CELEX: 62014TJ0424
Acceso a los documentos
Reglamento (CE) nº 1049/2001
Proyecto de informe de evaluación de impacto, informe de evaluación de impacto y dictamen del comité de evaluación de impacto
Denegación de acceso
Excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones
Obligación de motivación
Obligación de proceder a un examen concreto e individual
Interés público superior

Antecedentes de los litigios
La demandante, ClientEarth, es una organización sin ánimo de lucro. dedicada a la protección del medio ambiente.
El 20 de enero de 2014, la demandante presentó a la Comisión Europea dos solicitudes de acceso a documentos, con arreglo al Reglamento (CE) n
o
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (
DO L 145, p. 43
). Dichas solicitudes versaban, la primera, sobre «la evaluación de impacto realizada por la Comisión en relación con la incorporación del pilar “acceso a la justicia” del Convenio de Aarhus» y, la segunda, sobre «la evaluación de impacto realizada por la Comisión en relación con la revisión del marco jurídico europeo de las inspecciones y de la vigilancia medioambientales a escala nacional y de la Unión Europea».
Mediante escrito de 13 de febrero de 2014, la Comisión denegó la segunda solicitud mencionada en el apartado 2 anterior. Precisó, en dicha ocasión, que esa solicitud tenía por objeto un «informe de evaluación de impacto relativo a un proyecto de instrumento vinculante que define el marco estratégico de los procedimientos de inspección y vigilancia basados en los riesgos y relativos a la legislación medioambiental de la [Unión] así como un dictamen del comité de evaluación de evaluación de impacto (en lo sucesivo, «comité») emitido sobre dicho informe (en lo sucesivo, conjuntamente, «documentos solicitados en el asunto T‑425/14»). Esta denegación se basó en la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001.
Mediante escrito de 17 de febrero de 2014, la Comisión denegó la primera solicitud mencionada en el apartado 2 anterior. Precisó, en dicha ocasión, que esa solicitud tenía por objeto un «proyecto de informe de evaluación de impacto sobre el acceso a la justicia en materia de medio ambiente a escala de los Estados miembros en el ámbito de la política medioambiental de la [Unión]» así como sobre el dictamen del comité emitido sobre ese proyecto (en lo sucesivo, conjuntamente, «documentos solicitados en el asunto T‑424/14» y, junto con los documentos solicitados en el asunto T‑425/14, «documentos solicitados»). Esta denegación se basó en la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001.
El 4 de marzo de 2014, la demandante presentó, con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001, dos solicitudes confirmatorias a la Comisión.
Mediante escritos de 24 de marzo de 2014, la Comisión informó a la demandante de que, de conformidad con el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001, se había ampliado en quince días laborables el plazo para dar respuesta a las solicitudes confirmatorias.
Mediante escrito de 1 de abril de 2014 (en lo sucesivo, «decisión de 1 de abril de 2014»), la Comisión confirmó la denegación de acceso a los documentos solicitados en el asunto T‑425/14 basándose en la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero del Reglamento n
o
1049/2001.
Mediante escrito de 3 de abril de 2014 (en lo sucesivo, «decisión de 3 de abril de 2014» y, junto con la decisión de 1 de abril de 2014, «decisiones impugnadas»), la Comisión confirmó la denegación de acceso a los documentos solicitados en el asunto T‑424/14 basándose en la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001.
En las decisiones impugnadas, en primer lugar, la Comisión señaló inicialmente que, en el contexto de discusiones y de negociaciones a fin de la adopción, por ésta, de iniciativas legislativas relativas, respectivamente, a las inspecciones y a la supervisión en materia medioambiental (decisión de1 de abril de 2014) y al acceso a la justicia en esta misma materia (decisión de 3 de abril de 2014), había iniciado evaluaciones de impacto que todavía estaban en curso. Precisó a este respecto que las evaluaciones de impacto estaban destinadas a ayudar a la preparación de tales iniciativas y que las decisiones estratégicas («policy choices») que figuren en una iniciativa legislativa estarán respaldadas por el contenido de una evaluación de impacto.
Además, según la Comisión, la divulgación, en esa fase, de los documentos solicitados perjudicaría gravemente a sus procesos de toma de decisiones en curso ya que, en esencia, afectaría a su margen de maniobra y reduciría su capacidad de llegar a compromisos. Por añadidura, tal divulgación provocaría presiones externas que podrían complicar los difíciles procesos de toma de decisiones durante los cuales debería reinar un clima de confianza. La Comisión se refirió, asimismo, a las disposiciones del artículo 17 TUE, apartado 1, y del artículo 17 TUE, apartado 3, párrafo tercero.
A este respecto, por una parte, en la decisión de 1 de abril de 2014, la Comisión insistió en que las inspecciones y la vigilancia constituyen un factor clave de la ejecución de las políticas públicas, ámbito en el que las instituciones tratan, desde 2001, de llamar la atención y de promover una acción a escala de la Unión Europea, y en que la discusión debía preservarse de factores de influencia externa dado que tal influencia afectaría a la calidad del control de los Estados miembros.
Por otra parte, en la decisión de 3 de abril de 2014, la Comisión destacó el carácter sensible de este asunto relativo al acceso a la justicia en materia medioambiental, las posibles discrepancias entre Estados miembros así como que habían transcurrido diez años desde su Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (
DO 2004, C 96, p. 22
; en lo sucesivo, «Propuesta de Directiva de 2003»).
Por último, la Comisión añadió, en las decisiones impugnadas, que diferentes documentos relativos a las dos evaluaciones de impacto en curso ya estaban disponibles en Internet y que todos los demás documentos relativos a las citadas evaluaciones de impacto se publicarían tras la adopción de las propuestas legislativas por el colegio de comisarios.
Habida cuenta de estos elementos, la Comisión concluyó, en las decisiones impugnadas, que el acceso a los documentos solicitados debía denegarse sobre la base del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001, ya que los procesos de toma de decisiones estaban en una fase temprana y sensible («at a very early and delicate stage»).
En segundo lugar, la Comisión consideró que ningún interés público superior justificaba la divulgación de los documentos solicitados. A este respecto, observó que la Unión estaba obligada a conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente y, en consecuencia, la salud humana. Este objetivo podría alcanzarse gracias a un acceso no discriminatorio a la justicia en materia medioambiental. No obstante, por un lado, la Comisión no se consideraba en condiciones de determinar de qué manera la divulgación, en esa fase, de los documentos solicitados ayudaría a las personas que viven en la Unión a influir indirectamente el medio ambiente en el que vivían, dado que el acceso a la justicia ya era posible ante los tribunales nacionales y los procesos de toma de decisiones de que se trata sólo pretenden la mejora de dicho acceso. Asimismo, la Comisión añadió que se había organizado una consulta pública en 2013, durante la cual las partes interesadas, entre ellas la sociedad civil, habían podido contribuir a la definición de las líneas básicas de las propuestas. Por otro lado, según la Comisión, la divulgación en esta fase perjudicaría a los procesos de toma de decisiones y afectaría a la posibilidad de alcanzar el mejor compromiso posible. Asimismo, según la Comisión, la posibilidad de continuar los procesos de toma de decisiones de que se trata sin presiones externas garantizaría mejor el interés público.
En tercer lugar, la Comisión descarto la posibilidad de conceder un acceso parcial en el sentido del artículo 4, apartado 6, del Reglamento n
o
1049/2001, porque a los documentos solicitados se les aplicaba la excepción en su totalidad.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal el 11 de junio de 2014, la demandante interpuso los presentes recursos.
Mediante auto del Presidente de la Sala Segunda del Tribunal de 27 de abril de 2015, se acumularon los asuntos T‑424/14 y T‑425/14 a efectos de la fase oral del procedimiento y de la sentencia, con arreglo al artículo 50 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de 2 de mayo de 1991.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Segunda) decidió abrir la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento de 2 de mayo de 1991, instó a la Comisión a que presentase un documento en el asunto T‑424/14 y formuló preguntas por escrito a las partes, instándoles a darles respuesta durante la vista.
Inicialmente fijada para el 9 de junio de 2015, la vista fue aplazada hasta el 16 de junio de 2015 a petición de la demandante.
En la vista celebrada el 16 de junio de 2015, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal.
En el asunto T‑424/14, la demandante solicita al Tribunal que:
—
Anule la decisión de 3 de abril de 2014.
—
Condene en costas a la Comisión.
En el asunto T‑424/14, la Comisión solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas a la demandante.
En el asunto T‑425/14, la demandante solicita al Tribunal que:
—
Anule la decisión de 1 de abril de 2014.
—
Condene en costas a la Comisión.
En el asunto T‑425/14, la Comisión solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso por infundado.
—
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
En apoyo de sus recursos, la demandante invoca un motivó único fundado, en esencia, en dos partes basadas, la primera, en la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001 y, la segunda, en el incumplimiento de la obligación de motivación.
Debe examinarse, en primer lugar, la segunda parte de este motivo único.
Sobre la segunda parte del motivo único, basada en el incumplimiento de la obligación de motivación
La demandante reprocha a la Comisión que incumpliese su obligación de motivar las decisiones impugnadas. En efecto, en primer lugar, la Comisión no explicó por qué era aplicable el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001 a informes de evaluación de impacto y a dictámenes del comité. Asimismo, la Comisión no motivó específicamente la conclusión de que la divulgación de los documentos solicitados perjudicaría los procesos de toma de decisiones en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001. Por último, la Comisión tampoco motivó de manera suficiente en Derecho la inexistencia, que alega, de interés público superior que justifique la divulgación de los documentos solicitados.
La Comisión rechaza la procedencia de estas alegaciones.
Conforme a reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias de dicho artículo debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (sentencias de 6 de marzo de 2003, Interporc/Comisión, C‑41/00 P, Rec,
EU:C:2003:125
, apartado 55; de 1 de febrero de 2007, Sison/Consejo, C‑266/05 P, Rec,
EU:C:2007:75
, apartado 80; de 10 de julio de 2008, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Rec,
EU:C:2008:392
, apartado 166, y de 24 de mayo de 2011, NLG/Comisión, T‑109/05 y T‑444/05, Rec,
EU:T:2011:235
, apartado 81).
Por lo que respecta a una solicitud de acceso a los documentos, toda decisión de una institución en relación con las excepciones enumeradas en el artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001 debe ser motivada. Si una institución decide denegar el acceso a un documento cuya divulgación se le solicitó, le corresponderá explicar, en primer lugar, las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001 que invoca dicha institución y, en segundo lugar, en los supuestos contemplados en los apartados 2 y 3 de dicho artículo, la inexistencia de un interés público superior que justifique, no obstante, la divulgación del documento de que se trate (sentencias de 11 de marzo de 2009, Borax Europe/Comisión, T‑121/05,
EU:T:2009:64
, apartado 37, y de 12 de septiembre de 2013, Besselink/Consejo, T‑331/11,
EU:T:2013:419
, apartado 96; véase también, en este sentido, la sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, Rec,
EU:C:2008:374
, apartados 48 y 49).
Incumbe pues a la institución que haya denegado el acceso a un documento proporcionar la motivación que permita comprender y verificar, por una parte, si el documento solicitado está comprendido efectivamente en el ámbito de la excepción invocada y, por otra, si la necesidad de proteger esta excepción es real (sentencias de 26 de abril de 2005, Sison/Consejo, T‑110/03, T‑150/03 y T‑405/03, Rec,
EU:T:2005:143
, apartado 61; NLG/Comisión, citada en el apartado 30
supra
,
EU:T:2011:235
, apartado 83, y Besselink/Consejo, citada en el apartado 31
supra
,
EU:T:2013:419
, apartado 99; véase también, en este sentido y por analogía, la sentencia Interporc/Comisión, citada en el apartado 30
supra
,
EU:C:2003:125
, apartado 56 y jurisprudencia citada).
En el presente caso, de la fundamentación de las decisiones impugnadas, tal como se ha resumido en los apartados 9 a 16 anteriores, resulta que la Comisión basó las denegaciones de acceso en la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001. Por una parte, consideró, en esencia, que la divulgación en esa fase de los documentos solicitados perjudicaría gravemente los procesos de toma de decisiones relativos a la adopción de propuestas legislativas relativas a las inspecciones y a la vigilancia en materia medioambiental respectivamente (decisión de 1 de abril de 2014) y al acceso a la justicia en materia medioambiental (decisión de 3 de abril de 2014). Insistió, a este respecto, tanto sobre el objeto y la función de la evaluación de impacto en el contexto de tal proceso como en la necesidad de proteger, en esencia, su espacio de reflexión y de negociación así como en que las discusiones relativas a estos dos ámbitos estaban en curso desde hace mucho tiempo. Por otra parte, la Comisión descartó la existencia de un interés público superior que justificase la divulgación, debido, en esencia, a que no estaba en condiciones de determinar de qué manera la divulgación ayudaría a las personas que viven en la Unión a influir indirectamente el medio ambiente en el que vivían, precisando que el acceso a la justicia en materia medioambiental ya era posible ante los tribunales nacionales, que los procesos de toma de decisiones en curso sólo pretendían su mejora y que, a fin de tener en cuenta los puntos de vista de las partes interesadas, se había organizado una consulta pública en 2013. Por el contrario, según la Comisión, el interés público se garantizaría mejor por la posibilidad de continuar los procesos de toma de decisiones de que se trata sin presiones externas.
Así, en primer lugar, de las decisiones impugnadas resulta inequívocamente que, según la Comisión, los documentos solicitados estaban comprendidos en el ámbito de la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001, ya que, en esencia, estaban relacionados con los procesos de toma de decisiones previos a la adopción de las propuestas legislativas antes citadas y que su divulgación perjudicaría gravemente los citados procesos.
A este respecto, debe añadirse que la Comisión no estaba obligada a dar las razones específicas en cuanto a la propia aplicabilidad del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001 a los documentos solicitados. En particular, dado que, como la demandante ha admitido en la vista, ésta no ha refutado, en sus solicitudes confirmatorias, la aplicabilidad de esta disposición a los documentos solicitados, cabe considerar que, de la misma forma que, según la jurisprudencia, el artículo 296 TFUE no puede interpretarse en el sentido de que exige que la institución afectada responda detalladamente a las observaciones formuladas por la parte recurrente en el procedimiento administrativo (véase la sentencia de 15 de noviembre de 2012, Al-Aqsa/Consejo y Países Bajos/Al-Aqsa, C‑539/10 P y C‑550/10 P, Rec,
EU:C:2012:711
, apartado 141 y jurisprudencia citada), esta disposición no puede interpretarse en el sentido de que la Comisión tenga que descartar con carácter preventivo, en la fundamentación de las decisiones impugnadas, todas las hipotéticas alegaciones que puedan ser opuestas, en una fase posterior, a su evaluación. Por ello, la Comisión, en las decisiones impugnadas, podía limitarse a exponer de forma positiva las razones por las que estimaba que era aplicable el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001, sin estar obligada a desestimar o criticar otras posibles interpretaciones de dicha disposición (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 10 de mayo de 1960, Barbara y otros/Alta Autoridad, 3/58 a 18/58, 25/58 y 26/58, Rec,
EU:C:1960:18
, p. 411).
Asimismo, cabe observar que de la motivación de las decisiones impugnadas resulta que, de conformidad con la jurisprudencia citada en los apartados 31 y 32 anteriores, la Comisión aportó una motivación clara y comprensible de las razones por las que consideraba, por un lado, que el acceso a los documentos solicitados perjudicaría el interés protegido por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001 y, por otro, que no existía un interés público superior que justificase, no obstante, su divulgación.
Por último, a la luz de la jurisprudencia citada en el apartado 30 anterior, debe añadirse que, como resulta claramente de los escritos de la demandante y, más concretamente, de las alegaciones que expuso en la primera parte del motivo único, la motivación de las decisiones impugnadas le ha permitido comprender las razones de las denegaciones de acceso y preparar sus recursos. Asimismo, dicha motivación también es suficiente para permitir al Tribunal ejercer su control.
Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que las decisiones impugnadas están suficientemente motivadas.
Por consiguiente, debe desestimarse por infundada la segunda parte del motivo único.
Sobre la primera parte del motivo único, basada en la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001
En apoyo de la primera parte del motivo único, basada en la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001, la demandante invocó inicialmente tres imputaciones que se basaban en esencia, la primera, alegada con carácter principal, en la no aplicabilidad de la excepción establecida en dicha disposición a los documentos solicitados, la segunda, alegada con carácter subsidiario, en la inexistencia de riesgo de perjuicio grave a los procesos de toma de decisiones y, la tercera, alegada con carácter subsidiario de segundo grado, en la existencia de un interés público superior que justifica la divulgación de los documentos solicitados.
En la vista, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal, la demandante renunció a la primera imputación formulada en sus escritos, de lo que se dejó constancia en el acta de la vista.
En estas condiciones, procede examinar sucesivamente la segunda y tercera imputación alegadas por la demandante.
Sobre la segunda imputación, basada en la inexistencia de riesgo de perjuicio grave a los procesos de toma de decisiones
La demandante sostiene, en esencia, que las decisiones impugnadas adolecen de un error de Derecho en la medida en que la Comisión concluyó erróneamente que existía un riesgo de perjuicio grave a los procesos de toma de decisiones en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001.
Más en concreto, en primer lugar, la demandante observa que los documentos solicitados, elaborados por la Comisión en su condición de legislador y que desempeñan una función importante en el proceso legislativo, deberían ser objeto de un acceso más amplio y ser directamente accesibles, en la medida de lo posible.
En segundo lugar, la demandante estima que la evaluación de impacto se caracteriza por la transparencia y la consulta a las partes interesadas.
En tercer lugar, la demandante considera que la divulgación de los documentos solicitados no perjudica manifiestamente a los procesos de toma de decisiones, sino que, al contrario, podría favorecerlos. A este respecto, de entrada, la fundamentación que figura en las decisiones impugnadas es de orden puramente general e hipotética. Asimismo, las alegaciones de la Comisión basadas en que la divulgación limitaría su margen de maniobra y reduciría su capacidad para obtener compromisos carecen de pertinencia y su margen de maniobra en la elaboración del informe de evaluación de impacto es, en cualquier caso, menor que en el propio proceso de toma de decisiones. Por otro lado, aparte del hecho de que la opinión pública está en condiciones de comprender que una propuesta puede ser modificada, la Comisión no ha demostrado que la divulgación pudiera efectivamente crear una presión pública susceptible de hacer fracasar los procesos legislativos. Por añadidura, los documentos solicitados, que contienen información de naturaleza esencialmente fáctica, no pueden calificarse de sensibles por el mero hecho de que versen sobre una cuestión controvertida políticamente. A este respecto, la demandante añade, en las réplicas, que, en cualquier caso, si los documentos solicitados contenían información sensible, podía autorizarse un acceso parcial sobre la base del artículo 4, apartado 6, del Reglamento n
o
1049/2001. En el asunto T‑424/14, la sensibilidad política del tema y las posibles divergencias de los puntos de vista entre Estados miembros carecen de relación con la interpretación estricta de la excepción; a su juicio, en el asunto T‑425/14, la Comisión afirma erróneamente que factores de influencia externa afectarían a la calidad del control sobre los Estados miembros. Por último, el mero hecho de que los procesos de toma de decisiones se encuentren en una fase inicial no es suficiente.
En cuarto lugar, en las réplicas, en respuesta a las alegaciones de la Comisión, por un lado, la demandante se opone al reconocimiento de una presunción general, debido a que tal presunción carece de todo fundamento en Derecho de la Unión y contradice totalmente el principio de transparencia. Por otro lado, observa que, al solicitar el acceso a los documentos, no buscó perjudicar los procesos de toma de decisiones de la Comisión, ni persiguió un interés privado y que los intereses perseguidos por sus solicitudes de acceso estaban reconocidos por una decisión del Defensor del Pueblo europeo.
La Comisión replica, en esencia, que debe reconocerse la existencia de una presunción general en virtud de la cual el acceso a los documentos solicitados podía denegarse en el caso de autos y que, en cualquier caso, no cometió un error al concluir que existía un riesgo de perjuicio grave a los procesos de toma de decisiones.
Con carácter preliminar, en primer lugar, es preciso señalar que, en las decisiones impugnadas, la Comisión baso las denegaciones de acceso en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001. De conformidad con dicha disposición, se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución para su uso interno o recibido por ella, relacionado con un asunto sobre el que la institución no haya tomado todavía una decisión, si su divulgación perjudicara gravemente el proceso de toma de decisiones de la institución, salvo que dicha divulgación revista un interés público superior.
En segundo lugar, los documentos solicitados están comprendidos en el ámbito de aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001, lo que tampoco discute la demandante (véase el apartado 41 anterior). En efecto, estos documentos se elaboraron en el marco de dos evaluaciones de impacto llevadas a cabo a efectos de dos procesos de toma de decisiones de la Comisión relativos a iniciativas políticas que deben adoptarse en los respectivos ámbitos, del acceso a la justicia en materia medioambiental (asunto T‑424/14) y de las inspecciones y de la vigilancia en esa misma materia (asunto T‑425/14). Consta que estos procesos de toma de decisiones estaban en curso en el momento en el que la Comisión adoptó las decisiones impugnadas.
En tercer lugar, de las decisiones impugnadas resulta que la Comisión consideró que la divulgación de los documentos solicitados podía perjudicar gravemente a los procesos de toma de decisiones en curso que se encontraban en una fase temprana y sensible. Esta conclusión se basa en varios motivos. En primer lugar, la Comisión estimó que la citada divulgación perjudicaría su margen de maniobra y su capacidad de contribuir a la búsqueda de compromisos. En segundo lugar, la Comisión señaló que debía preservarse un clima de confianza durante los procesos de discusión y negociación con el fin de elaborar propuestas políticas. Pues bien, a su juicio, la divulgación de los documentos solicitados provocaría un riesgo de presiones externas que podrían afectar a los delicados procesos en curso. A este respecto, la Comisión insistió además, en que de conformidad con el artículo 17 TUE, apartados 1 y 3, debía promover el interés general y desempeñar sus funciones con total independencia. En tercer lugar, por un lado, en la decisión de 1 de abril de 2014 (asunto T‑425/14), la Comisión hizo hincapié en que las inspecciones y la vigilancia en materia medioambiental constituyen un factor clave de la ejecución de las políticas públicas, que la discusión debía preservarse de factores de influencia externa dado que tal influencia afectaría a la calidad del control de los Estados miembros, y que las instituciones se habían pronunciado sobre esta cuestión desde 2001. Por otro lado, en la decisión de 3 de abril de 2014 (asunto T‑424/14), la Comisión insistió en la naturaleza políticamente sensible de la cuestión del acceso a la justicia en materia medioambiental, sobre las posibles discrepancias entre los Estados miembros y en que habían transcurrido diez años desde la propuesta de Directiva de 2003.
Se evidencia así, de la lectura de la motivación de las decisiones impugnadas, que la Comisión se apoyó sobre consideraciones de orden general que se basan, en esencia, por una parte, en la preservación de su espacio de reflexión, de su margen de maniobra, de su independencia y del clima de confianza durante las discusiones y, por otra parte, en el riesgo de presiones externas que podían afectar al desarrollo de las discusiones y de las negociaciones en curso. La Comisión se fundó también en consideraciones más específicas relativas a los dos procesos de toma de decisiones en curso referidos, en particular, a su fase temprana y delicada, al hecho de que las cuestiones discutidas eran objeto de reflexiones desde hacía largo tiempo y a la importancia de estas cuestiones al igual que, en la decisión de 3 de abril de 2014 (asunto T‑424/14), a la naturaleza sensible de la problemática relacionada con el acceso a la justicia en materia medioambiental y a la existencia de posibles divergencias entre los Estados miembros. En cambio, de las decisiones impugnadas no resulta en modo alguno que la Comisión haya procedido a un examen individual y concreto de los documentos solicitados.
La demandante rebate la fundamentación de las decisiones impugnadas ya que, en esencia, esta es de orden puramente general e hipotético y no acredita la existencia de un riesgo de perjuicio grave a los procesos de toma de decisiones de la Comisión. Esta última insta, por el contrario, al Tribunal a reconocer la existencia de una presunción general en virtud de la cual podía, en las decisiones impugnadas, denegar el acceso a los documentos solicitados.
En estas condiciones, procede examinar las alegaciones de la Comisión dirigidas a acreditar que existe una presunción general en virtud de la cual dicha institución puede denegar el acceso a los documentos relativos, al igual que los documentos solicitados, a una evaluación de impacto sobre un proceso de toma de decisiones en curso, antes de apreciar la legalidad de las decisiones impugnadas.
– Sobre la existencia de una presunción general de denegación de acceso a los documentos solicitados
Es preciso recordar que, a tenor de su primer considerando, el Reglamento n
o
1049/2001 se inscribe en la voluntad expresada en el artículo 1 TUE, párrafo segundo, de marcar una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible. Como recuerda el considerando 2 de dicho Reglamento, el derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones está ligado al carácter democrático de éstas (sentencias Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 31
supra
,
EU:C:2008:374
, apartado 34; de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión, C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, Rec,
EU:C:2010:541
, apartado 68; de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión, C‑506/08 P, Rec,
EU:C:2011:496
, apartado 72; de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe, C‑280/11 P, Rec,
EU:C:2013:671
, apartado 27, y de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‑365/12 P, Rec,
EU:C:2014:112
, apartado 61).
A este fin, el Reglamento n
o
1049/2001 tiene por objeto, como indican su considerando 4 y su artículo 1, garantizar al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones (sentencias Sison/Consejo, citada en el apartado 30
supra
,
EU:C:2007:75
, apartado 61; de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión, C‑64/05 P, Rec,
EU:C:2007:802
, apartado 53; Suecia y otros/API y Comisión, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2010:541
, apartado 69, y Consejo/Access Info Europe, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2013:671
, apartado 28).
Este derecho está sometido a la vez a determinados límites basados en razones de interés público o privado (sentencia Sison/Consejo, citada en el apartado 30
supra
,
EU:C:2007:75
, apartado 62). Más concretamente, y de conformidad con su considerando 11, el Reglamento n
o
1049/2001 establece, en su artículo 4, un régimen de excepciones que autoriza a las instituciones a denegar el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para alguno de los intereses protegidos por este artículo (sentencias Suecia y otros/API y Comisión, citada en el apartado 55
supra
, EU:C:2010:541, apartados 70 y 71; Suecia/MyTravel y Comisión, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2011:496
, apartado 74, y Consejo/Access Info Europe, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2013:671
, apartado 29).
Dado que tales excepciones invalidan el principio del mayor acceso posible del público a los documentos, deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (véanse las sentencias Sison/Consejo, citada en el apartado 30
supra
,
EU:C:2007:75
, apartado 63 y jurisprudencia citada; Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 31
supra
,
EU:C:2008:374
, apartado 36 y jurisprudencia citada, y Consejo/Access Info Europe, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2013:671
, apartado 30 y jurisprudencia citada).
De conformidad con el principio de interpretación estricta, cuando la institución de que se trata decide denegar el acceso a un documento cuya comunicación se le solicitó, le corresponderá, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001 que invoca dicha institución. Además, el riesgo de dicho menoscabo debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético (véanse sentencia Suecia/MyTravel y Comisión, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2011:496
, apartado 76 y jurisprudencia citada; sentencia Consejo/Access Info Europe, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2013:671
, apartado 31). La mera circunstancia de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción no puede bastar para justificar la aplicación de ésta (sentencias de 13 de abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisión, T‑2/03, Rec,
EU:T:2005:125
, apartado 69, y de 7 de junio de 2011, Toland/Parlamento, T‑471/08, Rec,
EU:T:2011:252
, apartado 29; véase también, en este sentido, la sentencia Comisión/EnBW, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2014:112
, apartado 64).
De este modo, la aplicación de la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001 supone que se demuestre que el acceso al documento de que se trate elaborado por la institución para su uso interno puede perjudicar concreta y efectivamente la protección del proceso de toma de decisiones de la institución y que tal riesgo de perjuicio sea razonablemente previsible y no meramente hipotético (sentencia Toland/Parlamento, citada en el apartado 59
supra
,
EU:T:2011:252
, apartado 70).
Además, para que resulte de aplicación la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001, el perjuicio al proceso de toma de decisiones debe ser grave. Es sobre todo así cuando la divulgación de los documentos pertinentes influya de una manera importante en el proceso de toma de decisiones. La apreciación de la gravedad depende de la totalidad de las circunstancias del caso, en particular, de los efectos negativos para el proceso de toma de decisiones alegados por la institución en relación con la divulgación de los documentos solicitados (sentencias de 18 de diciembre de 2008, Muñiz/Comisión, T‑144/05,
EU:T:2008:596
, apartado 75; Toland/Parlamento, citada en el apartado 59
supra
,
EU:T:2011:252
, apartado 71, y de 9 de septiembre de 2014, MasterCard y otros/Comisión, T‑516/11,
EU:T:2014:759
, apartado 62).
No obstante, procede señalar que esta jurisprudencia no puede interpretarse en el sentido de que exige que las instituciones aporten pruebas para acreditar la existencia de tal riesgo. Según la jurisprudencia, basta a este respecto que la decisión impugnada contenga elementos tangibles que permitan llegar a la conclusión de que el riesgo de perjuicio al proceso de toma de decisiones fuera, en la fecha de su adopción, razonablemente previsible y no meramente hipotético, en particular, alegando la existencia, en tal fecha, de razones objetivas que permitieran prever razonablemente que se producirían tales perjuicios en caso de divulgación de los documentos solicitados por la demandante (sentencia de 11 de diciembre de 2014, Saint-Gobain Glass Deutschland/Comisión, T‑476/12, recurrida en casación,
EU:T:2014:1059
, apartado 71; véase también, en este sentido, la sentencia Toland/Parlamento, citada en el apartado 59
supra
,
EU:T:2011:252
, apartados 78 y 79).
No obstante, a pesar de la jurisprudencia citada, en particular, en el apartado 59 anterior, el Tribunal de Justicia ha reconocido que la institución interesada puede basarse en presunciones generales que se apliquen a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones de carácter general similares pueden aplicarse a solicitudes de divulgación de documentos de igual naturaleza (sentencia Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 31
supra
,
EU:C:2008:374
, apartado 50; véanse también las sentencias Consejo/Access Info Europe, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2013:671
, apartado 72 y jurisprudencia citada, y Comisión/EnBW, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2014:112
, apartado 65 y jurisprudencia citada).
Así pues, el Tribunal de Justicia ha reconocido la existencia de presunciones generales de denegación de acceso a documentos en cinco casos, a saber, en lo que atañe a los documentos del expediente administrativo de un procedimiento de control de ayudas de Estado (sentencia de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Rec,
EU:C:2010:376
, apartado 61), los documentos intercambiados entre la Comisión y las partes notificantes o terceros en el marco de un procedimiento de control de las operaciones de concentración entre empresas (sentencias de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Rec,
EU:C:2012:393
, apartado 123, y Comisión/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Rec,
EU:C:2012:394
, apartado 64), los escritos procesales presentados por una institución en un procedimiento jurisdiccional (sentencia Suecia y otros/API y Comisión, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2010:541
, apartado 94), los documentos correspondientes a un procedimiento por incumplimiento durante la fase administrativa previa de éste (sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P, Rec,
EU:C:2013:738
, apartado 65) así como los documentos obrantes en el expediente de un procedimiento de aplicación del artículo 101 TFUE (sentencia Comisión/EnBW, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2014:112
, apartado 93).
El Tribunal General ha reconocido la existencia de presunciones generales en tres casos adicionales, a saber, por lo que respecta a las ofertas de los licitadores en un procedimiento de contratación pública en caso de solicitud de acceso formulada por otro licitador (sentencia de 29 de enero de 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 y T‑532/10, Rec,
EU:T:2013:38
, apartado 101), los documentos relativos a un procedimiento denominado «EU Pilot» (sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión, T‑306/12, Rec, recurrida en casación,
EU:T:2014:816
, apartado 63) así como los documentos transmitidos en virtud del artículo 11, apartado 4, del Reglamento (CE) n
o
1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (
DO 2003, L 1, p. 1
), por las autoridades nacionales de competencia a la Comisión (sentencia de 12 de mayo de 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Comisión, T‑623/13, Rec,
EU:T:2015:268
, apartado 64).
Por un lado, de la jurisprudencia citada en los apartados 64 y 65 anteriores resulta que, para oponer válidamente una presunción general a la persona que solicita el acceso a documentos sobre la base del Reglamento n
o
1049/2001, es necesario que los documentos solicitados formen parte de una misma categoría de documentos o sean de igual naturaleza (véanse, en este sentido, las sentencias Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 31
supra
,
EU:C:2008:374
, apartado 50; Consejo/Access Info Europe, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2013:671
, apartado 72 y jurisprudencia citada, y Comisión/EnBW, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2014:112
, apartado 65 y jurisprudencia citada).
Por otro lado, de dicha jurisprudencia resulta que la aplicación de las presunciones generales viene principalmente dictada por la necesidad imperiosa de asegurar el correcto funcionamiento de los procedimientos en cuestión y de garantizar que sus objetivos no se vean comprometidos. Así, el reconocimiento de una presunción general puede basarse en la incompatibilidad del acceso a los documentos de determinados procedimientos con el buen desarrollo de éstos y en el riesgo de que se perjudique a éstos, debiendo tener en cuenta que las presunciones generales permiten preservar la integridad del desarrollo del procedimiento limitando la injerencia de terceras partes (véase, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Wathelet presentadas en el asunto LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P, Rec,
EU:C:2013:528
, puntos 66, 68, 74 y 76, y sentencia Spirlea/Comisión, citada en el apartado 65
supra
, recurrida en casación,
EU:T:2014:816
, apartados 57 y 58). La aplicación de reglas específicas establecidas por un acto jurídico relativo a un procedimiento que se tramita ante una institución de la Unión a efectos del cual se han elaborado los documentos solicitados es uno de los criterios que pueden justificar el reconocimiento de una presunción general (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de junio de 2015, McCullough/Cedefop, T‑496/13,
EU:T:2015:374
, apartado 91 y jurisprudencia citada; véanse también, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Cruz Villalón presentadas en el asunto Consejo/Access Info Europe, C‑280/11 P, Rec,
EU:C:2013:325
, punto 75).
En el caso de autos, en primera lugar, procede determinar si los documentos solicitados son de una misma categoría o de igual naturaleza.
A este respecto, en primer lugar, debe recordarse que, como precisó la Comisión en la vista sin que la demandante lo discuta, los documentos solicitados son proyectos de informe de evaluación de impacto, un informe de evaluación de impacto finalizado previo dictamen favorable del comité para transmisión a la consulta interservicios así como el dictamen del comité sobre estos proyectos. Estos documentos se inscriben en la realización de dos evaluaciones de impacto relativas, una, al acceso a la justicia en materia medioambiental y, la otra, a la revisión del marco jurídico de las inspecciones y de la vigilancia en esa misma materia.
Asimismo, procede indicar que las Directrices de la evaluación de impacto, adoptadas el 15 de enero de 2009 por la Comisión (en lo sucesivo, «Directrices»), definen la evaluación de impacto en los términos siguientes:
«La evaluación de impacto es un conjunto de etapas lógicas que deben seguirse para preparar propuestas [políticas]. Es un proceso durante el cual se recaba, para los responsables políticos, información sobre las ventajas e inconvenientes de las opciones políticas barajadas, mediante un examen de su impacto potencial. Los resultados de este proceso se resumen y se presentan en el informe de [evaluación de impacto].
[...]
La realización de una [evaluación de impacto] es un elemento fundamental en la elaboración de propuestas por la Comisión, y el colegio de comisarios tendrá en cuenta el informe de [evaluación de impacto] al adoptar sus decisiones. La [evaluación de impacto] ayuda a la decisión, pero no la sustituye: la adopción de una propuesta política sigue siendo una decisión política adoptada únicamente por el colegio.»
Por último, de las Directrices resulta que la evaluación de impacto se realiza en varias etapas. Éstas incluyen, en particular, la redacción de un proyecto de informe de evaluación de impacto, su envió al comité para que éste emita un dictamen, su finalización a la luz de las recomendaciones de este último, su transmisión a la consulta interservicios en la Comisión, fase en la que el proyecto de informe aún puede ser objeto de modificaciones sustanciales que exijan un nuevo dictamen del comité, y, por último, su traslado al colegio de comisarios.
A la luz de estos elementos, es preciso considerar que los documentos solicitados, en la medida en que se inscriben en la realización de dos evaluaciones de impacto, pertenecen a una misma categoría de documentos, de modo que se cumple el requisito enunciado en el apartado 66 anterior.
No cuestiona esta conclusión la alegación, formulada por la demandante en la vista, según la cual las solicitudes de acceso formuladas por ésta no constituyen «solicitudes globales» y no tienen por objeto un grupo de documentos.
Es cierto que el Tribunal de Justicia señaló que los asuntos que dieron lugar a las sentencias citadas en el apartado 64 anterior se caracterizaban por el hecho de que la correspondiente solicitud de acceso no se refería a un solo documento, sino a un conjunto de ellos y precisó que, en una situación de este tipo, el reconocimiento de una presunción general de denegación de acceso permitía que la institución interesada tramitase una solicitud global y respondiese a ella de una manera igualmente global (véase la sentencia Comisión/EnBW, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2014:112
, apartados 67 a 69 y jurisprudencia citada).
No obstante, de la jurisprudencia resulta que es un criterio tanto cualitativo como cuantitativo, a saber, el hecho de que los documentos solicitados se refieren a un mismo procedimiento, en el presente caso a dos procedimientos de elaboración de evaluaciones de impacto, que determina la aplicación de la presunción general de denegación de acceso (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia LPN y Finlandia/Comisión, citada en el apartado 64
supra
,
EU:C:2013:738
, apartado 45 y jurisprudencia citada), y no, como sostiene en esencia la demandante, un criterio solamente cuantitativo, a saber, el número más o menos elevado de los documentos objeto de sus solicitudes de acceso (véase, en este sentido, la sentencia Spirlea/Comisión, citada en el apartado 65
supra
, recurrida en casación,
EU:T:2014:816
, apartado 75).
En segundo lugar, cabe observar que no existe un texto legislativo que regule específicamente las condiciones de acceso a los documentos solicitados, como ha admitido por lo demás la Comisión en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal en la vista.
Sin embargo, habida cuenta de las consideraciones expuestas en el apartado 67 anterior, procede señalar que, contrariamente a lo que alegó la demandante en la vista, dicha circunstancia no justifica, por sí sola, la exclusión de toda posibilidad de reconocer la existencia de una presunción general en base a la cual pueda denegarse el acceso a los documentos solicitados.
Por el contrario, en el presente caso, debe considerarse que se requiere tal presunción general habida cuenta de las normas que regulan la preparación y la elaboración, por la Comisión, de propuestas políticas, entre ellas, en su caso, propuestas de actos legislativos.
A este respecto, primeramente, por un lado, es preciso señalar que, de conformidad con el artículo 17 TUE, apartados 1 a 3:
«1.   La Comisión promoverá el interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin. [...]
2.   Los actos legislativos de la Unión sólo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa. Los demás actos se adoptarán a propuesta de la Comisión cuando así lo establezcan los Tratados.
3.   [...]
La Comisión ejercerá sus responsabilidades con plena independencia. [...]»
Por otro lado, procede recordar que, en las áreas incluidas, como la política de la Unión en el ámbito del medioambiente de conformidad con el artículo 192 TFUE, apartado 1, y sin perjuicio de las excepciones establecidas en el apartado 2 de dicha disposición, del procedimiento legislativo ordinario, tal como se define en el artículo 289 TFUE, apartado 1, y en el artículo 294 TFUE, la Comisión presenta, conforme al artículo 294 TFUE, apartado 2, una propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión Europea. El citado procedimiento legislativo se inicia mediante dicha propuesta.
La facultad de iniciativa legislativa atribuida a la Comisión por estas disposiciones implica que corresponde a esta institución decidir si presenta, o no, una propuesta de acto legislativo, salvo en el supuesto de que el Derecho de la Unión la obligue a presentar tal propuesta. En virtud de esta facultad, en el caso de que presente una propuesta de acto legislativo, la determinación del objeto, de la finalidad y del contenido de esa propuesta corresponde igualmente a la Comisión, que, según el artículo 17 TUE, apartado 1, debe promover el interés general de la Unión y tomar las iniciativas adecuadas con este fin (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de abril de 2015, Consejo/Comisión, C‑409/13, Rec,
EU:C:2015:217
, apartado 70).
Así, a la Comisión, que promueve el interés general y ejerce sus responsabilidades con plena independencia, se le ha confiado la tarea de identificar el interés general del conjunto de los Estados miembros y proponer las soluciones aptas para satisfacerlo (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Jääskinen presentadas en el asunto Consejo/Comisión, C‑409/13, Rec,
EU:C:2014:2470
, punto 43).
Por tanto, cuando la Comisión prepara y elabora propuestas políticas, le incumbe velar por actuar con plena independencia y porque sus propuestas se inscriban exclusivamente en el interés general.
Correlativamente, debe permitirse actuar a dicha institución, en esta fase, con plena independencia y al servicio del interés general.
En segundo lugar, es preciso observar que, cuando prepara y elabora propuestas políticas, la Comisión puede apoyarse, como en el caso de autos, en evaluaciones de impacto realizadas para la preparación y elaboración de tales propuestas.
A este respecto, por una parte, la evaluación de impacto, que constituye, según las Directrices, «una herramienta fundamental que permite velar por que las iniciativas de la Comisión y la legislación [de la Unión] se elaboren a partir de información transparente, completa y equilibrada», se integra, como se desprende por otro lado de su definición en esas mismas Directrices, tal como se expone en el apartado 70 anterior, en la preparación, por la Comisión, de propuestas políticas, incluidas legislativas.
En particular, la evaluación de impacto permite agrupar la información en base a la cual la Comisión podrá apreciar la oportunidad, la necesidad, la naturaleza y el contenido de tales propuestas.
A tal efecto, el informe de evaluación de impacto incluye, según las Directrices, en particular, secciones sobre las «opciones políticas», la «evaluación de impacto» y una «comparación de las opciones».
De ello se deduce que, contrariamente a las alegaciones de la demandante, el informe de evaluación de impacto no puede considerarse limitado únicamente a la determinación del marco fáctico del proceso de preparación y elaboración de propuestas políticas.
Por otra parte, cabe añadir que la realización de evaluaciones de impacto permite a la Comisión garantizar el respeto de las disposiciones del artículo 11 TUE, apartado 3, con arreglo al cual, «con objeto de garantizar la coherencia y la transparencia de las acciones de la Unión, [dicha institución] mantendrá amplias consultas con las partes interesadas».
En efecto, la evaluación de impacto se elabora, como resulta de las Directrices, siguiendo un procedimiento compuesto de varias fases. En particular, tras una fase de preparación, la realización de tal evaluación requiere una consulta de las partes interesadas y de los expertos.
Por ello, en las Directrices se establece que la evaluación de impacto «tomará en consideración las contribuciones de un amplio grupo de partes interesadas externas, de conformidad con la política de transparencia y de apertura hacia otras instituciones y a la sociedad civil llevada a cabo por la Comisión», el informe de evaluación de impacto que exponga los resultados de la consulta y, especialmente, las diversas opiniones manifestadas y la forma en que han sido tenidas en cuenta. Sobre la base de los resultados de esta consulta se redacta un proyecto de informe de evaluación de impacto, que se transmite posteriormente al comité para que éste emita su informe al respecto y finaliza tras las observaciones de este último antes de someterse a la consulta interservicios, y posteriormente al colegio de comisarios.
De ello se deduce que, efectivamente, a través de la organización de una consulta pública, la evaluación de impacto se inscribe, como reconocen ambas partes por lo demás, en un objetivo de transparencia y de apertura del proceso de toma de decisiones de la Comisión para la preparación y la elaboración de propuestas políticas y en un objetivo de participación de las partes interesadas en el citado proceso.
No obstante, habida cuenta, en particular, de las consideraciones expuestas en los apartados 79 a 84 anteriores, debe señalarse que, una vez se ha consultado a las partes interesadas y se ha recabado la información necesaria en el marco de la realización de una evaluación de impacto, la Comisión, como alegó en esencia, debe poder decidir —sobre la base de estos elementos, con plena independencia, en el interés general y sin presión externa ni tampoco influencia de terceros— las iniciativas políticas que debe proponer.
Esta consideración se impone con mayor motivo con el fin de preservar la esencia de la facultad de iniciativa otorgada, por los tratados, a la Comisión y su capacidad de apreciar con toda independencia la oportunidad de una propuesta política. Más en concreto, es preciso, en efecto, proteger la citada facultad de iniciativa de todo control de intereses públicos o privados que intente, fuera de las consultas organizadas, obligar a la Comisión a adoptar una iniciativa política, a modificarla, incluso a renunciar a ésta, y que prolongase, o complicase, así la discusión en dicha institución.
Pues bien, dado que el informe de evaluación de impacto incluye, como resulta del apartado 88 anterior, una comparación de las diferentes opciones políticas barajadas en esa fase, la divulgación de dicho informe, ya sea en fase de proyecto, así como de los dictámenes emitidos por el comité al respecto incrementa el riesgo de que terceros intenten, fuera de la consulta pública organizada por la Comisión, ejercer de manera específica influencia sobre la elección, por la Comisión, de una opción política y el sentido de la propuesta política que ésta debe adoptar. Las mismas personas u organismos que hayan presentado observaciones durante la consulta pública, si tuvieran acceso inmediatamente a los documentos de la evaluación de impacto, podrían presentar nuevas observaciones o críticas de las opciones e hipótesis barajadas, sosteniendo precisamente que su punto de vista no ha sido tomado en cuenta suficientemente, mientras que la Comisión debe poder disfrutar, después de la fase pública de consulta, de un espacio de reflexión autónomo, temporalmente alejado de las influencias y de las presiones externas de toda naturaleza.
A la luz de las consideraciones anteriores, procede concluir que, a efectos de la aplicación de la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001, la Comisión puede presumir, sin proceder a un examen concreto e individual de cada uno de los documentos elaborados en el marco de la preparación de una evaluación de impacto, que la divulgación de dichos documentos perjudica, en principio, gravemente a su proceso de toma de decisiones de elaboración de una propuesta política.
A este respecto, en primer lugar, en cuanto al período durante el que puede aplicarse dicha presunción general, por un lado, cabe destacar que, según las Directrices, el informe de evaluación de impacto y el dictamen del comité se publican, junto con la propuesta política, en Internet tras su adopción por el colegio de comisarios. Por otro lado, en las Directrices se precisa, que, incluso en el caso de que se concluya que no procede presentar una iniciativa política, se elabora un informe de evaluación de impacto que explique las razones por las que se ha decidido no actuar, examinado por el comité y publicado en Internet como documento de trabajo.
Habida cuenta de estos elementos, hay que considerar que la presunción general del apartado 97 anterior puede aplicarse en tanto la Comisión no haya adoptado una decisión respecto a una eventual propuesta política, es decir, hasta que, según los casos, se adopte o abandone una iniciativa política.
En segundo lugar, la presunción general reconocida en el apartado 97 anterior se aplica con independencia de la naturaleza —legislativa o no— de la propuesta barajada, en su caso, por la Comisión.
Es cierto que, como observa la demandante, las consideraciones basadas en el principio del mayor acceso posible del público a los documentos de las instituciones y, correlativamente, la interpretación restrictiva de las excepciones establecidas por el Reglamento n
o
1049/2001 tienen especial relevancia, según la jurisprudencia, cuando la institución de que se trata actúa en su capacidad legislativa, como resulta del considerando 6 del Reglamento n
o
1049/2001, según el cual se debe proporcionar un mayor acceso a los documentos precisamente en tal caso. La transparencia a este respecto contribuye a reforzar la democracia al permitir que los ciudadanos controlen toda la información que ha constituido el fundamento de un acto legislativo. En efecto, la posibilidad de que los ciudadanos conozcan los fundamentos de la actividad legislativa es una condición del ejercicio efectivo, por aquéllos, de sus derechos democráticos (sentencias Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 31
supra
,
EU:C:2008:374
, apartado 46, y de 22 de marzo de 2011, Access Info Europe/Consejo, T‑233/09, Rec,
EU:T:2011:105
, apartado 57).
No obstante, de entrada, hay que observar que, si bien es cierto que la facultad de proponer la adopción de actos legislativos en el sentido del artículo 289 TFUE, apartado 3, incumbe, en principio y salvo disposición en contrario, a la Comisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 TUE, apartado 2, no es menos cierto que, con arreglo al artículo 14 TUE, apartado 1, y al artículo 16 TUE, apartado 1, el Parlamento y el Consejo ejercen, conjuntamente, la función legislativa. Del mismo modo, del artículo 289 TFUE, apartados 1 a 3, resulta que constituye un acto legislativo todo acto que se adopte mediante un procedimiento legislativo, es decir, por una parte, todo Reglamento, toda Directiva o toda decisión adoptados en virtud del procedimiento legislativo ordinario expuesto en el artículo 294 TFUE conjuntamente por el Parlamento y el Consejo a propuesta de la Comisión y, por otra, todo Reglamento, toda Directiva o toda decisión adoptados en virtud de un procedimiento legislativo especial, es decir, según los casos, por el Parlamento con la participación del Consejo o por éste con la participación del Parlamento.
De ello se deduce que, cuando prepara y elabora una propuesta de acto, aunque sea de naturaleza legislativa, la Comisión no actúa directamente en calidad de legislador, ya que, por una parte, este proceso de preparación y de elaboración es necesariamente un proceso previo al procedimiento legislativo propiamente dicho, durante el cual, por otro lado, la propia naturaleza del acto que se proponga debe determinarse, y que, por otra parte, son el Parlamento y el Consejo los que ejercen la función legislativa.
Asimismo, en la medida en que la demandante hace referencia al artículo 12, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001, procede señalar que, efectivamente, dicha disposición reconoce la especificidad del proceso legislativo cuando dispone que «se debería facilitar el acceso directo a los documentos legislativos, es decir, los documentos elaborados o recibidos en el marco de los procedimientos de adopción de actos jurídicamente vinculantes para o en los Estados miembros» (sentencia Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 31
supra
,
EU:C:2008:374
, apartado 47).
No obstante, aun suponiendo que deba calificarse a los documentos solicitados de «documentos legislativos» en el sentido del citado artículo 12, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001, es preciso señalar que esta disposición se aplica solamente «sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 4 y 9» de dicho Reglamento (véase, en este sentido, la sentencia Sison/Consejo, citada en el apartado 30
supra
,
EU:C:2007:75
, apartado 41). Pues bien, como se indicó en los apartados 97 y 99 anteriores, al aplicar el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del citado Reglamento, la Comisión puede presumir que la divulgación de los documentos solicitados perjudica gravemente, en principio, el proceso de toma de decisiones de elaboración de una propuesta política, en tanto ésta no haya adoptado una decisión al respecto.
Por último, y, en cualquier caso, procede observar que, contrariamente a lo que alegó la demandante en la vista en respuesta a una a pregunta escrita para respuesta oral formulada por el Tribunal, la jurisprudencia en materia de acceso a los documentos no se opone al reconocimiento de presunciones generales en un contexto legislativo. En efecto, fue en relación con una decisión por la que se denegó el acceso a un dictamen del Servicio Jurídico del Consejo referente a una propuesta de directiva del Consejo que, tras haber recordado la jurisprudencia citada en el apartado 101 anterior y la especificidad del proceso legislativo a la luz del artículo 12, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001, el Tribunal de Justicia, por primera vez, reconoció la posibilidad de que una institución se basase en presunciones generales (sentencia Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 31
supra
,
EU:C:2008:374
, apartados 46, 47 y 50).
En tercer lugar, hay que considerar que, contrariamente a lo que la demandante alegó en la vista, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento (CE) n
o
1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (
DO L 264, p. 13
), no se opone tampoco al reconocimiento de la existencia de la presunción general mencionada en el apartado 97 anterior.
Efectivamente, el artículo 6 del Reglamento n
o
1367/2006, que añade al Reglamento n
o
1049/2001 normas específicas en lo que respecta a las solicitudes de acceso a la información medioambiental (sentencia LPN y Finlandia/Comisión, citada en el apartado 64
supra
,
EU:C:2013:738
, apartado 79), reafirma y refuerza la obligación de interpretación estricta de las excepciones establecidas en el artículo 4, apartado 1, apartado 2, segundo guion, y apartados 3 y 5 de este último Reglamento. En efecto, del artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n
o
1367/2006 resulta que las citadas excepciones deben interpretarse de manera estricta, teniendo en cuenta el interés público que reviste la divulgación y si la información solicitada se refiere a emisiones al medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de septiembre de 2011, LPN/Comisión, T‑29/08, Rec,
EU:T:2011:448
, apartado 107).
No obstante, por una parte, sin que sea siquiera necesario comprobar si, en el caso de autos, los documentos solicitados incluyen información relacionada con emisiones en el medio ambiente, procede señalar que el propio hecho de que el artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n
o
1367/2006 contiene precisiones relativas a la interpretación en sentido estricto de las excepciones al acceso a los documentos establecidas por el Reglamento n
o
1049/2001, lo que puede tener como resultado que el acceso a la información medioambiental sea más amplio que el acceso a otra información contenida en los documentos que obran en poder de las instituciones, carece de incidencia sobre la cuestión de si la institución concernida debe efectuar o no un examen concreto e individual de los documentos o información solicitados (véase, en este sentido, la sentencia LPN/Comisión, citada en el apartado 108
supra
,
EU:T:2011:448
, apartados 107 y 117). En efecto, de conformidad con estos principios jurisprudenciales, la totalidad de los documentos solicitados puede estar protegida como categoría.
Por otra parte, en la medida en que la demandante se refirió, en este contexto, a la determinación de la existencia de un interés público superior, procede remitirse a la evaluación, en lo sucesivo, de la tercera imputación formulada por dicha parte.
De ello se deduce que ninguna de las alegaciones formuladas por la demandante puede invalidar la conclusión que se extrajo en el apartado 97 anterior, relativa a la existencia de una presunción general.
Por tanto, debe examinarse la legalidad de las decisiones impugnadas a la luz de esta presunción general, en tanto la Comisión consideró que la divulgación de los documentos solicitados perjudicaría gravemente sus procesos de toma de decisiones.
– Sobre la legalidad de las decisiones impugnadas, en tanto la Comisión constata la existencia de un riesgo de perjuicio grave a los procesos de toma de decisiones
Como resulta de los apartados 97 y 99 anteriores, a efectos de la aplicación de la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001, la Comisión está facultada para presumir, sin llevar a cabo un examen concreto e individual de cada uno de los documentos elaborados en el marco de la preparación de una evaluación de impacto, que la divulgación de dichos documentos perjudica, en principio, gravemente su proceso de toma de decisiones de elaboración de una propuesta política, en tanto no haya adoptado una decisión al respecto.
Según la jurisprudencia, el reconocimiento de una presunción general no excluye la posibilidad de demostrar que un documento determinado, cuya divulgación se solicita, no está cubierto por esa presunción o que existe un interés público superior que justifica la divulgación de dicho documento en virtud del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001 (véase, por analogía, la sentencia Comisión/EnBW, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2014:112
, apartado 100 y jurisprudencia citada).
En el presente caso, como resulta de los apartados 51 y 52 anteriores, las denegaciones de acceso opuestas a la demandante en las decisiones impugnadas se basan, además de en motivos particulares de cada una de estas decisiones, en motivos de orden general basados en la necesidad de salvaguardar el espacio de reflexión de la Comisión, su margen de maniobra, su independencia así como el clima de confianza durante las discusiones, al igual que en el riesgo de presiones externas que puedan afectar el desarrollo de las discusiones y de las negociaciones en curso. Estos motivos de las decisiones impugnadas se basan así, en esencia, en las consideraciones que justificaron el reconocimiento de la existencia de la presunción general recordada en el apartado 113 anterior.
A este respecto, en primera lugar, consta que, como ya se ha señalado en el apartado 50 anterior, los documentos solicitados se inscriben en la realización de dos evaluaciones de impacto que estaban en curso en el momento de la adopción de las decisiones impugnadas y que se referían a eventuales iniciativas políticas tratando respectivamente, del acceso a la justicia en materia medioambiental y de la revisión del marco jurídico relativo a las inspecciones y a la vigilancia en esa misma materia.
En particular, de las explicaciones dadas por la Comisión en la vista resulta, sin que se discuta por la demandante la realidad de los hechos así alegada, que en el momento de la adopción de las decisiones impugnadas, no se había adoptado ninguna decisión sobre eventuales iniciativas políticas que pudieran adoptarse en los ámbitos que abarcaban las dos evaluaciones de impacto de que se trata. Si bien es cierto que, por lo que se refiere al acceso a la justicia en materia medioambiental, la Comisión afirmó que había retirado la propuesta de Directiva de 2003 el 21 de mayo de 2014, no es menos cierto que esa retirada es posterior a la decisión de 3 de abril de 2014, de modo que no procede tenerla en cuenta para apreciar la legalidad de dicha decisión. En efecto, en el marco de un recurso de anulación interpuesto con arreglo al artículo 263 TFUE, la legalidad del acto de la Unión de que se trate debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha en que se adoptó el acto (sentencias de 7 de febrero de 1979, Francia/Comisión, 15/76 y 16/76, Rec,
EU:C:1979:29
, apartado 7; de 25 de junio de 1998, British Airways y otros/Comisión, T‑371/94 y T‑394/94, Rec,
EU:T:1998:140
, apartado 81, y de 14 de enero de 2004, Fleuren Compost/Comisión, T‑109/01, Rec,
EU:T:2004:4
, apartado 50).
Los documentos solicitados están comprendidos, por tanto, en el ámbito de aplicación de la presunción general reconocida en el apartado 97 anterior.
En segundo lugar, inicialmente, debe señalarse que la demandante no invoca ninguna alegación que pueda destruir la citada presunción general.
En efecto, de entrada, las alegaciones, resumidas en el apartado 46 anterior y basadas en la naturaleza general e hipotética de la fundamentación de las decisiones impugnadas, en el margen de maniobra reducido de la Comisión, en la no demostración de un riesgo real de presión pública, en el carácter no sensible de los documentos solicitados y en la falta de pertinencia del hecho de que los procesos de toma de decisiones se encuentren en una fase temprana, no pueden en modo alguno destruir la presunción general en virtud de la cual la Comisión podía, en el presente caso, denegar el acceso a los documentos solicitados sin proceder a un examen concreto e individual de éstos. Así, por un lado, en tanto estas alegaciones critican, en esencia, el carácter general de la fundamentación de las decisiones impugnadas, procede observar que el uso de motivos de denegación de orden general está justificado por la aplicación de una presunción general, que permite, precisamente, prescindir de un examen concreto e individual de los documentos solicitados. Por otro lado, si la demandante duda de la realidad de las presiones externas que afectan el margen de maniobra de la Comisión, debe, no obstante, observarse que no ha aportado elementos concretos que permitan, en el presente caso, destruir la presunción general.
Asimismo, es preciso indicar que las intenciones y los intereses perseguidos por las solicitudes de acceso de la demandante carecen también de incidencia sobre la aplicación, en el presente caso, de una presunción general en virtud de la cual la Comisión podía denegar el acceso a los documentos solicitados. En cualquier caso, por una parte, cabe añadir que la conclusión según la cual la Comisión podía denegar el acceso a los citados documentos se basa en la existencia de un riesgo objetivo de perjuicio grave a sus procesos de toma de decisiones. Por otra parte, de la jurisprudencia resulta que el derecho de acceso a los documentos no depende de la naturaleza del interés particular que el solicitante del acceso pueda tener o no tener en la obtención de la información solicitada (sentencia LPN/Comisión, citada en el apartado 108
supra
,
EU:T:2011:448
, apartado 137, y auto de 27 de marzo de 2014, Ecologistas en Acción/Comisión, T‑603/11,
EU:T:2014:182
, apartado 74; véase también, en este sentido y por analogía, la sentencia Sison/Consejo, citada en el apartado 30
supra
,
EU:C:2007:75
, apartados 43 y 44).
Por último, respecto a la referencia a la decisión del Defensor del Pueblo mencionada en el apartado 47 anterior, por una parte, debe recordarse que ya se ha declarado, acerca de un constatación de «acto de mala administración» por el Defensor del Pueblo, que las conclusiones del Defensor del Pueblo como tales no vinculan al juez de la Unión, pero sólo pueden constituir un mero indicio de la vulneración, por la institución afectada, del principio de buena administración. En efecto, el procedimiento ante el Defensor del Pueblo, que no puede tomar decisiones vinculantes, es una vía alternativa extrajudicial para los ciudadanos de la Unión a la del recurso ante el juez de la Unión, que responde a criterios específicos y no tiene necesariamente el mismo objetivo que el de un recurso en justicia (sentencia de 25 de octubre de 2007, Komninou y otros/Comisión, C‑167/06 P,
EU:C:2007:633
, apartado 44).
Pues bien,
a fortiori
, las interpretaciones del Derecho de la Unión efectuadas por el Defensor del Pueblo no vinculan al juez de la Unión.
Por otra parte y en cualquier caso, debe señalarse que las consideraciones que figuran en la decisión del Defensor del Pueblo, citada por la demandante, en tanto esa decisión versa sobre una solicitud de acceso diferente de las solicitudes de que se trata en los presentes asuntos, carecen de pertinencia y no pueden, por tanto, permitir destruir la presunción general.
En segundo lugar, en cambio, en el marco de la tercera imputación, la demandante presenta alegaciones basadas en la existencia de un interés público superior, a cuyo examen procede remitirse en este momento (véanse los apartados 128 a 163 posteriores).
A la luz de lo anterior, procede concluir que la Comisión consideró acertadamente, en las decisiones impugnadas, que la divulgación de los documentos controvertidos podía perjudicar gravemente a sus procesos de toma de decisiones.
De ello se deduce que debe desestimarse por infundada la segunda imputación alegada por la demandante para apoyar la primera parte del motivo único.
Sobre la tercera imputación, basada en la existencia de un interés público superior en la divulgación de los documentos solicitados
La demandante reprocha a la Comisión que infringiese el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001 al excluir erróneamente la existencia de un interés público superior que justificase la divulgación de los documentos solicitados.
En primer lugar, la demandante observa que el mero hecho, mencionado en las decisiones impugnadas, de que el acceso a la justicia en materia medioambiental ya sea posible y que los procesos de toma de decisiones sólo pretendan su mejora no significa que no exista ningún interés público superior en la divulgación de los documentos solicitados. En segundo lugar, la transparencia necesaria para la comprensión del proceso legislativo constituye en sí un interés público que debe ser protegido, en particular, en los ámbitos en los que se inscriben las dos evaluaciones de impacto de que se trata. En tercer lugar, la Comisión no tuvo en cuenta dicho interés público y se basó exclusivamente en el riesgo de perjuicio, por otro lado negado por la demandante, a sus procesos de toma de decisiones. En cuarto lugar, el público tiene interés en comprender y seguir el desarrollo de las evaluaciones de impacto, bases de las propuestas legislativas, a fin de poder ejercer su derecho de participación en los procesos democráticos suscitando un debate público. Pues bien, la mera divulgación, en el momento de la adopción de la propuesta legislativa por la Comisión, de los estudios que respaldan su decisión es insuficiente a este respecto, y ello, en particular, en caso de que la Comisión no adopte ninguna iniciativa tras la evaluación de impacto. Por otro lado, la demandante añade, en las réplicas, que, por una parte, contrariamente a lo que la Comisión alegó en sus escritos, que la demandante no sirve ni representa ningún interés privado sino que sirve y representa el interés general, de modo que no puede entenderse que sus solicitudes de acceso reflejen un mero interés privado, y que, por otra parte, el Defensor del Pueblo reconoció la existencia de un interés particular del público en comprender y examinar las alternativas que no se eligieron.
Asimismo, en el asunto T‑424/14, en primer lugar, la demandante añade que el interés público basado en la transparencia y la participación en el debate público resulta tanto más necesario dado que el proceso legislativo se refiere al acceso a la justicia en materia de medio ambiente. En efecto, del Reglamento n
o
1367/2006, el cual reconoce el interés de entablar acciones judiciales en materia de medio ambiente, resulta que la información en el ámbito del medio ambiente tiene siempre un interés público que justifica su divulgación. En segundo lugar, el interés del público en ser informado de la implementación de las obligaciones resultantes del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, celebrado el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (
DO L 124, p. 1
; en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), existe especialmente porque la Comisión retiró la propuesta de Directiva de 2003, en diez años, no se ha adoptado todavía ningún acto y si bien la Comisión ha informado, en 2013, de los trabajos en curso, no ha dado, no obstante información sobre las líneas de actuación barajadas. En tercer lugar, el hecho de que, parece que por falta de consulta de las partes interesadas, el comité haya emitido dos dictámenes negativos sobre versiones iniciales del informe de evaluación de impacto relativo al acceso a la justicia en materia de medio ambiente refleja la existencia de un interés público, en el sentido de que las partes interesadas podrían aportar información adicional y ser informadas de las eventuales lagunas de la evaluación de impacto.
Por último, en la réplica que presentó en el asunto T‑425/14, la demandante observa que la importancia fundamental del acceso a la información en materia medioambiental se subraya por el artículo 5, apartado 7, letra a), del Convenio de Aarhus.
La Comisión rechaza la procedencia de estas alegaciones.
Debe recordarse que, de conformidad con el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001, la aplicación de la excepción que consagra se descarta si la divulgación del documento de que se trate está justificada por un interés público superior.
En este contexto, corresponde a la institución afectada ponderar el interés específico que debe protegerse no divulgando el documento de que se trate y, en particular, el interés general en que dicho documento sea accesible, habida cuenta de las ventajas que se derivan, como señala el segundo considerando del Reglamento n
o
1049/2001, de una mayor apertura, a saber, una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la Administración para con los ciudadanos en un sistema democrático (sentencias Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 31
supra
,
EU:C:2008:374
, apartado 45; Consejo/Access Info Europe, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2013:671
, apartado 32, y de 3 de julio de 2014, Consejo/in ’t Veld, C‑350/12 P, Rec,
EU:C:2014:2039
, apartado 53).
El interés público superior que puede justificar la divulgación de un documento no ha de ser necesariamente distinto de los principios que subyacen al Reglamento n
o
1049/2001 (sentencias Suecia y Turco/Consejo, citada en el apartado 31
supra
,
EU:C:2008:374
, apartados 74 y 75, y LPN y Finlandia/Comisión, citada en el apartado 64
supra
,
EU:C:2013:738
, apartado 92).
No obstante, la exposición de consideraciones de carácter meramente genérico no basta para acreditar que un interés público superior prevalece sobre las razones que justifican denegar la divulgación de los documentos de que se trate (véanse, en este sentido, las sentencias Suecia y otros/API y Comisión, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2010:541
, apartado 158; LPN y Finlandia/Comisión, citada en el apartado 64
supra
,
EU:C:2013:738
, apartado 93, y Comisión/EnBW, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2014:112
, apartado 105).
Por otro lado, el hecho de exigir al solicitante que invoque de manera concreta las circunstancias que fundamentan un interés público superior que justifique la divulgación de los documentos de que se trate es conforme con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia LPN y Finlandia/Comisión, citada en el apartado 64
supra
,
EU:C:2013:738
, apartado 94; véanse también, en este sentido, las sentencias Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, citada en el apartado 64
supra
,
EU:C:2010:376
, apartado 62; Suecia y otros/API y Comisión, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2010:541
, apartado 103; Comisión/Éditions Odile Jacob, citada en el apartado 64
supra
,
EU:C:2012:393
, apartado 126, y Comisión/Agrofert Holding, citada en el apartado 64
supra
,
EU:C:2012:394
, apartado 68).
En el presente caso, de las decisiones impugnadas resulta que, según la Comisión, ningún interés público superior justifica la divulgación de los documentos solicitados. En esencia, por una parte, la Comisión señaló que, si bien el objetivo de la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente y, en consecuencia, de la salud humana podía alcanzarse gracias a un acceso no discriminatorio a la justicia en materia medioambiental, no obstante, señaló que no estaba en condiciones de determinar de qué manera la divulgación de los documentos solicitados ayudaría a las personas que viven en la Unión a influir indirectamente en el medio ambiente en el que vivían. En efecto, según la Comisión, el acceso a la justicia ya era posible ante los tribunales nacionales, precisándose que el proceso de toma de decisiones de que se trata sólo pretende su mejora. Asimismo, la Comisión añadió que ya se había organizado una consulta pública en 2013, durante la cual las partes interesadas, entre ellas la sociedad civil, habían podido contribuir a la definición de las líneas básicas de las propuestas. Por otra parte, según la Comisión, la divulgación de los documentos solicitados en esta fase comprometería los procesos de toma de decisiones y afectaría a la posibilidad de alcanzar el mejor compromiso posible. Por el contrario, se garantizaría mejor el interés público por la posibilidad de continuar los procesos de toma de decisiones de que se trata sin presiones externas. Por otro lado, la Comisión indicó que varios documentos relativos a los procesos de toma de decisiones ya estaban disponibles.
Ninguna de las alegaciones formuladas por la demandante y resumidas en los apartados 128 a 131 anteriores permite cuestionar esta apreciación.
En primera lugar, por lo que se refiere a la alegación basada en que, especialmente a la luz de los ámbitos en los que se inscriben las dos evaluaciones de impacto de que se trata, la transparencia necesaria para la comprensión del proceso legislativo constituye en sí un interés público que debe protegerse, que la Comisión no tuvo en cuenta, hay que considerar que, dada la jurisprudencia citada en el apartado 136 anterior, una consideración tan genérica no puede bastar para acreditar que el principio de transparencia presentaba, en el caso de autos, una gravedad especial que hubiese podido primar sobre las razones que justifican la denegación de acceso de los documentos solicitados (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Suecia y otros/API y Comisión, citada en el apartado 55
supra
,
EU:C:2010:541
, apartados 157 y 158).
En cualquier caso, de entrada, es preciso añadir que, como resulta de los elementos de los autos y, en particular, de las decisiones impugnadas sin que la demandante lo discuta, varios documentos relativos a las dos evaluaciones de impacto de que se trata se habían hecho públicos antes de la adopción de las decisiones impugnadas por la Comisión.
Pues bien, ha de considerarse que esta publicación permitió tener en cuenta el interés del público de ser informado de los procesos de toma de decisiones de la Comisión sin perjudicarlos.
Asimismo, las partes concuerdan en que las evaluaciones de impacto de que se trata en los presentes asuntos se publicarán en cuanto la Comisión adopte las propuestas políticas en las materias objeto de los presentes asuntos.
Pues bien, tal publicación, concomitante a la adopción de propuestas políticas, es, contrariamente a lo alegado por la demandante, suficiente para permitir al público comprender el proceso, en su caso legislativo, que se iniciara con las citadas propuestas.
Por último, por un lado, en la medida en que la demandante alega que la mera divulgación, en el momento de la adopción de la propuesta legislativa por la Comisión, de los estudios «que respaldan» la decisión de ésta es insuficiente, debe indicarse que, como resulta de las Directrices, el informe de evaluación de impacto enuncia diferentes opciones políticas barajadas y las clasifica en función de los criterios de evaluación utilizados. Asimismo, incluso después de la publicación, por la Comisión, de un informe de evaluación de impacto, nada impide a la demandante formular una solicitud de acceso a versiones anteriores de dicho informe a fin, en su caso y sin perjuicio de las excepciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento n
o
1049/2001 que la Comisión pueda invocar, de tener conocimiento de las modificaciones sucesivas de que ha sido objeto.
Por otra parte, en la medida en que la demandante hace referencia al supuesto en el que la Comisión no tome ninguna iniciativa tras la evaluación de impacto, cabe señalar que, como confirmó la Comisión en la vista en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal, de las Directrices resulta que, cuando, a raíz de una evaluación de impacto, la Comisión decide no formular una propuesta, el informe de evaluación de impacto se publica en el sitio Internet «www.europa.eu» en forma de documento de trabajo.
En este contexto, es preciso descartar además las alegaciones formuladas por la demandante en el asunto T‑424/14 y basadas en que el interés del público en ser informado de la ejecución de las obligaciones resultantes del Convenio de Aarhus existe máxime cuando la Comisión ha retirado la propuesta de Directiva de 2003, que no se ha adoptado ningún acto en diez años y que, si bien la Comisión ha comunicado, en 2013, los trabajos en curso, no informó no obstante sobre las líneas de actuación barajadas.
En efecto, habida cuenta de las consideraciones expuestas en los apartados 76 a 97 anteriores acerca de la presunción general, debe considerarse que, en esta fase del proceso de toma de decisiones, la mera falta de indicación de las líneas de actuación barajadas por la Comisión no puede caracterizar un interés de modo que prime sobre las razones que justifican la denegación de acceso a los documentos solicitados en el asunto T‑424/14.
Esta consideración es válida máxime cuanto, como se señaló anteriormente, la Comisión tuvo cuidado no sólo de proceder a una consulta pública acerca de la ejecución de las obligaciones de la Unión relativas al acceso a la justicia en materia de medio ambiente, sino además de publicar diferentes documentos tras dicha consulta, lo que la demandante no discute por lo demás. Asimismo, como admite la demandante, la Comisión informó, aunque de manera sumaria, de los trabajos en curso en la comunicación de 2 de octubre de 2013 que presentó en el asunto T‑424/14 a raíz de una diligencia de ordenación del procedimiento adoptada por el Tribunal. Así, anunció su intención de retirar la propuesta de Directiva de 2003 y de reflexionar sobre otras formas de ejecutar las obligaciones derivadas del Convenio de Aarhus y precisó que llevaba a cabo una evaluación de impacto y esperaba una sentencia del Tribunal de Justicia.
En segunda lugar, en lo que atañe a la alegación de que el público tiene interés en comprender y seguir el desarrollo de las evaluaciones de impacto, como bases de las propuestas legislativas, a fin de poder ejercer su derecho de participación en los procesos democráticos suscitando un debate público, cabe recordar que ya se ha declarado que el interés de una parte demandante en completar la información de que dispone la institución de que se trata y en participar activamente en un procedimiento en curso no constituye un interés público superior, y ello aun cuando la citada parte demandante actuaba en su condición de organización no gubernamental, de conformidad con el objeto previsto en sus estatutos, que consistía en la protección del medio ambiente (véase, en este sentido, la sentencia LPN y Finlandia/Comisión, citada en el apartado 64
supra
,
EU:C:2013:738
, apartado 95; véase también, en este sentido y por analogía, el auto Ecologistas en Acción/Comisión, citado en el apartado 121
supra
,
EU:T:2014:182
, apartado 75).
Por analogía, debe considerarse que el interés de las partes interesadas que han participado en una consulta organizada por la Comisión en el marco de la realización de una evaluación de impacto y de cualquier otra parte interesada en completar la información utilizada por dicha institución a raíz de una consulta de este tipo así como en participar activamente en el procedimiento de elaboración del informe de evaluación de impacto, es decir, en la elaboración de una propuesta política, no constituye un interés público superior, y ello a pesar de que la parte considerada es, como la demandante, un organismo sin ánimo de lucro que tiene por objeto la protección del medio ambiente.
Habida cuenta de la jurisprudencia citada en el apartado 150 anterior, no incide en esa apreciación que, como alega en sus escritos, la demandante represente, aun suponiendo que dicha alegación sea cierta, un interés general. Además, de la jurisprudencia citada en el apartado 121 anterior resulta que el derecho de acceso a los documentos no depende de la naturaleza del interés particular que el solicitante de acceso pueda tener o no tener en la obtención de la información solicitada.
En cualquier caso, la alegación de la demandante, tal como se ha resumido en el apartado 150 anterior, debe descartarse por los mismos motivos que figuran en los apartados 140 a 144 anteriores.
Por los mismos motivos procede desestimar la alegación que la demandante formuló en el asunto T‑424/14 y que está basada en la existencia de un interés público, en que las partes interesadas podían aportar información adicional y ser informadas de las eventuales lagunas de la evaluación de impacto, tal y como se hubiese puesto de manifiesto por los dos dictámenes negativos del comité sobre versiones iniciales del informe de evaluación de impacto relativo al acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
Por otro lado, la alegación de la demandante basada en que el Defensor del Pueblo reconoció la existencia de un interés particular del público en comprender y examinar las alternativas que no se eligieron debe descartarse por motivos análogos a los que figuran en los apartados 122 a 124 anteriores.
En tercera lugar, en la medida en que la demandante reprocha a la Comisión que no tuviese en cuenta el interés público en comprender los proceso de toma de decisiones y en la participación en éstos y que se basase exclusivamente en el riesgo de perjuicio para sus procesos de toma de decisiones, basta recordar que, por un lado, la demandante no ha conseguido demostrar, en su segunda imputación formulada en apoyo a la primera parte del motivo único, que la Comisión hubiese considerado erróneamente que la divulgación de los documentos solicitados perjudicaría gravemente sus procesos de toma de decisiones y que, por otro lado, de los apartados 140 a 153 anteriores resulta que el interés en comprender y participar en el proceso legislativo no puede constituir un interés público superior que prime sobre la protección de los citados procesos de toma de decisiones.
En cuarto lugar, en lo que atañe a las alegaciones formuladas por la demandante en el asunto T‑424/14 y basadas en que el interés público en la transparencia y la participación en el debate público resulta tanto más necesario dado que el proceso legislativo se refiere al acceso a la justicia en materia de medio ambiente habida cuenta del Reglamento n
o
1367/2006, procede recordar que, como se expuso en el apartado 108 anterior, el artículo 6 del Reglamento n
o
1367/2006 añade al Reglamento n
o
1049/2001 normas específicas sobre las solicitudes de acceso a información medioambiental. Así, por una parte, el artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n
o
1367/2006 se refiere a las disposiciones del artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n
o
1049/2001 y establece que, «con excepción de las investigaciones, en particular aquellas relativas a posibles incumplimientos del Derecho [de la Unión], se considerará que la divulgación reviste un interés público superior cuando la información solicitada se refiera a emisiones al medio ambiente». Esta presunción legal se relaciona con el último inciso del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n
o
1049/2001 que excluye la denegación del acceso a un documento cuando su divulgación revista un interés público superior a los intereses protegidos. Por otra parte, el artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n
o
1367/2006 dispone que, «por lo que respecta a las demás excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento [...] n
o
1049/2001, los motivos de denegación serán interpretados de manera restrictiva, teniendo en cuenta el interés público que reviste la divulgación y si la información solicitada se refiere a emisiones al medio ambiente». Esta última frase menciona las «demás excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento [...] n
o
1049/2001» y se aplica, por tanto, a las excepciones que figuran en el artículo 4, apartado 1, apartado 2, segundo guion, y apartados 3 y 5 de este último Reglamento (sentencia LPN y Finlandia/Comisión, citada en el apartado 64
supra
,
EU:C:2013:738
, apartados 79 a 81 y 83).
Por un lado, de ello se desprende que, si bien el artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n
o
1367/2006 establece efectivamente una presunción legal en virtud de la cual, con excepción de las investigaciones, se considerará que la divulgación reviste un interés público superior cuando la información solicitada se refiera a emisiones al medio ambiente, no es menos cierto que dicha presunción sólo concierne a las excepciones que figuran en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n
o
1049/2001.
Pues bien, en el caso de autos, consta que la Comisión aplicó la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001. De ello se deduce, sin que sea necesario siquiera determinar si la información contenida en los documentos solicitados se refiere a emisiones al medio ambiente, que el artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n
o
1367/2006 carece de pertinencia en los presentes asuntos.
Por otro lado, por lo que se refiere al artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n
o
1367/2006 y en tanto la demandante pretende invocarlo, procede señalar que la mera referencia al «interés público que reviste la divulgación» es, debido a su generalidad y habida cuenta de los motivos que figuran en el apartado 140 anterior, insuficiente para acreditar la existencia de un interés público superior que pueda primar sobre la protección de los procesos de toma de decisiones.
En quinto lugar, procede descartar la alegación, formulada en la réplica presentada en el asunto T‑425/14 y basada en que la importancia fundamental del acceso a la información en materia medioambiental se destaca por el artículo 5, apartado 7, letra a), del Convenio de Aarhus, por los mismos motivos que figuran en el apartado 140 anterior.
En último lugar, a la luz de lo anterior, debe descartarse también la alegación de la demandante basada en que el hecho, expuesto en las decisiones impugnadas, de que el acceso a la justicia en materia medioambiental ya sea posible y que los procesos de toma de decisiones sólo pretenden su mejora no significa que no exista ningún interés público superior en la divulgación de los documentos solicitados. En efecto, aun suponiendo que, como afirma la demandante, el mero hecho de que el acceso a la justicia en esta materia sea ya posible no significa que no exista ningún interés público superior, no es menos cierto que, como resulta de las consideraciones anteriores, la demandante no ha acreditado que existiera un interés público superior de algún tipo que justificase la divulgación de los documentos solicitados.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede concluir que debe desestimarse en su totalidad la tercera imputación.
Por ello, procede desestimar también la primera parte del motivo único así como éste en su totalidad por infundados.
De ello se deduce que procede desestimar los recursos en su totalidad.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas conforme a lo solicitado por la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
decide:

1)
Desestimar los recursos.

2)
ClientEarth cargará, además de con sus propias costas, con las de la Comisión Europea.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de noviembre de 2015.
Firmas
Índice

Antecedentes de los litigios

Procedimiento y pretensiones de las partes

Fundamentos de Derecho

Sobre la segunda parte del motivo único, basada en el incumplimiento de la obligación de motivación

Sobre la primera parte del motivo único, basada en la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n
o
1049/2001

Sobre la segunda imputación, basada en la inexistencia de riesgo de perjuicio grave a los procesos de toma de decisiones

– Sobre la existencia de una presunción general de denegación de acceso a los documentos solicitados

– Sobre la legalidad de las decisiones impugnadas, en tanto la Comisión constata la existencia de un riesgo de perjuicio grave a los procesos de toma de decisiones

Sobre la tercera imputación, basada en la existencia de un interés público superior en la divulgación de los documentos solicitados

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.