CELEX: 62011CJ0292
Žalba
Izvršenje presude Suda kojom je utvrđena povreda obveze
Novčana kazna
Zahtjev za plaćanje
Stavljanje izvan snage nacionalnog zakonodavstva kojim je povrijeđena obveza
Komisijina ocjena mjera koje je država članica usvojila kako bi postupila sukladno presudi Suda
Granice
Podjela nadležnosti između Suda i Općeg suda

Svojom žalbom Komisija zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 29. ožujka 2011., Portugal/Komisija (
T-33/09, Zb., str. II-1429.
, u daljnjem tekstu: pobijana presuda), kojom je Opći sud poništio Odluku Komisije C(2008) 7419
final
od 25. studenoga 2008. (u daljnjem tekstu: osporavana odluka), kojom se zahtijeva plaćanje novčanih kazni dugovanih na ime izvršenja presude Suda od 10. siječnja 2008., Komisija/Portugal (
C-70/06, Zb., str. I-1.
, u daljnjem tekstu: presuda iz 2008.).
Okolnosti spora
Presudom od 14. listopada 2004., Komisija/Portugal (C‑275/03, u daljnjem tekstu: presuda iz 2004.), Sud je presudio da „Portugalska Republika nestavljanjem izvan snage Uredbe sa zakonskom snagom br. 48.051 od 21. studenoga 1967. [u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom br. 48.051], koja dodjelu naknade štete osobama koje su štetu pretrpjele zbog povrede prava Zajednice o javnoj nabavi ili nacionalnih pravila kojima je to pravo preneseno uvjetuje dokazivanjem namjere ili prijevare, nije ispunila obveze koje proizlaze iz […] Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima [
SL L 395, str. 33.
] (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3.)“.
Smatrajući da Portugalska Republika nije postupila sukladno toj presudi, Komisija je na temelju članka 228. stavka 2. UEZ‑a odlučila podnijeti tužbu zbog neispunjenja obveza naloženih presudom iz 2004.
Sud je u presudi iz 2008., u točkama 16. i 17., smatrao da je, uzimajući u obzir tekst izreke presude iz 2004., bilo važno utvrditi je li Uredba sa zakonskom snagom br. 48.051 bila stavljena izvan snage kako bi provjerio je li Portugalska Republika usvojila potrebne mjere za izvršenje potonje presude. Sud je u tom smislu, u točki 19. presude iz 2008., ustvrdio da na dan isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju od 13. srpnja 2005. Portugalska Republika još uvijek nije bila stavila izvan snage Uredbu sa zakonskom snagom. Nadalje, Sud je u točki 36. te presude utvrdio, kao što je i potvrdio agent te države članice na ročištu za raspravu održanom 5. srpnja 2007., da je navedena uredba sa zakonskom snagom tog datuma i dalje bila na snazi.
Shodno tome, Sud je u svojoj presudi iz 2008., u točki 1. izreke, presudio da „nestavljanjem izvan snage [uredbe sa zakonskom snagom br. 48.051] Portugalska Republika nije poduzela potrebne mjere koje podrazumijeva izvršenje [presude iz 2004.], čime nije ispunila obveze koje proizlaze iz članka 228. stavka 1. UEZ‑a“.
Točkom 2. izreke presude iz 2008. Sud je također presudio da se „Portugalskoj Republici nalaže Komisiji Europskih zajednica platiti na račun „Vlastiti izvori Europske zajednice“ novčanu kaznu u iznosu od 19.392 eura po danu zakašnjenja s provedbom potrebnih mjera za postupanje u skladu s [presudom iz 2004.], računajući od objave ove presude pa do izvršenja navedene [presude iz 2004.]“.
Portugalska Republika donijela je 31. prosinca 2007., odnosno nekoliko dana prije objave presude iz 2008., Zakon br. 67/2007, kojim je ustanovljen sustav izvanugovorne građanske odgovornosti države i ostalih javnih tijela (
Diário da República
, 1. serija, br. 251. od 31. prosinca 2007., str. 9117., u daljnjem tekstu: Zakon br. 67/2007), koji osobito uređuje pitanje štete prouzrokovane vršenjem zakonodavne, sudske i upravne funkcije. Taj zakon, čijim je člankom 5. stavljena izvan snage Uredba sa zakonskom snagom br. 48.051, stupio je na snagu 30. siječnja 2008.
Dana 28. siječnja 2008., tijekom sastanka agenata Komisije s predstavnicima Portugalske Republike, potonji su tvrdili da je ta država članica donošenjem Zakona br. 67/2007, kojim je stavljena izvan snage Uredba sa zakonskom snagom br. 48.051, poduzela sve potrebne mjere koje je podrazumijevalo izvršenje presude iz 2004. i da su, u skladu s tim, jedini iznosi koje je Portugalska Republika dužna platiti oni koje duguje za razdoblje počevši od datuma objave presude iz 2008., dakle od 10. siječnja 2008., pa do datuma stupanja na snagu Zakona br. 67/2007, dakle do 30. siječnja 2008. Komisija je, s druge strane, u bitnome smatrala da taj zakon ne predstavlja odgovarajuću i potpunu mjeru za izvršenje presude iz 2004.
Dana 15. srpnja 2008. Komisija je Portugalskoj Republici uputila pismo kojim je, ocjenjujući da potonja još uvijek nije poduzela sve potrebne mjere za izvršenje presude iz 2004., zahtijevala plaćanje iznosa od 2.753.664 eura na ime novčanih kazni dugovanih na ime izvršenja presude iz 2008. za razdoblje od 10. siječnja do 31. svibnja 2008.
Portugalska Republika 4. kolovoza 2008. odgovorila je na navedeno pismo Komisije. Ponovila je svoje stajalište prema kojem je Zakon br. 67/2007 u skladu s presudom iz 2004. i izjavila kako je unatoč tome odlučila donijeti Zakon br. 31/2008 od 17. srpnja 2008. kojim je izmijenjen Zakon br. 67/2007 (u daljnjem tekstu: Zakon br. 31/2008), kako bi se izbjeglo produljenje postupka o odgovarajućem tumačenju Zakona br. 67/2007.
S jedne strane Komisija je osporavanom odlukom u bitnome smatrala da Zakon br. 67/2007 ne predstavlja odgovarajuće izvršenje presude iz 2004. i da je, s druge strane, 18. srpnja 2008., danom stupanja na snagu Zakona br. 31/2008, Portugalska Republika napokon provela izvršenje te presude. Komisija je stoga potvrdila zahtjev za plaćanje novčane kazne postavljen pismom od 15. srpnja 2008. i uz to zatražila plaćanje dodatnog iznosa od 911.424 eura za razdoblje od 1. lipnja do 17. srpnja 2008.
Pobijana presuda
Portugalska Republika podnijela je Općem sudu tužbu za poništenje osporavane odluke.
Opći sud u pobijanoj presudi najprije je ispitao svoju nadležnost za odlučivanje o toj tužbi.
U tu je svrhu u točki 62. pobijane presude prije svega podsjetio da je Komisija odgovorna za naplatu iznosa koji se duguju proračunu Unije na ime izvršenja presude Suda kojom se država članica osuđuje na plaćanje, donesene na temelju članka 228. stavka 2. UEZ‑a.
Sud je, nadalje, u točkama 63. do 65. pobijane presude utvrdio da se, s obzirom na to da UEZ ne sadrži nikakvu posebnu odredbu u pogledu uređenja sporova između neke države članice i Komisije povodom takve osuđujuće presude, primjenjuju pravni lijekovi predviđeni UEZ‑om. Slijedom toga, prema stajalištu Općeg suda, protiv odluke kojom Komisija utvrđuje iznos koji država članica duguje na ime novčane kazne koju joj je odredio Sud može se podnijeti tužba za poništenje u smislu članka 230. UEZ‑a. Opći se sud stoga, na temelju članka 225. stavka 1. prvog podstavka UEZ‑a, proglasio nadležnim za odlučivanje o toj tužbi.
Naposljetku, Opći je sud u točkama 66. i 67. pobijane presude pojasnio da mu vršenje njegovih ovlasti ne dopušta zadiranje u isključivu nadležnost Suda propisanu člancima 226. i 228. UEZ‑a te taj sud stoga ne može odlučiti o pitanju povrede obveza države članice koje za nju proizlaze iz UEZ‑a o kojem prije toga nije odlučivao Sud.
Opći je sud na osnovi tih uvodnih razmatranja u točkama 68. i 69. pobijane presude na prvome mjestu presudio, temeljeći se na tekstu izreke presude iz 2004. u vezi s razlozima koje je Sud istaknuo u točkama 16. do 19. presude iz 2008., da je, radi postupanja u skladu s presudom iz 2004., bilo dovoljno da Portugalska Republika stavi izvan snage Uredbu sa zakonskom snagom br. 48.051 te da je dužna platiti novčanu kaznu samo do dana njezinog stavljanja izvan snage.
Iz toga je Opći sud u točkama 71. i 72. pobijane presude zaključio da Komisija nije uvažila izreku presude iz 2008. smatrajući, s jedne strane, da donošenje Zakona br. 67/2007, kojim je navedena uredba sa zakonskom snagom stavljena izvan snage, ne predstavlja odgovarajuće izvršenje presude iz 2004. i, s druge strane, da je Portugalska Republika postupila sukladno toj presudi tek od 18. srpnja 2008., odnosno od dana stupanja na snagu Zakona br. 31/2008. Opći je sud zbog toga presudio da osporavanu odluku treba poništiti.
Na drugome mjestu, Opći je sud u točki 80. pobijane presude i onima koje joj slijede ispitao argument Komisije prema kojem je Sud od Portugalske Republike presudama iz 2004. i 2008. zahtijevao, u cilju prestanka povrede obveze utvrđene u prvoj od dviju navedenih presuda, ne samo stavljanje izvan snage Uredbe sa zakonskom snagom br. 48.051 već i šire, usklađivanje nacionalnog zakonodavstva sa zahtjevima iz Direktive 89/665. Stoga je, prema stajalištu Komisije, prigovorena povreda obveze trajala sve dok je u portugalskom nacionalnom pravu dodjela naknade štete osobama koje su štetu pretrpjele zbog povrede prava Unije bila uvjetovana dokazivanjem namjere ili prijevare.
U tom smislu, Opći je sud u točkama 81. i 82. pobijane presude presudio da vršenje ovlasti Komisije da ocjenjuje mjere koje je država članica poduzela kako bi izvršila presudu Suda kojom joj je određena novčana kazna ne može utjecati ni na procesna prava država članica koja proizlaze iz postupka predviđenog člankom 226. UEZ‑a niti na isključivu nadležnost Suda da odlučuje o usklađenosti nacionalnog zakonodavstva s pravom Unije.
Opći je sud osobito u točki 88. pobijane presude smatrao da se jedino presudom Suda koji odlučuje na temelju članaka 226. do 228. UEZ‑a mogu odrediti prava i obveze država članica te ocijeniti njihovo postupanje.
Slijedom toga Opći je sud u točki 89. pobijane presude presudio da Komisija u postupku provjere izvršenja presude iz 2008. nije mogla odlučiti da Zakon br. 67/2007 nije bio usklađen s pravom Unije, a zatim iz toga izvesti posljedice za izračun novčane kazne koju je izrekao Sud. Sud je u istoj točki dodao da je Komisija, ako je procijenila da pravni sustav koji je uveden novim zakonom ne predstavlja pravilno prenošenje Direktive 89/665, trebala pokrenuti postupak predviđen člankom 226. UEZ‑a.
Na trećemu mjestu, u točki 90. pobijane presude sud prvog stupnja smatrao je da bi dodjela Komisiji šire margine prosudbe u pogledu ocjene mjera za izvršenje presude donesene na temelju članka 228. stavka 2. UEZ‑a imala za posljedicu to da bi Opći sud, nakon što država članica ospori ocjenu Komisije koja nadilazi sam izričaj izreke presude Suda, neizbježno bio doveden u situaciju da odlučuje o usklađenosti nacionalnog zakonodavstva s pravom Unije. Međutim, takva ocjena pripada u isključivu nadležnost Suda, a ne Općeg suda.
Opći je sud, uzimajući u obzir ova razmatranja, usvojio tužbu Portugalske Republike i poništio osporavanu odluku.
Postupak pred Sudom i žalbeni zahtjevi stranaka
Komisija od Suda zahtijeva da:
—
ukine pobijanu presudu;
—
konačno odluči o pitanjima koja su predmet žalbe i da odbije tužbu za poništenje osporavane odluke, te
—
naloži Portugalskoj Republici snošenje troškova obaju postupaka.
Portugalska Republika zahtijeva da Sud odbije žalbu i naloži Komisiji snošenje troškova kako prvostupanjskog tako i žalbenog postupka.
Rješenjem predsjednika Suda od 27. listopada 2011. dopuštena je intervencija Češke Republike, Savezne Republike Njemačke, Helenske Republike, Kraljevine Španjolske, Francuske Republike, Kraljevine Nizozemske, Republike Poljske i Kraljevine Švedske na strani Portugalske Republike.
O žalbi
Prvi dio prvog žalbenog razloga, koji se odnosi na nadležnost Komisije i Općeg suda
Argumentacija stranaka
Komisija u bitnome osporava tumačenje koje je usvojio Opći sud u točkama 82. do 89. pobijane presude, prema kojem ocjena sadržaja novog zakonodavstva koje je država članica donijela kako bi izvršila presudu koju je Sud donio na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a u svakom slučaju pripada u isključivu nadležnost Suda te bi, u slučaju neslaganja između Komisije i navedene države članice, trebala biti predmetom novog postupka na temelju članka 258. UFEU‑a.
Opći je sud stoga, usvojivši takvo tumačenje, pogrešno ograničio kako nadležnost Komisije u postupku naplate novčanih kazni određenih na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a tako i vlastitu nadležnost koja se odnosi na sudski nadzor akata Komisije.
Isključivši, na prvome mjestu, u točkama 87. do 89. pobijane presude mogućnost Komisije da ocjenjuje sadržaj Zakona br. 67/2007 kako bi provjerila je li Portugalska Republika pravilno izvršila presudu iz 2004. i je li prestala s povredom obveze, Opći je sud, prema mišljenju Komisije, neosnovano ograničio njezinu nadležnost koja se odnosi na izvršenje proračuna Unije i na jamčenje korisnog učinka postupka zbog povrede obveze „samo na formalni nadzor“ s ciljem odlučivanja je li Uredba sa zakonskom snagom br. 48.051 bila stavljena izvan snage ili nije. Prema tom pristupu Komisija bi se prilikom ispitivanja je li usvojenim mjerama predmetna država članica postupila sukladno presudi Suda zapravo trebala ograničiti samo na utvrđivanje činjenice je li ta država članica usvojila nove mjere, bez obavljanja nadzora u cilju ispitivanja stvarne prikladnosti tih mjera za izvršenje te presude.
Osim toga, učinkovitost postupaka zbog povrede, osobito kad je riječ o novčanoj kazni, bila bi ugrožena u slučaju neslaganja između Komisije i države članice oko odgovora na pitanje je li donesenim propisima ista postupila sukladno presudi donesenoj na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, kada bi Komisija bila spriječena ispitati to zakonodavstvo kako bi se uvjerila odgovara li ono zahtjevima Suda, i slijedom toga bila prisiljena, kao što smatra Opći sud, pokrenuti novi postupak pred Sudom na temelju članka 258. UFEU‑a kako bi nove odredbe podvrgnula njegovom nadzoru.
Na drugome mjestu, Komisija tvrdi da je ovlast Općeg suda u pogledu nadzora Komisije prilikom provjere zakonitosti osporavane odluke bila neosnovano ograničena.
Opći je sud posebice trebao ispitati Komisijinu ocjenu novog zakonodavstva koje je donijela Portugalska Republika kako bi stvarno provjerio je li ta institucija osporavanom odlukom ostala u okviru predmeta povrede obveze i je li pogriješila u svojoj ocjeni trajanja povrede obveze.
Opći se sud, s druge strane, ograničio na obavljanje „isključivo formalnog“ nadzora, ograničavajući se na utvrđenje u točki 84. pobijane presude da se pravni položaj države članice o kojoj je riječ, za koji je Sud ocijenio da nije u skladu s Direktivom 89/665, promijenio samim donošenjem novog zakona, točnije Zakona br. 67/2007, koji je podrazumijevao „bitne promjene“ u odnosu na prijašnji sustav koji je bio na snazi temeljem Uredbe sa zakonskom snagom br. 48.051, bez obzira na to je li ta mjera bila takve prirode da na učinkovit način dovede do prestanka povrede obveze koju je utvrdio Sud.
Međutim, dopustiti Općem sudu takvo ograničenje njegove nadzorne ovlasti značilo bi prihvatiti da svaka nova mjera koju država članica usvoji nakon presude Suda donesene na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a za sobom povlači potrebu sustavnog pokretanja novog postupka zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a. U svakom slučaju, takvo bi rješenje, uz to što bi moglo ugroziti učinkovitost navedenih odredaba, bilo i suprotno samoj logici postupaka zbog povrede obveze.
Portugalska Republika osporavala je ovu argumentaciju Komisije.
Ocjena Suda
Na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a, u slučaju kada Sud utvrdi da država članica nije ispunila neku od obveza na temelju Ugovora, ta je država dužna poduzeti mjere kako bi postupila sukladno presudi Suda.
Sukladno stavku 2. navedenog članka, ako smatra da dotična država članica nije poduzela potrebne mjere kako bi postupila u skladu s tom presudom, Komisija može predmet uputiti Sudu zahtijevajući da se toj državi naloži plaćanje paušalnog iznosa i/ili novčane kazne.
Suprotno postupku ustanovljenom člankom 258. UFEU‑a, čiji je cilj utvrđenje i prestanak postupanja države članice koje predstavlja povredu prava Unije (vidjeti presude od 7. veljače 1979., Francuska/Komisija,
15/76 i 16/76, Zb., str. 321.
, t. 27. kao i presudu od 6. prosinca 2007., Komisija/Njemačka,
C-456/05, Zb., str. I-10517.
, t. 25.), predmet postupka propisanog člankom 260. UFEU‑a znatno je uži jer je njegova svrha samo navesti državu članicu koja ne ispunjava svoje obveze na izvršenje presude zbog povrede obveze (presuda od 12. srpnja 2005., Komisija/Francuska,
C-304/02, Zb., str. I-6263.
, t. 80. kao i presuda od 21. rujna 2010., Švedska i dr./API i Komisija,
C-514/07 P, C-528/07 P i C-532/07 P, Zb., str. I-8533.
, t. 119.).
Prema tome, taj postupak treba smatrati posebnim sudskim postupkom izvršenja presuda Suda i, drugim riječima, jednim načinom izvršenja (gore navedena presuda Komisija/Francuska, t. 92.). Stoga je u okviru takvog postupka moguće raspravljati samo o povredama obveza država članica na temelju Ugovora koje je Sud, na temelju članka 258. UFEU‑a, smatrao osnovanima (presuda od 10. rujna 2009., Komisija/Portugal,
C-457/07, Zb., str. I-8091.
, t. 47.).
Štoviše, kada Sud dotičnoj državi članici naloži plaćanje novčane kazne, Komisijina provjera mjera koje je država članica usvojila kako bi postupila sukladno takvoj presudi i naplata dugovanih iznosa na temelju naloženih sankcija moraju se izvršiti uzimajući u obzir granice povrede obveze kako ih je odredio Sud u presudama donesenima na temelju članaka 258. i 260. UFEU‑a.
U predmetnom slučaju iz izreka presuda iz 2004. i 2008. proizlazi da se povreda obveze koju je utvrdio Sud sastoji od nestavljanja izvan snage Uredbe sa zakonskom snagom br. 48.051, koja je dodjelu financijske naknade osobama koje su štetu pretrpjele zbog povrede prava Unije u postupku javne nabave uvjetovala dokazivanjem namjere ili prijevare.
Kako bi izvršila presudu iz 2004., Portugalska Republika donijela je Zakon br. 67/2007. Tim zakonom, koji je stupio na snagu nekoliko dana nakon objave presude iz 2008. stavljena je izvan snage Uredba sa zakonskom snagom br. 48.051.
Komisija je, međutim, nakon što je ispitala navedeni zakon, smatrala da on nije u skladu s pravom Unije i da zbog toga nije osigurao odgovarajuće izvršenje presude iz 2004.
To je dovelo do spora između navedene institucije i Portugalske Republike o pravnom dosegu i tumačenju Zakona br. 67/2007 koji je doveo do donošenja osporavane odluke kojom je Komisija, temeljeći se upravo na vlastitom tumačenju učinaka tog zakona, izračunala iznos novčane kazne koju je izrekao Sud.
Postupajući na navedeni način, Komisija je donijela odluku o pitanju usklađenosti Zakona br. 67/2007 s Direktivom 89/665 iako je, kao što je Opći sud ispravno utvrdio u točkama 83. do 85. pobijane presude, tim zakonom uveden sustav odgovornosti različit od onoga koji je bio ustanovljen Uredbom sa zakonskom snagom br. 48.051 koja je stavljena izvan snage i koju Sud prije toga nije mogao ispitati.
Međutim, svakako je točno, kao što je u bitnome utvrdio Opći sud u točki 81. pobijane presude, da Komisija u okviru postupka izvršenja presude Suda kojom se određuje novčana kazna državi članici mora biti u mogućnosti ocijeniti mjere koje je potonja usvojila kako bi postupila sukladno osuđujućoj presudi.
Ipak, kao što je Opći sud ispravno presudio u točki 82. pobijane presude, ta ovlast ocjenjivanja ne može se izvršavati na način da se njome ugrožava isključiva nadležnosti Suda da odlučuje o usklađenosti nacionalnog zakonodavstva s pravom Unije.
Štoviše, sukladno sustavu ustanovljenom člancima 258. do 260. UFEU‑a, prava i obveze država članica mogu se odrediti i njihovo postupanje ocijeniti samo presudom Suda (presuda od 29. rujna 1998., Komisija/Njemačka,
C-191/95, Zb., str. I-5449.
, t. 45. i navedena sudska praksa).
U tom smislu stoga postoji isključiva nadležnost Suda koja mu je izravno i izričito dodijeljena Ugovorom, a u koju Komisija ne može zadirati u postupku provjere izvršenja presude koju je Sud donio na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a.
Isto tako, kao što je ispravno utvrđeno u točki 90. pobijane presude, ni Opći sud ne može odlučivati o ocjeni Komisije mogu li neka praksa ili nacionalni propis koje Sud prethodno nije ispitao osigurati izvršenje presude donesene u postupku zbog povrede obveze. Time bi Opći sud zapravo neizbježno bio doveden u situaciju da odlučuje o sukladnosti te prakse ili nacionalnog prava s pravom Unije i u tom bi smislu zadirao u isključivu nadležnost Suda.
To znači da, kada u postupku provjere izvršenja presude koju je Sud donio na temelju članka 260. UFEU‑a postoji spor između Komisije i dotične države članice o tome može li se nekom praksom ili nacionalnim propisom koje prije toga nije ispitao Sud osigurati izvršenje te presude, Komisija ne može donošenjem odluke sama riješiti taj spor i iz njega izvesti nužne posljedice za izračun novčane kazne.
Točno je da se Općem sudu, kao što je to slučaj u ovom predmetu, može podnijeti tužba za poništenje takve odluke, a protiv presude istog može se podnijeti žalba Sudu.
Međutim, analiza Komisijine ocjene, koju bi u okviru tog postupka izvršio Opći sud, o mogućnosti nacionalnog zakona ili prakse koju Sud još nije ispitao da osigura pravilno izvršenje presude zbog povrede obveze dovela bi ne samo do zadiranja, zbog razloga navedenih u točkama 50. i 51. ove presude, u isključivu nadležnost koju Ugovor u pogledu postupaka zbog povrede obveze dodjeljuje Sudu već i do neosnovanog ograničenja njegove mogućnosti da ponovno odlučuje o činjeničnim utvrđenjima na kojima se temelji analiza Općeg suda, s obzirom na to da ih Sud u okviru žalbenog postupka nije ovlašten preispitivati.
Nadalje, priznanje šire margine prosudbe Komisiji u pogledu ocjene mjera za izvršenje presude donesene na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a dovelo bi do povrede procesnih prava na obranu kojima raspolažu države članice u okviru postupaka zbog povrede obveze.
Naime, države članice za koje Komisija smatra da nisu poštovale obveze koje za njih proizlaze iz prava Unije, u skladu s člancima 258. do 260. UFEU‑a, mogu, među ostalim, odrediti svoje stajalište tijekom predsudskog dijela postupka. Upravo je cilj tog dijela postupka da se državi članici o kojoj je riječ pruži prilika da postupi u skladu sa svojim obvezama ili da učinkovito iznese svoju obranu protiv prigovora Komisije (u tom smislu osobito vidjeti gore navedenu presudu od 10. rujna 2009., Komisija/Portugal, t. 67. i navedenu sudsku praksu).
Iz svega naprijed navedenog proizlazi da Opći sud u pobijanoj presudi nije neosnovano ograničio ovlasti Komisije u postupku provjere izvršava li Portugalska Republika presudu iz 2008., a slijedom toga ni vlastite ovlasti koje se odnose na nadzor ocjene koju je u tom smislu izvršila Komisija.
U tim okolnostima prvi dio prvog žalbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
Drugi dio prvog žalbenog razloga, koji se odnosi na definiciju povrede obveze koju je u presudama iz 2004. i 2008. ustanovio Sud
Argumentacija stranaka
Drugim dijelom prvog žalbenog razloga Komisija prigovara Općem sudu da je djelomičnim i formalističkim tumačenjem izreke presude iz 2008. pogrešno primijenio pravo i da je time nepravilno ograničio predmet povrede obveze koju je ustanovio Sud kako u presudi iz 2004. tako i u onoj iz 2008. Naime, Opći sud u točki 69. pobijane presude pogrešno je presudio da je, sukladno toj izreci, bilo dovoljno da Portugalska Republika stavi izvan snage Uredbu sa zakonskom snagom br. 48.051 kako bi postupila sukladno presudi iz 2004. te da stoga novčanu kaznu duguje samo do tog trenutka.
Suprotno tomu, prema stajalištu Komisije, izrekom presude iz 2004. od Portugalske Republike jasno se zahtijeva provođenje potrebnih mjera kako bi postupila sukladno toj presudi, što je trebao konkretno provjeriti Opći sud, bez ograničavanja na utvrđenje je li navedena uredba sa zakonskom snagom samo stavljena izvan snage, zbog čega je, štoviše, u portugalskom pravu nastala pravna praznina.
Komisija je stoga s pravom analizirala usklađenost Zakona br. 67/2007 s Direktivom 89/665 kako bi provjerila je li Portugalska Republika postupila sukladno presudi iz 2004., potvrđenoj presudom iz 2008., te, ustanovivši da je u portugalskom zakonodavstvu dodjela naknade štete i dalje bila uvjetovana dokazivanjem namjere ili prijevare, zaključila da povreda i dalje traje.
Portugalska Republika osporavala je ovu argumentaciju Komisije.
Utvrđenje Suda
Drugi dio prvog žalbenog razloga počiva na pogrešnoj pretpostavci da se Komisija, kako bi provjerila je li Portugalska Republika postupila sukladno presudi iz 2004., potvrđenoj presudom iz 2008., s pravom izjasnila o pitanju usklađenosti Zakona br. 67/2007 s Direktivom 89/665.
U skladu s tim, prema stajalištu Komisije, i Opći sud bio je dužan, u okviru nadzora ocjene koju je izvršila Komisija u osporavanoj odluci, konkretno provjeriti je li navedeni zakon bio u skladu s pravom Unije.
Ipak, iz ispitivanja prvog dijela prvog žalbenog razloga proizlazi da Komisija i Opći sud ne mogu, u okolnostima kao što su one u predmetnom slučaju, zadirati u isključivu nadležnost Suda, predviđenu člancima 258. do 260. UFEU‑a, u vezi s utvrđenjem postojanja povrede obveza države članice koje za nju proizlaze iz prava Unije.
Zbog toga se Općem sudu ne može prigovoriti da je pogrešno primijenio pravo propustivši ispitati točan pravni doseg Zakona br. 67/2007.
U tim okolnostima drugi dio prvog žalbenog razloga ne može se prihvatiti i stoga ga valja u cijelosti odbiti kao neosnovan.
Drugi žalbeni razlog, koji se odnosi na nedostatno i proturječno obrazloženje pobijane presude
Argumentacija stranaka
Komisija tvrdi da je Opći sud poništio osporavanu odluku na temelju nedostatnog i proturječnog obrazloženja pobijane presude.
U pogledu nedostatnosti obrazloženja presude, Komisija prigovara Općem sudu da se pri poništavanju osporavane odluke temeljio samo na okolnosti, navedenoj u točki 85. pobijane presude, da je i sama Komisija u toj odluci priznala da Zakon br. 67/2007 potencijalno olakšava ostvarivanje naknade štete ponuditeljima oštećenima nezakonitim aktom javnog naručitelja i, u svojim podnescima, da se portugalski zakonodavac nije ograničio na stavljanje izvan snage Uredbe sa zakonskom snagom br. 48.051, već ju je posredstvom tog zakona zamijenio novim sustavom pravila.
Što se tiče proturječnosti obrazloženja, Komisija tvrdi da je Opći sud, iako je u točki 81. pobijane presude ustvrdio da Komisija, kako bi se državu članicu spriječilo da poduzme mjere istog sadržaja kao one koje su bile predmet te presude, mora biti u mogućnosti ocijeniti mjere koje je država članica usvojila radi postupanja sukladno presudi Suda, u točki 87. te presude ovlast Komisije ograničio samo na formalni nadzor čiji je jedini cilj bilo utvrđivanje je li Uredba sa zakonskom snagom br. 48.051 bila stavljena izvan snage ili nije.
Portugalska Republika osporavala je ovu argumentaciju Komisije.
Utvrđenje Suda
Sukladno ustaljenoj sudskoj praksi Suda, rasuđivanje Općeg suda mora biti na jasan i nedvosmislen način razvidno iz obrazloženja presude, tako da zainteresirane osobe mogu spoznati razloge donesene odluke, a Sud obavljati sudski nadzor (vidjeti osobito presudu od 2. travnja 2009., France Télécom/Komisija,
C-202/07 P, Zb., str. I-2369.
, t. 29. i navedenu sudsku praksu).
U predmetnom slučaju, rasuđivanje Općeg suda iz točaka 68. do 91. pobijane presude detaljno iznosi razloge poništenja osporavane odluke pa ono stoga udovoljava uvjetima navedenima u prethodnoj točki.
Naime, to obrazloženje počiva na logičnom, dosljednom i potpunom ispitivanju okolnosti predmetnog slučaja, koje započinje, u točki 68. pobijane presude, analizom dosega presude iz 2008. s obzirom na razloge za istu i njezinu izreku, nastavlja se, u točkama 73. do 90. te presude, objašnjenjem razloga kojima se Opći sud vodio pri odbijanju tumačenja Komisije prema kojem je ona bila ovlaštena provjeriti usklađenost Zakona br. 67/2007 s Direktivom 89/665, i završava, u točki 91. navedene presude, poništenjem osporavane odluke.
Stoga valja ustvrditi da je Komisija u krivu kada tvrdi da je jedini razlog koji je Opći sud istaknuo kako bi opravdao poništenje navedene osporavane odluke onaj iznesen u točki 85. pobijane presude.
Isto tako, ne može se prihvatiti argument Komisije koji se sastoji u tvrdnji da se pobijana presuda temelji na proturječnom obrazloženju.
U tom pogledu valja istaknuti da je Opći sud, u točki 81. pobijane presude, općenito priznao ovlast Komisije da ocjenjuje mjere koje je država članica usvojila kako bi postupila sukladno presudi Suda donesenoj na temelju članka 260. UFEU‑a.
Ipak, valja ustvrditi da je Opći sud, u točki 82. navedene presude, smatrao da je ovu ovlast moguće izvršavati samo unutar točno određenih granica, uzimajući osobito u obzir isključivu nadležnost Suda za odlučivanje o usklađenosti nacionalnog zakonodavstva s pravom Unije.
Opći je sud polazeći upravo od ove pretpostavke u točkama 83. do 88. pobijane presude presudio da Komisija u predmetnom slučaju, s obzirom na činjenicu da Sud u svojim presudama iz 2004. i 2008. nije odlučio o usklađenosti Zakona br. 67/2007 s pravom Unije, nije bila ovlaštena upustiti se u takvu ocjenu niti iz nje izvesti posljedice za izračun novčane kazne.
Uzimajući u obzir naprijed navedeno, valja zaključiti da rasuđivanje Općeg suda ne sadrži nedostatnost ili proturječnost u obrazloženju i da stoga valja odbiti drugi žalbeni razlog koji je Komisija iznijela u prilog svojoj žalbi.
Iz svega naprijed navedenog slijedi da se nijedan od dvaju žalbenih razloga koje je Komisija iznijela u prilog svojoj žalbi ne može prihvatiti i da je stoga treba u cijelosti odbiti.
Troškovi
Na temelju članka 184. stavka 2. Poslovnika Suda, kad žalba nije osnovana, Sud odlučuje o troškovima. U skladu s člankom 138. stavkom 1. istog poslovnika, koji se na temelju članka 184. stavka 1. tog poslovnika primjenjuje na žalbeni postupak, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da nije uspjela u postupku te s obzirom na to da je Portugalska Republika zatražila da Komisija snosi troškove, treba joj naložiti snošenje troškova ovog postupka. U skladu s člankom 140. stavkom 1. navedenog poslovnika, koji se također primjenjuje na žalbeni postupak, državama članicama koje su intervenirale u postupak valja naložiti snošenje vlastitih troškova.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Žalba se odbija.

2.
Europska komisija snosit će, uz vlastite, i troškove Portugalske Republike u ovom postupku.

3.
Češka Republika, Savezna Republika Njemačka, Helenska Republika, Kraljevina Španjolska, Francuska Republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska i Kraljevina Švedska snosit će vlastite troškove.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: portugalski