CELEX: 62014TJ0424
Πρόσβαση στα έγγραφα
Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001
Σχέδιο εκθέσεως εκτιμήσεως επιπτώσεων, έκθεση εκτιμήσεως επιπτώσεων και γνωμοδότηση της επιτροπής εκτιμήσεως επιπτώσεων
Άρνηση προσβάσεως
Εξαίρεση σχετική με την προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων
Υποχρέωση αιτιολογήσεως
Υποχρέωση διεξαγωγής συγκεκριμένης και εξατομικευμένης εξετάσεως
Υπέρτερο δημόσιο συμφέρον

Ιστορικό των διαφορών
Η προσφεύγουσα, ClientEarth, είναι οργανισμός μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα που έχει ως σκοπό την προστασία του περιβάλλοντος.
Στις 20 Ιανουαρίου 2014, η προσφεύγουσα υπέβαλε προς την Ευρωπαϊκή Επιτροπή δύο αιτήσεις προσβάσεως σε έγγραφα, δυνάμει του κανονισμού (ΕΚ) 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (
ΕΕ L 145, σ. 43
). Οι αιτήσεις αυτές αναφέρονταν, η μεν πρώτη, στη «διενεργηθείσα από την Επιτροπή εκτίμηση επιπτώσεων όσον αφορά την εφαρμογή του πυλώνα “πρόσβαση στη δικαιοσύνη” της Συμβάσεως του Aarhus», η δε δεύτερη, στη «διενεργηθείσα από την Επιτροπή εκτίμηση επιπτώσεων όσον αφορά την αναθεώρηση του ευρωπαϊκού νομικού πλαισίου των περιβαλλοντικών επιθεωρήσεων και της περιβαλλοντικής εποπτείας σε εθνικό επίπεδο και σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης».
Με έγγραφο της 13ης Φεβρουαρίου 2014, η Επιτροπή απέρριψε τη δεύτερη αίτηση που προμνημονεύθηκε στη σκέψη 2. Αποσαφήνισε δε, με την ευκαιρία αυτή, ότι η εν λόγω αίτηση αφορούσε μια «[έ]κθεση εκτιμήσεως επιπτώσεων σχετικά με ένα σχέδιο δεσμευτικής πράξεως ορίζουσας το στρατηγικό πλαίσιο των διαδικασιών επιθεωρήσεως και εποπτείας, οι οποίες διαμορφώνονται με βάση τους κινδύνους και οι οποίες σχετίζονται με την περιβαλλοντική νομοθεσία της [Ένωσης]» καθώς και τη γνωμοδότηση της επιτροπής εκτιμήσεως επιπτώσεων (στο εξής: επιτροπή) που διατυπώθηκε επί της εκθέσεως αυτής (στο εξής, από κοινού: ζητηθέντα έγγραφα στην υπόθεση T‑425/14). Η απόρριψη αυτή στηρίχθηκε επί της εξαιρέσεως που προβλέπεται από το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001.
Με έγγραφο της 17ης Φεβρουαρίου 2014, η Επιτροπή απέρριψε την πρώτη αίτηση που προμνημονεύθηκε στη σκέψη 2. Αποσαφήνισε δε, με την ευκαιρία αυτή, ότι η εν λόγω αίτηση αφορούσε ένα «σχέδιο εκθέσεως εκτιμήσεως επιπτώσεων σχετικά με την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα σε επίπεδο κρατών μελών στον τομέα της περιβαλλοντικής πολιτικής της [Ένωσης]» καθώς και τη γνωμοδότηση της επιτροπής που διατυπώθηκε επί του σχεδίου αυτού (στο εξής, από κοινού: ζητηθέντα έγγραφα στην υπόθεση T‑424/14 και, συνεξεταζόμενα με τα ζητηθέντα έγγραφα στην υπόθεση T‑425/14: ζητηθέντα έγγραφα). Η απόρριψη αυτή στηρίχθηκε επί της εξαιρέσεως που προβλέπεται από το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001.
Στις 4 Μαρτίου 2014, η προσφεύγουσα κατέθεσε, δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001, δύο επιβεβαιωτικές αιτήσεις προς την Επιτροπή.
Με έγγραφα της 24ης Μαρτίου 2014, η Επιτροπή ενημέρωσε την προσφεύγουσα ότι, κατά το άρθρο 8, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001, η προθεσμία απαντήσεως στις εν λόγω επιβεβαιωτικές αιτήσεις παρατεινόταν κατά δεκαπέντε εργάσιμες ημέρες.
Με έγγραφο της 1ης Απριλίου 2014 (στο εξής: απόφαση της 1ης Απριλίου 2014), η Επιτροπή επιβεβαίωσε την άρνηση παροχής προσβάσεως στα ζητηθέντα έγγραφα στην υπόθεση T‑425/14 βάσει της εξαιρέσεως που προβλέπεται από το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001.
Με έγγραφο της 3ης Απριλίου 2014 (στο εξής: απόφαση της 3ης Απριλίου 2014 και, συνεξεταζόμενη με την απόφαση της 1ης Απριλίου 2014: προσβαλλόμενες αποφάσεις), η Επιτροπή επιβεβαίωσε την άρνηση παροχής προσβάσεως στα ζητηθέντα έγγραφα στην υπόθεση T‑424/14 βάσει της εξαιρέσεως που προβλέπεται από το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001.
Με τις προσβαλλόμενες αποφάσεις, πρώτον, κατ’ αρχάς, η Επιτροπή επισήμανε ότι, στο πλαίσιο συζητήσεων και διαπραγματεύσεων προς τον σκοπό της εκ μέρους της αναλήψεως νομοθετικών πρωτοβουλιών σχετικών, αντιστοίχως, με τις επιθεωρήσεις και την εποπτεία για περιβαλλοντικά θέματα (απόφαση της 1ης Απριλίου 2014) και με την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για όμοια θέματα (απόφαση της 3ης Απριλίου 2014), είχε αρχίσει τη διενέργεια εκτιμήσεων επιπτώσεων, οι οποίες βρίσκονταν ακόμη σε εξέλιξη. Συναφώς, το ως άνω θεσμικό όργανο αποσαφήνισε ότι οι εκτιμήσεις επιπτώσεων προορίζονταν να παράσχουν αρωγή για την προπαρασκευή τέτοιων πρωτοβουλιών και ότι οι στρατηγικές επιλογές («policy choices») που θα περιλαμβάνονταν σε μια νομοθετική πρωτοβουλία θα υποστηρίζονταν από το περιεχόμενο μιας εκτιμήσεως επιπτώσεων.
Εν συνεχεία, κατά την Επιτροπή, η δημοσιοποίηση, κατά το στάδιο αυτό, των ζητηθέντων εγγράφων θα υπονόμευε σοβαρά τις οικείες διαδικασίες λήψεως αποφάσεων που ήσαν σε εξέλιξη, εφόσον, κατ’ ουσίαν, η εν λόγω δημοσιοποίηση θα έπληττε το περιθώριο χειρισμών που αυτή διαθέτει και θα περιόριζε την ικανότητά της να εξεύρει συμβιβασμούς. Επιπλέον, κατά την άποψη της Επιτροπής, μια τέτοια δημοσιοποίηση θα ενείχε τον κίνδυνο να δημιουργηθούν εξωτερικές πιέσεις που θα μπορούσαν να παρεμποδίσουν τις δυσχερείς διαδικασίες λήψεως αποφάσεων, κατά τις οποίες θα πρέπει να επικρατεί ατμόσφαιρα εμπιστοσύνης. Περαιτέρω, η Επιτροπή αναφέρθηκε στις διατάξεις του άρθρου 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ και του άρθρου 17, παράγραφος 3, τρίτο εδάφιο, ΣΕΕ.
Συναφώς, αφενός, με την απόφαση της 1ης Απριλίου 2014, η Επιτροπή ενέμεινε στο γεγονός ότι οι επιθεωρήσεις και η εποπτεία αποτελούσαν βασικό στοιχείο της υλοποιήσεως των πολιτικών των δημοσίων αρχών, τομέας στον οποίο τα θεσμικά όργανα επιχειρούν, από το 2001, να επιστήσουν την προσοχή και να προαγάγουν μια δράση σε κλίμακα Ευρωπαϊκής Ένωσης, τόνισε δε το γεγονός ότι η συζήτηση έπρεπε να διαφυλαχθεί έναντι παραγόντων εξωτερικής επιρροής, εφόσον μια τέτοια επιρροή θα έθιγε την ποιότητα του ελέγχου επί των κρατών μελών.
Αφετέρου, με την απόφαση της 3ης Απριλίου 2014, η Επιτροπή έδωσε έμφαση στον ευαίσθητο χαρακτήρα του ζητήματος σχετικά με την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, στις πιθανές διαστάσεις απόψεων μεταξύ κρατών μελών καθώς και στο γεγονός ότι είχαν παρέλθει δέκα έτη από την εκ μέρους της υποβολή προτάσεως οδηγίας του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα (
ΕΕ 2004, C 96, σ. 22
, στο εξής: πρόταση οδηγίας του 2003).
Τέλος, η Επιτροπή προσέθεσε, με τις προσβαλλόμενες αποφάσεις, ότι διάφορα έγγραφα σχετικά με τις δύο εκτιμήσεις επιπτώσεων, οι οποίες ήταν σε εξέλιξη, ήσαν ήδη διαθέσιμα στο Διαδίκτυο και ότι όλα τα λοιπά έγγραφα σχετικά με τις εν λόγω εκτιμήσεις επιπτώσεων επρόκειτο να δημοσιευθούν κατά το χρονικό σημείο της υιοθετήσεως των νομοθετικών προτάσεων από το σώμα των Επιτρόπων.
Υπό το πρίσμα των στοιχείων αυτών, η Επιτροπή συνήγαγε, με τις προσβαλλόμενες αποφάσεις, ότι δεν έπρεπε να παρασχεθεί πρόσβαση στα ζητηθέντα έγγραφα βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, εφόσον οι διαδικασίες λήψεως αποφάσεων βρίσκονταν σε πολύ πρώιμο και ευαίσθητο στάδιο («at a very early and delicate stage»).
Δεύτερον, η Επιτροπή εκτίμησε ότι η δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων δεν δικαιολογούνταν από κανένα υπέρτερο δημόσιο συμφέρον. Συναφώς, παρατήρησε ότι η Ένωση όφειλε να διατηρεί, να προστατεύει και να βελτιώνει την ποιότητα του περιβάλλοντος και, κατά συνέπεια, της υγείας του ανθρώπου. Κατά την Επιτροπή, ο σκοπός αυτός θα μπορούσε να επιτευχθεί χάρη στην ύπαρξη προσβάσεως, χωρίς διακρίσεις, στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα. Ωστόσο, αφενός, η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να προσδιορίσει με ποιον τρόπο η δημοσιοποίηση, κατά το στάδιο αυτό, των ζητηθέντων εγγράφων θα βοηθούσε τα άτομα τα οποία ζουν στην Ένωση να επηρεάσουν εμμέσως το περιβάλλον στο οποίο ζουν, δεδομένου ότι η πρόσβαση στη δικαιοσύνη ήταν ήδη δυνατή ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων και ότι οι επίμαχες διαδικασίες λήψεως αποφάσεων αποσκοπούσαν μόνον στη βελτίωση της προσβάσεως αυτής. Επιπλέον, η Επιτροπή προσέθεσε ότι μια δημόσια διαβούλευση είχε διοργανωθεί το 2013, κατά τη διάρκεια της οποίας τα ενδιαφερόμενα μέρη, στα οποία συμπεριλαμβάνεται η κοινωνία των πολιτών, είχαν τη δυνατότητα να συμβάλουν στον καθορισμό των κεντρικών σημείων των προτάσεων. Αφετέρου, κατά την Επιτροπή, η ως άνω δημοσιοποίηση, κατά το στάδιο αυτό, θα υπονόμευε τις διαδικασίες λήψεως αποφάσεων και θα έπληττε τη δυνατότητα επιτεύξεως του καλύτερου δυνατού συμβιβασμού. Επιπλέον, κατά την Επιτροπή, το δημόσιο συμφέρον θα κατοχυρωνόταν κατά καλύτερο τρόπο μέσω της δυνατότητας συνεχίσεως των επίμαχων διαδικασιών λήψεως αποφάσεων ελλείψει οποιασδήποτε εξωτερικής πιέσεως.
Τρίτον, η Επιτροπή απέκλεισε το ενδεχόμενο παροχής μερικής προσβάσεως κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 6, του κανονισμού 1049/2001, εφόσον τα ζητηθέντα έγγραφα καλύπτονταν από τη σχετική εξαίρεση στο σύνολό τους.
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Με δικόγραφα που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 11 Ιουνίου 2014, η προσφεύγουσα άσκησε τις υπό κρίση προσφυγές.
Με διάταξη του προέδρου του δευτέρου τμήματος του Γενικού Δικαστηρίου της 27ης Απριλίου 2015 αποφασίστηκε η ένωση και συνεκδίκαση των υποθέσεων T‑424/14 και T‑425/14 προς διευκόλυνση της προφορικής διαδικασίας και προς έκδοση κοινής αποφάσεως, σύμφωνα με το άρθρο 50 του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου της 2ας Μαΐου 1991.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή, το Γενικό Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία και, στο πλαίσιο των μέτρων οργανώσεως της διαδικασίας που προβλέπει το άρθρο 64 του Κανονισμού Διαδικασίας της 2ας Μαΐου 1991, κάλεσε την Επιτροπή να καταθέσει ένα έγγραφο στην υπόθεση T‑424/14 και έθεσε εγγράφως ερωτήσεις στους διαδίκους, καλώντας τους να απαντήσουν σ’ αυτές κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση.
Η επ’ ακροατηρίου συζήτηση, της οποίας η διεξαγωγή είχε οριστεί αρχικώς στις 9 Ιουνίου 2015, μετατέθηκε και έλαβε χώρα στις 16 Ιουνίου 2015 κατόπιν αιτήματος της προσφεύγουσας.
Οι διάδικοι αγόρευσαν και απάντησαν στις ερωτήσεις που έθεσε το Γενικό Δικαστήριο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 16ης Ιουνίου 2015.
Στην υπόθεση T‑424/14, η προσφεύγουσα ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει την απόφαση της 3ης Απριλίου 2014·
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Στην υπόθεση T‑424/14, η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη·
—
να καταδικάσει την προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.
Στην υπόθεση T‑425/14, η προσφεύγουσα ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει την απόφαση της 1ης Απριλίου 2014·
—
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Στην υπόθεση T‑425/14, η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή ως αβάσιμη·
—
να καταδικάσει την προσφεύγουσα στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
Προς στήριξη των προσφυγών της, η προσφεύγουσα προβάλλει έναν μοναδικό λόγο ακυρώσεως στηριζόμενο, κατ’ ουσίαν, σε δύο σκέλη τα οποία αφορούν, το μεν πρώτο, παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, το δε δεύτερο, παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως.
Πρέπει να εξετασθεί κατ’ αρχάς το δεύτερο σκέλος του μοναδικού λόγου ακυρώσεως.
Επί του δευτέρου σκέλους του μοναδικού λόγου ακυρώσεως, το οποίο αφορά παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως
Η προσφεύγουσα προσάπτει στην Επιτροπή ότι παρέβη την υποχρέωσή της να παραθέσει αιτιολογία ως προς τις προσβαλλόμενες αποφάσεις. Συγκεκριμένα, κατ’ αρχάς, η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι η Επιτροπή παρέλειψε να διευκρινίσει για ποιον λόγο το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 ήταν εφαρμοστέο επί εκθέσεων εκτιμήσεως επιπτώσεων και επί γνωμοδοτήσεων της επιτροπής. Εν συνεχεία, κατά την προσφεύγουσα, η Επιτροπή δεν αιτιολόγησε ειδικώς το συμπέρασμα ότι η δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων υπονόμευε τις διαδικασίες λήψεως αποφάσεων κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001. Τέλος, η Επιτροπή δεν αιτιολόγησε, επίσης, επαρκώς κατά νόμον την ανυπαρξία, την οποία η ίδια προέβαλε, υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος δικαιολογούντος τη δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων.
Η Επιτροπή αμφισβητεί το βάσιμο των επιχειρημάτων αυτών.
Κατά πάγια νομολογία, η επιβαλλόμενη από το άρθρο 296 ΣΛΕΕ αιτιολογία πρέπει να είναι προσαρμοσμένη στη φύση της σχετικής πράξεως και να εκθέτει κατά τρόπο σαφή και μη διφορούμενο τη συλλογιστική του οργάνου που εξέδωσε την πράξη, ώστε να παρέχεται η δυνατότητα, αφενός, στους ενδιαφερόμενους να λάβουν γνώση της δικαιολογητικής βάσεως του μέτρου και, αφετέρου, στο αρμόδιο δικαιοδοτικό όργανο να ασκήσει τον έλεγχό του. Η αιτιολογία δεν απαιτείται να διασαφηνίζει όλα τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία, καθόσον το ζήτημα αν η αιτιολογία μιας πράξεως ικανοποιεί τις απαιτήσεις του εν λόγω άρθρου πρέπει να εκτιμάται όχι μόνο βάσει του γράμματός της, αλλά και του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται, καθώς και του συνόλου των κανόνων δικαίου που διέπουν το σχετικό θέμα (αποφάσεις της 6ης Μαρτίου 2003, Interporc κατά Επιτροπής, C‑41/00 P, Συλλογή,
EU:C:2003:125
, σκέψη 55· της 1ης Φεβρουαρίου 2007, Sison κατά Συμβουλίου, C‑266/05 P, Συλλογή,
EU:C:2007:75
, σκέψη 80· της 10ης Ιουλίου 2008, Bertelsmann και Sony Corporation of America κατά Impala, C‑413/06 P, Συλλογή,
EU:C:2008:392
, σκέψη 166, και της 24ης Μαΐου 2011, NLG κατά Επιτροπής, T‑109/05 και T‑444/05, Συλλογή,
EU:T:2011:235
, σκέψη 81).
Όσον αφορά μια αίτηση προσβάσεως σε έγγραφα, κάθε απόφαση θεσμικού οργάνου που λαμβάνεται βάσει των εξαιρέσεων του άρθρου 4 του κανονισμού 1049/2001 πρέπει να είναι αιτιολογημένη. Αν θεσμικό όργανο αποφασίσει να αρνηθεί την πρόσβαση σε έγγραφο η δημοσιοποίηση του οποίου του έχει ζητηθεί, οφείλει να παράσχει εξηγήσεις σχετικά με τα ζητήματα, πρώτον, με ποιον τρόπο η πρόσβαση στο έγγραφο αυτό είναι ικανή να θίξει συγκεκριμένα και ουσιαστικά το συμφέρον που προστατεύει η εξαίρεση του άρθρου 4 του κανονισμού 1049/2001 την οποία επικαλείται το θεσμικό αυτό όργανο και, δεύτερον, στις περιπτώσεις των παραγράφων 2 και 3 του άρθρου αυτού, μήπως υφίσταται παρ’ όλ’ αυτά υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση του οικείου εγγράφου (αποφάσεις της 11ης Μαρτίου 2009, Borax Europe κατά Επιτροπής, T‑121/05,
EU:T:2009:64
, σκέψη 37, και της 12ης Σεπτεμβρίου 2013, Besselink κατά Συμβουλίου, T‑331/11,
EU:T:2013:419
, σκέψη 96· βλ. επίσης, υπό το πνεύμα αυτό, απόφαση της 1ης Ιουλίου 2008, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, C‑39/05 P και C‑52/05 P, Συλλογή,
EU:C:2008:374
, σκέψεις 48 και 49).
Επομένως, στο θεσμικό όργανο που αρνήθηκε την πρόσβαση σε έγγραφο απόκειται να παράσχει αιτιολογία από την οποία να μπορεί να γίνει κατανοητό και να εξακριβωθεί, αφενός, αν το ζητηθέν έγγραφο έχει πράγματι σχέση με τον τομέα τον οποίο αφορά η προβαλλόμενη εξαίρεση και, αφετέρου, αν όντως υφίσταται η συνδεόμενη με την εξαίρεση αυτή ανάγκη προστασίας (αποφάσεις της 26ης Απριλίου 2005, Sison κατά Συμβουλίου, T‑110/03, T‑150/03 και T‑405/03, Συλλογή,
EU:T:2005:143
, σκέψη 61· NLG κατά Επιτροπής, σκέψη 30 ανωτέρω,
EU:T:2011:235
, σκέψη 83, και Besselink κατά Συμβουλίου, σκέψη 31 ανωτέρω,
EU:T:2013:419
, σκέψη 99· βλ. επίσης, υπό το πνεύμα αυτό και κατ’ αναλογίαν, απόφαση Interporc κατά Επιτροπής, σκέψη 30 ανωτέρω,
EU:C:2003:125
, σκέψη 56 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, από τις αιτιολογίες των προσβαλλομένων αποφάσεων, όπως αυτές συνοψίσθηκαν στις σκέψεις 9 έως 16 ανωτέρω, προκύπτει ότι η Επιτροπή θεμελίωσε τις αρνήσεις παροχής προσβάσεως στα έγγραφα επί της εξαιρέσεως που προβλέπεται από το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001. Αφενός, η Επιτροπή εκτίμησε, κατ’ ουσίαν, ότι η δημοσιοποίηση, κατά το στάδιο αυτό, των ζητηθέντων εγγράφων θα υπονόμευε σοβαρά τις διαδικασίες λήψεως αποφάσεων, οι οποίες σχετίζονται με την υιοθέτηση νομοθετικών προτάσεων όσον αφορά, αντιστοίχως, τις επιθεωρήσεις και την εποπτεία για περιβαλλοντικά θέματα (απόφαση της 1ης Απριλίου 2014) και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα (απόφαση της 3ης Απριλίου 2014). Συναφώς, η Επιτροπή έδωσε έμφαση τόσο στο αντικείμενο και τον ρόλο της εκτιμήσεως επιπτώσεων στο πλαίσιο μιας τέτοιας διαδικασίας όσο και στην ανάγκη να προστατεύεται, κατ’ ουσίαν, ο δικός της χώρος προβληματισμού και διαπραγματεύσεως, καθώς και στο γεγονός ότι οι συζητήσεις σχετικώς με τους δύο αυτούς τομείς βρίσκονταν σε εξέλιξη επί μακρόν. Αφετέρου, η Επιτροπή απέκλεισε το ενδεχόμενο υπάρξεως υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος δικαιολογούντος τη δημοσιοποίηση των εγγράφων, με το σκεπτικό, κατ’ ουσίαν, ότι δεν ήταν σε θέση να προσδιορίσει με ποιον τρόπο η δημοσιοποίηση θα βοηθούσε τα άτομα τα οποία ζουν στην Ένωση να επηρεάσουν εμμέσως το περιβάλλον στο οποίο ζουν, αποσαφηνίζοντας ότι η πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα ήταν ήδη δυνατή ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, ότι οι εν εξελίξει διαδικασίες λήψεως αποφάσεων αποσκοπούσαν μόνον στη βελτίωση της εν λόγω προσβάσεως και ότι, προκειμένου να ληφθούν υπόψη οι απόψεις των ενδιαφερομένων μερών, είχε διοργανωθεί το 2013 μια δημόσια διαβούλευση. Αντιθέτως, κατά την Επιτροπή, το δημόσιο συμφέρον θα κατοχυρωνόταν καλύτερα μέσω της δυνατότητας συνεχίσεως των επίμαχων διαδικασιών λήψεως αποφάσεων ελλείψει οποιασδήποτε εξωτερικής πιέσεως.
Ως εκ τούτου, ευθύς εξαρχής, από τις προσβαλλόμενες αποφάσεις προκύπτει απερίφραστα ότι, κατά την Επιτροπή, τα ζητηθέντα έγγραφα καλύπτονταν από το πεδίο εφαρμογής της εξαιρέσεως που προβλέπεται από το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, εφόσον, κατ’ ουσίαν, συνδέονταν με τις διαδικασίες λήψεως αποφάσεων, οι οποίες κατέληξαν στην υιοθέτηση των προαναφερθεισών νομοθετικών προτάσεων, και εφόσον η δημοσιοποίησή τους θα υπονόμευε σοβαρά τις εν λόγω διαδικασίες.
Συναφώς, πρέπει να προστεθεί ότι η Επιτροπή δεν ήταν υποχρεωμένη να παραθέσει ειδικούς λόγους όσον αφορά τη δυνατότητα εφαρμογής, αυτή καθαυτήν, του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 επί των ζητηθέντων εγγράφων. Ειδικότερα, δεδομένου ότι, όπως δέχθηκε η προσφεύγουσα κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, αυτή ουδόλως αμφισβήτησε, με τις επιβεβαιωτικές αιτήσεις της, τη δυνατότητα εφαρμογής της εν λόγω διατάξεως επί των ζητηθέντων εγγράφων, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, κατά τον ίδιο τρόπο που, κατά τη νομολογία, το άρθρο 296 ΣΛΕΕ δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιβάλλει στο οικείο θεσμικό όργανο να απαντά λεπτομερώς στις υποβληθείσες από τον προσφεύγοντα παρατηρήσεις κατά τη διοικητική διαδικασία (βλ. απόφαση της 15ης Νοεμβρίου 2012, Al-Aqsa κατά Συμβουλίου και Κάτω Χώρες κατά Al-Aqsa, C‑539/10 P και C‑550/10 P, Συλλογή,
EU:C:2012:711
, σκέψη 141 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία), η εν λόγω διάταξη δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι η Επιτροπή υπείχε την υποχρέωση να απορρίπτει προληπτικώς, με τις αιτιολογίες των προσβαλλομένων αποφάσεων, κάθε επιχείρημα υποθετικής φύσεως δυνάμενο να αντιταχθεί, σε μεταγενέστερο στάδιο, προς την εκ μέρους του ως άνω θεσμικού οργάνου ανάλυση. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή ηδύνατο, με τις προσβαλλόμενες αποφάσεις, να περιορισθεί στο να εκθέσει με καταφατικό τρόπο τους λόγους για τους οποίους εκτιμούσε ότι το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 ήταν εφαρμοστέο, χωρίς να υποχρεούται να απορρίψει ή να επικρίνει τυχόν άλλες ερμηνείες της εν λόγω διατάξεως (βλ., υπό το πνεύμα αυτό και κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 10ης Μαΐου 1960, Barbara κ.λπ. κατά Ανωτάτης Αρχής, 3/58 έως 18/58, 25/58 και 26/58, Συλλογή,
EU:C:1960:18
, σ. 411).
Εν συνεχεία, πρέπει να επισημανθεί ότι από τις αιτιολογίες των προσβαλλομένων αποφάσεων προκύπτει ότι, κατά τη νομολογία που προπαρατέθηκε στις σκέψεις 31 και 32, η Επιτροπή παρέθεσε σαφή και κατανοητή αιτιολογία ως προς τους λόγους για τους οποίους εκτιμούσε, αφενός, ότι η πρόσβαση στα ζητηθέντα έγγραφα θα έθιγε το συμφέρον που προστατεύεται δυνάμει της εξαιρέσεως που προβλέπεται από το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 και, αφετέρου, ότι δεν υπήρχε υπέρτερο δημόσιο συμφέρον δικαιολογούν, παρά ταύτα, τη δημοσιοποίησή τους.
Τέλος, υπό το πρίσμα της νομολογίας που προπαρατέθηκε στη σκέψη 30, πρέπει να προστεθεί ότι, όπως προκύπτει σαφώς από τα δικόγραφα της προσφεύγουσας και, ειδικότερα, από τα επιχειρήματα που αυτή εκθέτει στο πλαίσιο του πρώτου σκέλους του μοναδικού λόγου ακυρώσεως, η αιτιολογία των προσβαλλομένων αποφάσεων της παρέσχε τη δυνατότητα να αντιληφθεί τους λόγους των αρνήσεων παροχής προσβάσεως στα έγγραφα και να προετοιμάσει τη σύνταξη των προσφυγών της. Επιπλέον, η αιτιολογία αυτή επαρκεί, επίσης, ώστε να παράσχει τη δυνατότητα στο Γενικό Δικαστήριο να ασκήσει τον έλεγχό του.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι οι προσβαλλόμενες αποφάσεις είναι επαρκώς αιτιολογημένες.
Επομένως, το δεύτερο σκέλος του μοναδικού λόγου ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμο.
Επί του πρώτου σκέλους του μοναδικού λόγου ακυρώσεως, το οποίο αφορά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001
Προς στήριξη του πρώτου σκέλους του μοναδικού λόγου ακυρώσεως, το οποίο αφορά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, η προσφεύγουσα προέβαλε αρχικώς τρεις αιτιάσεις, οι οποίες αφορούσαν κατ’ ουσίαν, η πρώτη, η οποία προβλήθηκε κυρίως, το ανεφάρμοστο της εξαιρέσεως που προβλέπεται από την εν λόγω διάταξη επί των ζητηθέντων εγγράφων, η δεύτερη, η οποία προβλήθηκε επικουρικώς, την ανυπαρξία κινδύνου σοβαρής υπονομεύσεως των διαδικασιών λήψεως αποφάσεων, και η τρίτη, η οποία προβλήθηκε έτι επικουρικότερα, την ύπαρξη υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος δικαιολογούντος τη δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων.
Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η προσφεύγουσα, απαντώντας σε ερώτηση που έθεσε το Γενικό Δικαστήριο, παραιτήθηκε από την πρώτη αιτίαση που είχε προβάλει με τα δικόγραφά της, κάτι που καταγράφηκε και στα πρακτικά της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως.
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να εκτιμηθούν διαδοχικώς η δεύτερη και η τρίτη αιτίαση που προέβαλε η προσφεύγουσα.
Επί της δεύτερης αιτιάσεως, η οποία αφορά την ανυπαρξία κινδύνου σοβαρής υπονομεύσεως των διαδικασιών λήψεως αποφάσεων
Η προσφεύγουσα υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι οι προσβαλλόμενες αποφάσεις βαρύνονται με πλάνη περί το δίκαιο καθόσον η Επιτροπή κατέληξε εσφαλμένως στο συμπέρασμα ότι υφίστατο κίνδυνος σοβαρής υπονομεύσεως των διαδικασιών λήψεως αποφάσεων κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001.
Ειδικότερα, πρώτον, η προσφεύγουσα παρατηρεί ότι τα ζητηθέντα έγγραφα, τα οποία συντάχθηκαν από την Επιτροπή υπό την ιδιότητά της ως νομοθέτη και τα οποία διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στο πλαίσιο της νομοθετικής διαδικασίας, θα πρέπει να αποτελούν αντικείμενο ευρύτερης προσβάσεως και να είναι άμεσα προσβάσιμα, κατά το μέτρο του δυνατού.
Δεύτερον, η προσφεύγουσα φρονεί ότι η εκτίμηση επιπτώσεων έχει ως χαρακτηριστικά τη διαφάνεια και τη διαβούλευση με τα ενδιαφερόμενα μέρη.
Τρίτον, η προσφεύγουσα εκτιμά ότι η δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων προδήλως δεν θίγει τις διαδικασίες λήψεως αποφάσεων, αλλά ενδέχεται, αντιθέτως, να τις ενισχύει. Συναφώς, κατά την προσφεύγουσα, κατ’ αρχάς, οι αιτιολογίες που εκτίθενται στις προσβαλλόμενες αποφάσεις είναι αμιγώς γενικής και υποθετικής φύσεως. Εν συνεχεία, κατά την άποψη της προσφεύγουσας, τα επιχειρήματα της Επιτροπής, τα οποία αντλούνται από το ότι η δημοσιοποίηση των εγγράφων θα περιόριζε το περιθώριο χειρισμών που αυτή διαθέτει και θα υποβάθμιζε την ικανότητά της να επιτυγχάνει συμβιβασμούς, είναι αλυσιτελή, το δε περιθώριο χειρισμών που διαθέτει η Επιτροπή κατά την κατάρτιση της εκθέσεως εκτιμήσεως επιπτώσεων είναι, εν πάση περιπτώσει, μικρότερο από αυτό που διαθέτει το εν λόγω θεσμικό όργανο στο πλαίσιο αυτής καθαυτήν της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων. Εξάλλου, πέραν του γεγονότος ότι η κοινή γνώμη είναι σε θέση να αντιληφθεί ότι μια πρόταση μπορεί να υποστεί τροποποιήσεις, η Επιτροπή δεν κατέδειξε ότι η δημοσιοποίηση των εγγράφων ήταν όντως ικανή να δημιουργήσει πίεση εκ μέρους της κοινής γνώμης δυναμένη να προκαλέσει τη μη τελεσφόρηση των νομοθετικών διαδικασιών. Επιπλέον, κατά την προσφεύγουσα, τα ζητηθέντα έγγραφα, τα οποία περιέχουν πληροφορίες αναφερόμενες, κατ’ ουσίαν, σε πραγματικά στοιχεία, δεν μπορούν να χαρακτηρισθούν ως ευαίσθητα λόγω του γεγονότος και μόνον ότι αφορούν ένα διαφιλονικούμενο, από πολιτικής απόψεως, ζήτημα. Συναφώς, η προσφεύγουσα προσθέτει, με τα υπομνήματα απαντήσεως, ότι, εν πάση περιπτώσει, εάν τα ζητηθέντα έγγραφα περιείχαν ευαίσθητες πληροφορίες, θα ήταν δυνατό να επιτραπεί η μερική πρόσβαση σ’ αυτά βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 6, του κανονισμού 1049/2001. Κατά την άποψη της προσφεύγουσας, στην υπόθεση T‑424/14, ο ευαίσθητος χαρακτήρας, από πολιτικής απόψεως, του σχετικού ζητήματος και οι πιθανές διαστάσεις απόψεων μεταξύ κρατών μελών ουδόλως σχετίζονται με τη στενή ερμηνεία της εξαιρέσεως· στην υπόθεση T‑425/14, η Επιτροπή εσφαλμένως διατείνεται ότι παράγοντες εξωτερικής επιρροής θίγουν την ποιότητα του ελέγχου επί των κρατών μελών. Τέλος, το γεγονός και μόνον ότι οι διαδικασίες λήψεως αποφάσεων βρίσκονται σε πρώιμο στάδιο δεν επαρκεί συναφώς.
Τέταρτον, με τα υπομνήματα απαντήσεως, η προσφεύγουσα, απαντώντας στα επιχειρήματα της Επιτροπής, αφενός, αντιτίθεται στην αναγνώριση ενός γενικού τεκμηρίου, για τον λόγο ότι ένα τέτοιο τεκμήριο στερείται παντός ερείσματος στο δίκαιο της Ένωσης και έρχεται σε πλήρη αντίφαση με την αρχή της διαφάνειας. Αφετέρου, η προσφεύγουσα παρατηρεί ότι, ζητώντας να της παρασχεθεί πρόσβαση στα έγγραφα, δεν επιδίωκε ούτε να υπονομεύσει τις διαδικασίες λήψεως αποφάσεων εκ μέρους της Επιτροπής ούτε να εξυπηρετήσει κάποιο ιδιωτικό συμφέρον και ότι τα συμφέροντα των οποίων την εξυπηρέτηση επιδίωκαν οι αιτήσεις της περί προσβάσεως είχαν αναγνωρισθεί με απόφαση του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή.
Η Επιτροπή ανταπαντά, κατ’ ουσίαν, ότι πρέπει να αναγνωρισθεί η ύπαρξη γενικού τεκμηρίου δυνάμει του οποίου η πρόσβαση στα ζητηθέντα έγγραφα ήταν δυνατό να μην επιτραπεί εν προκειμένω και ότι, εν πάση περιπτώσει, δεν υπέπεσε σε πλάνη ως εκ του ότι συνήγαγε ότι υφίστατο κίνδυνος σοβαρής υπονομεύσεως των διαδικασιών λήψεως αποφάσεων.
Εκ προοιμίου, πρώτον, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, με τις προσβαλλόμενες αποφάσεις, η Επιτροπή θεμελίωσε τις αρνήσεις προσβάσεως επί της εξαιρέσεως που προβλέπεται από το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001. Κατά την εν λόγω διάταξη, προκειμένου περί εγγράφου που συντάχθηκε από ένα θεσμικό όργανο για εσωτερική χρήση ή που έχει παραληφθεί από ένα θεσμικό όργανο, και το οποίο σχετίζεται με θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει, το εν λόγω θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση εάν η [δημοσιοποίηση] του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για τη [δημοσιοποίηση] του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.
Δεύτερον, τα ζητηθέντα έγγραφα εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εξαιρέσεως που προβλέπεται από το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, στοιχείο το οποίο, εξάλλου, δεν αμφισβητεί πλέον η προσφεύγουσα (βλ. σκέψη 41 ανωτέρω). Συγκεκριμένα, τα έγγραφα αυτά συντάχθηκαν στο πλαίσιο δύο εκτιμήσεων επιπτώσεων, οι οποίες διεξήχθησαν αναφορικά με δύο διαδικασίες λήψεως αποφάσεων εκ μέρους της Επιτροπής, διαδικασίες οι οποίες ήσαν σχετικές με πολιτικές πρωτοβουλίες που επρόκειτο να αναληφθούν στους τομείς, αντιστοίχως, της προσβάσεως στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα (υπόθεση T‑424/14) και των επιθεωρήσεων και της εποπτείας για όμοια θέματα (υπόθεση T‑425/14). Δεν αμφισβητείται ότι οι ως άνω διαδικασίες λήψεως αποφάσεων ήσαν εν εξελίξει κατά το χρονικό σημείο κατά το οποίο η Επιτροπή εξέδωσε τις προσβαλλόμενες αποφάσεις.
Τρίτον, από τις προσβαλλόμενες αποφάσεις προκύπτει ότι η Επιτροπή εκτίμησε ότι η δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων μπορούσε να υπονομεύσει σοβαρά τις εν εξελίξει διαδικασίες λήψεως αποφάσεων, οι οποίες βρίσκονταν σε πρώιμο και ευαίσθητο στάδιο. Το συμπέρασμα αυτό στηρίζεται σε πλείονες λόγους. Κατά πρώτον, η Επιτροπή εκτίμησε ότι η εν λόγω δημοσιοποίηση θα έθιγε το περιθώριο χειρισμών το οποίο διαθέτει, καθώς και την ικανότητά της να συμβάλλει στην αναζήτηση συμβιβασμών. Κατά δεύτερον, η Επιτροπή επισήμανε ότι έπρεπε να διαφυλαχθεί το πνεύμα εμπιστοσύνης κατά τη διεξαγωγή των διαδικασιών της συζητήσεως και της διαπραγματεύσεως προς τον σκοπό της καταρτίσεως πολιτικών προτάσεων. Πάντως, κατά την Επιτροπή, η δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων θα προκαλούσε κίνδυνο δημιουργίας εξωτερικών πιέσεων δυναμένων να θίξουν τις ευαίσθητες διαδικασίες που ήσαν εν εξελίξει. Συναφώς, η Επιτροπή ενέμεινε, εξάλλου, στο γεγονός ότι όφειλε, κατά το άρθρο 17, παράγραφοι 1 και 3, ΣΕΕ, να προάγει το κοινό συμφέρον και να ασκεί τα καθήκοντά της με πλήρη ανεξαρτησία. Κατά τρίτον, αφενός, με την απόφαση της 1ης Απριλίου 2014 (υπόθεση T‑425/14), η Επιτροπή έδωσε έμφαση στο γεγονός ότι οι επιθεωρήσεις και η εποπτεία για περιβαλλοντικά θέματα αποτελούσαν βασικό στοιχείο της υλοποιήσεως πολιτικών των δημοσίων αρχών, ότι η συζήτηση έπρεπε να διαφυλαχθεί από παράγοντες εξωτερικής επιρροής, εφόσον μια τέτοια επιρροή θα έθιγε την ποιότητα του ελέγχου επί των κρατών μελών, και ότι τα θεσμικά όργανα είχαν λάβει θέση επί του ζητήματος αυτού από το 2001. Αφετέρου, με την απόφαση της 3ης Απριλίου 2014 (υπόθεση T‑424/14), η Επιτροπή ενέμεινε στον ευαίσθητο, από πολιτικής απόψεως, χαρακτήρα του ζητήματος της προσβάσεως στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, στις πιθανές διαστάσεις απόψεων μεταξύ των κρατών μελών και στο γεγονός ότι είχαν παρέλθει δέκα έτη από την υποβολή της προτάσεως οδηγίας του 2003.
Ως εκ τούτου, από την ανάγνωση των αιτιολογιών των προσβαλλομένων αποφάσεων καθίσταται εμφανές ότι η Επιτροπή στηρίχθηκε σε εκτιμήσεις γενικής φύσεως που αντλούνται, κατ’ ουσίαν, αφενός, από τη διαφύλαξη του δικού της χώρου προβληματισμού, του περιθωρίου χειρισμών που διαθέτει, της ανεξαρτησίας της καθώς και της ατμόσφαιρας εμπιστοσύνης κατά τη διάρκεια των συζητήσεων και, αφετέρου, από τον κίνδυνο υπάρξεως εξωτερικών πιέσεων δυναμένων να επηρεάσουν τη διεξαγωγή των εν εξελίξει συζητήσεων και διαπραγματεύσεων. Η Επιτροπή στηρίχθηκε, επίσης, σε πιο συγκεκριμένες εκτιμήσεις που αφορούν τις δύο εν εξελίξει διαδικασίες λήψεως αποφάσεων και οι οποίες έχουν σχέση, ειδικότερα, με το γεγονός ότι οι εν λόγω διαδικασίες βρίσκονταν σε πρώιμο και ευαίσθητο στάδιο, με το γεγονός ότι τα υπό συζήτηση ζητήματα αποτελούσαν αντικείμενο προβληματισμών επί μακρόν και με τη σπουδαιότητα των εν λόγω ζητημάτων καθώς και, στην απόφαση της 3ης Απριλίου 2014 (υπόθεση T‑424/14), με τον ευαίσθητο χαρακτήρα της προβληματικής που σχετίζεται με την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα και με την ύπαρξη πιθανών διαστάσεων απόψεων μεταξύ των κρατών μελών. Αντιθέτως, από τις προσβαλλόμενες αποφάσεις ουδόλως προκύπτει ότι η Επιτροπή προέβη σε εξατομικευμένη και συγκεκριμένη εξέταση των ζητηθέντων εγγράφων.
Η προσφεύγουσα αμφισβητεί το βάσιμο των ως άνω αιτιολογιών των προσβαλλομένων αποφάσεων εφόσον, κατ’ ουσίαν, αυτές είναι αμιγώς γενικής και υποθετικής φύσεως και δεν είναι ικανές να στοιχειοθετήσουν την ύπαρξη κινδύνου σοβαρής υπονομεύσεως των διαδικασιών λήψεως αποφάσεων εκ μέρους της Επιτροπής. Αντιθέτως, η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο να αναγνωρίσει την ύπαρξη ενός γενικού τεκμηρίου δυνάμει του οποίου αυτή ηδύνατο, με τις προσβαλλόμενες αποφάσεις, να αρνηθεί την παροχή προσβάσεως στα ζητηθέντα έγγραφα.
Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να εξετασθούν τα επιχειρήματα της Επιτροπής με τα οποία επιδιώκεται να αποδειχθεί η ύπαρξη ενός γενικού τεκμηρίου δυνάμει του οποίου το εν λόγω θεσμικό όργανο έχει τη δυνατότητα, όπως υποστηρίζεται, να αρνηθεί την παροχή προσβάσεως σε έγγραφα τα οποία σχετίζονται, όπως και τα ζητηθέντα έγγραφα, με εκτίμηση επιπτώσεων αφορώσα μια εν εξελίξει διαδικασία λήψεως αποφάσεων, στη συνέχεια δε να εκτιμηθεί η νομιμότητα των προσβαλλομένων αποφάσεων.
– Επί της υπάρξεως ενός γενικού τεκμηρίου περί αρνήσεως παροχής προσβάσεως στα ζητηθέντα έγγραφα
Υπενθυμίζεται ότι ο κανονισμός 1049/2001, σύμφωνα με την αιτιολογική του σκέψη 1, αποτελεί ειδικότερη έκφανση της βούλησης που εκφράζεται στο άρθρο 1, δεύτερο εδάφιο, ΣΕΕ, δηλαδή της βούλησης να διανοιχθεί μια νέα φάση στη διαδικασία μιας διαρκώς στενότερης ένωσης των λαών της Ευρώπης, στην οποία οι αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και εγγύτερα προς τους πολίτες. Όπως υπενθυμίζεται στην αιτιολογική σκέψη 2 του εν λόγω κανονισμού, το δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης συνδέεται με τον δημοκρατικό χαρακτήρα αυτών (αποφάσεις Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, σκέψη 31 ανωτέρω,
EU:C:2008:374
, σκέψη 34· της 21ης Σεπτεμβρίου 2010, Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής, C‑514/07 P, C‑528/07 P και C‑532/07 P, Συλλογή,
EU:C:2010:541
, σκέψη 68· της 21ης Ιουλίου 2011, Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής, C‑506/08 P, Συλλογή,
EU:C:2011:496
, σκέψη 72· της 17ης Οκτωβρίου 2013, Συμβούλιο κατά Access Info Europe, C‑280/11 P, Συλλογή,
EU:C:2013:671
, σκέψη 27, και της 27ης Φεβρουαρίου 2014, Επιτροπή κατά EnBW, C‑365/12 P, Συλλογή,
EU:C:2014:112
, σκέψη 61).
Προς τούτο, σκοπός του κανονισμού 1049/2001 είναι, όπως άλλωστε εκτίθεται τόσο στην αιτιολογική σκέψη 4 όσο και στο άρθρο 1 του εν λόγω κανονισμού, να παρασχεθεί στο κοινό το ευρύτερο δυνατό δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων (αποφάσεις Sison κατά Συμβουλίου, σκέψη 30 ανωτέρω,
EU:C:2007:75
, σκέψη 61· της 18ης Δεκεμβρίου 2007, Σουηδία κατά Επιτροπής, C‑64/05 P, Συλλογή,
EU:C:2007:802
, σκέψη 53· Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2010:541
, σκέψη 69, και Συμβούλιο κατά Access Info Europe, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2013:671
, σκέψη 28).
Το δικαίωμα αυτό υπόκειται, πάντως, σε ορισμένους περιορισμούς που στηρίζονται σε λόγους δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος (απόφαση Sison κατά Συμβουλίου, σκέψη 30 ανωτέρω,
EU:C:2007:75
, σκέψη 62). Ειδικότερα, ο κανονισμός 1049/2001 προβλέπει στο άρθρο 4, σύμφωνα και με την αιτιολογική σκέψη 11, ένα καθεστώς εξαιρέσεων, το οποίο παρέχει στα θεσμικά όργανα τη δυνατότητα να αρνούνται την πρόσβαση σε ένα έγγραφο σε περίπτωση που η γνωστοποίηση του περιεχομένου του θα έθιγε την προστασία ενός από τα συμφέροντα που προστατεύει το εν λόγω άρθρο (αποφάσεις Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2010:541
, σκέψεις 70 και 71· Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2011:496
, σκέψη 74, και Συμβούλιο κατά Access Info Europe, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2013:671
, σκέψη 29).
Οι σχετικές εξαιρέσεις, δεδομένου ότι συνιστούν παρέκκλιση από την αρχή της κατά το δυνατόν ευρύτερης προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα, πρέπει να ερμηνεύονται στενά και να εφαρμόζονται αυστηρά (βλ. αποφάσεις Sison κατά Συμβουλίου, σκέψη 30 ανωτέρω,
EU:C:2007:75
, σκέψη 63 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία· Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, σκέψη 31 ανωτέρω,
EU:C:2008:374
, σκέψη 36 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και Συμβούλιο κατά Access Info Europe, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2013:671
, σκέψη 30 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Σύμφωνα με την αρχή της στενής ερμηνείας, όταν το οικείο θεσμικό όργανο αποφασίζει να αρνηθεί την πρόσβαση σε έγγραφο, το οποίο του ζητήθηκε να γνωστοποιήσει, οφείλει, κατ’ αρχήν, να παράσχει εξηγήσεις σχετικά με τον τρόπο κατά τον οποίον η πρόσβαση στο έγγραφο αυτό θα μπορούσε να θίξει συγκεκριμένα και ουσιαστικά το συμφέρον που προστατεύει η εξαίρεση του άρθρου 4 του κανονισμού 1049/2001 την οποία επικαλείται το θεσμικό αυτό όργανο. Επιπλέον, ο κίνδυνος προσβολής του ως άνω συμφέροντος πρέπει να είναι ευλόγως προβλέψιμος και όχι αμιγώς υποθετικός (βλ. απόφαση Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2011:496
, σκέψη 76 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία· απόφαση Συμβούλιο κατά Access Info Europe, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2013:671
, σκέψη 31). Το γεγονός και μόνον ότι το οικείο έγγραφο αφορά συμφέρον που προστατεύεται με κάποια από τις εξαιρέσεις δεν αρκεί για να δικαιολογήσει την εφαρμογή της σχετικής εξαιρέσεως (αποφάσεις της 13ης Απριλίου 2005, Verein für Konsumenteninformation κατά Επιτροπής, T‑2/03, Συλλογή,
EU:T:2005:125
, σκέψη 69, και της 7ης Ιουνίου 2011, Toland κατά Κοινοβουλίου, T‑471/08, Συλλογή,
EU:T:2011:252
, σκέψη 29· βλ. επίσης, υπό το πνεύμα αυτό, απόφαση Επιτροπή κατά EnBW, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2014:112
, σκέψη 64).
Ως εκ τούτου, η εφαρμογή της εξαιρέσεως που προβλέπεται από το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 προϋποθέτει ότι έχει αποδειχθεί ότι η πρόσβαση στο επίμαχο έγγραφο που συνέταξε το θεσμικό όργανο για εσωτερική χρήση μπορούσε να αποτελέσει συγκεκριμένη και πραγματική προσβολή στην προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων εκ μέρους του θεσμικού οργάνου και ότι ο κίνδυνος αυτός προσβολής μπορούσε ευλόγως να προβλεφθεί και δεν ήταν αμιγώς υποθετικός (απόφαση Toland κατά Κοινοβουλίου, σκέψη 59 ανωτέρω,
EU:T:2011:252
, σκέψη 70).
Επιπλέον, για να εμπίπτει στην εξαίρεση που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, η προσβολή της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων πρέπει να είναι σοβαρή. Τούτο συμβαίνει μεταξύ άλλων όταν η δημοσιοποίηση των σχετικών εγγράφων έχει σημαντικό αντίκτυπο στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων. Η εκτίμηση της σοβαρότητας εξαρτάται από το σύνολο των περιστάσεων της υποθέσεως, μεταξύ άλλων από τα αρνητικά αποτελέσματα στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων, τα οποία προβάλλει το θεσμικό όργανο όσον αφορά τη δημοσιοποίηση των σχετικών εγγράφων (αποφάσεις της 18ης Δεκεμβρίου 2008, Muñiz κατά Επιτροπής, T‑144/05,
EU:T:2008:596
, σκέψη 75· Toland κατά Κοινοβουλίου, σκέψη 59 ανωτέρω,
EU:T:2011:252
, σκέψη 71, και της 9ης Σεπτεμβρίου 2014, MasterCard κ.λπ. κατά Επιτροπής, T‑516/11,
EU:T:2014:759
, σκέψη 62).
Ωστόσο, πρέπει να επισημανθεί ότι η ως άνω νομολογία δεν μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιβάλλει στα θεσμικά όργανα να προσκομίζουν αποδεικτικά στοιχεία προς στοιχειοθέτηση της υπάρξεως ενός τέτοιου κινδύνου. Κατά τη νομολογία, αρκεί, συναφώς, να περιέχει η προσβαλλόμενη απόφαση απτά στοιχεία που να παρέχουν τη δυνατότητα να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ο κίνδυνος υπονομεύσεως της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων μπορούσε, κατά την ημερομηνία εκδόσεώς της, ευλόγως να προβλεφθεί και δεν ήταν αμιγώς υποθετικός, και να μνημονεύει η εν λόγω απόφαση ιδίως την ύπαρξη, κατά την ημερομηνία αυτή, αντικειμενικών λόγων που να καθιστούν δυνατή την εύλογη πρόβλεψη ότι τέτοιου είδους υπονομεύσεις θα επέρχονταν σε περίπτωση δημοσιοποιήσεως των εγγράφων στα οποία ζήτησε πρόσβαση η προσφεύγουσα (απόφαση της 11ης Δεκεμβρίου 2014, Saint-Gobain Glass Deutschland κατά Επιτροπής, T‑476/12, κατά της οποίας εκκρεμεί αίτηση αναιρέσεως,
EU:T:2014:1059
, σκέψη 71· βλ. επίσης, υπό το πνεύμα αυτό, απόφαση Toland κατά Κοινοβουλίου, σκέψη 59 ανωτέρω,
EU:T:2011:252
, σκέψεις 78 και 79).
Εντούτοις, παρά τη νομολογία που προπαρατέθηκε ιδίως στη σκέψη 59, το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει τη δυνατότητα του οικείου θεσμικού οργάνου να στηρίζεται σε γενικά τεκμήρια τα οποία ισχύουν για ορισμένες κατηγορίες εγγράφων, δεδομένου ότι παρεμφερείς εκτιμήσεις γενικού χαρακτήρα ενδέχεται να έχουν εφαρμογή επί αιτήσεων δημοσιοποιήσεως που αφορούν έγγραφα της ιδίας φύσεως (απόφαση Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, σκέψη 31 ανωτέρω,
EU:C:2008:374
, σκέψη 50· βλ. επίσης αποφάσεις Συμβούλιο κατά Access Info Europe, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2013:671
, σκέψη 72 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και Επιτροπή κατά EnBW, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2014:112
, σκέψη 65 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει την ύπαρξη γενικών τεκμηρίων περί αρνήσεως παροχής προσβάσεως σε έγγραφα σε πέντε περιπτώσεις υποθέσεων, συγκεκριμένα δε όσον αφορά τα έγγραφα του σχετικού με διαδικασία ελέγχου κρατικών ενισχύσεων διοικητικού φακέλου (απόφαση της 29ης Ιουνίου 2010, Επιτροπή κατά Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Συλλογή,
EU:C:2010:376
, σκέψη 61), τα έγγραφα που έχουν ανταλλαγεί μεταξύ της Επιτροπής και των μερών που προέβησαν σε κοινοποίηση ή τρίτων στο πλαίσιο διαδικασίας ελέγχου πράξεων συγκεντρώσεως μεταξύ επιχειρήσεων (αποφάσεις της 28ης Ιουνίου 2012, Επιτροπή κατά Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Συλλογή,
EU:C:2012:393
, σκέψη 123, και Επιτροπή κατά Agrofert Holding, C‑477/10 P, Συλλογή,
EU:C:2012:394
, σκέψη 64), τα υπομνήματα που έχει καταθέσει θεσμικό όργανο στο πλαίσιο ένδικης διαδικασίας (απόφαση Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2010:541
, σκέψη 94), τα έγγραφα που αφορούν εν εξελίξει διαδικασία λόγω παραβάσεως (απόφαση της 14ης Νοεμβρίου 2013, LPN και Φινλανδία κατά Επιτροπής, C‑514/11 P και C‑605/11 P, Συλλογή,
EU:C:2013:738
, σκέψη 65) καθώς και τα έγγραφα που περιλαμβάνονται σε φάκελο σχετικό με διαδικασία εφαρμογής του άρθρου 101 ΣΛΕΕ (απόφαση Επιτροπή κατά EnBW, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2014:112
, σκέψη 93).
Το Γενικό Δικαστήριο έχει αναγνωρίσει την ύπαρξη γενικών τεκμηρίων σε τρεις επιπλέον περιπτώσεις, συγκεκριμένα δε όσον αφορά τις προσφορές των διαγωνιζομένων στο πλαίσιο διαδικασίας δημόσιας συμβάσεως σε περίπτωση αιτήσεως προσβάσεως υποβληθείσας από άλλο διαγωνιζόμενο (απόφαση της 29ης Ιανουαρίου 2013, Cosepuri κατά EFSA, T‑339/10 και T‑532/10, Συλλογή,
EU:T:2013:38
, σκέψη 101), τα έγγραφα που αφορούν μια διαδικασία που αποκαλείται διαδικασία «EU Pilot» (απόφαση της 25ης Σεπτεμβρίου 2014, Spirlea κατά Επιτροπής, T‑306/12, Συλλογή, κατά της οποίας εκκρεμεί αίτηση αναιρέσεως,
EU:T:2014:816
, σκέψη 63) καθώς και τα έγγραφα τα οποία έχουν διαβιβασθεί, δυνάμει του άρθρου 11, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΚ) 1/2003 του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2002, για την εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού που προβλέπονται στα άρθρα [101 ΣΛΕΕ] και [102 ΣΛΕΕ] (
ΕΕ L 1, σ. 1
), από τις εθνικές αρχές ανταγωνισμού στην Επιτροπή (απόφαση της 12ης Μαΐου 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España κατά Επιτροπής, T‑623/13, Συλλογή,
EU:T:2015:268
, σκέψη 64).
Αφενός, από τη νομολογία που προπαρατέθηκε στις σκέψεις 64 και 65 προκύπτει ότι, προκειμένου ένα γενικό τεκμήριο να προβληθεί εγκύρως κατά του προσώπου το οποίο ζητεί πρόσβαση σε έγγραφα βάσει του κανονισμού 1049/2001, είναι αναγκαίο τα ζητηθέντα έγγραφα να αποτελούν μέρος της ιδίας κατηγορίας εγγράφων ή να είναι έγγραφα της ιδίας φύσεως (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, αποφάσεις Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, σκέψη 31 ανωτέρω,
EU:C:2008:374
, σκέψη 50· Συμβούλιο κατά Access Info Europe, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2013:671
, σκέψη 72 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και Επιτροπή κατά EnBW, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2014:112
, σκέψη 65 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Αφετέρου, από τη νομολογία αυτή απορρέει ότι η εφαρμογή των γενικών τεκμηρίων υπαγορεύεται, κατ’ ουσίαν, από την επιτακτική ανάγκη εξασφαλίσεως της ομαλής διεξαγωγής των οικείων διαδικασιών και της επιτεύξεως των σκοπών που αυτές υπηρετούν. Ως εκ τούτου, η αναγνώριση ενός γενικού τεκμηρίου μπορεί να στηρίζεται στο ότι η πρόσβαση στα έγγραφα ορισμένων διαδικασιών είναι ασύμβατη με την ομαλή διεξαγωγή τους και στο ενδεχόμενο υπάρξεως κινδύνου υπονομεύσεως των εν λόγω διαδικασιών, εξυπακουομένου ότι τα γενικά τεκμήρια παρέχουν τη δυνατότητα να διασφαλισθεί η ακέραιη διεξαγωγή της διαδικασίας, μέσω του περιορισμού της αναμείξεως τρίτων (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα M. Wathelet στην υπόθεση LPN και Φινλανδία κατά Επιτροπής, C‑514/11 P και C‑605/11 P, Συλλογή,
EU:C:2013:528
, σημεία 66, 68, 74 και 76, και απόφαση Spirlea κατά Επιτροπής, σκέψη 65 ανωτέρω, κατά της οποίας εκκρεμεί αίτηση αναιρέσεως,
EU:T:2014:816
, σκέψεις 57 και 58). Η εφαρμογή συγκεκριμένων κανόνων που προβλέπονται από νομική πράξη σχετική με διαδικασία διεξαγόμενη ενώπιον θεσμικού οργάνου της Ένωσης, διαδικασία για τις ανάγκες διεξαγωγής της οποίας έχουν προσκομισθεί τα ζητούμενα έγγραφα, είναι ένα από τα κριτήρια βάσει των οποίων μπορεί να δικαιολογηθεί η αναγνώριση ενός γενικού τεκμηρίου (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, απόφαση της 11ης Ιουνίου 2015, McCullough κατά Cedefop, T‑496/13,
EU:T:2015:374
, σκέψη 91 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία· βλ. επίσης, υπό το πνεύμα αυτό, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα P. Cruz Villalón στην υπόθεση Συμβούλιο κατά Access Info Europe, C‑280/11 P, Συλλογή,
EU:C:2013:325
, σημείο 75).
Εν προκειμένω, πρώτον, πρέπει να προσδιορισθεί κατά πόσον τα ζητηθέντα έγγραφα εμπίπτουν στην ίδια κατηγορία εγγράφων ή είναι έγγραφα της ιδίας φύσεως.
Συναφώς, ευθύς εξαρχής, πρέπει να υπομνηστεί ότι, όπως αποσαφήνισε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση χωρίς τούτο να αμφισβητηθεί από την προσφεύγουσα, τα ζητηθέντα έγγραφα αποτελούνται από σχέδια εκθέσεως εκτιμήσεως επιπτώσεων, από μια έκθεση εκτιμήσεως επιπτώσεων η οποία οριστικοποιήθηκε κατόπιν θετικής γνωμοδοτήσεως της επιτροπής όσον αφορά τη διαβίβαση για διαβούλευση σε διυπηρεσιακό επίπεδο, καθώς και από γνωμοδοτήσεις της επιτροπής ως προς τα σχέδια αυτά. Τα ως άνω έγγραφα εντάσσονται στο πλαίσιο της διεξαγωγής δύο εκτιμήσεων επιπτώσεων, οι οποίες σχετίζονται, η μεν πρώτη, με την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, η δε δεύτερη, με την αναθεώρηση του νομικού πλαισίου των επιθεωρήσεων και της εποπτείας για όμοια θέματα.
Εν συνεχεία, πρέπει να επισημανθεί ότι στις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με την εκτίμηση επιπτώσεων, οι οποίες εκδόθηκαν στις 15 Ιανουαρίου 2009 από την Επιτροπή (στο εξής: κατευθυντήριες γραμμές), η εκτίμηση επιπτώσεων ορίζεται ως εξής:
«Η εκτίμηση επιπτώσεων αποτελεί μια αλληλουχία σταδίων που πρέπει να ακολουθούνται κατά την προετοιμασία υποβολής [πολιτικών] προτάσεων. Είναι μια διαδικασία κατά τη διάρκεια της οποίας συλλέγονται, προκειμένου να τεθούν υπόψη των φορέων λήψεως πολιτικών αποφάσεων, πληροφορίες σχετικά με τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματα των σχεδιαζόμενων πολιτικών επιλογών, μέσω της εξετάσεως των δυνητικών επιπτώσεών τους. Τα αποτελέσματα της διαδικασίας αυτής συνοψίζονται και παρατίθενται στην έκθεση [εκτιμήσεως επιπτώσεων].
[…]
Η διεξαγωγή [εκτιμήσεως επιπτώσεων] αποτελεί βασικό στοιχείο στο πλαίσιο της καταρτίσεως προτάσεων εκ μέρους της Επιτροπής, το δε σώμα των Επιτρόπων συνεκτιμά την έκθεση [εκτιμήσεως επιπτώσεων] όταν λαμβάνει τις αποφάσεις του. Η [εκτίμηση επιπτώσεων] παρέχει αρωγή για τη λήψη της αποφάσεως, αλλά δεν αντικαθιστά την εν λόγω απόφαση: η υιοθέτηση μιας πολιτικής προτάσεως εξακολουθεί να αποτελεί πολιτική απόφαση την οποία λαμβάνει αποκλειστικώς το σώμα των Επιτρόπων.»
Τέλος, από τις κατευθυντήριες γραμμές προκύπτει ότι η εκτίμηση επιπτώσεων διεξάγεται σε πλείονα στάδια. Στα εν λόγω στάδια συμπεριλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, η σύνταξη σχεδίου εκθέσεως εκτιμήσεως επιπτώσεων, η υποβολή του στην επιτροπή για τη διατύπωση γνωμοδοτήσεως, η οριστικοποίησή του υπό το πρίσμα των συστάσεων της τελευταίας αυτής επιτροπής, η διαβίβασή του για διαβούλευση σε διυπηρεσιακό επίπεδο στο εσωτερικό της Επιτροπής, στάδιο κατά το οποίο το σχέδιο εκθέσεως μπορεί ακόμη να αποτελέσει αντικείμενο ουσιωδών τροποποιήσεων που να καθιστούν αναγκαία τη διατύπωση νέας γνωμοδοτήσεως της επιτροπής, και, τέλος, η διαβίβασή του στο σώμα των Επιτρόπων.
Υπό το πρίσμα των ως άνω στοιχείων, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα ζητηθέντα έγγραφα, καθόσον εντάσσονται στο πλαίσιο της διεξαγωγής δύο εκτιμήσεων επιπτώσεων, εμπίπτουν στην ίδια κατηγορία εγγράφων, οπότε πληρούται η προϋπόθεση που εκτίθεται στη σκέψη 66 ανωτέρω.
Το συμπέρασμα αυτό δεν κλονίζεται από το επιχείρημα, το οποίο προέβαλε η προσφεύγουσα κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση και κατά το οποίο οι αιτήσεις προσβάσεως, τις οποίες αυτή είχε υποβάλει, δεν αποτελούσαν «αιτήσεις αφορώσες σύνολο εγγράφων» και δεν σχετίζονταν με σύνολο εγγράφων.
Βεβαίως, το Δικαστήριο έχει επισημάνει ότι οι υποθέσεις επί των οποίων εκδόθηκαν οι προπαρατεθείσες στη σκέψη 64 αποφάσεις χαρακτηρίζονταν, στο σύνολό τους, από το γεγονός ότι η επίμαχη αίτηση προσβάσεως δεν αφορούσε ένα μόνον έγγραφο, αλλά σύνολο εγγράφων και έχει αποσαφηνίσει ότι, σε αυτές τις περιπτώσεις, η αναγνώριση γενικού τεκμηρίου περί αρνήσεως παροχής προσβάσεως καθιστούσε δυνατό για το οικείο θεσμικό όργανο να εξετάσει αίτηση αφορώσα σύνολο εγγράφων και να απαντήσει σε αυτήν αναλόγως (βλ. απόφαση Επιτροπή κατά EnBW, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2014:112
, σκέψεις 67 έως 69 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Ωστόσο, από τη νομολογία προκύπτει ότι αυτό που καθορίζει την εφαρμογή του γενικού τεκμηρίου περί αρνήσεως παροχής προσβάσεως είναι ένα κριτήριο το οποίο είναι τόσο ποιοτικό όσο και ποσοτικό, δηλαδή το γεγονός ότι τα ζητηθέντα έγγραφα αφορούν την ίδια διαδικασία, εν προκειμένω δε δύο διαδικασίες καταρτίσεως εκτιμήσεων επιπτώσεων (βλ., υπό το πνεύμα αυτό και κατ’ αναλογίαν, απόφαση LPN και Φινλανδία κατά Επιτροπής, σκέψη 64 ανωτέρω,
EU:C:2013:738
, σκέψη 45 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία), και όχι, όπως υποστηρίζει κατ’ ουσίαν η προσφεύγουσα, ένα κριτήριο το οποίο είναι μόνον ποσοτικό, δηλαδή ο μεγαλύτερος ή μικρότερος αριθμός των εγγράφων τα οποία αφορούν οι υποβληθείσες από την προσφεύγουσα αιτήσεις προσβάσεως (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, απόφαση Spirlea κατά Επιτροπής, σκέψη 65 ανωτέρω, κατά της οποίας εκκρεμεί αίτηση αναιρέσεως,
EU:T:2014:816
, σκέψη 75).
Δεύτερον, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι δεν υπάρχει νομοθετικό κείμενο που να διέπει ειδικώς τους λεπτομερείς κανόνες προσβάσεως στα ζητηθέντα έγγραφα, όπως δέχθηκε, εξάλλου, η Επιτροπή, απαντώντας σε ερώτηση που έθεσε το Γενικό Δικαστήριο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση.
Ωστόσο, λαμβανομένων υπόψη των εκτιμήσεων που εκτέθηκαν στη σκέψη 67 ανωτέρω, πρέπει να επισημανθεί ότι, αντιθέτως προς ό,τι υποστήριξε η προσφεύγουσα κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, το γεγονός αυτό δεν είναι, αυτό καθαυτό, ικανό να δικαιολογήσει τον αποκλεισμό κάθε δυνατότητας αναγνωρίσεως της υπάρξεως γενικού τεκμηρίου βάσει του οποίου μπορεί να αποφασισθεί η άρνηση παροχής προσβάσεως στα ζητηθέντα έγγραφα.
Αντιθέτως, εν προκειμένω, πρέπει να γίνει δεκτό ότι ένα τέτοιο γενικό τεκμήριο είναι επιβεβλημένο, λαμβανομένων υπόψη των κανόνων που διέπουν την εκ μέρους της Επιτροπής προπαρασκευή και την κατάρτιση πολιτικών προτάσεων, περιλαμβανομένων ενδεχομένως και προτάσεων νομοθετικών πράξεων.
Συναφώς, πρώτον, αφενός, πρέπει να επισημανθεί ότι, κατά το άρθρο 17, παράγραφοι 1 έως 3, ΣΕΕ:
«1.   Η Επιτροπή προάγει το κοινό συμφέρον της Ένωσης και αναλαμβάνει τις κατάλληλες πρωτοβουλίες για τον σκοπό αυτόν. […]
2.   Εκτός των περιπτώσεων για τις οποίες οι Συνθήκες ορίζουν άλλως, νομοθετική πράξη της Ένωσης μπορεί να εκδίδεται μόνο βάσει προτάσεως της Επιτροπής. Οι λοιπές πράξεις εκδίδονται βάσει προτάσεως της Επιτροπής, εφόσον αυτό προβλέπεται στις Συνθήκες.
3.   […]
Η Επιτροπή ασκεί τα καθήκοντά της με πλήρη ανεξαρτησία.
[…]»
Αφετέρου, πρέπει να υπομνηστεί ότι στους τομείς που εμπίπτουν, όπως και η πολιτική της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος κατά το άρθρο 192, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και υπό την επιφύλαξη των εξαιρέσεων που θέτει η παράγραφος 2 της διατάξεως αυτής, στη συνήθη νομοθετική διαδικασία, όπως αυτή ορίζεται στο άρθρο 289, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και στο άρθρο 294 ΣΛΕΕ, η Επιτροπή υποβάλλει, κατά το άρθρο 294, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, πρόταση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ακριβώς με την πρόταση αυτήν άρχεται η εν λόγω νομοθετική διαδικασία.
Η εξουσία νομοθετικής πρωτοβουλίας την οποία αναγνωρίζουν στην Επιτροπή οι ως άνω διατάξεις σημαίνει ότι στο εν λόγω θεσμικό όργανο εναπόκειται να αποφασίσει αν θα υποβάλει ή όχι μια πρόταση νομοθετικής πράξεως, εκτός της περιπτώσεως που υποχρεούται, δυνάμει του δικαίου της Ένωσης, να υποβάλει μια τέτοια πρόταση. Βάσει της εξουσίας αυτής, σε περίπτωση υποβολής προτάσεως νομοθετικής πράξεως, εναπόκειται επίσης στην Επιτροπή, η οποία, κατά το άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ, προάγει το κοινό συμφέρον της Ένωσης και αναλαμβάνει τις κατάλληλες προς τούτο πρωτοβουλίες, να προσδιορίσει το αντικείμενο, τον σκοπό, καθώς και το περιεχόμενο της προτάσεως αυτής (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, απόφαση της 14ης Απριλίου 2015, Συμβούλιο κατά Επιτροπής, C‑409/13, Συλλογή,
EU:C:2015:217
, σκέψη 70).
Ως εκ τούτου, στην Επιτροπή, η οποία προάγει το κοινό συμφέρον και ασκεί τα καθήκοντά της με πλήρη ανεξαρτησία, ανατέθηκε το καθήκον να προσδιορίζει το κοινό συμφέρον του συνόλου των κρατών μελών και να προτείνει τις λύσεις οι οποίες είναι κατάλληλες να το προαγάγουν (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, προτάσεις του γενικού εισαγγελέα N. Jääskinen στην υπόθεση Συμβούλιο κατά Επιτροπής, C‑409/13, Συλλογή,
EU:C:2014:2470
, σημείο 43).
Επομένως, όταν η Επιτροπή προβαίνει στην προετοιμασία και στην κατάρτιση πολιτικών προτάσεων, σ’ αυτήν εναπόκειται να μεριμνά ώστε να ενεργεί με πλήρη ανεξαρτησία και ώστε οι προτάσεις της να υποβάλλονται με αποκλειστικό γνώμονα το κοινό συμφέρον.
Αντιστοίχως, το εν λόγω θεσμικό όργανο πρέπει να βρίσκεται σε θέση να ενεργεί, κατά το στάδιο αυτό, με πλήρη ανεξαρτησία και προς εξυπηρέτηση του κοινού συμφέροντος.
Δεύτερον, επιβάλλεται η παρατήρηση ότι, όταν η Επιτροπή προβαίνει στην προετοιμασία και στην κατάρτιση πολιτικών προτάσεων, το εν λόγω θεσμικό όργανο μπορεί να στηρίζεται, όπως εν προκειμένω, σε εκτιμήσεις επιπτώσεων που έχουν συνταχθεί προς διευκόλυνση της προετοιμασίας και της καταρτίσεως τέτοιων προτάσεων.
Συναφώς, αφενός, η εκτίμηση επιπτώσεων, η οποία σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές αποτελεί «ένα βασικό βοήθημα που παρέχει τη δυνατότητα να υπάρχει επαγρύπνηση ώστε οι πρωτοβουλίες της Επιτροπής και η νομοθεσία [της Ένωσης] να καταρτίζονται με βάση διαφανείς, πλήρεις και ισορροπημένες πληροφορίες», εντάσσεται, όπως προκύπτει εξάλλου από τον περιλαμβανόμενο στις ίδιες κατευθυντήριες γραμμές ορισμό της, όπως αυτός εκτίθεται στη σκέψη 70 ανωτέρω, στο πλαίσιο της προετοιμασίας της εκ μέρους της Επιτροπής υποβολής πολιτικών προτάσεων, περιλαμβανομένων και νομοθετικών προτάσεων.
Ειδικότερα, η εκτίμηση επιπτώσεων παρέχει τη δυνατότητα να συλλεγούν πληροφορίες βάσει των οποίων η Επιτροπή πρόκειται να είναι σε θέση να αξιολογήσει, μεταξύ άλλων, την καταλληλότητα, την αναγκαιότητα, τη φύση και το περιεχόμενο τέτοιων προτάσεων.
Προς τούτο, η έκθεση εκτιμήσεως επιπτώσεων περιλαμβάνει, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές, μεταξύ άλλων, τμήματα τα οποία αφορούν τις «πολιτικές επιλογές», την «ανάλυση των επιπτώσεων» και μια «σύγκριση των επιλογών».
Επομένως, αντιθέτως προς τα επιχειρήματα της προσφεύγουσας, η έκθεση εκτιμήσεως επιπτώσεων δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι περιορίζεται στον προσδιορισμό του πραγματικού πλαισίου της διαδικασίας προετοιμασίας και καταρτίσεως πολιτικών προτάσεων.
Αφετέρου, πρέπει να προστεθεί ότι η διεξαγωγή εκτιμήσεων επιπτώσεων παρέχει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να βεβαιωθεί ως προς την τήρηση των διατάξεων του άρθρου 11, παράγραφος 3, ΣΕΕ, δυνάμει του οποίου, «[π]ροκειμένου να εξασφαλίζεται η συνοχή και η διαφάνεια των δράσεων της Ένωσης, [το ως άνω θεσμικό όργανο] διεξάγει ευρείες διαβουλεύσεις με τα ενδιαφερόμενα μέρη».
Συγκεκριμένα, η εκτίμηση επιπτώσεων συντάσσεται, όπως προκύπτει από τις κατευθυντήριες γραμμές, κατά το πέρας μιας διαδικασίας που αποτελείται από πλείονα στάδια. Ειδικότερα, κατόπιν του σταδίου της προετοιμασίας, η διεξαγωγή μιας τέτοιας εκτιμήσεως επιτάσσει τη διενέργεια διαβουλεύσεως με τα ενδιαφερόμενα μέρη και με τους πραγματογνώμονες.
Ως εκ τούτου, στις κατευθυντήριες γραμμές προβλέπεται ότι η εκτίμηση επιπτώσεων «λαμβάνει υπόψη τη συμβολή ενός ευρέος πλέγματος εξωτερικών ενδιαφερομένων, σύμφωνα με την πολιτική διαφάνειας και ανοίγματος προς τα άλλα θεσμικά όργανα και προς την κοινωνία των πολιτών, την οποία ασκεί η Επιτροπή», με δεδομένο ότι η έκθεση εκτιμήσεως επιπτώσεων παραθέτει τα πορίσματα της διαβουλεύσεως και, ειδικότερα, τις διαφορετικές απόψεις που εκφράστηκαν και τον τρόπο κατά τον οποίο αυτές ελήφθησαν υπόψη. Ακριβώς βάσει των πορισμάτων της διαβουλεύσεως αυτής συντάσσεται ένα σχέδιο εκθέσεως εκτιμήσεως επιπτώσεων, το οποίο διαβιβάζεται εν συνεχεία στην επιτροπή προς διατύπωση γνωμοδοτήσεως και οριστικοποιείται κατόπιν των παρατηρήσεων της τελευταίας προτού υποβληθεί προς διυπηρεσιακή διαβούλευση, έπειτα από την οποία υποβάλλεται στο σώμα των Επιτρόπων.
Επομένως, βεβαίως, μέσω της διοργανώσεως δημόσιας διαβουλεύσεως, η εκτίμηση επιπτώσεων εντάσσεται, όπως συμφωνούν κατά τα λοιπά οι διάδικοι, στο πλαίσιο της επιτεύξεως ενός σκοπού διαφάνειας και ανοίγματος της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων εκ μέρους της Επιτροπής, με τον οποίο επιδιώκεται η προετοιμασία και η κατάρτιση πολιτικών προτάσεων, και στο πλαίσιο της επιτεύξεως ενός σκοπού συμμετοχής των ενδιαφερομένων μερών στην εν λόγω διαδικασία.
Ωστόσο, λαμβανομένων υπόψη, ειδικότερα, των εκτιμήσεων που διατυπώθηκαν στις σκέψεις 79 έως 84 ανωτέρω, πρέπει να επισημανθεί ότι, άπαξ έχει ζητηθεί η γνώμη των ενδιαφερομένων μερών και έχουν συλλεγεί οι αναγκαίες πληροφορίες στο πλαίσιο της διεξαγωγής μιας εκτιμήσεως επιπτώσεων, η Επιτροπή οφείλει, όπως αυτή υποστηρίζει κατ’ ουσίαν, να βρίσκεται σε θέση να αποφασίσει —βάσει των στοιχείων αυτών, με πλήρη ανεξαρτησία, προς το κοινό συμφέρον και χωρίς εξωτερικές πιέσεις ούτε καν επιρροές εκ μέρους τρίτων— σχετικά με τις πολιτικές πρωτοβουλίες την ανάληψη των οποίων αυτή πρόκειται να προτείνει.
Η ως άνω εκτίμηση είναι επιβεβλημένη πολλώ μάλλον προκειμένου να διαφυλαχθούν η εξουσία πρωτοβουλίας την οποία παρέχουν οι Συνθήκες στην Επιτροπή και η ικανότητα του εν λόγω θεσμικού οργάνου να εκτιμά, με κάθε ανεξαρτησία, την καταλληλότητα μιας πολιτικής προτάσεως. Ακριβέστερα, θα πρέπει, πράγματι, η εν λόγω εξουσία πρωτοβουλίας να προστατευθεί από κάθε επήρεια δημοσίων ή ιδιωτικών συμφερόντων τα οποία θα επιχειρούσαν, εκτός του πλαισίου των οργανωμένων διαβουλεύσεων, να υποχρεώσουν την Επιτροπή να υιοθετήσει μια πολιτική πρόταση, να τροποποιήσει την εν λόγω πρόταση ή και να παραιτηθεί από αυτήν, και τα οποία θα παρέτειναν ή θα περιέπλεκαν τη συζήτηση στο εσωτερικό του εν λόγω θεσμικού οργάνου.
Πάντως, εφόσον η έκθεση εκτιμήσεως επιπτώσεων περιλαμβάνει, όπως προκύπτει από τη σκέψη 88 ανωτέρω, σύγκριση των διαφόρων πολιτικών επιλογών που είναι υπό εξέταση κατά το στάδιο αυτό, η δημοσιοποίηση της εν λόγω εκθέσεως, έστω και μόνον κατά το στάδιο του σχεδίου, καθώς και των γνωμοδοτήσεων που έχει διατυπώσει η επιτροπή συναφώς, ενέχει τον αυξημένο κίνδυνο ότι τρίτοι ενδέχεται να επιχειρήσουν, εκτός του πλαισίου της διοργανωθείσας από την Επιτροπή δημόσιας διαβουλεύσεως, να ασκήσουν κατά τρόπο στοχευμένο επιρροή επί της προτιμήσεως, εκ μέρους της Επιτροπής, μιας επιλογής ως προς την ακολουθητέα πολιτική και επί του περιεχομένου της πολιτικής προτάσεως την οποία το εν λόγω θεσμικό όργανο καταλήγει να υιοθετήσει. Τα ίδια πρόσωπα ή οργανισμοί που υπέβαλαν παρατηρήσεις κατά τη διάρκεια της δημόσιας διαβουλεύσεως, εάν είχαν άμεσα πρόσβαση στα έγγραφα της εκτιμήσεως επιπτώσεων, θα μπορούσαν να υποβάλουν νέες παρατηρήσεις ή επικρίσεις ως προς τις υπό εξέταση επιλογές και ως προς τα υπό εξέταση ενδεχόμενα, υποστηρίζοντας ακριβώς ότι η άποψή τους δεν ελήφθη επαρκώς ή δεόντως υπόψη, ενώ η Επιτροπή πρέπει να έχει τη δυνατότητα να διαθέτει, μετά το δημόσιο στάδιο της διαβουλεύσεως, έναν αυτόνομο χώρο προβληματισμού, προσωρινά απαλλαγμένο από εξωτερικές επιρροές και πιέσεις οποιασδήποτε φύσεως.
Υπό το πρίσμα των προηγηθεισών εκτιμήσεων, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι, προς τον σκοπό της εφαρμογής της εξαιρέσεως που προβλέπεται από το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, η Επιτροπή δύναται, χωρίς να προβαίνει σε συγκεκριμένη και εξατομικευμένη εξέταση εκάστου εκ των εγγράφων τα οποία έχουν συνταχθεί στο πλαίσιο της προετοιμασίας μιας εκτιμήσεως επιπτώσεων, να στηρίζεται στο τεκμήριο ότι η δημοσιοποίηση των εγγράφων αυτών υπονομεύει, κατ’ αρχήν, σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψεως αποφάσεων όσον αφορά την κατάρτιση μιας πολιτικής προτάσεως.
Συναφώς, πρώτον, όσον αφορά τη διάρκεια κατά την οποία το ως άνω γενικό τεκμήριο μπορεί να ισχύει, αφενός, πρέπει να επισημανθεί ότι, σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές, η έκθεση εκτιμήσεως επιπτώσεων και η γνωμοδότηση της επιτροπής δημοσιεύονται, μαζί με την πολιτική πρόταση, στο Διαδίκτυο κατόπιν της εγκρίσεώς τους από το σώμα των Επιτρόπων. Αφετέρου, στις κατευθυντήριες γραμμές αποσαφηνίζεται ότι, ακόμη και στην περίπτωση κατά την οποία θα συναγόταν το συμπέρασμα ότι δεν συντρέχει λόγος να αναληφθεί πολιτική πρωτοβουλία, συντάσσεται έκθεση εκτιμήσεως επιπτώσεων, όπου εξηγούνται οι λόγοι για τους οποίους αποφασίστηκε να μην αναληφθεί δράση, έκθεση την οποία εξετάζει η επιτροπή και η οποία δημοσιεύεται στο Διαδίκτυο ως έγγραφο εργασίας.
Λαμβανομένων υπόψη των ως άνω στοιχείων, πρέπει να επισημανθεί ότι το γενικό τεκμήριο, το οποίο έγινε δεκτό με τη σκέψη 97 ανωτέρω, δύναται να έχει εφαρμογή επί όσο χρόνο η Επιτροπή δεν έχει λάβει απόφαση ως προς μια ενδεχόμενη πολιτική πρόταση, δηλαδή μέχρις ότου μια πολιτική πρωτοβουλία, ανάλογα με την περίπτωση, είτε υιοθετηθεί είτε αποσυρθεί.
Δεύτερον, το γενικό τεκμήριο, το οποίο αναγνωρίστηκε με τη σκέψη 97 ανωτέρω, έχει εφαρμογή ανεξαρτήτως της φύσεως —νομοθετικής ή άλλου είδους— της προτάσεως την οποία σχεδιάζει να υποβάλει, ενδεχομένως, η Επιτροπή.
Βεβαίως, όπως παρατηρεί η προσφεύγουσα, οι εκτιμήσεις που αντλούνται από την αρχή της ευρύτερης δυνατής προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων και, αντιστοίχως, η συσταλτική ερμηνεία των εξαιρέσεων που προβλέπονται από τον κανονισμό 1049/2001 αποκτούν, κατά τη νομολογία, όλως ιδιαίτερη σημασία, οσάκις το οικείο θεσμικό όργανο ασκεί τη νομοθετική αρμοδιότητά του, όπως προκύπτει από την αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού 1049/2001, κατά την οποία πρέπει να εξασφαλίζεται ευρύτερη πρόσβαση στα έγγραφα ακριβώς στις περιπτώσεις αυτές. Η διαφάνεια, εν προκειμένω, συμβάλλει στην ενίσχυση της δημοκρατίας παρέχοντας στον πολίτη τη δυνατότητα να ελέγχει το σύνολο των πληροφοριών που αποτέλεσαν τη βάση νομοθετικής πράξεως. Συγκεκριμένα, η δυνατότητα του πολίτη να γνωρίζει τις βάσεις της νομοθετικής δράσεως συνιστά προϋπόθεση για την αποτελεσματική άσκηση των δημοκρατικών δικαιωμάτων του (αποφάσεις Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, σκέψη 31 ανωτέρω,
EU:C:2008:374
, σκέψη 46, και της 22ας Μαρτίου 2011, Access Info Europe κατά Συμβουλίου, T‑233/09, Συλλογή,
EU:T:2011:105
, σκέψη 57).
Ωστόσο, ευθύς εξαρχής, επιβάλλεται η παρατήρηση ότι, καίτοι είναι αληθές ότι η εξουσία υποβολής προτάσεων για την έκδοση νομοθετικών πράξεων κατά την έννοια του άρθρου 289, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ ανήκει, κατ’ αρχήν και εκτός άλλης αντίθετης διατάξεως, στην Επιτροπή, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 17, παράγραφος 2, ΣΕΕ, γεγονός παραμένει ότι, κατά το άρθρο 14, παράγραφος 1, ΣΕΕ και το άρθρο 16, παράγραφος 1, ΣΕΕ, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ασκούν, από κοινού, τη νομοθετική λειτουργία. Ομοίως, από το άρθρο 289, παράγραφοι 1 έως 3, ΣΛΕΕ προκύπτει ότι αποτελεί νομοθετική πράξη κάθε πράξη που εκδίδεται με νομοθετική διαδικασία, ήτοι, αφενός, κάθε κανονισμός, κάθε οδηγία ή κάθε απόφαση που εκδίδεται δυνάμει της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας, η οποία εκτίθεται στο άρθρο 294 ΣΛΕΕ, από κοινού εκ μέρους του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, κατόπιν προτάσεως της Επιτροπής, και, αφετέρου, κάθε κανονισμός, κάθε οδηγία ή κάθε απόφαση που εκδίδεται δυνάμει ειδικής νομοθετικής διαδικασίας, ήτοι, ανάλογα με την περίπτωση, από το Κοινοβούλιο με τη συμμετοχή του Συμβουλίου, ή από το Συμβούλιο με τη συμμετοχή του Κοινοβουλίου.
Επομένως, οσάκις η Επιτροπή προετοιμάζει και καταρτίζει μια πρόταση πράξεως, έστω και αν πρόκειται για πράξη νομοθετικής φύσεως, το ως άνω θεσμικό όργανο δεν ενεργεί υπό την ιδιότητα του νομοθέτη, εφόσον, αφενός, η εν λόγω διαδικασία προετοιμασίας και καταρτίσεως αποτελεί κατ’ ανάγκην διαδικασία η οποία προηγείται της καθαυτό νομοθετικής διαδικασίας και κατά τη διάρκεια της οποίας, εξάλλου, πρέπει να προσδιορισθεί η ίδια η φύση της προταθησομένης πράξεως, και εφόσον, αφετέρου, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ασκούν τη νομοθετική λειτουργία.
Εν συνεχεία, στο μέτρο που η προσφεύγουσα αναφέρεται στο άρθρο 12, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001, πρέπει να επισημανθεί ότι, βεβαίως, η διάταξη αυτή αναγνωρίζει την ιδιαιτερότητα της νομοθετικής διαδικασίας ορίζοντας ότι «παρέχεται άμεση πρόσβαση στα νομοθετικά έγγραφα, ήτοι τα έγγραφα που συντάχθηκαν ή παραλήφθηκαν στο πλαίσιο διαδικασιών για την έγκριση πράξεων που είναι δεσμευτικές στα ή για τα κράτη μέλη» (απόφαση Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, σκέψη 31 ανωτέρω,
EU:C:2008:374
, σκέψη 47).
Ωστόσο, έστω και αν υποτεθεί ότι τα ζητούμενα έγγραφα θα πρέπει να χαρακτηρισθούν ως «νομοθετικά έγγραφα» κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου 12, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001, πρέπει να επισημανθεί ότι η διάταξη αυτή εφαρμόζεται μόνον «με την επιφύλαξη των άρθρων 4 και 9» του ίδιου κανονισμού (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, απόφαση Sison κατά Συμβουλίου, σκέψη 30 ανωτέρω,
EU:C:2007:75
, σκέψη 41). Όπως όμως διαπιστώθηκε στις σκέψεις 97 και 99 ανωτέρω, κατά την εφαρμογή του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του εν λόγω κανονισμού, η Επιτροπή δύναται να στηρίζεται στο τεκμήριο ότι η δημοσιοποίηση των ζητουμένων εγγράφων υπονομεύει, κατ’ αρχήν, σοβαρά τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων όσον αφορά την κατάρτιση μιας πολιτικής προτάσεως, επί όσο χρόνο το εν λόγω θεσμικό όργανο δεν έχει λάβει απόφαση επί του τελευταίου αυτού θέματος.
Τέλος και εν πάση περιπτώσει, επιβάλλεται η παρατήρηση ότι, αντιθέτως προς ό,τι υποστήριξε η προσφεύγουσα κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση απαντώντας σε γραπτή ερώτηση την οποία έθεσε το Γενικό Δικαστήριο και η οποία έχρηζε προφορικής απαντήσεως, η σχετική με τον τομέα της προσβάσεως στα έγγραφα νομολογία δεν αποκλείει την αναγνώριση γενικών τεκμηρίων σε νομοθετικό πλαίσιο. Συγκεκριμένα, ακριβώς επ’ ευκαιρία μιας αποφάσεως περί αρνήσεως παροχής προσβάσεως σε γνωμοδότηση της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου σχετικά με πρόταση οδηγίας του Συμβουλίου, το Δικαστήριο, αφού υπενθύμισε την προαναφερθείσα στη σκέψη 101 νομολογία και την ιδιαιτερότητα της νομοθετικής διαδικασίας υπό το πρίσμα του άρθρου 12, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001, αναγνώρισε, για πρώτη φορά, τη δυνατότητα ενός θεσμικού οργάνου να στηρίζεται σε γενικά τεκμήρια (απόφαση Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, σκέψη 31 ανωτέρω,
EU:C:2008:374
, σκέψεις 46, 47 και 50).
Τρίτον, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, αντιθέτως προς ό,τι υποστήριξε η προσφεύγουσα κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, το άρθρο 6, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1367/2006 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Σεπτεμβρίου 2006, για την εφαρμογή στα όργανα και τους οργανισμούς της Κοινότητας των διατάξεων της Σύμβασης του Aarhus σχετικά με την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα (
ΕΕ L 264, σ. 13
), δεν αποκλείει, επίσης, την αναγνώριση του γενικού τεκμηρίου περί του οποίου έγινε λόγος στη σκέψη 97 ανωτέρω.
Βεβαίως, το άρθρο 6 του κανονισμού 1367/2006, το οποίο προσθέτει στον κανονισμό 1049/2001 ειδικούς κανόνες όσον αφορά τα αιτήματα προσβάσεως σε περιβαλλοντικές πληροφορίες (απόφαση LPN και Φινλανδία κατά Επιτροπής, σκέψη 64 ανωτέρω,
EU:C:2013:738
, σκέψη 79), επιβεβαιώνει και ενισχύει την υποχρέωση στενής ερμηνείας των εξαιρέσεων που προβλέπονται από το άρθρο 4, παράγραφος 1, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, και παράγραφοι 3 και 5, του τελευταίου κανονισμού. Συγκεκριμένα, από το άρθρο 6, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του κανονισμού 1367/2006 προκύπτει ότι οι εν λόγω εξαιρέσεις πρέπει να ερμηνεύονται στενά, λαμβανομένων υπόψη, αφενός, του δημόσιου συμφέροντος που εξυπηρετεί η δημοσιοποίηση και, αφετέρου, της υποχρεώσεως εξετάσεως του κατά πόσον οι ζητούμενες πληροφορίες σχετίζονται με εκπομπές στο περιβάλλον (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, απόφαση της 9ης Σεπτεμβρίου 2011, LPN κατά Επιτροπής, T‑29/08, Συλλογή,
EU:T:2011:448
, σκέψη 107).
Ωστόσο, αφενός, χωρίς καν να παρίσταται ανάγκη να εξακριβωθεί αν, εν προκειμένω, τα ζητούμενα έγγραφα περιλαμβάνουν πληροφορίες που σχετίζονται με εκπομπές στο περιβάλλον, πρέπει να επισημανθεί ότι αυτό καθαυτό το γεγονός ότι το άρθρο 6, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του κανονισμού 1367/2006 περιέχει διευκρινίσεις σχετικά με τη στενή ερμηνεία των εξαιρέσεων από την πρόσβαση στα έγγραφα, οι οποίες προβλέπονται από τον κανονισμό 1049/2001, πράγμα που μπορεί να καταλήξει σε πρόσβαση στις περιβαλλοντικές πληροφορίες ευρύτερη από την πρόσβαση σε άλλες πληροφορίες που περιέχονται σε έγγραφα τα οποία βρίσκονται στην κατοχή των οργάνων, δεν ασκεί καθοριστική επιρροή επί του κατά πόσον το εμπλεκόμενο όργανο οφείλει να προβαίνει σε συγκεκριμένη και εξατομικευμένη εξέταση των ζητουμένων εγγράφων ή πληροφοριών (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, απόφαση LPN κατά Επιτροπής, σκέψη 108 ανωτέρω,
EU:T:2011:448
, σκέψεις 107 και 117). Συγκεκριμένα, σύμφωνα με αυτές τις νομολογιακές αρχές, το σύνολο των ζητουμένων εγγράφων μπορεί να τυγχάνει προστασίας ως κατηγορία.
Αφετέρου, στο μέτρο που η προσφεύγουσα αναφέρθηκε, στο πλαίσιο αυτό, στον προσδιορισμό της υπάρξεως υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος, πρέπει να γίνει παραπομπή στην ανάλυση, η οποία εκτίθεται κατωτέρω, της τρίτης αιτιάσεως που προέβαλε η εν λόγω διάδικος.
Επομένως, κανένα από τα επιχειρήματα της προσφεύγουσας δεν είναι ικανό να κλονίσει το συμπέρασμα το οποίο συνήχθη στη σκέψη 97 ανωτέρω και το οποίο αφορά την ύπαρξη ενός γενικού τεκμηρίου.
Κατά συνέπεια, ακριβώς υπό το πρίσμα του εν λόγω γενικού τεκμηρίου πρέπει να εξεταστεί η νομιμότητα των προσβαλλομένων αποφάσεων, καθόσον η Επιτροπή εκτίμησε ότι η δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων θα υπονόμευε σοβαρά τις οικείες διαδικασίες λήψεως αποφάσεων.
– Επί της νομιμότητας των προσβαλλομένων αποφάσεων, καθόσον η Επιτροπή διαπιστώνει την ύπαρξη κινδύνου σοβαρής υπονομεύσεως των διαδικασιών λήψεως αποφάσεων
Όπως προκύπτει από τις σκέψεις 97 και 99 ανωτέρω, προς τον σκοπό της εφαρμογής της εξαιρέσεως που προβλέπεται από το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, η Επιτροπή δύναται, χωρίς να προβαίνει σε συγκεκριμένη και εξατομικευμένη εξέταση καθενός από τα έγγραφα τα οποία έχουν συνταχθεί στο πλαίσιο της προετοιμασίας μιας εκτιμήσεως επιπτώσεων, να στηρίζεται στο τεκμήριο ότι η δημοσιοποίηση των εν λόγω εγγράφων υπονομεύει, κατ’ αρχήν, σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψεως αποφάσεων όσον αφορά την κατάρτιση μιας πολιτικής προτάσεως, επί όσο χρόνο το εν λόγω θεσμικό όργανο δεν έχει λάβει απόφαση επί του τελευταίου αυτού θέματος.
Κατά τη νομολογία, η αναγνώριση γενικού τεκμηρίου δεν αποκλείει τη δυνατότητα να αποδειχθεί ότι συγκεκριμένο έγγραφο, του οποίου ζητείται η δημοσιοποίηση, δεν καλύπτεται από αυτό ή ότι συντρέχει υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση του εν λόγω εγγράφου, δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση Επιτροπή κατά EnBW, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2014:112
, σκέψη 100 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 51 και 52 ανωτέρω, οι αρνήσεις παροχής προσβάσεως στα έγγραφα, οι οποίες προβλήθηκαν κατά της προσφεύγουσας με τις προσβαλλόμενες αποφάσεις, στηρίζονται όχι μόνον σε λόγους που προσιδιάζουν σε καθεμία από τις αποφάσεις αυτές, αλλά και σε λόγους γενικής φύσεως αντλούμενους από την επιταγή της διαφυλάξεως του χώρου προβληματισμού της Επιτροπής, του περιθωρίου χειρισμών που αυτή διαθέτει, της ανεξαρτησίας της καθώς και της ατμόσφαιρας εμπιστοσύνης κατά τη διάρκεια των συζητήσεων, όπως επίσης και από τον κίνδυνο υπάρξεως εξωτερικών πιέσεων δυναμένων να επηρεάσουν τη διεξαγωγή των εν εξελίξει συζητήσεων και διαπραγματεύσεων. Ως εκ τούτου, οι ως άνω λόγοι που παρατίθενται στις προσβαλλόμενες αποφάσεις στηρίζονται, κατ’ ουσίαν, στις εκτιμήσεις που δικαιολόγησαν την αναγνώριση του γενικού τεκμηρίου που υπομνήσθηκε στη σκέψη 113 ανωτέρω.
Συναφώς, πρώτον, δεν αμφισβητείται ότι, όπως ήδη επισημάνθηκε στη σκέψη 50 ανωτέρω, τα ζητηθέντα έγγραφα εντάσσονται στο πλαίσιο της διεξαγωγής δύο εκτιμήσεων επιπτώσεων, οι οποίες ήσαν εν εξελίξει κατά το χρονικό σημείο της εκδόσεως των προσβαλλομένων αποφάσεων και οι οποίες σχετίζονταν με ενδεχόμενες πολιτικές πρωτοβουλίες όσον αφορά, αντιστοίχως, την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα και την αναθεώρηση του νομικού πλαισίου σχετικά με τις επιθεωρήσεις και την εποπτεία για όμοια θέματα.
Ειδικότερα, από τις διευκρινίσεις που παρέσχε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, χωρίς η προσφεύγουσα να θέσει υπό αμφισβήτηση το υποστατό των κατ’ αυτόν τον τρόπο προβληθέντων πραγματικών στοιχείων, προκύπτει ότι, κατά τον χρόνο της εκδόσεως των προσβαλλομένων αποφάσεων, ουδεμία απόφαση είχε ληφθεί όσον αφορά τυχόν πολιτικές πρωτοβουλίες δυνάμενες να αναληφθούν στους τομείς που καλύπτονται από τις δύο επίμαχες εκτιμήσεις επιπτώσεων. Καίτοι είναι αληθές ότι, όσον αφορά την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, η Επιτροπή διαβεβαίωσε ότι έχει ανακαλέσει την πρόταση οδηγίας του 2003 στις 21 Μαΐου 2014, γεγονός παραμένει ότι η ανάκληση αυτή είναι μεταγενέστερη της αποφάσεως της 3ης Απριλίου 2014, οπότε δεν συντρέχει λόγος να ληφθεί υπόψη, προς τον σκοπό της εκτιμήσεως της νομιμότητας της εν λόγω αποφάσεως, η ανάκληση αυτή. Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως βάσει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, η νομιμότητα της οικείας πράξεως της Ένωσης πρέπει να εκτιμάται σε συνάρτηση με τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που υφίστανται κατά τον χρόνο της εκδόσεώς της (αποφάσεις της 7ης Φεβρουαρίου 1979, Γαλλία κατά Επιτροπής, 15/76 και 16/76, Συλλογή,
EU:C:1979:29
, σκέψη 7· της 25ης Ιουνίου 1998, British Airways κ.λπ. κατά Επιτροπής, T‑371/94 και T‑394/94, Συλλογή,
EU:T:1998:140
, σκέψη 81, και της 14ης Ιανουαρίου 2004, Fleuren Compost κατά Επιτροπής, T‑109/01, Συλλογή,
EU:T:2004:4
, σκέψη 50).
Επομένως, τα ζητηθέντα έγγραφα εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του γενικού τεκμηρίου που αναγνωρίστηκε με τη σκέψη 97 ανωτέρω.
Δεύτερον, κατά πρώτον, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η προσφεύγουσα δεν προβάλλει κανένα επιχείρημα ικανό να ανατρέψει το εν λόγω γενικό τεκμήριο.
Συγκεκριμένα, κατ’ αρχάς, τα επιχειρήματα, τα οποία συνοψίστηκαν στη σκέψη 46 ανωτέρω και τα οποία αντλούνται από τη γενική και υποθετική φύση των αιτιολογιών των προσβαλλομένων αποφάσεων, από το περιορισμένο περιθώριο χειρισμών που διαθέτει η Επιτροπή, από την έλλειψη στοιχειοθετήσεως της υπάρξεως πραγματικού κινδύνου δημιουργίας πιέσεως εκ μέρους της κοινής γνώμης, από τον μη ευαίσθητο χαρακτήρα των ζητηθέντων εγγράφων και από την έλλειψη λυσιτέλειας του γεγονότος ότι οι διαδικασίες λήψεως αποφάσεων βρίσκονται σε πρώιμο στάδιο, ουδόλως είναι ικανά να ανατρέψουν το γενικό τεκμήριο δυνάμει του οποίου η Επιτροπή ηδύνατο, εν προκειμένω, να αρνηθεί την παροχή προσβάσεως στα ζητηθέντα έγγραφα, χωρίς να προβεί σε συγκεκριμένη και εξατομικευμένη εξέταση των τελευταίων αυτών εγγράφων. Ως εκ τούτου, αφενός, στον βαθμό που με τα επιχειρήματα αυτά επιδιώκεται, κατ’ ουσίαν, η διατύπωση επικρίσεων ως προς τον γενικόλογο χαρακτήρα των αιτιολογιών επί των οποίων στηρίζονται οι προσβαλλόμενες αποφάσεις, επιβάλλεται η παρατήρηση ότι η χρήση λόγων γενικής φύσεως, στο πλαίσιο της παραθέσεως αιτιολογιών, προς επίρρωση της αρνήσεως παροχής προσβάσεως στα έγγραφα δικαιολογείται από την εφαρμογή ενός γενικού τεκμηρίου, το οποίο παρέχει ακριβώς τη δυνατότητα να παραλειφθεί η διενέργεια συγκεκριμένης και εξατομικευμένης εξετάσεως των ζητηθέντων εγγράφων. Αφετέρου, καίτοι η προσφεύγουσα θέτει υπό αμφισβήτηση το υποστατό εξωτερικών πιέσεων που θίγουν το περιθώριο χειρισμών το οποίο διαθέτει η Επιτροπή, επιβάλλεται, ωστόσο, η διαπίστωση ότι η προσφεύγουσα δεν προσκόμισε συγκεκριμένα στοιχεία που να δικαιολογούν ανατροπή, εν προκειμένω, του γενικού τεκμηρίου.
Εν συνεχεία, πρέπει να επισημανθεί ότι οι προθέσεις και τα συμφέροντα των οποίων η εξυπηρέτηση επιδιώκεται με τις υποβληθείσες από την προσφεύγουσα αιτήσεις προσβάσεως στα έγγραφα δεν ασκούν, επίσης, επιρροή επί της εφαρμογής, εν προκειμένω, ενός γενικού τεκμηρίου δυνάμει του οποίου η Επιτροπή ηδύνατο να αρνηθεί την παροχή προσβάσεως στα ζητηθέντα έγγραφα. Εν πάση περιπτώσει, αφενός, πρέπει να προστεθεί ότι το συμπέρασμα ότι η Επιτροπή ηδύνατο να αρνηθεί την παροχή προσβάσεως στα εν λόγω έγγραφα στηρίζεται επί της υπάρξεως αντικειμενικού κινδύνου σοβαρής υπονομεύσεως των οικείων διαδικασιών λήψεως αποφάσεων. Αφετέρου, από τη νομολογία προκύπτει ότι το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα δεν εξαρτάται από τη φύση του ειδικού συμφέροντος που έχει ή δεν έχει ενδεχομένως ο αιτών την πρόσβαση να του παρασχεθεί η ζητηθείσα πληροφορία (απόφαση LPN κατά Επιτροπής, σκέψη 108 ανωτέρω,
EU:T:2011:448
, σκέψη 137, και διάταξη της 27ης Μαρτίου 2014, Ecologistas en Acción κατά Επιτροπής, T‑603/11,
EU:T:2014:182
, σκέψη 74· βλ. επίσης, υπό το πνεύμα αυτό και κατ’ αναλογίαν, απόφαση Sison κατά Συμβουλίου, σκέψη 30 ανωτέρω,
EU:C:2007:75
, σκέψεις 43 και 44).
Τέλος, όσον αφορά την προαναφερθείσα στη σκέψη 47 μνεία της αποφάσεως του Διαμεσολαβητή, αφενός, πρέπει να υπομνηστεί ότι έχει ήδη κριθεί, επ’ ευκαιρία της εκ μέρους του Διαμεσολαβητή διαπιστώσεως περί «πράξεως κακοδιοικήσεως», ότι τα πορίσματα του Διαμεσολαβητή δεν δέσμευαν, καθαυτά, τον δικαστή της Ένωσης, αλλά αποτελούσαν απλώς ένδειξη ότι το οικείο θεσμικό όργανο παραβίασε την αρχή της χρηστής διοικήσεως. Συγκεκριμένα, η διαδικασία ενώπιον του Διαμεσολαβητή, ο οποίος δεν έχει την εξουσία να λαμβάνει δεσμευτικές αποφάσεις, αποτελεί εξωδικαστική δυνατότητα έννομης προστασίας, την οποία έχουν οι πολίτες της Ένωσης εναλλακτικά προς τη δυνατότητα προσφυγής ενώπιον του δικαστή της Ένωσης και η οποία ανταποκρίνεται σε ειδικότερα κριτήρια και δεν έχει κατ’ ανάγκην τον ίδιο σκοπό με την προσφυγή στη δικαιοσύνη (απόφαση της 25ης Οκτωβρίου 2007, Κομνηνού κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑167/06 P,
EU:C:2007:633
, σκέψη 44).
Κατά μείζονα λόγο, ερμηνείες του δικαίου της Ένωσης στις οποίες προβαίνει ο Διαμεσολαβητής δεν δύνανται να δεσμεύουν τον δικαστή της Ένωσης.
Αφετέρου και εν πάση περιπτώσει, πρέπει να επισημανθεί ότι οι εκτιμήσεις που περιέχονται στη μνημονευθείσα από την προσφεύγουσα απόφαση του Διαμεσολαβητή, στον βαθμό που η απόφαση αυτή αφορά αίτηση προσβάσεως διαφορετική από τις αιτήσεις προσβάσεως που είναι επίμαχες στις υπό κρίση υποθέσεις, δεν ασκούν επιρροή εν προκειμένω και δεν μπορούν, ως εκ τούτου, να ανατρέψουν το γενικό τεκμήριο.
Κατά δεύτερον, αντιθέτως, στο πλαίσιο της τρίτης αιτιάσεως, η προσφεύγουσα προβάλλει επιχειρήματα αντλούμενα από την ύπαρξη υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος, στην εξέταση των οποίων επιβάλλεται, κατά το παρόν στάδιο, να γίνει παραπομπή (βλ. σκέψεις 128 έως 163 κατωτέρω).
Υπό το πρίσμα των προεκτεθέντων, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι η Επιτροπή ορθώς εκτίμησε, με τις προσβαλλόμενες αποφάσεις, ότι η δημοσιοποίηση των επίμαχων εγγράφων ενείχε τον κίνδυνο να υπονομεύσει σοβαρά τις οικείες διαδικασίες λήψεως αποφάσεων.
Συνεπώς, η δεύτερη αιτίαση, την οποία προέβαλε η προσφεύγουσα προς στήριξη του πρώτου σκέλους του μοναδικού λόγου ακυρώσεως, πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμη.
Επί της τρίτης αιτιάσεως, η οποία αφορά την ύπαρξη υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος για τη δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων
Η προσφεύγουσα προσάπτει στην Επιτροπή ότι παρερμήνευσε το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001 ως εκ του ότι απέκλεισε εσφαλμένως την ύπαρξη υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος δικαιολογούντος τη δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων.
Πρώτον, η προσφεύγουσα παρατηρεί ότι το γεγονός και μόνον, το οποίο μνημονεύεται στις προσβαλλόμενες αποφάσεις, ότι η πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα είναι ήδη δυνατή και ότι οι διαδικασίες λήψεως αποφάσεων απλώς και μόνον αποσκοπούν στη βελτίωση της εν λόγω προσβάσεως δεν σημαίνει ότι δεν υφίσταται κανένα υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων. Δεύτερον, κατά την προσφεύγουσα, η διαφάνεια που είναι αναγκαία για την κατανόηση της νομοθετικής διαδικασίας συνιστά, αυτή καθαυτήν, δημόσιο συμφέρον που χρήζει προστασίας, ιδίως δε στους τομείς στους οποίους εντάσσονται οι δύο επίμαχες εκτιμήσεις επιπτώσεων. Τρίτον, κατά την άποψη της προσφεύγουσας, η Επιτροπή παρέλειψε να λάβει υπόψη το εν λόγω δημόσιο συμφέρον και στηρίχθηκε αποκλειστικώς επί της υπάρξεως κινδύνου υπονομεύσεως των οικείων διαδικασιών λήψεως αποφάσεων, κινδύνου την ύπαρξη του οποίου θέτει υπό αμφισβήτηση, εξάλλου, η προσφεύγουσα. Τέταρτον, κατά την προσφεύγουσα, το κοινό έχει συμφέρον στην κατανόηση και στην παρακολούθηση της εξελίξεως των εκτιμήσεων επιπτώσεων, οι οποίες αποτελούν τις βάσεις των νομοθετικών προτάσεων, προκειμένου να είναι σε θέση να ασκεί το δικαίωμά του συμμετοχής στις δημοκρατικές διαδικασίες, προκαλώντας τη διεξαγωγή δημόσιας ανταλλαγής απόψεων. Απλώς και μόνον όμως η δημοσιοποίηση, κατά το χρονικό σημείο της εκ μέρους της Επιτροπής υιοθετήσεως της νομοθετικής προτάσεως, των μελετών επί των οποίων στηρίζεται η απόφαση του εν λόγω θεσμικού οργάνου είναι ανεπαρκής συναφώς, τούτο δε, ειδικότερα, στην περίπτωση κατά την οποία η Επιτροπή δεν επρόκειτο να αναλάβει καμία πρωτοβουλία κατόπιν της εκτιμήσεως επιπτώσεων. Εξάλλου, η προσφεύγουσα προσθέτει, με τα υπομνήματα απαντήσεως, ότι, αφενός, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Επιτροπή με τα δικόγραφά της, η ίδια δεν εξυπηρετεί ούτε εκπροσωπεί κανένα ιδιωτικό συμφέρον, αλλά εξυπηρετεί και εκπροσωπεί το γενικό συμφέρον, οπότε οι αιτήσεις της περί προσβάσεως δεν μπορούν να εκληφθούν υπό την έννοια ότι αντανακλούν ένα απλό ιδιωτικό συμφέρον, και ότι, αφετέρου, ο Διαμεσολαβητής έχει αναγνωρίσει την ύπαρξη ειδικού συμφέροντος του κοινού στην κατανόηση και στην εξέταση των εναλλακτικών λύσεων που δεν επελέγησαν.
Επιπλέον, στην υπόθεση T‑424/14, πρώτον, η προσφεύγουσα προσθέτει ότι η συνεκτίμηση του δημόσιου συμφέροντος, το οποίο αφορά τη διαφάνεια και τη συμμετοχή στη δημόσια ανταλλαγή απόψεων, είναι επιβεβλημένο πολλώ μάλλον εφόσον η νομοθετική διαδικασία έχει σχέση με την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα. Συγκεκριμένα, κατά την άποψη της προσφεύγουσας, από τον κανονισμό 1367/2006, ο οποίος αναγνωρίζει το συμφέρον για την άσκηση ενδίκων βοηθημάτων για περιβαλλοντικά θέματα, προκύπτει ότι οι πληροφορίες που έχουν σχέση με το περιβάλλον εμπεριέχουν πάντοτε κάποιο δημόσιο συμφέρον το οποίο δικαιολογεί τη δημοσιοποίησή τους. Δεύτερον, κατά την προσφεύγουσα, το συμφέρον του κοινού στην ενημέρωση σχετικά με την εφαρμογή των υποχρεώσεων που απορρέουν από τη Σύμβαση για την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, που συνήφθη στις 25 Ιουνίου 1998 και εγκρίθηκε εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας με την απόφαση 2005/370/ΕΚ του Συμβουλίου, της 17ης Φεβρουαρίου 2005 (
ΕΕ L 124, σ. 1
, στο εξής: Σύμβαση του Aarhus), υφίσταται πολλώ μάλλον διότι η Επιτροπή ανακάλεσε την πρόταση οδηγίας του 2003, διότι επί δέκα έτη καμία πράξη δεν έχει ακόμη εκδοθεί και διότι, μολονότι η Επιτροπή ανήγγειλε το 2013 ότι σχετικές εργασίες ήσαν εν εξελίξει, το εν λόγω θεσμικό όργανο δεν παρέσχε, εντούτοις, πληροφορίες ως προς τη σχεδιαζόμενη γραμμή πλεύσης. Τρίτον, κατά την άποψη της προσφεύγουσας, το γεγονός ότι, πιθανότατα λόγω της ελλείψεως διαβουλεύσεως με τους ενδιαφερομένους, η επιτροπή διατύπωσε δυο αρνητικές γνωμοδοτήσεις ως προς αρχικές εκδοχές της εκθέσεως εκτιμήσεως επιπτώσεων σχετικά με την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα καθιστά εμφανή την ύπαρξη δημόσιου συμφέροντος, υπό την έννοια ότι οι ενδιαφερόμενοι θα μπορούσαν να παράσχουν συμπληρωματικές πληροφορίες και να ενημερωθούν σχετικά με τυχόν κενά της εκτιμήσεως επιπτώσεων.
Τέλος, με το υπόμνημα απαντήσεως που κατέθεσε στην υπόθεση T‑425/14, η προσφεύγουσα παρατηρεί ότι η θεμελιώδης σημασία της προσβάσεως σε πληροφορίες για περιβαλλοντικά θέματα υπογραμμίζεται με το άρθρο 5, παράγραφος 7, στοιχείο αʹ, της Συμβάσεως του Aarhus.
Η Επιτροπή αμφισβητεί το βάσιμο των επιχειρημάτων αυτών.
Πρέπει να υπομνηστεί ότι, κατά το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, η εφαρμογή της εξαιρέσεως, την οποία καθιερώνει η εν λόγω διάταξη, αποκλείεται εάν η δημοσιοποίηση του επίμαχου εγγράφου δικαιολογείται από υπέρτερο δημόσιο συμφέρον.
Στο πλαίσιο αυτό, το οικείο θεσμικό όργανο οφείλει να σταθμίζει το ειδικό συμφέρον που πρέπει να προστατευθεί μέσω της μη γνωστοποιήσεως του περιεχομένου του οικείου εγγράφου και, μεταξύ άλλων, το γενικό συμφέρον να επιτραπεί η πρόσβαση στο συγκεκριμένο έγγραφο, λαμβανομένων υπόψη των πλεονεκτημάτων που απορρέουν, όπως επισημαίνει και η αιτιολογική σκέψη 2 του κανονισμού 1049/2001, από την αυξημένη διαφάνεια, τα οποία είναι η καλύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψεως αποφάσεων καθώς και μια μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοικήσεως έναντι των πολιτών σε ένα δημοκρατικό σύστημα (αποφάσεις Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, σκέψη 31 ανωτέρω,
EU:C:2008:374
, σκέψη 45· Συμβούλιο κατά Access Info Europe, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2013:671
, σκέψη 32, και της 3ης Ιουλίου 2014, Συμβούλιο κατά in’t Veld, C‑350/12 P, Συλλογή,
EU:C:2014:2039
, σκέψη 53).
Το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον το οποίο δύναται να δικαιολογήσει τη δημοσιοποίηση ενός εγγράφου δεν απαιτείται κατ’ ανάγκην να διακρίνεται από τις αρχές που διέπουν τον κανονισμό 1049/2001 (αποφάσεις Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, σκέψη 31 ανωτέρω,
EU:C:2008:374
, σκέψεις 74 και 75, και LPN και Φινλανδία κατά Επιτροπής, σκέψη 64 ανωτέρω,
EU:C:2013:738
, σκέψη 92).
Ωστόσο, η έκθεση αμιγώς γενικής φύσεως εκτιμήσεων δεν αρκεί προς απόδειξη του ότι υπέρτερο δημόσιο συμφέρον κατισχύει των λόγων που δικαιολογούν την άρνηση δημοσιοποιήσεως των επίμαχων εγγράφων (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, αποφάσεις Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2010:541
, σκέψη 158· LPN και Φινλανδία κατά Επιτροπής, σκέψη 64 ανωτέρω,
EU:C:2013:738
, σκέψη 93, και Επιτροπή κατά EnBW, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2014:112
, σκέψη 105).
Εξάλλου, η απαίτηση ο αιτών την πρόσβαση να επικαλείται κατά τρόπο συγκεκριμένο στοιχεία που να θεμελιώνουν υπέρτερο δημόσιο συμφέρον δυνάμενο να δικαιολογήσει τη δημοσιοποίηση των οικείων εγγράφων συνάδει με τη νομολογία του Δικαστηρίου (απόφαση LPN και Φινλανδία κατά Επιτροπής, σκέψη 64 ανωτέρω,
EU:C:2013:738
, σκέψη 94· βλ. επίσης, υπό το πνεύμα αυτό, αποφάσεις Επιτροπή κατά Technische Glaswerke Ilmenau, σκέψη 64 ανωτέρω,
EU:C:2010:376
, σκέψη 62· Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2010:541
, σκέψη 103· Επιτροπή κατά Éditions Odile Jacob, σκέψη 64 ανωτέρω,
EU:C:2012:393
, σκέψη 126, και Επιτροπή κατά Agrofert Holding, σκέψη 64 ανωτέρω,
EU:C:2012:394
, σκέψη 68).
Εν προκειμένω, από τις προσβαλλόμενες αποφάσεις προκύπτει ότι, κατά την Επιτροπή, η δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων δεν δικαιολογούνταν από κανένα υπέρτερο δημόσιο συμφέρον. Κατ’ ουσίαν, αφενός, η Επιτροπή επισήμανε ότι, καίτοι ο σκοπός που συνίσταται στη διατήρηση, στην προστασία και στη βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος και, κατά συνέπεια, της υγείας του ανθρώπου μπορούσε να επιτευχθεί χάρη στην ύπαρξη προσβάσεως, χωρίς διακρίσεις, στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, το εν λόγω θεσμικό όργανο τόνισε, εντούτοις, ότι δεν ήταν σε θέση να προσδιορίσει με ποιον τρόπο η δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων θα βοηθούσε τα άτομα τα οποία ζουν στην Ένωση να επηρεάσουν εμμέσως το περιβάλλον στο οποίο ζουν. Συγκεκριμένα, κατά την Επιτροπή, η πρόσβαση στη δικαιοσύνη ήταν ήδη δυνατή ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων, λαμβανομένης υπόψη της διευκρινίσεως ότι η επίμαχη διαδικασία λήψεως αποφάσεων αποσκοπούσε μόνον στη βελτίωση της προσβάσεως αυτής. Επιπλέον, η Επιτροπή προσέθεσε ότι μια δημόσια διαβούλευση είχε διοργανωθεί το 2013, κατά τη διάρκεια της οποίας τα ενδιαφερόμενα μέρη, στα οποία συμπεριλαμβάνεται η κοινωνία των πολιτών, είχαν τη δυνατότητα να συμβάλουν στον καθορισμό των κεντρικών σημείων των προτάσεων. Αφετέρου, κατά την Επιτροπή, η δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων κατά το στάδιο αυτό θα διακύβευε τις διαδικασίες λήψεως αποφάσεων και θα έπληττε τη δυνατότητα επιτεύξεως του καλύτερου δυνατού συμβιβασμού. Αντιθέτως, κατά την άποψη της Επιτροπής, το δημόσιο συμφέρον θα κατοχυρωνόταν καλύτερα μέσω της δυνατότητας συνεχίσεως των επίμαχων διαδικασιών λήψεως αποφάσεων ελλείψει οποιασδήποτε εξωτερικής πιέσεως. Εξάλλου, η Επιτροπή επισήμανε ότι πλείονα έγγραφα σχετικά με τις διαδικασίες λήψεως αποφάσεων είχαν ήδη καταστεί διαθέσιμα.
Κανένα από τα επιχειρήματα τα οποία προέβαλε η προσφεύγουσα και τα οποία συνοψίσθηκαν στις σκέψεις 128 έως 131 ανωτέρω δεν αναιρεί την ως άνω εκτίμηση.
Πρώτον, όσον αφορά το επιχείρημα που αφορά το ότι, ειδικότερα υπό το πρίσμα των τομέων στους οποίους εντάσσονται οι δύο επίμαχες εκτιμήσεις επιπτώσεων, η διαφάνεια που είναι αναγκαία για την κατανόηση της νομοθετικής διαδικασίας συνιστά, αυτή καθαυτήν, δημόσιο συμφέρον το οποίο χρήζει προστασίας και το οποίο η Επιτροπή παρέλειψε να λάβει υπόψη, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, λαμβανομένης υπόψη της προπαρατεθείσας στη σκέψη 136 νομολογίας, μια τόσο γενική εκτίμηση δεν δύναται να στηρίξει την άποψη ότι η αρχή της διαφάνειας ήταν, εν προκειμένω, ιδιαιτέρως επιτακτική, ώστε να δύναται να κατισχύσει των λόγων που δικαιολογούσαν την άρνηση παροχής προσβάσεως στα ζητηθέντα έγγραφα (βλ., υπό το πνεύμα αυτό και κατ’ αναλογίαν, απόφαση Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής, σκέψη 55 ανωτέρω,
EU:C:2010:541
, σκέψεις 157 και 158).
Εν πάση περιπτώσει, κατ’ αρχάς, πρέπει να προστεθεί ότι, όπως προκύπτει από τα στοιχεία της δικογραφίας και, ειδικότερα, από τις προσβαλλόμενες αποφάσεις, χωρίς τούτο να αμφισβητείται από την προσφεύγουσα, πλείονα έγγραφα σχετικά με τις δύο επίμαχες εκτιμήσεις επιπτώσεων είχαν γνωστοποιηθεί στο κοινό, και μάλιστα πριν από την εκ μέρους της Επιτροπής έκδοση των προσβαλλομένων αποφάσεων.
Πρέπει να γίνει δεκτό ότι η δημοσίευση αυτή παρέσχε τη δυνατότητα να ληφθεί υπόψη το συμφέρον του κοινού να τηρείται ενήμερο σχετικά με τις διαδικασίες λήψεως αποφάσεων εκ μέρους της Επιτροπής, χωρίς, ωστόσο, να υπονομεύονται οι τελευταίες αυτές διαδικασίες.
Εν συνεχεία, δεν αμφισβητείται από τους διαδίκους ότι οι εν προκειμένω επίμαχες εκτιμήσεις επιπτώσεων πρόκειται να δημοσιευθούν αμέσως μόλις η Επιτροπή θα έχει υιοθετήσει πολιτικές προτάσεις στους τομείς τους οποίους αφορούν οι υπό κρίση υποθέσεις.
Μια τέτοια δημοσίευση, η οποία πρόκειται να λάβει χώρα ταυτόχρονα με την υιοθέτηση πολιτικών προτάσεων, είναι, αντιθέτως προς τα επιχειρήματα της προσφεύγουσας, επαρκής για να παράσχει τη δυνατότητα στο κοινό να κατανοήσει τη διαδικασία, ενδεχομένως νομοθετικής φύσεως, η οποία θα αρχίσει με τις εν λόγω προτάσεις.
Τέλος, αφενός, στο μέτρο που η προσφεύγουσα διατείνεται ότι απλώς και μόνον η δημοσιοποίηση, κατά το χρονικό σημείο της εκ μέρους της Επιτροπής υιοθετήσεως της νομοθετικής προτάσεως, των μελετών επί των οποίων «στηρίζεται» η απόφαση του θεσμικού αυτού οργάνου είναι ανεπαρκής, επιβάλλεται η διευκρίνιση ότι, όπως προκύπτει από τις κατευθυντήριες γραμμές, η έκθεση εκτιμήσεως επιπτώσεων παραθέτει διάφορες σχεδιαζόμενες επιλογές ως προς την ακολουθητέα πολιτική και τις κατατάσσει με βάση τα χρησιμοποιούμενα κριτήρια αξιολογήσεως. Επιπλέον, ακόμη και έπειτα από την εκ μέρους της Επιτροπής δημοσίευση μιας εκθέσεως εκτιμήσεως επιπτώσεων, κανένα στοιχείο δεν παρεμποδίζει την προσφεύγουσα να υποβάλει αίτηση προσβάσεως σε προγενέστερες εκδοχές της εκθέσεως αυτής προκειμένου, ενδεχομένως και υπό την επιφύλαξη των εξαιρέσεων που προβλέπονται από το άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001 και τις οποίες δύναται να επικαλεσθεί η Επιτροπή, να λάβει γνώση των διαδοχικών τροποποιήσεων των οποίων αποτέλεσε αντικείμενο η εν λόγω έκθεση.
Αφετέρου, στο μέτρο που η προσφεύγουσα αναφέρεται στην περίπτωση κατά την οποία η Επιτροπή δεν θα αναλάμβανε καμία πρωτοβουλία κατόπιν της εκτιμήσεως επιπτώσεων, πρέπει να επισημανθεί ότι, όπως επιβεβαίωσε η Επιτροπή κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, απαντώντας σε ερώτηση που έθεσε το Γενικό Δικαστήριο, από τις κατευθυντήριες γραμμές προκύπτει ότι, οσάκις, κατόπιν μιας εκτιμήσεως επιπτώσεων, η Επιτροπή αποφασίζει να μην υποβάλει πρόταση, η έκθεση εκτιμήσεως επιπτώσεων δημοσιεύεται στον ιστότοπο «www.europa.eu» στο Διαδίκτυο υπό τη μορφή εγγράφου εργασίας.
Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει, επιπροσθέτως, να απορριφθούν τα επιχειρήματα τα οποία προέβαλε η προσφεύγουσα στην υπόθεση T‑424/14 και τα οποία αφορούν το ότι το συμφέρον του κοινού στην ενημέρωση σχετικά με την εφαρμογή των υποχρεώσεων οι οποίες απορρέουν από τη Σύμβαση του Aarhus υφίσταται πολλώ μάλλον διότι η Επιτροπή ανακάλεσε την πρόταση οδηγίας του 2003, διότι καμία πράξη δεν έχει εκδοθεί επί δέκα έτη και διότι, μολονότι η Επιτροπή ανήγγειλε το 2013 ότι σχετικές εργασίες ήσαν εν εξελίξει, το εν λόγω θεσμικό όργανο δεν παρέσχε, εντούτοις, πληροφορίες ως προς τη σχεδιαζόμενη γραμμή πλεύσης.
Συγκεκριμένα, λαμβανομένων υπόψη των εκτιμήσεων που προεκτέθηκαν στις σκέψεις 76 έως 97 ως προς το γενικό τεκμήριο, πρέπει να γίνει δεκτό ότι, κατά το στάδιο αυτό της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων, απλώς και μόνον η ανυπαρξία ενδείξεως σχετικής με την εκ μέρους της Επιτροπής σχεδιαζόμενη γραμμή πλεύσης δεν μπορεί να θεμελιώσει συμφέρον ικανό να κατισχύσει των λόγων που δικαιολογούσαν την άρνηση παροχής προσβάσεως στα ζητηθέντα έγγραφα στην υπόθεση T‑424/14.
Η ως άνω εκτίμηση είναι επιβεβλημένη πολλώ μάλλον εφόσον, όπως επισημάνθηκε ανωτέρω, η Επιτροπή μερίμνησε όχι μόνον για τη διεξαγωγή δημόσιας διαβουλεύσεως ως προς την εφαρμογή των υποχρεώσεων της Ένωσης σχετικά με την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, αλλά και προέβη στη δημοσίευση διαφόρων εγγράφων κατόπιν της διαβουλεύσεως αυτής, στοιχείο το οποίο η προσφεύγουσα, κατά τα λοιπά, δεν αμφισβητεί. Επιπλέον, όπως δέχεται η προσφεύγουσα, η Επιτροπή ανήγγειλε, έστω και κατά συνοπτικό τρόπο, ότι σχετικές εργασίες ήσαν εν εξελίξει, με την από 2 Οκτωβρίου 2013 ανακοίνωση, την οποία προσκόμισε στην υπόθεση T‑424/14 κατόπιν μέτρου οργανώσεως της διαδικασίας το οποίο έλαβε το Γενικό Δικαστήριο. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή ανήγγειλε την πρόθεσή της να ανακαλέσει την πρόταση οδηγίας του 2003 και να προβληματιστεί ως προς την εξεύρεση άλλων μέσων για την εφαρμογή των υποχρεώσεων που απορρέουν από τη Σύμβαση του Aarhus και διευκρίνισε ότι διεξήγε μια εκτίμηση επιπτώσεων και ανέμενε την έκδοση μιας αποφάσεως του Δικαστηρίου.
Δεύτερον, όσον αφορά το επιχείρημα που αφορά το ότι το κοινό έχει συμφέρον στην κατανόηση και στην παρακολούθηση της εξελίξεως των εκτιμήσεων επιπτώσεων, ως βάσεων των νομοθετικών προτάσεων, προκειμένου να είναι σε θέση να ασκεί το δικαίωμά του συμμετοχής στις δημοκρατικές διαδικασίες, προκαλώντας τη διεξαγωγή δημόσιας ανταλλαγής απόψεων, πρέπει να υπομνηστεί ότι έχει ήδη κριθεί ότι το συμφέρον του προσφεύγοντος στη συμπλήρωση των πληροφοριών τις οποίες έχει στη διάθεσή του το οικείο θεσμικό όργανο και στην ενεργό συμμετοχή του σε μια εν εξελίξει διαδικασία δεν αποτελούσε υπέρτερο δημόσιο συμφέρον, τούτο δε ακόμη και όταν ο εν λόγω προσφεύγων ενεργούσε ως μη κυβερνητική οργάνωση, συμφώνως προς τον καταστατικό της σκοπό, ο οποίος συνίστατο στην προστασία του περιβάλλοντος (βλ., υπό το πνεύμα αυτό, απόφαση LPN και Φινλανδία κατά Επιτροπής, σκέψη 64 ανωτέρω,
EU:C:2013:738
, σκέψη 95· βλ. επίσης, υπό το πνεύμα αυτό και κατ’ αναλογίαν, διάταξη Ecologistas en Acción κατά Επιτροπής, σκέψη 121 ανωτέρω,
EU:T:2014:182
, σκέψη 75).
Κατ’ αναλογίαν, πρέπει να γίνει δεκτό ότι το συμφέρον των ενδιαφερομένων που έχουν μετάσχει σε διαβούλευση διοργανωθείσα από την Επιτροπή στο πλαίσιο της διεξαγωγής εκτιμήσεως επιπτώσεων, καθώς και οποιουδήποτε άλλου ενδιαφερόμενου μέρους, στη συμπλήρωση των πληροφοριών τις οποίες έχει συγκρατήσει το εν λόγω θεσμικό όργανο κατόπιν μιας τέτοιας διαβουλεύσεως καθώς και στην ενεργό συμμετοχή τους στη διαδικασία καταρτίσεως της εκθέσεως εκτιμήσεως επιπτώσεων, ή ακόμη στην κατάρτιση μιας πολιτικής προτάσεως, δεν αποτελεί υπέρτερο δημόσιο συμφέρον, τούτο δε ακόμη και όταν το εν λόγω μέρος είναι, όπως και η προσφεύγουσα, οργανισμός μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα που έχει ως σκοπό την προστασία του περιβάλλοντος.
Λαμβανομένης υπόψη της προπαρατεθείσας στη σκέψη 150 νομολογίας, δεν ασκεί επιρροή επί της ως άνω εκτιμήσεως το ότι, όπως υποστηρίχθηκε από την προσφεύγουσα με τα δικόγραφά της, η προσφεύγουσα εκπροσωπεί ένα γενικό συμφέρον, έστω και αν υποτεθεί ότι το επιχείρημα αυτό είναι ορθό. Επιπλέον, από την προπαρατεθείσα στη σκέψη 121 νομολογία προκύπτει ότι το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα δεν εξαρτάται από τη φύση του ειδικού συμφέροντος που έχει ή δεν έχει ενδεχομένως ο αιτών την πρόσβαση να του παρασχεθεί η ζητηθείσα πληροφορία.
Εν πάση περιπτώσει, το επιχείρημα της προσφεύγουσας, όπως αυτό συνοψίστηκε στη σκέψη 150 ανωτέρω, πρέπει να απορριφθεί για τους ίδιους λόγους με αυτούς που παρατέθηκαν στις σκέψεις 140 έως 144 ανωτέρω.
Ακριβώς για τους ίδιους λόγους πρέπει να απορριφθεί το επιχείρημα το οποίο προέβαλε η προσφεύγουσα στο πλαίσιο της υποθέσεως T‑424/14 και το οποίο αφορά την ύπαρξη δημόσιου συμφέροντος, καθόσον, κατά την άποψη της προσφεύγουσας, οι ενδιαφερόμενοι θα μπορούσαν να παράσχουν συμπληρωματικές πληροφορίες και να ενημερωθούν σχετικά με τυχόν κενά της εκτιμήσεως επιπτώσεων, όπως αυτά αποκαλύφθηκαν με τις δύο αρνητικές γνωμοδοτήσεις της επιτροπής όσον αφορά αρχικές εκδοχές της εκθέσεως εκτιμήσεως επιπτώσεων που αφορούσε την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα.
Εξάλλου, το επιχείρημα της προσφεύγουσας που αφορά το ότι ο Διαμεσολαβητής έχει αναγνωρίσει την ύπαρξη ειδικού συμφέροντος του κοινού προκειμένου αυτό να κατανοεί και να εξετάζει τις εναλλακτικές λύσεις που δεν επελέγησαν είναι απορριπτέο για λόγους αντίστοιχους με όσους παρατέθηκαν στις σκέψεις 122 έως 124 ανωτέρω.
Τρίτον, στο μέτρο που η προσφεύγουσα προσάπτει στην Επιτροπή ότι παρέλειψε να λάβει υπόψη το δημόσιο συμφέρον που σχετίζεται με την κατανόηση των διαδικασιών λήψεως αποφάσεων και με τη συμμετοχή σε αυτές και ότι στηρίχθηκε αποκλειστικώς επί της υπάρξεως κινδύνου υπονομεύσεως των οικείων διαδικασιών λήψεως αποφάσεων, αρκεί να υπομνηστεί ότι, αφενός, η προσφεύγουσα δεν κατόρθωσε, στο πλαίσιο της δεύτερης αιτιάσεως που προέβαλε προς στήριξη του πρώτου σκέλους του μοναδικού λόγου ακυρώσεως, να αποδείξει ότι η Επιτροπή είχε εκτιμήσει εσφαλμένως ότι η δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων θα υπονόμευε σοβαρά τις οικείες διαδικασίες λήψεως αποφάσεων και ότι, αφετέρου, από τις σκέψεις 140 έως 153 ανωτέρω προκύπτει ότι το συμφέρον που σχετίζεται με την κατανόηση και με τη συμμετοχή στη νομοθετική διαδικασία δεν μπορεί να συνιστά υπέρτερο δημόσιο συμφέρον δυνάμενο να κατισχύει της προστασίας των εν λόγω διαδικασιών λήψεως αποφάσεων.
Τέταρτον, όσον αφορά τα επιχειρήματα τα οποία προέβαλε η προσφεύγουσα στην υπόθεση T‑424/14 και τα οποία αφορούν το ότι η συνεκτίμηση του δημόσιου συμφέροντος που σχετίζεται με τη διαφάνεια και με τη συμμετοχή στη δημόσια ανταλλαγή απόψεων είναι επιβεβλημένη πολλώ μάλλον εφόσον η νομοθετική διαδικασία έχει σχέση με την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, λαμβανομένου υπόψη και του κανονισμού 1367/2006, πρέπει να υπομνηστεί ότι, όπως ήδη επισημάνθηκε στη σκέψη 108 ανωτέρω, το άρθρο 6 του κανονισμού 1367/2006 προσθέτει στον κανονισμό 1049/2001 ειδικούς κανόνες όσον αφορά τα αιτήματα προσβάσεως σε περιβαλλοντικές πληροφορίες. Ως εκ τούτου, αφενός, το άρθρο 6, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, του κανονισμού 1367/2006 παραπέμπει στις διατάξεις του άρθρου 4, παράγραφος 2, πρώτη και τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 και προβλέπει ότι, «εξαιρέσει των ερευνών, ιδίως εκείνων που αφορούν τυχόν παραβάσεις του δικαίου [της Ένωσης], θεωρείται ότι υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον που επιβάλλει τη δημοσιοποίηση των πληροφοριών, όταν οι ζητούμενες πληροφορίες αφορούν εκπομπές στο περιβάλλον». Αυτό το κατά νόμον τεκμήριο ανάγεται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, in fine, του κανονισμού 1049/2001, το οποίο αποκλείει την άρνηση παροχής προσβάσεως σε έγγραφο εάν η δημοσιοποίηση του οικείου εγγράφου δικαιολογείται από δημόσιο συμφέρον υπέρτερο ως προς τα προστατευόμενα συμφέροντα. Αφετέρου, το άρθρο 6, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του κανονισμού 1367/2006 ορίζει ότι, «[ό]σον αφορά τις λοιπές εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 4 του κανονισμού […] 1049/2001, οι λόγοι απόρριψης ερμηνεύονται περιοριστικά, λαμβανομένου υπόψη του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετείται από τη δημοσιοποίηση και το κατά πόσον οι ζητούμενες πληροφορίες αφορούν εκπομπές στο περιβάλλον». Η τελευταία αυτή περίοδος της παραγράφου 1 του ως άνω άρθρου 6 μνημονεύει τις «λοιπές εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 4 του κανονισμού […] 1049/2001» και εφαρμόζεται, επομένως, επί των εξαιρέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 4, παράγραφος 1, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, και παράγραφοι 3 και 5, του τελευταίου αυτού κανονισμού (απόφαση LPN και Φινλανδία κατά Επιτροπής, σκέψη 64 ανωτέρω,
EU:C:2013:738
, σκέψεις 79 έως 81 και 83).
Αφενός, από τα ανωτέρω συνάγεται ότι, καίτοι το άρθρο 6, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, του κανονισμού 1367/2006 προβλέπει, βεβαίως, ένα κατά νόμον τεκμήριο δυνάμει του οποίου, εξαιρέσει των ερευνών, η δημοσιοποίηση θεωρείται ότι εξυπηρετεί υπέρτερο δημόσιο συμφέρον όταν οι ζητούμενες πληροφορίες έχουν σχέση με εκπομπές στο περιβάλλον, γεγονός παραμένει ότι το τεκμήριο αυτό αφορά μόνον τις εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, πρώτη και τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001.
Εν προκειμένω, δεν αμφισβητείται όμως ότι η Επιτροπή εφάρμοσε την εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001. Συνεπώς, χωρίς καν να παρίσταται ανάγκη να προσδιορισθεί αν οι περιλαμβανόμενες στα ζητηθέντα έγγραφα πληροφορίες έχουν σχέση με εκπομπές στο περιβάλλον, το άρθρο 6, παράγραφος 1, πρώτη περίοδος, του κανονισμού 1367/2006 δεν ασκεί επιρροή στις υπό κρίση υποθέσεις.
Αφετέρου, όσον αφορά το άρθρο 6, παράγραφος 1, δεύτερη περίοδος, του κανονισμού 1367/2006 και στον βαθμό που η προσφεύγουσα επικαλείται την εν λόγω διάταξη, πρέπει να επισημανθεί ότι απλώς και μόνον η αναφορά στο «δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετείται από τη δημοσιοποίηση» είναι, λόγω του γενικού χαρακτήρα της και λαμβανομένων υπόψη των λόγων που παρατέθηκαν στη σκέψη 140 ανωτέρω, ανεπαρκής για να αποδειχθεί η ύπαρξη υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος δυναμένου να κατισχύει της προστασίας των διαδικασιών λήψεως αποφάσεων.
Πέμπτον, για τους ίδιους λόγους με αυτούς που παρατέθηκαν στη σκέψη 140 ανωτέρω πρέπει να απορριφθεί το επιχείρημα, το οποίο προβλήθηκε με το υπόμνημα που κατατέθηκε στην υπόθεση T‑425/14 και το οποίο αφορά το ότι η θεμελιώδης σημασία της προσβάσεως σε πληροφορίες για περιβαλλοντικά θέματα υπογραμμίζεται με το άρθρο 5, παράγραφος 7, στοιχείο αʹ, της Συμβάσεως του Aarhus.
Τέλος, υπό το πρίσμα των προεκτεθέντων, πρέπει, επίσης, να απορριφθεί το επιχείρημα της προσφεύγουσας που αφορά το ότι το μνημονευόμενο στις προσβαλλόμενες αποφάσεις γεγονός ότι η πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα είναι ήδη δυνατή και ότι οι διαδικασίες λήψεως αποφάσεων απλώς και μόνον αποσκοπούν στη βελτίωση της προσβάσεως αυτής δεν σημαίνει ότι δεν υφίσταται κανένα υπέρτερο δημόσιο συμφέρον για τη δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων. Συγκεκριμένα, έστω και αν υποτεθεί ότι, όπως διατείνεται η προσφεύγουσα, το γεγονός και μόνον ότι η πρόσβαση στη δικαιοσύνη για τέτοια θέματα είναι ήδη δυνατή δεν σημαίνει ότι δεν υφίσταται κανένα υπέρτερο δημόσιο συμφέρον, γεγονός παραμένει ότι, όπως προκύπτει από τις προηγηθείσες εκτιμήσεις, η προσφεύγουσα δεν απέδειξε την ύπαρξη οποιουδήποτε υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος δικαιολογούντος τη δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι η τρίτη αιτίαση πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.
Κατά συνέπεια, πρέπει επίσης να απορριφθεί ως αβάσιμο το πρώτο σκέλος του μοναδικού λόγου ακυρώσεως, καθώς και να απορριφθεί ο μοναδικός αυτός λόγος ακυρώσεως στο σύνολό του ως αβάσιμος.
Επομένως, οι υπό κρίση προσφυγές πρέπει να απορριφθούν στο σύνολό τους.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 134, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η προσφεύγουσα ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με τα αιτήματα της Επιτροπής.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (δεύτερο τμήμα)
αποφασίζει:

1)
Απορρίπτει τις προσφυγές.

2)
Η ClientEarth φέρει, πέραν των δικών της δικαστικών εξόδων, και τα δικαστικά έξοδα στα οποία υποβλήθηκε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 13 Νοεμβρίου 2015.
(υπογραφές)
Περιεχόμενα

Ιστορικό των διαφορών

Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων

Σκεπτικό

Επί του δευτέρου σκέλους του μοναδικού λόγου ακυρώσεως, το οποίο αφορά παράβαση της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως

Επί του πρώτου σκέλους του μοναδικού λόγου ακυρώσεως, το οποίο αφορά παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001

Επί της δεύτερης αιτιάσεως, η οποία αφορά την ανυπαρξία κινδύνου σοβαρής υπονομεύσεως των διαδικασιών λήψεως αποφάσεων

– Επί της υπάρξεως ενός γενικού τεκμηρίου περί αρνήσεως παροχής προσβάσεως στα ζητηθέντα έγγραφα

– Επί της νομιμότητας των προσβαλλομένων αποφάσεων, καθόσον η Επιτροπή διαπιστώνει την ύπαρξη κινδύνου σοβαρής υπονομεύσεως των διαδικασιών λήψεως αποφάσεων

Επί της τρίτης αιτιάσεως, η οποία αφορά την ύπαρξη υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος για τη δημοσιοποίηση των ζητηθέντων εγγράφων

Επί των δικαστικών εξόδων
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η αγγλική.