CELEX: 62013TJ0241
EOGFL
Afdeling ‚Garantie’
ELGF en Elfpo
Aan financiering onttrokken uitgaven
Rundvlees
Schapen- en geitenvlees
Tabak
Artikel 69 van verordening (EG) nr. 1782/2003
Artikel 31, lid 2, van verordening (EG) nr. 1290/2005
Artikel 23, lid 1, van verordening (EG) nr. 796/2004

Voorgeschiedenis van het geding
De Europese Commissie gaf de Helleense Republiek op 29 november 2010 na een onderzoek van 17 tot en met 20 april 2007 met referentie NAC/2007/004 kennis van haar voornemen om bepaalde door deze lidstaat op het gebied van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) voor de boekjaren 2007, 2008 en 2009 (aanvraagjaren 2006 en 2007) verrichte uitgaven te onttrekken aan EU-financiering.
De Helleense Republiek had deze uitgaven verricht krachtens artikel 69 van verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het GLB en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (
PB L 270, blz. 1
).
De Helleense Republiek verzocht op 3 januari 2011 om opening van een procedure die tot doel had de respectieve standpunten tot elkaar te brengen, overeenkomstig artikel 31, lid 3, van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het GLB (
PB L 209, blz. 1
).
Het bemiddelingsorgaan gaf zijn advies op 19 april 2011 onder referentie 11/GR/467.
De Commissie deelde de Helleense Republiek op 23 juli 2012 haar definitieve standpunt (hierna: „definitief standpunt”) mee.
De Commissie stelde op 15 oktober 2012 een syntheseverslag betreffende de resultaten van de inspecties van de Commissie in de context van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure overeenkomstig artikel 7, lid 4, van verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het GLB (
PB L 160, blz. 103
) en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 vast en deelde het mee aan de lidstaten (hierna: „syntheseverslag”).
De Commissie onttrok bij uitvoeringsbesluit 2013/123/EU van 26 februari 2013, dat is vastgesteld na een conformiteitsgoedkeuringsprocedure overeenkomstig artikel 7, lid 4, van verordening nr. 1258/1999 en, inzake de na 16 oktober 2006 gedane uitgaven, overeenkomstig artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, bepaalde uitgaven die de lidstaten hadden verricht in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (
PB L 67, blz. 20
; hierna: „bestreden besluit”), aan EU-financiering omdat zij niet overeenkomstig de EU-voorschriften waren verricht.
De Commissie onttrok in dat besluit met name 3686189,20 EUR van door de Griekse betaalorganen verrichte uitgaven voor de rundvlees-, schapenvlees-, geitenvlees- en tabakssector voor de boekjaren 2007, 2008 en 2009 (aanvraagjaren 2006 en 2007), die ten laste van het EOGFL, afdeling Garantie, of het ELGF (hierna samen: „Fonds”) waren gedeclareerd, aan EU-financiering omdat zij niet overeenkomstig de EU-voorschriften waren verricht.
Procedure en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 25 april 2013, heeft de Helleense Republiek het onderhavige beroep ingesteld.
Bij besluit van de president van het Gerecht van 1 juli 2013 is de onderhavige zaak toegewezen aan de Zesde kamer. Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Achtste kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen op 27 september 2013.
Bij besluit van de president van het Gerecht van 3 februari 2015 is de onderhavige zaak opnieuw toegewezen aan de Zesde kamer en toegewezen aan een nieuwe rechter-rapporteur.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Zesde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
Bij wege van maatregel tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van 2 mei 1991 is partijen op 27 mei 2015 verzocht te antwoorden op een aantal vragen. Zij hebben daaraan binnen de gestelde termijn voldaan.
Partijen hebben ter terechtzitting van 14 juli 2015 pleidooi gehouden en op de vragen van het Gerecht geantwoord.
De Helleense Republiek vordert:
—
nietigverklaring van het bestreden besluit, voor zover het haar betreft, overeenkomstig het in beroep betoogde;
—
verwijzing van de Commissie in de kosten.
De Commissie vordert:
—
ongegrondverklaring van het beroep;
—
verwijzing van de Helleense Republiek in de kosten.
In rechte
De Helleense Republiek baseert haar beroep op twee middelen. Het eerste middel betreft in wezen schending van artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, wat de uitgesloten uitgaven in de rund-, schapen-, en geitenvleessector betreft. Het tweede middel betreft in wezen schending van artikel 23 van verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij verordening nr. 1782/2003 (
PB L 141, blz. 18
), onjuiste feitelijke beoordeling, onvoldoende en tegenstrijdige motivering en feitelijke vergissing inzake in de tabakssector uitgesloten uitgaven.
Vooraf zij opgemerkt dat de Helleense Republiek blijkens de schrifturen van partijen het bestreden besluit slechts betwist voor zover de Commissie door de Griekse betaalorganen voor de rundvlees-, schapenvlees-, geitenvlees- en tabakssector voor de boekjaren 2007, 2008 en 2009 (aanvraagjaren 2006 en 2007) voor een totaalbedrag van 3686189,20 EUR verrichte uitgaven aan EU-financiering heeft onttrokken.
Eerste middel: schending van artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 en artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 inzake de uitgesloten uitgaven voor de rund-, schapen-, en geitenvleessector
Het eerste middel bestaat in wezen uit twee onderdelen. De Helleense Republiek stelt met het eerste onderdeel schending van artikel 69 van verordening nr. 1782/2003. De Helleense Republiek stelt met het tweede onderdeel schending van artikel 31 van verordening nr. 1290/2005.
Eerste onderdeel van het eerste middel: schending van artikel 69 van verordening nr. 1782/2003
Volgens de Helleense Republiek beschikken de lidstaten over ruime bevoegdheden voor de toepassing van de maatregelen inzake de GLB-financiering in de zin van verordening nr. 1782/2003. In deze lijn bepaalt artikel 69 van deze verordening dat de lidstaten tot 10 % van het met elke productsector overeenkomende maximumbedrag van de steun mogen inhouden, met het oog op een extra betaling in dezelfde sector voor specifieke soorten landbouw. De lidstaat die voor deze mogelijkheid kiest, is op basis van zijn zeer ruime beoordelingsmarge als enige bevoegd om de producenten van producten van specifieke sectoren die de betrokken steun zullen genieten, alsook de voorwaarden en bijzondere wijze voor de toekenning van deze extra betaling te bepalen. Een eventuele tekortkoming van een lidstaat door formele of procedurele onregelmatigheden bij de uitvoering van artikel 69 van verordening nr. 1782/2003, zoals door de Commissie in casu is vastgesteld, kan dus niet leiden tot een financiële correctie. De Helleense Republiek betwist in het bijzonder dat de door de Commissie genoemde onregelmatigheden gevolgen konden hebben voor de doelstellingen van artikel 69 van verordening nr. 1782/2003.
De Commissie betwist de argumenten van de Helleense Republiek.
De procedure van goedkeuring van de door de lidstaten ingediende rekeningen voor door het Fonds gefinancierde uitgaven beoogt met name vast te stellen of de uitgaven werkelijk zijn gedaan en regelmatig waren. Voorts moet de Commissie in de conformiteitsgoedkeuringsprocedure een financiële correctie toepassen wanneer uitgaven waarvan om financiering wordt verzocht, niet overeenkomstig de Unieregels zijn verricht; met een dergelijke financiële correctie wordt vermeden dat bedragen die niet voor de financiering van een door de betrokken Unieregeling nagestreefd doel zijn gebruikt, ten laste van het Fonds komen [zie arrest van 10 juli 2014, Griekenland/Commissie,
T‑376/12
, Jurispr. (gedeeltelijke publicatie),
EU:T:2014:623
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Verordening nr. 1782/2003 zag op de verschuiving van productiesteun naar steun aan de producent door een geleidelijke vermindering van rechtstreekse betalingen en de invoering van een systeem met ontkoppelde inkomenssteun, namelijk een enkele betaling op basis van eerdere rechten tijdens een referentieperiode, teneinde de landbouwers van de Europese Unie concurrerender te maken. De invoering van de bedrijfstoeslagregeling is onderdeel van het nieuwe GLB, waarvan rationalisatie en vereenvoudiging van de relevante Unieregeling, met meer decentralisatie in de beleidsuitvoering en meer ruimte voor de lidstaten en hun regio’s, een van de voornaamste doelstellingen was (arrest van 19 september 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou,
C‑373/11
, Jurispr.,
EU:C:2013:567
, punten
en
).
Titel III van verordening nr. 1782/2003 bevat de basisregels van de bedrijfstoeslagregeling. Bepaald wordt dat de landbouwers die in een referentieperiode een betaling uit hoofde van ten minste een van de in bijlage VI bij verordening nr. 1782/2003 bedoelde steunregelingen hebben ontvangen, recht hebben op steun die wordt berekend op basis van een referentiebedrag, dat voor iedere landbouwer wordt vastgesteld aan de hand van het jaarlijkse gemiddelde over deze periode van het totaalbedrag aan op grond van deze regelingen verleende toeslagen. De som van de referentiebedragen mag niet hoger zijn dan het nationale maximum dat in bijlage VIII bij die verordening voor iedere lidstaat is vastgesteld.
Volgens een aantal bepalingen van hoofdstuk 5 van titel III van verordening nr. 1782/2003 kunnen de lidstaten met name tot gedeeltelijke toepassing van de bedrijfstoeslagregeling besluiten. De lidstaten kunnen bepaalde directe betalingen dus blijven koppelen aan de productie.
Artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 maakt deel uit van deze laatste bepalingen. Volgens dat artikel mogen de lidstaten tot 10 % inhouden van het aandeel in de nationale maxima dat overeenkomt met elke in bijlage VI van deze verordening bedoelde sector, en jaarlijks een extra betaling aan de landbouwers in de door deze maatregel bedoelde sector of sectoren verrichten. Deze extra betaling wordt gedaan voor specifieke soorten landbouw die belangrijk zijn voor de bescherming of de verbetering van het milieu of voor het verbeteren van de kwaliteit en het in de handel brengen van landbouwproducten.
De Commissie definieerde de voorwaarden tot toekenning van de extra betaling in de zin van artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 in artikel 48 van haar verordening (EG) nr. 795/2004 van 21 april 2004 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij verordening nr. 1782/2003 (
PB L 141, blz. 1
).
De Commissie wees blijkens het syntheseverslag op tekortkomingen zowel in de essentiële controles als in de aanvullende controles, wat de rund-, schapen-, en geitenvleessector betreft. Voorts, aldus de Commissie, werden de subsidiabiliteitscriteria gewijzigd na het einde van het aanvraagjaar 2006 voor de rundvleessector en laat vastgesteld voor de aanvraagjaren 2006 en 2007 wat de schapen- en geitenvleessector betreft. Deze tekortkomingen hebben geleid tot forfaitaire financiële correcties voor de boekjaren 2007, 2008 en 2009, wat de rund-, schapen-, en geitenvleessector betreft, alsook tot een eenmalige financiële correctie voor het boekjaar 2007 voor de rundvleessector.
De Helleense Republiek betwist niet de in het syntheseverslag vermelde feitelijke vaststellingen van de Commissie. Zij stelt in wezen enerzijds dat zij beschikte over een manoeuvreerruimte voor de toepassing van artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 en anderzijds dat de vastgestelde tekortkomingen de bij dit artikel 69 nagestreefde doelstellingen onverlet lieten.
In de eerste plaats strekt de extra betaling in de zin van artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 ertoe om enerzijds de landbouwers, bij wege van beloning voor hun betere aanpassing aan de GLB-vereisten, aan te zetten tot naleving van de vereisten voor de verbetering van de kwaliteit van hun producten en voor de bescherming van het milieu, en anderzijds de weerslag van de overgang van het stelsel van rechtstreekse betalingen op de bedrijfstoeslagregeling in bepaalde productsectoren te verzachten (arrest Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, punt
hierboven,
EU:C:2013:567
, punt
).
In deze context laat artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 alle lidstaten een zekere beoordelingsmarge om extra betalingen te doen in het kader van de hervorming van het GLB. De aan de lidstaten verleende machtiging is evenwel strikt omschreven en afhankelijk gesteld van een reeks zowel materiële als formele voorwaarden (zie in die zin arrest Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, punt
supra,
EU:C:2013:567
, punten
en
).
In het bijzonder bepaalt artikel 48, lid 6, van verordening nr. 795/2004, waarop het syntheseverslag betreffende de rund-, schapen- en geitenvleessector specifiek ziet (punten 11.2.1.2 en 11.2.1.3 van het syntheseverslag), met name:
„Uiterlijk op 1 augustus van het jaar dat voorafgaat aan het eerste jaar van toepassing van de bedrijfstoeslagregeling, delen de betrokken lidstaten de gegevens mee inzake de betalingen die zij voornemens zijn te verlenen, en met name de subsidiabiliteitsvoorwaarden en de betrokken sectoren.
Eventuele wijzigingen van de in de eerste alinea bedoelde mededeling worden uiterlijk op 1 augustus van een bepaald jaar aangebracht en gelden voor het daaropvolgende jaar. Dergelijke wijzigingen worden, samen met de objectieve criteria ter rechtvaardiging ervan, onmiddellijk aan de Commissie meegedeeld. Het is een lidstaat evenwel niet toegestaan wijzigingen aan te brengen wat de betrokken sectoren of het inhoudingspercentage betreft.”
Dankzij deze verplichting kan de Commissie de door de lidstaten vastgestelde subsidiabiliteitsvoorwaarden kennen. Ook dankzij deze verplichting kan worden nagegaan of de betrokken marktdeelnemers vóór het begin van het aanvraagjaar de voorwaarden voor de bij artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 vastgestelde extra betaling kennen. Dienaangaande dient te worden gememoreerd dat deze extra betaling met name ertoe strekt, de landbouwers bij wege van beloning voor hun betere aanpassing aan de nieuwe GLB-vereisten aan te zetten om de vereisten voor de verbetering van de kwaliteit van hun producten en voor de bescherming van het milieu na te leven. De extra betaling kan deze rol van stimulans slechts daadwerkelijk spelen als de betrokken landbouwers de subsidiabiliteitsvoorwaarden voor een aanvraagjaar vóór het begin van dat jaar kennen zonder wijziging achteraf. In casu wettigt niets, zoals het bemiddelingsorgaan in punt 6.3 van zijn verslag opmerkte, de conclusie dat de landbouwers in de schapen- en geitenvleessector de subsidiabiliteitsvoorwaarden voor de aanvraagjaren 2006 en 2007 tijdig kenden. Bovendien wijzigden de subsidiabiliteitsvoorwaarden voor de rundvleessector na het einde van het aanvraagjaar 2006.
Voorts stelde de Commissie naast deze schending van artikel 48, lid 6, van verordening nr. 795/2004 tekortkomingen zowel in de essentiële controles als in de aanvullende controles vast op grond in het bijzonder van artikel 23, lid 1, artikel 25 en artikel 28, lid 1, onder d), van verordening nr. 796/2004 alsook punt 1 C en punt 4 A van bijlage I bij verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1290/2005 (
PB L 171, blz. 90
), zoals zij ten tijde van de feiten van toepassing waren.
Dienaangaande zijn de lidstaten verplicht een stelsel van administratieve controles en controles ter plaatse op te zetten waarmee kan worden verzekerd dat de materiële en formele voorwaarden voor toekenning van de steun correct worden nageleefd. Wanneer een dergelijk stelsel van controles ontbreekt of wanneer het door een lidstaat ingevoerde controlestelsel zo gebrekkig is dat twijfels blijven bestaan omtrent de naleving van deze voorwaarden, is de Commissie gerechtigd haar goedkeuring aan bepaalde door de lidstaat gedane uitgaven te onthouden (arresten van 12 juni 1990, Duitsland/Commissie,
C‑8/88
, Jurispr.,
EU:C:1990:241
, punten
en
; 14 april 2005, Spanje/Commissie,
C‑468/02
,
EU:C:2005:221
, punt
, en 30 september 2009, Portugal/Commissie,
T‑183/06
,
EU:T:2009:370
, punt
).
Inzake de bewijslastregels op het gebied van de goedkeuring van rekeningen is de Commissie gehouden tot rechtvaardiging van haar beslissing tot vaststelling dat controles ontbreken of de lidstaat bij de uitvoering daarvan tekortschiet. De Commissie hoeft de ontoereikendheid van de door de nationale autoriteiten uitgevoerde controles of de onregelmatigheid van de toegezonden gegevens evenwel niet volledig aan te tonen, maar moet enkel een bewijs leveren van de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles of cijfers koestert. De betrokken lidstaat kan de bevindingen van de Commissie slechts ontkrachten indien hij bij zijn argumentatie aantoont dat hij over een betrouwbaar en operationeel controlesysteem beschikt. Slaagt de lidstaat niet in het bewijs dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, dan mag op grond van die bevindingen ernstig worden betwijfeld dat een afdoend en doeltreffend stelsel van toezicht en controle is ingevoerd. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de rekeningen van de Europese landbouwfondsen benodigde gegevens te verzamelen en te verifiëren, zodat de lidstaat gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat controles zijn verricht alsook dat zijn cijfers juist zijn en, in voorkomend geval, de beweringen van de Commissie onjuist (arresten van 11 januari 2001, Griekenland/Commissie,
C‑247/98
, Jurispr.,
EU:C:2001:4
, punten
‑
; 6 maart 2001, Nederland/Commissie,
C‑278/98
, Jurispr.,
EU:C:2001:124
, punten
‑
, en 24 februari 2005, Griekenland/Commissie,
C‑300/02
, Jurispr.,
EU:C:2005:103
, punten
‑
).
In casu vormen de door de Commissie vastgestelde tekortkomingen inzake de essentiële controles en de aanvullende controles in de rund-, schapen- en geitenvleessector middelen tot bewijs van de redelijke en ernstige twijfel van de Commissie inzake het stelsel van administratieve controles en controles ter plaatse, dat de Helleense Republiek moest opzetten om te verzekeren dat de materiële en formele voorwaarden voor toekenning van de steun correct werden nageleefd. Voorts betwist de Helleense Republiek voor het Gerecht niet de door de Commissie geconstateerde tekortkomingen in de rund-, schapen- en geitenvleessector. Bijgevolg is er geen enkele grond om op te komen tegen de beslissing van de Commissie om haar goedkeuring aan bepaalde door de Helleense Republiek verrichte uitgaven te onthouden. Bovendien kan de manoeuvreerruimte waarover de Helleense Republiek in het kader van artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 beschikt, haar, anders dan zij stelt, niet ontslaan van de op haar rustende verplichtingen, met name om na te gaan of is voldaan aan de voorwaarden voor toekenning van de betrokken extra betaling die ten laste komt van het Fonds.
In de tweede plaats hadden de door de Commissie in casu geconstateerde tekortkomingen, anders dan de Helleense Republiek stelt, in wezen noodzakelijkerwijze gevolgen voor de bij artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 nagestreefde doelstellingen. Dat vloeit in het bijzonder voort uit het feit dat de betrokken landbouwers de voorwaarden voor toekenning van de extra betaling niet tijdig kenden, waardoor artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 zijn rol van stimulans niet kon spelen. Voorts verhinderden de door de Commissie vastgestelde tekortkomingen in de essentiële controles en de aanvullende controles dat kon worden gecontroleerd of de extra betalingen ten laste van het Fonds daadwerkelijk beantwoordden aan de doelstellingen van artikel 69 van verordening nr. 1782/2003. Ten slotte bestonden de door de Commissie geconstateerde tekortkomingen hoe dan ook met name uit de te late mededeling van het maximumpercentage microflora voor schapen- en geitenmelk en de wijziging achteraf van het minimumaantal afkalvingen per rundvleesproducent. Deze tekortkomingen betroffen, zoals de Commissie terecht beklemtoont, de subsidiabiliteitsvoorwaarden die nauw zijn verbonden met de door artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 nagestreefde doelstellingen.
Derhalve kon de Commissie, gelet op al deze elementen, in casu terecht beslissen dat een financiële correctie moest worden toegepast op de door de Griekse betaalorganen krachtens artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 verrichte betalingen inzake de rund-, schapen- en geitenvleessector.
Gelet op een en ander dient het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond te worden verklaard.
Tweede onderdeel van het eerste middel: schending van artikel 31 van verordening nr. 1290/2005
Volgens de Helleense Republiek is een van de voorwaarden krachtens artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 om een financiële correctie te kunnen opleggen dat schade aan het Fonds is berokkend. In casu worden de extra betalingen in de zin van artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 niet toegekend bovenop de nationale drempel van directe betalingen, maar volgen zij uit een inhouding bij de producenten van deze sector. Deze betalingen schaden het Fonds dus niet, zodat niet is voldaan aan een van de voorwaarden van artikel 31 van verordening nr. 1290/2005. In feite verrijkt de in casu opgelegde financiële correctie het Fonds onverschuldigd, daar de in artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 bedoelde 10 % wordt ingehouden bij de landbouwers die de rechtstreekse steun van de betrokken sector genieten.
De Commissie betwist de argumenten van de Helleense Republiek.
Artikel 31, lid 2, van verordening nr. 1290/2005 waarop de Helleense Republiek in haar schrifturen in wezen doelt, luidt:
„De Commissie bepaalt de aan financiering te onttrekken bedragen met name in het licht van het belang van de geconstateerde niet-naleving. Zij houdt rekening met de aard en de ernst van de inbreuk en met de financiële schade voor de Gemeenschap.”
In casu volstaat het op te merken dat artikel 31, lid 2, van verordening nr. 1290/2005, anders dan de Helleense Republiek in wezen stelt, geen voorwaarde invoert die elke correctie afhankelijk stelt van het bewijs van een door het Fonds geleden reële schade (zie in die zin beschikking van 15 juli 2014, Griekenland/Commissie,
C‑71/13 P
,
EU:C:2014:2119
, punt
). Deze bepaling kan door de Helleense Republiek dus niet worden aangevoerd tot betwisting van de conclusies van de Commissie dat de verrichte uitgaven niet overeenkomstig de EU-voorschriften zijn verricht.
Bovendien dient het argument van de Helleense Republiek te worden afgewezen dat ertoe strekt aan te tonen dat in casu sprake is van onverschuldigde verrijking van het Fonds. Zoals de Commissie in haar schrifturen terecht uiteenzet, wordt de krachtens artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 verleende extra betaling namelijk gefinancierd door het Fonds. Dat de bij artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 bedoelde inhouding van 10 % in feite wordt gevormd door een verlaging van het bedrag van de aan de landbouwers van de betrokken sectoren toegekende bedrijfstoeslagen, laat deze conclusie ongewijzigd. Het argument van de Helleense Republiek is dus kennelijk ongegrond.
Mitsdien dient het tweede onderdeel van het eerste middel ongegrond te worden verklaard.
Het eerste middel dient derhalve in zijn geheel te worden afgewezen.
Tweede middel: schending van artikel 23 van verordening nr. 796/2004, onjuiste feitelijke beoordeling, onvoldoende en tegenstrijdige motivering en feitelijke vergissing inzake de in de tabakssector uitgesloten uitgaven
Het tweede middel berust in wezen op twee onderdelen. De Helleense Republiek stelt met het eerste onderdeel schending van artikel 23 van verordening nr. 796/2004, onjuiste feitelijke beoordeling, alsook onvoldoende en tegenstrijdige motivering. De Helleense Republiek stelt met het tweede onderdeel een feitelijke vergissing.
Eerste onderdeel van het tweede middel: schending van artikel 23, lid 1, van verordening nr. 796/2004, onjuiste feitelijke beoordeling, alsook onvoldoende en tegenstrijdige motivering
De Helleense Republiek merkt op dat de door de Commissie in de tabakssector verrichte forfaitaire financiële correctie met name berustte op tijdens een periode van ongeveer twee maanden in het seizoen 2006 uitgebleven controles. Artikel 23 van verordening nr. 796/2004 stelt geen nauwkeurige termijn voor controles ter plaatse, maar eist alleen dat de controles doeltreffend zijn. In de tabakssector kan na september, na de oogst van de tabaksbladeren, ter plaatse worden gecontroleerd zonder afbreuk aan de doeltreffendheid, hetgeen de Commissie in de procedure heeft erkend. De motivering van de Commissie vindt geen enkele basis in de regeling. Zij is overigens ontoereikend en onduidelijk, want op basis ervan kan niet worden bepaald in welk opzicht de betrokken controles ondoeltreffend waren. Deze motivering is ook in strijd met het feit dat de Commissie in de procedure erkende dat de controles doeltreffend waren. In haar antwoord op een maatregel tot organisatie van de procesgang wees de Helleense Republiek erop dat de motiveringen in het definitieve standpunt en het syntheseverslag elkaar kennelijk tegenspreken.
De Commissie wijst erop dat zij de door de Helleense Republiek gegeven uitleg betreffende de te late controles ter plaatse heeft aanvaard. Dat deze controles te laat zijn verricht, vormt geen reden voor financiële correctie in de tabakssector, zoals volgt uit het definitieve standpunt van de Commissie. De verrichte financiële correctie berust op de in de tweede grief bedoelde tekortkomingen in de essentiële controles in de bewerkingsindustrie in 2006 en 2007. In antwoord op de maatregelen tot organisatie van de procesgang wijst de Commissie erop dat de „discordantie” die kan blijken tussen het definitieve standpunt en het syntheseverslag, „kennelijk te wijten is aan een vergissing of aarzeling van de auteur van het syntheseverslag over ‚het belang’ van de tekortkoming inzake uitgebleven controles”. De Commissie merkt evenwel op dat dat „verschil” de in casu toegepaste financiële correctie onverlet laat. Volgens de Commissie, die zich beroept op document nr. VI/5330/97 „Berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van de beschikking inzake de goedkeuring van de rekeningen in het kader van het EOGFL – Garantie” (hierna: „document nr. VI/5330/97”), rechtvaardigt de ook in het syntheseverslag vastgestelde tekortkoming inzake „uitgebleven essentiële controles in de bewerkingsbedrijven in 2006 en 2007” in casu op zich alleen een financiële correctie „van de orde van 5 %”. Bijgevolg blijft het niveau van de uiteindelijk toegepaste financiële correctie ongewijzigd, ongeacht of al dan niet een andere tekortkoming in acht wordt genomen.
Om te beginnen is het syntheseverslag, zoals partijen in hun antwoorden op de maatregelen tot organisatie van de procesgang hebben bevestigd, meegedeeld aan de lidstaten in het kader van het Fondscomité, thans Comité van de landbouwfondsen. Overweging 6 van het bestreden besluit preciseert dienaangaande: „Voor de gevallen waarop [dat] besluit betrekking heeft, heeft de Commissie de lidstaten in een syntheseverslag de raming meegedeeld van de uitgaven die aan financiering moeten worden onttrokken omdat zij niet overeenkomstig de EU-voorschriften zijn verricht.” Voorts, aldus de Commissie in de inleiding van het syntheseverslag, gaat „[b]ij elk besluit een syntheseverslag van het verrichte onderzoek om te kunnen beoordelen of de lidstaten, wat de getrokken conclusies betreft, billijk zijn behandeld”. Het syntheseverslag is dus een essentieel document voor een goed begrip van de motivering van het bestreden besluit dat op basis ervan is vastgesteld (zie in die zin arrest van 15 december 2011, Luxemburg/Commissie,
T‑232/08
,
EU:T:2011:751
, punt
).
In casu besliste de Commissie blijkens bladzijde 74 van het syntheseverslag de Helleense Republiek een forfaitaire financiële correctie in de tabakssector op te leggen op grond van twee tekortkomingen in de essentiële controles, namelijk een „periode zonder controle (nagenoeg twee maanden) in 2006” en „uitgebleven essentiële controles in de bewerkingsbedrijven in 2006 en 2007”.
Blijkens punt 4.3 van het definitieve standpunt liet de Commissie de tekortkoming inzake een „periode zonder controle (nagenoeg twee maanden) in 2006” evenwel verder buiten beschouwing.
Voorts, aldus een vierde paragraaf in punt 2.4 van het definitieve standpunt, „Periode zonder controle”, aanvaardt de Commissie, wat de tabakssector betreft, dat de betrokken periode zonder controle voortvloeit uit gebrekkig beheer zonder significant gevolg voor de doeltreffendheid van de controles ter plaatse. Het daarmee overeenkomende punt van het syntheseverslag, namelijk punt 11.2.5.4, bevat die vierde paragraaf niet meer.
De motivering van het definitieve standpunt en van het syntheseverslag blijken elkaar dus tegen te spreken; de Commissie erkende dit in wezen in haar antwoord op de maatregelen tot organisatie van de procesgang. Het syntheseverslag is ook in tegenspraak met het feit dat de Commissie, zoals zij in haar schrifturen aangeeft, de uitleg van de Helleense Republiek in de administratieve procedure betreffende de betrokken tekortkoming had aanvaard.
Een contradictie in de motivering van een besluit schendt de uit artikel 296 VWEU voortvloeiende verplichting waardoor de geldigheid van de betrokken handeling wordt aangetast, indien is aangetoond dat de geadresseerde van de handeling door deze contradictie geheel of gedeeltelijk niet in staat is de werkelijke redenen van het besluit te kennen, waardoor het dispositief van de handeling geheel of gedeeltelijk een juridische grondslag ontbeert (zie arrest van 4 maart 2009, Italië/Commissie,
T‑424/05
,
EU:T:2009:49
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts, aldus vaste rechtspraak, zijn het Hof en het Gerecht in het kader van de wettigheidstoetsing krachtens artikel 263 VWEU bevoegd te beslissen op beroepen wegens onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van het Verdrag of van enige uitvoeringsregeling daarvan, dan wel wegens misbruik van bevoegdheid. Artikel 264 VWEU bepaalt dat indien het beroep gegrond is, de betwiste handeling nietig wordt verklaard. Het Hof en het Gerecht kunnen dus in geen geval hun eigen motivering in de plaats stellen van die van de instelling die de handeling heeft verricht (zie arrest van 28 februari 2013, Portugal/Commissie,
C‑246/11 P
,
EU:C:2013:118
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de eerste plaats geeft lezing van het syntheseverslag geen uitsluitsel of de daarin vermelde tekortkoming inzake de „periode zonder controle (nagenoeg twee maanden) in 2006” voortvloeit uit een eenvoudige materiële vergissing of uit de wil van de Commissie om uiteindelijk rekening te houden met deze tekortkoming, hoewel zij de uitleg van de Helleense Republiek in de administratieve procedure leek te hebben aanvaard. Enerzijds is de vermelding van deze tekortkoming namelijk toegevoegd terwijl tegelijkertijd de stellingname van de Commissie in het definitieve standpunt is ingetrokken, volgens welke stellingname de betrokken tekortkoming geen significante negatieve gevolgen voor de doeltreffendheid van de controles ter plaatse had. Anderzijds erkende de Commissie zelf in antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang dat de betrokken contradictie „kennelijk te wijten is aan een vergissing of aarzeling van de auteur van het syntheseverslag over ‚het belang’ van de tekortkoming inzake uitgebleven controles”. De Commissie legt de vermelding in het syntheseverslag van de tekortkoming inzake de „periode zonder controle (nagenoeg twee maanden) in 2006” dus uit in twee onderscheiden gevallen. De Helleense Republiek komt dus in een situatie waarin zij het gissen heeft naar de reden van de vermelding van de betrokken tekortkoming in het syntheseverslag, terwijl deze vermelding niet meer voorkwam in het definitieve standpunt, en moet uitmaken of de financiële correctie is vastgesteld met inachtneming van deze tekortkoming en in voorkomend geval wat de invloed ervan is geweest op de vaststelling van het niveau van deze correctie. Overigens hield de Helleense Republiek in haar beroep voor het Gerecht een betoog ten gronde tot bewijs van een vergissing van de Commissie doordat de betrokken tekortkoming was vermeld.
In de tweede plaats blijkt uit het door de Commissie aangevoerde document nr. VI/5330/97 dat „[w]anneer eenzelfde systeem verschillende tekortkomingen vertoont, de forfaitaire correctiepercentages niet cumulatief zijn; de ernstigste tekortkoming wordt geacht te wijzen op de risico’s van het controlesysteem in zijn geheel” (document nr. VI/5330/97, blz. 13). Dat deel van document nr. VI/5330/97 wordt vermeld in het syntheseverslag. De Commissie voegt er voor de tabakssector aan toe: „[b]ijgevolg wordt voor het aanvraagjaar 2007 bij ontdekking van een of meer tekortkomingen in de essentiële controles alsook tekortkomingen in de aanvullende controles het risico van deze laatste voor het Fonds gecompenseerd door een financiële correctie die overeenkomt met (een of meer) tekortkomingen in de essentiële controles”.
Dienaangaande dient allereerst te worden opgemerkt dat het relevante gedeelte van document nr. VI/5330/97 in het syntheseverslag slechts wordt aangevoerd om de invloed van de tekortkomingen in de aanvullende controles op het niveau van de opgelegde forfaitaire correctie te relativeren, zoals blijkt uit het gebruik van de uitdrukking „bijgevolg”.
Vervolgens dient te worden gewezen op nog een andere tegenspraak tussen de motivering in de relevante passage van het syntheseverslag en het definitieve standpunt, die de Commissie ter terechtzitting erkende. Terwijl het syntheseverslag spreekt over „het aanvraagjaar 2007”, spreekt het definitieve standpunt namelijk over de „aanvraagjaren 2006 en 2007”. De door de Helleense Republiek gestelde tegenspraak in de motivering betreft het aanvraagjaar 2006. Voorts bevat de titel van het syntheseverslag betreffende de tabakssector de volgende zin: „Wijziging van de voor het aanvraagjaar 2006 voorgestelde financiële correctie”. De motivering van het syntheseverslag aan de basis van de financiële correctie betreft evenwel niet het aanvraagjaar 2006. Dat maakt een motivering die reeds blijk geeft van tegenspraak, duidelijk nog verwarrender.
Ten slotte geeft lezing van het syntheseverslag, gesteld – zoals de Commissie betoogt – dat de tekortkoming inzake „uitgebleven essentiële controles in de bewerkingsbedrijven in 2006 en 2007” een financiële correctie „van de orde van 5 %” kan rechtvaardigen, geen uitsluitsel of de Commissie het niveau van de financiële correctie betreffende het aanvraagjaar 2006 in casu heeft vastgesteld op basis van deze tekortkoming of veeleer op basis van de tekortkoming inzake de „periode zonder controle (nagenoeg twee maanden) in 2006”, ja zelfs van deze twee tekortkomingen. In de eerste plaats wijst het syntheseverslag er namelijk dubbelzinnig op dat de financiële correctie overeenkomt met „een of meer” tekortkomingen in de essentiële controles (syntheseverslag, blz. 74). In de tweede plaats bevat het syntheseverslag in het gedeelte betreffende de „hoofdvaststellingen” (punt 11.2.1 van het syntheseverslag) en in de „algemene opmerkingen” (punt 11.2.1.1 van het syntheseverslag) een titel betreffende de tekortkomingen die zijn vastgesteld in de „planning van de controles ter plaatse” in de rund- en schapenvleessector en in de „tabakssector”. Daarin wijst de Commissie erop dat „doordat de controles ter plaatse in 2006 te laat zijn gelanceerd (nagenoeg twee maanden na de termijn van indiening van de aanvragen), een periode niet is gecontroleerd en het controlesysteem in zijn geheel in doeltreffendheid is ondermijnd”. Deze vaststelling is overgenomen in het gedeelte van het syntheseverslag „Definitief standpunt van de Commissie” (punt 11.2.5 van het syntheseverslag), dat erop wijst dat de Commissie „handhaaft dat doordat de controles ter plaatse te laat zijn gelanceerd (nagenoeg twee maanden na de termijn van indiening van de aanvragen), een periode niet is gecontroleerd en het controlesysteem in zijn geheel in doeltreffendheid is ondermijnd met een risico voor het Fonds”. Daaruit volgt dat, anders dan de Commissie met name ter terechtzitting stelde, niet kan worden beschouwd dat de tekortkoming inzake de „periode zonder controle (nagenoeg twee maanden) in 2006” als secundair of zelfs verwaarloosbaar is opgevat en dat het niveau van de financiële correctie betreffende het aanvraagjaar 2006 alleen is gebaseerd op de tekortkoming inzake „uitgebleven essentiële controles in de bewerkingsbedrijven in 2006 en 2007”.
Daaruit volgt dat de Helleense Republiek de werkelijke motivering van het bestreden besluit over de voor de betalingen voor het aanvraagjaar 2006 in de tabakssector opgelegde financiële correctie niet kan kennen doordat de motivering van het syntheseverslag en van de andere relevante documenten van de administratieve procedure elkaar tegenspreken, afgezien van andere onduidelijkheden of contradicties in de motivering in dat rapport.
Derhalve dient het eerste onderdeel van het tweede middel te worden aanvaard en het bestreden besluit op die basis nietig te worden verklaard voor zover het bepaalde door de Helleense Republiek in de tabakssector voor het aanvraagjaar 2006 verrichte uitgaven uitsluit.
Tweede onderdeel van het tweede middel: feitelijke vergissing
Volgens de Helleense Republiek berust de door de Commissie in de tabakssector verrichte forfaitaire financiële correctie ook op de uitgebleven essentiële controles in de bewerkingsbedrijven van tabak. In het bijzonder was de Commissie van mening dat het in Griekenland ingevoerde controlesysteem niet volledig beantwoordde aan artikel 38 en aan de controlebepalingen van artikel 33, lid 3, van verordening nr. 796/2004. Verschillende door de Helleense Republiek in haar schrifturen weergegeven nationaalrechtelijke bepalingen regelen evenwel volledig de procedure van controle van de extra betaling in de tabakssector. Deze bepalingen, die nauwgezet worden nageleefd, tonen aan dat het in Griekenland ingevoerde systeem aan de Unieregeling beantwoordt. De Commissie geeft dus blijk van een onjuiste feitelijke beoordeling. De Helleense Republiek voegt eraan toe dat het door de Commissie aangevoerde artikel 33 quater, lid 2, van verordening nr. 796/2004 niet de in artikel 69 van verordening nr. 1782/2003 bedoelde betalingen betreft. Voorts stelt de Helleense Republiek, onder verwijzing naar twee besluiten van de Commissie waarbij bepaalde door de lidstaten verrichte uitgaven van EU-financiering zijn uitgesloten, in repliek dat het bestreden besluit het beginsel non bis in idem schendt. Ten slotte weerlegt de Helleense Republiek het betoog van de Commissie dat ertoe strekt aan te tonen dat de nationale controlemaatregelen niet van kracht waren voor het betrokken tijdvak.
De Commissie betwist de argumenten van de Helleense Republiek.
Vooraf zij opgemerkt dat de tekortkoming inzake „uitgebleven essentiële controles in de bewerkingsbedrijven” de in de tabakssector voor de aanvraagjaren 2006 en 2007 verrichte betalingen betreft. Ook dient te worden gememoreerd dat het eerste onderdeel van het tweede middel is aanvaard en dat het bestreden besluit nietig dient te worden verklaard voor zover bepaalde door de Helleense Republiek in de tabakssector voor het aanvraagjaar 2006 verrichte uitgaven daarbij zijn uitgesloten. Voor zover deze nietigverklaring slechts het aanvraagjaar 2006 betreft, behoudt de Helleense Republiek evenwel een belang bij het onderzoek van deze argumenten door het Gerecht inzake de voor het aanvraagjaar 2007 verrichte betalingen, waarvan de financiële correctie uitsluitend berust op de tekortkoming inzake „uitgebleven essentiële controles in de bewerkingsbedrijven”.
Volgens artikel 33 quater, lid 2, van verordening nr. 796/2004, dat krachtens artikel 38 van deze verordening op de extra betalingen van toepassing is, gaan de controles „in het stadium van de eerste bewerking en de verpakking van de tabak” met name gepaard met „controles van de voorraden van het bewerkingsbedrijf”. Volgens lid 3 van deze bepaling worden „[d]e in dit artikel bedoelde controles [...] uitgevoerd op de plaats waar de ruwe tabak wordt bewerkt”.
In casu hadden de aanvullende verificaties blijkens het syntheseverslag volgens de Commissie de reeds bij de controles van de tabaksleveringen, zoals de „controle van de bedrijfsvoorraden”, verrichte verificaties moeten aanvullen (punt 11.2.1.4 3 van het syntheseverslag).
De Helleense Republiek bevestigde aan de Commissie dat zij „geen van de betrokken controles” verrichtte met name omdat zij economisch niet rendabel waren (punt 11.2.2.4 2 van het syntheseverslag).
Dienaangaande volstaat het op te merken dat, zoals de Helleense Republiek in de administratieve procedure erkende, de voorraden van de bewerkingsbedrijven van tabak in strijd met de relevante bepalingen van verordening nr. 796/2004 niet ter plaatse waren gecontroleerd. Op die basis was de Commissie dus gemachtigd een financiële correctie op te leggen.
De overige argumenten van de Helleense Republiek laten deze conclusie onverlet.
Het door de Helleense Republiek aangevoerde feit dat verschillende nationale bepalingen de procedure van controle van de extra betaling in de tabakssector volledig regelen, kan niet aantonen dat de voorraden van de bewerkingsbedrijven van tabak daadwerkelijk ter plaatse zijn gecontroleerd.
De in bijlage 7 bij het verzoekschrift verstrekte documenten, gesteld dat zij in de administratieve procedure zijn overgelegd, kunnen, zoals de Commissie in haar schrifturen terecht opmerkte, niet aantonen dat de voorraden van de bewerkingsbedrijven van tabak daadwerkelijk ter plaatse zijn gecontroleerd. Bij deze documenten gaat het, zoals de Helleense Republiek overigens opmerkt, namelijk om: drie aanvragen tot certificatie van de ontvangen tabak met overeenkomstige gedetailleerde staten van de ontvangen tabak en attesten van de controle van de bewerking van de landbouwdirectie van de prefectuur van Kavala (Griekenland); een verzoek van een bewerkingsbedrijf aan het Organismos pliromon kai elenchou koinotikon enischyseon prosanatolismou kai engyiseon (Griekse dienst voor de betaling en de controle van communautaire subsidies van het Oriënterings- en garantiefonds) inzake de ontvangst van gekochte tabak met het overeenkomstige attest van deze dienst betreffende de controle van de binnenkomst van de betrokken hoeveelheden, de gedetailleerde staat van de ontvangen tabak en het attest van de controle van de bewerking van de prefectuur van Kavala; plechtige verklaringen van een bewerkingsbedrijf inzake de invoer van tabak uit Bulgarije met de overeenkomstige lijsten van verkoop van verpakte tabak. Deze documenten betreffen dus niet de controles ter plaatse van de voorraden van de bewerkingsbedrijven.
Inzake ten slotte het beroep op het beginsel non bis in idem volstaat het, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid van dit in repliek aangevoerde argument, vast te stellen dat de door de Helleense Republiek aangevoerde andere twee besluiten van de Commissie, waarbij bepaalde door de lidstaten verrichte uitgaven van EU-financiering zijn uitgesloten, gelezen in het licht van de respectieve syntheseverslagen ervan, betrekking hebben op aanvraagjaren, steunregelingen of tekortkomingen die verschillen van die in de onderhavige zaak. Het door de Helleense Republiek aangevoerde argument is dus kennelijk ongegrond.
Mitsdien dient het tweede onderdeel van het tweede middel ongegrond te worden verklaard.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht draagt elke partij haar eigen kosten, indien de partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Indien dit, gelet op de omstandigheden van de zaak, gerechtvaardigd voorkomt, kan het Gerecht evenwel beslissen dat een partij behalve in haar eigen kosten ook in een deel van de kosten van de andere partij wordt verwezen.
Daar het beroep gedeeltelijk is toegewezen, is het Gerecht van oordeel dat een billijke beoordeling van de omstandigheden van de zaak eist dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.

HET GERECHT (Zesde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Uitvoeringsbesluit 2013/123/EU van de Commissie van 26 februari 2013 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), wordt nietig verklaard voor zover daarbij bepaalde door de Helleense Republiek in de tabakssector voor het aanvraagjaar 2006 verrichte uitgaven worden uitgesloten.

2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3)
De Europese Commissie en de Helleense Republiek worden verwezen in hun eigen kosten.

Frimodt Nielsen
Dehousse
Collins
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 16 december 2015.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Grieks.