CELEX: 62009CJ0327
Artikel 249, vierde alinea, EG
Handelingen van instellingen
Tot particulier gerichte beschikking van Commissie
Verordening (EG) nr. 258/97
Nieuw voedingsmiddel of nieuw voedselingrediënt
Beschikking 2000/196/EG
‚Stevia rebaudiana Bertoni: planten en gedroogde bladeren’
Weigering van vergunning voor in handel brengen
Werking ten aanzien van iemand anders dan adressaat

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 249, vierde alinea, EG, van verordening (EG)
nr. 258/97 van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 1997 betreffende nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten
(PB L 43, blz. 1), en beschikking 2000/196/EG van de Commissie van 22 februari 2000 houdende weigering van een vergunning
voor het in de handel brengen van „Stevia rebaudiana Bertoni: planten en gedroogde bladeren” als nieuw voedingsmiddel of nieuw
voedselingrediënt krachtens verordening nr. 258/97 (PB L 61, blz. 14).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Mensch und Natur AG (hierna: „Mensch und Natur”) en de Freistaat
Bayern over het verbod om bepaalde door Mensch und Natur verhandelde producten in Duitsland in de handel te brengen omdat
die producten Stevia rebaudiana Bertoni (hierna: „stevia”) bevatten.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht
Verordening nr. 258/97
Overwegingen 1 en 2 van de considerans van verordening nr. 258/97 bepalen:
„(1)      Overwegende dat verschillen tussen de nationale wetgevingen met betrekking tot nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten
het vrije verkeer van levensmiddelen kunnen belemmeren; dat zij aanleiding kunnen geven tot oneerlijke concurrentievoorwaarden
en aldus rechtstreeks van invloed kunnen zijn op de werking van de interne markt;
(2)      Overwegende dat met het oog op de bescherming van de volksgezondheid nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten,
alvorens zij in de Gemeenschap in de handel worden gebracht, moeten worden onderworpen aan een uniforme veiligheidscontrole
volgens een communautaire procedure; [...]”
Artikel 1 van deze verordening bepaalt:
„1.      Deze verordening betreft het in de handel brengen in de Gemeenschap van nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten.
2.      Deze verordening is van toepassing op het in de handel brengen in de Gemeenschap van voedingsmiddelen en voedselingrediënten
die tot dusver in de Gemeenschap niet in significante mate voor menselijke voeding zijn gebruikt en die vallen onder de volgende
categorieën:
[...]
e)      voedingsmiddelen en voedselingrediënten bestaande of geïsoleerd uit planten alsmede voedselingrediënten die uit dieren zijn
geïsoleerd, met uitzondering van voedingsmiddelen en voedselingrediënten die volgens traditionele vermeerderings- of teeltmethodes
zijn verkregen en die sinds lang veilig voor voedingsdoeleinden worden gebruikt;
[...]
3.      In voorkomend geval kan volgens de procedure van artikel 13 worden vastgesteld of een soort voedingsmiddel of voedselingrediënt
onder het bepaalde in lid 2 van dit artikel valt.”
Artikel 3 van deze verordening bepaalt:
„1.      Voedingsmiddelen of voedselingrediënten die onder deze verordening vallen:
–        mogen geen gevaar voor de consument opleveren;
–        mogen de consument niet misleiden;
–        mogen niet zodanig van de voedingsmiddelen of voedselingrediënten ter vervanging waarvan zij zijn bedoeld, verschillen dat
de normale consumptie ervan uit voedingsoogpunt voor de consument nadelig zou zijn.
2.      Voor het in de Gemeenschap in de handel brengen van de onder deze verordening vallende voedingsmiddelen en voedselingrediënten
zijn de procedures van de artikelen 4, 6, 7 en 8 van toepassing op basis van de in lid 1 van dit artikel omschreven criteria
en van de andere in genoemde artikelen bedoelde relevante factoren.
[...]”
Artikel 4 van verordening nr. 258/97 bepaalt:
„1.      De voor het in de Gemeenschap in de handel brengen verantwoordelijke persoon, hierna ‚de aanvrager’ te noemen, dient een verzoek
in bij de lidstaat waar het product voor het eerst in de handel moet worden gebracht. Tegelijkertijd zendt hij een afschrift
van het verzoek aan de Commissie.
2.      Vervolgens vindt de in artikel 6 bedoelde eerste beoordeling plaats.
Na de in artikel 6, lid 4, bedoelde beoordeling deelt de in lid 1 bedoelde lidstaat de aanvrager onmiddellijk mee:
–        ofwel dat hij mag overgaan tot het in de handel brengen van het voedingsmiddel of voedselingrediënt, mits de in artikel 6,
lid 3, bedoelde aanvullende beoordeling niet vereist is en er niet, overeenkomstig artikel 6, lid 4, een met redenen omkleed
bezwaar is ingediend,
–        ofwel dat er een vergunningsbesluit overeenkomstig artikel 7 vereist is.
3.      De lidstaten delen aan de Commissie naam en adres mee van de instanties voor beoordeling van voedingsmiddelen die op hun grondgebied
belast zijn met het opstellen van de in artikel 6, lid 2, bedoelde verslagen van de eerste beoordeling.
4.      Vóór de datum van inwerkingtreding van deze verordening publiceert de Commissie aanbevelingen met betrekking tot de wetenschappelijke
aspecten van:
–        de informatie die nodig is om een aanvraag te ondersteunen, alsmede de presentatie daarvan,
–        het opstellen van de in artikel 6 bedoelde verslagen van de eerste beoordeling.
[...]”
Artikel 6 van deze verordening luidt:
„1.      Het in artikel 4, lid 1, bedoelde verzoek bevat de nodige informatie, waaronder een verslag van de verrichte onderzoeken en
alle andere gegevens aan de hand waarvan kan worden aangetoond dat het voedingsmiddel of het voedselingrediënt voldoet aan
de criteria van artikel 3, lid 1, alsmede een passend voorstel voor de presentatie en de etikettering van het voedingsmiddel
of voedselingrediënt overeenkomstig de vereisten van artikel 8. Daarnaast gaat de aanvraag vergezeld van een beknopt overzicht
van het dossier.
2.      Na ontvangst van de aanvraag zorgt de in artikel 4, lid 1, bedoelde lidstaat ervoor dat er een eerste beoordeling plaatsvindt.
Daartoe deelt hij de Commissie de naam mee van de instantie bevoegd voor de beoordeling van voedingsmiddelen die belast is
met het opstellen van het verslag van de eerste beoordeling, ofwel verzoekt hij de Commissie een regeling te treffen met een
andere lidstaat teneinde een van de in artikel 4, lid 3, genoemde beoordelingsinstanties een dergelijk verslag te doen opstellen.
De Commissie stuurt de lidstaten onverwijld een afschrift toe van het door de aanvrager verstrekte beknopte overzicht van
het dossier en deelt hun de naam mee van de bevoegde instantie die belast is met het verrichten van de eerste beoordeling.
3.      Het verslag van de eerste beoordeling wordt binnen drie maanden na ontvangst van het aan de voorwaarden van lid 1 beantwoordende
verzoek overeenkomstig de aanbevelingen van artikel 4, lid 4, opgesteld en concludeert of het voedingsmiddel of voedselingrediënt
een aanvullende beoordeling behoeft overeenkomstig artikel 7.
4.      De betrokken lidstaat zendt het verslag van de voor de beoordeling van voedingsmiddelen bevoegde instantie onmiddellijk toe
aan de Commissie, die het verslag toezendt aan de lidstaten. Binnen 60 dagen na de datum van toezending van het verslag door
de Commissie kunnen de lidstaten of de Commissie opmerkingen formuleren over of een met redenen omkleed bezwaar indienen tegen
het in de handel brengen van het desbetreffende voedingsmiddel of voedselingrediënt. De opmerkingen of bezwaren kunnen ook
betrekking hebben op de presentatie of de etikettering van het voedingsmiddel of voedselingrediënt.
De geformuleerde opmerkingen of bezwaren moeten worden gericht aan de Commissie en worden door de Commissie binnen bovenbedoelde
termijn van 60 dagen ter kennis van de lidstaten gebracht.
Op verzoek van een lidstaat verstrekt de aanvrager een afschrift van de dienstige gegevens.”
Artikel 7 van deze verordening bepaalt:
„1.      Wanneer overeenkomstig artikel 6, lid 3, een aanvullende beoordeling vereist is of overeenkomstig artikel 6, lid 4, een bezwaar
wordt ingediend, wordt een vergunningsbesluit genomen volgens de procedure van artikel 13.
2.      In het besluit wordt de draagwijdte van de vergunning vermeld en worden voor zover dat nodig is vastgesteld:
–        de voorwaarden voor het gebruik van het voedingsmiddel of het voedselingrediënt;
–        de benaming van het voedingsmiddel of het voedselingrediënt, alsmede de specificatie ervan;
–        de in artikel 8 bedoelde specifieke etiketteringsvoorschriften.
3.      De Commissie stelt de aanvrager onverwijld in kennis van het genomen besluit. De besluiten worden bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
.”
Artikel 13 van verordening nr. 258/97 bepaalt:
„1.      Ingeval de in dit artikel omschreven procedure wordt ingeleid, wordt de Commissie bijgestaan door het Permanent Comité voor
levensmiddelen, hierna het ‚comité’ genoemd.
2.      De voorzitter leidt, hetzij op eigen initiatief, hetzij op verzoek van de vertegenwoordiger van een lidstaat, deze procedure
in bij het comité.
3.      De vertegenwoordiger van de Commissie legt het comité een ontwerp voor van de te nemen maatregelen. Het comité brengt advies
uit over dit ontwerp binnen een termijn die de voorzitter kan vaststellen naargelang van de urgentie van de materie. Het comité
spreekt zich uit met de meerderheid van stemmen die in artikel [205, lid 2, EG] is voorgeschreven voor de aanneming van de
besluiten die de Raad op voorstel van de Commissie dient te nemen. Bij de stemming in het comité worden de stemmen van de
vertegenwoordigers van de lidstaten gewogen overeenkomstig genoemd artikel. De voorzitter neemt niet aan de stemming deel.
4.      a)     De Commissie stelt de beoogde maatregelen vast wanneer zij in overeenstemming zijn met het advies van het comité.
[...]”
Overeenkomstig artikel 15 van verordening nr. 258/97 is deze verordening de negentigste dag na haar bekendmaking in het
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
in werking getreden.
Beschikking 2000/196
De derde alinea van de considerans van beschikking 2000/196 vermeldt „het verzoek dat op 5 november 1997 door Professor J. Geuns
van het Laboratorium voor plantenfysiologie van de KUL bij de Belgische bevoegde instanties is ingediend voor een vergunning
om ‚[stevia]: planten en gedroogde bladeren’ als nieuw voedingsmiddel of nieuw voedselingrediënt in de handel te brengen”.
De overwegingen van de considerans van beschikking 2000/196 luiden als volgt:
„(1)      Het door de Belgische bevoegde instanties opgestelde verslag van de eerste beoordeling komt tot de conclusie dat op basis
van de verstrekte informatie geen vergunning om het product in de handel te brengen dient te worden verleend.
(2)      De aanvrager heeft naar aanleiding van het verslag van de eerste beoordeling aanvullende documentatie verstrekt aan de Commissie,
die deze informatie heeft voorgelegd aan de lidstaten en het Wetenschappelijk Comité voor de menselijke voeding.
(3)      Overeenkomstig artikel 7 van verordening [...] nr. 258/97 is een aanvullende beoordeling uitgevoerd. Het Wetenschappelijk
Comité voor de menselijke voeding heeft op 17 juni 1999 een advies vastgesteld dat het verslag van de eerste beoordeling in
grote lijnen bevestigt.
(4)      [Stevia]: planten en gedroogde bladeren vormt een nieuw voedingsmiddel in de zin van verordening [...] nr. 258/97. Aangezien
niet is aangetoond dat het product voldoet aan de in artikel 3, lid 1, van de verordening vastgestelde criteria, mag het niet
in de Gemeenschap in de handel worden gebracht.
(5)      De in deze beschikking vervatte maatregelen zijn in overeenstemming met het advies van het Permanent Comité voor levensmiddelen.”
De artikelen 1 en 2 van beschikking 2000/196 bepalen:
„Artikel 1
‚[Stevia]: planten en gedroogde bladeren’ mag niet als voedingsmiddel of voedselingrediënt in de Gemeenschap in de handel
worden gebracht.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot Professor J. Geuns, Laboratorium voor Plantenfysiologie van de KUL, Kardinaal Mercierlaan 92,
3001 Heverlee, België.”

Nationaal recht
Volgens artikel 2, lid 1, punt 1, van het Bayerische Lebensmittelüberwachungsgesetz (wet van de deelstaat Beieren inzake het
toezicht op voedingsmiddelen) van 11 november 1997, kunnen de autoriteiten ter vervulling van hun opdrachten in een concreet
geval beschikkingen vaststellen om inbreuken op voorschriften inzake voedingsmiddelen te voorkomen of daaraan een einde te
maken.
§ 3, lid 1, van de Neuartige Lebensmittel- und Lebensmittelzutaten‑Verordnung (verordening betreffende nieuwe voedingsmiddelen
en nieuwe voedselingrediënten) bepaalt dat voedingsmiddelen en voedselingrediënten in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening
nr. 258/97 door degene die verantwoordelijk is voor het in de handel brengen niet in de handel mogen worden gebracht zonder
een overeenkomstig de procedures van artikel 3, lid 2, van die verordening verleende vergunning.

Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vragen
Mensch und Natur produceert en verkoopt verschillende soorten thee. In bepaalde theesoorten worden extracten van steviabladeren
als zoetmiddel gebruikt.
In beschikking 2000/196 heeft de Commissie bepaald dat stevia niet op de Uniemarkt mocht worden gebracht als voedingsmiddel
of voedselingrediënt. Die beschikking is vastgesteld op verzoek van professor Geuns, tot wie zij is gericht.
Bij tot Mensch und Natur gerichte beslissing van 8 april 2003 heeft het Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen (bestuur van het
district Bad Tölz-Wolfratshausen) het in de handel brengen van verscheidene theesoorten verboden op straffe van een administratieve
boete.
In die beslissing heeft deze autoriteit vastgesteld dat bij beschikking 2000/196 was geweigerd stevia als nieuw voedingsmiddel
toe te laten. Op grond van die beschikking dienden alle lidstaten de verhandeling van dat product te verbieden. Zij heeft
tevens opgemerkt dat Mensch und Natur niet had aangetoond dat reeds vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 258/97 op
15 mei 1997, de aan de orde zijnde theesoorten in de Europese Unie in significante mate voor menselijke voeding waren gebruikt.
Mensch und Natur heeft tegen de beslissing van 8 april 2003 van het Landratsamt Bad Tölz-Wolfratshausen beroep ingesteld bij
het Verwaltungsgericht München. Daarbij heeft zij betoogd dat de stevia bevattende producten sinds het begin der negentiger
jaren door haar voorgangers waren ontwikkeld en reeds vóór 15 mei 1997 in zeer grote hoeveelheden in de Unie in de handel
waren gebracht via postorderverkoop en in natuurvoedingswinkels. Voorts heeft Mensch und Natur gesteld dat beschikking 2000/196
voor haar niet verbindend was.
Het Verwaltungsgericht München heeft dat beroep bij vonnis van 13 mei 2004 toegewezen.
De Freistaat Bayern heeft tegen dat vonnis hoger beroep ingesteld bij het Bayerische Verwaltungsgerichtshof.
Van oordeel dat bepaalde verduidelijkingen over de uitlegging van het Unierecht noodzakelijk waren om uitspraak te kunnen
doen, heeft het Bayerische Verwaltungsgerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële
vragen gesteld:
„1)       Is het krachtens artikel 249, vierde alinea, EG uitgesloten dat een volgens haar bewoordingen alleen tot een bepaalde adressaat
gerichte beschikking van de Commissie aldus wordt uitgelegd dat zij ook verbindend is voor andere ondernemingen die naar strekking
en doel van [deze] beschikking op dezelfde wijze moeten worden behandeld?
2)      Is beschikking 2000/196 [...], volgens artikel 1 waarvan [stevia] als nieuw voedingsmiddel of voedselingrediënt niet in de
Gemeenschap in de handel mag worden gebracht, ook verbindend voor [Mensch und Natur], die [stevia] thans in de Gemeenschap
in de handel brengt?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met zijn twee vragen, die samen moeten worden behandeld, verzoekt de verwijzende rechter het Hof in wezen de rechtsgevolgen
te preciseren van een krachtens artikel 7 van verordening nr. 258/97 gegeven beschikking van de Commissie houdende weigering
van een vergunning voor het in de Unie in de handel brengen van een product als voedingsmiddel of voedselingrediënt.
Volgens artikel 249, vierde alinea, EG is een „beschikking [...] verbindend in al haar onderdelen voor degenen tot wie zij
uitdrukkelijk is gericht”. Deze bepaling is artikel 288, vierde alinea, VWEU geworden, dat bepaalt dat een „besluit verbindend
[is] in al zijn onderdelen. Indien de adressaten worden vermeld, is het alleen voor hen verbindend”.
De aard van de procedure van verordening nr. 258/97 sluit ook een ruime uitlegging uit met betrekking tot degenen tot wie
een krachtens deze verordening gegeven beschikking is gericht.
Dienaangaande moet worden vastgesteld dat deze verordening slechts van toepassing is op nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe
voedselingrediënten in de zin van artikel 1, lid 2, ervan. Die kwalificatie hangt af van het antwoord op de vraag of deze
voedingsmiddelen en voedselingrediënten in de Unie al dan niet in significante mate voor menselijke voeding zijn gebruikt
vóór de inwerkingtreding van deze verordening.
Artikel 1, lid 3, van verordening nr. 258/97 voert slechts de mogelijkheid in om „in voorkomend geval” middels de bij artikel 13
van deze verordening ingestelde zogeheten „comitologieprocedure” te bepalen of een soort voedingsmiddel of voedselingrediënt
binnen de werkingssfeer ervan valt (zie arrest van 15 januari 2009, M-K Europa, C‑383/07, Jurispr. blz. I‑115, punt 40). Het
staat echter niet aan de ondernemer om de bij dit artikel 13 ingestelde procedure in te leiden (arrest M-K Europa, reeds aangehaald,
punt 43).
Zoals met name voortvloeit uit de artikelen 4, lid 1, en 6, lid 1, van verordening nr. 258/97 is een beschikking van de Commissie
houdende weigering van een vergunning voor het in de handel brengen van een product voorts hoofdzakelijk gebaseerd op het
verzoek van een persoon om het betrokken product in de handel te mogen brengen en op de door hem verstrekte informatie.
Op grond van beschikking 2000/196 staat niet vast dat de Commissie heeft onderzocht of het betrokken product in de Unie al
dan niet in significante mate voor menselijke voeding is gebruikt vóór de inwerkingtreding van deze verordening.
De lidstaten, die moeten voldoen aan de in artikel 10 EG, en thans in artikel 4, lid 3, VEU, vastgelegde verplichting tot
loyale samenwerking, moeten daarentegen verordening nr. 258/97 naleven, en bijgevolg ervoor zorgen dat een „nieuw” voedingsmiddel
of voedselingrediënt in de zin van artikel 1, lid 2, van deze verordening, dat bijgevolg binnen de werkingssfeer ervan valt,
niet in de handel wordt gebracht op hun grondgebied zonder de vaststelling door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat
overeenkomstig artikel 4 van deze verordening dat daarvoor geen vergunning is vereist en, in voorkomend geval, zonder de vergunning
van de Commissie overeenkomstig artikel 7 ervan.
Volgens artikel 7, lid 3, van verordening nr. 258/97 worden de op grond van dit artikel genomen besluiten bekendgemaakt in
het
Publicatieblad van de Europese Unie
.
Wanneer de autoriteiten van een lidstaat in het bezit zijn van inlichtingen waaruit blijkt dat op het grondgebied van deze
lidstaat producten in de handel zijn gebracht met kenmerken die lijken overeen te komen met de kenmerken van producten waarvoor
de Commissie een vergunning om ze in de Unie in de handel te brengen heeft geweigerd, moeten zij aan de hand van deze verordening
onderzoeken onder welke omstandigheden de producten in de handel zijn gebracht en, in voorkomend geval, verhinderen dat deze
producten in de handel worden gebracht.
Allereerst bestaat hun taak erin vast te stellen of het betrokken product al dan niet een nieuw voedingsmiddel of nieuw voedselingrediënt
in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 258/97 is, waarbij de betrokkene de mogelijkheid krijgt te bewijzen dat
dit product vóór de inwerkingtreding van deze verordening in significante mate in de Unie in de handel is gebracht.
Wanneer voorts blijkt dat dit product een nieuw voedingsmiddel of nieuw voedselingrediënt is, moet de bevoegde autoriteit
van de betrokken lidstaat de nodige maatregelen nemen opdat verordening nr. 258/97 daadwerkelijk wordt toegepast, wat kan
inhouden dat de betrokkene wordt gelast om, teneinde dit product in de handel te kunnen blijven brengen, overeenkomstig artikel 4
van deze verordening een verzoek in te dienen.
Gelet op een en ander, dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat een krachtens artikel 7 van verordening nr. 258/97
gegeven beschikking van de Commissie houdende weigering van een vergunning om een voedingsmiddel of voedselingrediënt in de
Unie in de handel te brengen, niet verbindend is voor andere personen dan degenen tot wie deze beschikking uitdrukkelijk is
gericht. De bevoegde autoriteiten van een lidstaat moeten daarentegen nagaan of een op het grondgebied van die lidstaat in
de handel gebracht product, met kenmerken die lijken overeen te komen met de kenmerken van het product waarop deze beschikking
van de Commissie betrekking heeft, een nieuw voedingsmiddel of nieuw voedselingrediënt in de zin van artikel 1, lid 2, van
deze verordening is en, in voorkomend geval, moeten zij de betrokkene verplichten deze verordening na te leven.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
Een krachtens artikel 7 van verordening (EG) nr. 258/97 van het Europees Parlement en de Raad van 27 januari 1997 betreffende
nieuwe voedingsmiddelen en nieuwe voedselingrediënten gegeven beschikking van de Commissie houdende weigering van een vergunning
om een voedingsmiddel of voedselingrediënt in de Unie in de handel te brengen, is niet verbindend voor andere personen dan
degenen tot wie deze beschikking uitdrukkelijk is gericht. De bevoegde autoriteiten van een lidstaat moeten daarentegen nagaan
of een op het grondgebied van die lidstaat in de handel gebracht product, met kenmerken die lijken overeen te komen met de
kenmerken van het product waarop deze beschikking van de Commissie betrekking heeft, een nieuw voedingsmiddel of nieuw voedselingrediënt
in de zin van artikel 1, lid 2, van deze verordening is en, in voorkomend geval, moeten zij de betrokkene verplichten deze
verordening na te leven.
ondertekeningen
*
Procestaal: Duits.