CELEX: 62011TJ0496
Polityka gospodarcza i pieniężna
EBC
Skarga o stwierdzenie nieważności
Ramy polityki nadzorczej Eurosystemu
Akt zaskarżalny
Dopuszczalność
Nadzór nad systemami płatności i rozrachunku papierów wartościowych
Wymóg lokalizacji w państwie członkowskim Eurosystemu mający zastosowanie do systemów rozliczeń z udziałem kontrahenta centralnego
Kompetencja EBC

Okoliczności powstania sporu
W dniu 5 lipca 2011 r. Europejski Bank Centralny (EBC) opublikował na swojej stronie internetowej ramy polityki nadzorczej Eurosystemu (zwane dalej „ramami polityki nadzorczej”), wskazując, że ich celem jest opisanie roli Eurosystemu [a mianowicie Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) ograniczonego do EBC i krajowych banków centralnych państw członkowskich, które przyjęły euro jako wspólną walutę] w zakresie nadzoru nad „systemami płatniczymi, rozliczeniowymi i rozrachunkowymi”.
We wspomnianych ramach EBC podkreślił, że wyrażenie „systemy płatnicze, rozliczeniowe i rozrachunkowe” należy rozumieć jako oznaczające w sposób ogólny „systemy płatnicze (w tym instrumenty płatnicze), systemy rozliczeniowe (w tym kontrahentów centralnych) i systemy rozrachunkowe (papiery wartościowe)” (pkt 1 ram polityki nadzorczej).
W celu uzasadnienia znaczenia, jakie posiadają systemy płatnicze, rozliczeniowe i rozrachunkowe dla Eurosystemu, zauważono, że ich infrastruktury są narażone na liczne zagrożenia, które mogą przybrać wymiar systemowy i mieć wpływ na system finansowy oraz gospodarkę w ogólności. Poza tym wspomniano o negatywnych skutkach zewnętrznych, jakie mogą wynikać z tych systemów, takich jak opóźnienia w rozliczaniu płatności. EBC podkreśla także rozproszenie infrastruktur istniejących w strefie euro oraz jego negatywne konsekwencje, zwłaszcza w odniesieniu do transakcji transgranicznych.
Zdaniem EBC znaczenie, jakie posiadają dla Eurosystemu systemy płatnicze, rozliczeniowe i rozrachunkowe, odzwierciedla zadanie powierzone mu w art. 127 ust. 2 TFUE, polegające na popieraniu należytego funkcjonowania systemów płatniczych. Zapewnienie bezpieczeństwa i skuteczności takich systemów jest ważnym warunkiem wstępnym przyczyniania się do utrzymania stabilności finansowej oraz utrzymania zaufania szerokiego kręgu odbiorców do euro. W celu wspierania skuteczności i bezpieczeństwa Eurosystem przyjmuje trzy uzupełniające się podejścia. Przede wszystkim jako właściciel i operator systemu jest odpowiedzialny za jego bezpieczeństwo i skuteczność. Następnie pełni on funkcję nadzorczą nad wszystkimi systemami i infrastrukturami płatniczymi, rozliczeniowymi i rozrachunkowymi. Wreszcie Eurosystem interweniuje jako stymulator i katalizator w celu poprawy ogólnej skuteczności infrastruktur rynkowych w strefie euro (pkt 2 ram polityki nadzorczej).
W odniesieniu w szczególności do funkcji nadzorczej Eurosystemu EBC twierdzi, że funkcja ta znajduje swą podstawę prawną w art. 127 ust. 2 tiret czwarte TFUE i w art. 3 pkt 3.1 protokołu nr 4 do traktatu FUE w sprawie statutu ESBC i EBC (zwanego dalej „statutem”), które to przepisy powierzają ESBC podstawowe zadanie popierania należytego funkcjonowania systemów płatniczych. Wskazano także, że odnośnie do systemów rozliczeniowych i płatniczych art. 22 statutu przewiduje, iż „EBC i krajowe banki centralne mogą stwarzać udogodnienia, a EBC może uchwalać rozporządzenia w celu zapewnienia skuteczności i rzetelności systemów rozliczeń i płatności w ramach Unii i z innymi krajami”.
EBC dodaje, że te podstawy prawne należy interpretować z uwzględnieniem ich kontekstu historycznego. Brak wyraźnego odniesienia do zadania polegającego na „nadzorze” można wytłumaczyć tym, że takie zadanie w czasie podpisywania traktatu o Unii Europejskiej było postrzegane nie jako odrębna kompetencja, ale raczej jako konsekwencja zadań powierzonych bankom centralnym w odniesieniu do systemów płatniczych, stabilności systemu finansowego i polityki pieniężnej. Poza tym systemy rozrachunkowe i rozliczeniowe nie miały wówczas ani obecnego wymiaru, ani obecnego znaczenia, zwłaszcza w odniesieniu do transakcji transgranicznych. W tym zakresie w ramach polityki nadzorczej podkreślono, że krajowym bankom centralnym powierza się często wyraźne zadanie nadzoru, także w odniesieniu do systemów rozrachunkowych i rozliczeniowych. Wreszcie wskazano, że należyte funkcjonowanie systemów rozrachunkowych i rozliczeniowych leży w interesie Eurosystemu ze względu na ich znaczenie dla prawidłowego prowadzenia polityki pieniężnej, ich ścisłe związki z systemami płatniczymi oraz ich znaczenie dla stabilności systemu finansowego w ogólności.
To zadanie nadzoru konkretyzuje się poprzez przyjmowanie standardów i wymogów, jakie muszą spełniać systemy płatnicze. W odniesieniu do systemów rozliczania i rozrachunku papierów wartościowych przejawia się ono we wspólnym udziale przedstawicieli ESBC i Komitetu Europejskich Organów Nadzoru nad Papierami Wartościowymi w grupie roboczej, która skierowała do organów publicznych niewiążące zalecenia (pkt 3 ram polityki nadzorczej).
W ramach polityki nadzorczej wyjaśniono, że systemy rozrachunku papierów wartościowych i kontrahenci centralni są podstawowymi elementami systemu finansowego. Naruszający te systemy problem o charakterze finansowym, prawnym lub operacyjnym może prowadzić do zakłóceń systemu finansowego o charakterze systemowym. Jest tak w szczególności w przypadku kontrahentów centralnych, ponieważ stanowią oni punkt zbieżności zarówno ryzyka związanego z płynnością, jak i ryzyka kredytowego. EBC dodaje, że ponieważ transakcje na papierach wartościowych wiążą się z transferem zarówno papierów wartościowych, jak i środków pieniężnych, to zakłócenia w transferze papierów wartościowych mogłyby prowadzić do zakłóceń w systemach płatniczych (pkt 4 ram polityki nadzorczej).
W ramach polityki nadzorczej przedstawiono metodę nadzoru Eurosystemu, w ramach której przyjęto podejście trzyetapowe, a mianowicie polegające, po pierwsze, na zbieraniu istotnych informacji, po drugie, na ich ocenie w świetle ich celów, i po trzecie, na inicjowaniu w razie potrzeby zmian w celu zaradzenia ewentualnym brakom zgodności. W celu zainicjowania takich zmian Eurosystem wykorzystuje perswazję moralną, deklaracje publiczne, wpływy wynikające z jego udziału w systemach i ze współpracy z innymi organami, a także możliwość przyjęcia przepisów bezpośrednio wiążących w państwach członkowskich należących do strefy euro. EBC podkreśla, że nie wykorzystał jeszcze tej ostatniej możliwości.
W odniesieniu do podziału funkcji w ramach Eurosystemu główne uprawnienia przyznane są temu bankowi centralnemu, który znajduje się w najlepszym do ich wykonywania położeniu, a zatem, w zależności od okoliczności, krajowemu bankowi centralnemu lub EBC. Wskazano również, że przepisy i normy, których przestrzeganie objęte jest zakresem nadzoru, są takie same w przypadku zarówno systemów prywatnych, jak i systemów zarządzanych przez Eurosystem (pkt 5 ram polityki nadzorczej).
W odniesieniu do problematyki, jaka pojawia się w związku z istnieniem infrastruktur znajdujących się poza strefą euro, które biorą udział w rozrachunku i rozliczaniu transakcji w euro, w ramach polityki nadzorczej podkreślono, że nienależyte funkcjonowanie tych infrastruktur może wywierać negatywne skutki w odniesieniu do systemów płatności znajdujących się w strefie euro, podczas gdy strefa ta nie może wywrzeć żadnego wpływu na takie infrastruktury. Porozumienia w sprawie współpracy w zakresie nadzoru na szczeblu międzynarodowym mogą jedynie ograniczyć ten brak bezpośredniego wpływu, ale nie mogą go w pełni zrekompensować. Tym samym, uwzględniając cel, jaki ma spełniać Eurosystem, polegający na popieraniu należytego funkcjonowania systemów płatniczych, rozwój istotnych infrastruktur rynkowych poza strefą euro wydaje się niepokojący.
Z powyższego w ramach polityki nadzorczej wywiedziono, że co do zasady infrastruktury dokonujące rozrachunku transakcji w euro powinny w tym zakresie posługiwać się „pieniądzem banku centralnego” i być prawnie zarejestrowane w strefie euro, a całość uprawnień i kontroli zarządczych i operacyjnych w odniesieniu do podstawowych zadań powinna być wykonywana z tej strefy.
W odniesieniu do kontrahentów centralnych w ramach polityki nadzorczej przypomniano przede wszystkim, że „Eurosystem wydał także deklarację dotyczącą lokalizacji kontrahentów centralnych, w której podkreślił, że w jego interesie leży, aby podstawowe infrastruktury używane w przypadku euro były zlokalizowane w strefie euro” i że „[n]ie stosując tej deklaracji do kredytowych instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym, Eurosystem podkreślił nie tylko »potrzebę istnienia co najmniej jednego europejskiego kontrahenta centralnego w odniesieniu do instrumentów pochodnych«, ale także, że »uwzględniając potencjalne systemowe znaczenie systemów rozliczania i rozrachunku papierów wartościowych, infrastruktura ta powinna być zlokalizowana w strefie euro«”. EBC dodaje, że „[z]akres w wartościach bezwzględnych i względnych transakcji w euro przeprowadzanych przez eksterytorialnego kontrahenta centralnego dostarcza przydatnych informacji na temat wpływu, jaki może wywrzeć ten kontrahent centralny na strefę euro”. Dotyczy to eksterytorialnych kontrahentów centralnych, których ekspozycja dzienna netto na ryzyko kredytowe wynosi średnio ponad 5 mld EUR w jednej z głównych kategorii instrumentów nominowanych w euro. Poza tym wyjaśniono, że „polityka lokalizacyjna ma zastosowanie do wszystkich kontrahentów centralnych, których ekspozycja dzienna netto na ryzyko kredytowe wynosi średnio ponad 5% całkowitej dziennej ekspozycji netto wszystkich kontrahentów centralnych w odniesieniu do jednej z głównych kategorii instrumentów nominowanych w euro”. EBC wywodzi z tego, że „kontrahenci centralni, którzy przekraczają te progi, powinni być prawnie ukonstytuowani w strefie euro, a pełna kontrola i wszystkie uprawnienia zarządcze i operacyjne w odniesieniu do wszystkich podstawowych zadań powinny być wykonywane ze strefy euro” (pkt 6 ram polityki nadzorczej).
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 15 września 2011 r. Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej wniosło niniejszą skargę.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 28 grudnia 2012 r. Republika Francuska wniosła o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania EBC.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 17 stycznia 2013 r. Królestwo Hiszpanii wniosło o dopuszczenie do postępowania w charakterze interwenienta popierającego żądania EBC.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 7 lutego 2013 r. Królestwo Szwecji wniosło o dopuszczenie go do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Zjednoczonego Królestwa.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 28 marca 2013 r. Republika Włoska wniosła o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania EBC.
Postanowieniem z dnia 30 maja 2013 r. prezes siódmej izby Sądu dopuścił, po pierwsze, Republikę Francuską, Królestwo Hiszpanii i Republikę Włoską do udziału w sprawie w charakterze interwenientów popierających żądania EBC, a po drugie, Królestwo Szwecji do udziału w sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania Zjednoczonego Królestwa.
W dniu 7 listopada 2013 r. Republika Włoska wycofała się z udziału w sprawie w charakterze interwenienta.
Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do czwartej izby, której w rezultacie przekazana została niniejsza sprawa.
Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem sędziego sprawozdawcy Sąd (czwarta izba) postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania.
W dniu 26 listopada 2013 r. w ramach organizacji środków postępowania na podstawie art. 64 § 3 lit. a) regulaminu postępowania Sąd skierował do Zjednoczonego Królestwa oraz do EBC pytania na piśmie, na które strony te odpowiedziały w wyznaczonych terminach.
Na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania ustne Sądu.
Zjednoczone Królestwo wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności ram polityki nadzorczej w zakresie, w jakim określono w nich politykę lokalizacyjną mającą zastosowanie do kontrahentów centralnych z siedzibą w państwach członkowskich nienależących do Eurosystemu;
—
obciążenie EBC kosztami postępowania.
EBC wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi;
—
obciążenie Zjednoczonego Królestwa kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności
Chociaż EBC nie podniósł formalnie zarzutu niedopuszczalności w odrębnym piśmie na podstawie art. 114 regulaminu postępowania, to – popierany podczas rozprawy przez Królestwo Hiszpanii i Republikę Francuską – podnosi co do zasady dwie przeszkody procesowe dotyczące niezaskarżalnego charakteru ram polityki nadzorczej oraz braku legitymacji procesowej Zjednoczonego Królestwa.
Zjednoczone Królestwo, popierane podczas rozprawy przez Królestwo Szwecji, wnosi o uznanie skargi za dopuszczalną.
W przedmiocie przeszkody procesowej dotyczącej niezaskarżalnego charakteru ram polityki nadzorczej
W uzasadnieniu swego twierdzenia, zgodnie z którym ramy polityki nadzorczej nie stanowią aktu podlegającego zaskarżeniu, EBC podnosi co do zasady, po pierwsze, że wspomniane ramy nie stanowią aktu wywierającego skutki prawne, po drugie, że jedynie potwierdzają one wcześniejszą politykę lokalizacyjną, która nie została podważona, a po trzecie, że nie należą one do kategorii aktów wiążących, jakie EBC może przyjąć.
Trzeci z argumentów podniesionych przez EBC, dotyczący formy ram polityki nadzorczej, należy od razu oddalić jako pozbawiony znaczenia, ponieważ jest on wyraźnie sprzeczny z utrwalonym orzecznictwem, zgodnie z którym skargę o stwierdzenie nieważności można wnieść względem wszystkich wydanych przez instytucje przepisów, bez względu na ich charakter lub formę, których celem jest wywarcie skutków prawnych (zob. podobnie wyroki: z dnia 31 marca 1971 r., Komisja/Rada, 22/70, Rec,
EU:C:1971:32
, pkt 39; z dnia 17 lipca 2008 r., Athinaïki Techniki/Komisja, C‑521/06 P, Zb.Orz.,
EU:C:2008:422
, pkt 43, 45). Celem tego orzecznictwa jest właśnie zapobieżenie temu, by forma lub nazwa nadane aktowi przez jego autora mogły doprowadzić do ochronienia aktu przed oceną jego zgodności z prawem w trybie skargi o stwierdzenie nieważności, podczas gdy w rzeczywistości akt ten wywiera skutki prawne.
Zgodnie z orzecznictwem ustalenie zdolności aktu do wywierania skutków prawnych, a tym samym możliwości wniesienia względem niego skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, wymaga zbadania jego treści oraz kontekstu, w jaki się on wpisuje (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 marca 1997 r., Francja/Komisja, C‑57/95, Rec,
EU:C:1997:164
, pkt 18; z dnia 1 grudnia 2005 r., Włochy/Komisja, C‑301/03, Zb.Orz.,
EU:C:2005:727
, pkt 21–23), jego istoty (wyroki: z dnia 9 października 1990 r., Francja/Komisja, C‑366/88, Rec,
EU:C:1990:348
, pkt 23; z dnia 26 stycznia 2010 r., Internationaler Hilfsfonds/Komisja, C‑362/08 P, Zb.Orz.,
EU:C:2010:40
, pkt 52; ww. w pkt 30 wyrok Athinaïki Techniki/Komisja,
EU:C:2008:422
, pkt 42; zob. także podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 13 listopada 1991 r., Francja/Komisja, C‑303/90, Rec,
EU:C:1991:424
, pkt 18–24; z dnia 16 czerwca 1993 r., Francja/Komisja, C‑325/91, Rec,
EU:C:1993:245
, pkt 20–23), a także zamiaru jego autora (zob. podobnie ww. wyrok Internationaler Hilfsfonds/Komisja,
EU:C:2010:40
, pkt 52; ww. w pkt 30 wyrok Athinaïki Techniki/Komisja,
EU:C:2008:422
, pkt 42).
W odniesieniu w pierwszej kolejności do treści i kontekstu, w jaki zaskarżony akt się wpisuje, należy podkreślić, że badanie to pozwala na ocenę, w jaki sposób zainteresowane strony mogą racjonalnie ten akt postrzegać (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 15 września 1998 r., Oleifici Italiani i Fratelli Rubino/Komisja, T‑54/96, Rec,
EU:T:1998:204
, pkt 49). Jeśli rozpatrywany akt jest postrzegany jako jedynie propozycja określonego zachowania, a tym samym jako akt o charakterze zwykłego zalecenia w rozumieniu art. 288 TFUE lub, co się tyczy EBC – w rozumieniu art. 132 ust. 1 TFUE, to należy stwierdzić, że akt ten nie wywiera skutków prawnych, które mogłyby sprawić, że skarga wniesiona przeciwko temu aktowi byłaby dopuszczalna. Z badania tego może jednak też wynikać, że zainteresowane strony postrzegają rozpatrywany akt jako akt, którego muszą przestrzegać, pomimo formy i nazwy nadanych mu przez jego autora.
W celu przeprowadzenia oceny postrzegania przez zainteresowane strony treści zaskarżonego aktu i kontekstu, w jaki się on wpisuje, po pierwsze, należy zbadać, czy wspomniany akt został upubliczniony poza sferą wewnętrzną jego autora. O ile bowiem takie upublicznienie nie ma wpływu na kwalifikację aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 20 maja 2010 r., Niemcy/Komisja, T‑258/06, Zb.Orz.,
EU:T:2010:214
, pkt 30, 31), o tyle jego brak prowadzi do zaklasyfikowania aktu do kategorii aktów wewnętrznych instytucji, które co do zasady nie mogą być podważone w trybie skargi o stwierdzenie nieważności (zob. podobnie wyrok z dnia 6 kwietnia 2000 r., Hiszpania/Komisja, C‑443/97, Rec,
EU:C:2000:190
, pkt 27–36).
W niniejszym przypadku jest bezsporne, że ramy polityki nadzorczej zostały upublicznione poza sferą wewnętrzną EBC poprzez ich opublikowanie na stronie internetowej tego banku.
Po drugie, z punktu widzenia zainteresowanych stron istotne znaczenie ma także dobór słów użytych w akcie, w celu ustalenia, czy został on zredagowany w formie norm o charakterze wiążącym (zob. podobnie ww. w pkt 31 wyrok Francja/Komisja,
EU:C:1997:164
, pkt 18), czy też, przeciwnie, użyto w nim języka wskazującego, że ma on charakter jedynie instrukcyjny (zob. podobnie ww. w pkt 31 wyrok Włochy/Komisja,
EU:C:2005:727
, pkt 21, 22).
W niniejszym przypadku należy przede wszystkim podnieść, że w przepisach wstępnych ram polityki nadzorczej wskazano, iż ich celem jest „opisanie roli Eurosystemu w dziedzinie nadzoru”. Wbrew twierdzeniom EBC podkreślenie takiego opisowego celu nie pozwala na wykluczenie, by ich treść była postrzegana przez zainteresowane strony jako wiążąca. Z powyższego wynika raczej, że ramy polityki nadzorczej nie są bynajmniej zwykłą propozycją o charakterze wyraźnie instrukcyjnym, ale stanowią opis roli Eurosystemu, co może prowadzić strony do stwierdzenia, że wspomniane ramy potwierdzają kompetencje rzeczywiście przyznane na mocy traktatu EBC i krajowym bankom centralnym w strefie euro.
Następnie należy stwierdzić, że w spornym fragmencie ram polityki nadzorczej, dotyczącym lokalizacji kontrahentów centralnych, których zadaniem jest rozliczanie transakcji dotyczących finansowych papierów wartościowych (zwanych dalej „papierami wartościowymi”), użyto sformułowań o charakterze wiążącym:
„[Z]akres w wartościach bezwzględnych i względnych transakcji przeprowadzanych w euro przez eksterytorialnego kontrahenta centralnego stanowi przydatną informację dotyczącą wpływu, jaki ten kontrahent centralny może wywierać na strefę euro. Eurosystem stosuje w odniesieniu do wdrożenia polityki lokalizacyjnej wobec kontrahentów centralnych progi podobne do tych, jakie mają zastosowanie do systemów płatniczych. Jednakże uwzględniając szczególny charakter działalności kontrahentów centralnych, próg wynoszący [5 mld EUR] ma zastosowanie wobec kontrahentów centralnych znajdujących się poza strefą euro, których ekspozycja dzienna netto na ryzyko kredytowe wynosi średnio ponad [5 mld EUR] w odniesieniu do jednej z głównych kategorii instrumentów nominowanych w euro […]. Polityka lokalizacyjna jest stosowana wobec wszystkich kontrahentów centralnych, którzy rejestrują średnio ponad 5% całkowitej ekspozycji dziennej netto na ryzyko wszystkich kontrahentów centralnych w odniesieniu do jednej z głównych kategorii instrumentów nominowanych w euro.
W związku z powyższym kontrahenci centralni, którzy przekraczają te progi, powinni być prawnie ukonstytuowani w strefie euro, a pełna kontrola i całość uprawnień zarządczych i operacyjnych w odniesieniu do wszystkich podstawowych zadań powinny być wykonywane ze strefy euro”.
Powyższy fragment zawiera odesłanie do przypisu, w którym podkreślono, że całkowita wysokość średniego ryzyka „może być oszacowana w przypadku kontrahentów centralnych rozliczających instrumenty pochodne na przykład w oparciu o ich pozycję otwartą, podczas gdy w przypadku kontrahentów centralnych biorących udział w transakcjach gotówkowych i transakcjach odkupu przyjmuje się pozycję całkowicie otwartą tworzącą depozyt zabezpieczający kontrahenta centralnego”.
Należy zauważyć, że fragment ten ma wyjątkowo dokładny charakter, co ułatwia jego stosowanie. Nie tylko określono w nim wysokości progów działalności, po przekroczeniu których kontrahent centralny powinien być zlokalizowany w strefie euro, ale także wyjaśniono w sposób jednoznaczny podejście, jakie należy przyjąć w zależności od charakteru papierów wartościowych, w rozliczaniu których kontrahent centralny bierze udział.
Po trzecie, postrzeganie treści zaskarżonego aktu i kontekstu, w jaki się on wpisuje, może się zmieniać w zależności od charakteru stron zainteresowanych wspomnianym aktem.
Zdaniem EBC celem ram polityki nadzorczej nie jest „określenie wiążącego sposobu postępowania dla instytucji i państw członkowskich, czy też dla [krajowych banków centralnych] lub kontrahentów centralnych”, a ramy te stanowią raczej zwykły dokument informacyjny skierowany do szerokiego kręgu odbiorców.
Bez wątpienia ramy polityki nadzorczej nie prowadzą do nałożenia bezpośrednio na kontrahentów centralnych znajdujących się poza strefą euro obowiązku zakończenia ich działalności lub przeniesienia jej do wspomnianej strefy. Jednakże należy stwierdzić, że argumentacja EBC nie uwzględnia postrzegania ram polityki nadzorczej przez organy regulacyjne państw członkowskich strefy euro, które w ramach wykonywania ich uprawnień mogą utrudnić świadczenie usług rozliczeniowych przez kontrahentów centralnych znajdujących się poza wspomnianą strefą.
W tym zakresie należy przypomnieć, że rola kontrahentów centralnych w łańcuchu przetwarzania transakcji przeprowadzanych na papierach wartościowych zakłada interakcję z innymi infrastrukturami finansowymi podlegającymi kontroli organów regulacyjnych, które ewentualnie mogą uniemożliwić lub ograniczyć ich relacje z kontrahentem centralnym niespełniającym wymogów określonych w ramach polityki nadzorczej.
Jest bowiem bezsporne, że zadaniem kontrahenta centralnego jest umożliwienie wielostronnego rozliczania transakcji przeprowadzanych na papierach wartościowych poprzez zastąpienie nabywcy wobec każdego sprzedawcy i sprzedawcy wobec każdego nabywcy. Tym samym, jak podkreśla sam EBC w ramach polityki nadzorczej, rozliczanie przez kontrahentów centralnych dokonywane jest zarówno w odniesieniu do papierów wartościowych będących przedmiotem transakcji, jak i w odniesieniu do środków pieniężnych służących zapłacie za te transakcje. Z powyższego wynika, że w celu wykonywania swej działalności kontrahent centralny musi mieć dostęp, po pierwsze, do systemu płatniczego umożliwiającego transfer środków pieniężnych, czy to za pośrednictwem banku centralnego, czy też w ramach prywatnych, a po drugie, do systemu rozrachunku papierów wartościowych umożliwiającego przeniesienie własności i zachowanie papierów wartościowych.
Z powyższego wynika, że w przypadku gdyby organy regulacyjne systemów płatniczych lub rozrachunkowych papierów wartościowych uznały, że należy nałożyć na te systemy obowiązek przestrzegania wymogu lokalizacji zawartego w ramach polityki nadzorczej, kontrahent centralny niespełniający kryteriów określonych we wspomnianych ramach mógłby zostać pozbawiony dostępu do innych podmiotów będących ogniwami łańcucha przetwarzania transakcji przeprowadzanych na papierach wartościowych.
Poza tym podmioty korzystające z usług kontrahentów centralnych, którymi są głównie rynki regulowane, a w odniesieniu do transakcji przeprowadzanych poza rynkiem regulowanym – przedsiębiorstwa inwestycyjne i zakłady prowadzące swoją własną platformę obrotu, także podlegają kontroli organów regulacyjnych, które mogą ewentualnie zakazać im utrzymywania relacji z kontrahentem centralnym niespełniającym wymagań określonych w ramach polityki nadzorczej lub ograniczyć te relacje. W tym zakresie należy wyjaśnić, że o ile art. 35 ust. 1 i art. 46 ust. 1 dyrektywy 2004/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych, zmieniającej dyrektywę Rady 85/611/EWG i 93/6/EWG i dyrektywę 2000/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylającej dyrektywę Rady 93/22/EWG (
Dz.U. L 145, s. 1
), ustanawiają zasadę swobodnego dostępu do kontrahentów centralnych znajdujących się w innym państwie członkowskim w odniesieniu, odpowiednio, po pierwsze – do przedsiębiorstw inwestycyjnych i podmiotów gospodarczych prowadzących swoją własną platformę obrotu, a po drugie – do rynków regulowanych, o tyle art. 35 ust. 2 i art. 46 ust. 2 tej samej dyrektywy stanowią, że państwa członkowskie mogą zakazać wykorzystywania centralnego kontrahenta, gdy jest to konieczne do utrzymania właściwego funkcjonowania platformy obrotu lub rynku regulowanego.
W celu dokonania oceny, jak takie organy regulacyjne mogą w sposób racjonalny postrzegać ramy polityki nadzorczej, należy podnieść, że EBC opiera swe twierdzenie dotyczące istnienia kompetencji Eurosystemu do nadzorowania, a w razie konieczności – regulowania systemów rozliczeniowych papierów wartościowych, do których należą kontrahenci centralni, na kilku podstawach prawnych. A zatem odwołuje się on do art. 127 ust. 1 TFUE w zakresie, w jakim postanowienie to wyznacza Eurosystemowi główny cel polegający na utrzymaniu stabilności cen. EBC utrzymuje co do zasady, że nieprawidłowe funkcjonowanie kontrahenta centralnego mogłoby stanowić ryzyko systemowe dla systemu finansowego w całości i tym samym zakłócić osiągnięcie tego celu. Wskazano również art. 127 ust. 2 TFUE, który wśród podstawowych zadań Eurosystemu wymienia popieranie należytego funkcjonowania systemów płatniczych. W tym kontekście EBC podkreśla szczególnie silne powiązania pomiędzy systemami płatniczymi a systemami rozliczania i rozrachunku papierów wartościowych w zakresie, w jakim wiążą się one z przekazywaniem środków odpowiadających zapłacie za papiery wartościowe. Z powyższego EBC wywodzi zasadniczo, że brak systemów rozrachunku papierów wartościowych mógłby pośrednio zakłócić należyte funkcjonowanie systemów płatniczych. EBC utrzymuje także, że odesłanie do systemów płatniczych zawarte w art. 127 ust. 2 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż dotyczy ono także systemów rozliczania i rozrachunku papierów wartościowych ze względu na znaczenie, jakiego systemy te nabrały od sporządzenia traktatu UE. W uzasadnieniu takiej interpretacji art. 127 ust. 2 TFUE EBC odwołuje się także do okoliczności, że art. 22 statutu przyznaje mu kompetencje do uchwalania rozporządzeń w celu zapewnienia skuteczności i rzetelności systemów „rozliczeń i płatności”, a nie tylko systemów płatności.
Nie przesądzając kwestii zasadności niniejszej skargi, należy podkreślić, że argumenty takie nie są tak oczywiście bezzasadne, aby można było od razu wykluczyć, iż organy regulacyjne państw członkowskich strefy euro uważają, że Eurosystem posiada kompetencję do regulowania działalności systemów rozliczania i rozrachunku papierów wartościowych, oraz iż tym samym są one zobowiązane do zapewnienia przestrzegania zawartego w ramach polityki nadzorczej wymogu lokalizacji.
W konsekwencji należy stwierdzić, że badanie treści ram polityki nadzorczej, a także kontekstu, w jaki się one wpisują, z punktu widzenia organów regulacyjnych państw członkowskich strefy euro wskazuje, iż wspomniane ramy objęte są kategorią aktów, które mogą być zaskarżone w trybie skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE.
W drugiej kolejności taki sam wniosek należy sformułować na podstawie analizy istoty ram polityki nadzorczej, ponieważ ustanowienie wymogu lokalizacji w strefie euro względem kontrahentów centralnych, których działalność przekracza progi określone w ramach polityki nadzorczej, jest równoznaczne z dodaniem nowego przepisu do porządku prawnego, ponieważ wymóg taki nie pojawił się w żadnej ustanowionej wcześniej normie prawnej.
W trzeciej kolejności należy przeprowadzić ocenę zamiaru EBC przy przyjmowania ram polityki nadzorczej w celu ustalenia, czy ramy te miały wywierać skutki prawne, czy też nie. Z utrwalonego orzecznictwa bowiem wynika, że aktami podlegającymi zaskarżeniu są co do zasady akty, które określają w sposób definitywny stanowisko ich autora po zakończeniu postępowania administracyjnego i które zmierzają do wywarcia wiążących skutków prawnych mogących naruszać interesy skarżącego, z wyłączeniem zwłaszcza aktów tymczasowych służących przygotowaniu wydania ostatecznej decyzji, które nie wywierają takich skutków, jak również aktów wyłącznie potwierdzających wcześniejszy akt, który nie został zaskarżony w terminie (zob. podobnie ww. w pkt 31 wyrok Internationaler Hilfsfonds/Komisja,
EU:C:2010:40
, pkt 52; ww. w pkt 30 wyrok Athinaïki Techniki/Komisja,
EU:C:2008:422
, pkt 42).
W konsekwencji należy zbadać, czy cel, jaki miało spełniać przyjęcie ram polityki nadzorczej, taki jak wynika w szczególności z ich treści i istoty, polegał na określeniu definitywnego stanowiska EBC, czy też, przeciwnie, na przygotowaniu późniejszego aktu, który jako jedyny miał wywierać skutki prawne.
W tym zakresie, jak zostało zauważone w pkt 39 powyżej, oświadczenie dotyczące polityki lokalizacyjnej zawarte w ramach polityki nadzorczej ma charakter szczególnie dokładny, co sprawia, że może ono być z łatwością stosowane. Tak więc ramy polityki nadzorczej, które bynajmniej nie mają charakteru zwykłego hipotetycznego oświadczenia, mają w rzeczywistości na celu nałożenie obowiązku przestrzegania wymogu lokalizacji na kontrahentów centralnych, których działalność przekracza progi w nich określone, a tym samym, w braku odmiennego wskazania w tekście ram polityki nadzorczej, wspomniane ramy stanowią definitywne stanowisko EBC.
W świetle całości powyższych rozważań z analizy treści ram polityki nadzorczej i kontekstu, w jaki się one wpisują, ich istoty, a także zamiaru autora należy wywieść, że wywierają one skutki prawne i stanowią tym samym akt podlegający zaskarżeniu w trybie skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE.
Wniosku tego nie podważa argumentacja EBC dotycząca podnoszonego potwierdzającego charakteru ram polityki nadzorczej lub istnienia aktów późniejszych, które się do nich odnoszą.
W pierwszej kolejności zdaniem EBC ramy polityki nadzorczej jedynie potwierdziły istniejącą wcześniej politykę lokalizacyjną, która nie została podważona. Tak więc w wydanej w 2001 r. deklaracji dotyczącej zasad, w związku z którą w dniu 27 września 2001 r. został zamieszczony komunikat prasowy, EBC podkreślił, że „[n]aturalnymi ramami geograficznymi dla każdej infrastruktury rynku »wewnętrznego« (w tym dla rozliczeń z kontrahentem centralnym) w przypadku papierów wartościowych i instrumentów pochodnych nominowanych w euro jest strefa euro” i że „[u]względniając systemowe znaczenie, jakie mogą mieć systemy rozliczania i rozrachunku papierów wartościowych, infrastruktura ta powinna znajdować się w strefie euro”. Dodaje on, że w deklaracji dotyczącej zasad z grudnia 2008 r., odnoszącej się do kontrahentów centralnych, wskazano, że „rada zarządzająca potwierdziła konieczność istnienia co najmniej jednego europejskiego kontrahenta centralnego w odniesieniu do kredytowych instrumentów pochodnych” i że „uwzględniając potencjalne systemowe znaczenie, jakie mogą mieć systemy rozliczania i rozrachunku papierów wartościowych, infrastruktura ta powinna być zlokalizowana w strefie euro”.
EBC przypomina także, iż w lutym 2009 r. opublikował on ramy polityki nadzorczej Eurosystemu, w których wyjaśnił, po pierwsze, że „infrastruktury dokonujące rozrachunków transakcji płatniczych w euro powinny w tym zakresie posługiwać się pieniądzem banku centralnego i być prawnie ukonstytuowane jako spółki w strefie euro wraz z całością uprawnień operacyjnych w zakresie przetwarzania transakcji nominowanych euro”, a po drugie, że „Eurosystem wydał także deklarację dotyczącą lokalizacji kontrahentów centralnych, w której podkreślił znaczenie, jakie dla Eurosystemu ma fakt, by centrum infrastruktury obsługującej euro było zlokalizowane w strefie euro”.
W konsekwencji EBC podnosi, że jego polityka lokalizacyjna względem kontrahentów centralnych istniała już przed przyjęciem ram polityki nadzorczej podważonych w niniejszej skardze. Wywodzi on z powyższego, że ramy te mają charakter potwierdzający, a zatem nie mogą być zaskarżone w trybie skargi o stwierdzenie nieważności.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skarga o stwierdzenie nieważności decyzji, która jest czynnością wyłącznie potwierdzającą decyzję wcześniejszą, niezaskarżoną we właściwym terminie, jest niedopuszczalna (postanowienie z dnia 21 listopada 1990 r., Infortec/Komisja, C‑12/90, Rec,
EU:C:1990:415
, pkt 10; wyrok z dnia 11 stycznia 1996 r., Zunis Holding i in./Komisja, C‑480/93 P, Rec,
EU:C:1996:1
, pkt 14). Celem tego orzecznictwa jest zapobieżenie sytuacji, w której skarżący mógłby w sposób pośredni podważyć zgodność z prawem decyzji, której nie zaskarżył we właściwym terminie i która tym samym stała się ostateczna.
Jednakże zgodnie z tym orzecznictwem decyzja jest czynnością wyłącznie potwierdzającą decyzję wcześniejszą wówczas, gdy nie zawiera żadnego nowego elementu w stosunku do decyzji wcześniejszej i nie została poprzedzona ponownym rozpatrzeniem sytuacji adresata wcześniejszego aktu (wyrok z dnia 26 października 2000 r., Ripa di Meana i in./Parlament, od T‑83/99 do T‑85/99, Rec,
EU:T:2000:244
, pkt 33; zob. postanowienie z dnia 7 grudnia 2004 r., Internationaler Hilfsfonds/Komisja, C‑521/03 P,
EU:C:2004:778
, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
Podobnie w odniesieniu do skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia zmieniającego wcześniejsze rozporządzenie Trybunał miał sposobność przypomnieć, że z art. 263 akapit ostatni TFUE – zgodnie z którym skarga o stwierdzenie nieważności powinna być wniesiona w terminie dwóch miesięcy, którego bieg rozpoczyna się, stosownie do przypadku, od daty publikacji aktu lub jego notyfikacji skarżącemu, lub, w razie ich braku, od daty powzięcia przez niego wiadomości o tym akcie – wynika, że akt, który nie został zaskarżony w tym terminie, staje się ostateczny oraz że ten ostateczny charakter dotyczy nie tylko samego aktu, lecz również wszystkich późniejszych aktów mających charakter potwierdzający. Takie rozwiązanie, które tłumaczy się potrzebą stabilności prawa, stosuje się zarówno do aktów indywidualnych, jak i do aktów o charakterze normatywnym, takich jak rozporządzenie. Trybunał jednak przypomniał, że jeśli przepis rozporządzenia zostaje zmieniony, to możliwość wniesienia skargi zostaje na nowo otwarta, i to nie tylko na ten jeden przepis, ale na wszystkie przepisy, które nawet jeśli nie mają zmienionego brzmienia, to tworzą z owym przepisem pewną całość (wyrok z dnia 18 października 2007 r., Komisja/Parlament i Rada, C‑299/05, Zb.Orz.,
EU:C:2007:608
, pkt 28–30).
Tak więc okoliczność, że EBC mógł wyrazić we wcześniejszych aktach zasadę polityki lokalizacji, jaka mogłaby mieć zastosowanie do kontrahentów centralnych, nie oznacza, że ramy polityki nadzorczej należy zakwalifikować jako akt potwierdzający, ponieważ rozpatrywana polityka lokalizacji została w nich określona w zmienionym brzmieniu.
Otóż należy stwierdzić, że w zakresie lokalizacji kontrahentów centralnych podważane w niniejszej skardze ramy polityki nadzorczej różnią się wyraźnie od aktów wcześniejszych.
Bez wątpienia we wcześniejszych aktach przyjętych przez EBC bank ten wyraził zamierzenie, aby infrastruktury o podstawowym znaczeniu dla strefy euro były zlokalizowane we wspomnianej strefie. Tak więc w wersji ram polityki nadzorczej opublikowanej przez EBC w 2009 r. przypomniano, że „Eurosystem wydał także deklarację dotyczącą lokalizacji kontrahentów centralnych, w której podkreślił, że w jego interesie leży, aby centrum infrastruktury obsługującej euro było zlokalizowane w strefie euro” oraz że „[s]tosując tę deklarację do kredytowych instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym, Eurosystem nie tylko podkreślił »potrzebę istnienia co najmniej jednego europejskiego kontrahenta centralnego w odniesieniu do kredytowych instrumentów pochodnych«, ale także stwierdził, że »uwzględniając potencjalne systemowe znaczenie systemów rozliczania i rozrachunku papierów wartościowych, infrastruktura ta powinna być zlokalizowana w strefie euro«” (s. 9 wersji ram polityki nadzorczej opublikowanych w 2009 r.).
Należy jednak podkreślić, że zaskarżona wersja ram polityki nadzorczej wyraźnie różni się od wersji wcześniejszych w zakresie, w jakim określa dokładne progi, po przekroczeniu których znajduje zastosowanie wspomniany wymóg lokalizacji w strefie euro, które to progi ułatwiają stosowanie tego wymogu. Tymczasem ze względu na sam fakt obecności tego dodatkowego fragmentu nie można uznać, że ramy polityki nadzorczej mają podnoszony przez EBC charakter potwierdzający.
W drugiej kolejności argumentację EBC można byłoby rozumieć w ten sposób, że bank ten utrzymuje, iż ponieważ inne akty prawne odnoszą się do polityki lokalizacyjnej EBC takiej jak opisana w ramach polityki nadzorczej, to są one jedynymi aktami, które mogą wywrzeć skutki prawne powodujące, że ramy te będą podlegać zaskarżeniu.
Nie można jednak przyjąć takiej argumentacji, ponieważ w jej ramach dochodzi do pomieszania relacji, jakie mogą istnieć z jednej strony pomiędzy środkiem pośrednim a decyzją ostateczną, a z drugiej strony pomiędzy aktem o charakterze generalnym a decyzjami ten akt wykonującymi. O ile bowiem wytyczne EBC z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie transeuropejskiego zautomatyzowanego błyskawicznego systemu rozrachunku brutto w czasie rzeczywistym (TARGET2) (EBC/2007/2) (
Dz.U. L 237, s. 1
) i decyzja EBC z dnia 24 lipca 2007 r. w sprawie warunków uczestnictwa w systemie TARGET2‑EBC (EBC/2007/7) (
Dz.U. L 237, s. 71
), do których odnoszą się strony w swoich pismach, zostały zmienione w celu włączenia odesłania do polityki lokalizacyjnej, takiej jak opisana w ramach polityki nadzorczej, o tyle okoliczność ta nie potwierdza podnoszonego braku definitywnego charakteru wspomnianych ram. Dowodzi ona jedynie, że określony w nich warunek został wprowadzony w życie w konkretnej dziedzinie, której dotyczą dwa rozpatrywane akty.
W świetle całości powyższych rozważań należy oddalić pierwszą przeszkodę procesową, dotyczącą charakteru ram polityki nadzorczej.
W przedmiocie przeszkody procesowej dotyczącej braku legitymacji procesowej Zjednoczonego Królestwa
EBC utrzymuje, że nawet w przypadku gdyby stwierdzono, że ramy polityki nadzorczej należy uznać za akt wiążący, Zjednoczone Królestwo nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia tego aktu z tego względu, że nie uczestniczy w niektórych aspektach unii gospodarczej i walutowej. EBC odwołuje się w tym zakresie do okoliczności, że protokół nr 15 do traktatu FUE w sprawie niektórych postanowień dotyczących Zjednoczonego Królestwa wyklucza stosowanie wobec niego niektórych postanowień traktatu FUE i statutu, w tym między innymi art. 127 ust. 1–5 TFUE.
Zjednoczone Królestwo podnosi, że protokół nr 15 do traktatu FUE nie uniemożliwia mu podważenia aktów lub zaniechań EBC, które naruszają prawo Unii Europejskiej.
Z art. 263 akapity pierwszy i drugi TFUE i art. 35 pkt 35.1 statutu wynika, że państwo członkowskie ma prawo do wniesienia skargi na akty wydane przez EBC.
Poza tym z art. 7 protokołu nr 15 do traktatu FUE wynika, że niektóre artykuły statutu nie mają zastosowania do Zjednoczonego Królestwa, lecz art. 35 statutu nie znajduje się w wykazie tych artykułów.
Z powyższego należy wywieść, że Zjednoczone Królestwo jako państwo członkowskie ma legitymację procesową do zaskarżenia aktów wydanych przez EBC na podstawie art. 263 akapit drugi TFUE i nie podlega przy tym przesłankom określonym w art. 263 akapit czwarty TFUE.
Wniosku tego nie podważa okoliczność, że art. 4 i 7 protokołu nr 15 do traktatu FUE wykluczają stosowanie, odpowiednio, art. 127 ust. 1–5 TFUE oraz art. 3 i 22 statutu względem Zjednoczonego Królestwa. Rozstrzygnięcie kwestii, czy przyjmując ramy polityki nadzorczej, EBC nie wykroczył poza ramy przyznanych mu w tych postanowieniach uprawnień, objęte jest bowiem zakresem oceny skargi co do istoty, a nie badaniem jej dopuszczalności.
Tym samym, o ile na podstawie protokołu nr 15 do traktatu FUE niektóre postanowienia traktatu FUE i statutu nie mają zastosowania względem Zjednoczonego Królestwa, o tyle państwo to nadal ma prawo wniesienia skargi w celu ustalenia przez sąd Unii, czy EBC nie przekroczył swych kompetencji.
W konsekwencji należy oddalić drugą podniesioną przez EBC przeszkodę procesową i uznać niniejszą skargę za dopuszczalną.
Co do istoty
Zjednoczone Królestwo podnosi pięć zarzutów.
W zarzucie pierwszym to państwo członkowskie utrzymuje, że EBC nie miał kompetencji do ustanowienia wymogu lokalizacji względem kontrahentów centralnych. W ramach zarzutu drugiego podnosi ono, że polityka lokalizacyjna EBC narusza postanowienia traktatu FUE dotyczące swobody przedsiębiorczości, swobodnego świadczenia usług, a także swobodnego przepływu kapitału. Zarzut trzeci dotyczy podnoszonego naruszenia art. 101 TFUE i 102 TFUE w związku z art. 13 ust. 2 TUE. W zarzucie czwartym Zjednoczone Królestwo utrzymuje, że wymóg lokalizacji ustanowiony przez EBC narusza zasadę niedyskryminacji zawartą w art. 18 TFUE. Wreszcie w zarzucie piątym Zjednoczone Królestwo podnosi, że dyskryminacyjnego charakteru ram polityki nadzorczej nie można w żaden sposób uzasadnić, ponieważ nie przestrzegano zasady proporcjonalności.
W ramach zarzutu pierwszego Zjednoczone Królestwo, popierane podczas rozprawy przez Królestwo Szwecji, podnosi, że EBC nie ma kompetencji do sprawowania nadzoru i kontroli regulacyjnej w odniesieniu do kontrahentów centralnych.
EBC, popierany podczas rozprawy przez Królestwo Hiszpanii i Republikę Francuską, twierdzi, że nawet gdyby ramy polityki nadzorczej uznano za akt wiążący, to bank ten posiada kompetencje do ich wydania.
W pierwszej kolejności EBC podnosi, że ramy polityki nadzorczej mieszczą się w zakresie celu, jaki został mu wyznaczony w art. 127 ust. 1 TFUE, polegającego na utrzymaniu stabilności cen i wspieraniu ogólnych polityk gospodarczych w Unii. W szczególności wspomniane ramy objęte są podstawowym zadaniem powierzonym EBC w art. 127 ust. 2 TFUE, polegającym na popieraniu należytego funkcjonowania systemów płatniczych. EBC przypomina, że od 2001 r. podkreślał on wpływ, jaki kontrahenci centralni mogą mieć na należyte funkcjonowanie systemów płatniczych. Z powyższego wywodzi on, że ponieważ polityka lokalizacyjna wobec kontrahentów centralnych zawarta w ramach polityki nadzorczej jest związana z popieraniem należytego funkcjonowania systemów płatniczych, mógł on ją przyjąć bez upoważnienia Rady.
W duplice EBC podkreśla, że w motywie 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 z dnia 4 lipca 2012 r. w sprawie instrumentów pochodnych będących przedmiotem obrotu poza rynkiem regulowanym, kontrahentów centralnych i repozytoriów transakcji (
Dz.U. L 201, s. 1
) uznano, że w ramach wspierania należytego funkcjonowania systemów płatniczych ESBC jego członkowie sprawują dozór poprzez zapewnianie sprawnych i solidnych [skutecznych i rzetelnych] systemów rozliczeń i systemów płatniczych, w tym kontrahentów centralnych.
W drugiej kolejności EBC odrzuca przedstawioną przez Zjednoczone Królestwo koncepcję, jakoby był on zobowiązany do przyjęcia aktu wiążącego w celu ustanowienia polityki w rozpatrywanej dziedzinie. EBC utrzymuje co do zasady, że jest on uprawniony do wydania deklaracji w celu przedstawienia swej polityki odnoszącej się do lokalizacji kontrahentów centralnych dokonujących transakcji dotyczących aktywów nominowanych w euro, i to nawet w przypadku gdy Rada powinna była powierzyć mu szczególne zadania na podstawie art. 127 ust. 6 TFUE.
Na wstępie należy zauważyć, że rozpatrywana jest kompetencja EBC do ustanowienia w imieniu Eurosystemu wymogu lokalizacji w strefie euro, mającego zastosowanie do kontrahentów centralnych świadczących usługi w zakresie rozliczania papierów wartościowych nominowanych w euro, w przypadku gdy zakres ich działalności przekracza określone progi. Należy stwierdzić, że ustanowienie takiego wymogu wykracza poza ramy zwykłego nadzoru nad infrastrukturami systemów rozliczania papierów wartościowych i jest elementem regulowania ich działalności.
W konsekwencji należy zbadać, czy EBC ma kompetencję do regulowania działalności infrastruktur, takich jak kontrahenci centralni, które biorą udział w rozliczaniu papierów wartościowych.
W swych pismach EBC uzasadnia istnienie takiej kompetencji, odwołując się do art. 127 ust. 1 TFUE i art. 127 ust. 2 tiret czwarte TFUE. W ramach polityki nadzorczej odnosi się on także do art. 22 statutu.
Zgodnie z art. 127 ust. 1 TFUE głównym celem ESBC jest utrzymanie stabilności cen. Na podstawie art. 127 ust. 2 tiret czwarte „[p]odstawowe cele ESBC polegają na […] popieraniu należytego funkcjonowania systemów płatniczych”. Zadanie to przypomniano w art. 3 pkt 3.1 tiret czwarte statutu.
Artykuł 22 statutu, zatytułowany „Systemy rozliczeń i płatności”, przewiduje, że „EBC i krajowe banki centralne mogą stwarzać udogodnienia, a EBC może uchwalać rozporządzenia w celu zapewnienia skuteczności i rzetelności systemów rozliczeń i płatności w ramach Unii i z innymi krajami”.
Należy stwierdzić, że te poszczególne podstawy prawne wzajemnie się uzupełniają. Uprawnienie do uchwalania rozporządzeń na podstawie art. 22 statutu jest jednym ze środków, jakimi dysponuje EBC, aby wypełnić swoje zadanie, powierzone Eurosystemowi przez art. 127 ust. 2 TFUE i polegające na popieraniu należytego funkcjonowania systemów płatniczych. Zadanie to z kolei służy wypełnieniu głównego celu określonego w art. 127 ust. 1 TFUE.
Z powyższego jednoznacznie wynika, że zawarte w art. 22 statutu wyrażenie „systemy rozliczeń” należy interpretować w związku z „systemami płatności”, do których odwołano się w tym samym artykule i których należyte funkcjonowanie stanowi jedno z zadań Eurosystemu.
Należy zatem zbadać, czy można uznać, że powierzone Eurosystemowi zadanie polegające na popieraniu należytego funkcjonowania systemów płatniczych, w przypadku którego EBC ma kompetencję do uchwalania rozporządzeń, obejmuje systemy rozliczeń papierów wartościowych, a tym samym działalność kontrahentów centralnych, w przypadku gdy interweniują oni w tym zakresie.
W tym względzie należy przypomnieć, jak już podkreślono w pkt 44 powyżej, że zadaniem kontrahenta centralnego jest zastąpienie nabywcy wobec każdego sprzedawcy i sprzedawcy wobec każdego nabywcy. Z powyższego wynika, że rozliczanie przez kontrahentów centralnych dokonywane jest nie tylko w odniesieniu do środków pieniężnych służących zakupowi danych papierów wartościowych, ale także w odniesieniu do papierów wartościowych będących przedmiotem transakcji. Podkreśla to sam EBC w ramach polityki nadzorczej, kiedy odwołuje się on do istnienia w ramach działalności kontrahenta centralnego części „środki pieniężne” (cash leg) i części „papiery wartościowe” (securities leg).
W konsekwencji należy w pierwszej kolejności dokonać wykładni wyrażeń „systemy płatnicze” oraz „systemy rozliczeń i płatności”, użytych, odpowiednio, w art. 127 ust. 2 tiret czwarte TFUE i w art. 22 statutu, by ustalić, czy można je włączyć w zakres działalności polegającej na rozliczaniu papierów wartościowych.
Po pierwsze, można zauważyć, że wyrażenie „system płatności” zostało zdefiniowane przez prawodawcę w art. 4 ust. 6 dyrektywy 2007/64/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie usług płatniczych w ramach rynku wewnętrznego zmieniającej dyrektywy 97/7/WE, 2002/65/WE, 2005/60/WE i 2006/48/WE i uchylającej dyrektywę 97/5/WE (
Dz.U. L 319, s. 1
) jako „system transferu środków oparty na formalnych i znormalizowanych regułach i wspólnych przepisach dotyczących przetwarzania, rozliczeń lub rozrachunku transakcji płatniczych”.
Poza tym należy podkreślić, że o ile art. 3 lit. h) dyrektywy 2007/64/WE wyklucza z zakresu jej stosowania „transakcj[e] płatnicz[e] dokonywan[e] w ramach systemu płatności lub systemu rozrachunku papierów wartościowych między agentami rozrachunkowymi, [kontrahentami centralnymi], izbami rozliczeniowymi lub bankami centralnymi a innymi osobami korzystającymi z systemu i dostawcami usług płatniczych, bez uszczerbku dla art. 28”, o tyle definicja zawarta w art. 4 ust. 6 tej samej dyrektywy jest również stosowana w odniesieniu do definicji systemu płatniczego, także w przypadku gdy jest on wykorzystywany przez infrastruktury finansowe takie jak kontrahenci centralni, czego dowodzi odesłanie do art. 28 wspomnianej dyrektywy, który dotyczy „[d]ostęp[u] do systemów płatności”.
Po drugie, należy także podnieść, że Trybunał miał sposobność dokonać wykładni pojęcia „płatności”, w przypadku gdy jest ono używane w kontekście art. 63 ust. 2 TFUE, stwierdzając, że oznacza ono transfer środków w celu zapewnienia świadczenia wzajemnego za transakcję (zob. podobnie wyroki: z dnia 31 stycznia 1984 r., Luisi i Carbone, 286/82 i 26/83, Rec,
EU:C:1984:35
, pkt 20; z dnia 14 lipca 1988 r., Lambert, 308/86, Rec,
EU:C:1988:405
, pkt 10; z dnia 14 grudnia 1995 r., Sanz de Lera i in., C‑163/94, C‑165/94 i C‑250/94, Rec,
EU:C:1995:451
, pkt 17).
Z powyższego wynika, że „system płatności” w rozumieniu art. 127 ust. 2 TFUE wchodzi w zakres transferu środków. W konsekwencji, o ile taka definicja może obejmować część „środki pieniężne” transakcji rozliczeniowych, o tyle nie dotyczy ona części „papiery wartościowe” transakcji rozliczeniowych przeprowadzanych na papierach wartościowych przez kontrahenta centralnego, jeśli można je uznać za papiery wartościowe będące przedmiotem transakcji prowadzącej do transferu środków, które same nie stanowią jednak płatności.
Podobny wniosek można sformułować co do użytego w art. 22 statutu wyrażenia „systemy rozliczeń i płatności”.
Ze względów przedstawionych w pkt 89 powyżej wyrażenie to należy interpretować w świetle zadania powierzonego Eurosystemowi w art. 127 ust. 2 tiret czwarte TFUE, polegającego na popieraniu „należytego funkcjonowania systemów płatniczych”. Z powyższego jednoznacznie wynika, że przewidzianej w art. 22 statutu możliwości uchwalania przez EBC rozporządzeń „w celu zapewnienia skuteczności i rzetelności systemów rozliczeń i płatności” nie można rozumieć jako przyznania EBC takiego uprawnienia w odniesieniu do wszystkich systemów rozliczeń, w tym systemów dotyczących transakcji przeprowadzanych na papierach wartościowych.
Należy raczej uznać, że ta przyznana EBC w art. 22 statutu możliwość jest ograniczona jedynie do systemów rozliczeń płatności. W tym zakresie należy podnieść, że systemy płatności mogą obejmować etap rozliczeń. Dotyczy to systemów płatności o rozliczeniu netto, w odróżnieniu od systemu płatności o rozliczeniu brutto.
W konsekwencji w braku wyraźnego odesłania w art. 22 statutu do rozliczania papierów wartościowych należy stwierdzić, że celem użycia wyrażenia „system rozliczeń i płatności” jest raczej podkreślenie, iż EBC ma kompetencję do uchwalania rozporządzeń w celu zapewnienia skuteczności i bezpieczeństwa systemów płatności, w tym systemów obejmujących etap rozliczeń, niż przyznanie mu autonomicznej kompetencji regulacyjnej wobec wszystkich systemów rozliczeń.
Wniosku tego nie podważa odniesienie się przez EBC do motywu 11 rozporządzenia nr 648/2012 (tym bardziej, że rozporządzenie to nie obowiązywało w dniu wydania ram polityki nadzorczej), zgodnie z którym „członkowie ESBC sprawują dozór poprzez zapewnianie sprawnych i solidnych [skutecznych i rzetelnych] systemów rozliczeń i systemów płatniczych, w tym kontrahentów centralnych”. Z brzmienia całości tego motywu wynika, że stanowi on zwykłe przypomnienie przez prawodawcę ścisłych powiązań pomiędzy systemami rozliczeń i płatności a kontrahentami centralnymi oraz jego woli włączenia EBC i krajowych banków centralnych w procedurę udzielania zezwoleń kontrahentom centralnym, a także w opracowanie regulacyjnych standardów technicznych, jakim oni podlegają. W żaden sposób z powyższego nie wynika, że w ramach rozporządzenia nr 648/2012 prawodawca zamierzał przyznać EBC i krajowym bankom centralnym kompetencję do regulowania działalności kontrahentów centralnych, skoro w rozporządzeniu tym sam prawodawca zmierza do uregulowania działalności kontrahentów centralnych poprzez nałożenie na nich jednolitych obowiązków.
W drugiej kolejności należy odrzucić argumentację EBC, zgodnie z którą co do zasady wykonywanie zadania polegającego na popieraniu należytego funkcjonowania systemów płatniczych na podstawie art. 127 ust. 2 tiret czwarte TFUE zakłada, że bank ten musi posiadać uprawnienie do regulowania działalności infrastruktur dokonujących rozliczeń papierów wartościowych ze względu na wpływ, jaki nieprawidłowe funkcjonowanie tych infrastruktur mogłoby mieć na systemy płatności.
Bez wątpienia Trybunał dopuścił możliwość, aby uprawnienia, które nie zostały w sposób wyraźny przewidziane w postanowieniach traktatów, mogły być wykorzystane, jeśli byłyby konieczne do osiągnięcia celów wyznaczonych przez traktaty (zob. podobnie ww. w pkt 30 wyrok Komisja/Rada,
EU:C:1971:32
, pkt 28). Jeśli zatem dany artykuł traktatu nakłada na instytucję ściśle określone zadanie, to należy przyznać, iż nadaje on jej tym samym w sposób dorozumiany uprawnienia niezbędne do realizacji tego zadania, w przeciwnym razie to postanowienie pozbawione byłoby wszelkiej skuteczności (zob. analogicznie wyroki: z dnia 9 lipca 1987 r., Niemcy i in./Komisja, 281/85, od 283/85 do 285/85 i 287/85, Rec,
EU:C:1987:351
, pkt 28; z dnia 17 września 2007 r., Francja/Komisja, T‑240/04, Zb.Orz.,
EU:T:2007:290
, pkt 36).
Jednakże istnienie dorozumianego uprawnienia regulacyjnego, które stanowi odstępstwo od zasady przyznania kompetencji ustanowionej w art. 13 ust. 2 TUE, powinno być ustalane w sposób wąski. Takie uprawnienia dorozumiane są dopuszczane w orzecznictwie jedynie wyjątkowo, i tylko pod warunkiem, że są one niezbędne do zapewnienia skuteczności postanowień traktatu lub określonego rozporządzenia podstawowego (zob. analogicznie ww. w pkt 104 wyrok Francja/Komisja,
EU:T:2007:290
, pkt 37).
W niniejszym przypadku nie można zaprzeczyć istnieniu ani ścisłych powiązań pomiędzy systemami płatności a systemami rozliczania papierów wartościowych, ani możliwości, że zakłócenia w zakresie infrastruktur dokonujących rozliczeń papierów wartościowych będą mieć wpływ na systemy płatności i zagrożą ich należytemu funkcjonowaniu.
Jednakże istnienie tych powiązań nie wystarcza do uzasadnienia przyznania na rzecz EBC dorozumianych uprawnień w zakresie regulowania systemów rozliczeń papierów wartościowych, ponieważ traktat FUE przewiduje możliwość wyraźnego przyznania tych uprawnień na rzecz EBC.
Należy bowiem podkreślić, że art. 129 ust. 3 TFUE przewiduje uproszczony mechanizm, stanowiący odstępstwo od mechanizmu ustanowionego w art. 48 TUE, dotyczący zmiany niektórych postanowień statutu, w tym jego art. 22. Umożliwia on Parlamentowi Europejskiemu i Radzie stanowiącym zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, na zalecenie EBC lub na wniosek Komisji, zmianę wspomnianych postanowień.
W konsekwencji do EBC należy, w przypadku gdy uzna on, że przyznanie mu uprawnienia do regulacji infrastruktur dokonujących rozliczeń transakcji przeprowadzanych na papierach wartościowych jest niezbędne do zapewnienia należytego wykonywania zadania, o którym mowa w art. 127 ust. 2 tiret czwarte TFUE, zwrócenie się do prawodawcy Unii z wnioskiem o zmianę art. 22 statutu poprzez dodanie wyraźnego odesłania do systemów rozliczania papierów wartościowych.
W świetle całości powyższych rozważań należy uwzględnić pierwszy z podniesionych przez Zjednoczone Królestwo zarzutów i bez potrzeby badania czterech pozostałych zarzutów orzec, że EBC nie ma kompetencji niezbędnej do regulowania działalności systemów rozliczania papierów wartościowych, a tym samym należy stwierdzić nieważność ram polityki nadzorczej z powodu braku właściwości w zakresie, w jakim nakładają one na kontrahentów centralnych biorących udział w rozliczaniu finansowych papierów wartościowych wymóg lokalizacji w strefie euro.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ EBC przegrał sprawę, należy obciążyć go kosztami poniesionymi przez Zjednoczone Królestwo, zgodnie z jego żądaniem.
Zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu postępowania państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska oraz Królestwo Szwecji pokrywają zatem własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność ram polityki nadzorczej Eurosystemu, opublikowanych przez Europejski Bank Centralny (EBC) w dniu 5 lipca 2011, w zakresie, w jakim ustanowiono w nich, w odniesieniu do kontrahentów centralnych biorących udział w rozliczaniu finansowych papierów wartościowych, wymóg lokalizacji w państwie członkowskim Eurosystemu.

2)
EBC pokrywa własne koszty, a także koszty poniesione przez Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.

3)
Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska i Królestwo Szwecji pokrywają własne koszty.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 4 marca 2015 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.