CELEX: 62011CJ0121
Richtlijn 1999/31/EG
Storten van afvalstoffen
Richtlijn 85/337/EEG
Milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten
Beslissing tot voortzetting van exploitatie van stortplaats waarvoor vergunning is verleend, genomen zonder milieueffectbeoordeling
Begrip ‚vergunning’

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 14, sub b, van richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen (
PB L 182, blz. 1
) en van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (
PB L 175, blz. 40
), zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003 (
PB L 156, blz. 17
; hierna: „richtlijn 85/337”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Pro-Braine ASBL e.a. (hierna: „vereniging Pro-Braine”) en het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Kasteelbrakel betreffende het door de vereniging Pro-Braine ingestelde beroep tot nietigverklaring van het besluit van deze gemeente waarbij toestemming is gegeven om de exploitatie van het op de locatie „Cour-au-Bois Nord” gelegen centrum voor technische ingraving tot de vervaldatum van de bestaande vergunning, te weten 27 december 2009, voort te zetten, de vorige exploitatievoorwaarden zijn ingetrokken en nieuwe exploitatievoorwaarden zijn opgelegd.
Toepasselijke bepalingen
De wettelijke regeling van de Unie
Artikel 1 van richtlijn 85/337 bepaalt:
„1.   Deze richtlijn is van toepassing op de milieueffectbeoordeling van openbare en particuliere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
2.   In deze richtlijn wordt verstaan onder:
Project:
—
de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken,
—
andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten;
[...]
Vergunning:
Het besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren;
[...]”
Artikel 4, lid 2, van richtlijn 85/337 luidt:
„Onder voorbehoud van artikel 2, lid 3, bepalen de lidstaten voor de in bijlage II genoemde projecten:
a)
door middel van een onderzoek per geval,
of
b)
aan de hand van door de lidstaten vastgestelde drempelwaarden of criteria,
of het project al dan niet moet worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10.
De lidstaten kunnen besluiten om beide sub a en b genoemde procedures toe te passen.”
In bijlage II bij richtlijn 85/337 worden de in artikel 4, lid 2, van deze richtlijn bedoelde projecten opgesomd. In punt 11 van deze bijlage, met als opschrift „Andere projecten”, worden in dat verband met name „[i]nstallaties voor de verwijdering van afval (niet onder bijlage I vallende projecten)” vermeld.
Zoals uit punt 13 van bijlage II bij richtlijn 85/337 blijkt, behoort ook een „[w]ijziging of uitbreiding van projecten van bijlage I of II waarvoor reeds een vergunning is afgegeven, die zijn of worden uitgevoerd en die aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben (niet in bijlage I opgenomen wijziging of uitbreiding)” tot de in deze bijlage bedoelde projecten.
Artikel 8 van richtlijn 1999/31, met als opschrift „Vergunningsvoorwaarden”, bepaalt:
„De lidstaten treffen maatregelen om ervoor te zorgen dat:
a)
de bevoegde autoriteit geen stortplaatsvergunning verleent, tenzij te haren genoege is aangetoond dat:
i)
onverminderd artikel 3, leden 3 en 4, het stortplaatsproject voldoet aan alle desbetreffende eisen van deze richtlijn, met inbegrip van de bijlagen,
ii)
het beheer van de stortplaats in handen komt van een natuurlijke persoon die technisch bekwaam is om de stortplaats te beheren en de exploitanten van stortplaatsen en hun personeel een beroeps- en technische opleiding krijgen,
iii)
de stortplaats zodanig wordt beheerd dat de nodige maatregelen worden getroffen om ongevallen te vermijden en de gevolgen ervan te beperken,
iv)
door de aanvrager, overeenkomstig de bepalingen die door de lidstaten worden vastgesteld, toereikende voorzieningen in de vorm van een financiële zekerheid of een equivalent daarvan zijn of zullen worden getroffen alvorens met het storten wordt begonnen om te waarborgen dat aan de verplichtingen die uit de overeenkomstig deze richtlijn afgegeven vergunning voortvloeien (met inbegrip van de nazorg) zal worden voldaan en dat de sluitingsprocedures van artikel 13 worden gevolgd. Deze zekerheid of het equivalent daarvan blijft behouden zo lang als nodig is voor het onderhoud en de nazorg van de stortplaats uit hoofde van artikel 13, sub d. De lidstaten mogen desgewenst verklaren dat dit punt niet van toepassing is op stortplaatsen voor inerte afvalstoffen;
b)
het stortplaatsproject verenigbaar is met het toepasselijke afvalbeheersplan of de toepasselijke afvalbeheersplannen, als bedoeld in artikel 7 van richtlijn 75/442/EEG;
c)
de bevoegde autoriteit het terrein inspecteert alvorens met het storten wordt begonnen, teneinde zich ervan te vergewissen dat het voldoet aan de desbetreffende voorwaarden van de vergunning. Een en ander doet op geen enkele wijze af aan de verantwoordelijkheid van de exploitant uit hoofde van de vergunningsvoorwaarden.”
Artikel 14 van richtlijn 1999/31, met als opschrift „Bestaande stortplaatsen”, luidt:
„De lidstaten treffen maatregelen om ervoor te zorgen dat de exploitatie van stortplaatsen waarvoor een vergunning is verleend of die op het tijdstip van de omzetting van deze richtlijn in nationaal recht reeds in gebruik zijn, niet wordt voortgezet tenzij zo spoedig mogelijk, doch ten laatste binnen acht jaar na de in artikel 18, lid 1, bedoelde datum, de onderstaande maatregelen zijn getroffen:
a)
binnen één jaar na de in artikel 18, lid 1, bedoelde datum legt de exploitant van een stortplaats de bevoegde autoriteit ter goedkeuring een door hem opgesteld aanpassingsplan voor met de in artikel 8 bedoelde gegevens alsmede de corrigerende maatregelen die hij nodig acht om te voldoen aan de voorschriften van deze richtlijn, met uitzondering van de voorschriften van bijlage I, punt 1;
b)
na de presentatie van het aanpassingsplan beslissen de bevoegde autoriteiten op basis van dat aanpassingsplan en deze richtlijn definitief of de exploitatie al dan niet mag worden voortgezet. De lidstaten treffen de nodige maatregelen om stortplaatsen waarvoor niet overeenkomstig artikel 8 een vergunning tot voortzetting van de exploitatie is verleend zo spoedig mogelijk te sluiten overeenkomstig artikel 7, sub g, en artikel 13;
c)
op basis van het goedgekeurde aanpassingsplan voor de stortplaats geeft de bevoegde autoriteit toestemming voor de noodzakelijke werkzaamheden en bepaalt zij een overgangsperiode voor de uitvoering van het plan. Elke bestaande stortplaats moeten binnen acht jaar na de in artikel 18, lid 1, bedoelde datum voldoen aan de voorschriften van deze richtlijn, met uitzondering van de voorschriften van bijlage I, punt 1;
[...]”
Nationale wettelijke regeling
Artikel 180, vierde alinea en volgende, van het decreet van 11 maart 1999 betreffende de milieuvergunning (
Belgisch Staatsblad
van 8 juni 1999), zoals gewijzigd bij decreet van 19 september 2002 (
Belgisch Staatsblad
van 27 september 2002; hierna: „decreet van 11 maart 1999”), bepaalt:
„[...] de vóór de inwerkingtreding van dit decreet verleende vergunningen voor de exploitatie van een centrum voor technische ingraving [blijven] geldig voor de vastgelegde termijn, met inachtneming van de volgende voorwaarden.
Binnen een termijn van drie maanden na de inwerkingtreding van dit decreet moet de exploitant van een centrum voor technische ingraving die zijn vergunning vóór de inwerkingtreding van dit decreet heeft gekregen, een plan van aanleg van de site aan de bevoegde overheid voorleggen. Dit plan bevat met name de volgende gegevens:
1°
de beschrijving van de overeenstemming van het centrum voor technische ingraving en van zijn bijgebouwen met de toepasselijke reglementering en in voorkomend geval een beschrijving van de corrigerende maatregelen die zouden moeten worden genomen;
2°
informatie over zijn technische, financiële en beroepscapaciteit om [...] de exploitatie van het centrum voor technische ingraving voort te zetten en om te zorgen voor het nabeheer.
Op grond van het door de exploitant voorgelegde plan van aanleg van de site:
1°
spreekt de bevoegde overheid zich uit over de voortzetting van de exploitatie van het centrum voor technische ingraving door, in voorkomend geval, de exploitatievoorwaarden te wijzigen of aan te vullen;
2°
bepaalt de bevoegde overheid de verplichtingen voor het nabeheer overeenkomstig artikel 59bis;
3°
bepaalt de bevoegde overheid de nodige maatregelen om zo spoedig mogelijk een andere bestemming te geven aan het centrum voor technische ingraving dat de vergunning voor de voortzetting van de exploitatie niet gekregen heeft.
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Bij koninklijk besluit van 7 maart 1979, gewijzigd bij koninklijk besluit van 27 december 1979, is aan het te Kasteelbrakel gelegen centrum voor technische ingraving van Cour-au-Bois Nord een vergunning verleend om voor een periode van dertig jaar niet-toxisch industrieel afval te storten.
Deze exploitatievergunning is voorts op 29 september 1988 gewijzigd om het centrum in staat te stellen andere soorten afval, zoals huishoudelijk afval en inerte afvalstoffen, op te slaan, wat leidde tot de indeling van het centrum als stortplaats van klasse 2 en 3. De exploitatievergunning voor het centrum, zoals gewijzigd, werd aan de opeenvolgende exploitanten ervan overgedragen.
Op 30 oktober 2002 heeft het Office wallon des déchets (Waals afvalagentschap) Biffa Waste Services NV (hierna: „Biffa Waste Services”), die het centrum voor technische ingraving op de locatie Cour-au-Bois Nord op dat ogenblik exploiteerde, overeenkomstig artikel 180 van het decreet van 11 maart 1999 verzocht een aanpassingsplan voor deze locatie in te dienen.
In 2006 heeft de groep Veolia es treatment NV (hierna: „Veolia”) Biffa Waste Services overgenomen.
Bij besluit van 14 mei 2008 heeft het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Kasteelbrakel op basis van het door Biffa Waste Services voorgelegde aanpassingsplan toegestaan dat de exploitatie van het genoemde centrum voor technische ingraving tot 27 december 2009 werd voortgezet, en de bestaande exploitatievoorwaarden ingetrokken en door nieuwe voorwaarden vervangen.
Op 18 juli 2008 heeft de vereniging Pro-Braine bij de Raad van State een beroep tot nietigverklaring van het besluit van 14 mei 2008 ingesteld.
In haar beroep tot nietigverklaring verwijt verzoekster in het hoofdgeding het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Kasteelbrakel in hoofdzaak het genoemde besluit te hebben genomen zonder de aanvraag voor een exploitatievergunning voor de betrokken erkende installatie vooraf aan een milieueffectbeoordeling te hebben onderworpen en, meer bepaald, zonder om de uitvoering van een milieueffectbeoordeling te hebben verzocht en de materiële en procedurele formaliteiten die ermee gepaard gaan, te hebben nageleefd.
Volgens verzoekster in het hoofdgeding is het besluit van 14 mei 2008 onrechtmatig op grond dat het overeenkomstig artikel 180 van het decreet van 11 maart 1999 genomen besluit tot voortzetting van de exploitatie een „vergunning” in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 vormt en de centra voor technische ingraving van klasse 2 installaties als bedoeld in punt 11, sub b, van bijlage II bij richtlijn 85/337 zijn, die overeenkomstig artikel 2 van het besluit van de Waalse Regering van 4 juli 2002 tot bepaling van de lijst van de aan een milieueffectstudie onderworpen projecten en van de ingedeelde installaties en activiteiten, van rechtswege aan een milieueffectbeoordeling zijn onderworpen.
Gelet op een en ander heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Is de definitieve beslissing tot voortzetting van de exploitatie van een stortplaats waarvoor een vergunning is verleend of die reeds wordt geëxploiteerd, welke beslissing op grond van artikel 14, sub b, van richtlijn 1999/31[...] is genomen, een ‚vergunning’ in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337[...]?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de definitieve beslissing die overeenkomstig artikel 14, sub b, van richtlijn 1999/31 op basis van een door de exploitant voorgelegd aanpassingsplan wordt genomen en waarbij de voortzetting van de exploitatie van een bestaande stortplaats wordt toegestaan, een „vergunning” in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 vormt.
Blijkens de bewoordingen van artikel 14 van richtlijn 1999/31, met als opschrift „Bestaande stortplaatsen”, moeten de lidstaten maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de exploitatie van stortplaatsen waarvoor een vergunning is verleend of die op het tijdstip van de omzetting van deze richtlijn in nationaal recht reeds in gebruik zijn, niet wordt voortgezet tenzij de exploitanten aan de voorschriften van deze richtlijn voldoen.
Daartoe leggen de exploitanten van deze stortplaatsen de bevoegde autoriteit ter goedkeuring een aanpassingsplan betreffende iedere stortplaats voor met de in artikel 8 van richtlijn 1999/31 bedoelde gegevens, alsook de corrigerende maatregelen die zij nodig achten om te voldoen aan de voorschriften van deze richtlijn, met uitzondering van de voorschriften van bijlage I, punt 1.
Volgens artikel 14, sub b, van richtlijn 1999/31 beslist de bevoegde autoriteit na de presentatie van het aanpassingsplan op basis van dat aanpassingsplan en deze richtlijn definitief of de exploitatie al dan niet mag worden voortgezet.
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat bij koninklijk besluit van 7 maart 1979, gewijzigd bij koninklijk besluit van 27 december 1979, een vergunning is verleend voor de exploitatie van de stortplaats op de locatie Cour-au-Bois Nord voor een periode van dertig jaar, te weten tot 27 december 2009. Tevens blijkt uit het dossier dat deze stortplaats — op het tijdstip van de inleiding van het hoofdgeding — onafgebroken was geëxploiteerd sinds de oorspronkelijke vergunning was verleend en dat de exploitatievergunning niet was vervallen.
Op 23 mei 2003 heeft Biffa Waste Services, de exploitant van deze stortplaats, overeenkomstig artikel 180 van het decreet van 11 maart 1999 aan het gemeentebestuur van Kasteelbrakel een aanpassingsplan voorgelegd dat aan de voorschriften van artikel 14 van richtlijn 1999/31 voldeed.
Bij besluit van 14 mei 2008 heeft het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Kasteelbrakel toestemming gegeven om de exploitatie van de stortplaats van Cour-au-Bois Nord tot de vervaldatum van de bestaande vergunning, te weten 27 december 2009, voort te zetten alsook de bestaande exploitatievoorwaarden ingetrokken en door nieuwe voorwaarden vervangen.
Bijgevolg moet worden nagegaan of een dergelijk besluit een „vergunning” in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 vormt.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het begrip „vergunning” in artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 is gedefinieerd als „het besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren”. Bijgevolg kan er slechts sprake zijn van een „vergunning” in de zin van deze richtlijn wanneer een „project” moet worden uitgevoerd.
De definitie van het begrip „project” in artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 geeft niet aan of wijzigingen of uitbreidingen van bestaande projecten zelf als „projecten” kunnen worden aangemerkt.
Niettemin kan worden vastgesteld dat met name de installaties en terreinen die zijn opgesomd in bijlage II bij richtlijn 85/337, waarnaar in artikel 4, lid 2, van deze richtlijn wordt verwezen, „projecten” in de zin van deze richtlijn zijn. In punt 11 van deze bijlage, met als opschrift „Andere projecten”, worden in dit opzicht „[i]nstallaties voor de verwijdering van afval (niet onder bijlage I vallende projecten)” vermeld, welke categorie plaatsen voor het begraven van afvalstoffen omvat. Volgens punt 13 van deze bijlage behoort ook een „wijziging of uitbreiding van projecten van bijlage I of II waarvoor reeds een vergunning is afgegeven, die zijn of worden uitgevoerd en die aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben [...]” tot de bedoelde projecten.
Uit die bepalingen volgt dat de wijziging of de uitbreiding van een plaats voor het begraven van afvalstoffen zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, een „project” in de zin van richtlijn 85/337 kan zijn, voor zover zij aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.
Zoals het Hof heeft vastgesteld, betreft de term „project” werken of ingrepen die de materiële toestand van de plaats veranderen (arrest van 17 maart 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a.,
C-275/09, Jurispr. blz. I-1753
, punten 20, 24 en 38).
De loutere verlenging van een bestaande exploitatievergunning voor een plaats voor het begraven van afvalstoffen zonder dat er sprake is van werken of ingrepen die de materiële toestand van de plaats veranderen, kan dus niet als een „project” in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 worden aangemerkt.
Bijgevolg kan bovengenoemd besluit als een „vergunning” in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 worden beschouwd, voor zover het „aanpassingsplan” waarover overeenkomstig artikel 14, sub b, van richtlijn 1999/31 een „definitieve beslissing” is genomen, betrekking heeft op de wijziging of de uitbreiding van een dergelijke plaats voor het begraven van afvalstoffen door werken of ingrepen die de materiële toestand ervan veranderen, en dit plan aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben.
Wat het hoofdgeding betreft, beschikt het Hof over onvoldoende informatie om zich uit te spreken over de gevolgen van het besluit van het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Kasteelbrakel van 14 mei 2008 voor de stortplaats van Cour-au-Bois Nord. Het staat hoe dan ook aan de verwijzende rechter om hierover te oordelen.
Het staat dus aan de verwijzende rechter om na te gaan of bij de definitieve beslissing inzake het aanpassingsplan dat de betrokken exploitant in het hoofdgeding overeenkomstig artikel 14, sub b, van richtlijn 1999/31 heeft voorgelegd, toestemming wordt gegeven voor een wijziging of uitbreiding van de betrokken installatie of plaats door werken of ingrepen die de materiële toestand van de betrokken installatie of plaats veranderen, en of deze wijziging of uitbreiding aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben en bijgevolg een „project” in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 en punt 13, eerste streepje, van bijlage II bij deze richtlijn vormt.
De verwijzende rechter moet bij de in het kader van dit onderzoek te verrichten beoordeling of er sprake is van aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu, rekening houden met het feit dat het bij een dergelijke definitieve beslissing goedgekeurde aanpassingsplan, zoals uit punt 26 van de considerans van richtlijn 1999/31 blijkt, ertoe strekt dat de maatregelen worden getroffen die nodig zijn om een bestaande stortplaats met deze richtlijn in overeenstemming te brengen, en dat deze beslissing dus deel uitmaakt van een milieubeschermingsbeleid.
Bijgevolg moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat de definitieve beslissing tot voortzetting van de exploitatie van een bestaande stortplaats die overeenkomstig artikel 14, sub b, van richtlijn 1999/31 op basis van een aanpassingsplan wordt genomen, slechts een „vergunning” in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337 is, voor zover bij deze beslissing toestemming wordt gegeven voor een wijziging of uitbreiding van de installatie of de plaats door werken of ingrepen die de materiële toestand van deze installatie of plaats veranderen, en deze wijziging of uitbreiding aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben in de zin van punt 13 van bijlage II bij richtlijn 85/337 en dus een „project” in de zin van artikel 1, lid 2, van deze richtlijn vormt.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

De definitieve beslissing tot voortzetting van de exploitatie van een bestaande stortplaats die overeenkomstig artikel 14, sub b, van richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen op basis van een aanpassingsplan is genomen, is slechts een „vergunning” in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 mei 2003, voor zover bij deze beslissing toestemming wordt gegeven voor een wijziging of uitbreiding van de installatie of de plaats door werken of ingrepen die de materiële toestand van de installatie of de plaats veranderen, en deze wijziging of uitbreiding aanzienlijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben in de zin van punt 13 van bijlage II bij richtlijn 85/337 en dus een „project” in de zin van artikel 1, lid 2, van deze richtlijn vormt.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.