en följd av att hans rätt till försvar inte iakttogs, dels eftersom det inte fanns något förfarande genom vilket han kunde hävda sin ståndpunkt, dels eftersom rådet nekade honom tillgång till akten inom en rimlig tid efter det att det hade beslutats om åtgärderna, däribland den bevisning som hade lagts till grund för beslutet om de restriktiva åtgärderna.
Rådet har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandens argument.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att rätten till försvar, som stadfästs i artikel 41.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), innefattar rätten att yttra sig och rätten att få tillgång till akten, med förbehåll för berättigade intressen vad avser sekretess (se domstolens dom av den 18 juli 2013 i de förenade målen C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, kommissionen m.fl./Kadi, nedan kallad domen Kadi II, punkt 99 och där angiven rättspraxis.
Rätten till ett effektivt domstolsskydd, som bekräftas i artikel 47 i stadgan, kräver dessutom att den berörda personen har möjlighet att få kännedom om de skäl som ligger till grund för det beslut som fattats rörande honom eller henne, antingen genom att läsa själva beslutet eller genom att på begäran underrättas om skälen för beslutet, vilket inte påverkar den rätt som den behöriga domstolen har att kräva att den aktuella myndigheten redovisar sina skäl. Detta är nödvändigt för att den berörda personen ska kunna ta till vara sina rättigheter under bästa möjliga förutsättningar och, med kännedom om samtliga omständigheter, kunna avgöra huruvida det finns anledning att väcka talan vid behörig domstol samt för att nämnda domstol fullt ut ska kunna pröva det aktuella beslutets lagenlighet (se dom Kadi II, punkt 100 och där angiven rättspraxis).
Enligt artikel 52.1 i stadgan tillåts emellertid begränsningar i utövandet av de rättigheter som stadfästs i stadgan, under förutsättning att begränsningarna är förenliga med det väsentliga innehållet i den grundläggande rättigheten i fråga och att de, med beaktande av proportionalitetsprincipen, är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen (se dom Kadi II, punkt 101 och där angiven rättspraxis).
Frågan huruvida rätten till försvar har åsidosatts ska dessutom prövas mot bakgrund av de specifika omständigheterna i varje enskilt fall, framför allt den aktuella rättsaktens beskaffenhet, det sammanhang i vilket den antagits och rättsreglerna på det aktuella området (se dom Kadi II, punkt 102 och där angiven rättspraxis).
Underrättelser om de angripna rättsakterna till sökanden
Vad beträffar underrättelser om de angripna rättsakterna till sökanden ska det erinras om att unionsdomstolen skiljer mellan ett beslut genom vilket en persons namn för första gången förs upp i en förteckning över personer som omfattas av restriktiva åtgärder, å ena sidan, och efterföljande beslut genom vilka nämnda uppförande bibehålls, å andra sidan.
Vad först avser det beslut genom vilket en persons namn för första gången förs upp i en förteckning över personer som omfattas av restriktiva åtgärder, kan det inte krävas att unionsmyndigheterna ska lämna underrättelse om skälen för nämnda åtgärder innan en persons eller enhets namn för första gången förs upp i en sådan förteckning (se tribunalens dom av den 13 september 2013 i mål T‑383/11, Makhlouf/rådet, punkt 38 och där angiven rättspraxis). En sådan underrättelse på förhand skulle nämligen äventyra effektiviteten av de åtgärder för frysning av penningmedel och ekonomiska resurser som införs genom dessa beslut (se den ovannämnda domen Makhlouf/rådet, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
För att uppnå det mål som eftersträvas med beslut 2011/522 och förordning nr 878/2011, i vilkas bilagor sökandens namn fördes upp för första gången, måste sådana åtgärder således redan på grund av deras art ha en överraskningseffekt och vara omedelbart tillämpliga (se, för ett liknande resonemang, den ovannämnda domen Makhlouf/rådet, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
Av skäl som också avser det mål som eftersträvas med beslut 2011/522 och effektiviteten av de åtgärder som föreskrivs i detsamma, var unionsmyndigheterna följaktligen inte skyldiga att bereda sökanden tillfälle att yttra sig innan hans namn för första gången fördes upp i förteckningen i dessa bilagor (se, för ett liknande resonemang, den ovannämnda domen Makhlouf/rådet, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
Tribunalen övergår därefter till att behandla frågan om underrättelse på förhand om beslut genom vilka uppförandet av en persons namn i en förteckning över personer som omfattas av restriktiva åtgärder bibehålls. Av punkterna 101 och 103 i domen Kadi II framgår att när det gäller beslut som består i att en persons namn i en sådan förteckning bibehålls, är den behöriga myndigheten, till skillnad från vad som är fallet beträffande det ursprungliga uppförandet, i princip skyldig att innan beslutet antas underrätta personen om de uppgifter som myndigheten förfogar över och som legat till grund för myndighetens beslut, så att personen kan tillvarata sina rättigheter.
När rådet kompletterar skälet för att föra upp sökandens namn i en förteckning över personer som omfattas av restriktiva åtgärder, som i förevarande fall skedde vid antagandet av beslut 2012/739 och genomförandeförordning nr 1117/2012, ska det emellertid göras åtskillnad mellan de aktuella rättsakterna.
Vad i förevarande fall avser beslut 2011/782 och förordning nr 36/2012 genom vilka uppförandet av sökandens namn i de i bilagan till nämnda rättsakter ingående förteckningarna över personer som omfattas av restriktiva åtgärder bibehålls, utan att skälet för det ursprungliga uppförandet ändras, ska det erinras om följande. Innan ett efterföljande beslut om frysning av tillgångar antas ska den berörda personen i princip visserligen underrättas om nya omständigheter som görs gällande mot denne och beredas tillfälle att yttra sig (domstolens dom av den 21 december 2011 i mål C‑27/09 P, Frankrike/People’s Mojahedin Organization of Iran, REU 2011, s. I‑13427, punkt 137, och tribunalens dom av den 7 december 2010 i mål T‑49/07, Fahas/rådet, REU 2010, s. II‑5555, punkt 48). Så är emellertid inte fallet när skälen till ett efterföljande beslut om frysning av tillgångar i huvudsak motsvarar dem som redan angetts i ett tidigare beslut, eftersom det då kan vara tillräckligt med endast en förklaring därom (tribunalens dom av den 30 september 2009 i mål
T-341/07, Sison/rådet, REG 2009, s. II-3625
, punkt 62, och den ovannämnda domen Fahas/rådet, punkt 55).
Mot bakgrund av nämnda rättspraxis har rätten till försvar inte åsidosatts av det förhållandet att det inte har lämnats någon individuell underrättelse om beslut 2011/782 och förordning nr 36/2012, beträffande vilka rådet endast har upprepat skälen för det ursprungliga uppförandet, utan att göra något tillägg eller någon ändring.
Såvitt avser beslut 2012/739 och genomförandeförordning nr 117/2012, beträffande vilka rådet ändrade skälet till det ursprungliga uppförandet av sökandens namn i den aktuella förteckningen, ska det emellertid erinras om att sådana rättsakter får antas först efter det att den berörda personen har underrättats om vilka nya omständigheter som görs gällande mot denne och beretts tillfälle att yttra sig över dem (den ovannämnda domen Frankrike/People’s Mojahedin Organization of Iran, punkt 63).
Det kan konstateras att rådet underrättade sökanden om sin avsikt att ändra skälen för att föra upp sökandens namn i de aktuella förteckningarna genom skrivelse av den 29 maj 2012. Det var således möjligt för sökanden att yttra sig över det nya skäl som rådet övervägde att ange. Sökanden har följaktligen fel i sin bedömning att rådet har åsidosatt hans rätt att yttra sig med avseende på beslut 2012/739 och genomförandeförordning nr 1117/2012.
Såvitt avser beslut 2013/255 och genomförandeförordning nr 363/2013 utgör avsaknaden av individuell underrättelse inget åsidosättande av rätten till försvar, eftersom dessa rättsakter innehåller samma skäl som det som anges i beslut 2012/739 och genomförandeförordning nr 1117/2012.
Rätten att yttra sig och att få ta del av bevisningen
Av rättspraxis om beslut genom vilka uppförandet av en persons namn i en förteckning över personer som omfattas av restriktiva åtgärder bibehålls framgår att när den berörda personen eller enheten har yttrat sig över redogörelsen för skälen, har den behöriga unionsmyndigheten en skyldighet att omsorgsfullt och opartiskt pröva de skäl som angetts mot bakgrund av detta yttrande samt eventuell bifogad bevisning som ingetts till stöd för yttrandet (se domen Kadi II, punkt 114 och där angiven rättspraxis).
Såsom rådet har understrukit föreskrivs i artikel 21 i beslut 2011/782, artikel 32 i förordning nr 36/2012, artikel 27 i beslut 2012/739 och artikel 30 i beslut 2013/255 att om väsentlig ny bevisning läggs fram, ska rådet ompröva sitt beslut och informera den berörda personen eller enheten om detta.
Det ska också understrykas att det endast är på begäran av den berörda personen som rådet är skyldigt att ge vederbörande tillgång till administrativa icke konfidentiella handlingar som rör den aktuella åtgärden (domstolens dom av den 16 november 2011 i mål C‑548/09 P, Bank Melli Iran/rådet, REU 2011, s. I‑11381, punkt 92).
Det ska dessutom erinras om att offentliggörandet av ett meddelande till de personer som omfattas av restriktiva åtgärder av detta slag är tillräckligt för att de personer som berörs av dessa åtgärder ska uppmärksammas på möjligheten att klaga på beslutet (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 23 april 2013 i de förenade målen C‑478/11 P–C‑482/11 P, Gbagbo m.fl./rådet, punkt 62).
I förevarande fall offentliggjordes ett sådant meddelande den 3 september 2011 i
Europeiska unionens officiella tidning
, samma dag som beslut 2011/522 och förordning nr 878/2011 offentliggjordes. Genom meddelandet underrättades de berörda personerna om möjligheten att begära upplysningar om vilka omständigheter som hade legat till grund för de rättsakter som antagits. Rådet använde sig av samma tillvägagångssätt i fråga om beslut 2011/782 och förordning nr 36/2012 genom att offentliggöra ett meddelande av samma slag i
Europeiska unionens officiella tidning
. Sökanden har alltså fel när han hävdar att han inte har kunnat och inte har beretts tillfälle att försvara sig.
Såvitt avser beslut 2012/739, genomförandeförordning nr 1117/2012, beslut 2013/185 och genomförandeförordning nr 363/2013, underrättade rådet sökanden, genom två individuella meddelanden av den 30 november 2012 respektive den 13 maj 2013, om möjligheten att begära att få del av de omständigheter som hade legat till grund för antagandet av nämnda rättsakter. Det var följaktligen möjligt för sökanden att framställa en sådan begäran och att förbereda sitt försvar.
Det framgår inte heller av handlingarna i målet att sökanden använde sig av den möjlighet som det erinras om i punkt 54 ovan. Han kan följaktligen inte med framgång hävda att rådet har åsidosatt hans rätt till ett effektivt domstolsskydd.
Av det ovan anförda framgår att talan inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Den första grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
Sökanden har hävdat att rådet har beslutat om restriktiva åtgärder som berör sökanden utan att underrätta honom om skälen på ett sätt som skulle ha gjort det möjligt för honom att framställa grunder till sitt försvar eller på annat sätt yttra sig. Rådet använde sig härvid av en allmän standardformulering utan att ange vilka faktiska och rättsliga omständigheter som motiverade att hans namn fördes upp i de aktuella förteckningarna eller som låg till grund för antagandet av de angripna rättsakterna.
Rådet har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandens argument.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att det av fast rättspraxis framgår att skyldigheten att motivera en rättsakt, som är en naturlig följd av principen om iakttagande av rätten till försvar, har till syfte dels att ge den som berörs av rättsakten tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om rättsakten är välgrundad, eller huruvida den eventuellt är behäftad med ett fel som innebär att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels göra det möjligt för nämnda domstol att pröva rättsaktens lagenlighet (se den ovannämnda domen Makhlouf/rådet, punkt 60 och där angiven rättspraxis).
Det är även fast rättspraxis att den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (se domen i det ovannämnda målet Makhlouf/rådet, punkt 61 och där angiven rättspraxis).
Eftersom berörda personer eller enheter inte har rätt att yttra sig innan ett ursprungligt beslut om frysning av penningmedel och ekonomiska resurser antas är det extra viktigt att motiveringsskyldigheten iakttas då den utgör den enda garanti som berörda personer eller enheter har för att, åtminstone sedan beslutet väl antagits, på ett ändamålsenligt sätt kunna använda de rättsmedel som står till deras förfogande för att bestrida beslutets lagenlighet (se den ovannämnda domen Makhlouf/rådet, punkt 62 och där angiven rättspraxis).
Motiveringen av en rättsakt som antagits av rådet, genom vilken en åtgärd avseende frysning av penningmedel och ekonomiska resurser vidtas, ska följaktligen behandla de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att inom ramen för dess utrymme för skönsmässig bedömning anse att den berörda personen ska bli föremål för en sådan åtgärd (se den ovannämnda domen Makhlouf/rådet, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till kan ha (se den ovannämnda domen Makhlouf/rådet, punkt 64 och där angiven rättspraxis).
Det krävs följaktligen inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (se den ovannämnda domen Makhlouf/rådet, punkt 65 och där angiven rättspraxis).
En rättsakt som går någon emot ska anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att han eller hon har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom eller henne (se den ovannämnda domen Makhlouf/rådet, punkt 66 och där angiven rättspraxis).
Såvitt avser den kännedom som sökanden i förevarande mål hade om det allmänna sammanhang i vilket de aktuella restriktiva åtgärderna vidtogs, kan det konstateras att det i skälen 1–3 i beslut 2011/273, till vilka det hänvisas i beslut 2011/522 och förordning nr 878/2011, gavs en klar redogörelse för de allmänna skälen för att unionen ska införa restriktiva åtgärder mot Syrien. I dessa skäl angavs således följande:
”(1)
Den 29 april 2011 uttryckte Europeiska unionen sin djupa oro över utvecklingen av situationen i Syrien och insättandet av militära styrkor och säkerhetsstyrkor i ett antal syriska städer.
(2)
Unionen fördömde med kraft det brutala kuvandet, bland annat med skarp ammunition, av fredliga protester på olika platser i Syrien, vilket har resulterat i att flera demonstranter har dödats och i att människor har skadats samt inneburit godtyckliga frihetsberövanden, och uppmanade de syriska säkerhetsstyrkorna att visa återhållsamhet i stället för förtryck.
(3)
Mot bakgrund av den allvarliga situationen bör det införas restriktiva åtgärder mot Syrien och mot de personer som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien.”
Det framgår dessutom av artikel 4 i beslut 2011/273, i dess lydelse enligt beslut 2011/522, att ”[a]lla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, eller ägs, innehas eller kontrolleras av personer som är ansvariga för det våldsamma förtrycket av civilbefolkningen i Syrien, personer och enheter som gagnas av eller stöder regimen samt personer och enheter som har anknytning till dem, enligt förteckningen i bilagan, ska frysas”.
Det föreskrivs dessutom i artikel 25.1 i beslut 2012/739 att åtgärder kan vidtas mot personer som är ansvariga för den brutala repressionen mot civilbefolkningen i Syrien, personer och enheter som gagnas av eller stöder regimen samt personer och enheter som har anknytning till dem.
Det framgår av rättspraxis att man kan utgå från att det allmänna sammanhang till vilket det hänvisas i de angripna rättsakterna var känt av betydelsefulla personer i det syriska samhället (se, för ett liknande resonemang, den ovannämnda domen Makhlouf/rådet). I förevarande mål är sökanden, såsom framgår av handlingarna i målet och av hans egna redogörelser, en betydelsefull affärsman i Syrien som främst är verksam inom läkemedelssektorn, livsmedelssektorn och finanssektorn. Sökanden är dessutom ordförande i industri- och handelskammaren i Aleppo (Syrien). Det allmänna sammanhang som det hänvisas till i nämnda rättsakter var således nödvändigtvis känt av sökanden.
Vad beträffar det särskilda sammanhang som avser uppförandet av sökandens namn i förteckningarna i bilagorna till de angripna rättsakterna, framgår det av fast rättspraxis att rådet, för att fullgöra sin skyldighet att motivera en rättsakt genom vilken restriktiva åtgärder införs, ska ange de faktiska och rättsliga omständigheter som utgör den rättsliga grunden för åtgärderna samt de överväganden som föranlett rådet att vidta dem (se, för ett liknande resonemang, den ovannämnda domen Bank Melli Iran/rådet, punkt 81 och där angiven rättspraxis). Av detta följer att motiveringen till en sådan rättsakt i princip ska behandla inte bara de legala förutsättningarna för att tillämpa de restriktiva åtgärderna, utan även de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att med stöd av sitt utrymme för skönsmässig bedömning, anse att sådana åtgärder ska vidtas mot den berörda personen (se, för ett liknande resonemang och analogt, tribunalens dom av den 12 december 2006 i mål
T-228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/rådet, REG 2006, s. II-4665
, punkt 146; den ovannämnda domen Fahas/rådet, punkt 53, och dom av den 11 december 2012 i mål T‑15/11, Sina Bank/rådet, punkt 68).
Att i detalj offentliggöra de omständigheter som görs gällande mot de berörda personerna kan emellertid vara oförenligt med tvingande hänsyn av allmänintresse avseende unionens och dess medlemsstaters säkerhet, eller deras internationella relationer. Det kan dessutom inverka menligt på de berörda personernas och enheternas legitima intressen, eftersom det allvarligt kan skada deras anseende. Det ska därför undantagsvis godtas att endast artikeldelen och en allmän motivering behöver anges i den version av beslutet om frysning av tillgångar som offentliggörs i
Europeiska unionens officiella tidning
. Den specifika och konkreta motiveringen av beslutet ska dock formaliseras och delges de berörda på annat lämpligt sätt (se, för ett liknande resonemang och analogt, den ovannämnda domen Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/rådet, punkt 147, och tribunalens dom av den 8 juni 2011 i mål T‑86/11, Bamba/rådet, REU 2011, s. II‑2749, punkt 53).
I förevarande fall grundade sig rådet – i beslut 2011/522, förordning nr 878/2011, beslut 2011/782 och förordning nr 36/2012, såvitt avser uppförandet av sökandens namn i förteckningarna över personer som omfattas av restriktiva åtgärder – på följande skäl:
”Ordförande i industri- och handelskammaren i Aleppo. Stöder den syriska regimen ekonomiskt.”
Rådet grundade sig – i beslut 2012/739, genomförandeförordning nr 1117/2012, genomförandeförordning nr 363/2013 och beslut 2013/255, såvitt avser uppförandet av sökandens namn i förteckningarna över personer som omfattas av restriktiva åtgärder – på följande skäl:
”Ordförande i industri- och handelskammaren i Aleppo. Vice ordförande i Cham Holding. Stöder den syriska regimen ekonomiskt.”
Tribunalen konstaterar att de skäl som avses i punkterna 74 och 75 ovan är tillräckligt klara. Mot bakgrund av det kriterium för uppförande i förteckningen vilket avser personer som stöder eller gagnas av den syriska regimen (se punkt 5 ovan) och den omständigheten att förteckningarna i bilagorna till de angripna rättsakterna omfattar flera andra personer och enheter i det syriska näringslivet, ska det anses att sökanden kunde förstå att det var genom sin betydelsefulla yrkesmässiga ställning som han stödde den syriska regimen och att det var därför som hans namn hade förts upp i dessa förteckningar.
Motiveringen av de angripna rättsakterna är följaktligen tillräcklig för att rådet ska anses ha fullgjort sin motiveringsskyldighet enligt artikel 296 andra stycket FEUF. Talan kan därför inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.
Den femte grunden: Oriktig bedömning
Sökanden har hävdat att rådet har gjort en oriktig bedömning av de faktiska omständigheterna genom att hänvisa till sökandens ställning som vice ordförande i Cham Holding. Sökanden innehade nämligen inte denna befattning när genomförandeförordning nr 1117/2012 och beslut 2012/739 antogs, eller senare, eftersom det vid den årliga bolagsstämman hade utsetts en ny vice ordförande med verkan från och med den 18 september 2012.
Rådet har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandens argument.
Det kan först konstateras att grunden avseende en oriktig bedömning framställdes först i begäran om justering av yrkandena av den 16 juli 2013, och inte i ansökan. Grunden avser uppgiften ”Vice ordförande i Cham Holding” och inte de skäl som rådet grundade sig på när det förde upp sökandens namn för första gången i en förteckning över personer som omfattas av restriktiva åtgärder.
Det har i punkt 49 ovan erinrats om att rådet i skrivelse av den 29 maj 2012 hade underrättat sökanden om sin avsikt att komplettera skälen för att föra upp sökandens namn i en förteckning över personer som omfattas av restriktiva åtgärder, genom att fortsättningsvis låta skälen inbegripa sökandens ställning som vice ordförande i Cham Holding.
Det framgår dessutom av handlingarna i målet att sökanden, vid den årliga bolagsstämman i Cham Holding den 18 september 2012, inte hade ansökt om att få bli omvald till befattningen som vice ordförande.
Den 29 november 2012 antog rådet dessutom beslut 2012/739 och genomförandeförordning nr 1117/2012. Skälet för att föra upp sökandens namn i förteckningen över personer som omfattas av restriktiva åtgärder, som införts i bilagan till nämnda rättsakter, ändrades på det sätt som tillkännagetts av rådet i ovannämnda skrivelse.
Tribunalen konstaterar följaktligen att sökanden inte längre innehade befattningen som vice ordförande i Cham Holding när de angripna rättsakterna antogs.
Rådet kan emellertid inte kritiseras för att ha angett detta skäl i bilagan till nämnda rättsakter, eftersom sökanden hade underrättats om den planerade ändringen av skälet i beslut 2012/739 och genomförandeförordning nr 1117/2012 vid tidpunkten då ledningsorganen i Cham Holding ändrades.
Såvitt avser genomförandeförordning nr 363/2013 och beslut 2013/255, som antogs den 22 april 2013 respektive den 31 maj 2013, konstaterar tribunalen emellertid att rådet kunde rätta skälen, eftersom cirka åtta månader hade förflutit mellan den årliga bolagsstämman och antagandet av de angripna rättsakterna.
Det ska även understrykas att sökanden aldrig har bestritt att det skäl i de angripna rättsakterna som avser hans befattning som ordförande i industri- och handelskammaren i Aleppo är välgrundat. Enligt fast rättspraxis behöver endast ett giltigt skäl läggas till grund för nämnda rättsakter (se, för ett liknande resonemang, domen Kadi II, punkt 119). Den oriktiga bedömning som konstaterats i punkt 86 ovan angående riktigheten av det kompletterande skälet för uppförande i förteckningen kan således inte leda till att dessa rättsakter ogiltigförklaras.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den femte grunden.
Den tredje och den fjärde grunden: Åsidosättande av grundläggande rättigheter – däribland rätten till egendom, rätten till respekt för ens goda namn och rykte, rätten att arbeta och bedriva näringsverksamhet och rätten till oskuldspresumtion – respektive åsidosättande av rätten till privatliv och proportionalitetsprincipen
Sökanden har för det första gjort gällande att de icke tidsbestämda inskränkningarna av hans rätt till egendom, i kombination med att skälen för dessa inte är relevanta och att det saknas bevis som kan motivera dem utgör ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp i hans rätt till egendom.
För det andra har sökanden hävdat att de angripna rättsakterna på ett rättsstridigt sätt begränsar hans rätt till respekt för sitt goda namn och rykte, hans rätt att arbeta och bedriva näringsverksamhet och, slutligen, rätten till oskuldspresumtion.
Sökanden har för det tredje gjort gällande att de angripna rättsakterna utgör ett åsidosättande av hans rätt till privatliv ”såtillvida att åtgärderna att frysa tillgångar och inskränka rörelsefriheten utgör ett oproportionerligt ingrepp i rätten till privatliv liksom ett åsidosättande av den allmänna proportionalitetsprincipen”.
Rådet har, med stöd av kommissionen, bestritt sökandens argumentering.
Sökanden kan för det första inte vinna framgång med den argumentering som avser åsidosättande av hans rätt till respekt för sitt goda namn och rykte, hans rätt att arbeta och bedriva näringsverksamhet och rätten till oskuldspresumtion.
Det framgår nämligen av artikel 44.1 c i rättegångsreglerna att en ansökan genom vilken talan väcks ska innehålla uppgifter om saken i målet och en kortfattad framställning av grunderna för denna. Dessa uppgifter ska vara så klara och precisa att svaranden kan förbereda sitt försvar och att tribunalen kan utöva sin prövning. Av detta följer att de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter som talan grundas på, på ett konsekvent och begripligt sätt ska framgå av innehållet i själva ansökan (se, analogt, domstolens dom av den 9 januari 2003 i mål
C-178/00, Italien/kommissionen, REG 2003, s. I-303
, punkt 6). Ansökan ska av den anledningen klart uttrycka vad grunden för talan består i, vilket innebär att en abstrakt redogörelse i sig inte uppfyller kraven i rättegångsreglerna (förstainstansrättens dom av den 12 januari 1995 i mål
T-102/92, Viho/kommissionen, REG 1995, s. II-17
, punkt 68).
Det kan i förevarande mål inte anses att den argumentering som avser åsidosättande av de grundläggande rättigheter som anges i punkt 90 ovan på ett tillräckligt klart och precist sätt återger den kritik som sökanden avser att göra gällande. Av detta följer att rådet inte på ett korrekt sätt har kunnat förbereda sitt försvar och att tribunalen inte kan utföra sin prövning på grundval av nämnda argumentering.
Det ska tilläggas att kraven i artikel 44.1 i rättegångsreglerna utgör tvingande rätt. En grund som avser att dessa krav inte har iakttagits ska tribunalen därför pröva ex officio (tribunalens dom av den 10 juli 1990 i mål
T-64/89, Automec/kommissionen, REG 1990, s. II-367
, punkt 74, och av den 14 februari 2012 i mål T‑267/06, Italien/kommissionen, punkterna 35–38). Den argumentering som avser de grundläggande rättigheter som anges i punkt 90 ovan ska följaktligen avvisas.
Vad för det andra gäller den argumentering som avser åsidosättande av rätten till egendom, ska det först erinras om att rätten till egendom ingår bland unionsrättens allmänna principer och har stadfästs i artikel 17 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
Enligt fast rättspraxis åtnjuter de rättigheter som har stadfästs i stadgan enligt unionsrätten emellertid inte ett absolut skydd, utan ska beaktas i förhållande till vilken funktion de har i samhället. Dessa rättigheter kan följaktligen begränsas under förutsättning att de faktiskt tillgodoser de allmänintressen som eftersträvas av unionen och att de, mot bakgrund av det eftersträvade målet, inte medför ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp som påverkar själva innehållet i de på detta sätt garanterade rättigheterna (den ovannämnda domen Makhlouf/rådet, punkterna 97–101 och 105).
Såvitt avser tillämpningen av dessa principer på förevarande mål kan det konstateras att sökandens argument motsvarar dem som tribunalen underkände i den ovannämnda domen Makhlouf/rådet. Det var lämpligt att besluta om de restriktiva åtgärderna mot sökanden, eftersom de svarar mot ett så grundläggande mål av allmänintresse för den internationella gemenskapen som skyddet av civilbefolkningen. De åtgärder som avser frysning av penningmedel eller andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser samt förbud mot att resa in i unionen, vilka vidtas mot personer som har konstaterats vara inblandade i stödet till den syriska regimen, kan följaktligen inte anses vara olämpliga i sig.
De nu aktuella restriktiva åtgärderna är också nödvändiga. Alternativa och mindre ingripande åtgärder, såsom ett system med förhandstillstånd eller en skyldighet att i efterhand styrka hur utbetalda penningmedel har använts, utgör nämligen inte ett lika effektivt medel för att uppnå det eftersträvade målet, det vill säga att bekämpa finansieringen av den syriska regimen, särskilt med hänsyn till möjligheten att kringgå sådana restriktioner.
De angripna rättsakterna, som omfattar de nu aktuella restriktiva åtgärderna, har dessutom antagits med iakttagande av alla de garantier som säkerställer att sökanden kan utöva sin rätt till försvar, såsom har angetts i punkterna 36–58 vid prövningen av den andra grunden.
I de angripna rättsakterna föreskrivs slutligen en möjlighet att tillåta användning av frysta tillgångar för att tillgodose grundläggande behov eller uppfylla vissa förpliktelser, att bevilja särskilda tillstånd för att göra det möjligt att frigöra penningmedel eller andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser och att regelbundet företa en ny prövning av uppförandet i förteckningen, för att säkerställa att personer och enheter som inte längre uppfyller kriterierna för att tas upp i den omtvistade förteckningen stryks från denna.
Vad för det tredje gäller den argumentering som avser åsidosättande av rätten till privatliv, ska det påpekas att det i de angripna rättsakterna även föreskrivs att den behöriga myndigheten i en medlemsstat får tillåta inresa till sitt territorium, bland annat av brådskande humanitära skäl (tribunalens dom av den 12 mars 2014 i mål T‑202/12, Al Assad/rådet, punkt 119).
Av detta följer att sett till den fundamentala betydelsen av att skydda civilbefolkningen i Syrien och till de undantag som medges i de angripna besluten, är de inskränkningar av sökandens rätt till egendom och privatliv som de angripna besluten medför inte oproportionerliga i förhållande till det mål som eftersträvas.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den tredje och den fjärde grunden.
Talan ska följaktligen ogillas utan att det är nödvändigt att avgöra huruvida de justeringar av yrkandena som sökanden begärt i samband med repliken och i inlagan av den 16 juli 2013 kan tillåtas.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.2 första stycket i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet ska han förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta de rättegångskostnader som har uppkommit för rådet.
Enligt artikel 87.4 första stycket i rättegångsreglerna ska institutioner som har intervenerat i ett mål bära sina rättegångskostnader. Kommissionen ska således bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Fares Al-Chihabi ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de rättegångskostnader som har uppkommit för Europeiska unionens råd.

3)
Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader.

Van der Woude
Wiszniewska-Białecka
Ulloa Rubio
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 30 april 2015.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.