CELEX: 62013CJ0022
Prejudiciële verwijzing
Sociale politiek
Raamovereenkomst EVV, UNICE en CEEP inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd
Opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd
Onderwijs
Overheidssector
Waarneming van vacante en beschikbare posten in afwachting van de afronding van vergelijkende onderzoeken
Clausule 5, punt 1
Maatregelen ter voorkoming van misbruik van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd
Begrip ‚objectieve redenen’ die dergelijke overeenkomsten rechtvaardigen
Sancties
Verbod van omzetting in een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd
Geen recht op schadevergoeding

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van de clausules 4 en 5, punt 1, van de op 18 maart 1999 gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (hierna: „raamovereenkomst”), die als bijlage is gevoegd bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (
PB L 175, blz. 43
), artikel 2, leden 1 en 2, van richtlijn 91/533/EEG van de Raad van 14 oktober 1991 betreffende de verplichting van de werkgever de werknemer te informeren over de voorwaarden die op zijn arbeidsovereenkomst of ‑verhouding van toepassing zijn (
PB L 288, blz. 32
), het beginsel van loyale samenwerking in artikel 4, lid 3, VEU en de algemene beginselen van het recht van de Unie met betrekking tot rechtszekerheid, bescherming van het gewettigd vertrouwen, equality of arms en effectieve rechterlijke bescherming, het recht op een onafhankelijk gerecht en op een eerlijk proces, die worden gewaarborgd door artikel 6, lid 2, VEU, gelezen in samenhang met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”), en met de artikelen 46, 47 en 52, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen Mascolo en acht andere werknemers, allen leden van het personeel van openbare scholen, enerzijds, en hun werkgever, te weten voor acht van hen, het Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca (ministerie van Onderwijs, Universiteit en Onderzoek; hierna: „Ministero”) en, voor de laatste, de Comune di Napoli (gemeente Napels), over de kwalificatie van de arbeidsovereenkomsten tussen hen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 1999/70
Richtlijn 1999/70 is gebaseerd op artikel 139, lid 2, EG, en is volgens artikel 1 ervan „gericht op de uitvoering van de [...] door de algemene brancheoverkoepelende organisaties [Europees Verbond van Vakverenigingen (EVV), Unie van Industrie‑ en Werkgeversfederaties der Europese Gemeenschap (UNICE), Europees Centrum van gemeenschapsbedrijven (CEEP)] gesloten raamovereenkomst [...], die in de bijlage is opgenomen”.
Clausule 1 van de raamovereenkomst luidt:
„Het doel van deze raamovereenkomst is:
a)
de kwaliteit van arbeid voor bepaalde tijd te verbeteren door de toepassing van het non-discriminatiebeginsel te waarborgen;
b)
een kader vast te stellen om misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen.”
Clausule 2 van de raamovereenkomst, met het opschrift „Werkingssfeer”, luidt:
„1.
Deze overeenkomst is van toepassing op werknemers met een contract voor bepaalde tijd die werken uit hoofde van een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding, als omschreven bij wet, collectieve overeenkomsten of gebruiken in iedere lidstaat.
2.
De lidstaten – na raadpleging van de sociale partners – en/of de sociale partners kunnen bepalen dat deze overeenkomst niet van toepassing is op:
a)
leerovereenkomsten en het leerlingwezen;
b)
arbeidsovereenkomsten en arbeidsverhoudingen die zijn gesloten in het kader van een speciaal door of met steun van de overheid uitgevoerd opleidings-, arbeidsinpassings‑ en omscholingsprogramma.”
Clausule 3 van de raamovereenkomst, met het opschrift: „Definities”, bepaalt:
„In deze overeenkomst wordt verstaan onder:
1.
,werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd’: iemand met een rechtstreeks tussen een werkgever en een werknemer aangegane arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding voor bepaalde tijd waarvan het einde wordt bepaald door objectieve voorwaarden zoals het bereiken van een bepaald tijdstip, het voltooien van een bepaalde taak of het intreden van een bepaalde gebeurtenis;
[...]”
Clausule 4 van de raamovereenkomst heeft als opschrift „Non-discriminatiebeginsel” en bepaalt in punt 1:
„Met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden worden werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd louter op grond van het feit dat zij voor bepaalde tijd werken, niet minder gunstig behandeld dan vergelijkbare werknemers in vaste dienst, tenzij het verschil in behandeling om objectieve redenen gerechtvaardigd is.”
Clausule 5 van de raamovereenkomst, met het opschrift „Maatregelen ter voorkoming van misbruik”, luidt als volgt:
„1.
Teneinde misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen, voeren de lidstaten, na raadpleging van de sociale partners overeenkomstig de nationale wetgeving, collectieve overeenkomsten of gebruiken, en/of de sociale partners, wanneer er geen gelijkwaardige wettelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik bestaan, op een wijze die rekening houdt met de behoeften van bepaalde sectoren en/of categorieën werknemers, een of meer van de volgende maatregelen in:
a)
vaststelling van objectieve redenen die een vernieuwing van dergelijke overeenkomsten of verhoudingen rechtvaardigen;
b)
vaststelling van de maximale totale duur van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd;
c)
vaststelling van het aantal malen dat dergelijke overeenkomsten of verhoudingen mogen worden vernieuwd.
2.
De lidstaten, na raadpleging van de sociale partners, en/of, waar nodig, de sociale partners bepalen onder welke voorwaarden arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd:
a)
als ‚opeenvolgend’ worden beschouwd;
b)
geacht worden voor onbepaalde tijd te gelden.”
Richtlijn 91/533
Artikel 2, lid 1, van richtlijn 91/533 luidt als volgt:
„De werkgever is verplicht de werknemer op wie deze richtlijn van toepassing is, hierna te noemen ‚werknemer’, in kennis te stellen van de belangrijkste gegevens van de arbeidsovereenkomst of ‑verhouding.”
Ingevolge artikel 2, lid 2, sub e, van deze richtlijn dient de aan de werknemer te verstrekken informatie – indien het een tijdelijke arbeidsovereenkomst of ‑verhouding betreft – ten minste betrekking te hebben op onder andere de „voorzienbare duur van de arbeidsovereenkomst of ‑verhouding”.
Italiaans recht
Artikel 117, eerste alinea, van de Italiaanse grondwet bepaalt dat „[d]e wetgevende macht [...] door de staat en de regio’s [wordt] uitgeoefend met inachtneming van zowel de grondwet als de verplichtingen uit hoofde van het [Unierecht] en het internationale recht”.
In Italië wordt de sluiting van overeenkomsten voor bepaalde tijd in de publieke sector beheerst door decreto legislativo nr. 165 – Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche van 30 maart 2001 (wetsdecreet nr. 165 inzake algemene regels voor dienstverbanden in de publieke sector; hierna: „d.lgs. nr. 165/2001”) (gewoon supplement bij GURI nr. 106 van 9 mei 2001).
Artikel 36, lid 5, van d.lgs. nr. 165/2001, zoals gewijzigd bij legge nr. 102 – Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 1° luglio 2009, nr. 78, recante provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini e della partecipazione italiana a missioni internazionali (wet nr. 102 tot omzetting, met wijzigingen, van voorlopig wetsdecreet nr. 78 van 1 juli 2009 betreffende maatregelen ter bestrijding van de crisis, alsmede de verlenging van termijnen en van de deelname van Italië aan internationale missies) van 3 augustus 2009 (gewoon supplement bij GURI nr. 179 van 4 augustus 2009) bepaalt, onder het opschrift „Flexibele vormen van aanstelling en tewerkstelling van personeel”, het volgende:
„In geen geval kan schending van dwingende bepalingen betreffende de aanstelling of de tewerkstelling van werknemers door de overheidsorganen, onverminderd de hiermee gemoeide aansprakelijkheid en sancties, leiden tot de totstandkoming van arbeidsverhoudingen voor onbepaalde tijd met die overheidsorganen. De betrokken werknemer heeft aanspraak op vergoeding van de schade die het gevolg is van arbeid in strijd met dwingende bepalingen.”
Uit de verwijzingsbeslissingen blijkt dat arbeid voor bepaalde tijd in de publieke sector ook is onderworpen aan decreto legislativo nr. 368 – Attuazione della direttiva 1999/70/EG relativa all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso dall’UNICE, dal CEEP e dal CES (wetsdecreet nr. 368 ter omzetting van richtlijn 1999/70/EG betreffende de door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd; hierna: „d.lgs. nr. 368/2001”) van 6 september 2001 (GURI nr. 235 van 9 oktober 2001).
Artikel 5, lid 4 bis, van dit decreto legislativo is als volgt verwoord:
„Onverminderd de bepalingen in de voorgaande leden betreffende opeenvolgende arbeidsovereenkomsten en behoudens andersluidende bepalingen in collectieve overeenkomsten op landelijk of regionaal niveau of door individuele ondernemingen gesloten met de op landelijk niveau naar verhouding meest representatieve vakbonden, wordt de arbeidsverhouding tussen de werkgever en de werknemer, wanneer deze als gevolg van opeenvolgende overeenkomsten voor bepaalde tijd voor vergelijkbare functies een totale duur van zesendertig maanden overschrijdt, ongeacht perioden van onderbreking tussen de overeenkomsten onderling en met inbegrip van verlengingen en vernieuwingen, geacht te zijn gesloten voor onbepaalde tijd [...].”
Artikel 10, lid 4 bis, van dit decreto legislativo, zoals gewijzigd bij artikel 9, lid 18, van decreto legge nr. 70 van 13 mei 2011 (hierna: „d.l. nr. 70/2011”), omgezet in wet nr. 106 van 12 juli 2011 (GURI nr. 160 van 12 juli 2011) bepaalt:
„[...] overeenkomsten voor bepaalde tijd die zijn gesloten ter vervanging van onderwijzend en administratief, technisch en ondersteunend personeel, zijn eveneens van de toepassing van het onderhavige decreet uitgesloten, gelet op de noodzaak om de continuïteit van onderwijs en educatie te garanderen, ook bij tijdelijke afwezigheid van onderwijzend en administratief, technisch en ondersteunend personeel met een arbeidsverhouding voor onbepaalde of bepaalde tijd. Hoe dan ook is artikel 5, lid 4 bis, van het onderhavige decreet niet van toepassing.”
De voorschriften inzake arbeid voor bepaalde tijd met betrekking tot onderwijzend en administratief, technisch en ondersteunend personeel zijn opgenomen in artikel 4 van legge nr. 124 – Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico (wet nr. 124 houdende spoedmaatregelen inzake onderwijzend personeel) van 3 mei 1999 (GURI nr. 107 van 10 mei 1999), zoals gewijzigd bij decreto legge nr. 134 van 25 september 2009, omgezet, met wijzigingen, bij wet nr. 167 van 24 november 2009 (GURI nr. 274 van 24 november 1999; hierna: „wet nr. 124/1999”). Volgens de verwijzende rechter in de zaken C‑22/13 en C‑61/13 tot en met C‑63/13 staat vast dat deze wet enkel van toepassing is op staatsscholen en niet op gemeentelijke scholen, die onderworpen blijven aan de d.lgs. nr. 165/2001 en nr. 368/2001.
Artikel 4 van wet nr. 124/1999 luidt:
„1.   Onderwijsposten die uiterlijk 31 december daadwerkelijk vacant en beschikbaar zijn en naar verwachting gedurende het gehele schooljaar vacant zullen blijven, worden in afwachting van de afronding van vergelijkende onderzoeken voor de aanwerving van onderwijzend personeel in vaste dienst bezet door middel van vervangingsovereenkomsten voor de duur van een schooljaar, indien daarin niet kan worden voorzien met personeel uit het provinciale bestand of met boventallig personeel en indien aan deze posten nog geen in vaste dienst aangestelde leerkracht is toegewezen, op welke titel dan ook.
2.   Niet-vacante onderwijsposten die uiterlijk 31 december feitelijk beschikbaar worden en tot het einde van het schooljaar beschikbaar blijven, worden bezet door middel van tijdelijke vervangingsovereenkomsten tot aan het einde van de onderwijsactiviteiten. Voor onderwijsuren die buiten de posten of het onderwijsschema vallen, wordt eveneens gebruikgemaakt van tijdelijke vervangingsovereenkomsten tot aan het einde van de onderwijsactiviteiten.
3.   In andere dan de in de leden 1 en 2 bedoelde gevallen wordt gebruikgemaakt van tijdelijke vervangingsovereenkomsten.
[...]
6.   Voor vervangingsovereenkomsten voor de duur van een schooljaar en tijdelijke vervangingsovereenkomsten tot aan het einde van de onderwijsactiviteiten wordt gebruikgemaakt van de permanente ranglijsten bedoeld in artikel 401 van de geconsolideerde wetstekst, zoals vervangen door artikel 1, lid 6, van de onderhavige wet.
[...]
11.   De in de voorafgaande leden opgenomen bepalingen zijn ook van toepassing op administratief, technisch en ondersteunend personeel [...].
[...]
14 bis.   Ter vervanging gesloten overeenkomsten voor bepaalde tijd zoals voorzien in de leden 1, 2 en 3 kunnen, voor zover dat noodzakelijk is om de continuïteit van onderwijs en educatie te garanderen, enkel worden omgezet in een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd in geval van aanstelling in vaste dienst overeenkomstig de geldende bepalingen en op basis van de ranglijsten [...].”
Artikel 1 van decreto del Ministero della pubblica istruzione, nr. 131 (decreet nr. 131 van het ministerie van Onderwijs; hierna: „decreto nr. 131/2007”) van 13 juni 2007 bepaalt dat leerkrachten en administratief, technisch en ondersteunend personeel van staatsscholen op drie manieren kunnen worden aangesteld:
—
vervangingsovereenkomsten voor de duur van een schooljaar ter bezetting van vacante en beschikbare posten, dat wil zeggen posten waarop geen personeel in vaste dienst is aangesteld;
—
tijdelijke vervangingsovereenkomsten tot het einde van de onderwijsactiviteiten, ter bezetting van niet-vacante functies die niettemin beschikbaar zijn, en
—
tijdelijke vervangingsovereenkomsten voor alle overige gevallen, ofwel kortlopende vervangingsovereenkomsten.
De aanstelling in vaste dienst bedoeld in artikel 4, lid 14 bis, van wet nr. 124/1999 wordt beheerst door de artikelen 399 en 401 van decreto legislativo nr. 297 – Testo unico delle disposizioni legislative in materia di istruzione (wetsdecreet nr. 297 houdende goedkeuring van de gecoördineerde tekst van de onderwijswetgeving; hierna: „d.lgs. nr. 297/1994”) van 16 april 1994 (gewoon supplement bij GURI nr. 115 van 19 mei 1994).
Artikel 399, lid 1, van dit decreto legislativo luidt:
„Onderwijzend personeel voor het kleuteronderwijs, het lager en het middelbaar onderwijs, inclusief scholen voor kunstzinnige vorming, wordt voor 50 % van de beschikbare functies per schooljaar geworven door middel van vergelijkende onderzoeken op de grondslag van schriftelijke bewijsstukken en examens en voor de overige 50 % door middel van de in artikel 401 bedoelde permanente ranglijsten.”
Artikel 401, leden 1 en 2, van dit decreto legislativo luidt:
„1.   De ranglijsten die het resultaat vormen van de vergelijkende onderzoeken op de grondslag van uitsluitend schriftelijke bewijsstukken voor onderwijzend personeel voor het kleuteronderwijs, het lager en het middelbaar onderwijs, inclusief scholen voor kunstzinnige vorming, worden omgezet in permanente ranglijsten, waarvan gebruik moet worden gemaakt bij de in artikel 399, lid 1, bedoelde aanstellingen.
2.   De in het vorige lid bedoelde permanente ranglijsten worden op gezette tijden aangevuld met de leerkrachten die zijn geslaagd voor de laatstgehouden regionale vergelijkende onderzoeken op de grondslag van schriftelijke bewijsstukken en examens, voor hetzelfde type vergelijkend onderzoek en dezelfde functie, en met leerkrachten die hebben verzocht om overschrijving vanaf de overeenkomstige permanente ranglijst van een andere provincie. Tegelijk met de inschrijving van nieuwe kandidaten wordt de rangschikking van reeds ingeschreven kandidaten bijgewerkt.”
Hoofgedingen en prejudiciële vragen
Zaken C‑22/13 en C‑61/13 tot en met C‑63/13
R. Mascolo, A. Forni, I. Racca en F. Russo zijn aangeworven via opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd; de eerste drie als leerkracht in dienst van het Ministero en laatstgenoemde als kleuterleidster in dienst van de Comune di Napoli. Op basis van deze overeenkomsten hebben zij gedurende de volgende tijdvakken voor hun respectieve werkgever gewerkt: in totaal 71 maanden gedurende een periode van 9 jaar (Mascolo; tussen 2003 en 2012); in totaal 50 maanden en 27 dagen gedurende een periode van 5 jaar (Forni; tussen 2006 en 2011); in totaal 60 maanden gedurende een periode van 5 jaar (Racca; tussen 2007 en 2012), en in totaal 45 maanden en 15 dagen gedurende een periode van 5 jaar (Russo; tussen 2006 en 2011).
Omdat zij deze opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd onrechtmatig achtten, hebben verzoeksters in de hoofdgedingen bij het Tribunale di Napoli vorderingen ingesteld tot, primair, omzetting van deze overeenkomsten in arbeidsverhoudingen voor onbepaalde tijd – en dus hun aanstelling in vaste dienst – alsmede loonbetaling over de tijdvakken tussen het verstrijken van een overeenkomst voor bepaalde tijd en de aanvang van de volgende en, subsidiair, vergoeding van de schade.
Aangezien Racca in de loop van de procedure op grond van haar stijging op de permanente ranglijst in vaste dienst is aangesteld, heeft zij haar oorspronkelijke vordering omgezet in een vordering strekkende tot erkenning van haar anciënniteit en vergoeding van de geleden schade.
Het Ministero en de Comune di Napoli zijn evenwel van mening dat artikel 36, lid 5, van d.lgs. nr. 165/2001 zich verzet tegen de omzetting van de arbeidsverhouding. Artikel 5, lid 4 bis, van d.lgs. nr. 368/2001 is niet van toepassing gelet op artikel 10, lid 4 bis, ervan, ingevoegd bij artikel 9, lid 18, van d.l. nr. 70/2011. Voorts hebben verzoeksters in de hoofdgedingen evenmin recht op schadevergoeding, omdat de aanwervingsprocedure rechtmatig was en er hoe dan ook niet was voldaan aan de voorwaarden voor een onrechtmatige daad. Tot slot stonden de tijdelijke overeenkomsten los van elkaar en hielden zij geen voortzetting noch verlenging van de voorgaande overeenkomsten in. Er was derhalve geen sprake van misbruik.
Het Tribunale di Napoli, waarbij het beroep is aangebracht, wijst erop dat de nationale regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, anders dan de Corte suprema di cassazione in arrest nr. 10 127/12 heeft geoordeeld, in strijd is met clausule 5 van de raamovereenkomst.
Deze regeling bevat immers geen enkele preventieve maatregel in de zin van punt 1, sub a, van deze clausule, aangezien zij het niet mogelijk maakt op concrete, objectieve en transparante wijze na te gaan of sprake is van een werkelijke behoefte aan tijdelijke vervanging, maar wel de mogelijkheid biedt arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd met vervangend personeel te vernieuwen om daadwerkelijk vacante posten te bezetten, zoals artikel 4, lid 1, van wet nr. 124/1999 uitdrukkelijk bepaalt. Deze regeling bevat evenmin preventieve maatregelen in de zin van punt 1, sub b, van deze clausule. Artikel 10, lid 4 bis, van d.lgs. nr. 368/2001 sluit staatsscholen uit van de toepassing van artikel 5, lid 4 bis, van dit decreto legislativo, waarin is bepaald dat arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd die de duur van 36 maanden overschrijden, worden omgezet in een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd. Deze regeling bevat evenmin preventieve maatregelen in de zin van punt 1, sub c, van deze clausule.
Daarnaast is geen enkele sanctie in het vooruitzicht gesteld, want arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd kunnen volgens artikel 4, lid 14 bis, van wet nr. 124/1999 enkel nog worden omgezet in arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd in geval van aanstelling in vaste dienst op basis van de ranglijsten. Bovendien is het recht op vergoeding van de schade veroorzaakt door opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd eveneens uitgesloten. Volgens arrest nr. 10 127/12 van de Corte suprema di cassazione is artikel 36, lid 5, van d.lgs. nr. 165/2001, waarin een dergelijk recht in beginsel voor de publieke sector is neergelegd, namelijk niet van toepassing indien de opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd de in artikel 5, lid 4, van d.lgs. nr. 368/2001 genoemde duur van 36 maanden overschrijden.
In de tweede plaats merkt de verwijzende rechter op dat enkel staatsscholen de mogelijkheid hebben personeel voor bepaalde tijd aan te werven zonder dat de in d.lgs. nr. 368/2001 genoemde beperkingen gelden, hetgeen leidt tot verstoring van de mededinging ten nadele van particuliere scholen, en vraagt hij zich af of staatsscholen vallen onder het begrip „bepaalde sectoren of categorieën werknemers” in de zin van clausule 5 van de raamovereenkomst, die een afwijkend stelsel van preventie en sancties voor het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd rechtvaardigen.
In de derde plaats vraagt deze rechter zich af of de litigieuze nationale regeling in overeenstemming is met clausule 4 van de raamovereenkomst, voor zover zij bepaalt dat een werknemer in de publieke sector die onrechtmatig voor bepaalde tijd is aangesteld geen recht heeft op vergoeding van de geleden schade, maar een voor onbepaalde tijd aangestelde werknemer die onrechtmatig wordt ontslagen wel.
In de vierde plaats meent de verwijzende rechter dat de Italiaanse regering in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot de beschikking Affatato (C‑3/10,
EU:C:2010:574
) heeft gesteld dat artikel 5, lid 4 bis, van d.lgs. nr. 368/2001 van toepassing is op de publieke sector, hoewel de Corte suprema di cassazione in arrest 10 127/12 in tegengestelde zin heeft geoordeeld, en vraagt hij zich af of deze onjuiste uitlegging van het nationale recht door de regering in het licht van het beginsel van loyale samenwerking bindend is voor de nationale rechterlijke instanties, waarmee hun verplichting tot uitlegging conform het Unierecht wordt versterkt.
In de vijfde plaats vraagt het Tribunale di Napoli zich af of de mogelijkheid om een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd om te zetten in een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd, die is neergelegd in artikel 5, lid 4 bis, van d.lgs. nr. 368/2001, onder de in artikel 2, leden 1 en 2, sub e, van richtlijn 91/533 bedoelde informatie valt waarvan de werkgever de werknemer in kennis moet stellen en zo ja, of de uitsluiting met terugwerkende kracht van de toepassing van artikel 5, lid 4 bis, op staatsscholen door d.l. nr. 70/2011 in overeenstemming is met deze richtlijn.
In de zesde en laatste plaats vraagt de verwijzende rechter zich af of een dergelijke wijziging van de nationale regeling met terugwerkende kracht, waardoor personeel van staatsscholen een recht wordt ontnomen dat dit personeel op het moment van werving genoot, verenigbaar is met de algemene beginselen van het recht van de Unie.
Daarop heeft het Tribunale di Napoli de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld. De zevende vraag is enkel gesteld in de zaken C‑61/13 en C‑62/13. In zaak C‑63/13 zijn enkel de tweede tot en met vierde vraag gesteld, die in deze zaak de eerste tot en met derde vraag zijn.
„1)
Vormt de geschetste regelgeving voor de onderwijssector een gelijkwaardige maatregel in de zin van clausule 5 van [de raamovereenkomst in de bijlage bij] richtlijn [1999/70]?
2)
Wanneer dient een arbeidsverhouding te worden aangemerkt als betrekking in overheidsdienst voor de toepassing van clausule 5 van richtlijn [1999/70] en met name in de zin van de zinsnede ‚bepaalde sectoren en/of categorieën werknemers’ en kan zij dus andere gevolgen rechtvaardigen dan in geval van particuliere arbeidsverhoudingen?
3)
Omvat het begrip ‚arbeidsvoorwaarden’ in clausule 4 van [de raamovereenkomst in de bijlage bij] richtlijn [1999/70], gelet op het bepaalde in artikel 3, lid 1, sub c, van richtlijn 2000/78/EG [van de Raad van 27 november 2000 tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep (
PB L 303, blz. 16
)] en in artikel 14, lid 1, sub c, van richtlijn 2006/54/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke kansen en gelijke behandeling van mannen en vrouwen in arbeid en beroep (
PB L 204, blz. 23
)], mede de gevolgen van de onrechtmatige onderbreking van de arbeidsverhouding? Indien het antwoord op deze vraag bevestigend luidt, is het dan in het licht van clausule 4 [van de raamovereenkomst in de bijlage bij richtlijn 1999/70] te rechtvaardigen dat het nationale recht gewoonlijk andere gevolgen verbindt aan de onrechtmatige onderbreking van een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd dan aan de onrechtmatige onderbreking van een arbeidsverhouding voor bepaalde tijd?
4)
Is het een lidstaat krachtens het beginsel van loyale samenwerking verboden om de nationale regelgeving in een prejudiciële uitleggingsprocedure bij het Hof [...] willens en wetens onjuist voor te stellen en dient de rechter bij gebreke van elke andere uitlegging in het nationale recht die recht doet aan de uit het lidmaatschap van de Europese Unie voortvloeiende verplichtingen, dat nationale recht voor zover mogelijk uit te leggen overeenkomstig de door de Staat gegeven uitlegging?
5)
Valt onder de voor arbeidsovereenkomsten of ‑verhoudingen geldende voorwaarden bedoeld in richtlijn [91/533], inzonderheid artikel 2, leden 1 en 2, sub e, ervan, ook de vermelding van de omstandigheden waarin de arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd kan worden omgezet in een overeenkomst voor onbepaalde tijd?
6)
Indien het antwoord op deze vraag bevestigend luidt, is dan een wijziging van de toepasselijke regelgeving met terugwerkende kracht die de werknemer in loondienst niet de mogelijkheid biedt om zijn uit [...] richtlijn [91/533] voortvloeiende rechten of de eerbiediging van de in zijn arbeidsovereenkomst opgenomen arbeidsvoorwaarden te doen gelden, strijdig met artikel 8, lid 1, van richtlijn [91/533] en met de inzonderheid in de tweede overweging van de considerans opgenomen doelstellingen van deze richtlijn?
7)
Moeten de algemene beginselen van het geldende [Unierecht], te weten de beginselen van rechtszekerheid, bescherming van het gewettigd vertrouwen, equality of arms en effectieve rechterlijke bescherming, alsmede het recht op een onafhankelijk gerecht en, meer algemeen, op een eerlijk proces, die worden gewaarborgd door artikel [6 VEU] [...] – gelezen in samenhang met artikel 6 van het [EVRM], en met de artikelen 46, 47 en 52, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [...] – aldus worden uitgelegd, dat zij in het kader van de toepassing van richtlijn [1999/70] eraan in de weg staan dat de Italiaanse Staat na een aanzienlijk tijdsverloop (drie jaar en zes maanden) een bepaling vaststelt als artikel 9 van decreto legge nr. 70[/2001], omgezet bij wet nr. 106 van 12 juli 2011, die lid 4 bis aan artikel 10 van decreto legislativo nr. 368/2001 heeft toegevoegd en ertoe strekt de gevolgen van aanhangige gedingen te wijzigen, waardoor de werknemer rechtstreeks wordt benadeeld ten voordele van de Staat als werkgever en waardoor de in de interne rechtsorde geboden mogelijkheid misbruik te bestraffen dat bestaat in de opeenvolging van overeenkomsten voor bepaalde tijd, wordt uitgesloten?”
Bij beschikking van de president van het Hof van 8 maart 2013 zijn de zaken C‑22/13 en C‑61/13 tot en met C‑63/13 gevoegd voor de schriftelijke en mondelinge behandeling en voor het arrest.
Zaak C‑418/13
C. Napolitano, D. Cittadino, G. Zangari, S. Perrella en G. Romano zijn aangeworven door het Ministero via opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd; de eerste vier als leerkrachten en laatstgenoemde als administratief medewerker. Uit de aan het Hof overgelegde gegevens blijkt dat zij op basis van deze overeenkomsten gedurende de volgende tijdvakken voor hun werkgevers hebben gewerkt: in totaal 55 maanden gedurende een periode van 6 jaar (Napolitano; tussen 2005 en 2010); in totaal 100 maanden gedurende een periode van 10 jaar (Cittadino; tussen 2002 en 2012); in totaal 113 maanden gedurende een periode van 11 jaar (Zangari; tussen 2001 en 2012); 81 maanden gedurende een periode van 7 jaar (Perrella; tussen 2003 en 2010), en in totaal 47 maanden gedurende een periode van 4 jaar (Romano; tussen 2007 en 2011).
Omdat zij deze opeenvolgende arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd onrechtmatig achtten, hebben verzoekers in het hoofdgeding bij het Tribunale di Roma en het Tribunale di Lamezia Terme vorderingen ingesteld tot, primair, de omzetting van hun overeenkomsten in een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd – en dus hun aanstelling in vaste dienst – alsmede loonbetaling over de tijdvakken tussen het verstrijken van een overeenkomst voor bepaalde tijd en de aanvang van de volgende overeenkomst en, subsidiair, vergoeding van de schade.
Het Tribunale di Roma en het Tribunale di Lamezia Terme hebben zich in het kader van de bij hen aanhangig gemaakte gedingen gebogen over de verenigbaarheid van artikel 4, leden 1 en 11, van wet nr. 124/1999 met clausule 5 van de raamovereenkomst, aangezien deze nationale bepaling het openbare bestuur de mogelijkheid biedt om voor vacatures op scholen onbeperkt onderwijzend, technisch of administratief personeel voor bepaalde tijd aan te werven. Van mening dat deze vraag zich niet door middel van conforme uitlegging laat beantwoorden, aangezien deze bepaling ondubbelzinnig is geformuleerd, noch door het buiten toepassing laten ervan, aangezien clausule 5 geen rechtstreekse werking heeft, hebben deze rechterlijke instanties zich incidenteel tot de Corte costituzionale gewend met het verzoek artikel 4, leden 1 en 11, van wet nr. 124/1999 te toetsen aan artikel 117, eerste alinea, van de grondwet van de Italiaanse Republiek, in samenhang met clausule 5 van de raamovereenkomst.
In de verwijzingsbeslissing constateert de Corte costituzionale dat de nationale regeling die van toepassing is op staatsscholen met betrekking tot voor bepaalde tijd aangeworven personeel geen maximale totale duur van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd noch een maximaal toegestaan aantal vernieuwingen in de zin van clausule 5, punt 1, sub b en c, van de raamovereenkomst kent. Deze rechter vraagt zich niettemin af of deze regeling eventueel om „objectieve redenen” in de zin van punt 1, sub a, van deze clausule gerechtvaardigd kan zijn.
Volgens de verwijzende rechter is de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is zodanig opgezet, althans in beginsel, dat de aanstelling van personeel op basis van overeenkomsten voor bepaalde tijd kan beantwoorden aan een dergelijke objectieve reden. Het onderwijs is immers een dienst die op aanvraag wordt verleend: doordat het recht op onderwijs in de grondwet van de Italiaanse Republiek is neergelegd, mag de Staat niet weigeren de dienst te verlenen, zodat het onderwijs zodanig moet worden georganiseerd dat het voortdurend kan worden aangepast aan de schommelingen in de omvang van het leerlingenbestand. Door deze inherente behoefte aan flexibiliteit is het onvermijdelijk dat een groot aantal leerkrachten en personeelsleden van staatsscholen wordt aangesteld op arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. Dankzij het stelsel van de permanente ranglijsten naast dat van de vergelijkende onderzoeken voor de openbare dienst kan worden gegarandeerd dat personeel op dergelijke arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd aan de hand van objectieve criteria wordt aangesteld en dat deze personeelsleden een redelijke kans hebben om in vaste dienst te worden aangesteld.
De Corte costituzionale wijst er niettemin op dat artikel 4, lid 1, van wet nr. 124/1999 weliswaar niet voorziet in de herhaalde vernieuwing van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd en het recht op schadevergoeding niet uitsluit, maar de mogelijkheid biedt vacante en beschikbare posten „in afwachting van de afronding van vergelijkende onderzoeken voor de aanwerving van onderwijzend personeel in vaste dienst” te bezetten door middel van vervangingsovereenkomsten voor de duur van een schooljaar. In de periode tussen 2000 en 2011 zijn echter geen vergelijkende onderzoeken gehouden. Deze bepaling opent wellicht de mogelijkheid overeenkomsten voor bepaalde tijd te vernieuwen zonder dat er een precieze termijn voor een vergelijkend onderzoek wordt vastgesteld. Door deze omstandigheid – in combinatie met het ontbreken van bepalingen waarin personeel van staatsscholen dat onterecht herhaalde malen op een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd is aangesteld, het recht op vergoeding van de schade wordt toegekend – kan deze bepaling in strijd zijn met clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst.
Daarop heeft de Corte costituzionale de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Moet clausule 5, punt 1, van de [...] raamovereenkomst [...] aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen de toepassing van artikel 4, leden 1, laatste zinsnede, en 11, van wet [nr. 124/1999], die de vervangingsovereenkomsten voor de duur van een schooljaar voor functies ‚die uiterlijk 31 december daadwerkelijk vacant en beschikbaar zijn’ regelen met de bepaling dat ‚in afwachting van de afronding van vergelijkende onderzoeken voor de aanwerving van onderwijzend personeel in vaste dienst’ leerkrachten op vervangingsovereenkomsten voor de duur van een schooljaar worden aangesteld, wanneer op grond van deze bepaling gebruik kan worden gemaakt van overeenkomsten voor bepaalde tijd zonder dat een precieze termijn wordt gegeven voor vergelijkende onderzoeken en zonder dat recht op vergoeding van de schade bestaat?
2)
Zijn de organisatorische behoeften van het Italiaanse onderwijssysteem, zoals hierboven aangegeven, objectieve redenen in de zin van clausule 5, punt 1, van [de raamovereenkomst], zodat een regeling als de Italiaanse voor de aanstelling van personeel in het onderwijs voor bepaalde tijd, waarin geen vergoeding van de schade is voorzien, verenigbaar is met het recht van de Europese Unie?”
Bij beslissing van het Hof van 11 februari 2014 zijn de zaken C‑22/13, C‑61/13 tot en met C‑63/13 en C‑418/13 gevoegd voor de schriftelijke en mondelinge behandeling en voor het arrest.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met hun vragen verzoeken de verwijzende rechters het Hof om uitlegging van clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst (eerste en tweede vraag in de zaken C‑22/13, C‑61/13 en C‑62/13, eerste vraag in zaak C‑63/13 en eerste en tweede vraag in zaak C‑418/13), clausule 4 van deze raamovereenkomst (derde vraag in de zaken C‑22/13, C‑61/13 en C‑62/13 en tweede vraag in zaak C‑63/13), het beginsel van loyale samenwerking (vierde vraag in de zaken C‑22/13, C‑61/13 en C‑62/13 en derde vraag in zaak C‑63/13), richtlijn 91/533 (vijfde en zesde vraag in de zaken C‑22/13, C‑61/13 en C‑62/13), alsook meerdere algemene beginselen van het recht van de Unie (zevende vraag in de zaken C‑61/13 en C‑62/13).
Ontvankelijkheid
De Comune di Napoli voert aan dat de uitlegging van het recht van de Unie waarom het Tribunale di Napoli in zaak C‑63/13 verzoekt, niet noodzakelijk is voor de beslechting van het hoofdgeding en dat het verzoek om een prejudiciële beslissing in deze zaak derhalve in zijn geheel niet-ontvankelijk is. Deze rechter vermeldde zelf in zijn verwijzingsbelissing dat hij aanneemt dat de door de nationale wetgever getroffen maatregelen ter omzetting van de raamovereenkomst in het licht van de rechtspraak van het Hof daaromtrent niet volstaan. Het staat dus aan deze rechter om het hoofdgeding te beslechten op basis van een uitlegging van het nationale recht die overeenstemt met het recht van de Unie.
Niettemin zij eraan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt te beoordelen (arrest Rosado Santana, C‑177/10,
EU:C:2011:557
, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, hebben de nationale rechterlijke instanties een onbeperkte bevoegdheid om zich tot het Hof te wenden indien zij menen dat een bij hen aanhangig geding vragen over de uitlegging of de geldigheid van bepalingen van het recht van de Unie opwerpt (zie met name arresten Križan e.a., C‑416/10,
EU:C:2013:8
, punt 64, en Ogieriakhi, C‑244/13,
EU:C:2014:2068
, punt 52).
Daaruit volgt dat vaste rechtspraak over een rechtsvraag van Unierecht het Hof er weliswaar toe kan bewegen een beschikking te geven krachtens artikel 99 van zijn Reglement voor de procesvoering, maar geen gevolgen kan hebben voor de ontvankelijkheid van een prejudiciële verwijzing ingeval een nationale rechterlijke instantie in de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid beslist zich krachtens artikel 267 VWEU tot het Hof te wenden.
Evenwel kan het Hof volgens vaste rechtspraak weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechter wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is, of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen (zie arrest Érsekcsanádi Mezőgazdasági, C‑56/13,
EU:C:2014:352
, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu stelt de verwijzende rechter in C‑63/13 het Hof drie prejudiciële vragen die identiek zijn aan de tweede tot en met vierde vraag in de zaken C‑22/13, C‑61/13 en C‑62/13.
Niettemin blijkt uit de verwijzingsbeslissing in zaak C‑63/13 dat het feitelijke en juridische kader van deze zaak afwijkt van dat in de drie andere zaken. Als leidster in een gemeentelijke crèche en kleuterschool valt Russo namelijk, anders dan Mascolo, Forni, Racca en de verzoekers in het hoofdgeding van zaak C‑418/13, volgens de verwijzende rechter niet onder de nationale regeling in wet nr. 124/1999 die van toepassing is op staatsscholen, maar blijft voor haar de algemene regeling gelden die met name in d.lgs. nr. 368/2001 is neergelegd.
Derhalve is de eerste vraag in zaak C‑63/13, die er evenals in de zaken C‑22/13, C‑61/13 en C‑62/13 toe strekt te weten te komen of de nationale regeling in wet nr. 124/1999 in overeenstemming is met clausule 5 van de raamovereenkomst, aangezien deze wet het de Staat mogelijk maakt voor staatsscholen personeel aan te werven op arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd zonder gebonden te zijn aan de in d.lgs. nr. 368/2001 opgelegde beperkingen, die wel gelden voor particuliere scholen, niet relevant voor de beslechting van het hoofdgeding in zaak C‑63/13 en dus hypothetisch.
Datzelfde geldt voor de tweede vraag in deze zaak, die er in wezen toe strekt te weten te komen of de litigieuze nationale regeling, zoals die naar voren komt uit inzonderheid artikel 36, lid 5, van d.lgs. nr. 165/2001, in overeenstemming is met clausule 4 van de raamovereenkomst; deze regeling sluit voor de publieke sector namelijk elk recht op schadevergoeding in geval van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd uit.
Het Tribunale di Napoli stelt in zijn verwijzingsbeslissing in zaak C‑63/13 namelijk zelf vast dat verzoekster in het hoofdgeding, anders dan verzoeksters in de hoofdgedingen van de zaken C‑22/13, C‑61/13 en C‑62/13, profiteert van artikel 5, lid 4 bis, van d.lgs. nr. 368/2001, waarin is bepaald dat opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd voor een duur van in totaal meer dan 36 maanden worden omgezet in een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. De verwijzende rechter merkt daarover terecht op dat deze maatregel in overeenstemming is met de vereisten van het recht van de Unie, daar zij misbruik van dergelijke overeenkomsten voorkomt en de gevolgen van misbruik definitief worden geëlimineerd (zie met name arrest Fiamingo e.a., C‑362/13, C‑363/13 en C‑407/13,
EU:C:2014:2044
, punten 69 en 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Deze rechter legt echter in het geheel niet uit in hoeverre zijn tweede vraag in zaak C‑63/13 onder deze omstandigheden relevant blijft voor zijn uitspraak in het hoofdgeding over de overeenstemming van de litigieuze nationale regeling met het recht van de Unie.
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt hoe dan ook geenszins in hoeverre een werknemer wiens overeenkomst aldus wordt omgezet en wiens verzoek om schadevergoeding bovendien als subsidiaire vordering is geformuleerd – evenals werknemers in de situatie van verzoeksters in de zaken C‑22/13, C‑61/13 en C‑62/13, op wie artikel 5, lid 4 bis, niet van toepassing is – schade lijdt die recht biedt op vergoeding.
Bijgevolg is de tweede vraag in de zaak C‑63/13 eveneens hypothetisch.
Voorts hebben de Comune di Napoli, de Italiaanse regering en de Europese Commissie in hun schriftelijke opmerkingen de ontvankelijkheid betwist van de vierde prejudiciële vraag in de zaken C‑22/13, C‑61/13 en C‑62/13 en van de derde prejudiciële vraag in zaak C‑63/13 op grond dat het antwoord op deze vragen in wezen geheel of gedeeltelijk niet van belang is voor de hoofdgedingen.
Deze vragen, die op identieke wijze zijn verwoord, berusten – zoals in punt 32 van dit arrest al is vastgesteld – op de premisse dat de uitlegging van nationaal recht die de Italiaanse regering heeft gegeven in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot de beschikking Affatato (
EU:C:2010:574
, punt 48), volgens welke artikel 5, lid 4 bis, van d.lgs. nr. 368/2001 van toepassing is op de publieke sector, onjuist is en derhalve schending van het beginsel van loyale samenwerking door de lidstaat oplevert.
Zoals blijkt uit de punten 14 en 15 van dit arrest, komt deze uitlegging evenwel op alle punten overeen met de uitlegging die destijds door het Tribunale di Napoli is gepresenteerd en in het licht waarvan het Hof deze prejudiciële verwijzingen volgens vaste rechtspraak moet onderzoeken (zie met name arrest Pontin, C‑63/08,
EU:C:2009:666
, punt 38). Deze rechterlijke instantie vermeldt in haar verwijzingsbeslissingen uitdrukkelijk dat de nationale wetgever volgens haar de toepassing van artikel 5, lid 4 bis, op de publieke sector niet heeft willen uitsluiten.
Zoals uit punt 28 van dit arrest blijkt, meent de verwijzende rechter bovendien zelf – wat zijn uitsluitende bevoegdheid is – dat artikel 5, lid 4 bis, van d.lgs. nr. 368/2001 weliswaar van toepassing is op de publieke sector, maar niet op staatsscholen, zodat deze bepaling niet relevant is voor de beslechting van de hoofdgedingen in de zaken C‑22/13, C‑61/13 en C‑62/13.
Daaruit volgt dat de vierde vraag in de zaken C‑22/13, C‑61/13 en C‑62/13 en de derde vraag in zaak C‑63/13 hypothetisch zijn.
Gelet op een en ander dient te worden vastgesteld dat het verzoek om een prejudiciële beslissing in zaak C‑63/13 in zijn geheel en de vierde vraag in de zaken C‑22/13, C‑61/13 en C‑62/13, overeenkomstig de rechtspraak die in punt 50 van het onderhavige arrest is aangehaald, niet-ontvankelijk is.
Ten gronde
Met de eerste vraag in de zaken C‑22/13, C‑61/13 en C‑62/13 alsmede de twee vragen in de zaak C‑418/13, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, wensen de verwijzende rechters in wezen te vernemen of clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling als in de hoofdgedingen, die in afwachting van de afronding van vergelijkende onderzoeken voor de aanwerving van personeel in vaste dienst voor staatsscholen, de vernieuwing van overeenkomsten voor bepaalde tijd mogelijk maakt om te voorzien in vacante en beschikbare posten van onderwijzend en administratief, technisch en ondersteunend personeel, zonder dat precieze termijnen worden gegeven voor vergelijkende onderzoeken en onder uitsluiting van elke mogelijkheid voor die leerkrachten en dat personeel op vergoeding van de schade die door een dergelijke vernieuwing eventueel wordt geleden.
Werkingssfeer van de raamovereenkomst
De Griekse regering voert aan dat het niet wenselijk is dat de bepalingen van de raamovereenkomst omtrent het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd gelden voor de onderwijssector. Hier is namelijk sprake van „behoeften van bepaalde sectoren” in de zin van clausule 5, punt 1, van deze raamovereenkomst, aangezien het onderwijs ertoe strekt het recht op opleiding te waarborgen en onmisbaar is voor de goede werking van het opleidingsstelsel.
In dat verband zij in herinnering gebracht dat uit de bewoordingen zelf van clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst volgt dat de werkingssfeer daarvan ruim is opgevat, aangezien deze in het algemeen geldt voor „werknemers met een contract voor bepaalde tijd die werken uit hoofde van een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding, als omschreven bij wet, collectieve overeenkomsten of gebruiken in iedere lidstaat”. Bovendien omvat de definitie van het begrip „werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” in de zin van de raamovereenkomst, zoals vermeld in clausule 3, punt 1, daarvan alle werknemers zonder onderscheid naar de openbare dan wel particuliere aard van hun werkgever, ongeacht hoe de overeenkomst van deze werknemers naar intern recht wordt gekwalificeerd (zie arrest Fiamingo e.a.,
EU:C:2014:2044
, punten 28 en 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De raamovereenkomst is derhalve van toepassing op alle werknemers die in het kader van een arbeidsverhouding voor bepaalde tijd met hun werkgever tegen betaling arbeid verrichten, voor zover zij verbonden zijn door een arbeidsovereenkomst in de zin van het nationale recht en onder voorbehoud van enkel de beoordelingsbevoegdheid toegekend aan de lidstaten door clausule 2, lid 2, van de raamovereenkomst ten aanzien van de toepassing ervan op bepaalde categorieën van arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen en de uitsluiting van uitzendkrachten krachtens de vierde alinea van de preambule van de raamovereenkomst (zie arrest Fiamingo e.a.,
EU:C:2014:2044
, punten 30‑33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Daaruit volgt dat geen enkele bijzondere sector van de werkingssfeer van de raamovereenkomst is uitgesloten en zij dientengevolge van toepassing is op personeel aangeworven in de onderwijssector (zie in die zin arrest Fiamingo e.a.,
EU:C:2014:2044
, punt 38).
Deze conclusie vindt steun in de inhoud van clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst, in overeenstemming met de derde alinea van de preambule van de raamovereenkomst en de punten 8 en 10 van de algemene overwegingen, waaruit blijkt dat de lidstaten in het kader van de tenuitvoerlegging van de raamovereenkomst de mogelijkheid hebben, voor zover dit objectief wordt gerechtvaardigd, rekening te houden met de bijzondere behoeften van bepaalde sectoren en/of de categorieën werknemers in kwestie (arrest Fiamingo e.a.,
EU:C:2014:2044
, punt 39).
Daaruit volgt dat werknemers in een situatie als die van verzoekers in de hoofdgedingen, die zijn aangeworven in hun hoedanigheid van leerkracht of administratief medewerker om voor de duur van een schooljaar in staatsscholen een post waar te nemen op een arbeidsovereenkomst naar nationaal recht, waarvan vaststaat dat zij niet tot de arbeidsverhoudingen behoort die van de werkingssfeer van de raamovereenkomst kunnen worden uitgesloten, binnen de werkingssfeer vallen van deze raamovereenkomst, met name van clausule 5 ervan (zie naar analogie arrest Márquez Samohano, C‑190/13,
EU:C:2014:146
, punt 39).
Uitlegging van clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst
Clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst strekt ertoe uitvoering te geven aan een van de doelstellingen van deze overeenkomst, te weten het vaststellen van een kader voor het opeenvolgende gebruik van arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd, dat als een mogelijke bron van misbruik ten nadele van de werknemers wordt beschouwd, door te voorzien in een aantal minimale beschermende bepalingen om te vermijden dat werknemers in een precaire situatie komen te verkeren (zie met name arresten Adeneler e.a., C‑212/04,
EU:C:2006:443
, punt 63; Kücük, C‑586/10,
EU:C:2012:39
, punt 25, en Fiamingo e.a.,
EU:C:2014:2044
, punt 54).
Zoals immers naar voren komt uit de tweede alinea van de preambule van de raamovereenkomst en uit de punten 6 en 8 van de algemene overwegingen ervan, wordt het genot van vaste dienstbetrekkingen opgevat als een essentieel onderdeel van de werknemersbescherming, terwijl arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd slechts in sommige omstandigheden in de behoeften van zowel de werkgever als de werknemer kunnen voorzien (arresten Adeneler e.a.,
EU:C:2006:443
, punt 62, en Fiamingo e.a.,
EU:C:2014:2044
, punt 55).
Clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst legt de lidstaten dus de verplichting op, teneinde misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd te voorkomen, ten minste één van de daarin genoemde maatregelen op effectieve en bindende wijze vast te stellen wanneer er in hun nationale recht geen gelijkwaardige wettelijke maatregelen bestaan. De drie in punt 1, sub a tot en met c, van die clausule genoemde maatregelen betreffen respectievelijk de objectieve redenen die een vernieuwing van dergelijke arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen rechtvaardigen, de maximale totale duur van deze opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen, en het aantal malen dat dergelijke overeenkomsten of verhoudingen mogen worden vernieuwd (zie met name arresten Kücük,
EU:C:2012:39
, punt 26, en Fiamingo e.a.,
EU:C:2014:2044
, punt 56).
De lidstaten beschikken in dat verband over een beoordelingsmarge, aangezien zij naar keuze een of meer van de in punt 1, sub a tot en met c, van deze clausule genoemde maatregelen kunnen invoeren, of gebruik kunnen maken van bestaande gelijkwaardige wettelijke maatregelen, op een wijze die rekening houdt met de behoeften van bepaalde sectoren en/of categorieën werknemers (zie arresten Fiamingo e.a.,
EU:C:2014:2044
, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aldus stelt clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst de lidstaten een algemeen doel, bestaande in het voorkomen van dergelijk misbruik, maar laat zij hun de vrijheid om de middelen voor het bereiken daarvan te kiezen, mits daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan het doel of het nuttig effect van de raamovereenkomst (zie arrest Fiamingo,
EU:C:2014:2044
, punt 60).
Wanneer, zoals in casu, het Unierecht niet voorziet in specifieke sancties voor het geval dat toch misbruik wordt vastgesteld, staat het aan de nationale overheidsinstanties om passende maatregelen vast te stellen, die niet alleen evenredig moeten zijn, maar ook voldoende effectief en afschrikkend om ervoor te zorgen dat de krachtens de raamovereenkomst vastgestelde normen hun volle uitwerking krijgen (zie met name arrest Fiamingo e.a.,
EU:C:2014:2044
, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hoewel de wijze waarop dergelijke normen ten uitvoer worden gelegd bij gebreke van een Unieregeling op dat punt krachtens het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten een zaak is van de interne rechtsorde van die staten, mag zij niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke situaties krachtens intern recht geldt (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie met name arrest Fiamingo e.a.,
EU:C:2014:2044
, punt 63 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hieruit vloeit voort dat wanneer misbruik als gevolg van het gebruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd heeft plaatsgevonden, er een maatregel moet kunnen worden toegepast die voorziet in effectieve en op het gebied van de werknemersbescherming gelijkwaardige garanties, teneinde dit misbruik naar behoren te bestraffen en de gevolgen van de schending van het Unierecht ongedaan te maken (arrest Fiamingo e.a.,
EU:C:2014:2044
, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dat verband zij eraan herinnerd dat het Hof al meermaals heeft benadrukt dat uit de raamovereenkomst geen algemene verplichting van de lidstaten voortvloeit om te voorzien in de omzetting van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in een overeenkomst voor onbepaalde tijd. Clausule 5, punt 2, van de raamovereenkomst laat het immers in beginsel aan de lidstaten over om te bepalen onder welke voorwaarden arbeidsovereenkomsten en arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd worden geacht voor onbepaalde tijd te zijn aangegaan. Daaruit volgt dat de raamovereenkomst niet voorschrijft onder welke voorwaarden gebruik kan worden gemaakt van arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd (zie met name arrest Fiamingo,
EU:C:2014:2044
, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu dient er, met betrekking tot de nationale regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, aan te worden herinnerd dat het niet aan het Hof staat om uitspraak te doen over de uitlegging van bepalingen van intern recht, maar dat dit uitsluitend een taak is van de verwijzende rechter of, in voorkomend geval, van de bevoegde nationale rechterlijke instanties, die dienen uit te maken of de bepalingen van de toepasselijke nationale regeling voldoen aan de in de punten 74 tot en met 79 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte eisen (zie met name arrest Fiamingo e.a.,
EU:C:2014:2044
, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het staat dus aan de verwijzende rechter om te beoordelen in hoeverre de voorwaarden voor de toepassing alsook de daadwerkelijke uitvoering van de relevante bepalingen van het interne recht daarvan een passende maatregel ter voorkoming en zo nodig bestraffing van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd maken (zie arrest Fiamingo e.a.,
EU:C:2014:2044
, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof kan in zijn prejudiciële beslissing in voorkomend geval echter preciseringen geven teneinde de nationale rechterlijke instantie bij haar beoordeling te leiden (zie met name arrest Fiamingo e.a.,
EU:C:2014:2044
, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
– Maatregelen ter voorkoming van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd
Met betrekking tot eventuele maatregelen ter voorkoming van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in de zin van artikel 5, punt 1, van de raamovereenkomst staat vast dat uit hoofde van de nationale regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, vervangende leerkrachten kunnen worden aangeworven op opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, zonder enige maatregel die de maximale totale duur van deze overeenkomsten of het aantal vernieuwingen ervan in de zin van punt 1, sub b en c, van deze clausule beperkt. In het bijzonder wijst het Tribunale di Napoli erop dat artikel 10, lid 4 bis, van d.lgs. nr. 368/2001, zoals blijkt uit punt 28 van dit arrest, staatsscholen uitsluit van de toepassing van artikel 5, lid 4 bis, van dit decreto legislativo, waarin is bepaald dat arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd die de duur van 36 maanden overschrijden, worden omgezet in een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd, zodat deze overeenkomsten onbeperkt kunnen worden vernieuwd. Evenmin wordt betwist dat de nationale regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, geen enkele maatregel bevat die gelijkwaardig is aan de maatregelen die in clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst worden genoemd.
In deze omstandigheden is van belang dat de vernieuwing van dergelijke arbeidsovereenkomsten wordt gerechtvaardigd door een objectieve reden in de zin van clausule 5, punt 1, sub a, van de raamovereenkomst.
Zoals blijkt uit punt 7 van de algemene overwegingen van de raamovereenkomst en uit punt 74 van het onderhavige arrest, hebben de ondertekenende partijen immers geoordeeld dat het gebruik van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd op basis van objectieve redenen een manier is om misbruik te voorkomen (zie arresten Adeneler e.a.,
EU:C:2006:433
, punt 67, en Fiamingo e.a.,
EU:C:2014:2044
, punt 58).
Met betrekking tot dat begrip „objectieve redenen” in de zin van clausule 5, punt 1, sub a, van de raamovereenkomst heeft het Hof reeds geoordeeld dat het aldus moet worden opgevat dat het ziet op precieze en concrete omstandigheden welke een bepaalde activiteit kenmerken en dus rechtvaardigen dat in die bijzondere context gebruik wordt gemaakt van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. Die omstandigheden kunnen met name voortvloeien uit de bijzondere aard van de taken waarvoor dergelijke overeenkomsten zijn gesloten, en uit de inherente kenmerken ervan, of, in voorkomend geval, uit het nastreven van een rechtmatige doelstelling van sociaal beleid van een lidstaat (arrest Kücük,
EU:C:2012:39
, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Daarentegen zou een nationaal voorschrift dat zich ertoe zou beperken via een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling in het algemeen en op abstracte wijze de mogelijkheid te creëren gebruik te maken van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, niet voldoen aan de in het vorige punt van het onderhavige arrest gepreciseerde vereisten. Uit een dergelijke louter formele bepaling kunnen namelijk geen objectieve en transparante criteria worden afgeleid om na te gaan of de vernieuwing van dergelijke overeenkomsten beantwoordt aan een werkelijke behoefte, geschikt is om de nagestreefde doelstelling te bereiken, en daartoe noodzakelijk is. Een dergelijke bepaling brengt dus een reëel risico van misbruik van dit type overeenkomsten met zich, zodat zij in strijd is met de doelstelling en het nuttig effect van de raamovereenkomst (arrest Kücük,
EU:C:2012:39
, punten 28 en 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu dient er vooraf op te worden gewezen dat uit de verwijzingsbeslissingen en de toelichting ter terechtzitting blijkt dat personeel in staatsscholen uit hoofde van de nationale regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, zoals neergelegd in wet nr. 124/1999, wordt aangeworven voor onbepaalde tijd op een vaste aanstelling of voor bepaalde tijd in het kader van vervangingsovereenkomsten. De aanstelling in vaste dienst vindt plaats langs twee verschillende wegen: voor de helft van de beschikbare posten per schooljaar door middel van vergelijkende onderzoeken op de grondslag van schriftelijke bewijsstukken en examens en voor de andere helft door middel van permanente ranglijsten, waarop de leerkrachten staan ingeschreven die reeds voor een dergelijk vergelijkend onderzoek zijn geslaagd maar nog geen betrekking in vaste dienst hebben en de leerkrachten die een beroepsopleiding voor leerkrachten ter verkrijging van een onderwijskwalificatie hebben gevolgd. Vervangende leerkrachten worden door middel van dezelfde ranglijsten aangeworven, waarbij een leerkracht door opeenvolgende vervangingsovereenkomsten stijgt op de lijst en in aanmerking kan komen voor een betrekking in vaste dienst.
Uit de verwijzingsbeslissingen zelf blijkt dat de litigieuze nationale regeling, zoals zij naar voren komt uit artikel 4 van wet nr. 124/1999 in samenhang met artikel 1 van decreet nr. 131/2007, drie soorten vervangingsovereenkomsten voor bepaalde tijd kent: ten eerste, overeenkomsten voor de duur van een schooljaar, in afwachting van de afronding van vergelijkende onderzoeken voor de aanwerving van personeel in vaste dienst, ter waarneming van de beschikbare en vacante posten (dat wil zeggen waarop geen leerkracht in vaste dienst is aangesteld) in het door de provinciale afdelingen van het ministerie toegewezen personeelsbestand, die aflopen aan het einde van het schooljaar (31 augustus); ten tweede, tijdelijke overeenkomsten ter waarneming van niet-vacante posten in het feitelijk benodigde personeelsbestand die niettemin beschikbaar zijn, die aflopen aan het einde van de onderwijsactiviteiten (30 juni); en ten derde, tijdelijke of kortlopende vervangingsovereenkomsten voor de resterende gevallen, die lopen tot de oorzaak naar aanleiding waarvan ze zijn gesloten, wegvalt.
Benadrukt zij dat een nationale regeling op grond waarvan arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd kunnen worden vernieuwd ter vervanging van, ten eerste, personeel van staatsscholen in afwachting van de afronding van vergelijkende onderzoeken voor de aanwerving van personeel in vaste dienst, en, ten tweede, van personeel van deze scholen dat tijdelijk niet in de gelegenheid is zijn functies uit te oefenen, op zich niet in strijd is met de raamovereenkomst. De tijdelijke vervanging van een werknemer om te voorzien in, in wezen, kortstondige personeelsbehoeften van de werkgever kan in beginsel een „objectieve reden” in de zin van clausule 5, punt 1, sub a, van de raamovereenkomst vormen (zie in die zin arresten Angelidaki e.a., C‑378/07–C‑380/07,
EU:C:2009:250
, punten 101 en 102, en Kücük,
EU:C:2012:39
, punt 30).
In dat verband moet er om te beginnen aan worden herinnerd dat het in een dienst die over een aanzienlijk personeelsbestand beschikt, zoals het onderwijs, onvermijdelijk is dat vaak personeel tijdelijk moet worden vervangen, met name omdat werknemers met ziekteverlof, moederschapsverlof, ouderschapsverlof of andere soorten verlof zijn en dus niet beschikbaar. In die omstandigheden kan de tijdelijke vervanging van werknemers een objectieve reden in de zin van clausule 5, punt 1, sub a, van de raamovereenkomst vormen, die zowel het sluiten van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd met het vervangend personeel als de vernieuwing van deze overeenkomsten naargelang van de behoeften rechtvaardigt, mits de vereisten van de raamovereenkomst worden nageleefd (zie in die zin arrest Kücük,
EU:C:2012:39
, punt 31).
Dit geldt te meer wanneer de nationale regeling op basis waarvan overeenkomsten voor bepaalde tijd in geval van tijdelijke vervanging kunnen worden vernieuwd, ook rechtmatige doelstellingen van sociaal beleid nastreeft. Zoals uit punt 87 van het onderhavige arrest volgt, omvat het begrip „objectieve reden” in de zin van clausule 5, punt 1, sub a, van de raamovereenkomst het nastreven van dergelijke doelstellingen. Maatregelen ter bescherming van onder meer de vrouw bij zwangerschap en moederschap en maatregelen die mannen en vrouwen in staat willen stellen hun beroeps‑ en gezinstaken met elkaar te verenigen, streven rechtmatige doelstellingen van sociaal beleid na (zie arrest Kücük,
EU:C:2012:39
, punten 32 en 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts is onderwijs, zoals onder meer in de verwijzingsbeslissing in de zaak C‑418/13 naar voren komt, een grondrecht dat door de grondwet van de Italiaanse Republiek wordt gewaarborgd en waarvan de organisatie aan de Staat is opgedragen op zodanige wijze dat de omvang van het lerarenbestand steeds is afgestemd op de omvang van het leerlingenbestand. Deze afstemming hangt zeker af van een groot aantal factoren, waaronder factoren die tot op zekere hoogte niet kunnen worden beheerst of voorzien, zoals met name externe en interne migratiestromen en de keuze van een schoolsoort door de leerlingen.
Deze factoren maken dat de behoefte aan flexibiliteit in de sector onderwijs, die in het hoofdgeding aan de orde is, bijzonder groot is. Deze behoefte kan, overeenkomstig de rechtspraak die in punt 70 van het onderhavige arrest is genoemd, het beroep op opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in deze sector in het licht van clausule 5, punt 1, sub a, van de raamovereenkomst objectief rechtvaardigen, zodat adequaat wordt gereageerd op de vraag naar onderwijs en wordt voorkomen dat de Staat als werkgever in deze sector wordt blootgesteld aan het risico een veel groter aantal leerkrachten in vaste dienst te moeten aanstellen dan daadwerkelijk nodig is om aan zijn verplichtingen ter zake te voldoen.
Tot slot moet worden vastgesteld dat, wanneer een lidstaat die de toegang tot een vast dienstverband in de door deze staat bestuurde scholen via aanstelling in vaste dienst voorbehoudt aan personeel dat voor een vergelijkend onderzoek is geslaagd, tevens objectief kan worden gerechtvaardigd dat de beschikbare posten in afwachting van de afronding van vergelijkende onderzoeken worden bezet door middel van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
Verzoekers in de hoofdgedingen stellen niettemin dat de nationale regeling die in deze gedingen aan de orde is, neergelegd in artikel 4, lid 1, van wet nr. 124/1999, die „in afwachting van de afronding van vergelijkende onderzoeken voor de aanwerving van onderwijzend personeel in vaste dienst” mogelijk maakt dat vervangingsovereenkomsten voor bepaalde tijd worden vernieuwd om vacante en beschikbare posten voor de duur van een schooljaar te bezetten, er in de praktijk toe leidt dat misbruik wordt gemaakt van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, aangezien er geen enkele zekerheid is wanneer deze vergelijkende onderzoeken moeten worden gehouden. Dankzij de vernieuwing van dergelijke arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd kan aldus worden voldaan aan de permanente en blijvende behoeften van staatsscholen als gevolg van een structureel gebrek aan personeel in vaste dienst.
Harerzijds voert de Italiaanse regering aan dat het tweewegenstelsel dat in punt 89 van dit arrest wordt beschreven, het mogelijk maakt tijdelijk personeel van staatsscholen op te nemen in een parcours dat leidt tot een aanstelling in vaste dienst: het kan namelijk niet alleen deelnemen aan openbare vergelijkende onderzoeken, maar ook na opeenvolgende vervangingsovereenkomsten stijgen op de ranglijst en aldus voldoende tijdvakken van activiteit vergaren om uiteindelijk in vaste dienst te worden aangesteld. Deze lijsten moeten worden „uitgeput” in die zin dat zij niet meer kunnen worden aangevuld wanneer een bepaald aantal leerkrachten erop is ingeschreven. Zij zijn dus een middel om precaire arbeidsverhoudingen tegen te gaan. Ongeacht de bijzondere feitelijke situatie moet de litigieuze nationale regeling dus worden gezien als in overeenstemming met clausule 5, punt 1, sub a, van de raamovereenkomst.
In dat verband moet worden benadrukt dat een nationale regeling die vernieuwing van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd mogelijk maakt om personeel te vervangen in afwachting van de afronding van vergelijkende onderzoeken, weliswaar kan worden gerechtvaardigd door een objectieve reden, maar dat de concrete toepassing van deze reden, gelet op de bijzondere kenmerken van de betrokken activiteit en de voorwaarden voor de uitoefening ervan, in overeenstemming moet zijn met de vereisten van de raamovereenkomst. Bij de toepassing van de betrokken bepaling van nationaal recht moeten de bevoegde instanties dus objectieve en transparante criteria kunnen uitwerken om na te gaan of de vernieuwing van dergelijke overeenkomsten beantwoordt aan een werkelijke behoefte, geschikt is om de nagestreefde doelstelling te bereiken, en daartoe noodzakelijk is (zie in die zin arrest Kücük,
EU:C:2012:39
, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals het Hof al meermaals heeft geoordeeld, is de vernieuwing van arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd om te voorzien in behoeften die in feite niet tijdelijk, maar integendeel permanent en blijvend zijn, niet gerechtvaardigd in de zin van clausule 5, punt 1, sub a, van de raamovereenkomst. Een dergelijk gebruik van arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd gaat namelijk lijnrecht in tegen de premisse waarop de raamovereenkomst berust, te weten dat arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd de normale arbeidsverhouding zijn, zelfs al zijn arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd typisch voor sommige sectoren, beroepen of activiteiten (arrest Kücük,
EU:C:2012:39
, punten 36 en 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Inachtneming van clausule 5, punt 1, sub a, van de raamovereenkomst vergt dat in concreto wordt nagegaan of de vernieuwing van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd in tijdelijke behoeften beoogt te voorzien en of een nationale bepaling zoals artikel 4, lid 1, van wet nr. 124/1999 in samenhang met artikel 1 van decreto nr. 131/2007 niet in werkelijkheid wordt gebruikt om te voorzien in permanente en blijvende personeelsbehoeften van de werkgever (zie in die zin arrest Kücük,
EU:C:2012:39
, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het staat aan die instanties om in elk concreet geval alle omstandigheden van de zaak te onderzoeken, met name rekening houdend met het aantal opeenvolgende overeenkomsten dat met eenzelfde persoon of voor het verrichten van eenzelfde werk is gesloten, om uit te sluiten dat werkgevers misbruik maken van arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd, zelfs indien deze ogenschijnlijk worden gesloten om in een behoefte aan vervangend personeel te voorzien (zie in die zin arrest Kücük,
EU:C:2012:39
, punt 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het bestaan van een „objectieve reden” in de zin van clausule 5, punt 1, sub a, van de raamovereenkomst sluit dus in beginsel uit dat er sprake is van misbruik, behoudens wanneer uit een globaal onderzoek van de omstandigheden van de vernieuwing van de betrokken arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd blijkt dat de van de werknemer vereiste prestaties niet beantwoorden aan een louter tijdelijke behoefte (arrest Kücük,
EU:C:2012:39
, punt 51).
Anders dan de Italiaanse regering betoogt, is het enkele feit dat de nationale regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, door een „objectieve reden” in de zin van deze bepaling kan worden gerechtvaardigd, niet voldoende om de regeling in overeenstemming te brengen met deze bepaling, als de concrete toepassing van de regeling in feite neerkomt op misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
Hoewel in dit verband volgens de in de punten 81 en 82 van dit arrest genoemde rechtspraak elke beoordeling van de feiten in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU tot de bevoegdheid van nationale rechter behoort, moet worden vastgesteld dat uit de gegevens die in deze zaken aan het Hof zijn verstrekt, blijkt dat de termijn van aanstelling in vaste dienst van leerkrachten uit hoofde van dit stelsel even variabel als onzeker is, zoals de Italiaanse regering overigens zelf erkent.
Enerzijds staat vast dat uit de bewoordingen van de eerste vraag in zaak C‑418/13 blijkt dat de nationale regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, geen enkele precieze termijn bevat voor de organisatie van vergelijkende onderzoeken, daar deze afhangt van de financiële mogelijkheden van de Staat en de discretionaire beoordeling van de overheidsdiensten. Zo is volgens de vaststellingen van de Corte costituzionale in de verwijzingsbeslissing in deze zaak tussen 2000 en 2011 geen enkel vergelijkend onderzoek gehouden.
Anderzijds blijkt uit de toelichting van de Italiaanse regering dat de aanstelling in vaste dienst door stijging van leerkrachten op de ranglijst afhangt van de totale duur van de arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd en van posten die ondertussen open zijn gevallen, en dus, zoals de Commissie terecht stelt, van toevallige en onvoorzienbare omstandigheden.
Daaruit volgt dat een nationale regeling zoals in de hoofdgedingen aan de orde niet kan waarborgen dat de concrete toepassing van deze objectieve reden, gelet op de bijzondere kenmerken van de betrokken activiteit en de voorwaarden voor de uitoefening ervan, in overeenstemming is met de vereisten van de raamovereenkomst, zij het dat die nationale regeling het beroep op arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd om vacante en beschikbare posten in staatsscholen te bezetten door middel van vervangingsovereenkomsten voor de duur van een schooljaar, formeel beperkt tot een tijdvak dat duurt tot en met de afronding van vergelijkende onderzoeken.
Bij gebreke van een precieze datum voor de organisatie en de afronding van vergelijkende onderzoeken die een einde maken aan de vervangingen en dus van een reële limiet aan het aantal vervangingsovereenkomsten voor de duur van een schooljaar door dezelfde werknemer voor dezelfde vacante post, kan een dergelijke regeling immers in strijd met clausule 5, punt 1, sub a, van de raamovereenkomst toelaten dat arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd worden vernieuwd om behoeften te dekken die in feite niet tijdelijk zijn, maar integendeel permanent en blijvend, wegens het structurele tekort aan posten voor personeel in vaste dienst in de betrokken lidstaat. Deze vaststelling vindt niet alleen steun in de situatie van verzoekers in de hoofdgedingen, als beschreven in de punten 23 en 37 van dit arrest, maar ook en meer in het algemeen in de gegevens die in het kader van de onderhavige gedingen aan het Hof zijn overgelegd. Zo is, al naargelang het jaar en de bron, ongeveer 30 % en volgens het Tribunale di Napoli zelfs 61 % van het administratief, technisch en ondersteunend personeel van staatsscholen aangesteld op arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd en vormden leerkrachten aangesteld op dergelijke overeenkomsten in de jaren 2006 tot en met 2011 tussen de 13 % en 18 % van het totaal aantal leerkrachten op deze scholen.
Dienaangaande zij in herinnering gebracht dat budgettaire overwegingen aan de basis kunnen liggen van de sociaalbeleidskeuzen van een lidstaat en de aard of de omvang van de maatregelen die de lidstaat wenst vast te stellen, kunnen beïnvloeden, maar op zichzelf evenwel niet een doelstelling van dat beleid vormen en derhalve geen rechtvaardiging kunnen vormen voor het geheel ontbreken van maatregelen ter voorkoming van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in de zin van clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst (zie naar analogie arrest Thiele Meneses, C‑220/12,
EU:C:2013:683
, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hoe dan ook moet worden opgemerkt dat een nationale regeling zoals in de hoofdgedingen aan de orde is, zoals blijkt uit punt 89 van het onderhavige arrest, de toegang tot aanstellingen in vaste dienst in staatsscholen niet voorbehoudt aan personeel dat voor een vergelijkend onderzoek is geslaagd. Dankzij het tweewegenstelsel kunnen immers ook leerkrachten die enkel een opleiding hebben gevolgd ter verkrijging van een onderwijskwalificatie in vaste dienst worden aangesteld. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft aangevoerd, is het onder dergelijke omstandigheden geenszins vanzelfsprekend – hetgeen overigens aan de verwijzende rechters staat om na te gaan – dat het in het licht van clausule 5, punt 1, sub a, van de raamovereenkomst objectief gerechtvaardigd is om vacante en beschikbare posten in deze scholen in afwachting van de afronding van vergelijkende onderzoeken in casu te bezetten met behulp van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
In dat verband moet met de Commissie worden onderstreept dat een lidstaat er met het oog op de uitvoering van clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst op legitieme gronden voor kan kiezen de in punt 1, sub a, van deze clausule genoemde maatregel niet te treffen. Hij kan de voorkeur geven aan een van de twee of beide in punt 1, sub b en c, van die clausule bedoelde maatregelen, die betrekking hebben op respectievelijk de maximale totale duur van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd en het aantal malen dat dergelijke overeenkomsten of verhoudingen mogen worden vernieuwd, mits ongeacht de gekozen maatregel misbruik van arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd daadwerkelijk wordt voorkomen (zie in die zin arrest Fiamingo e.a.,
EU:C:2014:2044
, punt 61).
Derhalve moet worden vastgesteld dat uit de gegevens die in het kader van de onderhavige zaken aan het Hof zijn verstrekt, blijkt dat een nationale regeling zoals in het hoofdgeding aan de orde – behoudens toetsing door de verwijzende rechters – geen maatregel ter voorkoming van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in de zin van clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst behelst, hetgeen in strijd is met de vereisten die in de punten 74 en 76 van dit arrest zijn genoemd.
– Sancties voor misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd
Met betrekking tot sancties voor het misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voor bepaalde tijd moet om te beginnen worden opgemerkt dat uit de verwijzingsbeslissingen blijkt dat de nationale regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, zoals de Corte costituzionale in de tweede prejudiciële vraag in de zaak C‑418/13 uitdrukkelijk vermeldt, elk recht op vergoeding van de schade veroorzaakt door misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in het onderwijs uitsluit. Inzonderheid staat vast dat het in artikel 36, lid 5, van d.lgs. nr. 165/2001 neergelegde stelsel in geval van misbruik van arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd in de publieke sector, een dergelijk recht in de hoofdgedingen niet kan verlenen.
Zoals blijkt uit de punten 28 en 84 van het onderhavige arrest, wordt overigens evenmin betwist dat het krachtens de nationale regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, niet mogelijk is opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd om te zetten in een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd, aangezien de toepassing van artikel 5, lid 4 bis, van d.lgs. nr. 368/2001 op staatsscholen is uitgesloten.
Zoals naar voren komt uit de verwijzingsbeslissingen en de opmerkingen van de Italiaanse regering, is aanstelling in vaste dienst door stijging op de ranglijst voor een werknemer die meerdere malen uit hoofde van artikel 4 van wet nr. 124/1999 een post in een staatsschool heeft waargenomen, de enige manier om zijn opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd om te zetten in een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd.
Daar een dergelijke mogelijkheid, zoals blijkt uit de punten 105 tot en met 107 van dit arrest, onzeker is, kan zij niet worden beschouwd als een voldoende effectieve en afschrikkende sanctie om te waarborgen dat die voorschriften ter uitvoering van de raamovereenkomst hun volle uitwerking krijgen.
Zoals al in de punten 70 en 95 van het onderhavige arrest is vermeld, is een lidstaat inderdaad gerechtigd bij de uitvoering van clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst rekening te houden met de behoeften van een bepaalde sector zoals het onderwijs, maar dat recht gaat niet zo ver dat hij zich kan onttrekken aan de verplichting een adequate maatregel te treffen om misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd naar behoren te kunnen bestraffen.
Derhalve moet worden vastgesteld dat uit de gegevens die in het kader van de onderhavige zaken aan het Hof zijn verstrekt, blijkt dat een nationale regeling zoals in het hoofdgeding aan de orde – behoudens de door de verwijzende rechters te verrichten toetsing – niet in overeenstemming is met de vereisten die voortvloeien uit de in de punten 77 tot en met 80 van het onderhavige arrest genoemde rechtspraak.
Dientengevolge moet de verwijzende rechters worden geantwoord dat clausule 5, punt 1, van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling als in de hoofdgedingen aan de orde die de vernieuwing mogelijk maakt van overeenkomsten voor bepaalde tijd om te voorzien in vacante en beschikbare posten van onderwijzend en administratief, technisch en ondersteunend personeel in afwachting van de afronding van vergelijkende onderzoeken voor de aanwerving van personeel in vaste dienst voor staatsscholen, zonder dat precieze termijnen worden gegeven voor de afronding van deze vergelijkende onderzoeken en onder uitsluiting van elke mogelijkheid voor die leerkrachten en dat personeel op vergoeding van de schade die door een dergelijke vernieuwing eventueel wordt geleden. Onder voorbehoud van de door de verwijzende rechters te verrichten toetsing kunnen uit deze regeling namelijk geen objectieve en transparante criteria worden afgeleid om na te gaan of de vernieuwing van dergelijke overeenkomsten beantwoordt aan een werkelijke behoefte, geschikt is om de nagestreefde doelstelling te bereiken en daartoe noodzakelijk is, en voorts bevat de regeling geen enkele andere maatregel ter voorkoming en bestraffing van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.
Gelet op het voorgaande hoeven de andere vragen die het Tribunale di Napoli in de zaken C‑22/13, C‑61/13 en C‑62/13 heeft gesteld, niet te worden beantwoord.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart voor recht:

Clausule 5, punt 1, van de op 18 maart 1999 gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, die als bijlage bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd is gevoegd, moet aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling als in de hoofdgedingen aan de orde die de vernieuwing mogelijk maakt van overeenkomsten voor bepaalde tijd om te voorzien in vacante en beschikbare posten van onderwijzend en administratief, technisch en ondersteunend personeel in afwachting van de afronding van vergelijkende onderzoeken voor de aanwerving van personeel in vaste dienst voor staatsscholen, zonder dat precieze termijnen worden gegeven voor de afronding van deze vergelijkende onderzoeken en onder uitsluiting van elke mogelijkheid voor die leerkrachten en dat personeel op vergoeding van de schade die door een dergelijke vernieuwing eventueel wordt geleden. Onder voorbehoud van de door de verwijzende rechters te verrichten toetsing kunnen uit deze regeling namelijk geen objectieve en transparante criteria worden afgeleid om na te gaan of de vernieuwing van dergelijke overeenkomsten beantwoordt aan een werkelijke behoefte, geschikt is om de nagestreefde doelstelling te bereiken en daartoe noodzakelijk is, en voorts bevat de regeling geen enkele andere maatregel ter voorkoming en bestraffing van misbruik van opeenvolgende arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd.

ondertekeningen
(
*1
)   Procestaal: Italiaans.