CELEX: 62013CJ0672
Begäran om förhandsavgörande
Statligt stöd
Artikel 107.1 FEUF
Begreppet statligt stöd
Bostadsbidrag som beviljats vissa kategorier av hushåll innan Ungern anslöt sig till Europeiska unionen
Bidraget utbetalas av kreditinstitut mot ställandet av en statlig garanti
Artikel 108.3 FEUF
Åtgärd som inte i förväg anmälts till Europeiska kommissionen
Rättsstridighet

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF.
Begäran har framställts i ett mål mellan OTP Bank Nyrt (nedan kallad OTP Bank), ett ungerskt kreditinstitut, å den ena sidan, och Magyar Állam (ungerska staten) och Magyar Államkincstár (ungerska finansdepartementet), å den andra sidan, angående en begäran om återbetalning med åberopande av en garanti som ungerska staten ställt ut till förmån för OTP Bank.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Enligt artikel 2.2 i fördraget mellan Konungariket Belgien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien, Republiken Frankrike, Irland, Republiken Italien, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Republiken Portugal, Republiken Finland, Konungariket Sverige och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland (medlemsstater i Europeiska unionen) och Republiken Tjeckien, Republiken Estland, Republiken Cypern, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Republiken Ungern, Republiken Malta, Republiken Polen, Republiken Slovenien, Republiken Slovakien om Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till Europeiska unionen (
EUT L 236, 2003, s. 17
, nedan kallat anslutningsfördraget) trädde detta fördrag i kraft den 1 maj 2004.
Enligt artikel 1.2 i anslutningsfördraget finns villkoren för anslutningen och de anpassningar i unionens grundläggande fördrag som den medför i akten om villkoren för Republiken Tjeckiens, Republiken Estlands, Republiken Cyperns, Republiken Lettlands, Republiken Litauens, Republiken Ungerns, Republiken Maltas, Republiken Polens, Republiken Sloveniens och Republiken Slovakiens anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (
EUT L 236
, 2003, s. 33, nedan kallad anslutningsakten).
Enligt artikel 22 i anslutningsakten, vilken liksom övriga bestämmelser i denna akt utgör en integrerad del av anslutningsfördraget, ska de bestämmelser som förtecknas i bilaga IV till anslutningsakten tillämpas enligt de villkor som anges i den bilagan.
Punkt 3 i bilaga IV till anslutningsakten har rubriken ”Konkurrenspolitik”. Där anges följande:
”1.
Följande stödordningar och individuellt stöd som införts i en ny medlemsstat före tidpunkten för anslutningen och fortfarande tillämpas efter detta datum skall vid anslutningen betraktas som befintligt stöd enligt artikel [108.1 FEUF]:
a)
stödåtgärder som införts före den 10 december 1994,
b)
stödåtgärder som förtecknas i tillägget till denna bilaga,
c)
stödåtgärder som före anslutningen utvärderats av den nya medlemsstatens myndighet för övervakning av statligt stöd, som ansetts vara förenliga med regelverket och som kommissionen inte har gjort några invändningar emot på grundval av allvarliga tvivel om åtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden, i enlighet med det förfarande som föreskrivs i punkt 2.
Samtliga vid anslutningen ännu tillämpliga åtgärder som utgör statligt stöd och som inte uppfyller villkoren ovan skall vid tillämpningen av artikel [108.3 FEUF] anses vara nytt stöd vid anslutningen.”
I artikel 1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (
EGT L 83, s. 1
), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 1791/2006 av den 20 november 2006 (
EUT L 363, p. 1
) (nedan kallad förordning nr 659/1999), som har rubriken ”Definitioner”, anges följande:
”I denna förordning avses med
a)
stöd
: varje åtgärd som uppfyller samtliga kriterier som anges i artikel [107.1 FEUF],
b)
befintligt stöd:
i)
utan att det påverkar tillämpningen av … bilaga IV, punkt 3 och tillägget till nämnda bilaga till anslutningsakten …, allt stöd som fanns innan fördraget trädde i kraft i respektive medlemsstat, det vill säga stödordningar och individuellt stöd som infördes före och som fortfarande är tillämpliga efter fördragets ikraftträdande,
ii)
godkänt stöd, det vill säga stödordningar och individuella stöd som har godkänts av kommissionen eller av rådet,
iii)
stöd som anses ha godkänts enligt artikel 4.6 i denna förordning eller före denna förordning men i enlighet med detta förfarande,
iv)
stöd som enligt artikel 15 är att betrakta som befintligt stöd,
v)
stöd som är att betrakta som befintligt stöd, eftersom det kan fastställas att det inte utgjorde något stöd när det infördes men senare blev ett stöd på grund av utvecklingen av den gemensamma marknaden, utan att medlemsstaten företagit någon ändring. När vissa åtgärder blir stöd sedan en verksamhet har liberaliserats genom gemenskapslagstiftning, skall sådana åtgärder inte betraktas som befintligt stöd efter det datum som har fastställts för liberalisering.
c)
nytt stöd
: allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd,
d)
stödordning
: varje rättsakt på grundval av vilken individuellt stöd kan beviljas företag som i rättsakten definieras på ett allmänt och abstrakt sätt, utan att några ytterligare genomförandeåtgärder krävs, samt varje rättsakt på grundval av vilken stöd, som inte hänförbart till ett visst projekt, kan beviljas ett eller flera företag för obestämd tid och/eller med obestämt belopp,
e)
individuellt stöd
: stöd som inte beviljas på grundval av en stödordning samt anmälningspliktiga utbetalningar av stöd på grundval av en stödordning,
f)
olagligt stöd
: nytt stöd som införs i strid med artikel [108.3 FEUF],”
...”
Ungersk rätt
Med stöd av de befogenheter som ges i lagar om Republiken Ungerns budget för åren 2000–2002, har regeringen i denna medlemsstat antagit regeringsdekret 12/2001 av den 31 januari 2001 om stöd i syfte att främja möjligheten att skaffa bostad (
Magyar Közlöny
2001/11, nedan kallat 2001 års dekret).
I artikel 24.1 i kapitel VII i nämnda dekret föreskrevs att det ankommer på kreditinstituten att bevilja och utbetala de lån som angavs i kapitlen II–VI i dekretet, fastställa villkoren för återbetalning och stöd, samt härvid göra de utbetalningar som ska redovisas mot statens centrala budget, vilket gäller oberoende av vem som bygger, låter bygga eller säljer egendomen.
I artikel 24.15 i dekretet anges följande:
”Kreditinstitutet ska ingå ett avtal med ministern och finansministeriet angående utbetalning av stöd och förskott i den mening som avses i punkt 11 samt angående redovisningssystemet och tillhandahållande av de uppgifter som är nödvändiga för finansiell kontroll. Kreditinstitutet är behörigt att genomföra utbetalningar av stöd och förskott efter att avtalet har ingåtts.”
Artikel 25.1 och 25.2 i 2001 års dekret har följande lydelse:
”1)   Om sökanden, i syfte att skaffa sig en bostad, även har ansökt om byggbidrag enligt artikel 5.4, ersätter staten kreditinstitutet för dels 80 procent av lånebeloppet, vilket fastställs enligt artikel 13.1, när lånet har utbetalats av kreditinstitutet och det inte kan återkrävas i den mening som avses i bestämmelserna i bokföringslagen, dels ränta och kostnader på lånet, vilka inte får överskrida halva kapitalbeloppet.
2)   Staten ersätter kreditinstitutet för kapital, ränta och kostnader på lån som utbetalats av kreditinstitutet i form av förskott enligt artikel 5/A och som inte kan återkrävas i den mening som avses i bestämmelserna i bokföringslagen.”
I artikel 25/C i 2001 års dekret, som införts genom artikel 10 i regeringsdekret nr 257/2011 av den 6 december 2011 (nedan kallat 2011 års dekret), föreskrivs följande:
”Statens ersättningsskyldighet enligt artikel 25.1 och 25.2 i [2001 års dekret] gäller inte beträffande lån som tecknats den 1 maj 2004 eller senare.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Den 15 september 2008 ingick Ministeriet för de lokala förvaltningarna, finansministeriet och OTP Bank ett uppdragsavtal med stöd av artikel 24.15 i 2001 års dekret.
Med tillämpning av kapitel I punkt 1 i detta avtal gav Ministeriet för de lokala förvaltningarna OTP Bank i uppdrag att med genomförande av dekretet utföra utbetalningar av de statliga bostadsbidragen. I samband med detta skulle OTP Bank utföra följande uppgifter: utvärdera ansökningarna om bostadsbidrag och subventionerade bostadslån, utbetala stöd enligt de villkor som fastställts i 2001 års dekret, säkerställa inskrivning av hypotekslån i fastighetsboken till förmån för staten jämte överlåtelseförbud, utföra redovisningen mot statens budget av de belopp som beviljas i form av bostadsbidrag och överlämna uppgifterna i enlighet med bestämmelserna i dekretet.
Såsom vederlag för dessa uppgifter erhöll OTP Bank ersättning för de utgifter som anges i kapitel II punkt 5 i uppdragsavtalet av den 15 september 2008, det vill säga 1,5 procent av det belopp som beviljats i form av bostadsbidrag och 3 procent av de belopp som fastställts i låneavtalen och som utbetalats i form av förskott, för bostadsbidraget för unga och för det stöd som beviljas enligt äldre bestämmelser om återbetalning av skatt.
Enligt artikel 25.1 i 2001 års dekret, som var i kraft vid tiden för ingåendet av uppdragsavtalet av den 15 september 2008, och före ändringen genom 2011 års dekret, var ungerska staten på vissa villkor även skyldig att ersätta kreditinstitutet för 80 procent av lånebeloppet som utbetalats av kreditinstitutet och som inte kan återkrävas i den mening som avses i bestämmelserna i bokföringslagen, samt för ränta och kostnader på detta lån.
I artikel 25.2 i 2001 års dekret föreskrevs att staten även skulle garantera återbetalningen till kreditinstitutet av kapital och ränta på lån som utbetalats i form av förskott av kreditinstitutet enligt artikel 5/A och som inte kan återkrävas.
OTP Bank har vid flera tillfällen utan framgång begärt att ungerska staten ska fullgöra detta uppdragsavtal såvitt avser det tredje kvartalet år 2009 och kvartalen därefter. Ungerska staten har bestritt denna skyldighet med åberopande av bestämmelserna i artikel 25/C i 2001 års dekret, som infördes genom 2011 års dekret. Efter denna lagändring ansåg sig ungerska staten nämligen vara befriad från skyldigheterna i artikel 25.1 och 25.2 i 2001 års dekret såvitt avser låneavtal som ingåtts den 1 maj 2004 och därefter.
Mot denna bakgrund väckte OTP Bank talan vid Fővárosi Törvényszék (domstol i Budapest) och yrkade att ungerska staten skulle förpliktas att betala 1261506204 ungerska forinter (HUF) jämte ränta och kostnader, och att det kommande avgörandet även skulle gälla gentemot finansministeriet. Enligt OTP Bank hade ungerska staten efter införandet av artikel 25/C i 2001 års dekret gjort det omöjligt att fullgöra uppdragsavtalet av den 15 september 2008 och därigenom ensidigt sagt upp detta avtal. Av detta skäl yrkade OTP Bank även att en redovisning av de tjänster som tillhandahållits i samband med fullgörandet av detta avtal skulle upprättas enligt artikel 479.3 i civillagen.
Ungerska staten och finansministeriet yrkade att OTP Banks talan skulle ogillas och gjorde gällande att ändringen av 2001 års dekret genom 2011 års dekret var nödvändig, eftersom den garanti som ställts av ungerska staten enligt artikel 25.1 och 25.2 i 2001 års dekret (nedan kallad den statliga garantin) utgör ett statligt stöd som är förbjudet enligt unionsrätten. Ungerska staten antog således 2011 års dekret i syfte att göra ungersk rätt förenlig med unionsrätten.
OTP Banks talan ogillades av Fővárosi Törvényszék. Denna dom upphävdes av Fővárosi Ítélőtábla (domstol i andra instans i Budapest) som förklarade att det var lämpligt att kontrollera huruvida det påstådda statliga stödet var förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.2 och 107.3 FEUF och återförvisade målet till Fővárosi Törvényszék.
OTP Bank gjorde vid Fővárosi Törvényszék, i målet om förnyad prövning, gällande att om denna domstol skulle finna att den statliga garantin omfattas av artikel 107.1 FEUF, så är det nödvändigt att ställa en fråga till EU-domstolen för att klargöra huruvida den statliga garantin enligt unionsrätten är förenlig med den inre marknaden, särskilt med hänsyn till undantaget för stöd av social karaktär i artikel 107.2 a FEUF och till den omständigheten att det inte är kreditinstituten som är mottagare av den aktuella typen av stöd, utan enskilda personer.
Enligt Fővárosi Törvényszék är det nödvändigt att erhålla en tolkning av unionsrätten för att kunna avgöra det aktuella målet. Oavsett om nämnda garanti utgör ett förbjudet statligt stöd eller inte enligt artikel 107.2 och 107.3 FEUF, är det nämligen i förekommande fall möjligt att ungerska staten har sagt upp uppdragsavtalet utan giltig rättslig grund.
Mot denna bakgrund har Fővárosi Törvényszék beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
Ska en statlig garanti som beviljats före Ungerns anslutning till Europeiska unionen, inom ramen för [2001 års dekret], anses utgöra statligt stöd och, om så är fallet, är en sådan garanti förenlig med den inre marknaden?
2)
Om en sådan statlig garanti som beviljats inom ramen för nämnda dekret är oförenlig med den inre marknaden, på vilket sätt kan då en kränkning av de berörda personernas intressen gottgöras enligt unionsrätten?”
Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning
Den ungerska regeringen och kommissionen har framfört tvivel angående huruvida begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning, eller i vart fall huruvida den ena eller den andra frågan kan tas upp till sakprövning.
Inom ramen för det förfarande som har införts genom artikel 267 FEUF ankommer det uteslutande på den nationella domstol, vid vilken tvisten anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. När de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten, är EU-domstolen följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande (se, bland annat, dom Bruno m.fl., C‑395/08 och C‑396/08,
EU:C:2010:329
, punkt 18 och där angiven rättspraxis).
Enligt fast rättspraxis presumeras nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom van der Weerd m.fl., C‑222/05–C‑225/05,
EU:C:2007:318
, punkt 22, och dom Melki och Abdeli, C‑188/10 och C‑189/10,
EU:C:2010:363
, punkt 27).
Det ankommer således endast i undantagsfall på EU-domstolen att undersöka de omständigheter under vilka den nationella domstolen har framställt sin begäran om förhandsavgörande (se, för ett liknande resonemang, dom PreussenElektra, C‑379/98,
EU:C:2001:160
, punkt 39). Den samarbetsanda som ska styra förfarandet för förhandsavgörande innebär nämligen att den nationella domstolen för sin del ska ta hänsyn till den uppgift som har anförtrotts EU-domstolen, vilken är att bidra till rättskipningen i medlemsstaterna och inte att uttala sig om allmänna eller hypotetiska frågor (dom Schmidberger, C‑112/00,
EU:C:2003:333
, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
Även om det enligt fast rättspraxis inte ankommer på EU-domstolen att, i ett förfarande enligt artikel 267 FEUF, avgöra om nationella rättsregler är förenliga med unionsrätten eller tolka nationella lagar eller andra författningar, är den emellertid behörig att tillhandahålla den hänskjutande domstolen alla sådana uppgifter om unionsrättens tolkning som denna kan behöva för att kunna döma i det mål som är anhängigt vid den (se, bland annat, dom Paint Graphos m.fl., C‑78/08–C‑80/08,
EU:C:2011:550
, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
Det har närmare bestämt slagits fast att kommissionens behörighet att bedöma huruvida ett stöd är förenligt med den inre marknaden inte utgör hinder för att en nationell domstol begär förhandsavgörande av EU-domstolen om tolkningen av begreppet stöd (dom DM Transport, C‑256/97,
EU:C:1999:332
, punkt 15). EU-domstolen kan således tillhandahålla den nationella domstolen uppgifter om tolkningen av unionsrätten som gör det möjligt för den nationella domstolen att avgöra huruvida en nationell åtgärd ska kvalificeras som ”statligt stöd” i den mening som avses i unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C‑140/09,
EU:C:2010:335
, punkt 24 och där angiven rättspraxis).
De nationella domstolarna kan nämligen behöva avgöra tvister i vilka de tvingas tolka och tillämpa begreppet stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, särskilt i syfte att kunna fastställa om en statlig åtgärd borde ha anmälts i förväg enligt förfarandet i artikel 108.3 FEUF eller inte, och i förekommande fall kontrollera huruvida den berörda medlemsstaten har iakttagit denna skyldighet (se, för ett liknande resonemang, dom P, C‑6/12,
EU:C:2013:525
, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
Eftersom det, såsom framgår av punkt 29 i förevarande dom, ankommer på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, ska EU-domstolen i förekommande fall omformulera de hänskjutna frågorna (se, bland annat, dom Byankov, C‑249/11,
EU:C:2012:608
, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
Mot bakgrund av det föregående och i syfte att lämna ett användbart svar till den hänskjutande domstolen, ska de båda frågorna omformuleras. Den hänskjutande domstolen har ställt dessa frågor, som ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida den statliga garantin kan anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF och, om så är fallet, huruvida den statliga garantin omfattades av anmälningsskyldigheten enligt artikel 108.3 FEUF och, i förekommande fall, vilka konsekvenser ett åsidosättande av denna skyldighet innebär.
Prövning av tolkningsfrågorna
Inledande synpunkter
När det gäller prövningen av huruvida medlemsstaterna har iakttagit sina skyldigheter enligt artiklarna 107 FEUF och 108 FEUF, ska domstolen inledningsvis erinra om hur bestämmelserna i sistnämnda artikel inbördes hänger samman samt om de befogenheter och det ansvar som dessa bestämmelser ålägger kommissionen å ena sidan och medlemsstaterna å den andra.
I artikel 108 FEUF föreskrivs olika förfaranden beroende på om ett stöd är befintligt eller nytt. Medan en ny stödåtgärd enligt artikel 108.3 FEUF ska anmälas i förväg till kommissionen och inte får genomföras innan förfarandet har lett fram till ett slutligt beslut, får befintliga stödåtgärder i enlighet med artikel 108.1 FEUF rättsenligt genomföras så länge kommissionen inte har slagit fast att de är oförenliga med den inre marknaden (dom P,
EU:C:2013:525
, punkt 36 och där angiven rättspraxis).
Kommissionen och de nationella domstolarna har olika ansvar och befogenheter inom ramen för detta kontrollsystem (dom Namur-Les assurances du crédit, C‑44/93,
EU:C:1994:311
, punkt 14).
I enlighet med den rättspraxis som nämns i punkt 31 i förevarande dom kan de nationella domstolarna behöva avgöra i tvister i vilka de tvingas tolka och tillämpa begreppet stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, särskilt i syfte att kunna fastställa om en statlig åtgärd borde ha anmälts i förväg enligt förfarandet i artikel 108.3 FEUF eller inte. Om dessa domstolar konstaterar att den berörda åtgärden faktiskt borde ha anmälts till kommissionen i förväg, ska de förklara att åtgärden är olaglig. Dessa domstolar är däremot inte behöriga att avgöra huruvida ett statligt stöd är förenligt med den inre marknaden, eftersom denna prövning omfattas av kommissionens exklusiva befogenhet (se, för ett liknande resonemang, dom P,
EU:C:2013:525
, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
Prövning i sak
Med hänsyn till dessa omständigheter och i syfte att lämna ett användbart svar till den nationella domstolen, ska EU-domstolen först fastställa om den aktuella åtgärden i det nationella målet utgör ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107 FEUF. EU-domstolen ska härvid tillhandahålla den nationella domstolen nödvändiga uppgifter om tolkningen av de villkor som enligt artikel 107.1 FEUF ska vara uppfyllda för att en nationell åtgärd ska anses utgöra ett statligt stöd, det vill säga att åtgärden ska finansieras av medlemsstaten eller med hjälp av statliga medel, att åtgärden måste vara selektiv samt att den ska påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida konkurrensen. Domstolen ska pröva vart och ett av dessa tre villkor.
Villkoret att åtgärden ska finansieras av medlemsstaten eller med hjälp av statliga medel
Artikel 107.1 FEUF avser ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är”.
Det följer av domstolens fasta praxis att begreppet stöd är mer allmänt än begreppet subvention, eftersom det inte enbart omfattar konkreta förmåner såsom subventioner som sådana, utan även ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar företagets budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma beskaffenhet och har identiska effekter (se, bland annat, dom Cassa di Risparmio di Firenze m.fl., C‑222/04,
EU:C:2006:8
, punkt 131 och där angiven rättspraxis).
När det gäller det nationella målet framgår det av de handlingar som ingetts till EU-domstolen att den statliga garantin utfärdades genom det uppdragsavtal som ingicks den 15 september 2008 mellan Ministeriet för de lokala förvaltningarna, finansministeriet och OTP Bank på grundval av artikel 24.15 i 2001 års dekret.
När kreditinstituten ville ta den statliga garantin i anspråk varje kvartal, skickade de begäran till Ministeriet för de lokala förvaltningarna eller till finansministeriet, vilka beviljade de begärda stöden eller förskotten genom att redovisa dem mot de anslag i den allmänna budgeten som avsatts för ”Övriga bostadsbidrag” i de räkenskaper som sköts av finansministeriet.
Härav följer att den statliga garantin utgör ett stöd som beviljats av medlemsstaten eller med hjälp av statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
Villkoret att åtgärden ska vara selektiv
Artikel 107.1 FEUF avser stöd som gynnar ”vissa företag eller viss produktion”, det vill säga selektivt stöd.
EU-domstolen ska således fastställa om den statliga garantin kan gynna vissa företag eller viss produktion i förhållande till andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, med hänsyn till målsättningen med den aktuella åtgärden.
EU-domstolen påpekar inledningsvis att 2001 års dekret, på grundval av vilket den statliga garantin beviljades, reglerar stöd avsedda att gynna tillgång till bostad för vissa kategorier av hushåll. I artikel 24.1 i detta dekret föreskrivs att det ankommer på kreditinstituten att bevilja och utbetala lånen samt fastställa villkoren för återbetalning och stöd. Som vederlag för detta ska enligt artikel 25.1 och artikel 25.2 i dekretet nämnda garanti ställas till förmån för de berörda kreditinstituten.
Av domstolens praxis följer att när ett stöd beviljas i form av en garanti, är det nödvändigt för de nationella domstolarna att identifiera stödmottagarna, eftersom mottagarna av detta stöd antingen kan vara låntagaren eller långivaren och i vissa fall båda två tillsammans (se, för ett liknande resonemang, dom Residex Capital IV, C‑275/10,
EU:C:2011:814
, punkt 37).
I förevarande fall framgår det ovan av punkt 46 att 2001 års dekret föreskriver att det ankommer på kreditinstituten att genomföra dekretet samt att de åtnjuter en statlig garanti. Det framstår således som om den aktuella åtgärden uteslutande gynnar kreditinstitutsektorn.
Enligt domstolens praxis kan ett stöd vara selektivt enligt artikel 107.1 FEUF även om det rör en hel ekonomisk sektor (se bland annat, för ett liknande resonemang, dom Belgien/kommissionen, C‑75/97,
EU:C:1999:311
, punkt 33, och dom Paint Graphos m.fl.,
EU:C:2011:550
, punkt 53).
Den statliga garantin kan följaktligen anses vara selektiv. Det förhållandet att garantin i förekommande fall även gynnar mottagare som inte är kreditinstitut, såsom i förevarande fall vissa hushåll vars inkomster som sådana inte är tillräckliga för att de ska kunna förvärva en fastighet, påverkar inte detta konstaterande. Ett sådant konstaterande är tillräckligt för att artikel 107.1 FEUF ska vara tillämplig.
Under förhandlingen vid EU-domstolen framkom emellertid att 2001 års dekret varit föremål för en ändring år 2008. Denna ändring skulle ha inneburit att möjligheten att genomföra nämnda dekret utsträcktes till att även omfatta andra ekonomiska aktörer.
Eftersom detta är en fråga som rör de faktiska omständigheterna, ankommer det till syvende och sist på den nationella domstolen att kontrollera huruvida dessa uppgifter är riktiga och att bedöma om de kan påverka frågan om den statliga garantins selektivitet.
Villkoren angående åtgärdens påverkan på handeln mellan medlemsstaterna och den snedvridning av konkurrensen som åtgärden kan medföra
I artikel 107.1 FEUF förbjuds stöd som påverkar handeln mellan medlemsstaterna och snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.
För att en nationell åtgärd ska kvalificeras som statligt stöd, är det inte nödvändigt att styrka att det aktuella stödet faktiskt påverkar handeln mellan medlemsstaterna och snedvrider konkurrensen, utan det är tillräckligt att pröva huruvida stödet kan påverka detta handelsutbyte och snedvrida konkurrensen (dom Italien/kommissionen, C‑372/97,
EU:C:2004:234
, punkt 44, och dom Unicredito Italiano, C‑148/04,
EU:C:2005:774
, punkt 54).
Om ett stöd som beviljats av en medlemsstat stärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln mellan medlemsstaterna, ska denna handel anses påverkad av det aktuella stödet (se dom Unicredito Italiano,
EU:C:2005:774
, punkt 56 och där angiven rättspraxis).
Det är i detta avseende inte nödvändigt att det stödmottagande företaget själv deltar i handeln mellan medlemsstaterna. När en medlemsstat beviljar stöd till ett företag kan nämligen detta företags verksamhet komma att upprätthållas eller ökas, med minskade möjligheter för företag som är etablerade i andra medlemsstater att ta sig in på marknaden i denna stat som följd. Om ett företag som dittills inte deltagit i handeln mellan medlemsstaterna får en stärkt ställning, kan det dessutom innebära att företaget ges möjlighet att sig in på marknaden i en annan medlemsstat (dom Unicredito Italiano,
EU:C:2005:774
, punkt 58).
När det gäller målet i den nationella domstolen, ska det framhållas att den statliga garantin ger kreditinstituten möjlighet att bevilja lån utan att de behöver påta sig den ekonomiska risken. De kreditinstitut som ingått ett sådant uppdragsavtal som det som är aktuellt i det nationella målet behöver inte nödvändigtvis undersöka huruvida låntagarna är insolventa eller ta ut en garantiavgift. Låntagarna kommer i de flesta fall att efterfråga tilläggstjänster hos dessa kreditinstitut, såsom öppnandet av ett transaktionskonto. Den statliga garantin ger således dessa kreditinstitutet en fördel, eftersom den medför att kreditinstituten kan utöka sin kundkrets och öka sina intäkter.
Av detta följer att den statliga garantin leder till att kreditinstitutens ställning stärks i förhållande till andra aktörer på marknaden och gör det svårare för aktörer som är etablerade i andra medlemsstater att ta sig in på den ungerska marknaden. Garantin kan följaktligen påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida konkurrensen i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
Med hänsyn till det ovanstående konstaterar EU-domstolen att den statliga garantin som enbart ställs ut till förmån för kreditinstitut a priori utgör ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att närmare bedöma huruvida en sådan garanti är selektiv genom att särskilt fastställa huruvida den ändring av 2001 års dekret som påstås ha ägt rum under år 2008 innebär att denna garanti kan ställas ut till förmån för andra ekonomiska aktörer än enbart kreditinstitut, och i så fall huruvida denna omständighet kan påverka garantins selektiva karaktär.
Om det antas att den nationella domstolen kommer att kvalificera den statliga garantin som ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, ska EU-domstolen – för att göra det möjligt för den nationella domstolen att bedöma stödets lagenlighet – fastställa huruvida det omfattades av anmälningsskyldigheten enligt artikel 108.3 FEUF. Därvid ska EU-domstolen pröva huruvida den statliga garantin utgör ett befintligt eller ett nytt stöd.
Det framgår av artikel 1 b) i) i förordning nr 659/1999 att ett befintligt stöd, utan att det påverkar tillämpningen av bilaga IV punkt 3 i anslutningsakten, utgör allt stöd som fanns innan EUF-fördraget trädde i kraft i den berörda medlemsstaten, det vill säga stödordningar och individuellt stöd som infördes före och som fortfarande är tillämpliga efter fördragets ikraftträdande.
I bilaga IV punkt 3 i anslutningsakten anges att samtliga vid anslutningen ännu tillämpliga åtgärder som utgör statligt stöd och som inte uppfyller villkoren i punkt 3.1 i nämnda bilaga ska anses vara nytt stöd vid anslutningen.
I förevarande fall påpekar EU-domstolen att 2001 års dekret, med stöd av vilket den statliga garantin beviljades, trädde i kraft efter den 10 december 1994, att detta dekret inte nämns i uppräkningen över stöd i förteckningen till bilaga IV till anslutningsakten och att det inte anmälts till kommissionen i samband med det så kallade övergångsförfarandet i bilaga IV punkt 3.1 c i anslutningsakten.
Den statliga garantin uppfyller således inte de tre villkor som uppställs i bilaga IV punkt 3.1 i anslutningsakten och måste således i förekommande fall anses utgöra ett nytt stöd.
Enligt artikel 108.3 FEUF ska kommissionen i förväg underrättas om nya stödåtgärder och dessa får inte genomföras förrän förfarandet har lett till ett slutgiltigt beslut.
Enligt domstolens fasta praxis är en stödåtgärd olaglig om den genomförs utan att de skyldigheter som avses i artikel 108.3 FEUF har fullgjorts (dom Distribution Casino France m.fl., C‑266/04–C‑270/04, C‑276/04 och C‑321/04–C‑325/04,
EU:C:2005:657
, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
Det framgår, vad avser det nationella målet, att Ungern inte har anmält den statliga garantin till kommissionen.
Av det ovanstående följer att om det antas att den nationella domstolen kvalificerar den statliga garantin som ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, måste den statliga garantin anses utgöra ett nytt stöd och den ska därmed enligt artikel 108.3 FEUF ha anmälts till kommissionen i förväg. Det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera huruvida den berörda medlemsstaten har fullgjort denna skyldighet och, om så inte är fallet, konstatera att garantin är olaglig.
När det gäller följderna av att stödet är olagligt, i synnerhet för mottagarna av det olagliga stödet, erinrar EU-domstolen om följande. Vid upprepade tillfällen har det slagits fast att det ankommer på de nationella domstolarna att beakta samtliga följder av ett åsidosättande av artikel 108.3 FEUF i enlighet med deras nationella rätt, såväl vad gäller giltigheten av de rättsakter som utfärdats för genomförandet av stödåtgärderna som vad gäller återkrävande av sådant finansiellt stöd som beviljats i strid med denna bestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom van Calster m.fl., C‑261/01 och C‑262/01,
EU:C:2003:571
, punkt 64; dom Xunta de Galicia, C‑71/04,
EU:C:2005:493
, punkt 49, och dom CELF och ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06,
EU:C:2008:79
, punkt 41).
Den logiska följden av att ett stöd har konstaterats vara olagligt är att stödet undanröjs genom återkrav för att på så sätt återställa den tidigare situationen (se, bland annat, dom Italien och SIM 2 Multimedia/kommissionen, C‑328/99 och C‑399/00,
EU:C:2003:252
, punkt 66, och Mediaset/kommissinen, C‑403/10 P,
EU:C:2011:533
, punkt 122).
Det huvudsakliga syftet med att återkräva ett olagligt statligt stöd är att undanröja den snedvridning av konkurrensen som orsakats av den konkurrensfördel som det olagliga stödet medfört (se, för ett liknande resonemang, dom Tyskland/kommissionen, C‑277/00,
EU:C:2004:238
, punkt 76, och kommissionen/MTU Friedrichshafen, C‑520/07 P,
EU:C:2009:557
, punkt 57). Genom att återbetala stödet förlorar mottagaren nämligen den fördel vederbörande fått på marknaden i förhållande till sina konkurrenter, och den situation som förelåg före utbetalningen av stödet återställs (dom kommissionen/Italien, C‑350/93,
EU:C:1995:96
, punkt 22).
Det är bara om det föreligger exceptionella omständigheter som det kan vara olämpligt att besluta om återbetalning av stödet (se dom Residex Capital IV,
EU:C:2011:814
, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
Det framgår inte av de handlingar som ingetts till EU-domstolen att det vid den nationella domstolen har åberopats några sådana exceptionella omständigheter. Följaktligen är den nationella domstolen i princip skyldig att förordna att stödet ska återbetalas i enlighet med nationell rätt.
Det ska vidare erinras om att kommissionen har exklusiv befogenhet att bedöma ett stöds förenlighet med den inre marknaden, även i sådana fall då medlemsstaten har åsidosatt förbudet mot att genomföra stödåtgärder enligt artikel 108.3 sista meningen FEUF. De nationella domstolarna ska i en sådan situation – fram till kommissionens slutgiltiga beslut – endast säkerställa de enskildas rättigheter för det fall statliga myndigheter eventuellt åsidosatt förbudet (se, för ett liknande resonemang, dom CELF och ministre de la Culture et de la Communication,
EU:C:2008:79
, punkt 38 och där angiven rättspraxis).
Det ankommer således på kommissionen att undersöka huruvida den statliga garantin är förenlig med den inre marknaden, varvid det särskilt ska prövas huruvida stödet kan omfattas av undantaget för stöd av social karaktär i artikel 107.2 a FEUF.
Även om det antas att kommissionen i ett kommande slutligt beslut konstaterar att den statliga garantin är förenlig med den inre marknaden, är den nationella domstolen fortfarande skyldig att besluta om återbetalning av detta statliga stöd i enlighet med nationell rätt. Ett slutgiltigt beslut av kommissionen innebär inte att rättsakter om genomförande av stödåtgärder – som när de antogs var ogiltiga på grund av att de antagits i strid med det förbud som anges i artikel 108.3 sista meningen i FEUF – blir giltiga i efterhand, eftersom den direkta effekten av denna artikel i annat fall skulle inskränkas och enskildas intressen, vilka det är de nationella domstolarnas uppgift att säkerställa, skulle åsidosättas. Varje annan tolkning skulle leda till att ett åsidosättande från den berörda medlemsstatens sida av artikel 108.3 sista meningen FEUF skulle kunna löna sig, och detta skulle innebära att den ändamålsenliga verkan med bestämmelsen gick förlorad (se, för ett liknande resonemang, dom Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires och Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90,
EU:C:1991:440
, punkt 16, och dom SFEI m.fl., C‑39/94,
EU:C:1996:285
, punkterna 67–69).
När det särskilt gäller dem som beviljats den statliga garantin, framhåller EU-domstolen följande. Med hänsyn till att den kontroll av statliga stöd som kommissionen utövar med stöd av artikel 108 FEUF är av tvingande karaktär, kan de stödmottagande företagen i princip inte ha några berättigade förväntningar på att stödet är rättsenligt, såvida det inte har beviljats i enlighet med förfarandet i nämnda artikel, och en omdömesgill ekonomisk aktör ska normalt sett kunna avgöra om detta förfarande har följts. Om ett stöd har genomförts utan att det dessförinnan anmälts till kommissionen, och stödet således är rättsstridigt enligt artikel 108.3 FEUF, kan mottagaren av stödet vid detta tillfälle inte ha berättigade förväntningar på att stödet är rättsenligt (dom Unicredito Italiano,
EU:C:2005:774
, punkt 104 och där angiven rättspraxis).
Det följer av det ovanstående att de som beviljats en statlig garanti såsom den som är aktuell i det nationella målet, vilken beviljats i strid med artikel 108.3 FEUF och vilken således är rättsstridig, saknar möjlighet att vidta rättsliga åtgärder enligt unionsrätten.
Mot denna bakgrund ska den nationella domstolens frågor besvaras på följande sätt:
—
Den statliga garantin som enbart ställts ut till förmån för kreditinstitut utgör a priori ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att närmare bedöma huruvida en sådan garanti är selektiv genom att särskilt fastställa huruvida den ändring av 2001 års dekret som påstås ha ägt rum under år 2008 innebär att denna garanti kan ställas ut till förmån för andra ekonomiska aktörer än enbart kreditinstitut, och i så fall huruvida denna omständighet kan påverka garantins selektiva karaktär.
—
Om det antas att den nationella domstolen kvalificerar den i det nationella målet aktuella statliga garantin som ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, måste den statliga garantin anses utgöra ett nytt stöd och den ska därmed enligt artikel 108.3 FEUF ha anmälts till Europeiska kommissionen i förväg. Det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera huruvida den berörda medlemsstaten har fullgjort denna skyldighet och, om så inte är fallet, konstatera att garantin är olaglig.
—
De som beviljats en statlig garanti såsom den som är aktuell i det nationella målet, vilken beviljats i strid med artikel 108.3 FEUF och vilken således är rättsstridig, saknar möjlighet att vidta rättsliga åtgärder enligt unionsrätten.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (sjätte avdelningen) följande:

1)
Den garanti som ställs ut av ungerska staten med stöd av artikel 25.1 och 25.2 i regeringsdekret nr 12/2001 av den 31 januari 2001 om stöd i syfte att främja möjligheten att skaffa bostad, och som enbart ställts ut till förmån för kreditinstitut, utgör a priori ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att närmare bedöma huruvida en sådan garanti är selektiv genom att särskilt fastställa huruvida den ändring av 2001 års dekret som påstås ha ägt rum under år 2008 innebär att denna garanti kan ställas ut till förmån för andra ekonomiska aktörer än enbart kreditinstitut, och i så fall huruvida denna omständighet kan påverka garantins selektiva karaktär
.
2)
Om det antas att den nationella domstolen kvalificerar den i det nationella målet aktuella statliga garantin som ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, måste den statliga garantin anses utgöra ett nytt stöd och den ska därmed enligt artikel 108.3 FEUF ha anmälts till Europeiska kommissionen i förväg. Det ankommer på den nationella domstolen att kontrollera huruvida den berörda medlemsstaten har fullgjort denna skyldighet och, om så inte är fallet, konstatera att garantin är olaglig
.
3)
De som beviljats en statlig garanti såsom den som är aktuell i det nationella målet, vilken beviljats i strid med artikel 108.3 FEUF och vilken således är rättsstridig, saknar möjlighet att vidta rättsliga åtgärder enligt unionsrätten
.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: ungerska.