CELEX: 62011CJ0528
Azil
Regulamentul (CE) nr. 343/2003
Determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil prezentate în unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe
Articolul 3 alineatul (2)
Putere de apreciere a statelor membre
Rolul Înaltului Comisariat al Organizației Națiunilor Unite pentru Refugiați
Obligația statelor membre de a invita această instituție să prezinte o opinie
Inexistență

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 3 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 343/2003 al Consiliului din 18 februarie 2003 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe (
JO L 50, p. 1
, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 56, denumit în continuare „regulamentul”) și a articolelor 18, 41 și 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnul Halaf, resortisant irakian, pe de o parte, și Darzhavna agentsia za bezhantsite pri Ministerskia savet (Agenția Națională pentru Refugiați din cadrul Consiliului de Miniștri, denumită în continuare „DAB”), pe de altă parte, cu privire la decizia adoptată de această agenție prin care a refuzat inițierea unei proceduri de acordare a statutului de refugiat reclamantului și a autorizat transferul său în Grecia.
Cadrul juridic
Convenția de la Geneva
Convenția privind statutul refugiaților, semnată la Geneva la 28 iulie 1951 [
Recueil des traités des Nations unies
, vol. 189, p. 150, nr. 2545 (1954), (denumită în continuare „Convenția de la Geneva”)], a intrat în vigoare la 22 aprilie 1954.
Toate statele membre, la care se adaugă Republica Islanda, Principatul Liechtenstein, Regatul Norvegiei și Confederația Elvețiană sunt părți contractante la Convenția de la Geneva. Uniunea Europeană nu este parte contractantă la Convenția de la Geneva, dar articolul 78 alineatul (1) TFUE și articolul 18 din cartă fac trimitere la această convenție.
Preambulul convenției menționate ia act de faptul că Înaltul Comisariat al Organizației Națiunilor Unite pentru Refugiați (ICONUR) are drept sarcină să vegheze la aplicarea convențiilor internaționale care asigură protecția refugiaților și recunoaște că o coordonare efectivă a măsurilor luate pentru rezolvarea acestei probleme va depinde de cooperarea statelor cu ICONUR.
Articolul 35 alineatul (1) din aceeași convenție are următorul cuprins:
„Statele contractante se angajează să coopereze cu [ICONUR] sau cu orice altă instituție a Organizației Națiunilor Unite care i-ar succeda în exercitarea funcțiilor sale și, în special, să ușureze sarcina sa de supraveghere a aplicării dispozițiilor acestei convenții.”
Dreptul Uniunii
Regulamentul
Considerentul (12) al regulamentului precizează că, în ceea ce privește tratamentul persoanelor care intră sub incidența domeniului de aplicare al acestui regulament, statele membre sunt legate prin obligațiile care le incumbă în temeiul instrumentelor de drept internațional la care sunt parte.
Articolul 2 din regulament prevede între altele:
„În sensul prezentului regulament:
[...]
(c)
«cerere de azil» înseamnă cererea prezentată de un resortisant al unui stat terț care poate fi înțeleasă ca o cerere de protecție internațională din partea unui stat membru, în temeiul Convenției de la Geneva. Orice cerere pentru protecție internațională este prezumată a fi o cerere de azil, cu excepția cazului în care resortisantul statului terț cere, în mod explicit, un alt fel de protecție pentru care poate face cerere separat;
[...]”
Articolul 3 din regulament prevede la alineatele (1) și (2):
„(1)   Statele membre examinează cererea de azil prezentată de un resortisant al unei țări terțe oricăruia dintre ele, la frontieră sau pe teritoriul statului membru în cauză. Cererea este examinată de un singur stat membru, și anume acela pe care criteriile stabilite de capitolul III îl desemnează responsabil.
(2)   Prin derogare de la alineatul (1), fiecare stat membru poate examina o cerere pentru azil care îi este prezentată de un resortisant al unei țări terțe, chiar dacă această examinare nu este responsabilitatea sa în temeiul criteriilor prezentate de prezentul regulament. În acest caz, acel stat membru devine statul membru responsabil în sensul prezentului regulament și își asumă obligațiile asociate acestei responsabilități. [...]”
În vederea determinării „statului membru responsabil” în sensul articolului 3 alineatul (1) din regulament, articolele 6-14 din acesta, cuprinse în capitolul III, enunță o listă de criterii obiective și ierarhizate.
Articolul 15 din regulament, care este unicul articol din capitolul IV al acestuia, intitulat „Clauza umanitară”, prevede:
„(1)   Orice stat membru, chiar și atunci când nu este responsabil în temeiul criteriilor menționate de prezentul regulament, poate reuni membrii unei familii, precum și alte rude aflate în întreținere, pe motive umanitare bazate în special pe considerente familiale sau culturale. [...]
(2)   Atunci când persoana în cauză depinde de asistența altora, pe motiv de graviditate sau copil nou-născut, boală gravă, handicap grav sau bătrânețe, statele membre lasă împreună sau reunesc, în mod normal, solicitantul de azil cu altă rudă prezentă pe teritoriul unuia din statele membre, cu condiția ca legăturile de familie să fi existat în țara de origine.
[...]”
În capitolul V din Regulament, intitulat „Preluarea și reprimirea”, este inclus printre altele articolul 16 din acesta, al cărui alineat (1) are următorul cuprins:
„Statul membru responsabil de examinarea cererii de azil în conformitate cu prezentul regulament este obligat să:
[...]
(c)
reprimească, în condițiile prevăzute la articolul 20, un solicitant a cărui cerere se află în curs de examinare și care se află pe teritoriul altui stat membru fără permisiune;
[...]”
Articolul 20 din regulament prevede:
„(1)   Un solicitant de azil este reprimit în conformitate cu articolul 4 alineatul (5) și articolul 16 alineatul (1) literele (c), (d) și (e) după cum urmează:
[...]
(b)
statul membru solicitat să reprimească solicitantul este obligat să facă verificările necesare și să răspundă cererii, cât de curând posibil, și să nu depășească sub nicio formă termenul de o lună de la sesizare. Atunci când cererea se bazează pe date obținute din sistemul EURODAC, acest termen se reduce la două săptămâni;
(c)
atunci când statul membru solicitat nu comunică decizia sa în termenul de o lună sau de două săptămâni menționat la litera (b), se consideră că a acceptat să reprimească solicitantul de azil;
[...]”
Directiva 2005/85/CE
Considerentul (29) al Directivei 2005/85/CE a Consiliului din 1 decembrie 2005 privind standardele minime cu privire la procedurile din statele membre de acordare și retragere a statutului de refugiat (
JO L 326, p. 13
, Ediție specială, 19/vol. 7, p. 242) precizează că această directivă nu se aplică procedurilor reglementate de regulament.
Articolul 8 alineatul (2) din directiva menționată prevede:
„Statele membre se asigură că autoritatea decizională hotărăște în legătură cu cererile de azil după o examinare corespunzătoare. În acest scop, statele membre se asigură că:
[...]
(b)
se obțin informații precise și actualizate din surse diferite, cum ar fi [ICONUR], cu privire la situația generală existentă în țările de origine ale solicitanților de azil și, acolo unde este necesar, în țările pe care aceștia le-au tranzitat, iar aceste informații sunt puse la dispoziția personalului care examinează cererile și adoptă hotărârile;
[...]”
Articolul 21 din aceeași directivă, intitulat „Rolul ICONUR”, prevede:
„(1)   Statele membre autorizează ICONUR:
[...]
(c)
să își prezinte opiniile, în îndeplinirea misiunii sale de supraveghere pe care i-o conferă articolul 35 din Convenția de la Geneva, în fața oricăror autorități competente, cu privire la cererile individuale de azil, în orice etapă a procedurii.
[...]”
Litigiul principal și întrebările preliminare
Domnul Halaf este un resortisant irakian care a depus, la 1 iunie 2010, o cerere de azil în Bulgaria.
Întrucât o cercetare în sistemul EURODAC a arătat că acesta formulase deja, la 6 august 2008, o cerere de azil în Grecia, DAB a solicitat autorităților elene, la 6 iulie 2010, să îl reprimească în conformitate cu articolul 16 alineatul (1) litera (c) din regulament.
Ca urmare a lipsei unui răspuns la solicitarea menționată în termenul de două săptămâni stabilit la articolul 20 alineatul (1) litera (b) a doua teză din regulament, DAB a considerat, în temeiul articolului 20 alineatul (1) litera (c) din regulament, că Republica Elenă a acceptat să îl reprimească pe domnul Halaf.
În consecință, prin decizia din 21 iulie 2010, DAB a refuzat să inițieze o procedură de acordare a statutului de refugiat în ceea ce îl privește pe domnul Halaf și a autorizat transferul său în Grecia.
La 1 decembrie 2010, domnul Halaf a introdus o acțiune la instanța de trimitere, solicitându-i să anuleze decizia DAB menționată și să o oblige pe aceasta din urmă să inițieze o procedură de acordare a statutului de refugiat. Între altele, domnul Halaf a motivat acțiunea respectivă invocând faptul că ICONUR a cerut guvernelor europene să înceteze trimiterea solicitanților de azil în Grecia.
Instanța de trimitere ridică problema posibilității de a aplica articolul 3 alineatul (2) din regulament într-un astfel de context, luând în considerare faptul că, în cazul domnului Halaf, nicio împrejurare nu permite aplicarea articolului 15 din regulament.
În aceste condiții, Administrativen sad Sofia-grad, prin decizia din 12 octombrie 2011, a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții șase întrebări preliminare.
Prin scrisoarea din 21 decembrie 2011, grefa Curții a transmis instanței de trimitere Hotărârea din 21 decembrie 2011, N. S. și alții (
C-411/10 și C-493/10, Rep., p. I-13905
), invitând-o să precizeze dacă, în lumina acestei hotărâri, dorea să mențină trimiterea sa preliminară.
Prin decizia din 24 ianuarie 2012, primită de Curte la 25 ianuarie 2012, Administrativen sad Sofia-grad a retras prima și a treia întrebare, menținând numai următoarele patru întrebări preliminare:
„1)
Articolul 3 alineatul (2) din regulament [...] trebuie interpretat în sensul că dispozițiile sale permit unui stat membru să preia responsabilitatea examinării unei cereri de azil, atunci când nu există circumstanțe personale în raport cu solicitantul de azil care să justifice aplicarea clauzei umanitare de la articolul 15 [din acest] regulament și atunci când statul membru competent potrivit articolului 3 alineatul (1) din regulament nu a răspuns unei cereri de reprimire potrivit articolului 20 alineatul (1) [din acest] regulament, în condițiile în care regulamentul menționat nu cuprinde nicio dispoziție referitoare la respectarea principiului solidarității conform articolului 80 TFUE?
2)
Care este conținutul dreptului de azil potrivit articolului 18 din [cartă] coroborat cu articolul 53 din cartă, cu definiția de la articolul 2 litera (c) din regulament [...] și cu considerentul (12) al acestuia?
3)
Articolul 3 alineatul (2) din regulament [...] coroborat cu obligația, prevăzută la articolul 78 alineatul (1) TFUE, de respectare a instrumentelor de drept internațional în materie de azil trebuie interpretat în sensul că, în cadrul procedurii de determinare a statului membru responsabil potrivit regulamentului, statele membre au obligația să solicite [ICONUR] să își prezinte opinia în cazul în care din faptele și din concluziile prezentate în dosarele acestui organism rezultă că statul membru responsabil potrivit articolului 3 alineatul (1) [din] regulament încalcă reglementările Uniunii Europene în materie de azil?
[4)]
În situația unui răspuns afirmativ la [a treia] întrebare, [...] [î]n cazul în care nu i se solicită [ICONUR] să își prezinte opinia, aceasta constituie o încălcare majoră a procedurii de determinare a statului membru responsabil potrivit articolului 3 [din] regulament și astfel sunt încălcate dreptul la o bună administrare și dreptul la o cale de atac eficientă consacrate de articolele 41 și 47 din [cartă], în special având în vedere și articolul 21 din Directiva [2005/85], care prevede dreptul acestui organism de a-și prezenta opiniile la examinarea cererilor individuale de azil?”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la admisibilitate
Guvernul Regatului Unit, fără a invoca în mod expres excepția de inadmisibilitate, arată că întrebările preliminare prezintă un caracter teoretic.
Sub acest aspect, apreciază că din Hotărârea N. S. și alții, citată anterior, rezultă că transferul unui solicitant de azil în Grecia determină un risc real de încălcare a articolului 4 din cartă și că autoritățile bulgare competente trebuie, prin urmare, să poată determina acum statul membru responsabil de examinarea cererii de azil întemeindu-se pe această hotărâre.
În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, revine numai instanței naționale sesizate cu soluționarea litigiului și care trebuie să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată competența să aprecieze, în raport cu particularitățile cauzei, atât necesitatea unei decizii preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. În consecință, în cazul în care întrebările adresate au ca obiect interpretarea dreptului Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe (Hotărârea din 10 martie 2009, Hartlauer,
C-169/07, Rep., p. I-1721
, punctul 24, și Hotărârea din 19 iulie 2012, Garkalns, C-470/11, punctul 17).
Rezultă că întrebările referitoare la dreptul Uniunii beneficiază de o prezumție de pertinență. Refuzul Curții de a se pronunța asupra unei întrebări preliminare formulate de o instanță națională este posibil numai dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică ori când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i-au fost adresate (Hotărârea din 1 iunie 2010, Blanco Pérez și Chao Gómez,
C-570/07 și C-571/07, Rep., p. I-4629
, punctul 36, și Hotărârea din 5 iulie 2012, Geistbeck, C-509/10, punctul 48).
Or, este necesar să se constate că instanța de trimitere adresează întrebări referitoare la interpretarea unor norme din dreptul Uniunii. Numai împrejurarea că Curtea a dat deja o interpretare unora dintre aceste norme în Hotărârea N. S. și alții, citată anterior, nu implică faptul că întrebările respective ar prezenta de acum un caracter teoretic sau ipotetic.
În aceste condiții, nu rezultă în mod evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu ar avea nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal. Argumentul invocat de guvernul Regatului Unit nu este suficient pentru a răsturna prezumția de pertinență amintită la punctul 29 din prezenta hotărâre.
În consecință, întrebările adresate de instanța de trimitere trebuie declarate admisibile.
Cu privire la prima întrebare
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă articolul 3 alineatul (2) din regulament trebuie interpretat în sensul că permite unui stat membru, pe care criteriile prevăzute în capitolul III din regulament nu îl desemnează responsabil, să examineze o cerere de azil în cazul în care nu există nicio împrejurare care să justifice aplicarea clauzei umanitare prevăzute la articolul 15 din regulament, dat fiind că statul membru competent în temeiul criteriilor menționate nu a răspuns unei cereri de reprimire a solicitantului de azil în cauză.
În această privință, trebuie amintit că articolul 3 alineatul (1) din regulament prevede că cererea de azil este examinată de un singur stat membru, și anume acela pe care criteriile stabilite în capitolul III din regulament îl desemnează responsabil.
Cu toate acestea, articolul 3 alineatul (2) din regulament prevede în mod expres că, prin derogare de la alineatul (1) al articolului menționat, fiecare stat membru poate examina o cerere de azil care îi este prezentată de un resortisant al unei țări terțe chiar dacă această examinare nu este responsabilitatea sa în temeiul criteriilor prezentate în acest regulament.
Rezultă astfel în mod clar din însăși redactarea articolului 3 alineatul (2) din regulament că exercitarea posibilității menționate nu este supusă niciunei condiții speciale.
Această concluzie este de altfel susținută de lucrările pregătitoare ale regulamentului. Astfel, propunerea Comisiei care a condus la adoptarea acestuia [COM(2001) 447 final] precizează că norma care figurează la articolul 3 alineatul (2) din regulament a fost introdusă pentru a permite fiecărui stat membru să decidă în mod suveran, în funcție de considerații politice, umanitare sau de natură practică, să accepte examinarea unei cereri de azil chiar dacă nu îi revine această responsabilitate în aplicarea criteriilor menționate prevăzute de regulament.
În consecință, având în vedere întinderea puterii de apreciere conferite astfel fiecărui stat membru, aspectul dacă statul membru responsabil în temeiul criteriilor prevăzute în capitolul III din regulament a răspuns sau nu a răspuns unei cereri de reprimire a unui solicitant de azil nu afectează posibilitatea ca un alt stat membru să examineze o cerere de azil în temeiul articolului 3 alineatul (2) din regulament.
Având în vedere cele ce precedă, trebuie să se răspundă la prima întrebare că articolul 3 alineatul (2) din regulament trebuie interpretat în sensul că permite unui stat membru, pe care criteriile prevăzute în capitolul III din regulament nu îl desemnează responsabil, să examineze o cerere de azil chiar în cazul în care nu există nicio împrejurare care să justifice aplicarea clauzei umanitare prevăzute la articolul 15 din regulament. Această posibilitate nu este subordonată împrejurării că statul membru responsabil în temeiul criteriilor menționate nu a răspuns unei cereri de reprimire a solicitantului de azil în cauză.
Cu privire la a doua întrebare
Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită să se precizeze care este conținutul dreptului de azil potrivit articolului 18 din cartă coroborat cu articolul 53 din aceasta, precum și cu definiția de la articolul 2 litera (c) din regulament și cu considerentul (12) al acestuia.
Din decizia de trimitere reiese că această a doua întrebare este motivată de premisa potrivit căreia, atunci când aplicarea clauzei umanitare care figurează la articolul 15 din regulament este exclusă, un stat membru nu ar putea să examineze o cerere de azil în temeiul articolului 3 alineatul (2) din regulament decât cu condiția de a se dovedi că dreptul garantat solicitanților de azil de articolul 18 din cartă nu este respectat de statul membru responsabil în temeiul criteriilor prevăzute în capitolul III din regulament.
Or, având în vedere că rezultă deja din răspunsul dat la prima întrebare că exercitarea posibilității puse la dispoziția statelor membre de articolul 3 alineatul (2) din regulament nu este supusă niciunei condiții speciale, nu este necesar să se răspundă la a doua întrebare.
Cu privire la a treia întrebare
Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă statul membru în care se află solicitantul de azil este obligat, în cadrul procesului de determinare a statului membru responsabil, să solicite o opinie din partea ICONUR în cazul în care din documentele acestei organizații rezultă că statul membru pe care criteriile prevăzute în capitolul III din regulament îl desemnează responsabil încalcă normele dreptului Uniunii în materie de azil.
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că documentele emise de ICONUR fac parte dintre instrumentele care pot să permită statelor membre să aprecieze funcționarea sistemului de azil în statul membru pe care criteriile prevăzute în capitolul III din regulament îl desemnează responsabil și, prin urmare, să evalueze riscurile reale la care va fi supus un solicitant de azil în cazul în care ar fi transferat către acest stat membru (a se vedea în acest sens Hotărârea N. S. și alții, citată anterior, punctele 90 și 91). În cadrul acestei aprecieri, documentele menționate au o relevanță specială având în vedere rolul încredințat ICONUR prin Convenția de la Geneva, în lumina căreia trebuie interpretate normele dreptului Uniunii care reglementează azilul (a se vedea în acest sens Hotărârea N. S. și alții, citată anterior, punctul 75, și Hotărârea din 19 decembrie 2012, Abed El Karem El Kott și alții, C-364/11, punctul 43).
Totuși, deși articolul 8 alineatul (2) litera (b) și articolul 21 din Directiva 2005/85 prevăd diferite forme de cooperare între ICONUR și statele membre atunci când acestea din urmă examinează o cerere de azil, normele menționate nu se aplică în cadrul procesului de determinare a statului membru responsabil, reglementat de regulament, astfel cum precizează considerentul (29) al Directivei 2005/85.
În această privință, trebuie precizat că nimic nu împiedică un stat membru să solicite o opinie a ICONUR în cazul în care consideră oportun acest lucru, între altele într-o situație precum cea în discuție în litigiul principal.
Având în vedere cele ce precedă, trebuie să se răspundă la a treia întrebare că statul membru în care se află solicitantul de azil nu este obligat, în cadrul procesului de determinare a statului membru responsabil, să solicite o opinie a ICONUR în cazul în care din documentele acestei organizații rezultă că statul membru pe care criteriile prevăzute în capitolul III din regulament îl desemnează responsabil încalcă normele dreptului Uniunii în materie de azil.
Cu privire la a patra întrebare
Având în vedere răspunsul dat la a treia întrebare, nu este necesar să se răspundă la a patra întrebare.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:

1)
Articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 343/2003 al Consiliului din 18 februarie 2003 de stabilire a criteriilor și mecanismelor de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil prezentate într-unul dintre statele membre de către un resortisant al unei țări terțe trebuie interpretat în sensul că permite unui stat membru, pe care criteriile prevăzute în capitolul III din acest regulament nu îl desemnează responsabil, să examineze o cerere de azil chiar în cazul în care nu există nicio împrejurare care să justifice aplicarea clauzei umanitare prevăzute la articolul 15 din regulament. Această posibilitate nu este subordonată împrejurării că statul membru responsabil în temeiul criteriilor menționate nu a răspuns unei cereri de reprimire a solicitantului de azil în cauză.

2)
Statul membru în care se află solicitantul de azil nu este obligat, în cadrul procesului de determinare a statului membru responsabil, să solicite o opinie a Înaltului Comisariat al Organizației Națiunilor Unite pentru Refugiați în cazul în care din documentele acestei organizații rezultă că statul membru pe care criteriile prevăzute în capitolul III din Regulamentul nr. 343/2003 îl desemnează responsabil ar încălca normele dreptului Uniunii în materie de azil.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: bulgara.