CELEX: 62013CJ0672
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Štátna pomoc
Článok 107 ods. 1 ZFEÚ
Pojem ‚štátna pomoc‘
Pomoc na bývanie priznaná pred pristúpením Maďarska k Európskej únii určitým kategóriám domácností
Zrušenie pomoci úverovými inštitúciami výmenou za štátnu záruku
Článok 108 ods. 3 ZFEÚ
Opatrenie, ktoré nebolo vopred oznámené Európskej komisii
Protiprávnosť

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 107 ZFEÚ a 108 ZFEÚ.
Tento návrh bol podaný v rámci konania, v ktorom vystupujú OTP Bank Nyrt (ďalej len „OTP Bank“), maďarská úverová inštitúcia na jednej strane, a Magyar Állam (Maďarská republika) a Magyar Államkincstár (maďarská štátna pokladnica) na strane druhej, ktoré sa týka žiadosti o vyplatenie štátnej záruky, ktorú OTP Bank poskytlo Maďarsko.
Právny rámec
Právo Únie
Podľa jej článku 2 ods. 2, Zmluva medzi Belgickým kráľovstvom, Dánskym kráľovstvom, Spolkovou republikou Nemecko, Helénskou republikou, Španielskym kráľovstvom, Francúzskou republikou, Írskom, Talianskou republikou, Luxemburským veľkovojvodstvom, Holandským kráľovstvom, Rakúskou republikou, Portugalskou republikou, Fínskou republikou, Švédskym kráľovstvom, Spojeným kráľovstvom Veľkej Británie a Severného Írska (členskými štátmi Európskej únie) a Českou republikou, Estónskou republikou, Cyperskou republikou, Lotyšskou republikou, Litovskou republikou, Maďarskou republikou, Maltskou republikou, Poľskou republikou, Slovinskou republikou, Slovenskou republikou o pristúpení Českej republiky, Estónskej republiky, Cyperskej republiky, Lotyšskej republiky, Litovskej republiky, Maďarskej republiky, Maltskej republiky, Poľskej republiky, Slovinskej republiky a Slovenskej republiky k Európskej únii (
Ú. v. EÚ L 236
, 2003, s. 17, ďalej len „Zmluva o pristúpení“) nadobudla platnosť 1. mája 2004.
Podľa článku 1 ods. 2 Zmluvy o pristúpení, podmienky prijatia a úpravy zmlúv, na ktorých je založená Únia, sú stanovené v Akte týkajúcom sa podmienok pristúpenia do Európskej únie Českej republiky, Estónskej republiky, Cyperskej republiky, Lotyšskej republiky, Litovskej republiky, Maďarskej republiky, Maltskej republiky, Poľskej republiky, Slovinskej republiky a Slovenskej republiky a úpravy zmlúv, na ktorých sa zakladá Európska únia (
Ú. v. EÚ L 236
, 2003, s. 33, ďalej len „akt o pristúpení“).
Článok 22 aktu o pristúpení, ktorý rovnako ako ostatné jeho ustanovenia tvoria neoddeliteľnú súčasť Zmluvy o pristúpení, uvádza, že opatrenia uvedené v jeho prílohe IV sa budú uplatňovať za podmienok stanovených v uvedenej prílohe.
Vo svojom bode 3 nazvanom „Politika hospodárskej súťaže“ príloha IV aktu o pristúpení stanovuje:
„1.
Nasledujúce systémy pomoci a individuálna pomoc, ktoré boli v novom členskom štáte zavedené predo dňom pristúpenia a sú uplatňované aj po tomto dni, sa ku dňu pristúpenia považujú za existujúcu pomoc v zmysle článku [108] ods. 1 [ZFEÚ]:
a)
opatrenia pomoci zavedené pred 10. decembrom 1994;
b)
opatrenia pomoci uvedené v dodatku k tejto prílohe;
c)
opatrenia pomoci, ktoré boli pred dňom pristúpenia preskúmané orgánom pre kontrolu štátnej pomoci nového členského štátu a uznané za zlučiteľné s
acquis
a voči ktorým Komisia nevzniesla žiadnu námietku z dôvodu vážnych pochybností o súlade opatrenia so spoločným trhom podľa postupu ustanoveného v odseku 2.
Všetky opatrenia, ktoré sa budú uplatňovať po pristúpení a predstavujú štátnu pomoc a nespĺňajú uvedené podmienky, sa ku dňu pristúpenia na účely článku [108] ods. 3 [ZFEÚ] považujú za novú pomoc.“
Nariadenie Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúce podrobné pravidlá na uplatňovanie článku [108 ZFEÚ] (
Ú. v. ES L 83, s. 1
; Mim. vyd. 08/001, s. 339), zmenené a doplnené nariadením Rady (ES) č. 1791/2006 z 20. novembra 2006 (
Ú. v. EÚ L 363, s. 1
, ďalej len „nariadenie č. 659/1999“) vo svojom článku 1 s názvom „Definície“ stanovuje:
„Na účely tohto nariadenia:
a)
‚pomoc‘ bude znamenať akékoľvek opatrenie, ktoré spĺňa všetky kritériá stanovené v článku [107] ods. 1 [ZFEÚ];
b)
‚existujúca pomoc‘ bude znamenať:
i)
bez toho, aby boli dotknuté… [ustanovenia] bod[u] 3 prílohy IV a dodatok k tejto prílohe k aktu [o pristúpení]…, všetku pomoc, ktorá existovala pred nadobudnutím platnosti zmluvy v príslušných členských štátoch, to znamená programy pomoci a individuálnu pomoc, ktoré boli zavedené pred nadobudnutím platnosti a sú uplatniteľné aj po nadobudnutí platnosti zmluvy;
ii)
autorizovanú pomoc, to znamená schémy pomoci a individuálnu pomoc, ktoré boli schválené Komisiou alebo Radou;
iii)
pomoc, o ktorej sa predpokladá, že bola schválená podľa článku 4 ods. 6 tohto nariadenia alebo pred týmto nariadením, v súlade však s týmto postupom;
iv)
pomoc, ktorá sa považuje za existujúcu pomoc podľa článku 15;
v)
pomoc, ktorá sa považuje za existujúcu pomoc, pretože možno stanoviť, že v čase, keď nadobudla účinnosť, nepredstavovala pomoc a následne sa stala pomocou v dôsledku vývoja spoločného trhu a bez toho, aby ju členský štát upravoval. Pokiaľ sa určité opatrenia stanú pomocou po liberalizácii činnosti podľa práva spoločenstva, tieto opatrenia sa nebudú považovať za existujúcu pomoc po dátume stanovenom pre liberalizáciu;
c)
‚nová pomoc‘ bude znamenať všetku pomoc, to znamená schémy pomoci a individuálnu pomoc, ktorá nie je existujúcou pomocou vrátane úprav existujúcej pomoci;
d)
‚schéma pomoci‘ bude znamenať akýkoľvek akt, na základe ktorého bez potreby ďalších vykonávacích opatrení možno udeliť individuálnu pomoc podnikateľom, definovaným v rámci aktu všeobecným a abstraktným spôsobom a akéhokoľvek aktu na základe ktorého pomoc, ktorá nie je spojená so špecifickým projektom, sa môže poskytnúť jednému alebo viacerým podnikateľom na neurčité časové obdobie a/alebo v neurčitej sume;
e)
‚individuálna pomoc‘ bude znamenať pomoc, ktorá sa neposkytla na základe schémy pomoci a úradne oznamovanej pomoci na základe schémy pomoci [, alebo ktorá sa poskytla na základe schémy pomoci, ale mala byť oznámená –
neoficiálny preklad
];
f)
‚protiprávna pomoc‘ bude znamenať novú pomoc realizovanú v rozpore s článkom [108] ods. 3 [ZFEÚ];
…“
Maďarské právo
V súlade s právomocami priznanými zákonmi o rozpočte Maďarskej republiky na roky 2000 až 2002, vláda tohto členského štátu prijala nariadenie vlády č. 12/2001 z 31. januára 2001 o pomoci na uľahčenie prístupu k bývaniu (
Magyar Közlöny
2001/11, ďalej len „nariadenie z roku 2001“).
§ 24 ods. 1 tohto nariadenia uvedený v jeho kapitole VII stanovoval, že prislúcha úverovým inštitúciám, aby schvaľovali a vyplácali úvery uvádzané v kapitolách II až VI uvedeného nariadenia, určovali podmienky splatenia ako aj pomoci a zúčtovali sumy, ktoré treba uplatniť voči všeobecnému rozpočtu, a to bez ohľadu na osobu staviteľa, objednávateľa stavby alebo predávajúceho nehnuteľnosti.
Podľa znenia § 24 ods. 15 rovnakého nariadenia:
„Úverové inštitúcie uzavrú zmluvu s ministerstvom a štátnou pokladnicou, týkajúcu sa vyplatenia pomoci a preddavkov v zmysle ods. 11, a systému zúčtovania, ako aj poskytovania údajov potrebných na účely finančnej kontroly. Úverová inštitúcia je oprávnená vykonať zúčtovanie pomoci a preddavkov v nadväznosti na uzavretie tejto zmluvy.“
Podľa znenia § 25 ods. 1 a 2 nariadenia z roku 2001:
„1.   Pokiaľ žiadateľ použil na obstaranie bývania tiež stavebný príspevok uvedený v § 5 ods. 4, štát nahradí úverovej inštitúcii 80 % sumy úveru, tak ako sa určí podľa § 13 ods. 1, ktorá bola vyplatená úverovou inštitúciou a stala sa nevymožiteľnou v zmysle ustanovení zákona o účtovníctve, úroky a náklady súvisiace s týmto úverom, ktoré nemôžu presahovať polovicu sumy kapitálu úveru.
2.   Štát nahradí úverovej inštitúcii sumu kapitálu, úrokov a nákladov súvisiacich s úverom, ktoré boli touto úverovou inštitúciou vyplatené vo forme preddavkov na základe § 5/A a stali sa nevymožiteľnými v zmysle ustanovení zákona o účtovníctve.“
§ 25/C nariadenia z roku 2001, doplnený § 10 nariadenia vlády č. 257/2011 zo 6. decembra 2011 (ďalej len „nariadenie z roku 2011“), uvádza:
„Záväzky štátu vyplatiť náhradu uvedené v § 25 ods. 1 a 2 nariadenia [z roku 2001] nie sú vymáhateľné, ak sa týkajú zmlúv o úvere uzavretých 1. mája 2004 alebo neskôr.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Dňa 15. septembra 2008 ministerstvo pre miestnu správu, štátna pokladnica a OTP Bank uzavreli na základe § 24 ods. 15 nariadenia z roku 2001 mandátnu zmluvu.
Podľa kapitoly I bodu 1 tejto zmluvy ministerstvo pre miestnu správu poverilo OTP Bank, aby na účely vykonania tohto nariadenia vykonávalo operácie zúčtovania štátnej pomoci na bývanie. V tomto rámci si OTP Bank splnila nasledovné povinnosti: posudzovať žiadosti žiadateľov o pomoc na bývanie a o subvencované hypotekárne úvery, vyplácať pomoc za podmienok stanovených nariadením z roku 2001, dbať o zápis hypoték v prospech štátu ako aj zákazov prevodu a bremien do katastra nehnuteľností, vykonávať zúčtovanie súm poskytnutých ako pomoc na bývanie voči rozpočtu a oznamovať údaje v súlade s ustanoveniami tohto nariadenia.
Ako odplatu za tieto úlohy OTP Bank prijímala náhradu nákladov uvedenú v kapitole II bode 5 mandátnej zmluvy z 15. septembra 2008, a to 1,5 % zo súm, ktoré boli poskytnuté ako pomoc na bývanie, a 3 % zo súm stanovených v zmluvách o úvere, vyplatených vo forme preddavkov, ako pomoc na bývanie pre mladých a pomoc poskytovanú na základe niekdajšieho systému nahradenia dane.
Podľa znenia § 25 ods. 1 nariadenia z roku 2001, ktoré bolo účinné v čase uzavretia mandátnej zmluvy z 15. septembra 2008, teda pred jeho zmenou nariadením z roku 2011, bola Maďarská republika za určitých podmienok povinná tiež nahradiť úverovej inštitúcii 80 % zo sumy úveru, ktorá bola vyplatená touto úverovou inštitúciou a stala sa nevymožiteľnou v zmysle ustanovení zákona o účtovníctve, a úroky a náklady súvisiace s týmto úverom.
§ 25 ods. 2 nariadenia z roku 2001 uvádzal, že Maďarská republika mala tiež zaručiť vrátenie sumy kapitálu, úrokov a nákladov súvisiacich s úverom úverovej inštitúcii, ktoré boli touto úverovou inštitúciou vyplatené vo forme preddavkov na základe § 5/A a stali sa nevymožiteľnými.
OTP Bank viackrát bezvýsledne vyzvala Maďarskú republiku, aby plnila túto mandátnu zmluvu, čo sa týka tretieho štvrťroka 2009 a štvrťročných období nasledujúcich rokov. Maďarská republika odmietla túto povinnosť, dovolávajúc sa ustanovení uvedených v § 25/C nariadenia z roku 2001, ktoré boli doň vložené nariadením z roku 2011. V nadväznosti na túto legislatívnu zmenu sa Maďarská republika považovala za zbavenú povinností uvedených v § 25 ods. 1 a 2 nariadenia z roku 2001, pokiaľ ide o zmluvy o úvere uzavreté po 1. máji 2004.
V tomto kontexte OTP Bank podala žalobu na Fővárosi Törvényszék (Súd mesta Budapešť) s cieľom dosiahnuť, aby bola Maďarská republika zaviazaná na úhradu sumy 1261506204 maďarských forintov (HUF), zvýšenú o úroky a súvisiace náklady, a aby bolo vyhlásené rozhodnutie vykonateľné voči štátnej pokladnici. Podľa OTP Bank Maďarská republika v dôsledku prijatia § 25/C nariadenia z roku 2001 navyše znemožnila splnenie mandátnej zmluvy z 15. septembra 2008 a z tohto dôvodu ju jednostranne porušila. Z tohto dôvodu OTP Bank tiež požadovala informovanie o službách poskytnutých pri plnení zmluvy podľa § 479 ods. 3 Občianskeho zákonníka.
Maďarská republika a štátna pokladnica navrhujú zamietnuť žalobu OTP Bank, keďže zmena nariadenia z roku 2001 prostredníctvom nariadenia z roku 2011 bola nevyhnutná, pretože záruka poskytovaná Maďarskou republikou na základe § 25 ods. 1 a 2 nariadenia z roku 2001 (ďalej len „štátna záruka“), predstavuje zakázanú štátnu pomoc v zmysle práva Únie. Prijatím nariadenia z roku 2011 Maďarská republika chcela len zosúladiť maďarské právo s právom Únie.
Žalobu OTP Bank Fővárosi Törvényszék zamietol. Fővárosi Ítélőtábla (Odvolací súd Budapešť) tento rozsudok zrušil, pričom vyslovil názor, že by bolo vhodné preskúmať zlučiteľnosť tejto údajnej štátnej pomoci s vnútorným trhom v súlade s článkom 107 ods. 2 a 3 ZFEÚ, a vrátil vec na Fővárosi Törvényszék.
V opätovnom konaní vo veci na Fővárosi Törvényszék, OTP Bank uvádza, že pokiaľ by sa uvedený súd domnieval, že štátna záruka spadá pod článok 107 ods. 1 ZFEÚ, bude potrebné požiadať Súdny dvor, aby rozhodol o otázke, či je táto štátna záruka podľa práva Únie zlučiteľná s vnútorným trhom, najmä s prihliadnutím na výnimku týkajúcu sa sociálnej pomoci uvedenú v článku 107 ods. 2 písm. a) ZFEÚ, ako aj na skutočnosť, že príjemcami spornej formy pomoci nie sú úverové inštitúcie, ale jednotlivci.
Podľa Fővárosi Törvényszék si rozhodnutie v spore, ktorý prejednáva, vyžaduje výklad práva Únie. Pokiaľ totiž uvedená záruka nie je protiprávnou štátnou pomocou, alebo inými slovami, pokiaľ táto záruka predstavuje v zmysle článku 107 ods. 2 a 3 ZFEÚ pomoc zlučiteľnú so spoločným trhom, mohlo by ísť o situáciu, keď Maďarská republika porušila mandátnu zmluvu bez platného právneho podkladu.
Za týchto okolností Fővárosi Törvényszék rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Predstavuje štátna záruka poskytnutá v rámci nariadenia [z roku 2001] pred pristúpením Maďarska k Európskej únii štátnu pomoc, a ak áno, je zlučiteľná s vnútorným trhom?
2.
Ak je štátna záruka poskytnutá v rámci uvedeného nariadenia nezlučiteľná s vnútorným trhom, ako možno podľa práva Spoločenstva napraviť prípadné poškodenie záujmov dotknutých osôb?“
O prípustnosti
Maďarská vláda a Komisia vyslovujú pochybnosti, pokiaľ ide o prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania, alebo prinajmenšom o jednu alebo druhú z položených otázok.
Na začiatku je vhodné pripomenúť, že v rámci konania podľa článku 267 ZFEÚ prislúcha výlučne vnútroštátnemu súdu, ktorému bol spor predložený a ktorý musí prevziať zodpovednosť za vydávané súdne rozhodnutie, aby s prihliadnutím na osobitosti veci posúdil tak nevyhnutnosť prejudiciálneho rozhodnutia na to, aby vydal rozsudok, ako aj relevantnosť otázok, ktoré kladie Súdnemu dvoru. Preto pokiaľ sa predložené otázky týkajú výkladu práva Únie, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť (pozri najmä rozsudok Bruno a i., C‑395/08 a C‑396/08,
EU:C:2010:329
, bod 18 a citovanú judikatúru).
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie položených vnútroštátnym súdom v rámci právnej úpravy a skutkových okolností, ktoré tento súd vymedzí na svoju vlastnú zodpovednosť a ktorých správnosť Súdnemu dvoru neprináleží preverovať, platí prezumpcia relevantnosti. Súdny dvor môže zamietnuť návrh na začatie prejudiciálneho konania vnútroštátneho súdu len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá žiadnu súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, ak ide o hypotetický problém, alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými a právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na otázky, ktoré sa mu položili (rozsudky van der Weerd a i., C‑222/05 až C‑225/05,
EU:C:2007:318
, bod 22, ako aj Melki a Abdeli, C‑188/10 a C‑189/10,
EU:C:2010:363
, bod 27).
Iba za výnimočných okolností Súdnemu súdu prináleží skúmať podmienky, za akých sa vnútroštátny súd naň obrátil (pozri v tomto zmysle rozsudok PreussenElektra, C‑379/98,
EU:C:2001:160
, bod 39). Duch spolupráce, v ktorom má byť prejudiciálne konanie vedené, totiž znamená, že vnútroštátny súd berie ohľad na funkciu zverenú Súdnemu dvoru, ktorou je prispievanie k výkonu spravodlivosti v členských štátoch, a nie podávanie poradných stanovísk k všeobecným alebo hypotetickým otázkam (rozsudok Schmidberger, C‑112/00,
EU:C:2003:333
, bod 32 a citovaná judikatúra).
V nadväznosti na to treba zdôrazniť, že podľa judikatúry Súdneho dvora, aj keď Súdnemu dvoru neprináleží, aby v rámci konania začatého podľa článku 267 ZFEÚ posudzoval súlad noriem vnútroštátneho práva s právom Únie ani aby vykladal zákony a iné právne predpisy vnútroštátneho práva, napriek tomu je príslušný poskytnúť vnútroštátnemu súdu všetky výkladové prvky spadajúce do rámca práva Únie, ktoré mu umožnia rozhodnúť vo veci, ktorá mu bola predložená (pozri najmä rozsudok Paint Graphos a i., C‑78/08 až C‑80/08,
EU:C:2011:550
, bod 34 a citovanú judikatúru).
Presnejšie, už bolo rozhodnuté, že právomoc Komisie posudzovať zlučiteľnosť určitej pomoci so spoločným trhom nebráni tomu, aby sa vnútroštátny súd obrátil na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania v súvislosti s výkladom pojmu pomoc (rozsudok DM Transport, C‑256/97,
EU:C:1999:332
, bod 15). Súdny dvor tak môže vnútroštátnemu súdu najmä poskytnúť výkladové prvky týkajúce sa práva Únie, ktoré mu umožnia určiť, či vnútroštátne opatrenie možno v zmysle uvedeného práva považovať za „štátnu pomoc“ (pozri v tomto zmysle rozsudok Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C‑140/09,
EU:C:2010:335
, bod 24 a citovanú judikatúru).
Na vnútroštátne súdy možno predložiť spor, v súvislosti s ktorým budú musieť podať výklad a uplatniť pojem pomoc, uvedený v článku 107 ods. 1 ZFEÚ, najmä s cieľom určiť, či sa štátne opatrenie malo alebo nemalo podrobiť predbežnej kontrole stanovenej v článku 108 ods. 3 ZFEÚ, prípadne overiť, či si dotknutý členský štát splnil túto povinnosť (pozri v tomto zmysle rozsudok P, C‑6/12,
EU:C:2013:525
, bod 38 a citovanú judikatúru).
Napokon, keďže Súdnemu dvoru, ako to vyplýva z bodu 29 tohto rozsudku, prislúcha poskytnúť vnútroštátnemu súdu potrebnú odpoveď, prináleží mu prípadne preformulovať otázky, ktoré sú mu predložené (pozri najmä rozsudok Biankov, C‑249/11,
EU:C:2012:608
, bod 57 a citovanú judikatúru).
Vzhľadom na vyššie uvedené a na účely poskytnutia potrebnej odpovede vnútroštátnemu súdu je vhodné preformulovať obe otázky, ktoré treba skúmať spoločne, v tom zmysle, že vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či štátnu záruku možno kvalifikovať ako „štátnu pomoc“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, a v prípade kladnej odpovede, či podlieha oznamovacej povinnosti uvedenej v článku 108 ods. 3 ZFEÚ, prípadne aké sú dôsledky vyplývajúce z porušenia tejto povinnosti.
O prejudiciálnych otázkach
Úvodné pripomienky
Pokiaľ ide o kontrolu dodržiavania povinností, ktoré členským štátom ukladajú články 107 ZFEÚ a 108 ZFEÚ, je potrebné na úvod pripomenúť, že spôsob, akým sú formulované ustanovenia posledného uvedeného článku, ako aj právomoci a zodpovednosti, ktoré tieto ustanovenia priznávajú Komisii na jednej strane a členským štátom na strane druhej.
Článok 108 ZFEÚ zavádza rôzne konania podľa toho, či ide o existujúcu alebo novú pomoc. Zatiaľ čo nová pomoc musí byť podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ Komisii vopred oznámená a nemôže byť vykonaná, pokiaľ sa vo veci nerozhodlo s konečnou platnosťou, existujúca pomoc môže byť v súlade s článkom 108 ods. 1 ZFEÚ naďalej poskytovaná dovtedy, kým Komisia nerozhodne o jej nezlučiteľnosti (rozsudok P,
EU:C:2013:525
, bod 36 a citovaná judikatúra).
V rámci tohto systému kontroly majú Komisia a vnútroštátne súdy odlišnú zodpovednosť a právomoc (rozsudok Namur‑Les assurances du crédit, C‑44/93,
EU:C:1994:311
, bod 14).
Podľa judikatúry citovanej v bode 31 tohto rozsudku na tieto súdy možno predložiť spor, v súvislosti s ktorým budú musieť podať výklad a uplatniť pojem pomoc uvedený v článku 107 ods. 1 ZFEÚ, najmä s cieľom určiť, či sa štátne opatrenie malo alebo nemalo podrobiť predbežnej kontrole stanovenej v článku 108 ods. 3 ZFEÚ. Pokiaľ uvedené súdy dospejú ku konštatovaniu, že predmetné opatrenie skutočne malo byť vopred oznámené Komisii, musia ho vyhlásiť za protiprávne. Naproti tomu tieto súdy nie sú príslušné rozhodovať o zlučiteľnosti štátnej pomoci s vnútorným trhom, čo je posúdenie, ktoré patrí do výlučnej právomoci Komisie (pozri v tomto zmysle rozsudok P,
EU:C:2013:525
, bod 38 a citovanú judikatúru).
O veci samej
Vzhľadom na tieto skutočnosti a na účely poskytnutia potrebnej odpovede vnútroštátnemu súdu, je potrebné po prvé určiť, či opatrenie sporné v konaní vo veci samej predstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ZFEÚ. V tejto súvislosti treba vnútroštátnemu súdu poskytnúť potrebné výkladové pokyny k podmienkam, ktorým článok 107 ods. 1 ZFEÚ podriaďuje kvalifikovanie vnútroštátneho opatrenia ako štátnej pomoci, a to financovanie tohto opatrenia štátom alebo zo štátnych prostriedkov, selektívnosť tohto opatrenia, ako aj ovplyvnenie obchodu medzi členskými štátmi a z toho vyplývajúce skreslenie hospodárskej súťaže. Tieto tri podmienky treba skúmať postupne.
O podmienke týkajúcej sa financovania opatrenia štátom alebo zo štátnych prostriedkov
Článok 107 ods. 1 ZFEÚ sa vzťahuje na „pomoc poskytovanú v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov“.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora je pojem pomoc širší ako pojem subvencia, pretože neobsahuje len pozitívne plnenia, ako napríklad subvencie samotné, ale aj opatrenia, ktoré rozličnými spôsobmi znižujú zaťaženia, ktoré obvykle zaťažujú rozpočet podniku a ktoré tak síce nepredstavujú subvencie v úzkom zmysle slova, ale svojou povahou a účinkom sa im rovnajú (pozri najmä rozsudok Cassa di Risparmio di Firenze a i., C‑222/04,
EU:C:2006:8
, bod 131 a citovanú judikatúru).
Pokiaľ ide o konanie vo veci samej, zo spisu predloženého Súdnemu dvoru vyplýva, že na jednej strane štátna záruka bola uvedená v mandátnej zmluve uzavretej 15. septembra 2008 medzi ministerstvom pre miestnu správu, štátnou pokladnicou a OTP Bank na základe § 24 ods. 5 nariadenia z roku 2001.
Na druhej strane pri štvrťročných žiadostiach o štátnu záruku úverové inštitúcie zasielali svoje požiadavky ministerstvu pre miestnu správu alebo ministerstvu hospodárstva, ktoré im požadovanú pomoc a preddavky poskytli ich pripísaním na položky všeobecného rozpočtu vyčlenené na „Inú pomoc na bývanie“ v účtovníctve, ktoré viedla štátna pokladnica.
Z toho vyplýva, že štátna záruka predstavuje pomoc poskytovanú štátom alebo zo štátnych prostriedkov v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
O podmienke týkajúcej sa selektívnosti opatrenia
Článok 107 ods. 1 ZFEÚ sa zameriava na pomoc, ktorá „zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru“, teda selektívnu pomoc.
Preto je potrebné určiť, či štátna záruka môže zvýhodniť určité podniky alebo určité výroby oproti iným podnikom, ktoré sa vzhľadom na cieľ sledovaný predmetným opatrením nachádzajú v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii.
Na úvod treba poznamenať, že nariadenie z roku 2001 na základe ktorého sa táto záruka poskytovala, upravuje pomoc určenú na uľahčenie prístupu k bývaniu pre určité kategórie domácností. § 24 ods. 1 tohto nariadenia stanovuje, že prislúcha úverovým inštitúciám, aby schvaľovali a vyplácali úvery, ako aj určovali podmienky splatenia a pomoci. Naopak, § 25 ods. 1 a 2 uvedeného nariadenia poskytuje uvedenú záruku dotknutým úverovým inštitúciám.
Podľa judikatúry Súdneho dvora, ak je pomoc poskytnutá v podobe záruky, je nevyhnutné, aby vnútroštátne súdy identifikovali príjemcov tejto pomoci, ktorými môžu byť buď veriteľ alebo dlžník, alebo v určitých prípadoch obaja spoločne (pozri v tomto zmysle rozsudok Residex Capital IV, C‑275/10,
EU:C:2011:814
, bod 37).
V prejednávanej veci, ako vyplýva z bodu 46 tohto rozsudku, nariadenie z roku 2001 stanovuje, že vykonať uvedené nariadenie, a tak využiť štátnu pomoc, prislúcha úverovým inštitúciám. Predmetné opatrenie je teda, zdá sa, výlučne na prospech odvetvia úverových inštitúcií.
Podľa judikatúry Súdneho dvora pomoc môže byť z hľadiska článku 107 ods. 1 ZFEÚ selektívna, aj keď sa týka celého hospodárskeho odvetvia (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky Belgicko/Komisia, C‑75/97,
EU:C:1999:311
, bod 33, ako aj Paint Graphos a i.,
EU:C:2011:550
, bod 53).
Preto štátnu záruku možno považovať za selektívnu. Okolnosť, že z nej majú prospech prípadne aj príjemcovia, ktorí nie sú úverovými inštitúciami, ako v prejednávanom prípade určité domácnosti, ktorých príjmy im neumožňujú zamýšľať nadobudnutie nehnuteľnosti, toto konštatovanie, ktoré je dostatočné na účely uplatnenia článku 107 ods. 1 ZFEÚ, nespochybňuje.
Treba však poznamenať, že počas rozpravy na pojednávaní pred Súdnym dvorom sa poukázalo na zmenu nariadenia z roku 2001, ku ktorej došlo v priebehu roka 2008 a ktorá rozšírila rozsah možností, akými uvedené nariadenie môžu vykonávať aj iné hospodárske subjekty.
Keďže ide o skutkovú otázku, je to v konečnom dôsledku vnútroštátny súd, ktorému prislúcha overiť pravdivosť týchto skutočností a posúdiť, či môžu spochybniť selektívnosť štátnej záruky.
O podmienkach týkajúcich sa ovplyvnenia obchodu medzi členskými štátmi a z toho vyplývajúceho skreslenia hospodárskej súťaže
Článok 107 ods. 1 ZFEÚ zakazuje štátnu pomoc, ktorá by ovplyvňovala obchod medzi členskými štátmi a narúšala alebo hrozila narušením hospodárskej súťaže.
Na účely kvalifikovania vnútroštátneho opatrenia ako štátnej pomoci sa nemusí zistiť skutočný vplyv predmetnej pomoci na obchod medzi členskými štátmi a skutočné skreslenie hospodárskej súťaže, ale len preskúmať, či uvedená pomoc môže tento obchod ovplyvniť a narušiť hospodársku súťaž (rozsudky Taliansko/Komisia, C‑372/97,
EU:C:2004:234
, bod 44, a Unicredito Italiano, C‑148/04,
EU:C:2005:774
, bod 54).
Osobitne, ak pomoc, ktorú členský štát poskytne, posilňuje v rámci obchodu v Spoločenstve postavenie jedného podniku voči iným konkurujúcim podnikom, je potrebné na tieto konkurujúce podniky hľadieť ako na ovplyvnené pomocou (pozri rozsudok Unicredito Italiano,
EU:C:2005:774
, bod 56 a citovanú judikatúru).
V tejto súvislosti nie je nevyhnutné, aby sa podnik, ktorý je príjemcom pomoci, sám zúčastnil na obchode v rámci Spoločenstva. Ak totiž členský štát poskytne podniku pomoc, možno činnosť v rámci štátu udržať alebo zvýšiť s takým následkom, že sa šance podnikov so sídlom v iných členských štátoch vstúpiť na trh tohto členského štátu, znížia. Ďalej posilnením podniku, ktorý sa až do tej doby nezúčastňoval na obchode v rámci Spoločenstva, ho možno uviesť do postavenia, ktoré mu umožní preniknúť na trh iného členského štátu (rozsudok Unicredito Italiano,
EU:C:2005:774
, bod 58).
Pokiaľ ide o konanie vo veci samej, treba poznamenať, že štátna záruka umožňuje úverovým inštitúciám dojednávať pôžičky bez toho, aby za ne preberali hospodárske riziko. Úverové inštitúcie, ktoré uzavreli mandátnu zmluvu, ako je zmluva v konaní vo veci samej, nemusia nevyhnutne skúmať solventnosť dlžníkov ani obstarávať zabezpečenie. Okrem toho dlžníci obvykle požadujú od týchto inštitúcií dodatočné služby, ako je otvorenie bežného účtu. Štátna záruka teda uvedeným inštitúciám poskytuje výhodu, pretože má za dôsledok nárast ich klientely a zvýšenie ich príjmov.
Z toho vyplýva, že štátna záruka má za dôsledok posilnenie postavenia úverových inštitúcií v porovnaní s postavením iných trhových subjektov a sťaženie vstupu na maďarský trh pre trhové subjekty so sídlom v iných členských štátoch. Táto záruka teda môže ovplyvňovať obchod medzi členskými štátmi a narúšať hospodársku súťaž v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba teda konštatovať, že štátna záruka poskytnutá výlučne úverovým inštitúciám
a priori
predstavuje „štátnu pomoc“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Vnútroštátnemu súdu však prislúcha podrobnejšie posúdiť selektívnosť takej záruky, najmä tým, že určí, či v dôsledku zmeny nariadenia z roku 2001, ku ktorej údajne došlo v priebehu roka 2008, môže byť táto záruka priznaná iným hospodárskym subjektom než len samotným úverovým inštitúciám, a pokiaľ je to tak, či táto okolnosť môže spochybniť selektívnosť uvedenej záruky.
Po druhé a za predpokladu, že vnútroštátny súd kvalifikuje štátnu záruku ako „štátnu pomoc“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, na účely, aby sa mu umožnilo posúdiť jej súlad s právnymi predpismi, je potrebné určiť, či táto záruka podlieha postupu oznámenia stanovenému v článku 108 ods. 3 ZFEÚ. Na to je potrebné určiť, či uvedená záruka predstavuje existujúcu pomoc alebo novú pomoc.
Z článku 1 písm. b) bodu i) nariadenia č. 659/1999 vyplýva, že existujúca pomoc znamená, bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia prílohy IV, bodu 3 aktu o pristúpení, všetka pomoc, ktorá existovala pred nadobudnutím platnosti Zmluvy FEÚ v príslušnom členskom štáte, to znamená programy pomoci a individuálnu pomoc, ktoré boli zavedené pred nadobudnutím platnosti a sú uplatniteľné aj po nadobudnutí platnosti zmluvy.
Príloha IV bod 3 aktu o pristúpení stanovuje, že všetky opatrenia, ktoré sa budú uplatňovať po dátume pristúpenia a ktoré predstavujú štátnu pomoc a nespĺňajú niektorú z troch podmienok uvedených v bode 3 ods. 1 uvedenej prílohy, sa ku dňu pristúpenia považujú za novú pomoc.
V prejednávanom prípade treba poznamenať, že nariadenie z roku 2001, na základe ktorého bola poskytnutá štátna záruka, sa stalo účinným po 10. decembri 1994, že nebolo uvedené v zozname pomoci vymenovanej v dodatku k prílohe IV aktu o pristúpení a že nebolo oznámené Komisii v rámci tzv. „prechodného“ postupu uvedeného v prílohe IV, bode 3 ods. 1 písm. c) tohto aktu.
V dôsledku toho štátna záruka nespĺňa tri podmienky stanovené v prílohe IV, bode 3 ods. 1 aktu o pristúpení, a preto sa musí považovať za novú pomoc.
Podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ o novej pomoci musí byť Komisia upovedomená vopred a táto pomoc nesmie byť poskytnutá predtým, než sa vo veci rozhodne s konečnou platnosťou.
Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora opatrenie, ktoré je pomocou a je vykonané v rozpore s povinnosťami vyplývajúcimi z článku 108 ods. 3 ZFEÚ, je protiprávne (rozsudok Distribution Casino France a i., C‑266/04 až C‑270/04, C‑276/04 a C‑321/04 až C‑325/04,
EU:C:2005:657
, bod 30 a citovaná judikatúra).
Pokiaľ ide o konanie vo veci samej, zdá sa, že Maďarsko neoznámilo Komisii štátnu záruku.
Z vyššie uvedeného vyplýva, že za predpokladu, že vnútroštátny súd kvalifikuje štátnu záruku ako „štátnu pomoc“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, treba takúto záruku považovať za novú pomoc, ktorá z tohto dôvodu podlieha povinnosti predchádzajúceho oznámenia Komisii, v súlade s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ. Prislúcha vnútroštátnemu súdu, aby overil, či si dotknutý členský štát splnil túto povinnosť, a ak to tak nie je, vyhlásil túto záruku za protiprávnu.
Pokiaľ ide po tretie o dôsledky vyplývajúce z takejto protiprávnosti, konkrétne pokiaľ ide o príjemcov protiprávnej pomoci, treba najprv pripomenúť, že Súdny dvor opakovane konštatoval, že prislúcha vnútroštátnym súdom, aby vyvodili všetky dôsledky z porušenia článku 108 ods. 3 ZFEÚ podľa ich vnútroštátneho práva, jednak v súvislosti s platnosťou aktov týkajúcich sa vykonania opatrení pomoci, ako aj s vymáhaním finančných podpôr poskytnutých v rozpore s týmto ustanovením (pozri v tomto zmysle rozsudky van Calster a i., C‑261/01 a C‑262/01,
EU:C:2003:571
, bod 64; Xunta de Galicia, C‑71/04,
EU:C:2005:493
, bod 49, ako aj CELF a ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06,
EU:C:2008:79
, bod 41).
Logickým dôsledkom konštatovania protiprávnosti pomoci je jej odstránenie prostredníctvom vrátenia s cieľom obnovenia predchádzajúceho stavu (pozri najmä rozsudky Taliansko a SIM 2 Multimedia/Komisia, C‑328/99 a C‑399/00,
EU:C:2003:252
, bod 66, ako aj Mediaset/Komisia, C‑403/10 P,
EU:C:2011:533
, bod 122).
Hlavným cieľom, ktorý sleduje vrátenie protiprávne vyplatenej štátnej pomoci, je odstrániť narušenie hospodárskej súťaže spôsobené konkurenčnou výhodou získanou na základe tejto pomoci (pozri v tomto zmysle rozsudky Nemecko/Komisia, C‑277/00,
EU:C:2004:238
, bod 76, a Komisia/MTU Friedrichshafen, C‑520/07 P,
EU:C:2009:557
, bod 57). Vrátením pomoci totiž jej príjemca stratí výhodu, ktorú mal voči svojim konkurentom na trhu, a obnoví sa stav pred poskytnutím pomoci (rozsudok Komisia/Taliansko, C‑350/93,
EU:C:1995:96
, bod 22).
Nariadenie vrátenia pomoci by mohlo byť neprimerané len vtedy, ak nastali mimoriadne okolnosti (pozri rozsudok Residex Capital IV,
EU:C:2011:814
, bod 35 a citovanú judikatúru).
Zo spisu predloženého Súdnemu dvoru nevyplýva, že by sa v konaní vo veci samej poukazovalo na takéto mimoriadne okolnosti. V dôsledku toho je vnútroštátny súd v zásade povinný nariadiť vrátenie pomoci spornej v tomto konaní v súlade s jeho vnútroštátnym právom.
V nadväznosti na to treba pripomenúť, že výlučne Komisia je príslušná posúdiť zlučiteľnosť pomoci s vnútorným trhom, takže vykonáva toto posúdenie aj v prípade, keď členský štát porušuje zákaz vykonať opatrenia pomoci, uvedený v článku 108 ods. 3 poslednej vete ZFEÚ. V takej situácii vnútroštátne súdy až do prijatia konečného rozhodnutia Komisie len ochraňujú práva osôb podliehajúcich súdnej právomoci pred prípadným porušením tohto zákazu zo strany štátnych orgánov (pozri v tomto zmysle rozsudok CELF a ministre de la Culture et de la Communication,
EU:C:2008:79
, bod 38 a citovanú judikatúru).
Preto prislúcha Komisii, aby preskúmala zlučiteľnosť štátnej pomoci s vnútorným trhom najmä na účely posúdenia, či sa na uvedenú pomoc môže vzťahovať výnimka týkajúca sa sociálnej pomoci, uvedená v článku 107 ods. 2 písm. a) ZFEÚ.
Napriek tomu, dokonca aj za predpokladu, že Komisia v konečnom rozhodnutí vyhlási štátnu záruku za zlučiteľnú s vnútorným trhom, vnútroštátny súd je povinný nariadiť vrátenie tejto štátnej pomoci v súlade s jeho vnútroštátnym právom. Pod hrozbou narušenia priameho účinku článku 108 ods. 3 poslednej vety ZFEÚ a poškodenia záujmov osôb podliehajúcich súdnej právomoci, ktoré majú vnútroštátne súdy za úlohu ochraňovať, uvedené konečné rozhodnutie Komisie nemá za dôsledok
a posteriori
konvalidovať vykonávacie akty, ktoré boli neplatné z dôvodu skutočnosti, že boli prijaté v rozpore so zákazom uvedeným v tomto článku. Akýkoľvek iný výklad by viedol k podporovaniu nerešpektovania odseku 3 poslednej vety uvedeného článku zo strany dotknutého členského štátu a zbavoval by toto ustanovenie potrebného účinku (pozri v tomto zmysle rozsudky Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires a Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C‑354/90,
EU:C:1991:440
, bod 16, ako aj SFEI a i., C‑39/94,
EU:C:1996:285
, body 67 až 69).
Nakoniec, pokiaľ ide o príjemcov štátnej záruky, treba zdôrazniť, že vzhľadom na imperatívnu povahu kontroly štátnej pomoci vykonávanej Komisiou na základe článku 108 ZFEÚ jednak podniky príjemcovia pomoci môžu mať legitímnu dôveru v oprávnenosť pomoci v zásade len vtedy, ak sa poskytla v súlade s postupom stanoveným v uvedenom článku, a jednak starostlivý hospodársky subjekt je za normálnych okolností schopný sa ubezpečiť, že uvedený postup bol dodržaný. Konkrétne, ak sa pomoc poskytla bez predchádzajúceho oznámenia Komisii, na základe čoho je podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ protiprávna, príjemca pomoci nemôže mať v tomto prípade legitímnu dôveru v zákonnosť jej poskytnutia (rozsudok Unicredito Italiano,
EU:C:2005:774
, bod 104 a citovaná judikatúra).
Z vyššie uvedených úvah vyplýva, že príjemcovia štátnej záruky, akou je štátna záruka sporná v konaní vo veci samej, poskytnutej v rozpore s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ, a preto protiprávnej, nemajú k dispozícii prostriedok nápravy podľa práva Únie.
Vzhľadom na tieto úvahy treba na otázky, ktoré položil vnútroštátny súd, odpovedať tak, že:
—
štátna záruka poskytnutá výlučne úverovým inštitúciám
a priori
predstavuje „štátnu pomoc“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Vnútroštátnemu súdu však prislúcha podrobnejšie posúdiť selektívnosť takej záruky, najmä tým, že určí, či v dôsledku zmeny nariadenia z roku 2001, ku ktorej údajne došlo v priebehu roka 2008, môže byť táto záruka priznaná iným hospodárskym subjektom než len samotným úverovým inštitúciám, a pokiaľ je to tak, či táto okolnosť môže spochybniť selektívnosť uvedenej záruky,
—
za predpokladu, že vnútroštátny súd kvalifikuje štátnu záruku spornú v konaní vo veci samej ako „štátnu pomoc“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, treba ju považovať za novú pomoc, ktorá z tohto dôvodu podlieha povinnosti predchádzajúceho oznámenia Európskej komisii v súlade s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ. Prislúcha vnútroštátnemu súdu, aby overil, či si dotknutý členský štát splnil túto povinnosť, a ak to tak nie je, vyhlásil túto záruku za protiprávnu,
—
príjemcovia štátnej záruky, akou je štátna záruka sporná v konaní vo veci samej, poskytnutej v rozpore s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ, a preto protiprávnej, nemajú k dispozícii prostriedok nápravy podľa práva Únie.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (šiesta komora) rozhodol takto:

1.
Záruka poskytnutá Maďarskou republikou na základe § 25 ods. 1 a 2 nariadenia vlády č. 12/2001 z 31. januára 2001 o pomoci na uľahčenie prístupu k bývaniu priznaná výlučne úverovým inštitúciám
a priori
predstavuje „štátnu pomoc“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Vnútroštátnemu súdu však prislúcha podrobnejšie posúdiť selektívnosť takej záruky, najmä tým, že určí, či v dôsledku zmeny predmetného nariadenia, ku ktorej údajne došlo v priebehu roka 2008, môže byť táto záruka priznaná iným hospodárskym subjektom než len samotným úverovým inštitúciám, a pokiaľ je to tak, či táto okolnosť môže spochybniť selektívnosť uvedenej záruky
.
2.
Za predpokladu, že vnútroštátny súd kvalifikuje štátnu záruku spornú v konaní vo veci samej ako „štátnu pomoc“ v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, treba ju považovať za novú pomoc, ktorá z tohto dôvodu podlieha povinnosti predchádzajúceho oznámenia Európskej komisii, v súlade s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ. Prislúcha vnútroštátnemu súdu, aby overil, či dotknutý členský štát splnil túto povinnosť, a ak to tak nie je, vyhlásil túto záruku za protiprávnu
.
3.
Príjemcovia štátnej záruky, akou je štátna záruka sporná v konaní vo veci samej, poskytnutej v rozpore s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ, a preto protiprávnej, nemajú k dispozícii prostriedok nápravy podľa práva Únie
.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: maďarčina.