CELEX: 62011CJ0422
Обжалване
Жалба за отмяна
Недопустимост на жалбата
Представителство пред юрисдикциите на Съюза
Адвокат
Независимост

С подадените жалби Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (председател на Службата за електронни съобщения, наричан по-нататък „PUKE“) и Република Полша искат да се отмени Определение на Общия съд на Европейския съюз от 23 май 2011 г. по дело Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej/Комисия (
T-226/10, Сборник, стр. II-2467
, наричано по-нататък „обжалваното определение“), с което Общият съд отхвърля като недопустима жалбата на PUKE за отмяна на Решение C (2010) 1234 на Комисията от 3 март 2010 г., прието в приложение на член 7, параграф 4 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвет от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (
ОВ L 108, стр. 33
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195).
Правна уредба
Правото на Съюза
Член 19, първа, трета и четвърта алинея от Статута на Съда, който се прилага за Общия съд по силата на член 53 от същия статут, предвижда:
„Държавите членки и институциите на Съюза се представляват пред Съда от представител, назначен за всеки конкретен случай; този представител може да бъде подпомаган от съветник или от адвокат. […]
[…]
Останалите страни се представляват от адвокат.
Само адвокат, който има право да практикува пред съд на държава членка или на друга държава, която е страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, може да представлява или да подпомага страна пред Съда“.
В текста на посочения член 19 на полски език вместо „адвокат“ се посочва „адвокат или правен съветник [„radca prawny“]“.
Член 113 от Процедурния правилник на Общия съд гласи:
„Общият съд може по всяко време служебно, след изслушване на страните, да се произнесе относно липсата на абсолютни процесуални предпоставки, или да установи, че делото е останало без предмет и не следва да има произнасяне по него […]“.
Полското право
Освен професията адвокат, полското право урежда и професията правен съветник. Правните съветници могат да поискат да бъдат вписани в адвокатската колегия, след което надлежно да представляват своите клиенти или работодатели пред полските юрисдикции.
Професионалното сдружение на правните съветници е учредено в приложение на член 17, параграф 1 от Конституцията на Република Полша. Правната уредба на професията правен съветник се съдържа в Закона за правните съветници от 6 юли 1982 г., а упражняващите тази професия лица са обвързани от Етичния кодекс на правните съветници (Kodeks Etyki Radcy Prawnego). Тези текстове съдържат множество разпоредби, които уреждат специално правилата за предоставяне на услуги за правна помощ от страна на правните съветници и имат за цел да осигурят за последните възможност да упражняват професията си при пълна независимост, без оглед на това дали извършват дейност в рамките на правоотношение по наемане на работа със страната, на която са съветници.
Съгласно член 193, параграф 1 от Закона за далекосъобщенията (Ustawa z dnia Prawo telekomunikacyjne) от 16 юли 2004 г. (Dz. U №°171, позиция 1800), в редакцията му, приложима към фактите по спора, PUKE упражнява функциите си с посредничеството на Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Служба за електронни съобщения, наричана по-нататък „UKE“).
Съгласно член 25, параграф 4, точки 1 и 2 от Закона за публичната служба (ustawa z dnia o slużbie cywilnej) от 21 ноември 2008 г. (Dz. U № 227, позиция 1505), в редакцията му, приложима към фактите по спора, не председателят, а генералният директор на UKE осигурява функционирането и приемствеността при работата на тази служба, условията за упражняването на нейната дейност и организацията на работата ѝ. Отново генералният директор на UKE, а не председателят ѝ, управлява персонала и извършва действия, свързани с трудовоправни въпроси, по отношение на персонала на посочената служба.
Жалбата пред Общия съд и обжалваното определение
С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 14 май 2010 г., PUKE иска да се отмени решението, посочено в точка 1 от настоящото решение.
Жалбата е подадена пред Общия съд от г-жа H. Gruszecka и г-жа D. Pawłowska, правни съветници („radcowie prawni“).
В рамките на процесуално-организационните действия Общият съд иска от PUKE да поясни дали правните съветници, подписали жалбата от негово име, са били свързани с него с правоотношение по наемане на работа към момента на подаване на жалбата.
В отговор на този въпрос PUKE посочва, че г-жа H. Gruszecka и г-жа D. Pawłowska са били свързани с правоотношение по наемане на работа с UKE, а не с PUKE. Последният освен това посочва, първо, че съгласно полското законодателство директорът на UKE, а не нейният председател, е компетентен във връзка с учредяването, продължителността и запазването на правоотношенията по наемане на работа на правните ѝ съветници, второ, че последните спадат към категория на независими длъжности, пряко подчинени на генералния директор на UKE, и трето, че в приложение на полското законодателство относно правните съветници правният съветник, който упражнява професията си в рамките на правоотношение по наемане на работа, заема самостоятелна длъжност, пряко подчинена на директора на организационната единица.
При това положение Общият съд разглежда допустимостта на жалбата с оглед на разпоредбите на Статута на Съда относно изискванията за представителство на страните пред Общия съд и постановява в точки 16—23 от обжалваното определение следното:
„16
Съгласно постоянната съдебна практика от цитираните в точки 12, 14 и 15 по-горе разпоредби, и по-специално от използването на израза „се представляват“ в член 19, трета алинея от Статута на Съда, следва, че за да сезира Общия съд с жалба, „страната“ по смисъла на посочения член не може да извършва действия сама, а трябва да използва услугите на трето лице, което трябва да има право да практикува пред съд на държава членка или на друга държава, която е страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство (ЕИП) (вж. Определение на Общия съд от 19 ноември 2009 г. по дело EREF/Комисия, T-94/07, непубликувано в Сборника, точка 14 и цитираната съдебна практика)
Това изискване, да се използва трето лице, съответства на концепцията за ролята на адвоката, разглеждан като сътрудник на правосъдието и призван да предоставя напълно независимо и с оглед висшия интерес на правосъдието правната помощ, от която клиентът има нужда. Тази концепция отговаря на правните традиции, общи за държавите членки, и се открива и в правния ред на Съюза, както следва от разпоредбите на член 19 от Статута на Съда (Определение от 19 ноември 2009 г. по дело EREF/Комисия, [посочено по-горе], точка 15).
В настоящия случай следва в самото начало да се подчертае, че позоваването на жалбоподателя на задълженията за независимост, произтичащи от професионалните правила, уреждащи професията правен съветник, само по себе си не може да докаже, че г-жа Gruszecka и г-жа Pawłowska са имали право да го представляват пред Общия съд. Всъщност понятието за независимост на адвоката се определя не само позитивно — с позоваване на професионалната дисциплина, но и негативно — с изтъкване липсата на правоотношение по наемане на работа (вж. в този смисъл Решение [от 14 септември 2010 г.] по дело Akzo Nobel Chemicals и Akcros Chemicals/Комисия […] [
C-550/07 P, Сборник, стр. I-8301
], точки 44 и 45 и Определение от 29 септември 2010 г. по дело EREF/Комисия […] [C-74/10 P и C-75/10 P], точка 53).
На следващо място трябва да се констатира, че жалбоподателят признава, че г-жа Gruszecka и г-жа Pawłowska са били обвързани от правоотношение по наемане на работа с UKE. В това отношение той посочва, че генералният директор на UKE решава за „наемането [им] на работа, за условията [им] на работа и за прекратяването на правоотношението [им] по наемане на работа“.
На последно място, отново според жалбоподателя UKE има за задача да подпомага своя председател при изпълнението на възложените му нормативно установени задачи.
Поради това, дори да се предположи, че може да се направи разграничение между председателя на UKE и UKE и че не е налице формално правоотношение по наемане на работа между жалбоподателя и правните му съветници, това не променя обстоятелството, че изведените от цитираната в точки 16 и 17 по-горе съдебна практика изисквания не са изпълнени в настоящия случай. Всъщност съществуването на отношения на подчиненост в рамките на UKE — макар и само по отношение на генералния ѝ директор, — когато изключителната ѝ функция е да подпомага жалбоподателя, предполага по-малка степен на независимост в сравнение с правните съветници или адвокатите, упражняващи дейности във външна по отношение на клиента им кантора.
Този извод не се обезсилва от направеното от жалбоподателя препращане към полското законодателство, уреждащо професията правен съветник. Както бе подчертано в точка 18 по-горе, сама по себе си професионалната дисциплина не може да докаже, че е изпълнено изискването за независимост. Освен това съгласно съдебната практика разпоредбите относно представителството на непривилегированите страни пред Общия съд трябва, доколкото е възможно, да се тълкуват самостоятелно, без позоваване на националното право (Определение от 19 ноември 2009 г. по дело EREF/Комисия, [посочено по-горе], точка 16).
От гореизложеното следва, че отношението по наемане на работа, свързващо г-жа Gruszecka и г-жа Pawłowska с UKE, е несъвместимо с представителството на жалбоподателя пред Общия съд“.
С оглед на тези съображения Общият съд приема, че доколкото е подписана само от г-жа Gruszecka и г-жа Pawłowska, жалбата в първоинстанционното производство не е подадена в съответствие с член 19, трета и четвърта алинея и член 21, първа алинея от Статута на Съда и с член 43, параграф 1, първа алинея от Процедурния правилник на Общия съд и поради това е недопустима.
Искания на страните и производство пред Съда
PUKE иска от Съда:
—
да отмени обжалваното определение и да върне делото на Общия съд за ново разглеждане,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Република Полша иска да се отмени обжалваното определение.
Комисията иска от Съда:
—
да отхвърли жалбите и
—
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
С Определение на председателя на Съда от 8 декември 2011 г. дела C-422/11 P и C-423/11 P са съединени за целите на устната фаза на производството и на съдебното решение.
С определение от 16 април 2012 г. председателят на Съда отхвърля молбите на Krajowa Izba Radcόw Prawnych (Национална камара на юрисконсултите), на Association européenne des juristes d’entreprise и на Law Society of England and Wales, първите две подадени в секретариата на Съда на 29 ноември 2001 г., а последната — на 2 декември 2001 г., с които те искат да бъдат допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на PUKE и на Република Полша.
По жалбите
Без да е необходимо да се разглежда допустимостта на подадената от PUKE жалба с оглед на член 19 от Статута на Съда, тъй като именно свързаният с тази допустимост правен въпрос представлява самият предмет на настоящото производство по обжалване, трябва да се отбележи, че PUKE изтъква пет правни основания в подкрепа на жалбата си, като първото, второто, четвъртото и петото от тях се припокриват съответно с двете части на първото правно основание, както и с второто и третото правно основание, изтъкнати от Република Полша в подкрепа на жалбата ѝ.
По първото правно основание на PUKE и по първата част на първото правно основание на Република Полша, изведени от погрешно тълкуване на член 19 от Статута на Съда
Жалбоподателите упрекват Общия съд, че е тълкувал погрешно член 19 от Статута на Съда, доколкото е приел, че тази разпоредба изисква съветникът, който представлява страна пред юрисдикциите на Съюза, да се ползва от степен на независимост, която не е налице по отношение на правните съветници, подали жалбата пред Общия съд.
В това отношение жалбоподателите твърдят, че разглежданите двама правни съветници са били обвързани с правоотношение по наемане на работа с UKE, а не с PUKE. Освен това в рамките на UKE те били подчинени на генералния директор, който единствено отговарял за функционирането на тази служба, и по-специално за управлението на персонала. Във всички случаи правната уредба относно упражняването на професията правен съветник гарантирала пълната независимост на правната им работа дори по отношение на техния работодател.
Във връзка с това трябва да се припомни, че както Общият съд правилно приема в точка 17 от обжалваното определение, концепцията за ролята на адвоката в правния ред на Съюза, която концепция отговаря на правните традиции, общи за държавите членки, и на която се основава член 19 от Статута на Съда, е тази за сътрудник на правосъдието, призван да предоставя напълно независимо и с оглед висшия интерес на правосъдието правната помощ, от която клиентът има нужда (вж. в този смисъл Решение от 18 май 1982 г. по дело AM & S Europe/Комисия,
155/79, Recueil, стр. 1575
, точка 24, Решение по дело Akzo Nobel Chemicals и Akcros Chemicals/Комисия, посочено по-горе, точка 42 и Определение от 29 септември 2010 г. по дело EREF/Комисия, посочено по-горе, точка 52).
Изискването за независимост на адвоката обаче предполага отсъствие на каквото и да е правоотношение по наемане на работа между последния и неговия клиент (вж. Определение от 29 септември 2010 г. по дело EREF/Комисия, посочено по-горе, точка 53 и цитираната съдебна практика). Всъщност, както Общият съд правилно приема в точка 18 от обжалваното определение, понятието за независимост на адвоката се определя не само позитивно — с позоваване на професионалната дисциплина, но и негативно — с изтъкване липсата на правоотношение по наемане на работа (Решение по дело Akzo Nobel Chemicals и Akcros Chemicals/Комисия и др., посочено по-горе, точка 45).
Тези съображения важат със същата сила за положение като това на разглежданите в настоящия спор правни съветници, при което адвокатите са наети от организационна единица, свързана с представляваната от тях страна. Всъщност правоотношението по наемане на работа между правните съветници и UKE — макар последната да е отделена от PUKE — може да засегне независимостта им, доколкото интересите на UKE до голяма степен съвпадат с тези на PUKE. Всъщност е налице опасност професионалното становище на тези съветници да бъде повлияно поне отчасти от работната им среда.
Освен това поради изтъкнатите в точка 24 от настоящото съдебно решение съображения доводите на жалбоподателите, с които те целят да докажат, че наетият от представлявания от него клиент адвокат се ползва със същата степен на независимост по отношение на този клиент като адвокат, който практикува като самонаето лице, са ирелевантни за настоящия случай.
На последно място, следва да се отхвърли доводът на Република Полша относно твърдените практически трудности, до които води изискването да се ползват услугите на адвокат. Допълнителните разходи, произтичащи от изискването да се ползват услугите на външен адвокат, са в тежест не само на публичните органи като UKE, но и на всеки частноправен субект. Освен това по никакъв начин не е доказано, че проблеми, свързани с достъпа до поверителна информация в рамките на публичния орган или с разпоредбите на правото на обществените поръчки, представляват значителна пречка за представителството на публичните органи пред юрисдикциите на Съюза.
С оглед на тези съображения първото правно основание на PUKE и първата част на първото правно основание на Република Полша, изтъкнати в подкрепа на жалбите им, трябва да се отхвърлят като неоснователни.
По второто правно основание на PUKE и втората част на първото правно основание на Република Полша, изведени от незачитане на особеностите и на независимостта на професията правен съветник в Полша
Жалбоподателите отбелязват, че член 19, четвърта алинея от Статута на Съда препраща към националното право и че с оглед на това при тълкуването на този статут не може да не се вземат предвид националните законодателства, както приема Общият съд в точка 22 от обжалваното определение. Именно националното право, в случая полското, определяло правото на адвокатите да извършват действия пред националните юрисдикции, а оттам и пред юрисдикциите на Съюза.
PUKE се позовава на съдебната практика, съгласно която при липса на специални правни норми на Съюза в тази област всяка държава членка е свободна да приеме уредба за упражняването на професията адвокат на нейна територия и с оглед на това приложимите за тази професия правни норми могат да се различават съществено от една държава членка в друга.
В това отношение жалбоподателите отбелязват, че разпоредбите на вторичното право на Съюза относно признаването на професионалните квалификации на адвокатите не установяват никакво разграничение, що се отнася до правото на адвокатите да представляват клиент в рамките на съдебно производство в зависимост от това дали действат по силата на правоотношение по наемане на работа със страната, за сметка на която извършват действия. Тези разпоредби предвиждали само възможността за държавите членки да установят такова разграничение, ако националното им право съдържа забрана за адвокатите, обвързани с правоотношение по наемане на работа, да представляват работодателя си пред юрисдикция.
Следователно, когато националната правна уредба гарантира до такава степен независимото положение на адвокатите, че допуска те да представляват работодателите си пред националните юрисдикции, жалбоподателите считат, че нищо не обосновава да им се забрани да представляват страните пред юрисдикциите на Съюза. В това отношение правната уредба и дисциплинарните правила в Полша не правели разграничение между правните съветници с оглед на това дали извършват дейност в рамките на правоотношение по наемане на работа със страната, която представляват, и гарантирали в достатъчна степен независимостта им. Според Република Полша разграничението, което се прави в обжалваното определение, води до въвеждане на дискриминация във вреда на една от формите на предоставяне на правни съвети, както и на тези, които се ползват от тези услуги.
В това отношение следва в самото начало да се констатира, че като предвижда възможност само за адвокат, който има право да практикува пред съд на държава членка, да представлява страна пред Съда, член 19, четвърта алинея от Статута на Съда установява необходимо условие, на което трябва да отговаря всеки адвокат, извършващ действия пред юрисдикциите на Съюза от името на страна, различна от държава членка или от институциите на Съюза. Посоченото условие обаче не може да се тълкува като достатъчно в смисъл, че всеки адвокат, който има право да практикува пред съд на държава членка, се допуска автоматично да практикува пред юрисдикциите на Съюза.
Макар концепцията за ролята на адвоката в правния ред на Съюза да отговаря на правните традиции, общи за държавите членки, както бе посочено в точка 23 от настоящото решение, тази концепция обаче намира обективно приложение в рамките на споровете, отнесени пред юрисдикциите на Съюза, което задължително е независимо от националните правни системи.
Ето защо Общият съд правилно постановява в точка 22 от обжалваното определение, че разпоредбите относно представителството на непривилегированите страни пред юрисдикциите на Съюза трябва, доколкото е възможно, да се тълкуват самостоятелно, без позоваване на националното право.
По същите причини член 67, параграф 1 ДФЕС, на който PUKE се позовава, като твърди, че е допуснато нарушение поради незачитане на различните правни системи и традиции на държавите членки, е неотносим в този контекст, тъй като релевантният в настоящия случай член 19 от Статута на Съда урежда представителството на страните не пред националните юрисдикции, а пред тези на Съюза.
Поради това второто правно основание на PUKE и втората част на първото правно основание на Република Полша, изтъкнати в подкрепа на техните жалби, трябва да се отхвърлят като неоснователни.
По третото правно основание на PUKE, изведено от нарушение на принципа на предоставената компетентност и на принципа на субсидиарност
PUKE се позовава на нарушение на принципа на предоставената компетентност, произтичащ от член 5, параграфи 1 и 2 ДЕС във връзка с член 4, параграф 1 ДЕС. PUKE твърди, че като ограничава приложното поле на член 19, трета алинея от Статута на Съда до адвокати, които не извършват действия въз основа на договор за наемане на работа, Общият съд е иззел компетентността на държавите членки да определят дали определено лице има качеството на адвокат и по този начин е нарушил принципа на предоставената компетентност. Правото на Съюза не можело да има за предмет да определя условията, които трябва да бъдат изпълнени за упражняването на професията адвокат.
PUKE изтъква също, че обжалваното определение нарушава принципа на субсидиарност, тъй като нищо не обосновавало твърдението, че не е възможно да се изпълни целта за независимост на адвокатите или на правните съветници на национално равнище.
В това отношение е достатъчно да се припомни, че настоящото производство по обжалване не се отнася до организацията на упражняването на професията адвокат на територията на определена държава членка, а до представителството на страните пред юрисдикциите на Съюза, така както е предвидено в Статута на Съда. При това тълкуването на понятието за адвокат в контекста на член 19 от този статут не се отразява върху представителството на страните пред юрисдикциите на дадена държава членка и следователно не може да наруши нито принципа на предоставената компетентност, нито принципа на субсидиарност.
Поради това следва да се отхвърли като неоснователно третото правно основание, изтъкнато от PUKE в подкрепа на неговата жалба.
По четвъртото правно основание на PUKE и по второто правно основание на Република Полша, изведени от нарушение на принципа на пропорционалност
Жалбоподателите твърдят, че тълкуването на член 19, трета и четвърта алинея от Статута на Съда в смисъл, че правните съветници, които са обвързани с правоотношение по наемане на работа с дадена страна, не могат да представляват същата пред юрисдикциите на Съюза, не е обосновано от необходимостта за защита на правораздаването в Съюза или от необходимостта да се гарантира, че страните се ползват от услуги, предоставени от независим правен съветник. Поради това подобно тълкуване нарушавало принципа на пропорционалност, изведен от член 5, параграф 4 ДЕС.
Жалбоподателите изтъкват, че съществуват по-слабо ограничителни материално- и процесуалноправни мерки, които позволяват да се постигне същата цел за независимост на представителя на страната в производство пред юрисдикциите на Съюза, без да е необходимо да се изключва изцяло професионалната категория на правните съветници, които упражняват професията си по силата на трудов договор. Такива мерки били въведени в Полша от различните законодателни и дисциплинарни разпоредби, уреждащи упражняването на професията на правните съветници.
В това отношение е достатъчно да се констатира, че във всички случаи не изглежда, че изтъкнатите от жалбоподателите материално- и процесуалноправни мерки позволяват да се гарантира независимостта на адвоката в същата степен както при липсата на правоотношение по наемане на работа между последния и неговия клиент.
Ето защо следва да се отхвърлят като неоснователни четвъртото правно основание на PUKE и второто правно основание на Република Полша, изтъкнати в подкрепа на жалбите им.
По петото правно основание на PUKE и третото правно основание на Република Полша, изведени от липсата на мотиви на обжалваното определение
Жалбоподателите се позовават на постоянната съдебна практика, съгласно която мотивите на дадено решение трябва да представят по ясен и точен начин съображенията на Общия съд, така че да дават възможност на заинтересованите лица да се запознаят с причините, поради които са взети въпросните мерки, а на Съда — да разполага с достатъчно данни, за да упражни своя съдебен контрол.
Жалбоподателите считат, че в настоящия случай Общият съд не е разгледал в достатъчна степен предоставените от PUKE обяснения относно отношенията между последния и представляващите го правни съветници. Освен това доводите, свързани с независимостта на правните съветници, били напълно пренебрегнати от Общия съд в точка 22 от обжалваното определение. Общият съд не можел да постанови надлежно последната, без да извърши предварително задълбочен анализ на разпоредбите на националното право, които уреждат упражняването на професията правен съветник.
В това отношение трябва да се припомни, че задължението за мотивиране не задължава Общия съд да направи изложение, което да следва изчерпателно и едно по едно всички логически разсъждения, направени от страните по спора, и че мотивирането следователно може да бъде имплицитно, при условие че позволява на заинтересуваните лица да научат причините, поради които Общият съд не е уважил доводите им, а на Съда — да разполага с достатъчно елементи, за да упражни своя контрол (Решение от 9 септември 2008 г. по дело FIAMM и др./Съвет и Комисия,
C-120/06 P и C-121/06 P, Сборник, стр. I-6513
, точка 96 и цитираната съдебна практика).
Все пак, както бе посочено в точка 35 от настоящото решение, Общият съд правилно постановява в точка 22 от обжалваното определение, че разпоредбите относно представителството на непривилегированите страни пред юрисдикциите на Съюза трябва, доколкото е възможно, да се тълкуват самостоятелно, без позоваване на националното право. Следователно Общият съд не е бил длъжен да анализира нито специфичната форма на наемане на работа на правните съветници в Полша, нито различните равнища на независимост, от която те се ползват, нито разпоредбите на националното право, уреждащи дейността им.
Поради това следва да се отхвърлят като неоснователни петото правно основание на PUKE и третото правно основание на Република Полша, изтъкнати в подкрепа на жалбите им.
Тъй като нито едно от посочените от жалбоподателите правни основания в подкрепа на жалбите им не може да бъде прието, жалбите трябва да бъдат отхвърлени.
По съдебните разноски
По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 118 от същия, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на жалбоподателите и последните са загубило делото, те трябва да бъдат осъдени да заплатят съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (осми състав) реши:

1)
Отхвърля жалбите.

2)
Осъжда Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej и Република Полша да заплатят съдебните разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: полски.