CELEX: 62009CJ0360
Ανταγωνισμός
Διοικητική διαδικασία
Έγγραφα και πληροφοριακά στοιχεία που παρασχέθηκαν στο πλαίσιο εθνικού προγράμματος επιείκειας
Ενδεχόμενες αρνητικές συνέπειες στην αποτελεσματικότητα και στη λειτουργικότητα της συνεργασίας μεταξύ των αρχών που απαρτίζουν το ευρωπαϊκό δίκτυο ανταγωνισμού εκ της προσβάσεως τρίτων σε τέτοια έγγραφα

κατά της αποφάσεως του εισαγγελέα που προβλέπεται στην πρώτη φράση. […] Οι αποφάσεις αυτές δεν είναι αιτιολογημένες,
εφόσον η δημοσιοποίησή τους μπορεί να θέσει σε κίνδυνο τον σκοπό της έρευνας.
(5)      Υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στο πρώτο εδάφιο, μπορούν να δοθούν στον ζημιωθέντα πληροφοριακά στοιχεία και αντίγραφα
εγγράφων του φακέλου·
[…]».
Το άρθρο 46 του νόμου περί παραβάσεων διοικητικής φύσεως (Gesetz über Ordnungswidrigkeiten), όπως ίσχυε στις 19 Φεβρουαρίου
1987 (
BGBl.
1987, I, σ. 602), ο οποίος τροποποιήθηκε τελευταίως με το άρθρο 2 του νόμου της 29ης Ιουλίου 2009 (
BGBl.
2009, I, σ. 2353, στο εξής: OWiG), ορίζει τα εξής:
«(1)      Εάν δεν ορίζεται διαφορετικά, οι γενικές διατάξεις που αφορούν την ποινική διαδικασία, δηλαδή ο κώδικας ποινικής δικονομίας,
ο νόμος περί οργανώσεως των δικαστηρίων [(Gerichtsverfassungsgesetz)] και ο νόμος περί δικαστηρίων ανηλίκων [(Jugendgerichtsgesetz)]
εφαρμόζονται στη διαδικασία επιβολής προστίμων.
[…]»

Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
Στις 21 Ιανουαρίου 2008, η Bundeskartellamt επέβαλε, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 81 ΕΚ, πρόστιμα συνολικού ύψους 62 εκατομμυρίων
ευρώ σε τρεις παραγωγούς χαρτιού διακοσμήσεως στην Ευρώπη και σε πέντε ατομικώς ευθυνόμενα φυσικά πρόσωπα, λόγω συνάψεως συμφωνιών
σε θέματα τιμών και αδρανοποιήσεως των ικανοτήτων παραγωγής. Οι οικείες επιχειρήσεις δεν άσκησαν προσφυγή και οι αποφάσεις
περί επιβολής των εν λόγω προστίμων κατέστησαν εκτελεστές.
Μετά το πέρας της διαδικασίας αυτής, στις 26 Φεβρουαρίου 2008, η Pfleiderer ζήτησε από την Bundeskartellamt να της παρασχεθεί
πλήρης πρόσβαση στον φάκελο που αφορούσε τη διαδικασία επιβολής προστίμων στον τομέα του χαρτιού διακοσμήσεως, στο πλαίσιο
προπαρασκευής της για την άσκηση αγωγών αποζημιώσεως. Η επιχείρηση αυτή είναι αγοραστής χαρτιού διακοσμήσεως και ειδικότερα
ειδικού χαρτιού επιστρώσεως κατεργασμένου ξύλου. Η Pfleiderer είναι ένας από τους τρεις μεγαλύτερους παγκοσμίως παραγωγούς
κατεργασμένου ξύλου, τελικών προϊόντων επιφανείας και επικαλυπτικών φύλλων δαπέδου. Η Pfleiderer δήλωσε ότι, κατά τα τρία
τελευταία έτη, είχε προμηθευθεί από τους παραγωγούς χαρτιού διακοσμήσεως στους οποίους επιβλήθηκαν κυρώσεις εμπορεύματα αξίας
άνω των 60 εκατομμυρίων ευρώ.
Με έγγραφο της 8ης Μαΐου 2008, η Bundeskartellamt απάντησε στην αίτηση παροχής προσβάσεως στον φάκελο, κοινοποιώντας τρεις
ανώνυμες αποφάσεις περί επιβολής προστίμων και κατάσταση των συλλεγέντων κατά την έρευνα αποδεικτικών στοιχείων.
Η Pfleiderer ζήτησε, τότε, ρητώς από την Bundeskartellamt, με δεύτερο έγγραφο, να έχει πρόσβαση σε όλα τα έγγραφα του φακέλου,
συμπεριλαμβανομένων των εγγράφων που αφορούσαν τις αιτήσεις υπαγωγής σε καθεστώς επιείκειας, τα οποία είχαν υποβληθεί εκουσίως
από τους αιτούντες την υπαγωγή τους σε καθεστώς επιείκειας, και των αποδεικτικών στοιχείων που είχαν τεθεί υπό μεσεγγύηση.
Στις 14 Οκτωβρίου 2008, η Bundeskartellamt απέρριψε μερικώς την αίτηση αυτή και περιόρισε την πρόσβαση στο περιεχόμενο του
φακέλου της διαδικασίας, από το οποίο είχαν απαλειφθεί επαγγελματικά απόρρητα, εσωτερικά έγγραφα και έγγραφα κατά την έννοια
του σημείου 22 της ανακοινώσεως της Bundeskartellamt περί επιείκειας, χωρίς να επιτρέψει την πρόσβαση ούτε στα αποδεικτικά
στοιχεία που είχαν τεθεί υπό μεσεγγύηση.
Η Pfleiderer άσκησε ακολούθως προσφυγή ενώπιον του Amtsgericht Bonn κατά της αποφάσεως αυτής περί μερικής απορρίψεως της αιτήσεώς
της, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 62, παράγραφος 1, του OWiG.
Το Amtsgericht Bonn εξέδωσε, στις 3 Φεβρουαρίου 2009, απόφαση με την οποία υποχρέωσε την Bundeskartellamt να παράσχει στην
Pfleiderer πρόσβαση στον φάκελο, διά του δικηγόρου της, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 406e, παράγραφος 1, του Κώδικα
Ποινικής Δικονομίας και του άρθρου 46, παράγραφος 1, του OWiG. Κατά το Amtsgericht Bonn, η Pfleiderer είναι «ζημιωθείσα» κατά
την έννοια των εν λόγω διατάξεων, διότι πρέπει να ληφθεί ως βάση ότι, λόγω των συμφωνιών της συμπράξεως, κατέβαλε πολύ μεγαλύτερες
τιμές για τα εμπορεύματα που προμηθεύθηκε από τα μέλη της συμπράξεως. Επιπλέον, η Pfleiderer είχε «έννομο συμφέρον» να της
παρασχεθεί πρόσβαση στα έγγραφα, διότι τα έγγραφα αυτά θα συνέβαλλαν στην προπαρασκευή αγωγών αποζημιώσεως.
Το Amtsgericht Bonn διέταξε, ως εκ τούτου, την παροχή προσβάσεως στα στοιχεία του φακέλου που οι αιτούντες την υπαγωγή τους
σε καθεστώς επιείκειας είχαν θέσει εκουσίως στη διάθεση της γερμανικής αρχής ανταγωνισμού, δυνάμει της παραγράφου 22 της ανακοινώσεως
της Bundeskartellamt περί επιείκειας, και στα συλλεγέντα επιβαρυντικά και αποδεικτικά στοιχεία. Η πρόσβαση στα επαγγελματικά
απόρρητα και στα εσωτερικά έγγραφα, ήτοι στα σημειώματα του συμβουλίου της Bundeskartellamt και στην αλληλογραφία που ανταλλάχθηκε
στο πλαίσιο του ευρωπαϊκού δικτύου ανταγωνισμού (στο εξής: ΕΔΑ) ήταν περιορισμένη. Κατά το Amtsgericht Bonn, για τον προσδιορισμό
της εκτάσεως του εν λόγω δικαιώματος, το οποίο περιορίζεται στα έγγραφα που είναι αναγκαία για τη θεμελίωση των αξιώσεων αποζημιώσεως,
απαιτείται η στάθμιση των αντικρουόμενων συμφερόντων.
Από την αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει, αφενός, ότι το ανωτέρω δικαστήριο ανέστειλε, εντούτοις, την εκτέλεση
της αποφάσεως.
Αφετέρου, από την αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει, επίσης, ότι το Amtsgericht Bonn επιθυμεί να εκδώσει την
ίδια απόφαση με εκείνη της 3ης Φεβρουαρίου 2009. Εντούτοις, το εν λόγω δικαστήριο επισημαίνει ότι η επιδιωκόμενη απόφαση μπορεί
να αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης, και ιδίως στο άρθρο 10, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφος 1,
στοιχείο ζ΄, ΕΚ καθώς και στα άρθρα 11 και 12 του κανονισμού 1/2003, τα οποία προβλέπουν στενή συνεργασία και αμοιβαία ανταλλαγή
πληροφοριών μεταξύ της Επιτροπής και των εθνικών αρχών ανταγωνισμού των κρατών μελών στο πλαίσιο των διαδικασιών για την εφαρμογή
των άρθρων 81 ΕΚ και 82 ΕΚ. Προκειμένου να διασφαλισθεί η αποτελεσματικότητα και η λειτουργικότητα των διατάξεων αυτών που
είναι μείζονος σημασίας για το ΕΔΑ και για την αποκεντρωμένη εφαρμογή του δικαίου του ανταγωνισμού, μπορεί να καταστεί αναγκαία,
στο πλαίσιο διαδικασιών για την επιβολή προστίμων σε περίπτωση συμπράξεων, η απαγόρευση της προσβάσεως τρίτων στις αιτήσεις
υπαγωγής σε καθεστώς επιείκειας και στα έγγραφα που έχουν προσκομίσει εκουσίως οι αιτούντες την υπαγωγή τους στο εν λόγω καθεστώς.
Το Amtsgericht Bonn, κρίνοντας ότι η επίλυση της διαφοράς της οποίας έχει επιληφθεί απαιτεί την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης,
αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Έχουν οι διατάξεις του κοινοτικού δικαίου περί συμπράξεων, ιδίως τα άρθρα 11 και 12 του κανονισμού 1/2003, καθώς και το άρθρο
10, δεύτερο εδάφιο, ΕΚ, σε συνδυασμό με το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο ζ΄, ΕΚ, την έννοια ότι οι ζημιωθέντες από μια σύμπραξη
δεν μπορούν, προκειμένου να προβάλουν αξιώσεις αστικού δικαίου, να έχουν πρόσβαση σε αιτήσεις υπαγωγής σε καθεστώς επιείκειας,
ή σε πληροφοριακά στοιχεία και έγγραφα που παρασχέθηκαν εν προκειμένω εκουσίως από τους αιτούντες την υπαγωγή τους σε καθεστώς
επιείκειας και τα οποία έλαβε η αρχή ανταγωνισμού κράτους μέλους, βάσει εθνικού προγράμματος επιείκειας, στο πλαίσιο διαδικασίας
επιβολής προστίμου, σκοπούσας (επίσης) στην εφαρμογή του άρθρου 81 ΕΚ;»

Επί του προδικαστικού ερωτήματος
Πρέπει να υπομνησθεί, εκ προοιμίου, ότι οι αρχές ανταγωνισμού και τα δικαστήρια των κρατών μελών οφείλουν να εφαρμόζουν τα
άρθρα 101 ΣΛΕΕ και 102 ΣΛΕΕ, όταν τα πραγματικά περιστατικά εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, και να διασφαλίζουν
την αποτελεσματική εφαρμογή των εν λόγω άρθρων προς το γενικό συμφέρον (βλ., συναφώς, απόφαση της 7ης Δεκεμβρίου 2010, C‑439/08,
VEBIC, μη δημοσιευθείσα ακόμη στη Συλλογή, σκέψη 56).
Επιβάλλεται, επίσης, η διαπίστωση ότι ούτε οι διατάξεις της Συνθήκης ΕΚ περί ανταγωνισμού ούτε ο κανονισμός 1/2003 προβλέπουν
κοινούς κανόνες επιείκειας ή κοινούς κανόνες σχετικά με το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα που αφορούν διαδικασία επιείκειας,
τα οποία παρασχέθηκαν εκουσίως σε εθνική αρχή ανταγωνισμού κατ’ εφαρμογήν εθνικού προγράμματος επιείκειας.
Όσον αφορά τις ανακοινώσεις της Επιτροπής και, ειδικότερα, την ανακοίνωση σχετικά με τη συνεργασία στο πλαίσιο του δικτύου
των αρχών ανταγωνισμού (EE 2004, C 101 σ. 43) και την ανακοίνωση για τη μη επιβολή και τη μείωση των προστίμων σε υποθέσεις
συμπράξεων (καρτέλ) (ΕΕ 2006, C 298, σ. 17), πρέπει να επισημανθεί ότι δεν δεσμεύουν τα κράτη μέλη. Επιπλέον, η δεύτερη ανακοίνωση
αφορά μόνον τα προγράμματα επιείκειας που εφαρμόζονται από την ίδια την Επιτροπή.
Επίσης, στο πλαίσιο του ΕΔΑ, εκπονήθηκε και θεσπίσθηκε κατά τη διάρκεια του έτους 2006 ένα πρότυπο πρόγραμμα επιείκειας, με
σκοπό την εναρμόνιση ορισμένων στοιχείων των εθνικών προγραμμάτων στον τομέα αυτό. Εντούτοις, ούτε το εν λόγω πρότυπο πρόγραμμα
έχει δεσμευτική ισχύ έναντι των δικαστηρίων των κρατών μελών.
Συνεπώς, ακόμα και αν οι κατευθύνσεις που διατύπωσε η Επιτροπή μπορεί να ασκούν επιρροή στην πρακτική των εθνικών αρχών ανταγωνισμού,
ελλείψει δεσμευτικής ρυθμίσεως του δικαίου της Ένωσης στον τομέα αυτό, εναπόκειται στα κράτη μέλη να θεσπίσουν και να εφαρμόζουν
τους εθνικούς κανόνες σχετικά με το δικαίωμα προσβάσεως των ζημιωθέντων από σύμπραξη στα έγγραφα που αφορούν διαδικασίες επιείκειας.
Εντούτοις, καίτοι η θέσπιση και η εφαρμογή των κανόνων αυτών εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, τα κράτη μέλη πρέπει
να ασκούν την εν λόγω αρμοδιότητα σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης (βλ., συναφώς, απόφαση της 12ης Νοεμβρίου 2009, C‑154/08,
Επιτροπή κατά Ισπανίας, σκέψη 121 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία). Ειδικότερα, δεν μπορούν να καθιστούν αδύνατη ή εξαιρετικώς
δυσχερή την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης (βλ., συναφώς, απόφαση της 16ης Ιουλίου 1998, C‑298/96, Oelmühle και Schmidt Söhne,
Συλλογή 1998, σ. I‑4767, σκέψεις 23 και 24 καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία) και, συγκεκριμένα, στον τομέα του δικαίου
του ανταγωνισμού, οφείλουν να μεριμνούν ώστε οι κανόνες που θεσπίζουν ή εφαρμόζουν να μη θίγουν την αποτελεσματική εφαρμογή
των άρθρων 101 ΣΛΕΕ και 102 ΣΛΕΕ (βλ., συναφώς, απόφαση VEBIC, προπαρατεθείσα, σκέψη 57).
Πάντως, όπως υποστήριξε η Επιτροπή και τα κράτη μέλη που υπέβαλαν παρατηρήσεις, τα προγράμματα επιείκειας αποτελούν χρήσιμα
μέσα για την αποτελεσματική αποκάλυψη και πάταξη των παραβάσεων των κανόνων περί ανταγωνισμού και εξυπηρετούν, με τον τρόπο
αυτό, τον σκοπό της αποτελεσματικής εφαρμογής των άρθρων 101 ΣΛΕΕ και 102 ΣΛΕΕ.
Εντούτοις, η αποτελεσματικότητα των εν λόγω προγραμμάτων θα μπορούσε να επηρεασθεί από την κοινοποίηση εγγράφων σχετικών με
ορισμένη διαδικασία επιείκειας στα πρόσωπα που προτίθενται να ασκήσουν αγωγή αποζημιώσεως, ακόμη και αν οι εθνικές αρχές ανταγωνισμού
δεχθούν την ολική ή μερική κατάργηση του προστίμου που θα μπορούσαν να επιβάλουν στον αιτούντα την υπαγωγή του σε καθεστώς
επιείκειας.
Συγκεκριμένα, ευλόγως μπορεί να θεωρηθεί ότι τα πρόσωπα που εμπλέκονται σε παράβαση του δικαίου του ανταγωνισμού, ενόψει του
ενδεχομένου μιας τέτοιας κοινοποιήσεως, θα αποθαρρύνονταν να χρησιμοποιήσουν τη δυνατότητα που τους παρέχουν τα εν λόγω προγράμματα
επιείκειας, δεδομένου ότι, μεταξύ άλλων, τα εκουσίως παρεχόμενα από αυτά πληροφοριακά στοιχεία μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο
ανταλλαγών μεταξύ της Επιτροπής και των εθνικών αρχών ανταγωνισμού δυνάμει των άρθρων 11 και 12 του κανονισμού 1/2003.
Εντούτοις, κατά πάγια νομολογία, κάθε υποκείμενο δικαίου δικαιούται να ζητήσει αποκατάσταση της ζημίας που του προξένησε συμπεριφορά
δυνάμενη να περιορίσει ή να νοθεύσει τον ανταγωνισμό (βλ. αποφάσεις της 20ής Σεπτεμβρίου 2001, C‑453/99, Courage και Crehan,
Συλλογή 2001, σ. I‑6297, σκέψεις 24 και 26, και της 13ης Ιουλίου 2006, C‑295/04 έως C‑298/04, Manfredi κ.λπ., Συλλογή 2001,
σ. I‑6619, σκέψεις 59 και 61).
Ένα τέτοιου είδους δικαίωμα ενισχύει, πράγματι, την αποτελεσματική λειτουργία των κανόνων ανταγωνισμού της ΕΕ και αποθαρρύνει
τις συχνά κεκαλυμμένες συμφωνίες ή πρακτικές που ενδέχεται να περιορίζουν ή να νοθεύουν τον ανταγωνισμό. Υπό την άποψη αυτή,
οι αγωγές αποζημιώσεως ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων μπορούν να συμβάλλουν σημαντικά στη διατήρηση της αποτελεσματικότητας
του ανταγωνισμού εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης (βλ. απόφαση Courage και Crehan, προπαρατεθείσα, σκέψη 27).
Ως εκ τούτου, κατά την εξέταση μιας αιτήσεως παροχής προσβάσεως στα έγγραφα που αφορούν ορισμένο πρόγραμμα επιείκειας, την
οποία έχει υποβάλει πρόσωπο που διεκδικεί αποζημίωση από τρίτο ο οποίος επωφελείται ενός τέτοιου προγράμματος, απαιτείται
να διασφαλίζεται ότι οι εφαρμοστέοι εθνικοί κανόνες δεν είναι λιγότερο ευνοϊκοί από τους κανόνες που ισχύουν για παρόμοιες
απαιτήσεις στηριζόμενες στο εσωτερικό δίκαιο και δεν έχουν διαμορφωθεί κατά τρόπο ώστε να καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή εξαιρετικώς
δυσχερή την αποζημίωση (βλ., συναφώς, απόφαση Courage και Crehan, προπαρατεθείσα, σκέψη 29) και ότι σταθμίζουν τα συμφέροντα
που δικαιολογούν, αφενός, την κοινοποίηση και, αφετέρου, την προστασία των πληροφοριών που έχουν παρασχεθεί εκουσίως από τον
αιτούντα την υπαγωγή του σε καθεστώς επιείκειας.
Μια τέτοια στάθμιση συμφερόντων μπορεί να γίνει από τα εθνικά δικαστήρια μόνον ανά περίπτωση, στο πλαίσιο του εθνικού δικαίου,
και λαμβανομένων υπόψη όλων των σχετικών στοιχείων της υποθέσεως.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, στο υποβληθέν ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης περί
συμπράξεων, και ειδικότερα ο κανονισμός 1/2003, έχουν την έννοια ότι δεν αποκλείουν τη δυνατότητα του ζημιωθέντος από παράβαση
του δικαίου της Ένωσης περί ανταγωνισμού ο οποίος διεκδικεί αποζημίωση να έχει πρόσβαση στα έγγραφα που αφορούν διαδικασία
επιείκειας σχετική με τον υπαίτιο της εν λόγω παραβάσεως. Εντούτοις, εναπόκειται στα δικαστήρια των κρατών μελών να καθορίσουν,
βάσει του εθνικού τους δικαίου, τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να επιτραπεί ή όχι μια τέτοια πρόσβαση, σταθμίζοντας
τα συμφέροντα που προστατεύει το δίκαιο της Ένωσης.

Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον
του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν
παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφαίνεται:
Οι διατάξεις του δικαίου της Ένωσης περί συμπράξεων, και ειδικότερα ο κανονισμός (ΕΚ) 1/2003 του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου
2002, για την εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού που προβλέπονται στα άρθρα 101 ΣΛΕΕ και 102 ΣΛΕΕ, έχουν την έννοια ότι δεν
αποκλείουν τη δυνατότητα του ζημιωθέντος από παράβαση του δικαίου της Ένωσης περί ανταγωνισμού ο οποίος διεκδικεί αποζημίωση
να έχει πρόσβαση στα έγγραφα που αφορούν διαδικασία επιείκειας σχετική με τον υπαίτιο της εν λόγω παραβάσεως. Εντούτοις, εναπόκειται
στα δικαστήρια των κρατών μελών να καθορίσουν, βάσει του εθνικού τους δικαίου, τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να επιτραπεί
ή όχι μια τέτοια πρόσβαση, σταθμίζοντας τα συμφέροντα που προστατεύει το δίκαιο της Ένωσης.
(υπογραφές)
*
Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.