CELEX: 62014CJ0061
Præjudiciel forelæggelse
direktiv 89/665/EØF
offentlige indkøb
national lovgivning
afgifter på adgang til forvaltningsdomstole på området for offentlige kontrakter
adgang til effektive retsmidler
afgifter med afskrækkende virkning
domstolsprøvelse af forvaltningsakter
principperne om effektivitet og ækvivalens
effektiv virkning

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1 i Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter (
EFT L 395, s. 33
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/66/EF af 11. december 2007 (
EUT L 335, s. 31
, herefter »direktiv 89/665«).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato (herefter »Orizzonte Salute«) og på den anden side Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme (den offentlige virksomhed for personlige tjenesteydelser San Valentino for byen Levico Terme, herefter »Azienda«) samt Ministero della Giustizia (justitsministeriet), Ministero dell’Economia e delle Finanze (økonomi- og finansministeriet), Presidenza del Consiglio dei Ministri (formandskabet for ministerrådet) og Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento (almindeligt sekretariat for den regionale forvaltningsdomstol i Trento (Italien)) vedrørende forlængelsen af en offentlig kontrakt angående sygeplejerelaterede tjenesteydelser og et udbud, der blev afholdt efterfølgende, samt retsafgifter, der skal betales for anlæggelsen af en forvaltningsretlig sag på området for offentlige kontrakter.
Retsforskrifter
EU-retten
Det anføres i tredje betragtning til direktiv 89/665, at en adgang til på [unions]plan at konkurrere om offentlige kontrakter kræver en betydelig udvidelse af garantierne for gennemsigtighed og ikke-forskelsbehandling, og for at der kan opnås en faktisk virkning er det vigtigt, at der findes effektive og hurtige klagemuligheder i tilfælde af overtrædelse af [EU-]retten vedrørende offentlige kontrakter eller af de nationale regler, der omsætter denne ret.
Direktivets artikel 1 med overskriften »Klageprocedurernes anvendelsesområde og adgang til disse procedurer« bestemmer:
»1.   Dette direktiv finder anvendelse på kontrakter som omhandlet i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/18/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige vareindkøbskontrakter, offentlige tjenesteydelseskontrakter og offentlige bygge- og anlægskontrakter [(
EUT L 134, s. 114
)], medmindre sådanne kontrakter er undtaget i henhold til artikel 10-18 i nævnte direktiv.
Kontrakter omfatter ifølge dette direktiv offentlige kontrakter, rammeaftaler, koncessionskontrakter om offentlige bygge- og anlægsarbejder og dynamiske indkøbssystemer.
Medlemsstaterne træffer, for så vidt angår kontrakter, der henhører under anvendelsesområdet for direktiv 2004/18/EF, de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at der effektivt og navnlig så hurtigt som muligt kan indgives klage over de ordregivende myndigheders beslutninger på de betingelser, der er anført i artikel 2-2f i dette direktiv, med den begrundelse, at beslutningerne er i strid med [EU-]ret vedrørende offentlige kontrakter eller de nationale regler til gennemførelse heraf.
2.   Medlemsstaterne sikrer, at der mellem virksomheder, som kan gøre en skade gældende i forbindelse med en udbudsprocedure, ikke finder forskelsbehandling sted på grund af den sondring, der i dette direktiv foretages mellem de nationale regler, der omsætter [EU-]retten, og de øvrige nationale regler.
3.   Medlemsstaterne sikrer, at der er adgang til klageprocedurerne efter nærmere bestemmelser, som medlemsstaterne kan fastsætte, i det mindste for personer, der har eller har haft interesse i at opnå en bestemt kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge af en påstået overtrædelse.
[…]«
Artikel 7 i direktiv 2004/18 med overskriften »Tærskelværdier for offentlige kontrakter« fastsætter tærsklerne for de anslåede værdier, over hvilke tildelingen af en kontrakt skal foretages i overensstemmelse med direktivets bestemmelser.
Disse tærskler revideres med regelmæssige mellemrum af Europa-Kommissionen og tilpasses de økonomiske forhold. På tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen var denne tærskelværdi for de af de ordregivende myndigheder, bortset fra centrale regeringsmyndigheder, indgåede tjenesteydelseskontrakter fastsat til 193000 EUR ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1177/2009 af 30. november 2009 om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF, 2004/18/EF og 2009/81/EF for så vidt angår tærskelværdierne for anvendelse af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter (
EUT L 314, s. 64
).
Italiensk ret
Artikel 13, stk. 1, i dekret nr. 115 af 30. maj 2002 fra republikkens præsident, som ændret ved lov nr. 228 af 24. december 2012 (herefter »dekretet«), indførte en ordning for retsafgifter bestående af en almindelig retsafgift, der fastsættes i forhold til tvistens værdi.
Dekretets artikel 13, stk. 6a, fastsætter for forvaltningsretlige sager til forskel fra det, der er fastsat for civile sager, et beløb for den almindelige retsafgift, der er uafhængigt af tvistens værdi.
Ifølge den pågældende artikel 13, stk. 6a, er den almindelige retsafgift i sager, der indbringes for de regionale forvaltningsdomstole og Consiglio di Stato generelt 650 EUR. I samme bestemmelse er der imidlertid for særlige områder fastsat forskellige beløb, der kan være større eller mindre.
I henhold til dekretets artikel 13, stk. 6a, litra d), er den almindelige retsafgift på området for offentlige kontrakter:
—
2000 EUR, såfremt kontraktens værdi er lig med eller lavere end 200000 EUR
—
4000 EUR for de tvister, hvor værdien er mellem 200000 og 1000000 EUR, og
—
6000 EUR for tvister med en værdi, der er højere end 1000000 EUR.
I henhold til dekretets artikel 13, stk. 1a, forhøjes disse beløb på området for offentlige kontrakter med 50%.
Det følger af dekretets artikel 13, stk. 1c, at såfremt en appel, endog en kontraappel, forkastes i det hele eller afvises fra realitetsbehandling, eller hvis proceduren afbrydes, har den part, der har iværksat den, pligt til at betale et yderligere beløb som almindelig retsafgift af samme størrelse som det, der blev betalt for samme appel, hvad enten det er en hovedappel eller en kontraappel.
Det følger af forelæggelsesafgørelsen, at den almindelige retsafgift i henhold til den gældende lovgivning skal betales ikke kun for indgivelse af det oprindelige processkrift, der indledte sagen, men også for nedlæggelse af modpåstande og fremsættelse af yderligere anbringender med henblik på at fremsætte nye påstande.
Det følger af dekretets artikel 14, stk. 3, at tvistens værdi ikke svarer til den effektive gevinst, der kan realiseres ved udførelsen af den kontrakt, som er udfærdiget af de ordregivende myndigheder, men til størrelsen af kontraktens grundværdi.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Orizzonte Salute er en forening, der professionelt udfører sygeplejerelaterede tjenesteydelser for offentlige enheder og privatpersoner. Med et søgsmål, der er blevet udvidet flere gange ved yderligere anbringender, har foreningen for den forelæggende ret anfægtet Aziendas successive tildelinger af varetagelsen af sygeplejerelaterede tjenesteydelser til Associazione infermieristica D & F Care samt andre af Azienda trufne afgørelser.
Varetagelsen af disse ydelser blev tildelt først ved en forlængelse af en kontrakt, der var indgået med Associazione infermieristica D & F Care for en tidligere periode, og dernæst inden for rammerne af et udbud, der udelukkende indbød visse foreninger, som var akkrediteret af sammenslutningen Infermieri Professionali Assistenti Sanitari Vigilatrici d’Infanzia (IPASVI) (sammenslutning af pædiatriske sygeplejersker), som Orizzonte Salute ikke var medlem af.
Orizzonte Salute betalte i retsafgift en almindelig retsafgift på 605 EUR, som svarede til omkostningerne for anlæggelse af en forvaltningsretlig sag.
Ved afgørelse af 5. juni 2013 pålagde Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento Orizzonte Salute at foretage en yderligere betaling, for så vidt som tvisten som følge af de supplerende anbringender nu vedrørte offentlige kontrakter, med henblik på at betale retsafgift for denne type tvist, som derfor beløb sig til 2000 EUR.
Ved et nyt søgsmål, der blev indgivet den 2. juli 2013, anfægtede Orizzonte Salute denne afgørelse, idet foreningen påberåbte sig en tilsidesættelse af dekretets artikel 13, stk. 6a, og endvidere, at denne bestemmelse var forfatningsstridig.
Det var på baggrund af dette søgsmål, at de statslige myndigheder anlagde et søgsmål med påstand om, at forvaltningsdomstolen ikke havde kompetence, eftersom den almindelige retsafgift udgjorde en afgiftsmæssig ydelse, hvorfor en anfægtelse deraf ville henhøre under en skattedomstol. De gjorde ligeledes gældende, at det nævnte søgsmål var ugrundet.
Den forelæggende ret har anført, idet den samtidig har medgivet, at den almindelige retsafgift har en skattemæssig karakter, at der i den sag, som verserer for den, er tale om en retsakt, der hidrører fra dens Segretario General, og som har karakter af en administrativ afgørelse. Det er således ifølge retten nødvendigt at undergive afgørelsen af 5. juni 2013 en prøvelse ved en forvaltningsdomstol. Den forelæggende ret er endvidere af den opfattelse, at Orizzonte Salute har en interesse i annullation af kravet om betaling af de forhøjede retsafgifter.
Den pågældende ret har anført, at den almindelige retsafgifts størrelse i forvaltningsretlige sager i modsætning til, hvad der gælder i civile sager, ikke er knyttet til sagens værdi, og at der for særlige områder i forvaltningsretten er fastsat specifikke beløb.
Den forelæggende ret har anført, at den almindelige retsafgift, der skal betales på området indgåelse af offentlige kontrakter, er betydeligt højere end de beløb, der skal betales for forvaltningssager, der er undergivet den almindelige procedure.
Retten er af den opfattelse, at afgiftsopkrævningen på søgsmålet for forvaltningsdomstolen særligt på området for offentlige kontrakter kan afskrække virksomhederne fra at forfølge deres søgsmål og følgelig rejser problemer med foreneligheden med kriterierne og principperne i Unionens retsorden. Den forelæggende ret har lagt til grund, at en virksomheds fortjeneste generelt beløber sig til omkring 10% af kontraktens beløb og har fundet, at en forudgående betaling af en almindelig retsafgift, der overstiger størrelsen af en sådan fortjeneste, kan medføre, at retssubjekterne giver afkald på visse proceduremæssige mekanismer.
Ifølge den forelæggende ret indskrænker den i hovedsagen omhandlede lovgivning søgsmålskompetencen, begrænser den effektive domstolsprøvelse, diskriminerer operatører med en ringe finansiel formåen i forhold til de operatører, der har en stærk finansiel formåen, og foretager en ugunstig behandling af disse i forhold til dem, der inden for rammerne af deres virksomhed anlægger sag ved civil- og handelsretterne. Den forelæggende ret er af den opfattelse, at de omkostninger, der bæres af staten til forvaltningsdomstolenes virke på området for offentlige kontrakter, ikke er mærkbart forskellige, særskilte eller højere end de omkostninger, der vedrører sager, som er knyttet til andre typer af retstvister.
Den forelæggende ret har henvist til doktrinen om, at den nationale lovgiver utvivlsomt har ønsket at lette byrden ved efterslæbet af verserende sager og at lette såvel gennemførelsen af offentlige arbejder som den offentlige erhvervelse af goder og tjenesteydelser. Retten har i denne forbindelse anført, at retstvister på området for offentlige kontrakter siden 2012 er faldet markant.
Den forelæggende ret har præciseret, at værdien af den offentlige kontrakt beregnet samlet er højere end den tærskel, der er fastsat i direktiv 2004/18. Den er derfor af den opfattelse, at de principper om effektivitet, hurtig behandling, forbud mod forskelsbehandling og adgang, der er anført i artikel 1 i direktiv 89/665, finder anvendelse på hovedsagen. Ifølge rettens tilgang er den omhandlede nationale lovgivning i strid med disse principper og med den ret til effektive retsmidler, der er blevet bekræftet i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
På denne baggrund har Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er principperne i […] direktiv 89/665 […] til hinder for nationale bestemmelser […], der fastsætter høje retsafgifter for forvaltningsretlige sager vedrørende offentlige kontrakter?«
Spørgsmålet, om de skriftlige indlæg, der er indgivet til Domstolen af intervenienterne i hovedsagen, kan antages til realitetsbehandling
Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons) (samordning af foreninger og udvalg vedrørende miljøbeskyttelse og brugere og forbrugeres rettigheder), Camera Amministrativa Roma (Roms afdeling for forvaltningsretssager), Associazione dei Consumatori Cittadini Europei (Den europæiske forbrugerorganisation), Ordine degli Avvocati di Roma (Roms beskikkede advokater), Associazione dei giovani amministrativisti (forening for unge inden for forvaltningsretten) og Società italiana degli avvocati amministrativisti (den italienske forening for forvaltningsretlige advokater) (herefter »intervenienterne i hovedsagen«) er indtrådt i hovedsagen til støtte for Orizzonte Salute og har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen.
Den italienske regering har gjort gældende, at de skriftlige indlæg, der er indgivet af intervenienterne efter afsigelsen af forelæggelsesafgørelsen og udsættelsen af hovedsagen, ikke kan antages til realitetsbehandling. Denne afvisning følger af artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, og den nationale ret har ikke mulighed for efter sagens udsættelse af foretage en bedømmelse af, om en intervention efter henvisningen skal tillades. Denne regering er af den opfattelse, at der fra sagsakterne skal foretages udelukkelse af de skriftlige indlæg, der er indgivet af andre fysiske og juridiske personer end dem, der var omhandlet på tidspunktet for anmodningen om præjudiciel afgørelse, for at undgå, at sagen bliver til en actio popularis.
I denne forbindelse bemærkes, at for så vidt angår deltagelse i en præjudiciel sag kan hovedsagens parter, medlemsstaterne, Kommissionen samt i givet fald den institution eller det organ, kontor eller agentur, som har vedtaget den retsakt, hvis gyldighed eller fortolkning er omtvistet, stater, som er parter i EØS-aftalen, bortset fra medlemsstaterne, EFTA-Tilsynsmyndigheden og de berørte tredjelande i henhold til procesreglementets artikel 96, stk. 1, sammenholdt med artikel 23 i statutten for Domstolen, afgive indlæg for Domstolen. Eftersom opregningen i disse bestemmelser er udtømmende, kan denne ret ikke udstrækkes til at omfatte fysiske eller juridiske personer, som ikke er udtrykkeligt nævnt.
»Hovedsagens parter« er i henhold til procesreglementets artikel 97, stk. 1, de parter, som af den forelæggende ret betegnes som sådanne i overensstemmelse med nationale processuelle regler. Det påhviler følgelig den forelæggende ret i henhold til de nationale retsplejeregler at fastlægge parterne i den hovedsag, der verserer for denne.
Det tilkommer ikke Domstolen at efterprøve, om en afgørelse fra den forelæggende ret, der tillader en intervention for den, er blevet truffet i overensstemmelse med disse bestemmelser. Domstolen er bundet af en sådan forelæggelseskendelse, der er afsagt af en ret i en medlemsstat, så længe den ikke er blevet omgjort under en anke efter national ret (jf. analogt domme Radlberger Getränkegesellschaft og S. Spitz,
C-309/02
,
EU:C:2004:799
, præmis
, og Burtscher,
C-213/04
,
EU:C:2005:731
, præmis
).
Det er ikke gjort gældende i det foreliggende tilfælde, at afgørelsen vedrørende anerkendelsen af intervenienterne i hovedsagen ikke er i overensstemmelse med de bestemmelser, der regulerer den verserende sag for den forelæggende ret, eller at denne afgørelse er blevet appelleret.
Egenskaben »hovedsagens parter« i henhold til procesreglementets artikel 96, stk. 1, sammenholdt med artikel 23 i statutten for Domstolen, kan ikke anerkendes en person, og denne person kan ikke være procesdeltager i en sag for Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF, såfremt denne person for en national ret har fremsat begæring om intervention ikke for at spille en aktiv rolle i den fortsatte sag for den nationale ret, men udelukkende for at deltage i retsforhandlingerne ved Domstolen (jf. i denne retning kendelse Football Association Premier League m.fl.,
C-403/08 og C-429/08
,
EU:C:2009:789
, præmis
).
Det skal imidlertid konstateres, at der ikke er nogen oplysninger i sagsakterne, der godtgør, at intervenienterne i hovedsagen ikke tilsigtede at spille en aktiv rolle i retsforhandlingerne for den forelæggende ret og udelukkende ønskede at udtale sig inden for rammerne af retsforhandlingerne for Domstolen.
Det er endelig uforeneligt med princippet om god retspleje og med kravet om behandling af præjudicielle sager inden for en rimelig frist, såfremt den skriftlige forhandling for Domstolen som følge af de successive anerkendelser af intervenienterne og fristen på to måneder, der er fastsat i artikel 23, stk. 2, i statutten for Domstolen, for indgivelse af skriftlige indlæg for disse intervenienter, ikke kan afsluttes, eller at sagen skal genåbnes.
Det er under disse omstændigheder at artikel 97, stk. 2, i Domstolens procesreglement bestemmer, at i tilfælde, hvor en forelæggende ret meddeler Domstolen, at en ny part har fået tilladelse til at indtræde i hovedsagen, mens sagen allerede verserer for Domstolen, indtræder denne part i den præjudicielle sag, som den foreligger på tidspunktet for denne meddelelse.
Domstolen kan således vælge kun at tillade en intervenient, der deltager i hovedsagen, at indgive skriftlige indlæg inden for den frist, som de berørte i den forbindelse har i henhold til artikel 23 i statutten for Domstolen, over for hvilke anmodningen om præjudiciel afgørelse oprindeligt blev meddelt.
Det skal i forbindelse med nærværende sag konstateres, at indgivelsen af skriftlige indlæg fra de parter, der af den forelæggende ret er anerkendt som procesdeltagere i hovedsagen, ikke udgjorde en risiko for god retspleje eller for behandlingen af sagen inden for en rimelig frist. Domstolen fastslog følgelig, at det ikke var fornødent at gøre brug af den mulighed, der er nævnt i denne doms foregående præmis.
Henset til det ovenstående skal den italienske regerings argumenter, der tilsigter at få fastslået, at de skriftlige indlæg, der er indgivet af intervenienterne i hovedsagen, skal afvises, forkastes. Disse skriftlige indlæg kan antages til realitetsbehandling.
Om det præjudicielle spørgsmål
Den forelæggende ret ønsker med spørgsmålet nærmere bestemt oplyst, om artikel 1 i direktiv 89/665 og ækvivalens- og effektivitetsprincippet skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, såsom den i hovedsagen omhandlede, der i forbindelse med anlæggelse af en forvaltningsretlig sag på området for offentlige kontrakter pålægger betaling af retsafgifter, der er højere end på andre områder.
Artikel 1, stk. 1 og 3, i direktiv 89/665 pålægger medlemsstaterne at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at der effektivt og så hurtigt som muligt kan indgives klage over de afgørelser fra de ordregivende myndigheder, der er uforenelige med EU-retten, og at sikre en vid adgang til klageprocedurerne for personer, der har eller har haft interesse i at opnå en kontrakt, og som har lidt eller vil kunne lide skade som følge af en påstået overtrædelse.
Dette direktiv overlader medlemsstaterne en skønsbeføjelse ved valget af de processuelle garantier, som de vil fastsætte, og de tilhørende formaliteter (jf. dom Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie m.fl.,
C-568/08
,
EU:C:2010:751
, præmis
).
Navnlig indeholder direktiv 89/665 ingen bestemmelse, der specifikt vedrører de retsafgifter, der skal betales af retssubjekterne, når de i henhold til det pågældende direktivs artikel 2, stk. 1, litra b), anlægger et annullationssøgsmål til prøvelse af en påstået ulovlig afgørelse, som vedrører en procedure vedrørende tildeling af offentlige kontrakter.
Da der ikke findes EU-retlige bestemmelser på området, tilkommer det i henhold til fast retspraksis i medfør af princippet om medlemsstaternes procesautonomi hver enkelt medlemsstat at fastsætte processuelle regler for den administrative procedure samt for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne. Disse processuelle regler må imidlertid ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål fastsat til beskyttelse af rettigheder, der udledes af den interne retsorden (ækvivalensprincippet), og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) (jf. domme Club Hotel Loutraki m.fl.,
C-145/08 og C-149/08
,
EU:C:2010:247
, præmis
, og eVigilo,
C-538/13
,
EU:C:2015:166
, præmis
).
Hvad angår sådanne retsafgifter, som udgør processuelle betingelser for klageadgangen, som skal sikre overholdelsen af de rettigheder, EU-retten tillægger de ansøgere og bydende, som berøres af de ordregivende myndigheders beslutninger, bemærkes imidlertid, at disse ikke må være til skade for den effektive virkning af direktiv 89/665 (jf. i denne retning domme Universale-Bau m.fl.,
C-470/99
,
EU:C:2002:746
, præmis
, og eVigilo,
C-538/13
,
EU:C:2015:166
, præmis
).
For så vidt angår effektivitetsprincippet har Domstolen allerede fastslået, at dette indebærer et krav om en effektiv domstolsbeskyttelse, hvilket er sikret ved chartrets artikel 47, og hvis overholdelse de nationale domstole skal sikre (jf. i denne retning dom Sánchez Morcillo og Abril García,
C-169/14
,
EU:C:2014:2099
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Artikel 1 i direktiv 89/665 skal således nødvendigvis fortolkes under hensyntagen til de grundlæggende rettigheder, som er opført i nævnte charter, særligt retten til adgang til effektive retsmidler for en domstol i henhold til chartrets artikel 47 (jf. i denne retning Ryneš,
C-212/13
,
EU:C:2014:2428
, præmis
).
Det skal således efterprøves, om en lovgivning, som den i hovedsagen omhandlede, kan anses for at være i overensstemmelse med ækvivalens- og effektivitetsprincippet samt med den effektive virkning af direktiv 89/665.
De to led af denne efterprøvelse vedrører dels størrelsen af den almindelige retsafgift, der skal betales for anlæggelse af en sag ved en forvaltningsdomstol på området for offentlige kontrakter, dels tilfældene af akkumulering af sådanne afgifter, som er blevet betalt inden for rammerne af samme forvaltningsretlige retssag på området for offentlige kontrakter.
Den almindelige retsafgift, der skal betales for anlæggelse af en retssag ved en forvaltningsdomstol på området for offentlige kontrakter
Det skal først, i lighed med hvad den østrigske regering har gjort gældende, bemærkes, at i henhold til artikel 1, stk. 1, i direktiv 89/665 finder dette direktiv anvendelse på de kontrakter, der er omhandlet i direktiv 2004/18, med undtagelse af de tilfælde, der er udelukket i henhold til sidstnævnte direktivs artikel 10-18.
Ifølge artikel 7, der findes i kapitel II i direktiv 2004/18 med overskriften »Anvendelsesområde«, gælder dette kun for offentlige kontrakter, hvis anslåede værdi eksklusive moms svarer til eller overstiger de tærskelværdier, der er fastsat i denne bestemmelse.
Det følger heraf, at offentlige tjenesteydelseskontrakter, der indgås af andre ordregivende myndigheder end statslige myndigheder, hvis værdi er lavere end 193000 EUR, ikke er omfattet af direktiv 2004/18 og følgelig heller ikke er omfattet af direktiv 89/665.
For så vidt angår effektivitetsprincippet skal det bemærkes, at den i hovedsagen omhandlede ordning for retsafgifter omfatter tre faste beløb for den almindelige retsafgift, som beløber sig til 2000, 4000 og 6000 EUR for de tre kategorier af offentlige kontrakter, nemlig dem med en værdi, der er lig med eller lavere end 200000 EUR, dem med en værdi mellem 200000 og 1000000 EUR og dem med en værdi, der overstiger 1000000 EUR.
Det fremgår af de sagsakter, der er fremlagt for Domstolen, at ordningen med fastsatte beløb for retsafgifter er proportional med værdien af de offentlige kontrakter, der henhører under disse tre forskellige kategorier, og i sin helhed har en degressiv karakter.
Den almindelige retsafgift, der skal betales, udtrykt i en procentdel af »grænse«-værdierne for de tre kategorier af offentlige kontrakter, varierer fra 1,0% til 1,036% af kontraktens værdi, såfremt denne er på mellem 193000 og 200000 EUR, fra 0,4% til 2,0%, hvis værdien er på mellem 200000 og 1000000 EUR og er på 0,6% af værdien af kontrakten eller mindre, såfremt værdien overstiger 1000000 EUR.
De retsafgifter, der skal betales for anlæggelse af en forvaltningsretlig sag, som ikke overstiger 2% af den omhandlede kontrakts værdi, gør det ikke umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt i praksis at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til EU-retten på området for offentlige kontrakter.
Ingen af de forhold, der er anført af den forelæggende ret eller af de berørte, der har afgivet indlæg til Domstolen, kan rejse tvivl om denne konstatering.
For så vidt angår den omstændighed, at fastsættelsen af den almindelige afgift sker efter værdien af den i hovedsagen omhandlede kontrakt og ikke efter den fortjeneste, som den virksomhed, der deltager i udbuddet, har grund til at forvente af denne kontrakt, skal det særligt anføres for det første, at adskillige medlemsstater anerkender muligheden for at foretage beregningen af de retsafgifter, der skal betales, ved at støtte sig på værdien af den genstand, som tvisten vedrører.
For det andet og som anført af generaladvokaten i punkt 40 i forslaget til afgørelse ville en bestemmelse inden for området for offentlige kontrakter, som nødvendiggjorde særlige beregninger for hver udbudsprocedure og hver virksomhed, hvilket resultat ville kunne anfægtes, være besværlig og uforudsigelig.
Med hensyn til anvendelsen af den italienske almindelige retsafgift på erhvervsdrivende med en ringe finansiel formåen bemærkes for det første i lighed med, hvad Kommissionen har gjort gældende, at denne retsafgift pålægges uden sondring med hensyn til form og beløb over for retssubjekter, der ønsker at anlægge en sag til prøvelse af en afgørelse truffet af de ordregivende myndigheder.
Det skal konstateres, at en sådan ordning ikke medfører forskelsbehandling af de operatører, der udøver virksomhed inden for samme område.
Endvidere følger det af bestemmelserne i EU’s direktiver om offentlige kontrakter, såsom artikel 47 i direktiv 2004/18, at en virksomheds deltagelse i en udbudsprocedure forudsætter en passende økonomisk og finansiel formåen.
Selv om sagsøgeren endelig har pligt til at betale den almindelige retsafgift i forbindelse med anlæggelsen af en retssag til prøvelse af en afgørelse på området for offentlige kontrakter, har den tabende part pligt til at refundere de retsafgifter, der er forudbetalt af den part, der får medhold i sagen.
Hvad angår ækvivalensprincippet kan den omstændighed, at den almindelige retsafgift, der på området for offentlige kontrakter skal betales, er højere end dels de beløb, der skal betales i forvaltningstvister, der er genstand for almindelig behandling, dels de retsafgifter, der opkræves i civile sager, ikke i sig selv godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af det pågældende princip.
Ækvivalensprincippet indebærer nemlig, således som det er anført i denne doms præmis 46, en ligebehandling af de søgsmål, der er støttet på en tilsidesættelse af national ret og de tilsvarende søgsmål, der er støttet på tilsidesættelse af EU-retten og ikke ækvivalensen af de nationale proceduremæssige regler, som finder anvendelse på tvister af en anden karakter såsom på den ene side civilretlige tvister og på den anden side forvaltningsretlige tvister eller tvister, der henhører under to forskellige retsområder (jf. dom ÖBB Personenverkehr,
C-417/13
,
EU:C:2015:38
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde er der ikke nogen af de oplysninger, der er blevet forelagt Domstolen, der kan understøtte argumentet om, at ordningen med den almindelige retsafgift skal anvendes på en anden måde på de søgsmål, der er støttet på rettigheder, som EU-retten vedrørende offentlige kontrakter medfører for retssubjekterne, end på de søgsmål, der er støttet på en tilsidesættelse af national ret med samme genstand.
Det skal konkluderes, at de retsafgifter, der skal betales i forbindelse med anlæggelse af en forvaltningsretlig sag på området for offentlige kontrakter, såsom den i hovedsagen omhandlede almindelige retsafgift, hverken er til skade for den effektive virkning af direktiv 89/665 eller ækvivalens- og effektivitetsprincippet.
Akkumuleringen af den almindelige retsafgift, der skal betales inden for rammerne af samme forvaltningsretlige sag på området for offentlige kontrakter
Ifølge den nationale lovgivning skal den almindelige retsafgift ikke kun betales for indgivelse af det oprindelige processkrift i sagen, som blev indgivet til prøvelse af en afgørelse truffet af den ordregivende myndighed på området for offentlige kontrakter, men samme beløb skal ligeledes betales for modpåstande og for supplerende anbringender med henblik på at fremsætte nye påstande i sagen.
Det synes at fremgå af forelæggelseskendelsen, at det i henhold til et cirkulære af 18. oktober fra Segretario Generale della Giustizia Amministrativa kun er processkrifter, der er selvstændige i forhold til stævningen, og som tilsigter en betydelig udvidelse af sagens genstand, der giver anledning til betaling af supplerende omkostninger.
Opkrævning af flere og kumulative retsafgifter i forbindelse med samme forvaltningsret sag er i princippet hverken i strid med artikel 1 i direktiv 89/665, sammenholdt med chartrets artikel 47, eller med ækvivalens- og effektivitetsprincippet.
En sådan opkrævning bidrager nemlig i princippet til, at domsstolssystemet fungerer korrekt, for så vidt som den udgør en finansieringskilde for medlemsstaternes domstolsvirksomhed og har en afskrækkende virkning på fremsættelse af påstande, der er åbenbart grundløse eller kun har til formål at forhale sagen.
Disse formål kan imidlertid kun begrunde en anvendelse af flere retsafgifter, såsom de i hovedsagen omhandlede, såfremt søgsmålets genstand eller de supplerende anbringender rent faktisk er særskilte og udgør en betydelig udvidelse af genstanden i den allerede verserende sag.
Hvis dette derimod ikke er tilfældet, vil en pligt til supplerende betaling af retsafgifter som følge af en anlæggelse af sådanne søgsmål eller fremsættelse af sådanne anbringender være i strid med den adgang til retsmidler, der er sikret ved direktiv 89/665 og med effektivitetsprincippet.
Såfremt en person anlægger flere søgsmål eller fremsætter flere supplerende anbringender inden for rammerne af samme søgsmål, betyder den omstændighed alene, at denne persons endelige formål er at opnå en given kontrakt, ikke nødvendigvis, at der foreligger identitet mellem dennes søgsmål eller anbringender.
I tilfælde af anfægtelse fra den berørte parts side påhviler det den nationale ret at foretage en undersøgelse af genstandene for de søgsmål, der anlægges af et retssubjekt, eller for de anbringender, der fremsættes af dette inden for rammerne af samme sag. Såfremt den nationale ret konstaterer, at disse genstande faktisk ikke er særskilte eller ikke udgør en væsentlig udvidelse af genstanden for den allerede verserende tvist, er denne forpligtet til at fritage dette retssubjekt fra pligten til at betale kumulative retsafgifter.
Der er endvidere ikke fremført noget forhold for Domstolen, der kan rejse tvivl om foreneligheden af akkumuleringen af den almindelige retsafgift med ækvivalensprincippet.
Henset til det ovenstående skal det forelagte spørgsmål besvares på følgende måde:
—
Artikel 1 i direktiv 89/665 samt ækvivalens- og effektivitetsprincippet skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning, der pålægger betaling af en retsafgift, såsom den i hovedsagen omhandlede almindelige retsafgift, i forbindelse med anlæggelse af en sag for en forvaltningsdomstol på området for offentlige kontrakter.
—
Artikel 1 i direktiv 89/665 samt ækvivalens- og effektivitetsprincippet er hverken til hinder for opkrævning af flere retsafgifter hos et retssubjekt, der anlægger flere retssager, som vedrører samme offentlige kontrakt, eller at dette retssubjekt har pligt til at betale supplerende retsafgifter for at kunne påberåbe sig yderligere anbringender vedrørende samme offentlige kontrakt inden for rammerne af en verserende retssag. I tilfælde af anfægtelse fra den berørte part påhviler det imidlertid den nationale ret at foretage en undersøgelse af genstandene for de søgsmål, der er anlagt af et retssubjekt, eller for de anbringender, der gøres gældende inden for rammerne af samme retssag. Hvis den nationale ret konstaterer, at de pågældende genstande faktisk ikke er særskilte eller ikke udgør en væsentlig udvidelse af genstanden for den allerede verserende tvist, er denne forpligtet til at fritage dette retssubjekt fra pligten til at betale kumulative retsafgifter.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

1)
Artikel 1 i Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2007/66/EF af 11. december 2007, samt ækvivalens- og effektivitetsprincippet skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning, der pålægger betaling af en retsafgift, såsom den i hovedsagen omhandlede almindelige retsafgift, i forbindelse med anlæggelse af en sag for en forvaltningsdomstol på området for offentlige kontrakter.

2)
Artikel 1 i direktiv 89/665, som ændret ved direktiv 2007/66, samt ækvivalens- og effektivitetsprincippet er hverken til hinder for opkrævning af flere retsafgifter hos et retssubjekt, der anlægger flere retssager, som vedrører samme offentlige kontrakt, eller at dette retssubjekt har pligt til at betale supplerende retsafgifter for at kunne påberåbe sig yderligere anbringender vedrørende samme offentlige kontrakt inden for rammerne af en verserende retssag. I tilfælde af anfægtelse fra den berørte part påhviler det den nationale ret at foretage en undersøgelse af genstandene for de søgsmål, der er anlagt af et retssubjekt, eller for de anbringender, der gøres gældende inden for rammerne af samme retssag. Hvis den nationale ret konstaterer, at de pågældende genstande faktisk ikke er særskilte eller ikke udgør en væsentlig udvidelse af genstanden for den allerede verserende tvist, er denne forpligtet til at fritage dette retssubjekt fra pligten til at betale de kumulative retsafgifter.

Underskrifter
(
*
)   Processprog: italiensk.