CELEX: 62012CJ0556
Renvoi préjudiciel
Réseaux et services de communications électroniques
Directive 2002/19/CE
Article 2, sous a)
Accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées ainsi qu’à leur utilisation
Articles 5, 8, 12 et 13
Compétence des autorités réglementaires nationales
Obligation relative à l’accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées ainsi qu’à leur utilisation
Entreprise disposant d’une puissance significative sur un marché donné
Branchement particulier reliant le répartiteur du réseau d’accès au point de terminaison du réseau chez l’utilisateur final
Proportionnalité de l’obligation de satisfaire les demandes raisonnables d’accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées et d’en autoriser l’utilisation
Directive 2002/21/CE
Article 8
Objectifs généraux pour l’accomplissement des tâches des autorités réglementaires nationales

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 2, 8 et 12 de la directive 2002/19/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’à leur interconnexion (directive «accès») (
JO L 108, p. 7
), telle que modifiée par la directive 2009/140/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009 (
JO L 337, p. 37
, ci-après la «directive ‘accès’»).
Cette demande est présentée dans le cadre d’un litige opposant TDC A/S (ci-après «TDC»), opérateur de télécommunications, à la Teleklagenævnet (commission des recours en matière de télécommunications) au sujet de l’obligation d’installer, à la demande d’un autre opérateur de communications électroniques, des branchements particuliers permettant l’accès des utilisateurs finals au réseau de fibres optiques.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
L’article 1
er
, paragraphe 1, de la directive «accès» est libellé comme suit:
«La présente directive, qui s’inscrit dans le cadre présenté dans la directive 2002/21/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive ‘cadre’) (
JO L 108, p. 33
), telle que modifiée par la directive 2009/140 (ci-après la ‘directive-cadre’)], harmonise la manière dont les États membres réglementent l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi que leur interconnexion. L’objectif consiste à établir, pour les relations entre fournisseurs de réseaux et de services, un cadre réglementaire qui favorisera l’instauration d’une concurrence durable et garantira l’interopérabilité des services de communications électroniques tout en procurant des avantages aux consommateurs, et ce conformément aux principes du marché intérieur.»
L’article 2, sous a) et b), de la directive «accès» prévoit:
«Aux fins de la présente directive, les définitions figurant à l’article 2 de la [directive-cadre] sont applicables.
Les définitions suivantes sont également applicables:
a)
‘accès’: la mise à la disposition d’une autre entreprise, dans des conditions bien définies et de manière exclusive ou non exclusive, de ressources et/ou de services en vue de la fourniture de services de communications électroniques, y compris lorsqu’ils servent à la fourniture de services de la société de l’information ou de contenu radiodiffusé. Cela couvre notamment: l’accès à des éléments de réseaux et à des ressources associées et éventuellement à la connexion des équipements par des moyens fixes ou non (cela comprend en particulier l’accès à la boucle locale ainsi qu’aux ressources et services nécessaires à la fourniture de services par la boucle locale); l’accès à l’infrastructure physique, y compris aux bâtiments, gaines et pylônes; l’accès aux systèmes logiciels pertinents, y compris aux systèmes d’assistance à l’exploitation; l’accès aux systèmes d’information ou aux bases de données pour la préparation de commandes, l’approvisionnement, la commande, les demandes de maintenance et de réparation et la facturation; l’accès à la conversion du numéro d’appel ou à des systèmes offrant des fonctionnalités équivalentes; l’accès aux réseaux fixes et mobiles, notamment pour l’itinérance; l’accès aux systèmes d’accès conditionnel pour les services de télévision numérique et l’accès aux services de réseaux virtuels;
b)
‘interconnexion’: la liaison physique et logique des réseaux de communications publics utilisés par la même entreprise ou une entreprise différente, afin de permettre aux utilisateurs d’une entreprise de communiquer avec les utilisateurs de la même entreprise ou d’une autre, ou bien d’accéder aux services fournis par une autre entreprise. Les services peuvent être fournis par les parties concernées ou par d’autres parties qui ont accès au réseau. L’interconnexion constitue un type particulier d’accès mis en œuvre entre opérateurs de réseaux publics».
L’article 5 de la directive «accès», intitulé «Pouvoirs et responsabilités des autorités réglementaires nationales en ce qui concerne l’accès et l’interconnexion», dispose:
«1.   Pour réaliser les objectifs exposés à l’article 8 de la [directive-cadre], les autorités réglementaires nationales [(ci-après les ‘ARN’)] encouragent et, le cas échéant, assurent, conformément aux dispositions de la présente directive, un accès et une interconnexion adéquats, ainsi que l’interopérabilité des services et elles s’acquittent de leur tâche de façon à promouvoir l’efficacité économique, à favoriser une concurrence durable, à encourager des investissements efficaces et l’innovation et à procurer un avantage maximal à l’utilisateur final.
En particulier, sans préjudice des mesures qui pourraient être prises à l’égard d’entreprises disposant d’une puissance significative sur le marché conformément à l’article 8, les [ARN] doivent être en mesure d’imposer:
a)
dans la mesure de ce qui est nécessaire pour assurer la connectivité de bout en bout, des obligations aux entreprises qui contrôlent l’accès aux utilisateurs finals, y compris, dans les cas le justifiant, l’obligation d’assurer l’interconnexion de leurs réseaux là où elle n’est pas encore réalisée;
[...]»
L’article 8 de la directive «accès», intitulé «Imposition, modification ou suppression des obligations», est libellé comme suit:
«1.   Les États membres veillent à ce que les [ARN] soient habilitées à imposer les obligations visées aux articles 9 à 13 bis.
2.   Lorsqu’à la suite d’une analyse du marché effectuée conformément à l’article 16 de la [directive-cadre] un opérateur est désigné comme disposant d’une puissance significative sur un marché donné, les [ARN] lui imposent les obligations énumérées aux articles 9 à 13 de la présente directive, selon le cas.
[...]
4.   Les obligations imposées conformément au présent article sont fondées sur la nature du problème constaté, proportionnées et justifiées au regard des objectifs énoncés à l’article 8 de la [directive-cadre] [...]
[...]»
L’article 12 de la directive «accès», intitulé «Obligations relatives à l’accès à des ressources de réseau spécifiques et à leur utilisation», prévoit:
«1.   Les [ARN] peuvent, conformément aux dispositions de l’article 8, imposer à des opérateurs l’obligation de satisfaire les demandes raisonnables d’accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées et d’en autoriser l’utilisation, notamment lorsqu’elles considèrent qu’un refus d’octroi de l’accès ou des modalités et conditions déraisonnables ayant un effet similaire empêcheraient l’émergence d’un marché de détail concurrentiel durable, ou risqueraient d’être préjudiciables à l’utilisateur final.
[...]
2.   Lorsqu’elles examinent les obligations visées au paragraphe 1, et en particulier lorsqu’elles évaluent si ces obligations seraient proportionnées aux objectifs énoncés à l’article 8 de la [directive-cadre], les [ARN] prennent notamment en considération les éléments suivants:
a)
la viabilité technique et économique de l’utilisation ou de la mise en place de ressources concurrentes, compte tenu du rythme auquel le marché évolue et de la nature et du type d’interconnexion et/ou d’accès concerné, y compris la viabilité d’autres produits d’accès en amont, tels que l’accès aux gaines;
b)
le degré de faisabilité de la fourniture d’accès proposée, compte tenu de la capacité disponible;
c)
l’investissement initial réalisé par le propriétaire des ressources, en tenant compte des investissements publics réalisés et des risques inhérents à l’investissement;
d)
la nécessité de préserver la concurrence à long terme, en apportant une attention particulière à la concurrence économiquement efficace fondée sur les infrastructures;
[...]»
L’article 13 de la directive «accès», intitulé «Contrôle des prix et obligations relatives au système de comptabilisation des coûts», dispose:
«1.   Les [ARN] peuvent, conformément aux dispositions de l’article 8, imposer des obligations liées à la récupération des coûts et au contrôle des prix, y compris des obligations concernant l’orientation des prix en fonction des coûts et des obligations concernant les systèmes de comptabilisation des coûts, pour la fourniture de types particuliers d’interconnexion et/ou d’accès, lorsqu’une analyse du marché indique que l’opérateur concerné peut, en l’absence de concurrence efficace, maintenir des prix à un niveau excessivement élevé, ou comprimer les prix, au détriment des utilisateurs finals. Afin d’encourager l’opérateur à investir notamment dans les réseaux de prochaine génération, les [ARN] tiennent compte des investissements qu’il a réalisés, et lui permettent une rémunération raisonnable du capital adéquat engagé, compte tenu de tout risque spécifiquement lié à un nouveau projet d’investissement particulier.
[...]»
L’article 2, sous d bis), de la directive-cadre définit le point de terminaison du réseau (PTR) comme étant le «point physique par lequel un abonné obtient l’accès à un réseau de communications public».
L’article 8, paragraphe 1, de la directive-cadre dispose:
«Les États membres veillent, dans l’accomplissement des tâches de réglementation spécifiées dans la présente directive ainsi que dans les directives particulières, à ce que les [ARN] prennent toutes les mesures raisonnables visant à la réalisation des objectifs définis aux paragraphes 2, 3 et 4. Ces mesures sont proportionnées à ces objectifs.
[...]»
L’article 8, paragraphe 2, de la directive-cadre prévoit:
«Les autorités réglementaires nationales promeuvent la concurrence dans la fourniture des réseaux de communications électroniques, des services de communications électroniques et des ressources et services associés, notamment:
[...]
b)
en veillant à ce que la concurrence ne soit pas faussée ni entravée dans le secteur des communications électroniques, y compris pour la transmission de contenu;
[...]»
L’article 8, paragraphe 5, de la directive-cadre est libellé comme suit:
«Afin de poursuivre les objectifs visés aux paragraphes 2, 3 et 4, les [ARN] appliquent des principes réglementaires objectifs, transparents, non discriminatoires et proportionnés, dont les suivants:
[...]
d)
promouvoir des investissements efficaces et des innovations dans des infrastructures nouvelles et améliorées, notamment en veillant à ce que toute obligation d’accès tienne dûment compte du risque encouru par les entreprises qui investissent et en permettant diverses modalités de coopération entre les investisseurs et ceux qui recherchent un accès, afin de diversifier le risque d’investissement, tout en veillant à ce que la concurrence sur le marché et le principe de non-discrimination soient respectés;
[...]»
Le droit danois
L’article 40 de la loi n
o
780, du 28 juin 2007, relative à la concurrence et la consommation sur le marché des télécommunications (Lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet), dans sa version applicable à l’affaire au principal (ci-après la «loi de 2007»), prévoit:
«La réglementation relative à l’interconnexion porte sur les domaines suivants:
1°)
l’accès à des ressources ou à des services ou leur fourniture en faveur d’un autre opérateur en vue de proposer des services électroniques de communications
[...]
L’accès à des ressources ou à des services ou leur fourniture, au sens du premier alinéa, 1°), ci-dessus, comprend notamment l’accès:
1°)
aux éléments du réseau, y compris l’accès dégroupé aux boucles locales et les ressources y associées ainsi que la connexion des équipements,
[...]»
L’article 51 de la loi de 2007 dispose:
«L’IT- og Telestyrelsen [direction des technologies de l’information et des télécommunications] impose aux opérateurs ayant une puissance significative sur un marché, au sens de l’article 84 d, une ou plusieurs des obligations prévues au troisième alinéa ci-dessous, sous réserve des dispositions de l’article 76 a.
[...]
Les obligations imposées en application des premier et deuxième alinéas ci-dessus se fondent sur la nature des problèmes constatés et sont proportionnées et justifiées au regard des objectifs de l’article 1
er
. L’IT- og Telestyrelsen détermine pour chaque marché l’ampleur des obligations et les éventuels engagements de qualité des services d’interconnexion dont l’accès est imposé aux opérateurs ayant une puissance significative sur le marché, conformément à l’article 51, troisième alinéa, 1°), ci-dessus. [...]
Dans son appréciation de la proportionnalité au sens du quatrième alinéa ci-dessus, l’IT- og Telestyrelsen tient notamment compte:
1°)
de la faisabilité de la fourniture de l’interconnexion envisagée au regard des capacités existantes,
2°)
de l’importance des investissements initiaux devant être réalisés par le propriétaire des ressources au regard des risques inhérents,
3°)
le cas échéant, des droits de propriété intellectuelle pertinents.»
La loi de 2007 a été remplacée par la loi n
o
169 relative aux télécommunications (lov nr. 169 om elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester), du 3 mars 2011 (ci-après la «loi n
o
169/2011»). Cette loi est entrée en vigueur le 25 mai 2011.
L’article 41 de la loi n
o
169/2011 prévoit:
«Dans le cadre de décisions adoptées en application de l’article 40, premier alinéa, l’IT- og Telestyrelsen impose une ou plusieurs obligations aux opérateurs ayant une puissance significative sur le marché au sens de l’article 40. L’IT- og Telestyrelsen précise dans chaque décision la nature et l’ampleur des obligations.
Les obligations visées au premier alinéa ci-dessus peuvent comprendre:
1°)
l’accès au réseau [...]
2°)
la non-discrimination [...]
3°)
la transparence [...]
4°)
la séparation comptable [...]
5°)
le contrôle des prix [...]
6°)
la séparation fonctionnelle [...]
Dans des circonstances exceptionnelles, l’IT- og Telestyrelsen peut, sur avis de la Commission européenne, imposer à tout opérateur ayant une puissance significative sur le marché d’autres obligations que celles prévues au deuxième alinéa ci-dessus.
[...]»
L’article 42 de la loi n
o
169/2011 est libellé comme suit:
«Par obligation d’accès, il faut entendre une obligation incombant à l’opérateur ayant une puissance significative sur un marché d’offrir un accès réel ou virtuel à certains éléments de son réseau, de ses services et des ressources associées.
L’opérateur peut en outre se voir imposer l’obligation de satisfaire les demandes raisonnables de conclure ou modifier des contrats d’accès au réseau. Cette obligation peut notamment comprendre:
1°)
d’accorder l’accès à des éléments et des ressources de réseau spécifiques, y compris l’accès à des éléments de réseau qui ne sont pas actifs, l’accès dégroupé à la boucle locale, notamment afin de permettre la fourniture des services de présélection ou de sélection des opérateurs et l’offre de revente de connexions d’abonnés.
[...]
Lors de l’imposition d’une obligation d’accès au réseau, l’IT- og Telestyrelsen doit notamment tenir compte des éléments suivants:
1°)
la viabilité technique et économique de l’utilisation ou de la mise en place de ressources concurrentes, compte tenu du rythme auquel le marché évolue et de la nature et du type d’accès au réseau et d’interconnexion concernés,
2°)
le degré de faisabilité de la fourniture d’accès au réseau proposée, compte tenu de la capacité disponible,
3°)
l’investissement initial réalisé par le propriétaire des ressources, en tenant compte des investissements publics réalisés et des risques inhérents à l’investissement,
4°)
la nécessité de préserver la concurrence à long terme, en apportant une attention particulière à la concurrence économiquement efficace fondée sur les infrastructures.»
Le litige au principal et les questions préjudicielles
Il ressort de la décision de renvoi que TDC dispose d’une puissance significative sur le marché de la fourniture en gros d’accès à large bande par des réseaux de fils de cuivre, de télévision par câble (coaxiaux) et de fibres optiques.
Ayant constaté les problèmes de concurrence sur ce marché, l’IT- og Telestyrelsen a, par décision du 3 novembre 2010, en vertu de la loi de 2007 alors en vigueur, imposé à TDC plusieurs obligations, dont celle de satisfaire les demandes raisonnables d’accès à des connexions à large bande par l’intermédiaire de son réseau de fibres optiques. Cette obligation comportait, notamment, l’installation de branchements particuliers sur une distance maximale de 30 mètres pour relier l’utilisateur final au réseau de fibres optiques qui est destiné à la fourniture d’accès au haut débit.
TDC a formé un recours à l’encontre de cette décision devant la Teleklagenævnet qui, par une décision du 20 juin 2011, a confirmé pour l’essentiel la décision contestée. La Teleklagenævnet a considéré que l’obligation de satisfaire les demandes raisonnables d’accès était proportionnée, en ce sens qu’elle était nécessaire, appropriée et suffisante pour assurer une réelle concurrence. De plus, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, elle a souligné que, conformément aux dispositions de l’article 7, paragraphe 3, de la directive-cadre, l’IT- og Telestyrelsen avait communiqué son projet de décision du 3 novembre 2010 à la Commission et que celle-ci, dans son avis concernant ce projet, ne s’était pas prononcée sur les aspects litigieux de cette obligation.
Le 12 août 2011, TDC a formé un recours contre la décision du 20 juin 2011 de la Teleklagenævnet devant le Retten på Frederiksberg (tribunal de première instance de Frederiksberg), lequel a renvoyé l’affaire devant l’Østre Landsret (cour régionale de l’Est), compte tenu des questions de principe soulevées.
Devant cette dernière juridiction, TDC fait valoir que l’obligation d’installer des branchements particuliers au réseau de fibres optiques, imposée par l’IT- og Telestyrelsen, constitue une obligation de créer de nouvelles infrastructures, alors que, selon elle, la notion d’«accès», au sens de la directive «accès», ne couvre pas l’installation de telles infrastructures. Elle ajoute que cette obligation représente une charge financière considérable, de sorte qu’elle ne respecte pas le principe de proportionnalité énoncé à l’article 8, paragraphe 1, de la même directive.
La Teleklagenævnet, quant à elle, expose que le marché concerné connaît des problèmes de concurrence au Danemark où, premièrement, le réseau de fibres optiques est en cours de développement et où, deuxièmement, à la différence des autres réseaux (cuivre, coaxial), ce réseau n’est pas connecté immédiatement à l’utilisateur final au moment de son installation initiale. Selon elle, l’obligation d’installer des branchements particuliers constitue non pas une obligation de créer de nouvelles infrastructures, mais une adaptation technique du réseau de fibres optiques déjà existant. Elle estime que, en vertu des articles 8 et 12 de la directive «accès», l’IT- og Telestyrelsen a le pouvoir d’imposer à des opérateurs disposant d’une puissance significative sur un marché donné l’obligation de satisfaire les demandes raisonnables d’interconnexion émanant d’autres opérateurs, même si cela peut nécessiter des adaptations du réseau sous forme, notamment, de travaux de creusement de tranchées. Elle fait observer que, lorsqu’une telle obligation est imposée, l’appréciation de la proportionnalité des mesures envisagées est effectuée en tenant compte de l’importance des investissements initiaux du propriétaire de l’installation.
Dans la décision de renvoi, l’Østre Landsret expose que le litige au principal a pour objet la portée de l’obligation de satisfaire les demandes raisonnables d’accès au réseau de fibres optiques de TDC. Plus précisément, selon cette juridiction, la question principale qui se pose est celle de savoir si, en application de la loi de 2007 et de la directive «accès», une telle obligation peut avoir pour effet que, à la demande d’un opérateur de télécommunications concurrent, TDC est tenue d’installer des branchements particuliers reliant son réseau de fibres optiques à l’utilisateur final, ce qui peut nécessiter le creusement de tranchées pouvant atteindre 30 mètres de long.
C’est dans ces conditions que l’Østre Landsret a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1)
La notion d’‘accès’, telle que définie à l’article 2, sous a), de la directive [‘accès’], doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle inclut l’installation de branchements particuliers reliant le répartiteur du réseau d’accès au segment terminal chez l’utilisateur final? Le fait que la longueur des branchements particuliers n’excède pas 30 mètres a-t-il une incidence sur la réponse à cette question?
2)
L’installation d’un branchement particulier d’une longueur maximale de 30 mètres reliant le répartiteur du réseau d’accès au segment terminal chez l’utilisateur final relève-t-elle de la notion d’‘accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées ainsi qu’à leur utilisation’ [prévue à] l’article 12 de ladite directive, lu en combinaison avec [l]es articles 2 et 8 [de celle-ci]?
3)
Le fait que le propriétaire du réseau de communications électroniques doit réaliser des investissements dépassant très largement le coût d’acquisition du réseau de communications électroniques auquel il doit être donné accès a-t-il une incidence sur la réponse [à apporter] aux deux premières questions [quant à] l’obligation d’accès sous forme d’une obligation d’installation, par exemple de branchements particuliers reliant un répartiteur du réseau d’accès au segment terminal chez l’utilisateur final?
4)
Le fait que [ce] propriétaire peut voir ses coûts d’installation de branchements particuliers couverts par une obligation imposée de contrôle des prix a-t-il une incidence sur la réponse à la troisième question?»
Sur les questions préjudicielles
Sur les première et deuxième questions
Par ses première et deuxième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 2, sous a), 8 et 12 de la directive «accès» doivent être interprétés en ce sens que l’ARN est habilitée à imposer à un opérateur de communications électroniques disposant d’une puissance significative sur un marché donné, au titre de l’obligation de satisfaire les demandes raisonnables d’accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées dont il est propriétaire et d’en autoriser l’utilisation, une obligation d’installer, à la demande d’opérateurs concurrents, un branchement particulier d’une longueur n’excédant pas 30 mètres reliant le répartiteur d’un réseau d’accès au point de terminaison du réseau chez l’utilisateur final.
Pour répondre à ces questions, il convient de rappeler les pouvoirs confiés par la directive «accès» aux ARN d’imposer à des opérateurs l’obligation de satisfaire les demandes raisonnables d’accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées et d’en autoriser l’utilisation, puis d’interpréter la notion d’«accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées et d’en autoriser l’utilisation» avant d’examiner les conditions devant être réunies pour que de telles obligations puissent être imposées.
S’agissant, tout d’abord, du pouvoir des ARN d’imposer l’obligation de satisfaire les demandes raisonnables d’accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées et d’en autoriser l’utilisation, il convient de rappeler que, selon l’article 8, paragraphe 2, de la directive «accès», lorsque, à la suite d’une analyse du marché effectuée conformément à l’article 16 de la directive-cadre, un opérateur est désigné comme disposant d’une puissance significative sur un marché donné, les ARN sont habilitées à lui imposer les obligations énumérées aux articles 9 à 13 de la directive «accès».
Parmi ces obligations figurent celles prévues à l’article 12, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive «accès», selon lequel les ARN peuvent, conformément aux dispositions de l’article 8 de cette même directive, imposer à des opérateurs l’obligation de satisfaire les demandes raisonnables d’accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées et d’en autoriser l’utilisation, notamment lorsqu’elles considèrent qu’un refus d’octroi de l’accès ou des modalités et des conditions déraisonnables ayant un effet similaire empêcheraient l’émergence d’un marché de détail concurrentiel durable ou risqueraient d’être préjudiciables à l’utilisateur final.
Par conséquent, cet article 12, lu en combinaison avec l’article 8 de la directive «accès», confère à l’ARN le pouvoir d’imposer à des opérateurs disposant d’une puissance significative sur un marché donné l’obligation de satisfaire les demandes raisonnables d’accès à des éléments de leur réseau spécifiques et à des ressources associées et d’en autoriser l’utilisation.
S’agissant, ensuite, de la notion d’«accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées», au sens de l’article 12, paragraphe 1, de la directive «accès», il convient d’observer que, selon l’article 2, sous a), de cette directive, la notion d’«accès» s’entend d’une mise à la disposition d’une autre entreprise, dans des conditions bien définies et de manière exclusive ou non exclusive, de ressources et/ou de services en vue de la fourniture de services de communications électroniques, y compris lorsqu’ils servent à la fourniture de services de la société de l’information ou de contenu radiodiffusé. Cette disposition précise que l’«accès» couvre, notamment, l’accès à des éléments de réseaux et à des ressources associées et éventuellement à la connexion des équipements par des moyens fixes ou non, y compris en particulier l’accès à la boucle locale ainsi qu’aux ressources et aux services nécessaires à la fourniture de services par la boucle locale, l’accès à l’infrastructure physique, y compris aux bâtiments, aux gaines, aux pylônes, et l’accès aux réseaux fixes et mobiles, notamment pour l’itinérance.
Il découle ainsi du libellé de cette disposition, d’une part, que la notion d’«accès» comprend la réalisation d’aménagements permettant la mise à la disposition d’une autre entreprise de ressources et/ou de services en vue de la fourniture de services de communications électroniques, comme le souligne aussi M. l’avocat général aux points 17 et 18 de ses conclusions, et, d’autre part, que la liste des formes d’accès qui y sont énumérées n’est pas exhaustive.
L’article 2, sous a), de la directive «accès» ne précise pas, cependant, si l’accès, au sens de cette disposition, peut inclure le branchement particulier entre le répartiteur d’un réseau d’accès et le point de terminaison du réseau chez l’utilisateur final, qui est nécessaire à la mise en œuvre de l’accès au réseau existant.
Dans ces conditions, pour interpréter la notion d’«accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées», au sens de l’article 12, paragraphe 1, de la directive «accès», il y a lieu d’examiner la notion d’«accès» prévue à l’article 2, sous a), de cette directive au regard de l’économie de celle-ci et des objectifs qu’elle poursuit.
S’agissant de l’économie de la directive «accès», il suffit d’observer que cette dernière définit l’interconnexion à son article 2, sous b), comme une liaison physique et logique des réseaux de communications publics utilisés par la même entreprise ou une entreprise différente, afin de permettre aux utilisateurs d’une entreprise de communiquer avec les utilisateurs de la même entreprise ou d’une autre, ou bien d’accéder aux services fournis par une autre entreprise.
Or, l’article 5, paragraphe 1, deuxième alinéa, sous a), de la directive «accès», qui porte sur les pouvoirs et la responsabilité des ARN en ce qui concerne l’accès et l’interconnexion, prévoit que celles-ci peuvent imposer, dans la mesure de ce qui est nécessaire pour assurer la connectivité de bout en bout, des obligations aux entreprises qui contrôlent l’accès aux utilisateurs finals, y compris, dans les cas le justifiant, l’obligation d’assurer l’interconnexion de leurs réseaux là où elle n’est pas encore réalisée.
Il ressort de ces dispositions que la notion d’«accès», au sens de cette directive, peut inclure un aménagement du réseau existant permettant de réaliser une liaison entre celui-ci et l’utilisateur final.
Quant aux objectifs de la directive «accès», l’article 1
er
, paragraphe 1, de celle-ci énonce qu’elle vise à établir «un cadre réglementaire qui favorisera l’instauration d’une concurrence durable et garantira l’interopérabilité des services de communications électroniques tout en procurant des avantages aux consommateurs».
Ainsi, l’article 8, paragraphe 1, de la directive-cadre prévoit que les ARN, dans l’accomplissement de leurs tâches de réglementation spécifiées dans la directive-cadre ainsi que dans les directives particulières, et donc en particulier dans la directive «accès», doivent prendre toutes les mesures raisonnables visant à la réalisation des objectifs définis à cet article, qui consistent à promouvoir la concurrence dans la fourniture des réseaux et des services de communications électroniques, à contribuer au développement du marché intérieur et à soutenir les intérêts des citoyens de l’Union.
Pour réaliser les objectifs exposés à l’article 8 de la directive-cadre, les ARN doivent, dans le cadre des pouvoirs et des responsabilités qui leur sont attribués par l’article 5, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive «accès», assurer, conformément aux dispositions de celle-ci, un accès et une interconnexion adéquats ainsi que l’interopérabilité des services et s’acquitter de leurs tâches de façon à promouvoir l’efficacité économique, à favoriser une concurrence durable, à encourager des investissements efficaces et l’innovation et à procurer un avantage maximal à l’utilisateur final.
À propos de l’article 5, paragraphe 1, de la directive «accès», la Cour a jugé qu’il ressort des termes de ce dernier que les ARN ont pour mission d’assurer un accès et une interconnexion adéquats ainsi que l’interopérabilité des services par des moyens qui ne sont pas limitativement énumérés (arrêt TeliaSonera Finland, C‑192/08,
EU:C:2009:696
, point 58).
Il convient de considérer, de même, que les obligations de satisfaire les demandes raisonnables d’accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées et d’en autoriser l’utilisation pouvant être imposées aux opérateurs disposant d’une puissance significative sur le marché ne sont pas définies de manière limitative, mais doivent être édictées par les ARN, au cas par cas, au regard des objectifs énoncés à l’article 8 de la directive-cadre.
Il découle de tout ce qui précède que la notion d’«accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées», au sens des articles 2, sous a), et 12, paragraphe 1, de la directive «accès», peut couvrir l’installation des branchements particuliers reliant le répartiteur d’un réseau d’accès et le point de terminaison du réseau chez l’utilisateur final.
S’agissant, enfin, des conditions permettant à l’ARN d’imposer à un opérateur disposant d’une puissance significative sur un marché donné l’obligation de satisfaire les demandes raisonnables d’accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées et d’en autoriser l’utilisation, il convient d’observer que l’article 8, paragraphe 4, de la directive «accès» prévoit que les obligations imposées par les ARN à ce type d’opérateurs doivent être fondées sur la nature du problème constaté, être proportionnées et justifiées au regard des objectifs énoncés à l’article 8, paragraphe 1, de la directive-cadre et rappelés au point 39 du présent arrêt.
Il s’ensuit que l’ARN peut imposer à un opérateur disposant d’une puissance significative sur un marché donné, au titre de l’obligation de satisfaire les demandes raisonnables d’accès à des ressources de réseau spécifiques et à des ressources associées et d’en autoriser l’utilisation, une obligation d’installer, à la demande d’opérateurs concurrents, un branchement particulier reliant le répartiteur d’un réseau d’accès au point de terminaison du réseau chez l’utilisateur final, dès lors que cette obligation est fondée sur la nature du problème constaté et qu’elle est proportionnée et justifiée au regard des objectifs énoncés à l’article 8, paragraphe 1, de la directive-cadre.
En l’occurrence, il ressort de la décision de renvoi que, selon la Teleklagenævnet, TDC, en raison du mode particulier de développement de son réseau de fibres optiques, a la maîtrise du moment auquel des foyers peuvent être connectés, ce qui lui confère un avantage concurrentiel certain pour conquérir de nouveaux clients au niveau du marché de détail dans la mesure où les nouveaux clients sont contractuellement liés à TDC pendant une période minimale de six mois. L’obligation, pour TDC, d’installer des branchements particuliers viserait donc à assurer que les opérateurs concurrents puissent se trouver sur un pied d’égalité avec TDC et utiliser le réseau de ce dernier dans les zones où celui-ci est déployé, à l’égard de clients finals qui ne seraient pas encore connectés. L’installation de tels branchements serait une condition sine qua non pour que les opérateurs concurrents de TDC puissent conquérir des clients afin de leur proposer des services distribués par fibres optiques dans des conditions d’égale concurrence avec TDC.
Au regard de ces éléments, il appartient à la juridiction de renvoi d’apprécier si l’obligation imposée par l’ARN à TDC d’installer un branchement particulier d’une longueur n’excédant pas 30 mètres reliant le répartiteur d’un réseau d’accès au point de terminaison du réseau chez l’utilisateur final est fondée sur la nature du problème constaté, est proportionnée et justifiée au regard des objectifs énoncés à l’article 8, paragraphe 1, de la directive-cadre.
Au vu de l’ensemble de ces considérations, il y a lieu de répondre aux première et deuxième questions que les articles 2, sous a), 8 et 12 de la directive «accès» doivent être interprétés en ce sens que l’ARN est habilitée à imposer à un opérateur de communications électroniques disposant d’une puissance significative sur un marché donné, au titre de l’obligation de satisfaire les demandes raisonnables d’accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées et d’en autoriser l’utilisation, une obligation d’installer, à la demande d’opérateurs concurrents, un branchement particulier d’une longueur n’excédant pas 30 mètres reliant le répartiteur d’un réseau d’accès au point de terminaison du réseau chez l’utilisateur final, dès lors que cette obligation est fondée sur la nature du problème constaté, proportionnée et justifiée au regard des objectifs énoncés à l’article 8, paragraphe 1, de la directive-cadre, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
Sur les troisième et quatrième questions
Par ses troisième et quatrième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 8 et 12 de la directive «accès», lus en combinaison avec l’article 13 de celle-ci, doivent être interprétés en ce sens qu’une ARN, lorsqu’elle envisage d’imposer à un opérateur propriétaire d’un réseau de communications électroniques la réalisation de branchements particuliers afin de relier l’utilisateur final à ce réseau, doit tenir compte de l’investissement initial réalisé par l’opérateur concerné et de l’existence d’un contrôle des prix permettant de récupérer les coûts d’installation.
À cet égard, il convient de relever que, en vertu de l’article 12, paragraphe 2, sous a) à d), de la directive «accès», les ARN doivent, lorsqu’elles examinent les obligations visées au paragraphe 1 de cet article, et en particulier lorsqu’elles évaluent si ces obligations sont proportionnées aux objectifs énoncés à l’article 8 de la directive-cadre, prendre notamment en considération la viabilité technique et économique de l’utilisation ou de la mise en place de ressources concurrentes, compte tenu du rythme auquel le marché évolue et de la nature et du type d’interconnexion et/ou d’accès concerné, le degré de faisabilité de la fourniture d’accès proposée afin d’apprécier la proportionnalité des obligations imposées aux opérateurs disposant d’une puissance significative sur un marché donné, l’investissement initial réalisé par le propriétaire des ressources, en tenant compte des investissements publics réalisés et des risques inhérents à l’investissement, et la nécessité de préserver la concurrence à long terme, en apportant une attention particulière à la concurrence économiquement efficace fondée sur les infrastructures.
Quant à l’article 13, paragraphe 1, de la directive «accès», il prévoit que les ARN peuvent imposer des obligations liées à la récupération des coûts et au contrôle des prix à l’égard des entreprises disposant d’une puissance significative sur un marché donné pour la fourniture de types particuliers d’interconnexion et/ou d’accès, lorsqu’une analyse du marché indique que l’opérateur concerné peut, en l’absence de concurrence efficace, maintenir des prix à un niveau excessivement élevé, ou comprimer les prix, au détriment des utilisateurs finals. Afin d’encourager l’opérateur à investir notamment dans les réseaux de prochaine génération, les ARN doivent tenir compte des investissements qu’il a réalisés et lui permettre une rémunération raisonnable du capital adéquat engagé, compte tenu de tout risque spécifiquement lié à un projet d’investissement particulier.
Par ailleurs, l’article 8, paragraphe 5, de la directive-cadre précise également que, afin de poursuivre les objectifs consistant à promouvoir la concurrence, à contribuer au développement du marché intérieur et à soutenir les intérêts des citoyens de l’Union, les ARN doivent appliquer des principes réglementaires objectifs, non discriminatoires et proportionnés. Parmi ces principes figure, au point d) de cette disposition, celui de promouvoir des investissements efficaces et des innovations dans des infrastructures nouvelles et améliorées, notamment en veillant à ce que toute obligation d’accès tienne dûment compte du risque encouru par les entreprises qui investissent et en permettant diverses modalités de coopération entre les investisseurs et ceux qui recherchent un accès, afin de diversifier le risque d’investissement, tout en veillant à ce que la concurrence sur le marché et le principe de non-discrimination soient respectés.
Il découle des éléments qui précèdent que, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé aux points 37 et 38 de ses conclusions, les ARN doivent, dans le cadre de l’examen du caractère proportionné de l’obligation envisagée par rapport aux objectifs énoncés à l’article 8, paragraphe 1, de la directive-cadre, tenir compte, entre autres facteurs, de l’investissement initial réalisé par le propriétaire des ressources et de l’existence d’un système de contrôle des prix. Ainsi, lorsqu’elles envisagent d’imposer à celui-ci, au titre de l’obligation de satisfaire des demandes raisonnables d’accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées et d’en autoriser l’utilisation, un aménagement du réseau existant permettant de réaliser une liaison entre celui-ci et l’utilisateur final, elles doivent tenir compte des coûts de cet aménagement.
Il résulte de l’ensemble de ces considérations qu’il y a lieu de répondre aux troisième et quatrième questions que les articles 8 et 12 de la directive «accès», lus en combinaison avec l’article 13 de celle-ci, doivent être interprétés en ce sens qu’une ARN, lorsqu’elle envisage d’imposer à un opérateur de communications électroniques disposant d’une puissance significative sur un marché donné la réalisation de branchements particuliers afin de relier l’utilisateur final au réseau, doit tenir compte de l’investissement initial réalisé par l’opérateur concerné et de l’existence d’un contrôle des prix permettant de récupérer les coûts d’installation.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:

1)
Les articles 2, sous a), 8 et 12 de la directive 2002/19/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’à leur interconnexion (directive «accès»), telle que modifiée par la directive 2009/140/CE du Parlement européen et du Conseil, du 25 novembre 2009, doivent être interprétés en ce sens que l’autorité réglementaire nationale est habilitée à imposer à un opérateur de communications électroniques disposant d’une puissance significative sur un marché donné, au titre de l’obligation de satisfaire les demandes raisonnables d’accès à des éléments de réseau spécifiques et à des ressources associées et d’en autoriser l’utilisation, une obligation d’installer, à la demande d’opérateurs concurrents, un branchement particulier d’une longueur n’excédant pas 30 mètres reliant le répartiteur d’un réseau d’accès au point de terminaison du réseau chez l’utilisateur final, dès lors que cette obligation est fondée sur la nature du problème constaté, proportionnée et justifiée au regard des objectifs énoncés à l’article 8, paragraphe 1, de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive «cadre»), telle que modifiée par la directive 2009/140, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.

2)
Les articles 8 et 12 de la directive 2002/19, telle que modifiée par la directive 2009/140, lus en combinaison avec l’article 13 de celle-ci, doivent être interprétés en ce sens qu’une autorité réglementaire nationale, lorsqu’elle envisage d’imposer à un opérateur de communications électroniques disposant d’une puissance significative sur un marché donné la réalisation de branchements particuliers afin de relier l’utilisateur final au réseau, doit tenir compte de l’investissement initial réalisé par l’opérateur concerné et de l’existence d’un contrôle des prix permettant de récupérer les coûts d’installation.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: le danois.