CELEX: 62014CJ0061
Ennakkoratkaisupyyntö
Direktiivi 89/665/ETY
Julkiset hankinnat
Kansallinen lainsäädäntö
Hallintotuomioistuimen tuomioistuinmaksut julkisten hankintojen alalla
Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin
Ehkäisevät maksut
Hallintotoimien tuomioistuinvalvonta
Tehokkuus- ja vastaavuusperiaatteet
Tehokas vaikutus

Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annetun neuvoston direktiivin 89/665/ETY (
EYVL L 395, s. 33
), sellaisena kuin se on muutettuna 11.12.2007 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2007/66/EY (
EUVL L 335, s. 31
; jäljempänä direktiivi 89/665), 1 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat yhtäältä Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato (jäljempänä Orizzonte Salute) ja toisaalta Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme (Levico Termen kaupungissa hoitopalveluja tarjoava liikelaitos San Valentino, jäljempänä Azienda), Ministero della Giustizia (oikeusministeriö), Ministero dell’Economia e delle Finanze (talous- ja valtiovarainministeriö), Presidenza del Consiglio dei Ministri (valtioneuvoston kanslia) ja Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento (Trenton (Italia) alueellisen hallintotuomioistuimen kanslia) ja joka koskee sairaanhoitopalveluja koskevan julkisen palveluhankintasopimuksen jatkamista ja myöhemmin aloitettua tarjouspyyntömenettelyä sekä julkisten hankintojen alaa koskevien asioiden hallintotuomioistuimeen saattamisen yhteydessä maksettavaa tuomioistuinmaksua.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivin 89/665 johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan julkisten hankintojen avaaminen kilpailulle unionissa edellyttää, että takeita avoimuuden toteuttamisesta ja syrjinnän estämisestä lisätään merkittävästi; tämän toteuttamiseksi on julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden tai sen täytäntöön panemiseksi annettujen kansallisten säännösten vastaisten virheellisten menettelyjen varalta oltava käytettävissä tehokkaita ja nopeita muutoksenhakukeinoja.
Kyseisen direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Muutoksenhakumenettelyjen soveltamisala ja käytettävyys”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2004/18/EY [(
EUVL L 134, s. 114
)] tarkoitettuihin hankintasopimuksiin, jos sopimuksia ei ole rajattu mainitun direktiivin 10–18 artiklan mukaisesti sen soveltamisalan ulkopuolelle.
Tässä direktiivissä tarkoitettuihin sopimuksiin kuuluvat julkisia hankintoja koskevat sopimukset, puitejärjestelyt, julkiset käyttöoikeusurakat ja dynaamiset hankintajärjestelmät.
Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että direktiivin 2004/18/EY soveltamisalaan kuuluviin hankintasopimuksiin liittyviin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja varsinkin mahdollisimman nopeasti tämän direktiivin 2–2 f artiklassa säädettyjen edellytysten mukaisesti sillä perusteella, että nämä päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa [unionin] oikeutta tai vastoin kansallisia säännöksiä, jotka on annettu kyseisen [unionin] oikeuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä.
2.   Jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, ettei se, että tässä direktiivissä tehdään ero [unionin] oikeuden täytäntöön panemiseksi annettujen ja muiden kansallisten säännösten välillä, johda syrjintään niiden yritysten välillä, jotka ilmoittavat kärsineensä vahinkoa hankintasopimuksen tekomenettelyssä.
3.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että muutoksenhakumenettelyt, joiden yksityiskohtaisista säännöistä kukin jäsenvaltio voi itse päättää, ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta, ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata.
– –”
Direktiivin 2004/18 7 artiklassa, jonka otsikko on ”Julkisten hankintojen kynnysarvot”, asetetaan ennakoitujen arvojen kynnysarvot, joiden ylittyessä hankintasopimus pitää tehdä kyseisen direktiivin säännösten mukaisesti.
Kynnysarvoja muutetaan tasaisin väliajoin Euroopan komission asetuksella ja mukautetaan taloudelliseen tilanteeseen. Pääasian tosiseikkojen tapahtumisajankohtana kynnysarvo muiden hankintaviranomaisten kuin keskushallintoviranomaisten tekemille palveluhankintasopimuksille oli asetettu 193000 euroon Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2004/17/EY, 2004/18/EY ja 2009/81/EY muuttamisesta hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyihin sovellettavien kynnysarvojen osalta 30.11.2009 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1177/2009 (
EUVL L 314, s. 64
).
Italian oikeus
Tasavallan presidentin asetuksen nro 115, joka annettiin 30.5.2002, sellaisena kuin se on muutettuna 24.12.2012 annetulla lailla nro 228 (jäljempänä asetus), 13 §:n 1 momentilla otettiin käyttöön tuomioistuinasiakirjoihin sovellettava maksujärjestelmä, joka koostui oikeusriidassa kyseessä olevan taloudellisen intressin perusteella määräytyvästä yhdenmukaistetusta maksusta.
Siviiliprosessien osalta säädetystä poiketen asetuksen 13 §:n 6 bis momentissa vahvistetaan yhdenmukaistetun maksun määrä hallintolainkäyttöasioita varten oikeusriidassa kyseessä olevasta taloudellisesta intressistä riippumatta.
Mainitun 13 §:n 6 bis momentin mukaan kanteista alueellisissa hallintotuomioistuimissa ja Consiglio di Statossa (ylin hallintotuomioistuin) kannettava yhdenmukaistettu maksu on yleensä 650 euroa. Samassa säännöksessä säädetään kuitenkin erityisiä oikeudenkäynnin kohteita koskevista erilaisista maksuista, joita voidaan alentaa tai korottaa.
Asetuksen 13 §:n 6 bis momentin d kohdan mukaan maksun määrä on julkisia hankintoja koskevissa asioissa
—
2000 euroa, jos hankintasopimuksen arvo on korkeintaan 200000 euroa
—
4000 euroa, jos oikeusriidan arvo on yli 200000 mutta enintään 1000000 euroa ja
—
6000 euroa, jos oikeusriidan arvo ylittää 1000000 euroa.
Asetuksen 13 §:n 1 bis momentin mukaan maksuja korotetaan 50 prosentilla julkisten hankintojen tekemistä koskevissa muutoksenhakumenettelyissä.
Asetuksen 13 §:n 1 quater momentissa säädetään, että jos valitus, myös liitännäisvalitus, hylätään kokonaisuudessaan, jätetään tutkimatta tai jos sitä ei voida ottaa huomioon, sen tehneen osapuolen on maksettava yhdenmukaistetun maksun lisämaksuna samasta valituksesta – olipa kyse päävalituksesta tai liitännäisvalituksesta – jo maksettua määrää vastaava määrä.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että sovellettavan lainsäädännön mukaan yhdenmukaistettua maksua ei kanneta ainoastaan kanteen tai valituksen asialuetteloon kirjaamisen yhteydessä vaan myös sellaisista liitännäiskanteista tai ‑valituksista taikka lisäperusteista, joilla esitetään uusia vaatimuksia.
Asetuksen 14 §:n 3 momentin mukaan riita-asioiden taloudellisella intressillä ei tarkoiteta hankintayksikön laatiman hankintasopimuksen täytäntöönpanosta saatavaa tuottomarginaalia vaan kyseisen hankintasopimuksen perusarvoa.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
Orizzonte Salute on julkisille ja yksityisille laitoksille sairaanhoitopalveluita tarjoava yhdistys. Se riitauttaa ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa nostamallaan kanteella, jota on laajennettu useaan otteeseen lisäperusteilla, sen, että Azienda on toistuvasti antanut sairaanhoitopalvelujen hoitamisen tehtäväksi Associazione infermieristica D & F Carelle, sekä eräät muut Aziendan päätökset.
Kyseisten palvelujen hoito annettiin ensin Associazione infermieristica D & F Caren tehtäväksi aikaisempaa ajanjaksoa varten tehtyä hankintasopimusta jatkamalla ja sitten tarjouspyyntömenettelyssä, jossa pyydettiin tarjouksia ainoastaan tietyiltä Infermieri Professionali Assistenti Sanitari Vigilatrici d’Infanzian (IPASVI) (sairaanhoitajien, apuhoitajien ja pikkulasten hoitoon erikoistuneiden sairaanhoitajien ammatillinen yhdistys), johon Orizzonte Salute ei ollut liittynyt, hyväksymiltä yhdistyksiltä.
Orizzonte Salute maksoi tuomioistuinmaksuna 650 euron yhdenmukaistetun maksun tavanomaisen hallintolainkäyttömenettelyn vireille saattamisesta.
Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento kehotti 5.6.2013 tekemällään päätöksellä Orizzonte Salutea täydentämään aikaisempaa maksuaan sillä perusteella, että asia liittyi sen esittämien lisäperusteiden vuoksi tästä lähtien julkisten hankintojen tekemiseen, jotta kyseisiä asioita varten tuolloin säädetty yhdenmukaistetun maksun määrä 2000 euroa saavutettaisiin.
Orizzonte Salute riitautti kyseisen päätöksen uudella, 2.7.2013 nostamallaan kanteella, jossa se vetosi asetuksen 13 §:n 6 bis momentin rikkomiseen ja lisäksi kyseisen säännöksen perustuslainvastaisuuteen.
Valtionhallinnon elimet ovat nostaneet juuri kyseisen kanteen johdosta kanteen ja vedonneet siihen, ettei asiaa käsittelevällä tuomioistuimella ole toimivaltaa, koska yhdenmukaistettu maksu on niiden mukaan verosuoritus, jonka riitauttaminen kuuluu veroasioita käsittelevän tuomioistuimen toimivaltaan. Ne ovat myös kiistäneet mainitun kanteen perusteltavuuden.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin myöntää yhdenmukaistetun maksun olevan veronluonteinen mutta huomauttaa, että sen käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse sen kanslian tekemästä toimesta, joka on luonteeltaan hallinnollinen päätös. Sen mukaan 5.6.2013 tehty päätös on näin ollen saatettava hallintotuomioistuimen tutkittavaksi. Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että Orizzonte Salutella on intressi saada korotettua tuomioistuinmaksua koskeva maksuvaatimus kumotuksi.
Mainittu tuomioistuin muistuttaa, että hallintolainkäytössä yhdenmukaistetun maksun määrä ei siviiliprosesseja varten säädetystä poiketen riipu hallintoriita-asian taloudellisesta intressistä ja että erityisiä hallintolainkäytön kohteita varten on säädetty erilaisista maksujen määristä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää, että julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen alalla maksettava yhdenmukaistettu maksu on huomattavasti suurempi kuin niissä hallintolainkäyttömenettelyissä, joissa sovelletaan tavanomaista menettelyä, maksettavat määrät.
Se katsoo, että maksun periminen asian saattamisesta hallintotuomioistuimeen voi ennen kaikkea julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemisen alalla vähentää yritysten halukkuutta viedä asioita tuomioistuimeen ja nostaa näin ollen esiin kysymyksen sen yhteensopivuudesta unionin oikeusjärjestyksen perusteiden ja periaatteiden kanssa. Se arvioi, että yrityksen saama voitto on yleensä noin 10 prosenttia hankintasopimuksen arvosta ja että tällaisen tuoton määrän ylittävän yhdenmukaistetun maksun maksaminen etukäteen voi johtaa siihen, että yksityiset jättävät tietyt menettelylliset keinot käyttämättä.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan pääasiassa kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö rajoittaa näin ollen oikeutta saada asiansa tuomioistuimen käsiteltäväksi ja tuomioistuinvalvonnan tehokkuutta, syrjii taloudellisesti heikkoja toimijoita taloudellisesti vahvoihin toimijoihin nähden ja saattaa ne huonompaan asemaan niihin toimijoihin nähden, jotka toiminnassaan kääntyvät siviili- ja kauppaoikeudellisia asioita käsittelevien tuomioistuinten puoleen. Se katsoo, etteivät valtiolle hallinto-oikeusjärjestelmän toiminnasta julkisten hankintojen alalla aiheutuvat kustannukset ole huomattavan erilaiset, poikkeavat tai suuremmat kuin muun tyyppisiä oikeudenkäyntiasioita koskevista menettelyistä aiheutuvat kustannukset.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa näkemykseen, jonka mukaan kansallinen lainsäätäjä on varmaankin tahtonut keventää tuomioistuinten työtaakkaa ja edistää sekä julkisten rakennusurakoiden toteuttamista että julkisia tavara- ja palveluhankintoja. Se huomauttaa tässä yhteydessä, että julkisia hankintoja koskevien oikeudenkäyntiasioiden määrä on laskenut huomattavasti vuodesta 2012 lähtien.
Se täsmentää, että hankintasopimuksen yhteenlaskettu arvo on direktiivissä 2014/18 säädettyä kynnystä korkeampi. Niinpä se katsoo, että pääasiaan voidaan soveltaa direktiivin 89/665 1 artiklassa mainittuja muutoksenhakumenettelyjen tehokkuutta, nopeutta, syrjimättömyyttä ja käytettävyyttä koskevia periaatteita. Sen näkemyksen mukaan kyseessä olevalla kansallisella lainsäädännöllä loukataan kyseisiä periaatteita sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklassa vahvistettua oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin.
Tässä tilanteessa Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento on päättänyt lykätä asian ratkaisua ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Ovatko [direktiivissä 89/665] vahvistetut periaatteet esteenä – – kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään korkeista yhdenmukaistetun maksun määristä, jotka on maksettava, jotta saadaan oikeus saattaa julkisia hankintoja koskevia sopimuksia koskeva asia hallintotuomioistuimen käsiteltäväksi?”
Pääasian oikeudenkäynnin väliintulijoiden unionin tuomioistuimelle jättämien kirjallisten huomautusten tutkittavaksi ottaminen
Pääasian oikeudenkäyntiin osallistuvat Orizzonte Salutea tukevina väliintulijoina Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons) (ympäristöä sekä käyttäjien ja kuluttajien oikeuksia puolustavien järjestöjen ja elinten toimintaa koordinoiva yhdistys), Camera Amministrativa Romana (Rooman hallinto-oikeudellisia asioita ajavien asianajajien yhdistys), Associazione dei Consumatori Cittadini Europei (eurooppalaisten kuluttajien yhdistys), Ordine degli Avvocati di Roma (Rooman asianajajayhdistys), Associazione dei giovani amministrativisti (hallinto-oikeudellisia asioita ajavien nuorten yhdistys), Società italiana degli avvocati amministrativisti (Italian hallinto-oikeudellisia asioita ajavien asianajajien yhdistys) (jäljempänä yhdessä pääasian väliintulijat), ja ne ovat myös esittäneet kirjallisia huomautuksia unionin tuomioistuimelle.
Italian hallitus väittää, että sellaisten pääasian oikeudenkäynnin väliintulijoiden, jotka on hyväksytty väliintulijoiksi vasta ennakkoratkaisupyynnön esittämisen ja pääasian käsittelyn keskeyttämisen jälkeen, jättämiä kirjallisia huomautuksia ei voida ottaa tutkittavaksi. Sen mukaan tutkimatta jättäminen seuraa Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklasta, eikä kansallisella tuomioistuimella ole menettelyn keskeyttämisen jälkeen oikeutta arvioida ennakkoratkaisupyynnön esittämisen jälkeisen väliintulon hyväksyttävyyttä. Kyseinen hallitus katsoo, että asiakirja-aineistosta on poistettava muiden kuin niiden luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden, jotka olivat osapuolina silloin, kun ennakkoratkaisupyyntö esitettiin, jättämät huomautukset sen välttämiseksi, ettei oikeudenkäynti muutu yleisen kanteen (actio popularis) käsittelyksi.
Tässä yhteydessä on muistutettava ennakkoratkaisumenettelyyn osallistumisesta, että unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 96 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan kanssa, mukaan unionin tuomioistuimelle voivat esittää huomautuksia pääasian oikeudenkäynnin asianosaiset, jäsenvaltiot, komissio, tilanteen mukaan se Euroopan unionin toimielin, elin tai laitos, joka on toteuttanut toimen, jonka pätevyys tai tulkinta on riidan kohteena, Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen muut osapuolet kuin jäsenvaltiot, EFTAn valvontaviranomainen sekä kolmannet valtiot, joita asia koskee. Koska kyseisten määräysten sisältämä luettelo on tyhjentävä, oikeutta ei voida ulottaa sellaisiin luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin, joita ei ole nimenomaisesti mainittu.
Työjärjestyksen 97 artiklan 1 kohdan mukaan ”pääasian oikeudenkäynnin asianosaisia” ovat ne, jotka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut asianosaisiksi oikeudenkäyntimenettelyä koskevien kansallisten sääntöjen mukaisesti. Niinpä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on oikeudenkäyntimenettelyä koskevien kansallisten sääntöjen perusteella määrittää siinä käytävän pääasian oikeudenkäynnin asianosaiset.
Unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole tarkastaa, onko ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen päätös siinä tehtävän väliintulon hyväksymisestä tehty kyseisten sääntöjen mukaisesti. Unionin tuomioistuimen on pysyttäydyttävä tällaisessa päätöksessä, jollei sitä ole kumottu kansallisessa lainsäädännössä säädetyssä muutoksenhakumenettelyssä (ks. analogisesti tuomio Radlberger Getränkegesellschaft ja S. Spitz,
C‑309/02
,
EU:C:2004:799
,
kohta ja tuomio Burtscher,
C‑213/04
,
EU:C:2005:731
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa ei ole väitetty, että päätös väliintulijoiden hyväksymisestä pääasiaan ei olisi oikeudenkäynnistä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa annettujen sääntöjen mukainen tai että kyseisestä päätöksestä olisi valitettu.
Työjärjestyksen 96 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan kanssa, tarkoitettua ”pääasian oikeudenkäynnin asianosaisen” asemaa ei voida myöntää henkilölle, eikä tätä voida hyväksyä SEUT 267 artiklan mukaiseen menettelyyn unionin tuomioistuimessa, jos kyseinen henkilö ei esitä kansallisessa tuomioistuimessa väliintulohakemusta toimiakseen aktiivisesti menettelyn myöhemmissä vaiheissa kansallisessa tuomioistuimessa vaan hän esittää sen ainoana tarkoituksenaan osallistua menettelyyn unionin tuomioistuimessa (ks. vastaavasti määräys Football Association Premier League ym.,
C-403/08 ja C-429/08
,
EU:C:2009:789
,
kohta).
On kuitenkin todettava, ettei mikään asiakirja-aineistoon kuuluva seikka osoita, etteivät pääasian oikeudenkäynnin asianosaiset aikoisi toimia aktiivisesti menettelyssä ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa ja että ne pyrkisivät esittämään näkemyksiään ainoastaan unionin tuomioistuimessa käytävässä menettelyssä.
Hyvän oikeudenkäytön periaatteen ja ennakkoratkaisuasioiden käsittelemistä kohtuullisessa ajassa koskevan vaatimuksen kanssa olisi ristiriidassa se, että asian kirjallista käsittelyä unionin tuomioistuimessa ei voitaisi päättää tai se jouduttaisiin aloittamaan uudelleen toistuvien väliintulijaksi hyväksymisten ja Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan toisessa kohdassa näiden väliintulijoiden kirjallisten huomautusten jättämiseksi määrätyn kahden kuukauden määräajan vuoksi.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 97 artiklan 2 kohdassa määrätään tällaisten tilanteiden varalta, että jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ilmoittaa unionin tuomioistuimelle uuden asianosaisen hyväksymisestä osallistumaan pääasian oikeudenkäyntiin asian käsittelyn ollessa jo vireillä unionin tuomioistuimessa, uuden asianosaisen on tyydyttävä menettelyyn sellaisena kuin se on ilmoituksen ajankohtana.
Niinpä on mahdollista, että unionin tuomioistuin antaa pääasian oikeudenkäyntiin hyväksytyn väliintulijan jättää kirjalliset huomautuksensa ainoastaan siinä määräajassa, joka Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa tarkoitetuilla osapuolilla, joille ennakkoratkaisupyyntö on alun perin annettu tiedoksi, on tätä varten käytettävissään.
On todettava, ettei ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen pääasian oikeudenkäyntiin hyväksymien väliintulijoiden kirjallisten huomautusten jättäminen ole tässä oikeudenkäynnissä aiheuttanut riskiä hyvälle oikeudenkäytölle eikä asian käsittelylle kohtuullisessa ajassa. Niinpä unionin tuomioistuin on katsonut, ettei edellisessä kohdassa mainittua mahdollisuutta ollut tarpeen käyttää.
Edellä esitetyn perusteella on hylättävä Italian hallituksen väitteet, joilla se vaati pääasian oikeudenkäynnin väliintulijoiden jättämien kirjallisten huomautusten jättämistä tutkimatta. Kyseiset unionin tuomioistuimelle jätetyt kirjalliset huomautukset voidaan ottaa tutkittavaksi.
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään olennaisilta osin sitä, onko direktiivin 89/665 1 artiklaa sekä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa velvoitetaan maksamaan julkisten hankintojen alaa koskevien hallintolainkäyttömenettelyjen vireille saattamisen yhteydessä muilla aloilla perittyä suurempi tuomioistuinmaksu.
Direktiivin 89/665 1 artiklan 1 ja 3 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sen takaamiseksi, että hankintaviranomaisten unionin oikeuden vastaisiin päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja mahdollisimman nopeasti ja että kaikilla henkilöillä, jotka ovat olleet tai ovat tavoittelemassa tiettyä sopimusta ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata, on käytettävissään kattavat muutoksenhakumahdollisuudet.
Kyseisessä direktiivissä jätetään jäsenvaltioille harkintavaltaa siinä säädettyjen menettelyllisten takeiden ja niihin liittyvien muodollisuuksien valinnassa (ks. tuomio Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie ym.,
C-568/08
,
EU:C:2010:751
,
kohta).
Erityisesti on todettava, ettei direktiiviin 89/665 sisälly nimenomaista säännöstä tuomioistuinmaksusta, joka yksityisten on maksettava, kun ne hakevat mainitun direktiivin 2 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti muutosta julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyyn liittyvään väitetysti lainvastaiseen päätökseen ja vaativat sen kumoamista.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun unioni ei ole antanut asiaa koskevia säännöksiä, kunkin jäsenvaltion asiana on jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden nojalla antaa hallinnollisen menettelyn ja tuomioistuinmenettelyn säännöt, joilla pyritään turvaamaan unionin oikeuteen perustuvat yksityisten oikeudet. Nämä menettelysäännöt eivät saa kuitenkaan olla epäedullisempia kuin ne, jotka koskevat samankaltaisia oikeussuojakeinoja jäsenvaltion sisäiseen oikeusjärjestykseen perustuvien oikeuksien suojaamiseksi (vastaavuusperiaate), eivätkä ne saa olla sellaisia, että unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttäminen on käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate) (ks. tuomio Club Hotel Loutraki ym.,
C-145/08 ja C-149/08
,
EU:C:2010:247
,
kohta ja tuomio eVigilo,
C-538/13
,
EU:C:2015:166
,
kohta).
Lisäksi on niin, että koska tällaiset tuomioistuinmaksut ovat menettelyä koskevia yksityiskohtia, jotka koskevat sellaisia muutoksenhakuja tuomioistuimissa, joilla pyritään varmistamaan oikeudet, joita unionin oikeudessa myönnetään ehdokkaille ja tarjoajille, joiden etuja hankintaviranomaisten päätökset loukkaavat, ne eivät saa vaarantaa direktiivin 89/665 tehokasta vaikutusta (ks. vastaavasti tuomio Universale-Bau ym.,
C-470/99
,
EU:C:2002:746
,
kohta ja tuomio eVigilo,
C-538/13
,
EU:C:2015:166
,
kohta).
Unionin tuomioistuin on jo todennut tehokkuusperiaatteesta, että siihen sisältyy vaatimus tuomioistuimen tarjoamasta oikeussuojasta, joka on taattu perusoikeuskirjan, jota kansallisen tuomioistuimen on noudatettava, 47 artiklassa (ks. vastaavasti tuomio Sánchez Morcillo ja Abril García,
C-169/14
,
EU:C:2014:2099
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Niinpä direktiivin 89/665 1 artiklaa on välttämätöntä tulkita mainittuun perusoikeuskirjaan kirjattujen perusoikeuksien, erityisesti sen 47 artiklan mukaisen tehokkaita oikeussuojakeinoja tuomioistuimissa koskevan oikeuden, valossa (ks. vastaavasti tuomio Ryneš,
C‑212/13
,
EU:C:2014:2428
,
kohta).
Niinpä on tutkittava, voidaanko pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen lainsäädännön katsoa olevan vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden sekä direktiivin 89/665 tehokkaan vaikutuksen mukainen.
Tämä kaksiosainen tutkiminen koskee yhtäältä julkisten hankintojen alaa koskevan hallintolainkäyttömenettelyn vireille saattamisen yhteydessä kannettavan yhdenmukaistetun maksun määriä ja toisaalta saman julkisten hankintojen alaa koskevan hallintolainkäyttömenettelyn yhteydessä maksettavien tällaisten maksujen kumuloitumistilanteita.
Julkisten hankintojen alaa koskevan hallintolainkäyttömenettelyn vireille saattamisen yhteydessä maksettava yhdenmukaistettu maksu
Aluksi on muistutettava Itävallan hallituksen tavoin, että direktiivin 89/665 1 artiklan 1 kohdan mukaan kyseistä direktiiviä sovelletaan direktiivissä 2004/18 tarkoitettuihin hankintasopimuksiin, jos näitä sopimuksia ei ole rajattu viimeksi mainitun direktiivin 10–18 artiklan mukaisesti sen soveltamisalan ulkopuolelle.
Direktiivin 2004/18 II lukuun, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, kuuluvan 7 artiklan mukaan kyseinen direktiivi koskee ainoastaan niitä julkisia hankintoja koskevia sopimuksia, joiden ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa vastaa vähintään kyseisen säännöksen mukaisia kynnysarvoja.
Tästä seuraa, ettei direktiivi 2004/18 koske sellaisia muiden hankintaviranomaisten kuin keskushallintoviranomaisten tekemiä julkisia palveluhankintoja, joiden arvo on alle 193000 euroa, eikä sen seurauksena myöskään direktiivi 89/665 koske niitä.
Tehokkuusperiaatteesta on muistutettava, että pääasiassa kyseessä oleva tuomioistuinmaksujärjestelmä käsittää kolme yhdenmukaistetun maksun kiinteää määrää, jotka ovat 2000, 4000 ja 6000 euroa ja jotka koskevat kolmea julkisia hankintoja koskevien sopimusten luokkaa eli niitä, joiden arvo on korkeintaan 200000 euroa, niitä, joiden arvo on yli 200000 mutta enintään 1000000 euroa, ja niitä, joiden arvo ylittää 1000000 euroa.
Unionin tuomioistuimelle toimitetusta aineistosta ilmenee, että yhdenmukaistetun maksun vahvistettujen määrien järjestelmä on suhteellinen kyseisiin kolmeen eri luokkaan kuuluvien julkisia hankintoja koskevien sopimusten arvoon nähden ja järjestelmä on yleisesti ottaen portaittain aleneva.
Prosenttiosuutena julkisia hankintoja koskevien sopimusten kolmen luokan ”raja-arvoista” ilmaistuna maksettava yhdenmukaistettu maksu vaihtelee nimittäin 1,0 prosentista 1,036 prosenttiin sopimuksen arvosta, jos arvo on 193 000–200 000 euroa, 0,4 prosentista 2,0 prosenttiin, jos arvo on yli 200000 mutta enintään 1000000 euroa, ja se on 0,6 prosenttia tai vähemmän sopimuksen arvosta, jos mainittu arvo ylittää 1000000 euroa.
Julkisten hankintojen alaa koskevan hallintolainkäyttömenettelyn vireille saattamisen yhteydessä maksettavat tuomioistuinmaksut, jotka eivät ylitä 2:ta prosenttia kyseessä olevan hankintasopimuksen arvosta, eivät kuitenkaan ole omiaan tekemään unionin oikeusjärjestyksessä julkisten hankintojen alalla vahvistettujen oikeuksien käyttämisestä käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.
Mikään ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tai unionin tuomioistuimelle huomautuksia jättäneiden osapuolten esittämistä seikoista ei saata tätä toteamusta kyseenalaiseksi.
Siitä, että yhdenmukaistettu maksu vahvistettiin pääasiassa kyseessä olevan hankintasopimuksen arvon eikä sen voiton, jota tarjouspyyntömenettelyyn osallistuvalla yrityksellä on oikeus odottaa kyseisestä sopimuksesta, perusteella, on erityisesti mainittava yhtäältä, että useat jäsenvaltiot tunnustavat mahdollisuuden laskea maksettavan oikeudenkäyntimaksun määrän riita-asian kohteen arvon perusteella.
Toisaalta on niin – kuten julkisasiamies esitti ratkaisuehdotuksensa 40 kohdassa –, että julkisten hankintojen alalla sääntö, joka edellyttää kutakin tarjouspyyntöä ja kutakin yritystä varten tehtäviä erityisiä laskelmia, joiden tulokset saatettaisiin riitauttaa, olisi monimutkainen ja arvaamaton.
Siitä, että Italian yhdenmukaistetun maksun soveltaminen saattaa taloudellisesti heikot toimijat huonompaan asemaan, on mainittava komission tavoin yhtäältä, että kyseinen maksu määrätään muodoltaan ja määrältään erotuksetta kaikille yksityisille, jotka tahtovat hakea muutosta hankintaviranomaisten tekemään päätökseen.
On todettava, ettei tällaisella järjestelmällä oteta käyttöön syrjintää saman toimialan toimijoiden välillä.
Julkisia hankintoja koskevien unionin direktiivien säännöksistä, kuten direktiivin 2004/18 47 artiklasta, ilmenee lisäksi, että ennakkoehto julkista hankintaa koskevaan sopimuksentekomenettelyyn osallistumiselle on yrityksen asianmukaiset taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat.
Vaikka kantajalla on velvollisuus suorittaa yhdenmukaistettu maksu, kun se hakee tuomioistuimessa muutosta julkisten hankintojen alalla tehtyyn päätökseen, asian häviävän asianosaisen on lähtökohtaisesti korvattava voittavan asianosaisen maksama tuomioistuinmaksu.
Vastaavuusperiaatteesta on todettava, ettei se seikka, että julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen alalla maksettava yhdenmukaistettu maksu on yhtäältä niissä hallintolainkäyttöasioissa, joissa sovelletaan tavanomaista menettelyä, ja toisaalta siviiliprosessissa perittyä tuomioistuinmaksua suurempi, itsessään osoita sitä, että mainittua periaatetta olisi loukattu.
Vastaavuusperiaate, sellaisena kuin se on palautettu mieleen edellä 46 kohdassa, edellyttää nimittäin sitä, että kansallisen oikeuden rikkomiseen perustuvia oikeussuojakeinoja ja samankaltaisia unionin oikeuden rikkomiseen perustuvia oikeussuojakeinoja käsitellään yhdenvertaisesti, eikä sitä, että luonteeltaan erilaisiin oikeudenkäyntiasioihin, kuten yhtäältä siviilioikeudelliset oikeudenkäyntiasiat ja toisaalta hallintolainkäyttöasiat taikka kahta eri oikeudenalaa koskevat oikeudenkäyntiasiat, sovellettavat kansalliset menettelysäännöt vastaavat toisiaan (ks. tuomio ÖBB Personenverkehr,
C-417/13
,
EU:C:2015:38
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa mikään unionin tuomioistuimessa esitetty seikka ei tue väitettä, jonka mukaan Italian yhdenmukaistetun maksun järjestelmää sovellettaisiin eri tavalla sellaisiin oikeussuojakeinoihin, jotka perustuvat julkisia hankintoja koskevaan unionin oikeuteen perustuviin yksityisten oikeuksiin, ja samaa aihetta koskevan kansallisen oikeuden noudattamatta jättämiseen perustuviin oikeussuojakeinoihin.
Tästä on pääteltävä, että julkisten hankintojen alaa koskevan hallintolainkäyttömenettelyn vireille saattamisen yhteydessä maksettavalla tuomioistuinmaksulla, kuten pääasiassa kyseessä olevalla yhdenmukaistetulla maksulla, ei heikennetä direktiivin 89/665 tehokasta vaikutusta eikä loukata vastaavuus- tai tehokkuusperiaatetta.
Saman julkisten hankintojen alaa koskevan hallintolainkäyttömenettelyn yhteydessä maksettavien yhdenmukaistettujen maksujen kumuloituminen
Kansallisen lainsäädännön mukaan yhdenmukaistettua maksua ei kanneta ainoastaan julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemisen alalla tehdyistä hankintaviranomaisten päätöksistä nostettujen kanteiden tai niistä tehtyjen valitusten asialuetteloon kirjaamisen yhteydessä vaan sama määrä on maksettava myös sellaisten liitännäiskanteiden tai ‑valitusten taikka lisäperusteiden esittämisestä, joissa esitetään uusia vaatimuksia oikeudenkäynnin aikana.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Segretario Generale della Giustizia Amministrativan 18.10.2001 päivätyn ohjeen mukaan lisämaksuja on maksettava ainoastaan sellaisten kanne- tai valituskirjelmään nähden itsenäisten oikeudenkäyntiasiakirjojen jättämisestä, joilla pyritään laajentamaan huomattavasti asian kohdetta.
Kertautuvien ja kumuloituvien tuomioistuinmaksujen kantaminen samassa hallintolainkäyttömenettelyssä ei ole lähtökohtaisesti ristiriidassa direktiivin 89/665 1 artiklan, luettuna perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, eikä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteiden kanssa.
Tällainen maksujen kantaminen edistää nimittäin lähtökohtaisesti tuomioistuinjärjestelmän toimivuutta, koska se on yksi jäsenvaltioiden tuomioistuintoiminnan rahoituksen lähde ja hillitsee sellaisten vaatimusten esittämistä, jotka ovat ilmeisen perusteettomia tai joilla pyritään ainoastaan oikeudenkäynnin viivästyttämiseen.
Tällaisilla tavoitteilla voidaan oikeuttaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisten tuomioistuinmaksujen kertautuminen ainoastaan, jos kanteiden, valitusten tai lisäperusteiden kohteet todella ovat erilaisia ja jos niillä laajennetaan huomattavasti jo vireillä olevan riita-asian kohdetta.
Jos näin ei sen sijaan ole, velvollisuus maksaa lisää tällaisia tuomioistuinmaksuja tällaisten kanteiden, valitusten tai perusteiden esittämisen yhteydessä on ristiriidassa direktiivissä 89/665 taatun oikeussuojakeinojen käytettävyyden ja tehokkuusperiaatteen kanssa.
Kun henkilö nostaa useita kanteita, tekee useita valituksia tai esittää useita lisäperusteita samassa oikeudenkäynnissä, pelkästään se, että kyseisen henkilön lopullinen tarkoitus on tietyn julkista hankintaa koskevan sopimuksen saaminen, ei merkitse välttämättä sitä, että hänen kanteidensa, valitustensa tai lisäperusteidensa kohteet olisivat samat.
Jos osapuoli, jota asia koskee, riitauttaa tämän, kansallisen tuomioistuimen on tutkittava yksityisen samassa menettelyssä esittämien kanteiden, valitusten taikka lisäperusteiden kohteet. Jos kansallinen tuomioistuin toteaa, etteivät mainitut kohteet tosiasiallisesti ole erilaisia tai ettei niillä laajenneta huomattavasti jo vireillä olevan asian kohdetta, sen on vapautettava kyseinen yksityinen velvollisuudesta maksaa kumulatiivisia tuomioistuinmaksuja.
Lisäksi on todettava, ettei unionin tuomioistuimessa ole esitetty mitään seikkaa, joka saattaisi kyseenalaiseksi sen, että yhdenmukaistettujen maksujen kumuloituminen on sopusoinnussa vastaavuusperiaatteen kanssa.
Esitettyyn kysymykseen on edellä mainitun perusteella vastattava seuraavaa:
—
direktiivin 89/665 1 artiklaa sekä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa velvoitetaan maksamaan pääasiassa kyseessä olevan yhdenmukaistetun maksun kaltaisia tuomioistuinmaksuja, kun hallintotuomioistuimissa saatetaan vireille julkisten hankintojen alaa koskeva muutoksenhaku
—
direktiivin 89/665 1 artikla sekä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteet eivät ole esteenä kertautuvien tuomioistuinmaksujen kantamiselle useita samaan julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemiseen liittyviä kanteita tai valituksia esittävältä yksityiseltä eikä sille, että kyseisen yksityisen on maksettava lisää tuomioistuinmaksuja voidakseen esittää samaa julkisia hankintoja koskevan sopimuksen tekemistä koskevia lisäperusteita vireillä olevassa oikeudenkäynnissä. Jos osapuoli, jota asia koskee, riitauttaa tämän, kansallisen tuomioistuimen on kuitenkin tutkittava yksityisen samassa menettelyssä esittämien kanteiden, valitusten tai perusteiden kohteet. Jos kansallinen tuomioistuin toteaa, etteivät mainitut kohteet tosiasiallisesti ole erilaisia tai ettei niillä laajenneta huomattavasti jo vireillä olevan asian kohdetta, sen on vapautettava kyseinen yksityinen velvollisuudesta maksaa kumulatiivisia tuomioistuinmaksuja.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annetun neuvoston direktiivin 89/665/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 11.12.2007 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2007/66/EY, 1 artiklaa sekä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteita on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa velvoitetaan maksamaan pääasiassa kyseessä olevan yhdenmukaistetun maksun kaltaisia tuomioistuinmaksuja, kun hallintotuomioistuimissa saatetaan vireille julkisten hankintojen alaa koskeva muutoksenhaku.

2)
Direktiivin 89/665, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2007/66, 1 artikla sekä vastaavuus- ja tehokkuusperiaatteet eivät ole esteenä kertautuvien tuomioistuinmaksujen kantamiselle useita samaan julkisia hankintoja koskevan sopimuksen tekemiseen liittyviä kanteita tai valituksia esittävältä yksityiseltä eikä sille, että kyseisen yksityisen on maksettava lisää tuomioistuinmaksuja voidakseen esittää samaa julkisia hankintoja koskevan sopimuksen tekemistä koskevia lisäperusteita vireillä olevassa oikeudenkäynnissä. Jos osapuoli, jota asia koskee, riitauttaa tämän, kansallisen tuomioistuimen on kuitenkin tutkittava yksityisen samassa menettelyssä esittämien kanteiden, valitusten tai perusteiden kohteet. Jos kansallinen tuomioistuin toteaa, etteivät mainitut kohteet tosiasiallisesti ole erilaisia tai ettei niillä laajenneta huomattavasti jo vireillä olevan asian kohdetta, sen on vapautettava kyseinen yksityinen velvollisuudesta maksaa kumulatiivisia tuomioistuinmaksuja.

Allekirjoitukset
(
*
)   Oikeudenkäyntikieli: italia.