CELEX: 62013CJ0473
Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala
Direktiiv 2008/115/EÜ
Ühised nõuded ja kord liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel
Artikli 16 lõige 1
Kinnipidamine väljasaatmise eesmärgil
Kinnipidamine vanglas
Kolmandate riikide kodanike spetsiaalsesse kinnipidamisasutusse paigutamise võimatus
Niisuguse kinnipidamisasutuse puudumine liidumaal, kus kolmanda riigi kodanikku kinni peetakse

Eelotsusetaotlused puudutavad küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel (
ELT L 348, lk 98
) artikli 16 lõiget 1.
Need taotlused esitati vaidlustes, millest ühe poolteks on A. Bero ja Regierungspräsidium Kassel (Kasseli regionaalamet) ja teise poolteks E. Bouzalmate ja Kreisverwaltung Kleve (Kleve maakonnavalitsus) ning mis käsitlevad nende isikute suhtes väljasaatmise eesmärgil tehtud kinnipidamise otsuste seaduslikkust.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiivi 2008/115 põhjendustes 2, 6, 16 ja 17 on sätestatud:
„(2)
4. ja 5. novembril 2004 Brüsselis toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel nõuti tõhusat väljasaatmis‑ ja repatrieerimispoliitikat, mis põhineks ühistel nõuetel, et isikuid saaks tagasi saata inimlikult ja austades täielikult nende põhiõigusi ja väärikust.
[...]
(6)
Liikmesriigid peaksid tagama, et kolmandate riikide kodanike ebaseadusliku riigisviibimise lõpetamine toimub õiglase ja läbipaistva korra kohaselt. Vastavalt ELi õiguse üldistele põhimõtetele tuleks käesoleva direktiivi alusel tehtavad otsused võtta vastu juhtumipõhiselt ja lähtudes objektiivsetest kriteeriumitest, mis tähendab, et arvesse tuleks võtta muud kui üksnes ebaseadusliku riigisviibimise asjaolu. [...]
[...]
(16)
Väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise kasutamist tuleks piirata ja selle suhtes tuleks kohaldada proportsionaalsuse põhimõtet seoses võetud abinõude ja taotletavate eesmärkidega. Kinnipidamine on õigustatud ainult tagasisaatmise ettevalmistamiseks või väljasaatmise läbiviimiseks ja kui leebemate sunnimeetmete võtmine ei oleks piisav.
(17)
Kinnipeetud kolmandate riikide kodanikke tuleks kohelda inimlikul ja väärikal moel, austades nende põhiõigusi ning järgides rahvusvahelist ja siseriiklikku õigust. Ilma et see piiraks siseriiklike õigusaktidega reguleeritud esialgset kinnipidamist õiguskaitseorganite poolt, tuleks kinnipidamist teostada üldjuhul spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes.”
Nimetatud direktiivi artikkel 1 „Sisu” näeb ette:
„Käesolevas direktiivis sätestatakse ühised nõuded ja kord, mida tuleb kohaldada liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel, kooskõlas ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluvate põhiõigustega ja rahvusvahelise õigusega, kaasa arvatud pagulaste kaitse ja inimõigustega seotud kohustustega.”
Direktiivi 2008/115 artikli 4 lõike 3 kohaselt ei piira direktiiv liikmesriigi õigust võtta vastu või säilitada sätteid, mis on soodsamad isikutele, kelle suhtes seda direktiivi kohaldatakse, tingimusel et sellised sätted on direktiiviga kooskõlas.
Sama direktiivi artiklis 15 „Kinnipidamine” on sätestatud:
„1.   Kui muid piisavaid, kuid leebemaid sunnimeetmeid ei ole konkreetsel juhul võimalik tulemuslikult kohaldada, võivad liikmesriigid kinni pidada ainult kolmanda riigi kodaniku, kelle suhtes kohaldatakse tagasisaatmismenetlust tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või väljasaatmise läbiviimiseks, eelkõige kui:
a)
on olemas põgenemise oht või
b)
asjaomane kolmanda riigi kodanik hoiab kõrvale tagasisaatmise ettevalmistamisest või väljasaatmisest või takistab neid.
Iga kinnipidamine on võimalikult lühike ja see kestab ainult seni, kuni kestab väljasaatmise korraldamine, ning see viiakse ellu nõuetekohase hoolsusega.
[...]
5.   Kinnipidamine kestab seni, kuni on täidetud lõikes 1 sätestatud tingimused ning kuni see on vajalik eduka väljasaatmise tagamiseks. Iga liikmesriik sätestab kinnipidamise piiratud kestuse, mis ei tohi ületada kuut kuud.
6.   Liikmesriigid ei tohi lõikes 5 osutatud ajavahemikku pikendada, välja arvatud piiratud ajavahemiku puhul, mis ei ületa siseriikliku õiguse kohaselt veel kahteteist kuud, kui hoolimata nende mõistlikest jõupingutustest on tõenäoline, et väljasaatmise viibimise põhjuseks on:
a)
asjaomase kolmanda riigi kodaniku koostöö puudumine või
b)
kolmandatest riikidest vajalike dokumentide hankimise viibimine.”
Direktiivi 2008/115 artikli 16 „Kinnipidamistingimused” lõikes 1 on ette nähtud:
„Kinnipidamist teostatakse üldjuhul spetsiaalses kinnipidamisasutustes. Kui liikmesriigil ei ole võimalik pakkuda majutust spetsiaalses kinnipidamisasutuses ja ta peab kasutama majutamist vanglas, eraldatakse kinnipeetud kolmanda riigi kodanikud tavalistest vangidest.”
Saksa õigus
30. juuli 2004. aasta seaduse välismaalaste liitvabariigi territooriumil viibimise, töötamise ja integratsiooni kohta (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet;
Bundesgesetzblatt
, edaspidi „
BGBl
.”, 2004 I, lk 1950) muudetud redaktsiooni (
BGBl
. 2011 I, lk 2258) § 62a lõige 1, millega võetakse üle direktiivi 2008/115 artikli 16 lõige 1, sätestab:
„Väljasaatmise eesmärgil kinnipidamist teostatakse üldjuhul spetsiaalses kinnipidamisasutuses. Kui liidumaal puudub spetsiaalne kinnipidamisasutus, võib kinnipidamist teostada selle liidumaa vanglates; sellisel juhul eraldatakse väljasaadetavad kinnipeetavad teistest vangidest.”
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
Kohtuasi C‑473/13
A. Bero, kes on eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul tõenäoliselt Süüria kodanik, taotles Saksamaal varjupaika. Kuna see taotlus jäeti rahuldamata, esitas migratsiooniamet Amtsgericht Frankfurt am Main’ile taotluse tema Saksamaa territooriumilt väljasaatmiseks. Nimetatud kohus tegi 6. jaanuaril 2011 otsuse kohaldada väljasaatmise tagamiseks A. Bero suhtes kuni 17. veebruarini 2011 kinnipidamist. Landgericht Frankfurt am Main jättis selle otsuse peale esitatud apellatsioonkaebuse rahuldamata.
Kuna Saksamaal on väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise korraldamine liidumaade ülesanne, siis paigutas Hesseni liidumaa A. Bero Frankfurti vanglasse, mis on tavaline vangla. Eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustab siinjuures, et erinevalt olukorrast selle liikmesriigi teistes liidumaades ei ole Hesseni liidumaal spetsiaalset kinnipidamisasutust direktiivi 2008/115 tähenduses.
Pärast Hesseni liidumaa väljasaadetavate isikute asju läbivaatavale erikomisjonile esitatud kaebust vabastati A. Bero 2. veebruaril 2011 vanglast. A. Bero palub eelotsusetaotluse esitanud kohtule esitatud kassatsioonkaebuses tuvastada, et Amtsgericht Frankfurt am Maini otsusega, millega kohaldati tema suhtes kinnipidamist, ja Landgericht Frankfurt am Maini otsusega, millega jäeti selle otsuse peale esitatud apellatsioonkaebus rahuldamata, rikuti tema õigusi.
Bundesgerichtshof leiab, et tema menetluses oleva vaidluse lahendamine sõltub direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 tõlgendamisest.
Neil asjaoludel otsustas Bundesgerichtshof seega menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas […] direktiivi [2008/115] artikli 16 lõikest 1 tuleneb liikmesriigi kohustus korraldada isiku väljasaatmise eesmärgil kinnipidamine üldjuhul spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes ka siis, kui sellised asutused on olemas vaid selle liikmesriigi mõnes föderaalses üksuses, teistes üksustes need aga puuduvad?”
Kohtuasi C‑514/13
E. Bouzalmate, kes on Maroko kodanik, sisenes 24. septembril 2010 ebaseaduslikult Saksamaa territooriumile ja taotles 8. oktoobril 2010 pagulase staatust.
Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (liitvabariigi migratsiooni‑ ja pagulasamet) 12. jaanuari 2012. aasta otsusega, mis jõustus lõplikult ja muutus täidetavaks 25. jaanuaril 2012, jäeti see taotlus rahuldamata ning kohustati asjaomast isikut ühe nädala jooksul alates otsuse teatavakstegemisest Saksamaa territooriumilt lahkuma; selle korralduse täitmata jätmise korral saadetakse ta tagasi oma päritolumaale. Gelderni linn (Kleve maakond), millele E. Bouzalmate juhtum oli määratud, tuvastas 2. märtsil 2012, et viimane on linnast lahkunud ja tema uus asukoht ei ole teada.
E. Bouzalmate võeti 25. märtsil 2013 vahi alla ja Amtsgericht München mõistis talle 9. aprillil 2013 ebaseadusliku riigis viibimise eest tingimisi viiekuulise vangistuse. Pärast eelvangistusest vabastamist ei ilmunud asjaomane isik Landratsamt Kleve (Kleve maakonna prefektuur) migratsioonibüroosse ega ühtegi muusse ametiasutusse.
E. Bouzalmate võeti 13. juulil 2013 Münchenis uuesti vahi alla ja Amtsgericht München määras 26. juuli 2013. aasta otsusega väljasaatmise eesmärgil tema kinnipidamise maksimaalselt kümneks nädalaks alates 14. juulist 2013 ehk hiljemalt kuni 21. septembrini 2013.
Pärast enesetapukatset paigutati E. Bouzalmate 12. septembril 2013 psühhiaatriahaiglasse. Sellises olukorras tühistas Landratsamt Kleve migratsioonibüroo E. Bouzalmate 16. septembriks 2013 määratud väljasaatmise kuupäeva.
Kuna E. Bouzalmate psühhiaatriaravi lõppes 20. septembril 2013, määras Amtsgericht München Landratsamt Kleve uue taotluse alusel otsusega, et jätkatakse E. Bouzalmate kinnipidamist Müncheni vangla eriosakonnas, kus hoitakse temaga samasuguses olukorras olevaid isikuid, seni, kuni ta on võimalik välja saata, kuid mitte kauem kuni 19. oktoobrini 2013.
E. Bouzalmate esitas Amtsgericht Müncheni tehtud otsuse peale Landgericht München I‑le apellatsioonkaebuse.
Kuna Landgericht München I‑l oli kahtlusi seoses direktiivi 2008/115 kohaldamisalasse kuuluvate isikute spetsiaalsesse kinnipidamisasutusse paigutamisega, mis on ette nähtud direktiivi 2008/115 artikli 16 lõikes 1, siis otsustas ta menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas […] direktiivi [2008/115] artikli 16 lõikest 1 tuleneb liikmesriigi kohustus korraldada väljasaatmise eesmärgil kinnipidamine üldjuhul spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes ka siis, kui sellised asutused on olemas vaid selle liikmesriigi föderaalse jaotuse ühes osas, teises osas, kus selle liikmesriigi föderaalse jaotuse eeskirjade kohaselt peab kinnipidamine toimuma, need aga puuduvad?”
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotlusel uuris Euroopa Kohtu määratud koda vajadust kohaldada käesolevas asjas Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 107 ette nähtud eelotsuse kiirmenetlust. Nimetatud koda otsustas pärast kohtujuristi ärakuulamist jätta see taotlus rahuldamata.
Euroopa Kohtu presidendi 22. oktoobri 2013. aasta määrusega liideti kohtuasjad C‑473/13 ja C‑514/13 menetluse kirjaliku või suulise osa või kohtuotsuse huvides.
Eelotsuse küsimuste analüüs
Eelotsusetaotluse esitanud kohtud tahavad sisuliselt teada, kas direktiivi 2008/115 artikli 16 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriik on kohustatud korraldama ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise üldjuhul selle riigi spetsiaalses kinnipidamisasutuses, hoolimata sellest, et asjaomane liikmesriik on föderaalse ülesehitusega ja vastavalt siseriiklikule õigusele sellise kinnipidamise üle otsustamiseks ja selle elluviimiseks pädeval liidumaal niisugune kinnipidamisasutus puudub.
Kõigepealt tuleb märkida, et direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 esimeses lauses kehtestatakse põhimõte, mille kohaselt teostatakse ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike kinnipidamist väljasaatmise eesmärgil spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes. Selle sätte teises lauses nähakse sellest põhimõttest ette erand, mida tuleb sellisena tõlgendada kitsalt (vt selle kohta kohtuotsus Kamberaj, C‑571/10,
EU:C:2012:233
, punkt 86).
Nagu Saksamaa valitsus märkis, ei ole direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 teine lause kõikides keeleversioonides ühtemoodi sõnastatud. Selle sätte saksakeelses versioonis öeldakse nimelt, et „kui liikmesriigil ei ole spetsiaalseid kinnipidamisasutusi ja kinnipidamist tuleb teostada vanglas, eraldatakse kinnipeetud kolmanda riigi kodanikud tavalistest vangidest”. Teistes keeleversioonides viitab see säte mitte spetsiaalsete kinnipidamisasutuste puudumisele, vaid asjaolule, et liikmesriigil „ei ole võimalik” asjaomaseid kodanikke niisugustesse kinnipidamisasutustesse paigutada.
Saksamaa valitsuse arvates jätavad direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 teise lause viimasena mainitud keeleversioonid siseriiklikele ametiasutustele saksakeelse versiooniga võrreldes laiema kaalutlusruumi, mistõttu võib asjaolu, et asjaomaseid kolmandate riikide kodanikke ei ole võimalik spetsiaalsetesse kinnipidamisasutustesse paigutada, tuleneda ka sellest, et liikmesriigi liidumaal, kes siseriikliku õiguse kohaselt kinnipidamise elluviimise eest vastutab, ei ole spetsiaalseid kinnipidamisasutusi.
Sellega seoses tuleb tõdeda, et direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 esimeses lauses sätestatud kohustus teostada kinnipidamist üldjuhul spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes on kohaldatav liikmesriikidele kui sellistele, mitte aga liikmesriikidele sõltuvalt nende vastavast halduslikust või põhiseaduslikust ülesehitusest.
Järelikult peavad direktiivi 2008/115 artikli 16 üle võtnud siseriikliku õigusakti rakendamise eest vastutavad siseriiklikud ametiasutused olema suutelised teostama kinnipidamist spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes.
Seega, juhul kui direktiivi 2008/115 üle võtnud siseriikliku õigusakti rakendamise ülesanne on liikmesriigis antud liidumaa ametiasutustele, siis asjaolu, et teatavates liidumaades on pädevatel asutustel võimalus niisugust kinnipidamist teostada, ei saa pidada direktiivi 2008/115 piisavaks ülevõtmiseks asjaomase liikmesriigi poolt, kui selle liikmesriigi teiste liidumaade pädevatele asutustele ei ole sellist võimalust antud.
Direktiivi 2008/115 artikli 16 lõike 1 niisugune tõlgendus ei tähenda siiski seda, et föderaalse ülesehitusega liikmesriik – nagu Saksamaa Liitvabariik – oleks kohustatud asutama spetsiaalseid kinnipidamisasutusi igas liidumaas. Ent peab olema tagatud, et sellise liidumaa pädevad asutused, kus ei ole niisuguseid kinnipidamisasutusi, saaksid eelkõige halduskoostöö lepingute alusel paigutada väljasaadetavad kolmandate riikide kodanikud teistes liidumaades asuvatesse spetsiaalsetesse kinnipidamisasutustesse.
Neil asjaoludel tuleb esitatud eelotsuse küsimustele vastata, et direktiivi 2008/115 artikli 16 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriik on kohustatud korraldama ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise üldjuhul selle riigi spetsiaalses kinnipidamisasutuses, hoolimata sellest, et asjaomane liikmesriik on föderaalse ülesehitusega ja vastavalt siseriiklikule õigusele sellise kinnipidamise üle otsustamiseks ja selle elluviimiseks pädeval liidumaal niisugune kinnipidamisasutus puudub.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel artikli 16 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriik on kohustatud korraldama ebaseaduslikult riigis viibivate kolmandate riikide kodanike väljasaatmise eesmärgil kinnipidamise üldjuhul selle riigi spetsiaalses kinnipidamisasutuses, hoolimata sellest, et asjaomane liikmesriik on föderaalse ülesehitusega ja vastavalt siseriiklikule õigusele sellise kinnipidamise üle otsustamiseks ja selle elluviimiseks pädeval liidumaal niisugune kinnipidamisasutus puudub.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.