CELEX: 62012TJ0341
Konkurrence
administrativ procedure
det europæiske marked for brintoverilte og perborat
offentliggørelse af en beslutning, der fastslår en overtrædelse af artikel 81 EF
afslag på begæring om fortrolig behandling af oplysninger meddelt Kommissionen i henhold til samarbejdsmeddelelsen
begrundelsespligt
fortrolighed
tjenestehemmelighed
berettiget forventning

Sagens baggrund
Den 3. maj 2006 vedtog Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber beslutning K(2006) 1766 endelig vedrørende en procedure i henhold til artikel 81 [EF] og EØS-aftalens artikel 53 i forhold til Akzo Nobel NV, Akzo Nobel Chemicals Holding AB, Eka Chemicals AB, Degussa AG, Edison SpA, FMC Corporation, FMC Foret SA, Kemira OYJ, Air Liquide SA, Chemoxal SA, Snia SpA, Caffaro Srl, Solvay SA/NV, Solvay Solexis SpA, Total SA, Elf Aquitaine SA og Arkema SA (sag COMP/F/38 620 – Brintoverilte og natriumperborat) (herefter »PHP-beslutningen«).
I PHP-beslutningen fastslog Kommissionen bl.a., at sagsøgeren, Degussa AG, nu Evonik Degussa GmbH, havde deltaget i en overtrædelse af artikel 81 EF inden for Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) med 16 andre selskaber, der virkede i sektoren for brintoverilte og perborat. Eftersom sagsøgeren i december 2002 var det første selskab, der kontaktede Kommissionen i henhold til dennes meddelelse om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager (
EFT 2002 C 45, s. 3
, herefter »2002-samarbejdsmeddelelsen«), og som i dette tilfælde samarbejdede fuldt ud ved at meddele Kommissionen alle de oplysninger, som selskabet var i besiddelse af vedrørende overtrædelsen, blev selskabet indrømmet fuldstændig bødefritagelse.
I 2007 blev den første ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen offentliggjort på Kommissionens Generaldirektorat (DG) for Konkurrences (herefter »DG COMP«) hjemmeside.
I en skrivelse til sagsøgeren den 28. november 2011 oplyste Kommissionen selskabet om sin hensigt til at offentliggøre en ny, mere detaljeret ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen, som skulle gengive hele denne beslutnings indhold med undtagelse af fortrolige oplysninger. Kommissionen anmodede ved denne lejlighed sagsøgeren om, at selskabet identificerede, hvilke oplysninger i PHP-beslutningen selskabet ville begære behandlet fortroligt.
Eftersom sagsøgeren fandt, at denne mere detaljerede, ikke-fortrolige udgave indeholdt fortrolige oplysninger eller forretningshemmeligheder, fremsatte selskabet i en skrivelse af 23. december 2011 over for Kommissionen indsigelser imod den planlagte offentliggørelse. Sagsøgeren gjorde til støtte for disse indsigelser nærmere bestemt gældende, at denne ikke-fortrolige udgave indeholdt talrige oplysninger, som selskabet havde givet Kommissionen under bødefritagelsesordningen, i lighed med navnene på flere af dets samarbejdspartnere samt angivelser om kommercielle forhold. Det var sagsøgerens opfattelse, at den planlagte offentliggørelse således bl.a. tilsidesatte princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet og kunne skade Kommissionens undersøgelsesvirksomhed.
Ved skrivelse af 15. marts 2012 meddelte Kommissionen sagsøgeren, at den i den nye, ikke-fortrolige udgave, der skulle offentliggøres, accepterede at slette alle de oplysninger, som direkte eller indirekte gav mulighed for at identificere kilden til de oplysninger, som var meddelt i henhold til 2002-samarbejdsmeddelelsen, i lighed med navnene på sagsøgerens samarbejdspartnere. Kommissionen fandt derimod ikke, at det var berettiget at lade andre oplysninger, som sagsøgeren havde begæret behandlet fortroligt, være beskyttet af fortrolighed.
Som led i gennemførelsen af formanden for Europa-Kommissionens afgørelse 2011/695/EU af 13. oktober 2011 om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde under behandlingen af visse konkurrencesager (
EUT L 275, s. 29
, herefter »afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde«) forelagde sagsøgeren sagen for høringskonsulenten med henblik på, at denne udelukkede de i henhold til 2002-samarbejdsmeddelelsen af sagsøgeren meddelte oplysninger fra den ikke-fortrolige udgave, der skulle offentliggøres.
Den anfægtede afgørelse
Ved afgørelse K(2012) 3534 endelig af 24. maj 2012 (herefter »den anfægtede afgørelse«) gav høringskonsulenten på Kommissionens vegne afslag på sagsøgerens begæringer om fortrolig behandling og godkendte dermed offentliggørelsen af de oplysninger, som dette selskab havde meddelt Kommissionen med henblik på at være begunstiget af Kommissionens bødefritagelsesordning.
I den anfægtede afgørelse fremhævede høringskonsulenten først grænserne for sin bemyndigelse, som kun tillod ham at undersøge, om en oplysning skulle anses for fortrolig, og ikke at udbedre en påstået tilsidesættelse af sagsøgerens berettigede forventninger i forhold til Kommissionen.
Høringskonsulenten bemærkede endvidere, at sagsøgeren havde modsat sig offentliggørelsen af en ny, mere detaljeret og ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen, alene fordi den indeholdt oplysninger, som var meddelt i henhold til 2002-samarbejdsmeddelelsen, og fordi meddelelsen af disse oplysninger til tredjemand kunne skade sagsøgeren som led i eventuelle erstatningssøgsmål anlagt for nationale retsinstanser. Ifølge høringskonsulenten har Kommissionen en vid skønsmargen til at beslutte at offentliggøre mere end det væsentligste af sine afgørelser. Endvidere udgør henvisninger til dokumenter i de administrative sagsakter ikke i sig selv forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger.
Ifølge høringskonsulenten har sagsøgeren ikke godtgjort, at offentliggørelsen af de oplysninger, som selskabet havde meddelt Kommissionen med henblik på at være begunstiget af dennes bødefritagelse, kunne påføre det et alvorligt tab. Interessen for en virksomhed, som af Kommissionen er blevet pålagt en bøde for en overtrædelse af konkurrenceretten, i, at detaljerne om den ulovlige adfærd, som den er foreholdt, ikke udbredes, fortjener under ingen omstændigheder nogen særlig beskyttelse. Høringskonsulenten har desangående bemærket, at erstatningssøgsmål er en integrerende del af Den Europæiske Unions politik på konkurrenceområdet, og at sagsøgeren følgelig ikke kunne påberåbe sig en berettiget forventning om at være beskyttet mod risikoen for at blive udsat for sådanne søgsmål som følge af den af PHP-beslutningen omhandlede karteldeltagelse.
Høringskonsulenten har ligeledes fundet, at han ikke havde kompetence til at besvare sagsøgerens argument om, at udbredelsen til tredjemand af de oplysninger, som selskabet havde meddelt Kommissionen som led i bødefritagelsesordningen, kunne skade denne ordning, idet han fandt, at dette svar overskred hans beføjelser. Høringskonsulenten bemærkede i den forbindelse, at det i henhold til retspraksis tilkommer Kommissionen alene at vurdere, i hvilket omfang den faktiske og retlige sammenhæng, som den anklagede adfærd er en del af, skal gøres offentligheden bekendt, selv om den indeholder fortrolige oplysninger.
Endelig anførte høringskonsulenten, at eftersom de beføjelser, han var givet i medfør af artikel 8 i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde, blot vurderede, i hvilket omfang oplysningerne henhørte under forretningshemmeligheder eller skulle være beskyttet af fortrolig behandling af andre årsager, havde han ikke beføjelser til at tage stilling til sagsøgerens argument om, at offentliggørelsen af de oplysninger, som selskabet havde meddelt Kommissionen under bødefritagelsesordningen, ville medføre en uberettiget forskelsbehandling i forhold til de andre deltagere i overtrædelsen, som var blevet straffet ved PHP-beslutningen, og således ville udgøre en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 2. august 2012 har sagsøgeren anlagt denne sag.
Ved kendelse af 16. november 2012, Evonik Degussa mod Kommissionen (sag T-341/12 R), besluttede Rettens præsident dels at udsætte gennemførelsen af den anfægtede afgørelse, dels at pålægge Kommissionen at afholde sig fra at offentliggøre en udgave af PHP-beslutningen, som var mere detaljeret hvad angår sagsøgeren end den, der havde været offentliggjort på DG COMP’s hjemmeside siden 2007.
Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den refererende dommer blevet tilknyttet Tredje Afdeling, som sagen derfor er blevet henvist til.
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 64 anmodet sagsøgerne og Kommissionen om at fremlægge et dokument. Sidstnævnte har fremlagt det ønskede dokument inden for fristen.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 9. april 2014.
Sagsøgeren har på datoen for retsmødet fremlagt en kopi af Kommissionens skrivelse af 11. februar 2014 vedrørende en verserende voldgiftssag i USA. Efter afdelingsformanden for Tredje Afdelings opfordring til inden for en frist på en uge at regne fra retsmødet at fremsætte bemærkninger til denne nye akt bekræftede Kommissionen i en skrivelse indgået til Rettens Justitskontor den 15. april 2014, at den modsatte sig, at der blev taget hensyn til dette dokument som led i nærværende sag, eftersom det var fremlagt for sent.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede afgørelse annulleres.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
Sagsøgeren har i realiteten påberåbt sig fem anbringender til støtte for sin sag. Det første vedrører en tilsidesættelse af artikel 8 i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde, af retten til god forvaltning og af retten til at blive hørt. Det andet vedrører en utilstrækkelig begrundelse. Det tredje vedrører tilsidesættelse af tjenestehemmeligheden, som er beskyttet af artikel 339 TEUF og af artikel 8 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), samt af den fortrolige karakter af de oplysninger, som Kommissionen vil offentliggøre. Det fjerde vedrører tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet og af ligebehandlingsprincippet. Det femte vedrører tilsidesættelse af formålsprincippet fastsat i artikel 28, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i [artikel 101 TEUF og 102 TEUF] (
EFT 2003 L 1, s. 1
) samt en tilsidesættelse af punkt 48 i Kommissionens meddelelse om regler for indsigt i Kommissionens sagsakter i forbindelse med sager efter [artikel 101 TEUF og 102 TEUF], EØS-aftalens artikel 53, 54 og 57 og Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 (
EUT 2005 C 325, s. 7
, herefter »meddelelsen om aktindsigt«).
Det første anbringende vedrørende en tilsidesættelse af artikel 8 i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde, af retten til god forvaltning og af retten til at blive hørt
Dette anbringende indeholder nærmere bestemt to led. I det første led har sagsøgeren foreholdt høringskonsulenten, at denne ikke foretog en materiel vurdering af de argumenter vedrørende en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og ligebehandlingsprincippet, som selskabet havde forelagt høringskonsulenten. Høringskonsulenten tog heller ikke stilling til argumentet om, at den af Kommissionen planlagte offentliggørelse var i strid med artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 1/2003, hvorefter de i henhold til denne forordnings artikel 17-22 indsamlede oplysninger kun må bruges til det formål, hvortil de er indhentet. Høringskonsulenten har ved at begrænse sin undersøgelse til alene at vedrøre, om de oplysninger, hvis offentliggørelse sagsøgeren modsatte sig, var fortrolige eller ej, uberettiget begrænset omfanget af den kontrol, som han kan udøve i henhold til artikel 8 i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde.
Med det andet led har sagsøgeren gjort gældende, at høringskonsulenten ved at undlade at tage stilling til visse argumenter, som sagsøgeren havde fremsat, vedtog den anfægtede afgørelse under tilsidesættelse af sagsøgerens ret til god forvaltning, som er fastsat i artikel 41, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Denne undladelse udgør ligeledes en tilsidesættelse af sagsøgerens ret til at blive hørt under den administrative procedure, som er fastsat i artikel 41, stk. 2, litra a), i chartret om grundlæggende rettigheder.
Kommissionen har bestridt denne argumentation.
Hvad angår det første led skal det indledningsvis bemærkes, at sagsøgeren med dette anbringende i det væsentlige har kritiseret høringskonsulenten for at have afholdt sig fra at besvare tre argumenter, som sagsøgeren havde fremført for denne, og som efter sagsøgerens opfattelse hver især er af en sådan art, at de er til hinder for Kommissionens planlagte offentliggørelse af en ikke-fortrolig, mere fuldstændig udgave af PHP-beslutningen. Disse argumenter vedrører for det første tilsidesættelse af formålsprincippet, der fremgår af artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 1/2003, hvorefter de oplysninger, som Kommissionen har indhentet i henhold til forordningens artikel 17-22, kun må bruges til det formål, hvortil de er indhentet. For det andet vedrører de en tilsidesættelse af den berettigede forventning, som sagsøgeren havde, om, at de omtvistede oplysninger ikke ville blive offentliggjort. For det tredje vedrører de en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet som følge af, at denne offentliggørelse indebar, at sagsøgeren som led i de erstatningssager, som de skadelidte som følge af den ved denne beslutning straffede overtrædelse af konkurrencen eventuelt måtte iværksætte, blev stillet i en mindre gunstig situation end de andre modtagere af PHP-beslutningen, der ikke havde samarbejdet med Kommissionen.
I henhold til artikel 1, stk. 1, i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde fastsættes i denne afgørelse beføjelserne og funktionerne for de høringskonsulenter, der bør deltage i behandlingen af konkurrencesager.
Artikel 8, stk. 1-3, i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde er affattet således:
»1.   Hvis Kommissionen påtænker at videregive oplysninger, der måtte udgøre forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger for en virksomhed eller en person, underretter [DG COMP] den pågældende virksomhed eller person skriftligt herom, og der gives en nærmere begrundelse herfor. Den pågældende virksomhed eller person får en bestemt frist til skriftligt at fremsætte eventuelle bemærkninger.
2.   Hvis de pågældende virksomheder eller personer modsætter sig videregivelsen af oplysningerne, kan den henvise sagen til høringskonsulenten. Hvis høringskonsulenten vurderer, at oplysningerne kan videregives, fordi de ikke udgør forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger, eller fordi der er en tungtvejende interesse i meddelelsen heraf, redegøres der for denne vurdering i en begrundet afgørelse, der meddeles den pågældende virksomhed eller person. I afgørelsen angives den dato, hvor oplysningerne vil blive videregivet. Denne dato skal mindst ligge en uge efter meddelelsesdatoen.
3.   Stk. 1 og 2 gælder tilsvarende for videregivelse af oplysninger ved en offentliggørelse i
Den Europæiske Unions Tidende
.«
Hvad først og fremmest angår den omstændighed, at høringskonsulenten kritiseres for ikke at have undersøgt argumentet om en tilsidesættelse af formålsprincippet – uanset i hvilket omfang det kan anses for at være et argument, som sagsøgeren har fremsat specifikt for denne i sin anmodning af 10. april 2012 – tiltrædes Kommissionens synspunkt om, at den anfægtede afgørelse i det væsentlige besvarer dette. Høringskonsulenten har nemlig i den anfægtede afgørelses punkt 19 anført, at det under hensyn til overholdelse af tavshedspligten tilkom Kommissionen at afgøre, hvilke oplysninger den ville offentliggøre ud over det væsentlige indhold af de afgørelser, som den ville træffe i henhold til artikel 23 i forordning nr. 1/2003. I den anfægtede afgørelses punkt 20 og 21 forkastede høringskonsulenten endvidere sagsøgerens argument om, at det var udelukket at offentliggøre de oplysninger, som selskabet havde meddelt Kommissionen med henblik på at være begunstiget af dennes bødefritagelsesordning.
Uden at det påvirker undersøgelsen som led i det femte anbringende af, om denne tilgang er gyldig, følger det implicit, men nødvendigvis af den anfægtede afgørelse, at offentliggørelse af oplysninger meddelt af en virksomhed, der har anmodet om at være omfattet af bødefritagelsesordningen, selv om denne virksomhed har udtrykt sin uenighed desangående, ikke udgør en tilsidesættelse af det i artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 fastsatte princip, hvorefter oplysninger, som Kommissionen opnår under en undersøgelse af en overtrædelse af konkurrenceretten, kun må bruges til det formål, hvortil de er indhentet.
Hvad herefter angår argumenterne udledt af, at høringskonsulenten ikke har besvaret indsigelserne om en tilsidesættelse af den berettigede forventning, der var støttet på, at den omtvistede offentliggørelse ikke skulle ske, samt om en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, skal det bemærkes, at sagsøgeren ganske rigtigt har fremsat disse argumenter i sin begæring indgivet til høringskonsulenten den 10. april 2012.
Det skal således afgøres, om høringskonsulenten med føje i den anfægtede afgørelses punkt 15 og 24 fandt, at han under hensyn til grænserne for de beføjelser, han er tildelt i henhold til artikel 8 i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde, ikke havde kompetence til at tage stilling til disse argumenter.
Det skal i den forbindelse bemærkes, at Retten har fastslået, at høringskonsulenten, når han træffer en beslutning efter artikel 9, stk. 3, i Kommissionens afgørelse 2001/462/EF, EKSF af 23. maj 2001 om høringskonsulentens kompetenceområde under behandlingen af visse konkurrencesager (
EFT L 162, s. 21
), som er erstattet med artikel 8, stk. 3, i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde, ikke alene er forpligtet til at undersøge, om den udgave af en beslutning, hvorved fastslås en overtrædelse af artikel 81 EF, og som han skal undersøge, indeholder forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger, som nyder en lignende beskyttelse, men også skal efterprøve, om denne version indeholder andre oplysninger, som ikke kan gøres offentligt tilgængelige, enten på grund af fællesskabsretlige regler, der beskytter dem direkte, eller fordi oplysningerne hører til dem, der ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt (Rettens dom af30.5.2006, sag
T-198/03, Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, Sml. II, s. 1429
, præmis 34, og af 12.10.2007, sag
T-474/04, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse mod Kommissionen, Sml. II, s. 4225
, præmis 66).
Det følger af denne retspraksis, at Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 45/2001 af 18. december 2000 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger (
EFT 2001 L 8, s. 1
) og artikel 4 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (
EFT L 145, s. 43
), der fastsætter undtagelser til den adgang til aktindsigt i institutionernes dokumenter, der er fastsat i sidstnævnte forordnings artikel 2, stk. 1, fremgår af de regler, som specifikt beskytter visse oplysninger (dom Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 64).
Det skal herefter fremhæves, at artikel 9 i afgørelse 2001/462 på tidspunktet for afsigelsen af dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, og i sagen Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, alene henviste til beskyttelse af forretningshemmeligheder for de virksomheder, der var genstand for en undersøgelse vedrørende en overtrædelse af konkurrenceretten. Denne bestemmelse var således på dette punkt forskellig fra artikel 8 i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde, der for sit vedkommende henviser til både virksomhedernes forretningshemmeligheder og andre fortrolige oplysninger.
Som det er bemærket ovenfor i præmis 33, fortolkede Retten ikke desto mindre artikel 9, stk. 3, i afgørelse 2001/462 på en måde, der gik ud over denne bestemmelses ordlyd, idet denne fortolkning var støttet på en gennemgang af bestemmelsens sammenhæng og formål.
Retten bemærkede således først, at artikel 9 i afgørelse 2001/462 tilsigtede i processuel henseende at gennemføre en beskyttelse, som var fastsat i fællesskabsretten, af oplysninger, som Kommissionen har fået kendskab til i forbindelse med procedurer for anvendelse af konkurrencereglerne (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 28). Retten anførte i den forbindelse, idet den bemærkede, at beskyttelsen af oplysninger, som i kraft af deres art er omfattet af tavshedspligt i medfør af artikel 20, stk. 2, i Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962: første forordning om anvendelse af bestemmelserne i artikel [81 EF] og [82 EF] (EFT 1959-1962, s. 81), at området for oplysninger, der er dækket af tavshedspligten, i henhold til retspraksis strakte sig ud over virksomhedernes forretningshemmeligheder (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 29).
Retten anførte herefter dels, at artikel 9, stk. 1 og 2, i afgørelse 2001/462 var specifikt rettet mod videregivelse af oplysninger til personer, virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, der har krav på at blive hørt i forbindelse med en procedure for anvendelse af konkurrencereglerne, dels at disse bestemmelser kun fandt tilsvarende anvendelse på videregivelsen af oplysninger til offentligheden i almindelighed – gennem en offentliggørelse i
EU-Tidende
– i overensstemmelse med denne afgørelses artikel 9, stk. 3, Dette indebar navnlig, at høringskonsulenten, når han traf en beslutning efter denne bestemmelse, var forpligtet til at sikre overholdelsen af tavshedspligten vedrørende de oplysninger, som ikke fordrede en beskyttelse, der var helt så særlig som den, der tildeltes forretningshemmeligheder, herunder især oplysninger, som kunne meddeles tredjemænd, der havde ret til at blive hørt herom, men hvis fortrolige karakter hindrede en videregivelse til offentligheden (dom Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 31).
Retten begrundede endvidere denne vide fortolkning af artikel 9 i afgørelse 2001/462 under henvisning til niende betragtning til denne afgørelse, hvorefter der »[v]ed meddelelsen af oplysninger om fysiske personer [skulle] tages særlig højde for […] forordning […] nr. 45/2001« (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 32).
Sådanne konklusioner er også relevante på området for afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde.
Ligesom artikel 9 i afgørelse 2001/462 tilsigter artikel 8 i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde i processuel henseende at gennemføre en beskyttelse, som er fastsat i EU-retten, af oplysninger, som Kommissionen har fået kendskab til i forbindelse med procedurer for anvendelse af konkurrencereglerne, som nu er fastsat i artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1/2003. Den nævnte artikel 8 benytter således den samme sondring som den ovenfor i præmis 38 bemærkede mellem beskyttelsen af oplysningernes fortrolighed i forhold til tredjemand, som har ret til at blive hørt som led i en procedure i henhold til konkurrencereglerne, og den videre beskyttelse, som skal påses, når der skal ske en offentliggørelse i EU-Tidende. Endvidere gengiver 23. betragtning til afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde i det væsentlige indholdet af niende betragtning til afgørelse 2001/462, idet den henviser til, at høringskonsulenten bl.a. skal tage højde for forordning nr. 45/2001, når han meddeler oplysninger om fysiske personer.
I nærværende sag udgør princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og ligebehandlingsprincippet, som sagsøgeren har påberåbt sig for høringskonsulenten, imidlertid ikke regler, der specifikt tilsigter at beskytte mod en videregivelse til offentligheden af de oplysninger, som sagsøgeren har meddelt Kommissionen med henblik på at opnå bødefritagelse hos denne.
I modsætning til f.eks. bestemmelserne i forordning nr. 45/2001 vedrørende behandling af personoplysninger i EU-institutionerne og -organerne eller artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 om undtagelserne til aktindsigt er disse princippers specifikke formål ikke at beskytte oplysningernes eller dokumenternes fortrolighed. Eftersom disse principper i sig selv således ikke hører under den i EU-retten fastsatte beskyttelse af oplysninger, som Kommissionen har fået kendskab til som led i en procedure i henhold til konkurrencereglerne, går de ud over rammerne for den opgave, som høringskonsulenten er pålagt i henhold til artikel 8 i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde.
Det følger heraf, at høringskonsulenten med føje i nærværende sag har afvist at have kompetence til at besvare indsigelserne mod den omtvistede offentliggørelse, som sagsøgerne har rejst støttet på princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og ligebehandlingsprincippet.
Argumentet om, at den anfægtede afgørelse er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn, eftersom ingen af Kommissionens tjenestegrene undersøgte sagsøgerens principielle indsigelser mod offentliggørelsen af en mere detaljeret, ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen, som sagsøgeren har fremsat til støtte for det første anbringende, kan heller ikke tiltrædes.
Dette klagepunkt er nemlig, som Kommissionen med føje har gjort gældende, støttet på den urigtige forudsætning om, at Kommissionen generelt undlod at tage stilling hertil.
I DG COMP’s skrivelse af 28. november 2011 til sagsøgeren anførte Kommissionen således, at den havde besluttet at offentliggøre en ny, mere detaljeret ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen af hensyn til gennemsigtigheden.
Det følger endvidere af DG COMP’s skrivelse af 15. marts 2012 til sagsøgeren, at Kommissionen som led i vurderingen af de principielle indsigelser mod den omtvistede offentliggørelse fandt, at det bl.a. tilkom den at afveje beskyttelsen af formålet med dens undersøgelsesaktiviteter, som er omfattet af undtagelsen til gennemsigtighedsprincippet fastsat i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, med parternes legitime interesser. Kommissionen har endvidere anført, at en sådan erklæring fra en virksomhed ikke er begunstiget af beskyttelse, alene fordi den er meddelt Kommissionen som led i en anmodning om bødefritagelse, og at den planlagte offentliggørelse ikke skadede formålet med dens undersøgelsesaktiviteter. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at den i nærværende sag har taget hensyn til artikel 4, stk. 7, i forordning nr. 1049/2001, hvorefter undtagelserne til aktindsigt fastslagt i artikel 7, stk. 1-3, kun fandt anvendelse i den periode, hvor beskyttelsen er begrundet i dokumentets indhold. Kommissionen har heraf udledt, at den omtvistede offentliggørelse ikke medførte en tilsidesættelse af sagsøgerens berettigede forventning.
I modsætning til hvad sagsøgeren har gjort gældende, har Kommissionen dermed undersøgt sagsøgerens principielle indsigelser mod den omtvistede offentliggørelse.
Under hensyn til konklusionerne ovenfor i præmis 30, 44 og 49 forkastes det andet led af det anbringende, hvorved sagsøgeren har gjort gældende, at høringskonsulentens afvisning af at besvare visse af selskabets indsigelser mod den omtvistede offentliggørelse medførte en tilsidesættelse af dets ret til god forvaltning, som er sikret ved artikel 41, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder, samt af dets ret til passende høring som led i den administrative procedure, som er sikret ved artikel 41, stk. 2, litra a), i chartret om grundlæggende rettigheder.
Heraf følger, at dette anbringende er ubegrundet og skal forkastes.
Det andet anbringende om en begrundelsesmangel
Sagsøgeren har kritiseret høringskonsulenten for ikke at have begrundet den anfægtede afgørelse tilstrækkeligt, hvorved han tilsidesatte dels artikel 296 TEUF og artikel 41, stk. 2, litra c), i chartret om grundlæggende rettigheder, dels artikel 8, stk. 2, i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde. Det fremgår således ikke af den anfægtede afgørelse, hvad der mere end fem år efter offentliggørelsen af den første ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen begrunder offentliggørelsen af en mere fuldstændig, ikke-fortrolig udgave heraf. Selv om sagsøgeren har erkendt, at Kommissionen i sin skrivelse af 28. november 2011 til selskabet henviste til gennemsigtighedsårsager, giver denne henvisning alene ikke desto mindre ikke mulighed for at forstå grundene til, at Kommissionen fandt, at den første ikke-fortrolige udgave, der blev offentliggjort på dens hjemmeside i 2007, ikke længere opfyldte dette krav. En specifik begrundelse heraf i den anfægtede afgørelse var så meget desto mere påkrævet, eftersom Kommissionens beslutning om at offentliggøre en mere fuldstændig, ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen afveg fra hidtidig administrativ praksis.
Kommissionen har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse set i dens sammenhæng er tilstrækkeligt begrundet på dette område.
Ifølge fast retspraksis har pligten til at begrunde en individuel beslutning til formål at gøre det muligt for EU’s retsinstanser at efterprøve beslutningens lovlighed og at give den berørte de oplysninger, ved hjælp af hvilke det kan fastslås, om der er grundlag for beslutningen, eller om der foreligger en sådan fejl, at den kan anfægtes. Omfanget af begrundelsespligten afhænger imidlertid af arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget (Domstolens dom af 9.11.1983, sag
322/81, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin mod Kommissionen, Sml. s. 3461
, præmis 14, og Rettens dom af 11.12.1996, sag
T-49/95, Van Megen Sports mod Kommissionen, Sml. II, s. 1799
, præmis 51).
Selv om Kommissionen således i medfør af artikel 296 TEUF er forpligtet til at omtale de relevante faktiske og retlige momenter, som den retlige begrundelse for beslutningen afhænger af, og de betragtninger, der førte den til at træffe denne, kræves det ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter denne bestemmelse, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det paagældende område (jf. Domstolens dom af 2.4.1998, sag
C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719
, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis, samt Rettens dom af 26.10.2012, sag T-53/12, CF Sharp Shipping Agencies mod Rådet, præmis 37). En retsakt, der er bebyrdende, er navnlig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne (Rettens dom af 15.4.2011, sag
T-465/08, Den Tjekkiske Republik mod Kommissionen, Sml. II, s. 1941
, præmis 163).
Denne forpligtelse er gennemført i artikel 8, stk. 2, i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde, sammenholdt med denne bestemmelses stk. 3, hvad angår de afgørelser, som høringskonsulenten skal træffe om begæringer om fortrolig behandling af visse oplysninger som led i procedurerne for anvendelse af konkurrencereglerne.
I nærværende sag fremgår det af både sagsøgerens skrivelse af 23. december 2011 til DG COMP og af selskabets skrivelse af 10. april 2012 til høringskonsulenten, at sagsøgeren under den administrative procedure gjorde gældende, at offentliggørelsen af en ny udgave af PHP-beslutningen med de oplysninger, som selskabet frivilligt havde meddelt for at være begunstiget af 2002-samarbejdsmeddelelsen, tilsidesatte dets berettigede forventninger og endvidere ikke var begrundet af nogen højere almen interesse. Det fremgår endvidere af disse skrivelser, at sagsøgeren gjorde gældende, at en sådan offentliggørelse ville afvige fra Kommissionens hidtidige administrative praksis, som bestod i ikke at udbrede de oplysninger, som virksomhederne har meddelt den som led i bødefritagelsesordningen.
Det skal herom bemærkes, at såfremt høringskonsulenten ikke specifikt har besvaret realiteten i hvert af disse argumenter, skyldes det, som det i det væsentlige fremgår af undersøgelsen af det første anbringende, at han skulle overholde grænserne for sine beføjelser i henhold til artikel 8 i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde.
Som det er fremhævet ovenfor i præmis 49, blev den anfægtede afgørelse vedtaget ved afslutningen af en administrativ procedure, hvorunder Kommissionen skulle besvare sagsøgerens principielle indsigelser mod den planlagte offentliggørelse, som hørte under høringskonsulentens kompetenceområde.
Under disse omstændigheder og for at sikre sagsøgerens effektive domstolsbeskyttelse skal den anfægtede afgørelse ses i den sammenhæng, der førte til dens vedtagelse, og det skal således findes, at denne afgørelse implicit, men nødvendigvis omfatter Kommissionens stillingtagen vedrørende den planlagte offentliggørelse, som udtrykkes gennem DG COMP, for så vidt som denne stillingtagen vedrører forhold, som er omfattet af høringskonsulentens kompetenceområde.
Når den anfægtede afgørelse betragtes således, giver den sagsøgeren mulighed for at forstå de retlige og faktiske momenter, som dens retlige begrundelse afhænger af.
Som det allerede er fremhævet ovenfor i præmis 47, har Kommissionen for det første i DG COMP’s skrivelse af 28. november 2011 til sagsøgeren med henvisning til gennemsigtighedsformålet begrundet sin hensigt til at ville offentliggøre en ny, mere detaljeret ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen.
For det andet har Kommissionen i sin skrivelse til sagsøgeren af 15. marts 2012, selv om det er korrekt, at høringskonsulenten har afvist at have kompetence til at undersøge en eventuel tilsidesættelse af sagsøgerens berettigede forventninger, eftersom en sådan undersøgelse ville overskride grænserne for de beføjelser, han var tildelt i henhold til artikel 8 i afgørelsen om høringskonsulentens funktion og kompetenceområde, imidlertid besvaret sagsøgerens argument om, at den omtvistede offentliggørelse tilsidesatte selskabets berettigede forventninger.
Som det allerede er fremhævet ovenfor i præmis 48, fremgår det nemlig i det væsentlige af denne skrivelse, at Kommissionen som led i vurderingen af de principielle indsigelser mod den omtvistede offentliggørelse fandt, at det bl.a. tilkom den at afveje beskyttelsen af formålet med dens undersøgelsesaktiviteter, som er omfattet af undtagelsen til gennemsigtighedsprincippet fastsat i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, med parternes legitime interesser. Kommissionen har endvidere anført, at et dokument ikke er begunstiget af beskyttelse, alene fordi det er meddelt Kommissionen som led i en anmodning om bødefritagelse, og at den planlagte offentliggørelse ikke skadede formålet med dens undersøgelsesaktiviteter. Kommissionen har endvidere gjort gældende, at den i nærværende sag har taget hensyn til artikel 4, stk. 7, i forordning nr. 1049/2001, hvorefter undtagelserne til aktindsigt fastslagt i artikel 7, stk. 1-3, kun fandt anvendelse i den periode, hvor beskyttelsen er begrundet i dokumentets indhold. Kommissionen har heraf udledt, at den omtvistede offentliggørelse ikke medførte en tilsidesættelse af sagsøgerens berettigede forventning.
For det tredje omtales i den anfægtede afgørelse flere forhold til støtte for at afvise sagsøgerens begæring om fortrolig behandling. Høringskonsulenten har heri fremhævet, at henvisninger til dokumenter indeholdt i de administrative sagsakter ikke i sig selv udgør forretningshemmeligheder eller andre oplysninger af fortrolig art. Afvisningen af begæringerne om fortrolig behandling er herefter begrundet af for det første den skønsmargen, som Kommissionen havde til at offentliggøre mere end det væsentlige i de afgørelser, den træffer i henhold til artikel 23 i forordning nr. 1/2003, for det andet af, at sagsøgeren ikke havde godtgjort, at offentliggørelsen af de oplysninger, som selskabet havde meddelt Kommissionen i henhold til 2002-samarbejdsmeddelsen, kunne påføre det et alvorligt tab, og for det tredje af, at det – selv hvis en sådan risiko forudsættes godtgjort – fremgår af retspraksis, at sagsøgerens interesse i, at offentligheden ikke blev bekendt med detaljerne om selskabets deltagelse i en overtrædelse ikke var beskyttelsesværdig. Høringskonsulenten har tilføjet, at denne retspraksis fandt analog anvendelse på nærværende sag, eftersom det – på trods af at sagsøgeren ikke var blevet pålagt en bøde ved PHP-beslutningen – heri var fastslået, at sagsøgeren havde deltaget i en samlet og vedvarende overtrædelse af artikel 81 EF samt EØS-aftalens artikel 53.
Konklusionerne i den ovenstående præmis fører ligeledes til at forkaste sagsøgerens argument om, at den anfægtede afgørelse ikke angiver, hvad der i nærværende sag begrunder en afvigelse fra Kommissionens hidtidige administrative praksis. Selv hvis den hidtidige praksis, som sagsøgeren har henvist til, og som undersøges som led i det fjerde anbringende, forudsættes godtgjort, giver den anfægtede afgørelse, når den bedømmes i sammenhæng med sin vedtagelse, tilstrækkelige oplysninger, der giver sagsøgeren mulighed for at forstå, hvorfor Kommissionen i nærværende sag besluttede at afvige fra denne praksis.
Sagsøgerens anbringende om, at den anfægtede afgørelse er utilstrækkeligt begrundet, kan derfor ikke tiltrædes, og det andet anbringende skal derfor forkastes som ubegrundet.
Det tredje anbringende om tilsidesættelse af tavshedspligten samt tilsidesættelse af den fortrolige karakter af de oplysninger, som Kommissionen vil offentliggøre
Sagsøgeren har gjort gældende, at høringskonsulenten i den anfægtede afgørelse tilsidesatte den fortrolige karakter af de oplysninger, som var frivilligt afgivet til Kommissionen under dennes undersøgelse. Den anfægtede afgørelse er således i strid med både artikel 339 TEUF og artikel 8 i EMRK.
Det er sagsøgerens opfattelse, at en sådan fortrolig karakter først og fremmest følger af, at disse oplysninger stammer fra erklæringer, som selskabet selv eller andre virksomheder har afgivet som led i bødefritagelsesordningen, dvs. dokumenter, der er frivilligt afgivet til Kommissionen under undersøgelsen. Sådanne oplysninger hører under sagsøgerens private aktiviteter, som uafhængigt af deres indhold er beskyttet af artikel 8, stk. 1, i EMRK. Det følger endvidere af Domstolens dom af7. november 1985, Adams mod Kommissionen (sag
145/83, Sml. s. 3539
), at oplysninger og dokumenter, som er meddelt frivilligt til Kommissionen på den betingelse, at denne ikke udbreder dem, nyder en særlig beskyttelse.
Sagsøgeren har endvidere gjort gældende, at de oplysninger, som selskabet ønsker behandlet fortroligt, er omfattet af tavshedspligten, der er beskyttet af artikel 339 TEUF samt af artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, eftersom de opfylder de tre betingelser, der er fastsat desangående i dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33. Disse oplysninger er således kun kendt af et begrænset antal personer, deres udbredelse kan påføre sagsøgeren alvorlig skade, og den manglende offentliggørelse af disse oplysninger er objektivt set ikke påkrævet, selv om der tages hensyn til modsatrettede interesser, der taler til fordel for udbredelsen af dem.
Sagsøgeren har i den forbindelse gjort gældende, at de oplysninger, som i nærværende sag var planlagt offentliggjort, og som ikke fremgik af den foreløbige, ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen, som blev offentliggjort i 2007, detaljeret viser ikke alene de konkurrencebegrænsende aftaler og udvekslingen af oplysninger, som var omfattet af PHP-beslutningen, men også hvordan sagsøgeren deltog heri. Disse oplysninger er ledsaget af talrige citater, der er taget fra de dokumenter, som er fremlagt af ansøgerne om bødefritagelse, samt af hjælp til fortolkning givet af Kommissionen. En sådan offentliggørelse skal sidestilles med en direkte offentliggørelse af erklæringerne fra sagsøgeren og de andre virksomheder, som er adressater for PHP-beslutningen – som har afgivet erklæringer som led i samarbejdet – der kan skade sagsøgerens omdømme alvorligt og påvirke selskabets stilling på markedet. Sagsøgeren har tilføjet, at den planlagte offentliggørelse ville påføre selskabet et større tab end de andre virksomheder, der havde deltaget i det ved PHP-beslutningen straffede kartel, eftersom sagsøgeren med henblik på at opnå bødefritagelse ikke havde andet valg end uden forbehold at indrømme sin egen deltagelse i overtrædelsen og i størst muligt omfang at bidrage til Kommissionens afklaring af de faktiske omstændigheder.
Det følger endvidere af retspraksis, at oplysninger om selskabernes forretningsforhold, priserne på deres varer, sammensætningen af deres omkostninger, markedsandele eller lignende forhold, såsom de oplysninger, der planlægges offentliggjort i nærværende sag, hører under disse selskabers kommercielle interesser og er beskyttelsesværdige, selv når oplysningerne vedrører den adfærd, som selskabet har indrømmet er ulovlig. Den planlagte offentliggørelse udsætter endvidere sagsøgeren for en øget risiko for at blive pålagt at betale erstatning og renter som led i søgsmål anlagt for de nationale domstole. Sagsøgeren har under retsmødet gjort gældende, at selskabet skulle beskyttes mod sådanne erstatningssøgsmål.
Sagsøgeren har ligeledes gjort gældende, at høringskonsulentens afvisning af selskabets anmodninger om fortrolig behandling udgjorde en tilsidesættelse af det generelle illegalitetsprincip, som er knyttet til offentliggørelsen af oplysninger fra erklæringer foretaget af virksomheder i medfør af 2002-samarbejdsmedddelelsen samt fra dokumenter, som virksomhederne har meddelt frivilligt til Kommissionen. Det skal nemlig undgås, at de strenge regler om behandlingen af oplysninger, som Kommissionen får som led i kartelsager – navnlig oplysninger, der følger af 2002-samarbejdsmeddelelsesn – i det væsentlige gøres virkningsløse ved offentliggørelse i EU-Tidende. Sagsøgeren har under retsmødet endvidere anført, at Kommissionen ved en offentliggørelse ikke kan fjerne virkningen af den i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 fastsatte beskyttelse mod udbredelse af visse oplysninger.
Sagsøgeren har desuden anført, at den anfægtede afgørelse ikke angiver nogen øvre almen interesse, der begrunder den planlagte offentliggørelse, selv om de omtvistede oplysninger er fortrolige. Eftersom offentligheden allerede blev tilstrækkeligt oplyst ved offentliggørelsen af en ikke-fortrolig udgave i 2007, forelå der under alle omstændigheder ikke en sådan almen interesse i nærværende sag. Hvad angår interessen hos de af den ved PHP-beslutningen straffede overtrædelses skadelidte i, at der blev offentliggjort en mere deltaljeret udgave af denne beslutning, er der tale om en rent privat interesse. Sagsøgeren har om dette punkt under retsmødet tilføjet, at den anfægtede afgørelse under alle omstændigheder ikke anførte, hvorfor den planlagte offentliggørelse var nødvendig for at tage hensyn til ofrene for det af PHP-beslutningen omfattede kartels ret til en effektiv klageadgang.
Kommissionen er ikke enig i denne argumentation.
Dette anbringende omfatter i det væsentlige tre led. Det første vedrører tilsidesættelse af sagsøgerens forretningshemmeligheder eller i hvert fald af den fortrolige karakter af de kommercielle oplysninger om sagsøgeren. Det andet led vedrører tilsidesættelse af fortroligheden af de oplysninger, som er meddelt Kommissionen som led i bødefritagelsesordningen. Det tredje led vedrører tilsidesættelse af retten til beskyttelse af privatlivets fred.
Retten bemærker i den henseende, at argumenterne om en berettiget forventning, som angiveligt er skabt for sagsøgerne ved 2002-samarbejdsmeddelelsen, samt af Kommissionens hidtidige praksis, der er påberåbt til støtte for det tredje anbringende, i det væsentlige falder sammen med argumentationen fremsat under det fjerde anbringende. Disse argumenter skal derfor undersøges som led heri.
I henhold til artikel 339 TEUF har medlemmer af Unionens institutioner, medlemmerne af udvalgene samt Unionens tjenestemænd og øvrige ansatte – selv efter at deres hverv er ophørt – forpligtelse til ikke at give oplysninger om forhold, som ifølge deres natur er tjenestehemmeligheder, navnlig oplysninger om virksomheder og om deres forretningsforbindelser eller omkostningsforhold.
I henhold til artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 må de oplysninger, der indhentes af Kommissionen under de undersøgelser, den foretager i henhold til denne forordning, i medfør af dens artikel 17-22, med forbehold af forordningens artikel 12 og 15, kun bruges til det formål, hvortil de er indhentet. Artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, som supplerer adfærdsreglen fastsat i artikel 339 TEUF inden for denne forordnings anvendelsesområde, bestemmer bl.a., at med forbehold af samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder samt modtagerne af klagepunktsmeddelelsens mulighed for at få aktindsigt i undersøgelsens akter er Kommissionen og disse myndigheder, deres embedsmænd, øvrige ansatte og andre personer, der arbejder under tilsyn fra disse myndigheder, samt embedsmænd og ansatte i andre af medlemsstaternes myndigheder forpligtede til ikke at videregive de oplysninger, de har indhentet eller udvekslet i henhold til denne forordning, og som ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt.
I henhold til artikel 30, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 offentliggør Kommissionen bl.a. de beslutninger, hvorved den pålægger de virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, som den finder ansvarlige for en overtrædelse af EU-rettens regler om karteller, en bøde. I overensstemmelse med denne forordnings artikel 30, stk. 2, nævner denne offentliggørelse parternes navne og beslutningens hovedindhold, herunder de pålagte sanktioner, men der skal tages hensyn til virksomhedernes berettigede interesse i, at deres forretningshemmeligheder ikke afsløres.
Endelig bestemmes i artikel 16, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 773/2004 af 7. april 2004 om Kommissionens gennemførelse af procedurer i henhold til [artikel 81 EF] og 82 [EF] (
EUT L 123, s. 18
) i det væsentlige, at Kommissionen ikke må videregive eller stille oplysninger, herunder dokumenter, der indeholdes i undersøgelsens akter, til rådighed, såfremt de indeholder forretningshemmeligheder eller andre fortrolige oplysninger tilhørende en hvilken som helst person.
I nærværende sag har sagsøgeren ikke bestridt, at selskabet deltog i det af PHP-beslutningen omfattede kartel. Sagsøgeren har derimod gjort gældende, dels at det forhold, at de omtvistede oplysninger er fortrolige, fremgår af den omstændighed alene, at de blev meddelt frivilligt til Kommissionen som led i bødefritagelsesordningen, dels at den planlagte offentliggørelse således kan skade beskyttelsen af formålet med Kommissionens undersøgelsesaktiviteter.
Sagsøgeren har endvidere gjort gældende, at Kommissionens planlagte offentliggørelse af en mere deltaljeret, ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen uberettiget skader selskabets forretningsmæssige interesser som omhandlet i artikel 4, stk. 2, første led i forordning nr. 1049/2001, eftersom den nævnte udgave indeholder oplysninger om det prisniveau, sagsøgeren anvendte, om planlagte prisforhøjelser, om selskabets rolle i møderne med konkurrenterne, om de steder, hvor disse møder blev afholdt, om de deltagende personer og om mødernes indhold. Det er sagsøgerens opfattelse, at den planlagte offentliggørelse således skader selskabets omdømme alvorligt og øger risikoen for, at de af den ved PHP-beslutningen straffede overtrædelses skadelidte anlægger erstatningssøgsmål mod selskabet, eller at de andre deltagende virksomheder i overtrædelsen anlægger sag mod selskabet. Sagsøgeren har desuden gjort gældende, at de omtvistede oplysninger under alle omstændigheder udgør forretningshemmeligheder eller i hvert fald forretningsmæssige oplysninger af fortrolig art, som i henhold til artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 ikke må offentliggøres. Sagsøgeren har endvidere gjort gældende, at de retslige procedurers beskyttelse, som er fastsat i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001, er til hinder for den omtvistede offentliggørelse, idet denne ville medføre en tilsidesættelse af den processuelle ligestilling som led i et civilt søgsmål for de nationale retsinstanser, hvilket ville udgøre en tilsidesættelse af princippet om upartiskhed fastsat i artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder. Endelig følger de omtvistede oplysningers fortrolighed af, at disse oplysninger, som blev frivilligt meddelt til Kommissionen under undersøgelsen, hører under sagsøgerens private virksomhed og følgelig er beskyttet af artikel 8, stk. 1, i EMRK.
Om første led, hvorefter de omtvistede oplysninger er forretningshemmeligheder eller i hvert fald kommercielle oplysninger af fortrolig karakter
Det skal bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at oplysninger, som har været hemmelige eller fortrolige, men som er fem år gamle eller ældre, ikke længere skal betragtes som sådanne og derfor skal anses for historiske, medmindre sagsøgeren undtagelsesvis godtgør, at disse oplysninger på trods af deres alder stadig udgør grundlæggende oplysninger om deres eller en tredjemands forretningsmæssige stilling (Rettens kendelse af 15.11.1990, forenede sager
T-1/89 - T-4/89 og T-6/89 - T-15/89, Rhône-Poulenc m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 637
, præmis 23; jf. kendelse afsagt af afdelingsformanden for Rettens Fjerde Afdeling den 22.2.2005, sag
T-383/03, Hynix Semiconductor mod Rådet, Sml. II, s. 621
, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis, og af afdelingsformanden for Rettens Ottende Afdeling den 8.5.2012, sag T-108/07, Diamanthandel A. Spira mod Kommissionen, præmis 65, samt Rettens kendelse af 10.5.2012, sag T-354/08, Diamanthandel A. Spira mod Kommissionen, præmis 47).
I nærværende sag er det ubestridt, at de omtvistede oplysninger alle er ældre end fem år, og at de fleste endda er ældre end ti år. Det skal fastslås, at sagsøgeren ikke har fremført konkrete argumenter for at godtgøre, at disse oplysninger på trods af deres alder stadig på nuværende tidspunkt udgør grundlæggende oplysninger om deres eller en tredjemands forretningsmæssige stilling. Sagsøgeren har således blot anført, at et stort antal passager i den PHP-beslutning, som Kommissionen planlægger at offentliggøre, selv om de beskriver de faktiske forhold, som udgør overtrædelsen, indeholder oplysninger om selskabets forretningsforhold og dets prispolitik, at det ikke var udelukket at beskytte oplysninger om ulovlig adfærd som forretningshemmeligheder, og endelig, at den beskyttelse, som skal ydes forretningshemmeligheder, ikke kan begrænses til en periode, som er strengt fastsat.
Det følger heraf, at oplysningerne – selv om det forudsættes, at visse oplysninger i PHP-beslutningen, som Kommissionen planlægger at offentliggøre for første gang, kunne udgøre forretningshemmeligheder på et bestemt tidspunkt – under alle omstændigheder skal anses for historiske, og at det endvidere ikke er godtgjort, hvorfor det stadig, undtagelsesvis, skulle være berettiget at indrømme dem den beskyttelse, der ydes i henhold til artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003.
Det første led bør derfor forkastes som ubegrundet.
Om andet led om fortroligheden af de oplysninger, som er meddelt Kommissionen som led i bødefritagelsesordningen
Eftersom området for de oplysninger, der er omfattet af tavshedspligt, rækker ud over virksomheders forretningshemmeligheder (jf. i denne retning dommen i sagen Adams mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 69, præmis 34, og i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 29), skal det med forbehold af vurderingen af det fjerde anbringendes velbegrundethed afgøres, om oplysningerne, som sagsøgeren har gjort gældende, skal være begunstiget af en beskyttelse i henhold hertil, alene fordi de er meddelt frivilligt af en virksomhed til Kommissionen med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen.
I henhold til artikel 1, stk. 2, TEU træffes beslutningerne inden for Unionen så åbent som muligt. Dette princip afspejles i artikel 15 TEUF, som under visse betingelser sikrer, at borgere får adgang til institutionernes dokumenter. I overensstemmelse med dette princip – og når der ikke er bestemmelser, der udtrykkeligt pålægger eller forbyder offentliggørelse – udgør institutionernes mulighed for at offentliggøre de retsakter, de vedtager, hovedreglen, til hvilken der er undtagelser i det omfang EU-retten – især gennem bestemmelser, der sikrer overholdelsen af tavshedspligt – er til hinder for en offentliggørelse af disse retsakter eller visse oplysninger heri (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 69).
Hverken i artikel 339 TEUF eller artikel 28 i forordning nr. 1/2003 er det udtrykkeligt angivet, hvilke oplysninger – ud over forretningshemmeligheder – der er omfattet af tavshedspligten. Det kan i denne forbindelse ikke udledes af artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, at dette ville være tilfældet for alle oplysninger, der indsamles i henhold til nævnte forordning, med undtagelse af de oplysninger, som skal offentliggøres i medfør af forordningens artikel 30. Således som det er tilfældet efter artikel 339 TEUF, er artikel 28 i forordning nr. 1/2003, som gennemfører denne traktatbestemmelse på området for konkurrenceregler for virksomheder, kun til hinder for offentliggørelsen af oplysninger, der som ifølge deres natur er undergivet tavshedspligt (jf. analogt dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 70).
Det er i øvrigt korrekt, at det følger af præmis 75 i dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, og af præmis 64 i dommen i sagen Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, at for så vidt som visse oplysningers fortrolighed beskyttes af en undtagelse til aktindsigten fastsat i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, er en sådan beskyttelse relevant med henblik på at vurdere, om Kommissionen har overholdt dens forbud mod i henhold til artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 at udbrede oplysninger som i kraft af deres natur er undergivet tavshedspligt.
Efter afsigelsen af disse domme har Domstolen imidlertid fortolket artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 således, at institutionerne i den forbindelse kan støtte sig på de generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da sådanne generelle betragtninger må antages at være til hinder for udbredelse af dokumenter af tilsvarende karakter. Denne fortolkning gælder, når de retsforskrifter, der regulerer proceduren, ligeledes fastsætter strenge regler for behandlingen af de oplysninger, der indhentes eller nedfældes inden for rammerne af en sådan procedure (Domstolens dom af 28.6.2012, sag C-404/10 P, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, præmis 108, 116 og 118). Dette er netop tilfældet med artikel 27, stk. 2, og artikel 28 i forordning nr. 1/2003 samt artikel 6, 8, 15 og 16 i forordning nr. 773/2004, der restriktivt regulerer anvendelsen af dokumenter i sagsakterne vedrørende en procedure i henhold til artikel 101 TEUF (Domstolens dom af 27.2.2014, sag C-365/12 P, Kommissionen mod EnBW Energie Baden-Württemberg, præmis 86). I denne sammenhæng ville artikel 30 i forordning nr. 1/2003 i det væsentlige blive frataget sin virkning, hvis artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 antages at forbyde Kommissionen at offentliggøre alle oplysninger, som den har ret til at nægte aktindsigt i i medfør af sidstnævnte bestemmelse under påberåbelse af en generel formodning. En sådan fortolkning ville nemlig hindre Kommissionen i at offentliggøre selv afgørelsens hovedindhold, idet dette nødvendigvis må fremgå af oplysningerne i undersøgelsens akter. Det ville endvidere i praksis medføre omvendt bevisbyrde, som hvad angår fortrolig behandling påhviler den, der begærer en sådan behandling, eftersom denne blot kunne påberåbe sig den generelle formodning, som institutionerne kan gøre gældende på ovennævnte betingelser, og faktisk forpligte Kommissionen til at godtgøre, at de omtvistede oplysninger kan omfattes af afgørelsens offentliggjorte udgave.
I modsætning til hvad sagsøgeren i det væsentlige har gjort gældende, kan udbredelsen af oplysninger vedrørende en overtrædelse af EU-konkurrenceretten ved en offentliggørelse i henhold til artikel 30 i forordning nr. 1/2003 af en afgørelse, hvorved denne overtrædelse straffes, i princippet ikke sammenlignes med tredjemands aktindsigt i dokumenter, der fremgår af Kommissionens undersøgelsesakter vedrørende en sådan overtrædelse. I nærværende sag ville offentliggørelsen af de faktiske omstændigheder, som udgør overtrædelsen, og som ikke fremgår af den ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen offentliggjort i 2007 – såfremt den skete – ikke medføre, at tredjemand blev meddelt sagsøgerens begæring om bødefritagelse for Kommissionen, og de referater, der gengiver sagsøgerens mundtlige erklæringer afgivet som led i bødefritagelsesordningen, eller de dokumenter, som sagsøgeren har forelagt Kommissionen under undersøgelsen.
I betragtning af disse principper undersøges de tre kumulative betingelser, som skal opfyldes, for at oplysninger ifølge deres natur er omfattet af tavshedspligt og således er beskyttet mod udbredelse til offentligheden. Disse oplysninger skal for det første kun være tilgængelige for en begrænset personkreds. For det andet skal der være tale om oplysninger, hvis offentliggørelse alvorligt kan skade den person, som har videregivet oplysningerne, eller tredjemand. For det tredje og endelig kræves det, at de interesser, som vil kunne skades ved offentliggørelsen af den pågældende oplysning, objektivt set er beskyttelsesværdige (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 71, og i sagen Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 65).
Kommissionen har gjort gældende, at den første betingelse ikke er opfyldt i nærværende sag, eftersom de oplysninger, som selskabet har forelagt Kommissionen under undersøgelsen, fremgår af de sagsakter, som de øvrige adressater for PHP-beslutningen har haft adgang til.
Denne argumentation må forkastes. I denne forbindelse skal der sondres mellem den beskyttelse, der skal tildeles oplysninger, som er omfattet af tavshedspligt, i forhold til personer, virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, der har krav på at blive hørt i forbindelse med procedurerne for anvendelse af konkurrencereglerne, og den beskyttelse, der skal tildeles sådanne oplysninger i forhold til offentligheden i almindelighed (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 29; jf. ligeledes analogt kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 10.9.2013, sag C-278/13 P(R), Kommissionen mod Pilkington Group, præmis 56 og 57).
Forpligtelsen for institutionernes tjenestemænd og ansatte til ikke at give oplysninger, som de har til rådighed, og som er undergivet tavshedspligt, fastsat i artikel 339 TEUF, og som på området for de konkurrenceregler, der finder anvendelse på virksomheder, er gennemført ved artikel 28, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, er således lempet i forhold til de personer, som i medfør af forordningens artikel 27, stk. 2, har krav på at blive hørt. Kommissionen kan meddele disse personer visse oplysninger, som er omfattet af tavshedspligten, for så vidt som dette er nødvendigt for sagens rette oplysning. Under sådanne omstændigheder skal det dog lægges til grund, at oplysningerne kun er en begrænset personkreds bekendt.
Det følger heraf, at den i artikel 27, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 fastsatte regel, hvorved de af Kommissionens undersøgelse berørte parters ret til aktindsigt i de administrative sagsakter sikres, ikke foregriber spørgsmålet om beskyttelse mod, at oplysninger, der er meddelt til Kommissionen som led undersøgelsen, og som er undergivet tavshedspligt, udbredes til offentligheden i almindelighed.
Hvad angår den anden betingelse fastslår Retten, at den ligeledes er opfyldt i nærværende sag.
Som anført ovenfor i præmis 83, har sagsøgeren gjort gældende, at den planlagte offentliggørelse ville påføre selskabet et alvorligt tab som følge af den skade, den ville tilføje selskabets omdømme, og den øgede risiko, som selskabet med denne offentliggørelse ville blive udsat for for at blive dømt som led i erstatningssøgsmål anlagt af de af ofrene for den ved PHP-beslutningen straffede overtrædelse, eller som led i afledte sager anlagt mod selskabet af andre virksomheder, der havde deltaget i overtrædelsen.
Det står i den forbindelse fast, at de omtvistede oplysninger, hvis offentliggørelse afhænger af resultatet af denne tvist, i det væsentlige består af beskrivelsen af de faktiske omstændigheder, der udgør overtrædelse af artikel 81 EF, som Kommissionen straffede ved PHP-beslutningen.
Det skal endvidere – hvad angår sagsøgerens påstand om, at offentliggørelsen af de omtvistede oplysninger kunne skade selskabets omdømme og påvirke dets stilling i sine forretningsforhold – fastslås, at et vist antal vendinger i PHP-beslutningen, som planlægges offentliggjort for første gang, rent faktisk giver en betydeligt klarere beskrivelse af sagsøgerens ulovlige adfærd end den ikke-fortrolige udgave af denne beslutning offentliggjort i 2007. Passagerne i f.eks. 115., 116., 123., 126., 130., 140., 147., 149., 150., 151., 169., 170., 188., 189., 201., 211., 233., 260. og 277. betragtning til PHP-beslutningen, som Kommissionen planlægger at offentliggøre, giver således mulighed for at forstå sagsøgerens vigtige rolle ikke alene i etableringen af den af denne beslutning omfattede overtrædelse af artikel 81 EF, men ligeledes fortsættelsen af denne i næsten syv år.
Selv om Kommissionen ganske vist heller ikke specifikt har begrundet den anfægtede afgørelse hvad angår formålet med at lette erstatningssøgsmål for de nationale retsinstanser, følger det ikke desto mindre endvidere af sagsakterne, at Kommissionens planlagte offentliggørelse af den mere fuldstændige, ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen – navnlig den del af beslutningen, der vedrører kartellets funktion – kunne give tredjemand, som vurderede at have lidt skade som følge af den overtrædelse af EU-konkurrenceretten, der fastslås heri, mulighed for lettere at bevise sagsøgerens og andre heri deltagende virksomheders civile ansvar samt i givet fald omfanget af dette ansvar.
Som det ses af de ovenfor i præmis 102 omtalte passager i den ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen, som planlægges offentliggjort, viser denne udgave nemlig i detaljer de hemmelige kontakter og konkurrencebegrænsende aftaler, som sagsøgeren deltog i, idet der bl.a. omtales de af disse kontakter eller aftaler berørte varer, taloplysninger om udbudte priser samt de af deltagerne forfulgte formål hvad angår priser og fordeling af markedsandele. Sådanne oplysninger er egnede til, at fysiske eller juridiske personer, der føler sig som ofre for den ved PHP-beslutningen straffede overtrædelse af artikel 81 EF, kan godtgøre deres tab og den årsagsforbindelse, der er mellem denne overtrædelse og det angivelige tab.
Uden at det på dette trin i argumentationen er nødvendigt, således som sagsøgeren har gjort gældende, at tage stilling til spørgsmålet, om offentliggørelsen af de omtvistede oplysninger som led i et erstatningssøgsmål var til skade for selskabet i forhold til andre virksomheder, som havde deltaget i den ved PHP-beslutningen straffede overtrædelse, men som ikke udviste den samme grad af samarbejdsvilje, skal det anses for godtgjort, at udbredelsen af de oplysninger, som sagsøgeren har begæret behandlet fortroligt, kan påføre selskabet et alvorligt tab.
Hvad angår den tredje betingelse skal det bemærkes, at den indebærer, at vurderingen af den fortrolige karakter af en oplysning forudsætter, at der foretages en afvejning mellem de berettigede interesser mod en offentliggørelse og den almene interesse, som fordrer, at institutionernes handlinger foretages så åbent som muligt (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 71, og i sagen Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 65).
Det skal i den forbindelse hvad først og fremmest angår sagsøgerens argument om, at den planlagte offentliggørelse ville skade selskabets omdømme og dermed dets forretningsmæssige interesser, straks bemærkes, at interessen for en virksomhed, som Kommissionen har pålagt en bøde for overtrædelse af konkurrenceretten, i, at detaljerne i den retsstridige adfærd, der bebrejdes den, ikke gøres tilgængelige for offentligheden, ikke fortjener en særlig beskyttelse, henset dels til offentlighedens interesse i at få kendskab til begrundelsen for enhver foranstaltning fra Kommissionen i videst muligt omfang, erhvervsdrivendes interesse i at få oplyst, hvilken adfærd der kan udsætte dem for sanktioner, interessen i for de personer, der har lidt skade på grund af en overtrædelse, at få kendskab til detaljerne for i givet fald at kunne gøre deres krav gældende mod de virksomheder, der er pålagt sanktioner, dels til denne virksomheds mulighed for at lade en sådan beslutning underkaste retslig prøvelse (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 78, og i sagen Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 72; jf. analogt EFTA-Domstolens dom af 21.12.2012, E-14/11, DB Schenker mod EFTA-tilsynsmyndigheden, Report of the EFTA Court, s. 1178, præmis 189).
Det følger heraf, at sagsøgeren ikke med føje kan modsætte sig Kommissionens offentliggørelse af oplysninger, der detaljeret afslører selskabets deltagelse i den ved PHP-beslutningen straffede overtrædelse, fordi en sådan offentliggørelse kan skade det omdømme, som selskabet er begunstiget af i sine forretningsforbindelser, og herved skade dets forretningsmæssige interesser.
Sagsøgerens argument om, at den planlagte offentliggørelse medførte et uberettiget indgreb i verserende og fremtidige civile søgsmål, eftersom offentliggørelsen vil fratage de nationale retsinstanser, der er forelagt sådanne søgsmål, muligheden for selv at vurdere, om det er nødvendigt i henhold til artikel 15, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 at anmode Kommissionen om at meddele dem oplysningerne, som er centrum for denne tvist, kan heller ikke tiltrædes.
Det skal nemlig fastslås, at sagsøgeren med dette argument i det væsentlige har tilsigtet at beskytte sig mod af en national retsinstans eventuelt at blive tilpligtet at betale erstatning som følge af selskabets deltagelse i en overtrædelse af artikel 81 EF. Interessen for et selskab, der har deltaget i en overtrædelse af artikel 81 EF, i at undgå sådanne sanktioner udgør ikke en beskyttelsesværdig interesse, navnlig når der tages hensyn til, at enhver borger kan kræve erstatning for et tab, som vedkommende er påført som følge af en adfærd, der kan begrænse eller fordreje konkurrencen (Domstolens dom af 20.9.2001, sag
C-453/99, Courage og Crehan, Sml. I, s. 6297
, præmis 24 og 26, af 13.7.2006, forenede sager
C-295/04 - C-298/04, Manfredi m.fl., Sml. I, s. 6619
, præmis 59 og 61, og af 6.11.2012, sag C-199/11, Otis m.fl., præmis 41).
Det følger endvidere heraf, at sagsøgerens klagepunkter udledt af en eventuel tilsidesættelse af princippet om upartiskhed, der er fastsat i artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder, samt princippet om processuel ligestilling som led i nationale procedurer, ikke er begrundet og skal forkastes.
Sagsøgeren har imidlertid uafhængigt af det fjerde anbringende gjort gældende, at den anfægtede afgørelse, idet den afskrækker virksomhederne fra at melde de overtrædelser af EU-konkurrenceretten, som de har kendskab til, og samarbejde med Kommissionen med henblik på at være begunstiget af dennes bødefritagelsesordning, kan skade den effektive virkning af Kommissionens politik om bekæmpelse af overtrædelser af EU-retten vedrørende karteller. Denne interesse er beskyttelsesværdig, eftersom bødefritagelsesordningen har en rundlæggende betydning for EU-retten vedrørende kartellers overordnede effektivitet. Sagsøgeren har i den forbindelse tilføjet, at eftersom de oplysninger, der planlægges offentliggjort, vedrører dette selskab mere end de virksomheder, der ikke har anmodet om bødefritagelse, stiller offentliggørelsen selskabet uforholdsmæssigt ugunstigt som led i procedurerne for de nationale retsinstanser, hvilket bringer bødefritagelsesordningens effektivitet i fare.
Det skal i den forbindelse bemærkes, at bødefritagelsesordningernes effektivitet kan påvirkes af videregivelse af dokumenter om en bødefritagelsesordning til personer, som ønsker at anlægge et erstatningssøgsmål, selv om de nationale konkurrencemyndigheder og Kommissionen bevilger en fuldstændig eller delvis fritagelse fra den bøde, de kan pålægge (jf. analogt Domstolens dom af 14.6.2011, sag
C-360/09, Pfleiderer, sml. I, s. 5161
, præmis 26). En person, der er involveret i en overtrædelse af konkurrenceretten, kan i forhold til muligheden for en sådan videregivelse nemlig afskrækkes fra den ved bødefritagelsesordningen givne mulighed, når der bl.a. tages hensyn til, at de til Kommissionen meddelte dokumenter eller afgivne erklæringer kan være selvinkriminerende.
Endvidere kan adgangen til at få erstatning for tab forårsaget af en kontrakt eller adfærd, der kan begrænse eller fordreje konkurrencen, bidrage til opretholdelsen af en effektiv konkurrence inden for Unionen (jf. dommen i sagen Otis m.fl., nævnt ovenfor i præmis 110, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis) og medvirker således til at gennemføre et formål af almen interesse (jf. i denne retning, analogt, dommen i sagen DB Schenker mod EFTA-Tilsynsmyndigheden, nævnt ovenfor i præmis 107, præmis 132).
Domstolen har ved anvendelse af disse principper – ved behandlingen af præjudicielle spørgsmål som led i tvister vedrørende begæringer fra virksomheder, der har lidt tab som følge af overtrædelser af konkurrenceretten, om aktindsigt i de nationale konkurrencemyndigheders sagsakter vedrørende undersøgelsen – opfordret de nationale retsinstanser, der var forelagt disse tvister, til at foretage en afvejning af de interesser, der begrunder videregivelsen af de oplysninger, der er indgivet frivilligt af en person, der ønsker bødefritagelse, og beskyttelsen af disse oplysninger (Domstolens dom i Pfleiderer-sagen, nævnt ovenfor i præmis 113, præmis 30, og af 6.6.2013, sag C-536/11, Donau Chemie m.fl., præmis 30 og 31).
Rækkevidden af denne retspraksis skal vurderes i nærværende sag.
Som det er fremhævet ovenfor i præmis 93, vedrører nærværende sag ikke anfægtelse af afvisning af aktindsigt i dokumenter angående proceduren inden for konkurrenceområdet, som lå til grund for Pfleiderer-dommen, nævnt ovenfor i præmis 113, og dommen i sagen Donau Chemie m.fl., nævnt ovenfor i præmis 115, men Kommissionens planlagte offentliggørelse af visse oplysninger indeholdt i dokumenter eller erklæringer, som sagsøgeren frivilligt havde forelagt Kommissionen med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen.
I nærværende sag har sagsøgeren blot generelt gjort gældende, at offentliggørelsen af de oplysninger, som selskabet meddelte frivilligt under undersøgelsen med ønsket om at være begunstiget af bødefritagelsesordningen, vil skade Kommissionens undersøgelsesaktiviteter.
På den baggrund skal det fastslås, at selv om denne konstatering forudsættes rigtig, viser den ikke, at der foreligger en retsforskrift, som Kommissionen har tilsidesat, alene fordi offentliggørelsen af de oplysninger, der er afgivet som led i bødefritagelsen, kunne påvirke gennemførelsen af denne ordning i forhold til fremtidige undersøgelser. Dette konkrete argument indebærer endvidere den almene interesse i i videst muligt omfang at have kendskab til enhver af Kommissionens handlinger, de erhvervsdrivendes interesse i at få oplysninger om adfærd, der kan udsætte dem for sanktioner, og endelig Kommissionens interesse i at sikre sin bødefritagelsesordnings effektive virkning. Disse konkrete interesser er ikke ene for sagsøgeren, men det tilkommer alene Kommissionen under omstændighederne i nærværende sag at afveje bødefritagelsesordningens effektivitet i forhold til de erhvervsdrivendes interesse i at få kendskab til indholdet af Kommissionens beslutning og at handle for at beskytte deres rettigheder.
Denne konklusion kan ikke drages i tvivl ved sagsøgerens argument om, at de oplysninger, som selskabet har begæret behandlet fortroligt, i det væsentlige ikke er grundlæggende for at forstå PHP-beslutningens konklusion og følgelig ikke hører under den offentliggørelsespligt, der påhviler Kommissionens i henhold til artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003. Uden at vurdere, om dette er tilfældet, skal det nemlig blot fastslås, at denne bestemmelse i betragtning af konklusionen ovenfor i præmis 107 ikke har til formål at begrænse Kommissionens frihed til frivilligt at offentliggøre en udgave af en beslutning, som er mere vidtrækkende end det fornødne minimum, og heri medtage de oplysninger, hvis offentliggørelse ikke er nødvendig, i det omfang offentliggørelsen af disse ikke er uforenelig med beskyttelsen af tavshedspligten (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 79).
Hvad angår sagsøgerens henvisning til Domstolens dom af 16. juli 1992, Asociación Española de Banca Privada m.fl. (sag
C-67/91, Sml. I, s. 4785
), henhører vurderingen af, om den er relevant for nærværende sag, under det femte anbringende, og den undersøges derfor som led i dette.
Det følger heraf, at det andet led er ubegrundet og derfor skal forkastes.
Om det tredje led om en tilsidesættelse af retten til beskyttelse af privatlivets fred
Endelig har sagsøgeren påberåbt sig en tilsidesættelse af retten til beskyttelse af privatlivets fred, som er sikret i artikel 8, stk. 1, i EMRK og nu fastsat i artikel 7 i chartret om grundlæggende rettigheder.
Det skal i den forbindelse bemærkes, således som sagsøgeren har gjort, at det følger af dommen i sagen Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, præmis 76, at Kommissionen har anerkendt, at de oplysninger, den forelægges af virksomheder, der er del af en sammenslutning, skal anses for at henhøre under deres private aktiviteter og behandles som sådanne i overensstemmelse med artikel 8 i EMRK.
Selv om denne overholdelse i princippet ligeledes gælder for Kommissionen, når den indhenter oplysninger fra virksomheder som led i en undersøgelse af en overtrædelse af EU-retten vedrørende karteller, kan ingen borger i henhold til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols faste praksis påberåbe sig artikel 8 i EMRK til støtte for sin klage over den skade på vedkommendes omdømme, der er en forudsigelig følge af vedkommendes egne handlinger, såsom en strafferetlig overtrædelse (jf. Menneskerettighedsdomstolens dom af 27.7.2004, Sidabras og Džiautas mod Litauen, Req. nr. 55480/00 og 59330/00, præmis 49, Report of Judgments and Decisions 2004-VIII, præmis 367, af 16.10.2008, Taliadorou og Stylianou mod Cypern, Req. nr. 39627/05 og 39631/05, præmis 56, og af 3.4.2012, Gillberg mod Sverige, Req. nr. 41723/06, præmis 67).
Det følger heraf, som Kommissionen med føje har gjort gældende, at retten til beskyttelse af privatlivets fred, der er sikret ved artikel 8 i EMRK, ikke kan hindre en udbredelse af oplysninger, der, ligesom dem, der planlægges offentliggjort i nærværende sag, vedrører en virksomheds deltagelse i en overtrædelse af EU-retten vedrørende karteller, som Kommissionen har fastslået i en beslutning vedtaget i henhold til artikel 23 i forordning nr. 1/2003, og som skal offentliggøres i overensstemmelse med samme forordnings artikel 30.
Det tredje led skal derfor forkastes som ubegrundet, og dermed forkastes det tredje anbringende i sin helhed.
Det fjerde anbringende om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet og ligebehandlingsprincippet
Sagsøgeren har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse udgør en tilsidesættelse af den berettigede forventning, som selskabet havde opnået på grundlag af 2002-samarbejdsmeddelelsen samt flere erklæringer fra Kommissionen, om, at de af selskabet frivilligt meddelte oplysninger som led i bødefritagelsesordningen ikke ville blive udbredt. Sagsøgerens berettigede forventning om, at de oplysninger, som selskabet havde meddelt Kommissionen, blev behandlet fortroligt, vedrørte både tredjemands direkte adgang til de dokumenter og erklæringer, som fremgik af undersøgelsens sagsakter, og udbredelsen af hele eller dele af indholdet af sådanne dokumenter eller erklæringer gennem offentliggørelsen af en mere deltaljeret udgave af PHP-beslutningen.
Kommissionen har således under tilsidesættelse af denne berettigede forventning og af sin hidtidige administrative praksis besluttet at offentliggøre de omtvistede oplysninger flere år efter afslutningen af den procedure, som førte til vedtagelsen af PHP-beslutningen. En sådan offentliggørelse afskrækker ikke alene virksomhederne fra at samarbejde frivilligt med Kommissionen som led i undersøgelsen og forfølgelsen af overtrædelser af artikel 81 EF, men tilsidesætter endvidere lighedsprincippet. Det er i den forbindelse uden betydning, at de omtvistede oplysninger er ældre end fem år.
Sagsøgeren har endvidere gjort gældende, at den berettigede forventning, som selskabet har opnået, om, at de omtvistede oplysninger ikke offentliggøres, ligeledes følger af, at Kommissionen allerede i 2007 på sin hjemmeside offentliggjorde en ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen, og at denne offentliggørelse tog hensyn til de fleste af selskabets begæringer om fortrolighed. Denne offentliggørelse indebærer således en implicit beslutning fra Kommissionens side om at tiltræde sagsøgerens begæringer om fortrolighed. Den anfægtede afgørelse udgør ved sin ændring af denne implicitte beslutning således ikke alene en tilsidesættelse af sagsøgerens berettigede forventning, men ligeledes af retssikkerhedsprincippet.
Kommissionen er ikke enig i denne argumentation.
Det skal i den forbindelse indledningsvis fremhæves, at den anfægtede afgørelse i overensstemmelse med argumentationen ovenfor i præmis 58-60 skal ses i sammenhæng med den administrative procedure, der lå til grund for dens vedtagelse, og at denne afgørelse følgelig indeholder Kommissionens stillingtagen til den planlagte offentliggørelse, for så vidt som denne stillingtagen vedrører forhold, som ikke henhører under høringskonsulentens beføjelser.
Det følger heraf, at den blotte omstændighed, at høringskonsulenten ikke havde kompetence til at tage stilling til sagsøgerens argumenter om en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, retssikkerhedsprincippet og ligebehandlingsprincippet, som i det væsentlige fremgår af det første anbringende, er uden betydning for Unionens retsinstansers beføjelser til at tage stilling til disse argumenter som led i nærværende søgsmål.
Hvad angår realiteten skal det bemærkes, at Kommissionen ved vedtagelsen af de retningslinjer, der er indeholdt i 2002- og 2006-samarbejdsmeddelelserne, med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at den fremover vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, har pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af sit skøn og ikke kan fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger, såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. i denne retning analogt Domstolens dom af 28.6.2005, forenede sager
C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 5425
, præmis 211, og Rettens dom af 8.10.2008,
T-73/04, Carbone-Lorraine mod Kommissionen, Sml. II, s. 2661
, præmis 71).
Det fremgår af Domstolens faste praksis, at adgangen til at påberåbe sig princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning står åben for enhver borger i forbindelse med begrundede forventninger, som en EU-institution har givet anledning til ved præcise forsikringer, som de har afgivet til denne (Domstolens dom af 11.3.1987, sag
265/85, Van den Bergh en Jurgens og Van Dijk Food Products (Lopik) mod EØF, Sml. s. 1155
, præmis 44, og af 16.12.2010, sag
C-537/08 P, Kahla Thüringen Porzellan mod Kommissionen, Sml. I, s. 12917
, præmis 63).
I nærværende sag forkastes for det første sagsøgerens argument om, at der af 2002-samarbejdsmeddelelsen eller 2006-samarbejdsmeddelelsen følger et forbud mod, at Kommissionen i alle tilfælde kunne offentliggøre oplysningerne i begæringerne om bødefritagelse eller erklæringer afgivet som led i bødefritagelsesordningen.
Det følger af 2002-samarbejdsmeddelsens punkt 32 og 33, at »[e]nhver skriftlig erklæring, der er afgivet til Kommissionen i relation [hertil], [ikke] må […] offentliggøres eller anvendes til noget andet formål end håndhævelse af […] artikel 81 [EF]«, og at »Kommissionen mener, at enhver offentliggørelse af dokumenter modtaget [som led i en anmodning om bødefritagelse] normalt vil være til skade for beskyttelsen af formålet med inspektioner og undersøgelser, jf. artikel 4, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001«. Kommissionen har i 2006-samarbejdsmeddelelsen, som blev vedtaget efter den periode, hvor sagsøgeren havde samarbejdet i den undersøgelse, der førte til vedtagelsen af PHP-beslutningen, endvidere præciseret, dels at visse virksomheders initiativer til spontant for Kommissionen at fremlægge, hvad de vidste om et kartel samt om deres rolle i dette kartel, »ikke [bør] modarbejdes af editionskendelser (discovery orders) afsagt i civile søgsmål« (punkt 6), dels at »[a]ndre parter, som f.eks. klagere, ikke [ville] få adgang til virksomhedserklæringer«, som er afgivet som led i samarbejdet (punkt 33).
Som Kommissionen med føje har anført, vedrører disse forskellige forpligtelser imidlertid kun udbredelsen af dokumenter, som virksomheder, der ønsker at være begunstiget af bødefritagelsesordningen, frivilligt har afgivet til Kommissionen, og erklæringer afgivet af disse virksomheder som led heri. Kommissionens beslutning, som den har henvist til i sine processkrifter, om at nægte EnBW Energie Baden-Württemberg AG aktindsigt i alle de dokumenter, som fremgår af de administrative sagsakter i sagen COMP/F/38 899 – Gasisolerede koblingsanlæg, skal i øvrigt forstås i lyset af disse forpligtelser.
Disse forpligtelser afklarer endvidere årsagen, som ligger til grund for Kommissionens beslutning om i sin mere deltaljerede, ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen, der planlægges offentliggjort, at slette alle oplysninger, der giver mulighed for direkte eller indirekte at identificere kilden til de oplysninger, som sagsøgeren har afgivet til Kommissionen med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen.
For det andet skal det bemærkes, at sondringen afspejlet ovenfor i præmis 136-139 ikke modsiges af Kommissionens erklæringer eller stillingtagen, som sagsøgeren har henvist til.
Hvad først og fremmest angår passagen i generaldirektøren for DG COMP’s skrivelse til en dommer i De Forenede Stater, der er gengivet i den presseartikel af 22. december 2001, som sagsøgeren har fremlagt, kunne den ikke skabe den berettigede forventning hos sagsøgeren, som selskabet har påberåbt sig. I henhold til denne passage gjorde generaldirektøren for DG COMP nemlig gældende, at udbredelsen som led i en procedure for en retsinstans i De Forenede Stater af en fortrolig udgave af en beslutning, hvorved Kommissionen havde fastslået en overtrædelse af artikel 81 EF, skadede Unionens almene interesser og i væsentligt omfang påvirkede dens evne til at opdage og ophæve karteller. Det står fast, at en sådan fortrolig udgave til forskel fra PHP-beslutningens ikke-fortrolige udgave, der planlægges offentliggjort i nærværende sag, bl.a. indeholder angivelser af kilderne til de oplysninger, som virksomhederne har meddelt Kommissionen frivilligt med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen, og at en sådan udgave følgelig kan afspejle virksomhedernes selvinkriminerende erklæringer. En sådan fortrolig udgave kan endvidere indeholde navne på ansatte i virksomheder, som er fundet at have deltaget i overtrædelsen.
Under disse omstændigheder kan det ikke udledes af passagen i generaldirektøren for DG COMP’s skrivelse, som sagsøgeren har henvist til, og som er omtalt i den i ovenstående præmis omtalte presseartikel, at Kommissionens politik bl.a. som led i offentliggørelsen af beslutninger, som Kommissionen træffer i henhold til artikel 23 i forordning nr. 1/2003, var at sikre fortrolighed for alle oplysninger, der var meddelt frivilligt af virksomheder, som ønskede at være begunstiget af bødefritagelsesordningen.
Argumentationen fremsat ovenfor i præmis 141 og 142 finder ligeledes analog anvendelse på skrivelsen om en verserende voldgiftsprocedure i De Forenede Stater, som DG COMP sendte til et advokatkontor den 11. februar 1014, og som sagsøgeren fremlagde under retsmødet. Uden at det er nødvendigt at tage stilling til formaliteten angående dette dokument, som Kommissionen har fremsat indsigelse mod, skal det bemærkes, at dokumentet i betragtning af den skrivelse, som der er henvist til ovenfor i præmis 141, afspejler Kommissionens modstand mod udbredelse af en fortrolig udgave af en beslutning, hvorved en overtrædelse af EU-retten vedrørende karteller fastslås, og flere virksomheder i den forbindelse straffes. Endvidere bemærker Retten under alle omstændigheder, at denne skrivelse af 14. februar 2014 er uden betydning for vurderingen af, om den anfægtede afgørelse, der blev vedtaget i maj 2012, medfører en tilsidesættelse af sagsøgerens berettigede forventning.
Hvad herefter angår Kommissionens bemærkninger som amicus curiae for High Court of Justice (England & Wales) (Højesteret (England og Wales (Det Forenede Kongerige)) i maj 2011 som led i en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse kunne disse heller ikke skabe en berettiget forventning for sagsøgeren om, at Kommissionen ikke ville offentliggøre en mere deltaljeret, ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen end den, den offentliggjorde i 2007.
Kommissionen har i disse bemærkninger nemlig udelukkende fremsat indsigelser mod udbredelsen til tredjemand dels af den fortrolige udgave af en beslutning, hvorved den har fastslået, at der foreligger en tilsidesættelse af EU-konkurrenceretten, dels af dokumenter, som virksomhederne har meddelt den frivilligt som led i den undersøgelse, der førte til vedtagelsen af nævnte beslutning, med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen, samt af erklæringer afgivet i medfør af samarbejdet som led i denne undersøgelse. For så vidt som disse bemærkninger vedrører udbredelsen af den fortrolige udgave af en beslutning, hvorved fastslås en overtrædelse af EU-konkurrenceretten, finder argumentationen fremsat ovenfor i præmis 141 og 142 således tilsvarende anvendelse. Hvad angår Kommissionens udtrykkelige indsigelse mod udbredelse til tredjemand af dokumenter og erklæringer, som er meddelt Kommissionen frivilligt af virksomheder med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen, kan det ikke heraf udledes, at Kommissionens politik generelt er at sikre fortrolig behandling af alle oplysningerne om en tilsidesættelse af EU-konkurrenceretten, som er meddelt af virksomheder, der har anmodet om at være begunstiget af bødefritagelsesordningen.
Det skal under alle omstændigheder bemærkes, at Kommissionen i 20., 21. og 23. betragtning til de pågældende bemærkninger bl.a. underbyggede sit synspunkt, hvorefter det ville være uforholdsmæssigt at udbrede den fortrolige udgave af den pågældende beslutning til tredjemand, med den omstændighed, at denne udgave kun indeholdt få supplerende oplysninger vedrørende det omhandlede kartels funktion i Det Forenede Kongerige i forhold til den ikke-fortrolige udgave af denne beslutning, som var tilgængelig for offentligheden. Kommissionen fandt i dette konkrete tilfælde, at udbredelsen af den pågældende beslutnings fortrolige udgave ikke var berettiget, når der toges hensyn til den meget begrænsede interesse hos det påståede offer for det nævnte kartel, der for retsinstanserne i Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland søgte erstatning for det lidte tab.
Den foreliggende tvist vedrører derimod Kommissionens offentliggørelse af en ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen, som omfatter et stort antal detaljerede oplysninger om, hvordan det ved denne beslutning straffede kartel fungerede, og som ikke fremgik af den udgave, som Kommissionen offentliggjorde på DG COMP’s hjemmeside i 2007. Som det er fremhævet ovenfor i præmis 103, giver en sådan offentliggørelse prima facie tredjemand, som føler sig skadelidt ved det nævnte kartel, en bedre mulighed for at bevise sagsøgerens og andre karteldeltagende virksomheds civile ansvar samt i givet fald omfanget heraf. Det følger heraf, at Kommissionens synspunkt udtrykt i dens bemærkninger, omtalt ovenfor i præmis 144, vedrørte en situation, der på dette område var anderledes end den, der kendetegner nærværende sag, og at disse bemærkninger derfor på ingen måde kunne skabe den berettigede forventning hos sagsøgeren, som selskabet har påberåbt sig.
Retten kan heller ikke tiltræde argumentet om, at den af Kommissionen forsvarede opfattelse som led i de civile søgsmål indledt i De Forenede Stater, hvorefter virksomheder, der samarbejder frivilligt med Kommissionen ved at afsløre, at der findes et kartel, ikke som led i sådanne søgsmål kan stilles i en mindre gunstig situation end de andre karteldeltagere, som ikke har udvist en sådan samarbejdsvillighed.
For det første kan sagsøgeren i den forbindelse – eftersom interessen for en virksomhed, der er blevet pålagt en bøde af Kommissionen for en overtrædelse af konkurrenceretten, i at detaljerne i den ulovlige adfærd, som det foreholdes, ikke udbredes til offentligheden, i princippet ikke fortjener en særlig beskyttelse (jf. præmis 107 ovenfor) – ikke begære en sådan beskyttelse under påskud af, at virksomheden skal være begunstiget af en særlig stilling for de nationale retsinstanser sammenlignet med den stilling, som virksomheder, der ikke har udvist den samme grad af samarbejdsvilje med Kommissionen, indtager. For så vidt som den offentliggjorte beslutning gengiver de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for ansvaret for hver af adressaterne for en overtrædelse af artikel 101 TEUF, er sagsøgeren i den forbindelse endvidere ikke ugunstigt stillet i forhold til de andre deltagere i overtrædelsen. Endelig skal det bemærkes, at sagsøgerens samarbejde med Kommissionen på den måde, det er beskrevet ovenfor i præmis 2, gav selskabet en fuldstændig bødefritagelse. Dette er en normal følge i henhold til 2002-samarbejdsmeddelelsen. Under alle omstændigheder har sagsøgeren ikke fremført forhold, der kan godtgøre, at offentliggørelsen af de oplysninger, som selskabet har anmodet behandlet fortroligt i nærværende sag, og som vedrører kartellets funktion i sin helhed, ville stille selskabet mindre gunstigt end de andre virksomheder, der var adressater for PHP-beslutningen, som led i erstatningssøgsmål. Det følger heraf, at der ikke er nogen modsigelse mellem denne stillingtagen, som afspejles af bemærkningerne fremlagt for High Court of Justice i november 2011, nævnt ovenfor i præmis 144, og det standpunkt, som Kommissionen forsvarer i nærværende sag.
Hvad angår sagsøgerens henvisninger til Kommissionens standpunkt i sagen, der lå til grund for Rettens dom af 22. maj 2012, EnBW Energie Baden-Württemberg mod Kommissionen (sag T-344/08), og til Domstolens dom i sagen Kommissionen mod EnBW Energie Baden-Württemberg, nævnt ovenfor i præmis 92, er de uden betydning for nærværende sag, eftersom denne sag, som Kommissionen med føje har anført, vedrørte en beslutning om afslag på aktindsigt i alle de dokumenter, der fremgik af Kommissionens administrative sagsakter vedrørende en overtrædelse af konkurrenceretten. Det følger heraf, at Kommissionens standpunkt inden for disse rammer ikke kunne skabe en berettiget forventning hos sagsøgeren om, at Kommissionen ville afholde sig fra at gøre offentligheden bekendt med alle oplysninger, som var blevet meddelt den frivilligt under undersøgelsen med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen.
Endelig og for det tredje undersøges sagsøgerens argument om, at der ligeledes skete en tilsidesættelse af selskabets berettigede forventning som følge af Kommissionens hidtidige praksis, som bestod i ikke at udbrede de oplysninger, som virksomhederne havde meddelt den frivilligt som led i begæringer om bødefritagelse, og som disse virksomheder havde begæret behandlet fortroligt. Denne praksis ses af den ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen, som blev offentliggjort i 2007, og som i vidt omfang tog hensyn til sagsøgerens begæringer om fortrolig behandling, og som Kommissionen i modsætning til andre offentliggjorte udgaver af beslutninger om straf for overtrædelse af EU-konkurrenceretten ikke betegnede som foreløbig.
Det skal i den forbindelse bemærkes, at selv om denne praksis forudsættes godtgjort, kan den ikke skabe en berettiget forventning hos sagsøgeren om, at Kommissionen ikke ville ændre den i fremtiden.
Selv om princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning er en del af EU’s grundlæggende retsprincipper, kan de erhvervsdrivende ikke have nogen berettiget forventning om opretholdelsen af en bestående situation, som EU-institutionerne kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn (Domstolens dom af 15.7.1982, sag
245/81, Edeka, Sml. s. 2745
, præmis 27; jf. Rettens dom af 8.9.2010, sag
T-29/05, Deltafina mod Kommissionen, Sml. II, s. 4077
, præmis 426 og den deri nævnte retspraksis).
I nærværende sag fremgår det af undersøgelsen af det tredje anbringende ovenfor, at de oplysninger, hvis offentliggørelse sagsøgeren har fremsat indsigelser mod, ikke i betragtning af sagsøgerens argumenter fremsat under den administrative procedure og som led i proceduren for Retten kan anses for at være fortrolige.
Kommissionen har et vidt skøn til at beslutte, om den vil offentliggøre sådanne oplysninger. Under hensyn til principperne bemærket ovenfor i præmis 89 og 90 skal artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 nemlig fortolkes således, at den afgrænser Kommissionens forpligtelse til alene at angive de interesserede parter og beslutningernes væsentligste indhold, som der henvises til i denne bestemmelses stk. 1, for at lette Kommissionens opgave med at underrette offentligheden om disses eksistens og indhold, især i betragtning af de sproglige krav, der er forbundet med en offentliggørelse i
EU-Tidende
. Derimod begrænser denne bestemmelse ikke Kommissionens mulighed for – hvis den finder det hensigtsmæssigt, og hvis der er ressourcer hertil – at offentliggøre den fulde ordlyd af sine beslutninger, eller i det mindste en meget detaljeret udgave af sine beslutninger, med forbehold af, at tavshedspligten vedrørende forretningshemmeligheder og fortrolige oplysninger overholdes (jf. analogt dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 76).
Selv om Kommissionen derfor er underlagt en almindelig pligt til kun at offentliggøre de ikke-fortrolige udgaver af sine beslutninger, skal artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 for at sikre, at bestemmelsen overholdes, ikke nødvendigvis fortolkes således, at den tildeler en særlig rettighed til adressaterne for de beslutninger, som er vedtaget i henhold til forordningens artikel 7-10, 23 og 24, der tillader dem at modsætte sig Kommissionens offentliggørelse i EU-Tidende og i givet fald også på denne institutions hjemmeside af oplysninger, der, skønt de ikke er fortrolige, ikke er væsentlige for forståelsen af disse beslutningers dispositive del (jf. analogt dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 77). Artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 har derfor ikke til formål at begrænse Kommissionens frihed til frivilligt at offentliggøre en udgave af en beslutning, som er mere vidtrækkende end det fornødne minimum, og heri medtage de oplysninger, hvis offentliggørelse ikke er nødvendig, i det omfang offentliggørelsen af disse ikke er uforenelig med beskyttelsen af tavshedspligten (dom Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 79).
Det følger af denne skønsmargen, at sagsøgeren i overensstemmelse med den ovenfor i præmis 153 nævnte retspraksis, selv om den hidtidige administrative praksis, som selskabet har henvist til, forudsættes godtgjort, ikke kunne opnå en berettiget forventning om opretholdelsen af denne.
Denne konklusion gælder så meget desto mere i nærværende sag, da offentliggørelsen af detaljerede oplysninger om en overtrædelse af EU-retten vedrørende karteller kan lette beviset for de for en sådan overtrædelse ansvarlige virksomheders civile ansvar og dermed styrke anvendelsen af disse forskrifter i på det privatretlige område. Der skal i den forbindelse ligeledes tages hensyn til, at Kommissionen i 2002-samarbejdsmeddelelsens punkt 31 og i 2006-samarbejdsmeddelelsens punkt 39 fremhævede, at »[d]en omstændighed, at der indrømmes bødefritagelse eller bødenedsættelse, [ikke] beskytter […] en virksomhed mod de civilretlige konsekvenser af dens deltagelse i en overtrædelse af […] artikel 81[EF]«.
Retten kan heller ikke tiltræde sagsøgerens argument om, at selskabet havde en berettiget forventning om, at Kommissionen ikke udbredte de oplysninger, der var meddelt frivilligt under undersøgelsen, der er støttet på offentliggørelsen af den første ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen i 2007 under hensyn til de af sagsøgeren fremsatte begæringer om fortrolig behandling.
Kommissionen har ganske vist ikke udtrykkeligt kvalificeret den første ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen, der blev offentliggjort i 2007, som foreløbig.
Det skal imidlertid bemærkes, at Retten på dette tidspunkt allerede fortolkede artikel 21, stk. 2, i forordning nr. 17, som i det væsentlige svarer til artikel 30, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, således, at denne bestemmelse ikke havde til formål at begrænse Kommissionens frihed til frivilligt at offentliggøre en udgave af en beslutning, som er mere vidtrækkende end det fornødne minimum, og heri medtage de oplysninger, hvis offentliggørelse ikke er nødvendig, i det omfang offentliggørelsen af disse ikke er uforenelig med beskyttelsen af tavshedspligten (dommen i sagen Bank Austria Creditanstalt mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 33, præmis 79). Det skal i den sammenhæng findes, at den omstændighed alene, at Kommissionen offentliggjorde en første ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen i 2007, og at den ikke kvalificerede den som foreløbig, ikke kan give sagsøgeren nogen præcis forsikring om, at der ikke senere ville blive offentliggjort en ny, mere detaljeret, ikke-fortrolig udgave af den nævnte beslutning som omhandlet i den retspraksis, der er omtalt ovenfor i præmis 135.
Endvidere var sagsøgerens begæringer om fortrolig behandling fremsat i juli 2006 bl.a. begrundet med, at den fortrolige udgave af PHP-beslutningen ifølge sagsøgeren afslørede et betydeligt antal forretningsmæssigt følsomme oplysninger vedrørende selskabet. Da den første ikke-fortrolige udgave af PHP-beslutningen blev offentliggjort, var det allerede fast retspraksis, at oplysninger, som har været hemmelige eller fortrolige, men som er ældre end fem år, ikke længere er hverken hemmelige eller fortrolige og derfor skal anses for historiske, medmindre den pågældende virksomhed undtagelsesvis godtgør, at disse oplysninger på trods af deres alder stadig udgør grundlæggende forhold i dennes eller tredjemands forretningsmæssige stilling (jf. retspraksis nævnt ovenfor i præmis 84). Sagsøgeren kunne følgelig allerede på dette tidspunkt forstå, at disse oplysningers eventuelt fortrolige karakter i princippet ikke kunne være sikret tidsubegrænset.
Eftersom sagsøgeren i øvrigt ikke har fremlagt oplysninger, der kan godtgøre, at Kommissionen havde forpligtet sig særligt i forhold til ikke at offentliggøre en ny, ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen med flere oplysninger end i beslutningen offentliggjort på DG COMP’s hjemmeside i september 2007, kan selskabet ikke på grundlag af denne offentliggørelse alene udlede en berettiget forventning i denne retning.
Endelig skal klagepunkterne om en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og af ligebehandlingsprincippet ligeledes forkastes, eftersom sagsøgerens argumentation til støtte for disse i det væsentlige er sammenfaldende med argumentationen for, at princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning er tilsidesat.
Heraf følger, at det fjerde anbringende er ubegrundet og skal forkastes.
Det femte anbringende om en tilsidesættelse af formålsprincippet fastsat i artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 samt en tilsidesættelse af punkt 48 i Kommissionens meddelelse om aktindsigt
Sagsøgeren har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse, for så vidt som den indebærer, at erklæringer og dokumenter fra ansøgere om bødefritagelse offentliggøres, er i strid med formålsprincippet fastsat i artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 1/2003. I henhold til denne bestemmelse kan oplysninger, som er indhentet som led i en procedure i henhold til artikel 17-22 i forordning nr. 1/2003, ikke anvendes til formål, som de ikke er indhentet til. Udbredelsen af oplysninger fra Kommissionens sagsakter ved offentliggørelse af en mere fuldstændig, ikke-fortrolig udgave af PHP-beslutningen, der blev vedtaget for flere år siden, er ikke omfattet af det formål, hvormed disse oplysninger blev indhentet. Denne konklusion bekræftes af punkt 48 i meddelelsen om aktindsigt, hvoraf fremgår, at en sådan aktindsigt er betinget af, at de dokumenter, der indhentes, kun benyttes i forbindelse med retssager eller administrative procedurer vedrørende anvendelsen af de EU-retlige konkurrenceregler, der finder anvendelse på den pågældende sag.
Kommissionen er ikke enig i denne argumentation.
Det skal i den forbindelse først og fremmest bemærkes, at sagsøgeren ikke kan gives medhold i sit forsøg på som led i dette anbringende at underbygge sin kritik af den anfægtede afgørelse med punkt 48 i meddelelsen om aktindsigt.
Som Kommissionen med føje har anført, følger det nemlig af punkt 48 i meddelelsen om aktindsigt, at det forbud, som fastsættes heri vedrørende anvendelsen af de dokumenter, der fremgår af undersøgelsens akter, til et andet formål end retssager eller administrative procedurer vedrørende anvendelsen af de EU-retlige konkurrenceregler, der finder anvendelse på den pågældende sag, i henhold til punkt 3 i meddelelsen om aktindsigt er henvendt til de personer, virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, som Kommissionen har tilsendt en klagepunktsmeddelelse, og som har aktindsigt. Formålet med det nævnte punkt 48 er følgelig ikke at skabe rammer for Kommissionens anvendelse af erklæringer eller dokumenter, der er indhentet som led i en undersøgelse af en overtrædelse af artikel 81 EF.
Hvad herefter angår klagepunktet udledt af en tilsidesættelse af formålsprincippet fastsat i artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 skal det bemærkes, at det følger af denne bestemmelse, at oplysninger indhentet i henhold til denne forordnings artikel 17-22 udelukkende må anvendes til det formål, hvortil de er indhentet, med forbehold af forordningens artikel 12 og 15 om udveksling af oplysninger med de nationale konkurrencemyndigheder og samarbejdet mellem Kommissionen og de nationale retsinstanser.
Dette klagepunkt kan heller ikke tiltrædes, uden at det i øvrigt er nødvendigt at tage stilling til det af parterne drøftede spørgsmål, om de oplysninger, som er blevet meddelt Kommissionen frivilligt under en undersøgelse, er omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde på trods af, at artikel 17-22 i forordning nr. 1/2003 tilsigter at sætte en ramme for Kommissionens undersøgelsesbeføjelser.
Offentliggørelsen af Kommissionens beslutninger i henhold til artikel 23 I forordning nr. 1/2003 udgør nemlig i princippet, således som det fastsættes i denne forordnings artikel 30, den sidste etape i den administrative procedure, hvormed Kommissionen fastslår og ophæver overtrædelser af artikel 81 EF.
Det følger heraf – med forbehold for den beskyttelse, som fortrolige oplysninger i Kommissionens undersøgelsesakter skal ydes – at Kommissionens offentliggørelse af en ikke-fortrolig udgave af sådanne beslutninger, som indeholder oplysninger, som virksomhederne har meddelt den frivilligt med henblik på at være begunstiget af bødefritagelsesordningen, ikke kan anses for at være fremmed for det formål, hvormed de nævnte oplysninger blev indhentet.
Denne konklusion giver indledningsvis mulighed for at sondre mellem nærværende sag og den, der lå til grund for den af sagsøgeren omtalte dom i sagen Asociación Española de Banca Privada m.fl., nævnt ovenfor i præmis 121. Uden at det er nødvendigt at bemærke forskellene mellem artikel 20, stk. 1, i forordning nr. 17 og artikel 28, stk. 1, i forordning nr. 1/2003, som erstattede den, skal det blot konstateres, at denne dom vedrørte de nationale myndigheders anvendelse som beviser af oplysninger, som Kommissionen havde indhentet fra virksomhederne, og som ikke var blevet omtalt i en beslutning fra Kommissionen om en sanktion for overtrædelse af konkurrenceretten, der blev offentliggjort på de i artikel 21 i forordning nr. 17 fastsatte betingelser, idet Domstolen fandt, at denne anvendelse var ulovlig, fordi den var fremmed for det formål, hvormed oplysningerne var blevet indhentet (dommen i sagen Asociación Española de Banca Privada m.fl., nævnt ovenfor i præmis 121, præmis 35-38 og 47-54).
Dermed er det femte anbringende ubegrundet, og det skal som helhed forkastes, ligesom Kommissionen skal frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
Sagsøgeren har tabt sagen og pålægges derfor at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Evonik Degussa GmbH betaler sagens omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler.

Papasavvas
Forwood
Bieliūnas
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 28. januar 2015.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.