CELEX: 62011CJ0121
Dyrektywa 1999/31/WE
Składowanie odpadów
Dyrektywa 85/337/EWG
Ocena skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne
Decyzja dotycząca dalszego działania mającego zezwolenie składowiska odpadów przy braku oceny oddziaływania na środowisko naturalne
Pojęcie zezwolenia na inwestycję

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 14 lit. b) dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (
Dz.U. L 182, s. 1
) oraz art. 1 ust. 2 dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG (
Dz.U. L 175, s. 40
), zmienionej dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. (
Dz.U. L 156, s. 17
) (zwanej dalej „dyrektywą 85/337”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Pro-Braine ASBL i in. (zwanym dalej „stowarzyszeniem Pro-Braine”) a radą gminy Braine-le-Château w przedmiocie żądania Pro-Braine dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na dalsze działanie składowiska odpadów końcowych na wysypisku zwanym Cour-au-Bois Nord do wygaśnięcia obowiązującego zezwolenia, to znaczy do dnia 27 grudnia 2009 r., uchylającej dotychczasowe warunki działania i nakładającej nowe warunki.
Ramy prawne
Uregulowania Unii
Artykuł 1 dyrektywy 85/337 stanowi:
„1.   Niniejsza dyrektywa stosuje się do oceny skutków środowiskowych wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko.
2.   Do celów niniejszej dyrektywy:
»przedsięwzięcie« oznacza:
—
wykonanie prac budowlanych lub innych instalacji lub systemów,
—
inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie, włącznie z wydobywaniem zasobów mineralnych;
[…]
»zezwolenie na inwestycję« [oznacza]:
decyzję właściwej władzy lub władz, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia.
[…]”.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy 85/337:
„Z zastrzeżeniem art. 2 ust. 3 przedsięwzięcia wymienione w załączniku II państwa członkowskie określają za pomocą:
a)
badania indywidualnego
lub
b)
progów lub kryteriów ustalonych przez państwo członkowskie,
czy przedsięwzięcie podlega ocenie zgodnie z art. 5–10.
Państwa członkowskie mogą postanowić o stosowaniu obydwu procedur, określonych w lit. a) i b)”.
Załącznik II do dyrektywy 85/337 wymienia przedsięwzięcia, o których mowa w art. 4 ust. 2 tej dyrektywy. Punkt 11 tego załącznika, zatytułowany „Inne przedsięwzięcia”, wskazuje w tym kontekście między innymi „[u]rządzenia do unieszkodliwiania odpadów (przedsięwzięcia niewymienione w załączniku I)”.
Wśród przedsięwzięć wymienionych we wskazanym załączniku figurują również, jak wynika z pkt 13 tego załącznika, „[w]szelkie zmiany bądź rozbudowa przedsięwzięć wymienionych w załączniku I lub II, już zatwierdzonych, zrealizowanych lub będących w trakcie realizacji, które mogą [mieć] znaczące niekorzystne oddziaływanie na środowisko naturalne (zmiana lub rozciągnięcie [rozbudowa] niezawarte w załączniku I)”.
Artykuł 8 dyrektywy 1999/31, zatytułowany „Warunki udzielenia zezwolenia”, stanowi:
„Państwa członkowskie podejmują środki, aby:
a)
właściwe władze nie wydawały zezwolenia na utworzenie składowiska, jeżeli nie posiadają pewności w następujących sprawach:
i)
bez uszczerbku dla art. 3 ust. 4 i 5 projekt dotyczący składowiska spełnia wszystkie wymagania niniejszej dyrektywy z uwzględnieniem załączników;
ii)
zarządzanie składowiskiem odpadów znajduje się w rękach osoby fizycznej, która posiada formalne kompetencje do prowadzenia składowiska; zapewniono profesjonalny i techniczny rozwój oraz kształcenie podmiotów zajmujących się składowiskiem i personelu;
iii)
składowisko odpadów jest obsługiwane w taki sposób, że podjęto konieczne środki zapobiegające wypadkom i ograniczające ich konsekwencje;
iv)
odpowiednie zabezpieczenia w formie zabezpieczenia finansowego lub jego odpowiednika na podstawie procedur, o których zadecydują państwa członkowskie, zostały lub zostaną przez wnioskodawcę złożone przed rozpoczęciem operacji składowania w celu zapewnienia, że warunki (włącznie z przepisami dotyczącymi okresu poeksploatacyjnego nadzoru), wynikające z zezwolenia wydanego zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy, zostaną wypełnione oraz że procedura zamknięcia, wymagana przez art. 13, jest przestrzegana. Zabezpieczenie to lub jego odpowiednik obowiązują tak długo, jak wymagają tego działania utrzymania i poeksploatacyjnego nadzoru nad składowiskiem, zgodnie z art. 13 lit. d). Państwa członkowskie mogą oświadczyć na swój własny użytek, że punkt ten nie odnosi się do składowisk odpadów obojętnych;
b)
projekt dotyczący składowiska odpadów jest zgodny z odpowiednim planem zarządzania odpadami lub planami określonymi w art. 7 dyrektywy 75/442/EWG;
c)
przed rozpoczęciem działań składowania właściwe władze przeprowadzają kontrolę składowiska w celu upewnienia się, że jest ono zgodne z odpowiednimi warunkami zezwolenia. Nie zmniejsza to w żaden sposób odpowiedzialności podmiotu zajmującego się składowiskiem, zgodnie z warunkami zezwolenia”.
Zgodnie z art. 14 dyrektywy 1999/31, zatytułowanym „Istniejące składowiska odpadów”:
„Państwa członkowskie podejmują środki, aby składowiska odpadów, które posiadają zezwolenia lub które już działają w czasie transpozycji niniejszej dyrektywy, nie mogły kontynuować działań, jeżeli nie zostaną podjęte tak szybko, jak to możliwe, lecz nie później niż w ciągu ośmiu lat od daty ustanowionej w art. 18 ust. 1, środki wymienione poniżej:
a)
w ciągu jednego roku od daty ustanowionej w art. 18 ust. 1 podmiot zajmujący się składowiskiem przygotowuje i przedstawia właściwym władzom w celu zatwierdzenia plan zagospodarowania składowiska, włącznie z elementami wymienionymi w art. 8, oraz wszelkie środki korygujące, które zdaniem podmiotu zajmującego się składowiskiem będą potrzebne do spełnienia wymagań niniejszej dyrektywy, z wyjątkiem wymagań określonych w pkt 1 załącznika I;
b)
po przedstawieniu planu zagospodarowania właściwe władze podejmują ostateczną decyzję w sprawie dalszego działania składowiska odpadów na podstawie wymienionego planu zagospodarowania oraz niniejszej dyrektywy. Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki mające na celu, zgodnie z art. 7 lit. g) i art. 13, zamknięcie jak najszybciej składowisk, które nie uzyskały, zgodnie z art. 8, zezwolenia na kontynuację działania;
c)
na podstawie zatwierdzonego planu zagospodarowania składowiska odpadów właściwe władze zatwierdzają niezbędne prace i wyznaczają okres przejściowy na zakończenie realizacji planu. Każde istniejące składowisko odpadów spełnia wymagania niniejszej dyrektywy, z wyjątkiem wymagań wymienionych w załączniku I, pkt 1, w ciągu ośmiu lat od daty ustanowionej w art. 18 ust. 1;
[…]”.
Uregulowania krajowe
Artykuł 180 akapity czwarty i nast. décret du 11 mars 1999, relatif au permis d’environnement (dekretu z dnia 11 marca 1999 r. w sprawie zezwolenia środowiskowego) (
Moniteur belge
z dnia 8 czerwca 1999 r.), zmienionego dekretem z dnia 19 września 2002 r. (
Moniteur belge
z dnia 27 września 2002 r.) (zwanego dalej „dekretem z dnia 11 marca 1999 r.”), stanowi:
„[…] zezwolenia na działanie składowiska odpadów końcowych wydane przed wejściem w życie niniejszego dekretu pozostają w mocy przez okres wyznaczony z zachowaniem następujących warunków.
W terminie trzech miesięcy od wejścia w życie niniejszego dekretu podmiot zajmujący się składowiskiem odpadów końcowych, który uzyskał zezwolenie przed wejściem w życie niniejszego dekretu, przedstawia właściwym władzom plan zagospodarowania składowiska zawierający w szczególności następujące informacje:
1)
opis zgodności składowiska odpadów końcowych i terenów do niego przyłączonych z mającymi zastosowanie uregulowaniami oraz, w razie potrzeby, opis środków korygujących, jakie należy podjąć;
2)
informacje dotyczące jego kwalifikacji zawodowych, technicznych i finansowych do dalszego zajmowania się składowiskiem odpadów końcowych i podjęcia obowiązków w zakresie nadzoru poeksploatacyjnego.
Na podstawie planu zagospodarowania składowiska przedłożonego przez podmiot zajmujący się składowiskiem właściwe władze:
1)
wypowiadają się w przedmiocie dalszego działania składowiska odpadów końcowych, dokonując zmiany lub, w razie potrzeby, uzupełnienia warunków działania;
2)
określają obowiązki w zakresie nadzoru poeksploatacyjnego zgodnie z art. 59a;
3)
określają środki konieczne w celu niezwłocznego zamknięcia składowiska odpadów końcowych, jeżeli nie wydano zezwolenia na jego dalsze działanie.
[…]”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
Na dalsze działanie składowiska odpadów końcowych Cour-au-Bois Nord znajdującego się na terenie gminy Braine-le-Château zezwolono w drodze arrêté royal du 7 mars 1979 (zarządzenia królewskiego z dnia 7 marca 1979 r.), zmienionego zarządzeniem królewskim z dnia 27 grudnia 1979 r., na okres trzydziestu lat, w celu gromadzenia nietoksycznych odpadów przemysłowych.
Wyżej wymienione zezwolenie na dalsze działanie składowiska odpadów zmieniono również w dniu 29 września 1988 r., aby umożliwić przyjmowanie na to składowisko innych rodzajów odpadów – takich jak odpady z gospodarstw domowych i odpady obojętne – prowadzących do sklasyfikowania tego składowiska jako składowiska odpadów klas 2 i 3. Zezwolenie na działanie tego składowiska w zmienionym brzmieniu było przenoszone na kolejne podmioty zajmujące się składowiskiem.
W dniu 30 października 2002 r. Office wallon des déchets (waloński urząd ds. odpadów) wezwał Biffa Waste Services SA (zwaną dalej „Biffa Waste Services”), która zajmowała się w tym czasie składowiskiem odpadów końcowych na wysypisku Cour-au-Bois Nord, do przedstawienia planu zagospodarowania dla tego wysypiska zgodnie z art. 180 dekretu z dnia 11 marca 1999 r.
W trakcie 2006 r. grupa Veolia es treatment SA nabyła Biffa Waste Services.
Na podstawie planu zagospodarowania przedstawionego przez Biffa Waste Services rada gminy Braine-le-Château decyzją z dnia 14 maja 2008 r. zezwoliła na dalsze działanie omawianego składowiska odpadów końcowych do dnia 27 grudnia 2009 r., uchyliła obowiązujące warunki działania i zastąpiła je nowymi.
W dniu 18 lipca 2008 r. stowarzyszenie Pro-Braine wniosło do Conseil d’État skargę o stwierdzenie nieważności owej decyzji z dnia 14 maja 2008 r.
Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym w skardze zarzuca co do zasady radzie gminy Braine-le-Château, że ta wydała ową decyzję bez wcześniejszego zastosowania do wniosku o zezwolenie na działanie tego sklasyfikowanego urządzenia procedury oceny skutków wywieranych na środowisko naturalne, a dokładniej, że nie zażądała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko naturalne i nie zachowała towarzyszących tej ocenie wymogów materialnych i proceduralnych.
Zdaniem skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym decyzja z dnia 14 maja 2008 r. jest nieprawidłowa, ponieważ decyzja o dalszym działaniu składowiska odpadów wydana na podstawie art. 180 dekretu z dnia 11 marca 1999 r. stanowi „zezwolenie na inwestycję” w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337, a składowiska odpadów końcowych klasy 2 stanowią urządzenia, o których mowa w pkt 11 lit. b) załącznika II do dyrektywy 85/337, w pełni podlegające ocenie oddziaływania zgodnie z art. 2 zarządzenia rządu Walonii z dnia 4 lipca 2002 r. ustalającego wykaz przedsięwzięć podlegających ocenie oddziaływania oraz sklasyfikowanych urządzeń i rodzajów działalności.
Z tych względów Conseil d’État postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy ostateczna decyzja pozwalająca na dalsze działanie mającego zezwolenie lub już działającego składowiska odpadów wydana na podstawie art. 14 lit. b) dyrektywy 1999/31 […] stanowi »zezwolenie na inwestycję« w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337 […]?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
W pytaniu prejudycjalnym sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy ostateczna decyzja zezwalająca na dalsze działanie istniejącego składowiska odpadów, wydana na podstawie art. 14 lit. b) dyrektywy 1999/31, opierając się na planie zagospodarowania przedstawionym przez podmiot zajmujący się składowiskiem, stanowi „zezwolenie na inwestycję” w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337.
Z brzmienia art. 14 dyrektywy 1999/31, zatytułowanego „Istniejące składowiska odpadów”, wynika, że w odniesieniu do składowisk odpadów, które posiadają zezwolenia lub które już działają w czasie transpozycji tej dyrektywy, państwa członkowskie podejmują środki, aby składowiska te mogły nadal funkcjonować, tylko jeżeli podmioty zajmujące się tymi składowiskami spełnią wymogi tej dyrektywy.
W tym celu podmioty zajmujące się tymi składowiskami przygotowują i przedstawiają właściwym władzom w celu zatwierdzenia plan zagospodarowania wysypiska, na którym zlokalizowane jest każde składowisko odpadów, włącznie z elementami wymienionymi w art. 8 dyrektywy 1999/31 oraz z wszelkimi środkami korygującymi, które zdaniem podmiotu zajmującego się składowiskiem będą potrzebne do spełnienia wymagań tej dyrektywy, z wyjątkiem wymagań określonych w pkt 1 załącznika I.
Zgodnie z art. 14 lit. b) dyrektywy 1999/31 właściwe władze po przedstawieniu planu zagospodarowania podejmują ostateczną decyzję w sprawie dalszego działania składowiska odpadów na podstawie wymienionego planu zagospodarowania oraz tej dyrektywy.
Z postanowienia odsyłającego wynika, że na działanie składowiska odpadów na wysypisku Cour-au-Bois Nord zezwolono zarządzeniem królewskim z dnia 7 marca 1979 r., zmienionym zarządzeniem królewskim z dnia 27 grudnia 1979 r., na okres trzydziestu lat, czyli do dnia 27 grudnia 2009 r. Z akt sprawy wynika również, że w okresie postępowania przed sądem krajowym owo składowisko odpadów działało nieprzerwanie od chwili wydania pierwotnego zezwolenia i że zezwolenie na działanie składowiska nie wygasło.
Spółka zajmująca się tym składowiskiem odpadów – Biffa Waste Services –w dniu 23 maja 2003 r. przedstawiła administracji gminnej Braine-le-Château plan zagospodarowania na podstawie art. 180 dekretu z dnia 11 marca 1999 r., spełniający wymogi art. 14 dyrektywy 1999/31.
Na podstawie tego planu zagospodarowania rada gminy Braine-le-Château zezwoliła w uchwale z dnia 14 maja 2008 r. na dalsze działanie składowiska odpadów Cour-au-Bois Nord do wygaśnięcia obowiązującego zezwolenia, to jest do dnia 27 grudnia 2009 r., uchyliła obowiązujące warunki działania składowiska i zastąpiła je nowymi.
Należy zatem zbadać, czy taka decyzja stanowi „zezwolenie na inwestycję” w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337.
W tym względzie należy przypomnieć, że pojęcie zezwolenia na inwestycję jest zdefiniowane w art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337 jako „decyzja właściwej władzy lub władz, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia”. Dlatego też o „zezwoleniu na inwestycję” w rozumieniu tej dyrektywy można mówić tylko w przypadku, gdy „przedsięwzięcie” musi zostać wykonane.
Definicja pojęcia „przedsięwzięcie” wskazana w art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337 nie precyzuje, czy zmiany bądź rozbudowa istniejących przedsięwzięć mogą jako takie być uważane za „przedsięwzięcia”.
W każdym razie „przedsięwzięciami” w rozumieniu dyrektywy 85/337 są w szczególności urządzenia i składowiska wymienione w załączniku II do tejże dyrektywy, do którego to załącznika odsyła jej art. 4 ust. 2. Punkt 11 załącznika II, zatytułowany „Inne przedsięwzięcia”, wskazuje w tym kontekście między innymi „[u]rządzenia do unieszkodliwiania odpadów (przedsięwzięcia niewymienione w załączniku I)” będące kategorią obejmującą składowiska odpadów końcowych. Punkt 13 tego załącznika zalicza do objętych nim przedsięwzięć „[w]szelkie zmiany bądź rozbudow[ę] przedsięwzięć wymienionych w załączniku I lub II, już zatwierdzonych, zrealizowanych lub będących w trakcie realizacji, które mogą [mieć] znaczące niekorzystne oddziaływanie na środowisko naturalne […]”.
Z wyżej wymienionych przepisów wynika, że zmiana lub rozbudowa składowiska odpadów końcowych – takiego jak składowisko, którego dotyczy spór przed sądem krajowym – mogą stanowić „przedsięwzięcie” w rozumieniu dyrektywy 85/337 w zakresie, w jakim mogą one w sposób znacząco niekorzystny oddziaływać na środowisko naturalne.
Jak Trybunał już orzekł, pojęcie przedsięwzięcia dotyczy robót lub interwencji zmieniających stan fizyczny miejsca (wyrok z dnia 17 marca 2011 r. w sprawie
C-275/09 Brussels Hoofdstedelijk Gewest i in., Zb. Orz. s. I-1753
, pkt 20, 24, 38).
Zwykłe odnowienie obowiązującego zezwolenia na działanie składowiska odpadów końcowych, przy braku robót lub interwencji zmieniających stan fizyczny miejsca, nie może być zakwalifikowane jako „przedsięwzięcie” w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337.
W konsekwencji w zakresie, w jakim „plan zagospodarowania” będący przedmiotem „ostatecznej decyzji” wydanej zgodnie z art. 14 lit. b) dyrektywy 1999/31 dotyczy zmiany lub rozbudowy poprzez dokonanie robót lub interwencji zmieniających stan fizyczny takiego składowiska odpadów końcowych i w jakim może on w sposób znacząco niekorzystny oddziaływać na środowisko naturalne, decyzję tę można byłoby uznać za „zezwolenie na inwestycję” w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337.
Co się tyczy sprawy przed sądem krajowym, Trybunał nie dysponuje wystarczającymi materiałami dowodowymi, które pozwoliłyby mu na dokonanie oceny skutków decyzji rady gminy Braine-le-Château z dnia 14 maja 2008 r. dla składowiska odpadów Cour-au-Bois Nord, co powinno w każdym razie zostać zbadane przez sąd krajowy.
Do sądu krajowego należy zatem ustalenie, czy ostateczna decyzja w sprawie planu zagospodarowania przedstawionego zgodnie z art. 14 lit. b) dyrektywy 1999/31 przez zajmujący się składowiskiem podmiot, którego dotyczy postępowanie przed sądem krajowym, zezwala na zmianę lub rozbudowę danego składowiska poprzez dokonanie robót lub interwencji zmieniających jego stan fizyczny, które mogą w sposób znacząco niekorzystny oddziaływać na środowisko naturalne, a w związku z tym mogą stanowić „przedsięwzięcie” w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337 i pkt 13 tiret pierwsze załącznika II do tej dyrektywy.
Przy ocenie istnienia znaczącego niekorzystnego oddziaływania na środowisko naturalne w ramach tego ustalenia należy uwzględnić okoliczność, że plan zagospodarowania zatwierdzony taką ostateczną decyzją ma na celu, jak wynika z motywu 26 dyrektywy 1999/31, podjęcie środków niezbędnych do dostosowania istniejącego składowiska odpadów do przepisów tej dyrektywy i że decyzja ta mieści się zatem w ramach polityki ochrony środowiska naturalnego.
Na zadane pytanie należy więc odpowiedzieć, że ostateczna decyzja zezwalająca na dalsze działanie istniejącego składowiska odpadów wydana na podstawie art. 14 lit. b) dyrektywy 1999/31, opierając się na planie zagospodarowania, stanowi „zezwolenie na inwestycję” w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337, tylko jeżeli decyzja ta zezwala na zmianę lub rozbudowę urządzenia lub wysypiska poprzez dokonanie robót lub interwencji zmieniających jego stan fizyczny, które mogą w sposób znacząco niekorzystny oddziaływać na środowisko naturalne w rozumieniu pkt 13 załącznika II do dyrektywy 85/337 i które tym samym stanowią „przedsięwzięcie” w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej dyrektywy.
W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

Ostateczna decyzja zezwalająca na dalsze działanie istniejącego składowiska odpadów, wydana na podstawie art. 14 lit. b) dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów, opierając się na planie zagospodarowania, stanowi „zezwolenie na inwestycję” w rozumieniu art. 1 ust. 2 dyrektywy Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne 85/337/EWG, zmienionej dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r., tylko jeżeli decyzja ta zezwala na zmianę lub rozbudowę urządzenia lub wysypiska poprzez dokonanie robót lub interwencji zmieniających jego stan fizyczny, które mogą w sposób znacząco niekorzystny oddziaływać na środowisko naturalne w rozumieniu pkt 13 załącznika II do wspomnianej dyrektywy 85/337i które tym samym stanowią „przedsięwzięcie” w rozumieniu art. 1 ust. 2 tej dyrektywy.

Podpisy
(
*1
)   Język postępowania: francuski.