CELEX: 62013TJ0241
EUGFJ
Garantisektionen
EGFJ och EJFLU
Utgifter som undantagits från finansiering
Nötkött
Får- och getkött
Tobak
Artikel 69 i förordning (EG) nr 1782/2003
Artikel 31.2 i förordning (EG) nr 1290/2005
Artikel 23.1 i förordning (EG) nr 796/2004

Bakgrund till tvisten
Efter en undersökning, med referensnummer NAC/2007/004, som genomfördes den 17 till den 20 april 2007 underrättade Europeiska kommissionen Republiken Grekland, den 29 november 2010, om sin avsikt att från EU-finansiering undanta vissa betalningar som verkställts av denna medlemsstat inom området för den gemensamma jordbrukspolitiken för budgetåren 2007, 2008 och 2009 (ansökningsåren 2006 och 2007).
De aktuella betalningarna hade verkställts av Republiken Grekland enligt artikel 69 i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare (
EUT L 270, s. 1
).
Den 3 januari 2011 begärde Republiken Grekland att det skulle inledas ett förfarande för att förlika de respektive ståndpunkterna i enlighet med artikel 31.3 i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (
EUT L 209, s. 1
).
Den 19 april 2011 avgav förlikningsorganet sitt yttrande, med referensnummer 11/GR/467.
Den 23 juli 2012 översände kommissionen sin slutliga ståndpunkt till Republiken Grekland (nedan kallad den slutliga ståndpunkten).
Den 15 oktober 2012 upprättade kommissionen en sammanfattande rapport angående resultaten av kommissionens inspektioner inom ramen för förfarandet för kontroll av överensstämmelse enligt artikel 7.4 i rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (
EGT L 160, s. 103
) och artikel 31 i förordning nr 1290/2005 och rapporten översändes till medlemsstaterna (nedan kallad den sammanfattande rapporten).
Genom genomförandebeslut 2013/123/EU av den 26 februari 2013, vilket antogs efter ett förfarande för kontroll av överensstämmelse enligt artikel 7.4 i förordning nr 1258/1999 och, vad beträffar de betalningar som verkställts efter den 16 oktober 2006, artikel 31 i förordning nr 1290/2005, undantog kommissionen från EU-finansiering vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (
EUT L 67, s. 20
) (nedan kallat det angripna beslutet), eftersom de inte hade verkställts i överensstämmelse med unionens bestämmelser.
I nämnda beslut undantog kommissionen från EU-finansiering bland annat betalningar på 3686189,20 euro som gjorts av de grekiska utbetalningsställena för sektorerna för nötkött, får- och getkött samt tobak, för budgetåren 2007, 2008 och 2009 (ansökningsåren 2006 och 2007), och som deklarerats inom ramen för garantisektionen vid EUGFJ eller inom ramen för EGFJ (nedan gemensamt kallade fonden), eftersom de inte hade verkställts i överensstämmelse med unionens bestämmelser.
Förfarandet och parternas yrkanden
Republiken Grekland har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 25 april 2013.
Genom beslut av tribunalens ordförande den 1 juli 2013 tilldelades målet den sjätte avdelningen. I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades referenten att tjänstgöra på åttonde avdelningen, och målet tilldelades följaktligen denna avdelning den 27 september 2013.
Genom beslut av tribunalens ordförande den 3 februari 2015 omfördelades målet till den sjätte avdelningen och en ny referent utsågs.
På grundval av referentens rapport beslutade tribunalen (sjätte avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
Som en åtgärd för processledning enligt artikel 64 i tribunalens rättegångsregler av den 2 maj 1991, anmodades parterna den 27 maj 2015 att besvara vissa frågor. Parterna efterkom denna begäran inom de fastställda fristerna.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 14 juli 2015.
Republiken Grekland har yrkat att tribunalen ska
—
ogiltigförklara det angripna beslutet, i den del beslutet avser Republiken Grekland, i enlighet med vad som har angetts i talan, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta Republiken Grekland att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Republiken Grekland har åberopat två grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser åsidosättande av artikel 69 i förordning nr 1782/2003 och av artikel 31 i förordning nr 1290/2005, vad beträffar de betalningar som undantogs inom sektorerna för nötkött samt får- och getkött. Som andra grund har det gjorts gällande att artikel 23 i kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i förordning nr 1782/2003 (
EUT L 141, s. 18
) åsidosattes, att det gjordes en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna, att motiveringen är otillräcklig och motsägelsefull och att det begicks ett sakfel, vad beträffar de betalningar som undantogs inom tobakssektorn.
Tribunalen påpekar inledningsvis att Republiken Grekland, såsom framgår av parternas inlagor, har bestritt det angripna beslutet endast i den mån kommissionen från EU-finansiering undantog de betalningar som gjorts av de grekiska utbetalningsställena för sektorerna för nötkött, får- och getkött samt tobak, för budgetåren 2007, 2008 och 2009 (ansökningsåren 2006 och 2007), uppgående till ett totalbelopp på 3686189,20 euro.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 69 i förordning nr 1782/2003 och av artikel 31 i förordning nr 1290/2005, vad beträffar de betalningar som undantogs inom sektorerna för nötkött samt får- och getkött
Den första grunden består av två delar. Som första delgrund har Republiken Grekland hävdat att artikel 69 i förordning nr 1782/2003 åsidosattes. Som andra delgrund har Republiken Grekland åberopat att artikel 31 i förordning nr 1290/2005 åsidosattes.
Den första grundens första del: Åsidosättande av artikel 69 i förordning nr 1782/2003
Republiken Grekland har hävdat att medlemsstaterna har vidsträckta befogenheter att genomföra de åtgärder för finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken som föreskrivs i förordning nr 1782/2003. Artikel 69 i nämnda förordning överensstämmer med detta resonemang, genom att den föreskriver att medlemsstaterna får kvarhålla högst 10 procent av det totala stödbelopp som motsvarar var och en av produktsektorerna för att bevilja en ytterligare betalning inom samma sektor, för särskilda typer av jordbruk. Om medlemsstaten väljer att använda denna möjlighet, är medlemsstaten ensam behörig, på grundval av det mycket stora utrymme för skönsmässig bedömning som den förfogar över, att avgöra vilka producenter av produkter inom särskilda sektorer som ska få det aktuella stödet samt villkoren och de särskilda närmare bestämmelserna för beviljandet av denna ytterligare betalning. Eventuella brister från en medlemsstats sida som beror på oegentligheter i formellt eller processuellt hänseende vid genomförandet av artikel 69 i förordning nr 1782/2003, såsom de oegentligheter som kommissionen konstaterade i förevarande fall, kan följaktligen inte medföra en finansiell korrigering. Republiken Grekland har särskilt bestritt att de åsidosättanden som kommissionen påtalade kan ha påverkat de mål som eftersträvas med artikel 69 i förordning nr 1782/2003.
Kommissionen har bestritt Republiken Greklands argument.
Tribunalen erinrar om att det förfarande för avslutande av räkenskaperna som medlemsstaterna lägger fram med avseende på de utgifter som finansieras av fonden bland annat syftar till att konstatera att utgifterna verkligen skett och att de är lagenliga. I förfarandet för kontroll av överensstämmelse är kommissionen dessutom skyldig att göra en finansiell korrigering om de utgifter för vilka det ansöks om finansiering inte har hanterats i enlighet med unionsreglerna. En sådan finansiell korrigering syftar till att förhindra att fonden bär kostnaderna för belopp som inte har använts för att finansiera ett mål som eftersträvas med den aktuella unionslagstiftningen (se dom av den 10 juli 2014, Grekland/kommissionen,
T‑376/12
, REU (Utdrag),
EU:T:2014:623
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Förordning nr 1782/2003 avser att möjliggöra övergången från produktionsstöd till producentstöd genom en progressiv minskning av direktstöden och införande av ett system med inkomststöd som är frikopplat från produktionen, det vill säga samlat gårdsstöd som fastställs på grundval av tidigare stödrättigheter under en referensperiod, i syfte att göra jordbrukarna i unionen mer konkurrenskraftiga. Systemet med samlat gårdsstöd är en del av den nya gemensamma jordbrukspolitiken. Ett av huvudmålen med denna politik är att rationalisera och förenkla de relevanta unionsbestämmelserna och samtidigt göra genomförandet av politiken mer decentraliserad genom att ge medlemsstaterna och deras regioner ett större utrymme för skönsmässig bedömning (dom av den 19 september 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou,
C‑373/11
, REU,
EU:C:2013:567
, punkterna
och
).
Avdelning III i förordning nr 1782/2003 innehåller grundbestämmelserna för systemet med samlat gårdsstöd. Det föreskrivs således att de jordbrukare som under en referensperiod har erhållit stöd enligt minst ett av de stödsystem som anges i bilaga VI till förordning nr 1782/2003 har rätt till stöd som beräknas på grundval av ett referensbelopp. Referensbeloppen fastställs utifrån det årliga genomsnittet under referensperioden av det sammanlagda belopp som en jordbrukare beviljats enligt nämnda stödsystem. Summan av referensbeloppen får inte vara högre än det nationella tak som anges för varje medlemsstat i bilaga VIII till förordningen.
Kapitel 5 i avdelning III i förordning nr 1782/2003 innehåller bestämmelser som gör det möjligt för medlemsstaterna att bland annat besluta att delvis tillämpa systemet med samlat gårdsstöd. Medlemsstaterna får således behålla vissa av direktstöden som är kopplade till produktionen.
Artikel 69 i förordning nr 1782/2003 hör till sistnämnda bestämmelser. I denna artikel föreskrivs att medlemsstaterna får kvarhålla högst 10 procent av de nationella taken för var och en av de sektorer som anges i bilaga VI till samma förordning och på årsbasis bevilja jordbrukarna en ytterligare betalning inom den eller de sektorer som berörs av kvarhållandet. Den ytterligare betalningen ska beviljas för särskilda typer av jordbruk som är viktiga för att skydda och förbättra miljön eller för att förbättra kvaliteten och saluföringen av jordbruksprodukter.
Villkoren för beviljande av den ytterligare betalning som föreskrivs i artikel 69 i förordning nr 1782/2003 har fastställts av kommissionen i artikel 48 i kommissionens förordning (EG) nr 795/2004 av den 21 april 2004 om tillämpningsföreskrifter för det system med samlat gårdsstöd som föreskrivs i förordning nr 1782/2003 (
EUT L 141, s. 1
).
Såsom framgår av den sammanfattande rapporten, påtalade kommissionen i förevarande fall, vad gäller sektorerna för nötkött samt får- och getkött, brister både i de grundläggande kontrollerna och i stödkontrollerna. Vidare konstaterade kommissionen att kriterierna för stödberättigande hade ändrats efter utgången av ansökningsåret 2006, vad beträffar nötköttssektorn, och fastställts sent för ansökningsåren 2006 och 2007, vad beträffar sektorn för får- och getkött. Dessa brister medförde schablonmässiga finansiella korrigeringar, för budgetåren 2007, 2008 och 2009, vad beträffar sektorerna för nötkött samt får- och getkött, och en finansiell engångskorrigering, för budgetåret 2007, vad beträffar nötköttssektorn.
Republiken Grekland har inte ifrågasatt kommissionens faktiska konstateranden som anges i den sammanfattande rapporten. Nämnda medlemsstat har hävdat, för det första, att den hade ett handlingsutrymme vid genomförandet av artikel 69 i förordning nr 1782/2003 och, för det andra, att de konstaterade bristerna inte påverkade de mål som eftersträvas med nämnda artikel 69.
Tribunalen vill först påpeka att den ytterligare betalning som föreskrivs i artikel 69 i förordning nr 1782/2003 avser dels att uppmuntra jordbrukarna att iaktta kraven avseende förbättring av produkternas kvalitet och skyddet för miljön genom att belöna dem för deras bättre anpassning till de nya kraven i den gemensamma jordbrukspolitiken, dels att mildra följderna för vissa produkter av övergången från systemet med direktstöd till systemet med samlat gårdsstöd (dom Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, punkt 23 ovan,
EU:C:2013:567
, punkt
).
I det sammanhanget ger artikel 69 i förordning nr 1782/2003 samtliga medlemsstater ett visst utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av ytterligare betalningar inom ramen för reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken. Den behörighet som medlemsstaterna har tilldelats är dock strikt begränsad och underställd ett antal villkor av både materiell och processuell art (se, för ett liknande resonemang, dom Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, punkt 23 ovan,
EU:C:2013:567
, punkterna
och
).
I synnerhet föreskrivs följande i artikel 48.6 i förordning nr 795/2004, vilken särskilt åsyftas i den sammanfattande rapporten vad beträffar sektorerna för nötkött samt får- och getkött (punkterna 11.2.1.2 och 11.2.1.3 i den sammanfattande rapporten):
”Medlemsstaterna i fråga skall meddela uppgifter om den betalning de avser att bevilja och särskilt villkor för stödberättigande och de berörda sektorerna senast den 1 augusti året före det första året systemet med samlat gårdsstöd tillämpas.
Varje ändring av det meddelande som avses i första stycket skall göras senast den 1 augusti ett visst år och gälla till följande år. Kommissionen skall omedelbart underrättas om detta och om de objektiva kriterier som motiverar ändringarna. Medlemsstaterna får emellertid inte ändra de berörda sektorerna eller procentsatsen för kvarhållande.”
Denna skyldighet gör det möjligt för kommissionen att hålla sig underrättad om de villkor för stödberättigande som medlemsstaterna har beslutat. Den gör det även möjligt att säkerställa att de berörda aktörerna, före ansökningsårets början, känner till villkoren som ger dem möjlighet att få en sådan ytterligare betalning som föreskrivs i artikel 69 i förordning nr 1782/2003. Det ska i det avseendet erinras om att den ytterligare betalningen bland annat avser att uppmuntra jordbrukarna att iaktta kraven avseende förbättring av produkternas kvalitet och skyddet för miljön genom att belöna dem för deras bättre anpassning till de nya kraven i den gemensamma jordbrukspolitiken. Denna uppmuntrande funktion hos den ytterligare betalningen kan endast vara verksam om de berörda jordbrukarna, före ansökningsårets början, känner till villkoren för stödberättigande för ett ansökningsår och om dessa inte ändras i efterhand. I förevarande fall finns det inte något som tyder på att de berörda jordbrukarna i sektorn för får- och getkött fick kännedom om villkoren för stödberättigande för ansökningsåren 2006 och 2007 i tid, vilket förlikningsorganet påpekade i punkt 6.3 i sin rapport. Vad beträffar nötköttssektorn ändrades dessutom villkoren för stödberättigande efter utgången av ansökningsåret 2006.
Vidare ska det påpekas att kommissionen, förutom detta åsidosättande av artikel 48.6 i förordning nr 795/2004, konstaterade brister både vad gäller de grundläggande kontrollerna och stödkontrollerna med stöd av särskilt artiklarna 23.1, 25 och 28.1 d i förordning nr 796/2004 samt punkterna 1 C och 4 A i bilaga I till kommissionens förordning (EG) nr 885/2006 av den 21 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1290/2005 (
EUT L 171, s. 90
), i de lydelser som var tillämpliga vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna.
Medlemsstaterna är skyldiga att införa ett system med administrativa kontroller och kontroller på plats som gör det möjligt att säkerställa att de materiella och formella kraven för att stöd ska beviljas har uppfyllts på ett korrekt sätt. Om ett sådant system saknas eller om det system som har inrättats av en medlemsstat är så bristfälligt att det ger anledning till misstankar om att kraven inte är uppfyllda, har kommissionen skäl att inte godkänna vissa utgifter som den berörda medlemsstaten har verkställt (dom av den 12 juni 1990, Tyskland/kommissionen,
C‑8/88
, REG,
EU:C:1990:241
, punkterna
och
, dom av den 14 april 2005, Spanien/kommissionen,
C‑468/02
,
EU:C:2005:221
, punkt
, och dom av den 30 september 2009, Portugal/kommissionen,
T‑183/06
,
EU:T:2009:370
, punkt
).
När det gäller bevisbördereglerna på området för avslutande av räkenskaperna, är kommissionen skyldig att motivera sitt beslut i vilket den konstaterar att kontroller saknas eller att det föreligger brister vid den berörda medlemsstatens genomförande av dessa kontroller. Kommissionen är emellertid inte skyldig att på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som de nationella myndigheterna har utfört var otillräckliga eller att de sifferuppgifter som de har lämnat är oriktiga. Den behöver endast förete bevis för att det föreligger allvarligt och skäligt tvivel beträffande dessa kontroller eller sifferuppgifter. Den berörda medlemsstaten kan å sin sida inte vederlägga kommissionens konstateranden utan att stödja sina egna påståenden på omständigheter som visar att det föreligger ett tillförlitligt och funktionsdugligt kontrollsystem. Om medlemsstaten inte förmår visa att kommissionens konstateranden är felaktiga, kommer dessa konstateranden att utgöra grund för allvarliga tvivel på huruvida ett adekvat och effektivt system av övervaknings- och kontrollåtgärder har införts. Denna lättnad i fråga om beviskraven för kommissionen förklaras av att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för att avsluta räkenskaperna för de europeiska jordbruksfonderna och att det följaktligen åligger medlemsstaten att så detaljerat och fullständigt som möjligt bevisa att den har fullgjort sina kontroller eller att dess sifferuppgifter är riktiga samt, i förekommande fall, att kommissionens påståenden är felaktiga (dom av den 11 januari 2001, Grekland/kommissionen,
C‑247/98
, REG,
EU:C:2001:4
, punkterna
–
, dom av den 6 mars 2001, Nederländerna/kommissionen,
C‑278/98
, REG,
EU:C:2001:124
, punkterna
–
, och dom av den 24 februari 2005, Grekland/kommissionen,
C‑300/02
, REG,
EU:C:2005:103
, punkterna
–
).
I förevarande fall ska det påpekas att de brister som kommissionen konstaterade vad beträffar de grundläggande kontrollerna och stödkontrollerna när det gäller sektorerna för nötkött samt får- och getkött utgör bevis för att det förelåg allvarligt och skäligt tvivel beträffande det system med administrativa kontroller och kontroller på plats som Republiken Grekland skulle införa för att säkerställa att de materiella och formella kraven för att stöd ska beviljas hade uppfyllts på ett korrekt sätt. Vidare ska det konstateras att Republiken Grekland, vid tribunalen, inte har bestritt de brister som kommissionen konstaterade när det gäller sektorerna för nötkött samt får- och getkött. Det föreligger följaktligen inte någon omständighet som kan påverka kommissionens beslut att inte godkänna vissa betalningar som Republiken Grekland verkställt. Vidare ska det framhållas att det handlingsutrymme som Republiken Grekland förfogar över inom ramen för artikel 69 i förordning nr 1782/2003, i motsats till vad denna medlemsstat har hävdat, inte kan befria den från de skyldigheter som åligger den, särskilt skyldigheten att säkerställa iakttagandet av villkoren för beviljande av den aktuella ytterligare betalning som åligger fonden.
Vidare ska det påpekas att de åsidosättanden som kommissionen konstaterade i förevarande fall med nödvändighet har påverkat de mål som eftersträvas med artikel 69 i förordning nr 1782/2003, i motsats till vad Republiken Grekland har hävdat. Detta framgår särskilt av den omständigheten att de berörda jordbrukarna inte informerades i tid om villkoren för beviljande av den ytterligare betalningen, vilket därigenom tog bort den uppmuntrande funktion som artikel 69 i förordning nr 1782/2003 eftersträvar. De brister som kommissionen konstaterade vad beträffar de grundläggande kontrollerna och stödkontrollerna gjorde det inte heller möjligt att säkerställa att de ytterligare betalningar som ålagts fonden verkligen överensstämde med de mål som eftersträvas med artikel 69 i förordning nr 1782/2003. Slutligen ska det under alla omständigheter framhållas att de brister som kommissionen påpekade bland annat bestod i den sena underrättelsen om maximigränsen för mikroflora i får- och getmjölk och i ändringen i efterhand av det lägsta antalet kalvningar per producent för nötkött. Såsom kommissionen korrekt har påpekat, avsåg dessa brister villkor för stödberättigande som hade ett nära samband med de mål som eftersträvas med artikel 69 i förordning nr 1782/2003.
Under dessa omständigheter och med beaktande av samtliga dessa uppgifter gjorde kommissionen en riktig bedömning när den i förevarande fall beslutade att en finansiell korrigering skulle tillämpas på de betalningar som verkställts av de grekiska utbetalningsställena, enligt artikel 69 i förordning nr 1782/2003, vad beträffar sektorerna för nötkött samt får- och getkött.
Med hänsyn till dessa omständigheter, kan talan inte bifallas såvitt avser den första grundens första del.
Den första grundens andra del: Åsidosättande av artikel 31 i förordning nr 1290/2005
Republiken Grekland har påpekat att ett av de villkor som föreskrivs i artikel 31 i förordning nr 1290/2005 för att kunna tillämpa en finansiell korrigering är att fonden har lidit en förlust. I förevarande fall har dock inte de ytterligare betalningar som föreskrivs i artikel 69 i förordning nr 1782/2003 beviljats utöver det nationella taket för direktstöd, utan följer av ett kvarhållande som producenterna inom samma sektor är föremål för. Dessa betalningar medför således inte någon förlust för fonden, vilket gör att ett av de villkor som föreskrivs i artikel 31 i förordning nr 1290/2005 inte är uppfyllt. Den finansiella korrigering som tillämpades i förevarande fall medför faktiskt obehörig vinst för fonden, eftersom de 10 procent som avses i artikel 69 i förordning nr 1782/2003 har kvarhållits hos de jordbrukare som erhållit direktstöd i den aktuella sektorn.
Kommissionen har bestritt Republiken Greklands argument.
I artikel 31.2 i förordning nr 1290/2005, som Republiken Grekland i huvudsak har åsyftat i sina inlagor, föreskrivs följande:
”Kommissionen skall göra en bedömning av de belopp som skall undantas, särskilt med hänsyn till hur stor bristen på förenlighet är. Kommissionen skall beakta överträdelsens art och omfattning samt den ekonomiska förlust som gemenskapen lidit.”
I förevarande fall räcker det att konstatera att det, i motsats till vad Republiken Grekland har hävdat, genom artikel 31.2 i förordning nr 1290/2005 inte har införts något villkor som kräver att det för varje korrigering ska styrkas att fonden har lidit en faktisk förlust (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 15 juli 2014, Grekland/kommissionen,
C‑71/13 P
,
EU:C:2014:2119
, punkt
). Den omständigheten att Republiken Grekland har åberopat denna bestämmelse kan således inte påverka kommissionens slutsatser, vilka grundar sig på att de betalningar som verkställts inte är förenliga med unionsbestämmelserna.
Vidare kan tribunalen inte godta Republiken Greklands argument till stöd för ståndpunkten att det i förevarande fall föreligger obehörig vinst för fonden. Såsom kommissionen korrekt har angett i sina inlagor, finansieras nämligen den ytterligare betalning som beviljas enligt artikel 69 i förordning nr 1782/2003 av fonden. Det förhållandet att den reserv på 10 procent som avses i artikel 69 i förordning nr 1782/2003 faktiskt består av en minskning av de samlade gårdsstöd som beviljas jordbrukarna i de berörda sektorerna kan inte ändra denna slutsats. Det är följaktligen uppenbart att Republiken Greklands argument saknar grund.
Med hänsyn till dessa omständigheter, kan talan inte bifallas såvitt avser den första grundens andra del.
Talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser någon del av den första grunden.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 23 i förordning nr 796/2004, en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna, en otillräcklig och motsägelsefull motivering samt ett sakfel, vad beträffar de betalningar som undantogs inom tobakssektorn
Den andra grunden består av två delar. Som första delgrund har Republiken Grekland hävdat att artikel 23 i förordning nr 796/2004 åsidosattes, att det gjordes en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna och att motiveringen är otillräcklig och motsägelsefull. Som andra delgrund har Republiken Grekland åberopat ett sakfel.
Den andra grundens första del: Åsidosättande av artikel 23.1 i förordning nr 796/2004, en felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna och en otillräcklig och motsägelsefull motivering
Republiken Grekland har påpekat att den schablonmässiga finansiella korrigering som kommissionen gjorde inom tobakssektorn bland annat grundade sig på avsaknaden av kontroller under en period på cirka två månader under regleringsåret 2006. I artikel 23 i förordning nr 796/2004 fastställs dock inte någon exakt tidsram för att utföra kontrollerna på plats, utan denna artikel kräver endast att kontrollerna är effektiva. Inom tobakssektorn kan kontrollerna på plats äga rum efter september månad, så snart tobaksbladen har skördats, utan att deras effektivitet äventyras, vilket kommissionen medgav under förfarandet. Kommissionens motivering har inget stöd i lagstiftningen. Motiveringen är dessutom otillräcklig och vag, eftersom den inte gör det möjligt att fastställa på vilket sätt de aktuella kontrollerna hade varit ineffektiva. Motiveringen står även i strid med det förhållandet att kommissionen under förfarandet medgav att kontrollerna hade varit effektiva. I sitt svar med anledning av åtgärden för processledning har Republiken Grekland framhållit att det finns en uppenbar motsägelse mellan den motivering som återges i den slutliga ståndpunkten och den som återges i den sammanfattande rapporten.
Kommissionen har uppgett att den godtog de förklaringar som Republiken Grekland gav vad beträffar förseningen av genomförandet av kontroller på plats. Denna försening utgör inte skäl för en finansiell korrigering i tobakssektorn, vilket framgår av kommissionens slutliga ståndpunkt. Den finansiella korrigering som gjordes grundar sig på de konstaterade bristerna i de grundläggande kontrollerna inom bearbetningsindustrin under åren 2006 och 2007, vilka den andra anmärkningen avser. I sitt svar med anledning av åtgärden för processledning har kommissionen angett att den ”brist på överensstämmelse” som kan framträda mellan den slutliga ståndpunkten och den sammanfattande rapporten ”tydligt beror på ett fel eller en tvekan hos den person som upprättat den sammanfattande rapporten vad beträffar ’betydelsen’ av den brist som avsaknaden av kontroller utgör”. Kommissionen har dock påpekat att denna ”skillnad” inte påverkar den finansiella korrigering som tillämpades i detta fall. Med åberopande av dokument nr VI/5330/97, med rubriken ”Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att godkänna räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ” (nedan kallat dokument nr VI/5330/97), har kommissionen hävdat att den brist som i förevarande fall avser ”avsaknaden av grundläggande kontroller i bearbetningsföretagen under åren 2006 och 2007”, vilken också konstaterades i den sammanfattande rapporten, i sig motiverar en finansiell korrigering ”i storleksordningen 5 procent”. Det eventuella beaktandet av en ytterligare brist skulle följaktligen inte ändra nivån på den finansiella korrigering som till slut tillämpades.
Tribunalen påpekar inledningsvis att den sammanfattande rapporten översändes till medlemsstaterna inom ramen för fondkommittén, sedermera kommittén för jordbruksfonderna, vilket parterna bekräftade i sina svar med anledning av åtgärden för processledning. I skäl 6 i det angripna beslutet anges i det avseendet att ”[f]ör de fall som avses i [nämnda] beslut har kommissionen i en sammanfattande rapport underrättat medlemsstaterna om vilka belopp som enligt uppskattningar bör undantas eftersom de inte verkställts i överensstämmelse med … unionens bestämmelser”. Kommissionen har även, som inledning till den sammanfattande rapporten, angett att ”[v]arje beslut åtföljs av en sammanfattande rapport avseende de undersökningar som har gjorts, vilken gör det möjligt att bedöma huruvida medlemsstaterna har behandlats rättvist vad beträffar de slutsatser som dragits”. Den sammanfattande rapporten utgör således en viktig handling för att förstå motiveringen i det angripna beslutet, eftersom beslutet antogs på grundval därav (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 december 2011, Luxemburg/kommissionen,
T‑232/08
,
EU:T:2011:751
, punkt
).
I förevarande fall ska det påpekas att kommissionen, såsom framgår av sidan 74 i den sammanfattande rapporten, beslutade att tillämpa en schablonmässig finansiell korrigering i Republiken Greklands fall inom tobakssektorn med hänvisning till två brister i de grundläggande kontrollerna, nämligen en ”period utan kontroller (nästan två månader) år 2006” och ”avsaknaden av grundläggande kontroller i bearbetningsföretagen under åren 2006 och 2007”.
Det framgår dock av punkt 4.3 i den slutliga ståndpunkten att den brist som avsåg en ”period utan kontroller (nästan två månader) år 2006” inte längre fanns med bland de brister som kommissionen fastslog.
Punkt 2.4, med rubriken ”Period utan kontroller”, i den slutliga ståndpunkten innehåller vidare ett fjärde stycke i vilket det anges att kommissionen, vad beträffar tobakssektorn, godtar att den aktuella perioden utan kontroller utgör en brist i förvaltningen som inte har haft några betydande negativa effekter på effektiviteten i kontrollerna på plats. Detta fjärde stycke togs bort i den motsvarande punkten i den sammanfattande rapporten, nämligen punkt 11.2.5.4.
Det finns således en tydlig motsägelse mellan motiveringen i den slutliga ståndpunkten och motiveringen i den sammanfattande rapporten, vilket kommissionen i huvudsak medgav i sitt svar med anledning av åtgärden för processledning. Den sammanfattande rapporten står även i strid med det förhållandet att kommissionen, såsom den har angett i sina inlagor, godtog de förklaringar som Republiken Grekland gav under det administrativa förfarandet beträffande den aktuella bristen.
I detta hänseende erinrar tribunalen om att en motsägelse i ett besluts motivering utgör ett åsidosättande av den skyldighet som följer av artikel 296 FEUF, av den arten att det påverkar den aktuella rättsaktens giltighet om det fastställs att den som rättsakten är riktad till på grund av denna motsägelse helt eller delvis inte kan få kännedom om de faktiska skälen till beslutet och att rättsaktens artikeldel på grund av detta faktum helt eller delvis saknar rättsligt stöd (se dom av den 4 mars 2009, Italien/kommissionen,
T‑424/05
,
EU:T:2009:49
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vidare följer det av fast rättspraxis att inom ramen för den granskning av lagenligheten som avses i artikel 263 FEUF är tribunalen och domstolen behöriga att pröva en talan rörande bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av fördraget eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller rörande maktmissbruk. I artikel 264 FEUF föreskrivs att om talan är välgrundad, ska den berörda rättsakten förklaras ogiltig. Domstolen och tribunalen kan således inte i något fall ersätta den motivering som upphovsmannen till den överklagade rättsakten lämnat med en egen motivering (se dom av den 28 februari 2013, Portugal/kommissionen,
C‑246/11 P
,
EU:C:2013:118
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För det första ska det konstateras att det vid en genomläsning av den sammanfattande rapporten inte går att avgöra huruvida uppgiften i denna rapport om den brist som avser ”period[en] utan kontroller (nästan två månader) år 2006” är följden av enbart ett sakfel eller av kommissionens avsikt att slutligen beakta denna brist, trots att den tycktes godta de förklaringar som Republiken Grekland gav under det administrativa förfarandet. Å ena sidan lades uppgiften om denna brist till samtidigt som den ståndpunkt som kommissionen uttryckte i den slutliga ståndpunkten, enligt vilken den aktuella bristen inte hade haft några betydande negativa effekter på effektiviteten i kontrollerna på plats, togs tillbaka. Å andra sidan medgav kommissionen själv i sitt svar med anledning av åtgärden för processledning att den aktuella motsägelsen ”tydligt bero[dde] på ett fel eller en tvekan hos den person som upprättat den sammanfattande rapporten vad beträffar ’betydelsen’ av den brist som avsaknaden av kontroller utgör”. Kommissionen har således åsyftat två olika teorier för att förklara uppgiften, i den sammanfattande rapporten, om den brist som avser ”period[en] utan kontroller (nästan två månader) år 2006”. Republiken Grekland befinner sig följaktligen i en situation där den måste göra antaganden för att försöka förstå varför den aktuella bristen omnämndes i den sammanfattande rapporten, medan den inte längre omnämndes i den slutliga ståndpunkten, och för att avgöra huruvida denna brist beaktades för att fastställa den finansiella korrigeringen och, i förekommande fall, vilken påverkan den hade vid fastställandet av nivån på denna korrigering. Det ska för övrigt påpekas att Republiken Grekland, inom ramen för sin talan vid tribunalen, utvecklade argument i sak för att visa att kommissionen hade begått ett fel genom att fastslå den aktuella bristen.
För det andra framgår det av dokument nr VI/5330/97, vilket har åberopats av kommissionen, att ”[o]m flera oegentligheter upptäcks i samma system, är de schablonmässiga korrigeringarna inte kumulativa, eftersom den allvarligaste bristen uppfattas som indikation på de risker som … kontrollsystemet i sin helhet [utgör]” (dokument nr VI/5330/97, s. 13). Detta avsnitt i dokument nr VI/5330/97 omnämns i den sammanfattande rapporten. Beträffande tobakssektorn har kommissionen lagt till följande: ”För ansökningsåret 2007 gäller följaktligen att om en eller flera brister i de grundläggande kontrollerna upptäcks, samt brister i stödkontrollerna, ska den risk som dessa brister utgör för fonden kompenseras av en finansiell korrigering som motsvarar (en eller flera) brister i de grundläggande kontrollerna”.
Tribunalen framhåller i det avseendet att den relevanta delen i dokument nr VI/5330/97 åberopades i den sammanfattande rapporten endast för att relativisera den påverkan som bristerna i stödkontrollerna hade på nivån på den finansiella korrigering som tillämpades, vilket framgår av användningen av uttrycket ”följaktligen”.
Vidare ska det påpekas att den relevanta delen i den sammanfattande rapporten återigen innehåller en motsägelsefull motivering jämfört med den slutliga ståndpunkten, vilket kommissionen medgav vid förhandlingen. I den sammanfattande rapporten omnämns nämligen ”ansökningsåret 2007”, medan ”ansökningsåren 2006 och 2007” omnämns i den slutliga ståndpunkten. Det ska här framhållas att den motsägelsefulla motivering som Republiken Grekland har åberopat avser ansökningsåret 2006. Det ska även påpekas att rubriken i den sammanfattande rapporten beträffande tobakssektorn innehåller följande mening: ”Ändring av den finansiella korrigering som föreslagits för ansökningsåret 2006”. Ansökningsåret 2006 åsyftas dock inte i skälen i den sammanfattande rapporten, vilka ligger till grund för den finansiella korrigeringen. Dessa olika omständigheter medför en viss oklarhet i en motivering som redan är motsägelsefull.
Om det slutligen antas att den brist som avser ”avsaknaden av grundläggande kontroller i bearbetningsföretagen under åren 2006 och 2007” kan motivera en finansiell korrigering ”i storleksordningen 5 procent”, såsom kommissionen har hävdat, går det vid en genomläsning av den sammanfattande rapporten inte att avgöra huruvida kommissionen fastslog denna brist i förevarande fall för att fastställa nivån på den finansiella korrigeringen beträffande ansökningsåret 2006 eller huruvida kommissionen snarare beaktade den brist som avser ”period[en] utan kontroller (nästan två månader) år 2006” eller rent av två brister. För det första anges det i den sammanfattande rapporten, på ett tvetydigt sätt, att den finansiella korrigeringen motsvarar ”en eller flera” brister i de grundläggande kontrollerna (den sammanfattande rapporten, s. 74). För det andra ska det påpekas att den sammanfattande rapporten, i den del som avser ”huvudsakliga konstateranden” (punkt 11.2.1 i den sammanfattande rapporten) och ”allmänna anmärkningar” (punkt 11.2.1.1 i den sammanfattande rapporten), innehåller en rubrik som avser de brister som konstaterades i ”planeringen av kontroller på plats” inom sektorerna för nötkreatur, får ”och tobak”. Kommissionen har däri angett att ”den omständigheten att kontrollerna på plats år 2006 kom igång sent (nästan två månader efter utgången av fristen för att inge ansökningar) gav upphov till en period utan kontroller och skadade följaktligen effektiviteten i hela kontrollsystemet”. Detta konstaterande återges i den del av den sammanfattande rapporten som har rubriken ”Kommissionens slutliga ståndpunkt” (punkt 11.2.5 i den sammanfattande rapporten), där det anges att kommissionen ”vidhåller att den omständigheten att kontrollerna på plats kom igång sent (nästan två månader efter utgången av fristen för att inge ansökningar) gav upphov till en period utan kontroller och att det undergrävde effektiviteten i hela kontrollsystemet och medförde en risk för fonden”. Det framgår av dessa uppgifter att det, i motsats till vad kommissionen har hävdat bland annat vid förhandlingen, inte kan anses att den brist som avser ”period[en] utan kontroller (nästan två månader) år 2006” uppfattades som underordnad eller rent av obetydlig, och att endast den brist som avser ”avsaknaden av grundläggande kontroller i bearbetningsföretagen under åren 2006 och 2007” låg till grund för nivån på den finansiella korrigeringen avseende ansökningsåret 2006.
Av det ovan anförda följer att den motsägelse i motiveringen som finns mellan den sammanfattande rapporten och de andra relevanta handlingarna i det administrativa förfarandet, utöver vilken tillkommer andra vagheter eller motsägelser i motiveringen i nämnda rapport, gör att det inte är möjligt för Republiken Grekland att få kännedom om den verkliga motiveringen till det angripna beslutet vad beträffar den finansiella korrigering som tillämpades i fråga om betalningarna avseende ansökningsåret 2006 inom tobakssektorn.
Talan ska följaktligen bifallas såvitt avser den andra grundens första del, och det angripna beslutet ska på grundval därav ogiltigförklaras i den del beslutet undantar vissa betalningar som verkställts av Republiken Grekland inom tobakssektorn för ansökningsåret 2006.
Den andra grundens andra del avseende ett sakfel
Republiken Grekland har påpekat att den schablonmässiga finansiella korrigering som kommissionen gjorde inom tobakssektorn även grundade sig på avsaknaden av grundläggande kontroller i tobaksbearbetningsföretagen. I synnerhet fann kommissionen att det kontrollsystem som har inrättats i Grekland inte överensstämmer helt med artikel 38 i förordning nr 796/2004 och med kontrollbestämmelserna i artikel 33.3 i samma förordning. Kontrollförfarandet för den ytterligare betalningen inom tobakssektorn regleras dock uttömmande av flera nationella bestämmelser, vilka Republiken Grekland har redovisat i sina inlagor. Dessa bestämmelser, vilka följs noggrant, visar att det system som har inrättats i Grekland iakttar unionslagstiftningen. Kommissionens bedömning baserar sig därför på ett sakfel. Republiken Grekland har tillagt att artikel 33c.2 i förordning nr 796/2004, som kommissionen har åberopat, inte avser de betalningar som åsyftas i artikel 69 i förordning nr 1782/2003. Med hänvisning till två andra beslut av kommissionen om att från EU-finansiering undanta vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna, har Republiken Grekland i sin replik även hävdat att det angripna beslutet strider mot principen
ne bis in idem
. Slutligen har Republiken Grekland bestritt kommissionens argument till stöd för ståndpunkten att de nationella kontrollåtgärderna inte var i kraft med avseende på den aktuella perioden.
Kommissionen har bestritt Republiken Greklands argument.
Tribunalen påpekar inledningsvis att den brist som avser ”avsaknaden av grundläggande kontroller i bearbetningsföretagen” rör de betalningar som verkställts inom tobakssektorn för ansökningsåren 2006 och 2007. Det ska även erinras om att talan har bifallits såvitt avser den andra grundens första del, och att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras i den del beslutet undantar vissa betalningar som verkställts av Republiken Grekland inom tobakssektorn för ansökningsåret 2006. Eftersom denna ogiltigförklaring endast avser ansökningsåret 2006, har Republiken Grekland dock fortfarande ett berättigat intresse av att tribunalen prövar dessa argument vad beträffar de betalningar som genomfördes för ansökningsåret 2007, vars finansiella korrigering uteslutande grundar sig på den brist som avser ”avsaknaden av grundläggande kontroller i bearbetningsföretagen”.
Enligt artikel 33c.2 i förordning nr 796/2004, vilken är tillämplig på ytterligare betalningar enligt artikel 38 i samma förordning, omfattar kontrollerna ”under den första bearbetningen och förberedelserna inför saluföringen av tobaken” bland annat ”kontroller av bearbetningsföretagets lager”. I artikel 33c.3 i samma förordning anges att ”[k]ontroller enligt [nämnda] artikel skall genomföras på den plats där råtobaken bearbetas”.
I förevarande fall framgår det av den sammanfattande rapporten att kommissionen ansåg att ytterligare kontroller borde ha kompletterat dem som redan hade utförts vid kontrollerna av tobaksleveranserna, såsom en ”kontroll av företagens lager” (punkt 11.2.1.4 3 i den sammanfattande rapporten).
Republiken Grekland har bekräftat för kommissionen att den inte genomförde ”någon av kontrollerna” i fråga, särskilt på grund av att de inte var ekonomiskt lönsamma (punkt 11.2.2.4 2 i den sammanfattande rapporten).
Det räcker i det avseendet att konstatera att kontrollerna på plats av tobaksbearbetningsföretagens lager inte utfördes, i strid med de relevanta bestämmelserna i förordning nr 796/2004, vilket Republiken Grekland medgav under det administrativa förfarandet. På grundval av detta var kommissionen följaktligen behörig att tillämpa en finansiell korrigering.
De övriga argument som Republiken Grekland har anfört kan inte påverka denna slutsats.
Det av Republiken Grekland åberopade förhållandet att kontrollförfarandet för den ytterligare betalningen inom tobakssektorn regleras uttömmande av flera nationella bestämmelser kan inte anses visa att kontrollerna på plats av tobaksbearbetningsföretagens lager verkligen utfördes.
Vad beträffar de handlingar som ingetts i bilaga 7 till ansökan, kan de – om det antas att de ingavs under det administrativa förfarandet – inte visa att kontroller på plats av tobaksbearbetningsföretagens lager verkligen utfördes, vilket kommissionen korrekt har påpekat i sina inlagor. Såsom Republiken Grekland för övrigt har angett, består nämligen dessa handlingar av följande: tre ansökningar om certifiering av mottagen tobak, åtföljda av motsvarande detaljerade förteckningar över mottagen tobak och kontrollintyg avseende bearbetning som härrör från jordbruksstyrelsen vid prefekturen Kavala (Grekland), av en ansökan som ett bearbetningsföretag ingett till Organismos pliromon kai elenchou koinotikon enischyseon prosanatolismou kai engyiseon (den grekiska byrån för utbetalning och kontroller av gemenskapens utvecklings- och garantistöd) beträffande mottagandet av inköpt tobak, åtföljd av motsvarande intyg från denna byrå avseende kontrollen av införseln av de aktuella kvantiteterna, den detaljerade förteckningen över mottagen tobak och kontrollintyget avseende bearbetningen från prefekturen Kavala samt av försäkringar på heder och samvete från ett bearbetningsföretag avseende import av tobak från Bulgarien, åtföljda av motsvarande förteckningar över försäljningen av baltobak. Dessa handlingar avser således inte kontrollerna på plats av bearbetningsföretagens lager.
Vad slutligen beträffar åberopandet av principen
ne bis in idem
, och utan att det är nödvändigt att ta ställning till frågan huruvida detta argument som åberopades i samband med repliken kan tas upp till sakprövning, räcker det att tribunalen konstaterar att de två andra besluten av kommissionen om att från EU-finansiering undanta vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna, vilka har åberopats av Republiken Grekland, tolkade mot bakgrund av deras respektive sammanfattande rapport, avser andra ansökningsår, andra stödordningar eller andra brister än de som är aktuella i förevarande mål. Det är följaktligen uppenbart att Republiken Greklands argument saknar grund.
Med hänsyn till dessa omständigheter, kan talan inte bifallas såvitt avser den andra grundens andra del.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.3 i tribunalens rättegångsregler ska vardera rättegångsdeltagaren bära sina rättegångskostnader, om deltagarna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Tribunalen får emellertid besluta att en rättegångsdeltagare ska ersätta en annan deltagares rättegångskostnader, om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i målet.
Eftersom talan delvis har bifallits, anser tribunalen att det med hänsyn till omständigheterna i förevarande mål är skäligt att vardera rättegångsdeltagaren ska bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjätte avdelningen)
följande:

1)
Kommissionens genomförandebeslut 2013/123/EU av den 26 februari 2013 om undantagande från EU-finansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) ogiltigförklaras i den del beslutet undantar vissa betalningar som verkställts av Republiken Grekland inom tobakssektorn för ansökningsåret 2006.

2)
Talan ogillas i övrigt.

3)
Europeiska kommissionen och Republiken Grekland ska bära sina rättegångskostnader.

Frimodt Nielsen
Dehousse
Collins
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 16 december 2015.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: grekiska.