CELEX: 62009CJ0360
Mededinging
Administratieve procedure
In kader van nationaal clementieprogramma verstrekte documenten en inlichtingen
Eventuele schadelijke gevolgen van toegang door derden tot dergelijke documenten op werkzaamheid en goede werking van samenwerking tussen autoriteiten van Europees netwerk van mededingingsautoriteiten

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 11 en 12 van verordening (EG) nr. 1/2003
van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] (PB 2003,
L 1, blz. 1) alsook van artikel 10, tweede alinea, EG juncto artikel 3, lid 1, sub g, EG.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Pfleiderer AG (hierna: „Pfleiderer”) en het Bundeskartellamt (Duitse
mededingingsautoriteit) over een verzoek om volledige toegang tot het dossier van een boeteprocedure als gevolg van een kartel
in de sector decorpapier. Pfleiderer, een klant van de beboete ondernemingen, verzoekt met het oog op de voorbereiding van
een civielrechtelijke schadeactie om toegang tot dit dossier, waaronder documenten die de clementieprocedure betreffen.

Toepasselijke bepalingen

Unieregeling
De eerste zin van punt 1 van de considerans van verordening nr. 1/2003 luidt:
„Teneinde een regeling tot stand te brengen waardoor wordt verzekerd dat de mededinging binnen de interne markt niet wordt
vervalst, dient voor een doeltreffende en eenvormige toepassing van de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] in de gehele Gemeenschap
te worden gezorgd.”
Artikel 11 van verordening nr. 1/2003, „Samenwerking tussen de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten”,
bepaalt:
„1.      De Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten passen de communautaire mededingingsregels in nauwe samenwerking
toe.
2.      De Commissie zendt de mededingingsautoriteiten van de lidstaten een afschrift van de belangrijkste documenten toe die zij
met het oog op de toepassing van de artikelen 7, 8, 9, 10 en 29, lid 1, heeft verzameld. Op verzoek van de mededingingsautoriteit
van een lidstaat stelt de Commissie afschriften van andere documenten die voor de beoordeling van de zaak noodzakelijk zijn,
ter beschikking van die autoriteit.
3.      De mededingingsautoriteiten van de lidstaten stellen, wanneer zij op grond van artikel 81 [EG] of 82 [EG] optreden, de Commissie
hiervan vóór of onverwijld na het begin van de eerste formele onderzoeksmaatregel schriftelijk in kennis. Deze inlichtingen
kunnen tevens ter beschikking worden gesteld van de mededingingsautoriteiten van de andere lidstaten.
4.      Uiterlijk 30 dagen vóór het aannemen van een beslissing tot beëindiging van een inbreuk, een beslissing tot aanvaarding van
toezeggingen of een beslissing tot intrekking van een groepsvrijstelling stellen de mededingingsautoriteiten van de lidstaten
de Commissie daarvan in kennis. Daartoe stellen zij de Commissie een samenvatting van de zaak, de beoogde beslissing of, bij
ontstentenis daarvan, elk ander document waarin het voorgestelde optreden wordt aangegeven ter beschikking. Deze inlichtingen
kunnen tevens ter beschikking worden gesteld van de mededingingsautoriteiten van de andere lidstaten. Op verzoek van de Commissie
stelt de handelende mededingingsautoriteit andere documenten die voor de beoordeling van de zaak noodzakelijk zijn, ter beschikking
van de Commissie. De aan de Commissie verstrekte inlichtingen kunnen ter beschikking worden gesteld van de mededingingsautoriteiten
van de andere lidstaten. De nationale mededingingsautoriteiten kunnen ook onderling inlichtingen uitwisselen die nodig zijn
voor de beoordeling van een zaak die zij behandelen op grond van artikel 81 [EG] of 82 [EG].
5.      De mededingingsautoriteiten van de lidstaten kunnen de Commissie over elk geval van toepassing van het Gemeenschapsrecht raadplegen.
[...]”
Artikel 12 van verordening nr. 1/2003 betreffende uitwisseling van informatie bepaalt:
„1.      Voor de toepassing van de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] hebben de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten
de bevoegdheid elkaar alle gegevens, zowel van feitelijke als van juridische aard, met inbegrip van vertrouwelijke inlichtingen,
mee te delen en deze als bewijsmiddel te gebruiken.
2.      De uitgewisselde inlichtingen worden alleen als bewijsmiddel gebruikt voor de toepassing van de artikelen 81 [EG] of 82 [EG]
en met betrekking tot het onderwerp waarvoor zij door de toezendende autoriteit zijn verzameld. Wanneer nationaal mededingingsrecht
in dezelfde zaak en parallel met het EG-mededingingsrecht wordt toegepast en niet tot een verschillend resultaat leidt, kunnen
de uit hoofde van dit artikel uitgewisselde inlichtingen ook voor de toepassing van nationaal mededingingsrecht worden gehanteerd.
3.      Overeenkomstig lid 1 uitgewisselde gegevens kunnen enkel als bewijs voor het opleggen van sancties ten aanzien van natuurlijke
personen worden gebruikt indien:
–        de wetgeving van de toezendende autoriteit voorziet in sancties van soortgelijke aard in verband met een inbreuk op artikel 81
[EG] of 82 [EG], of indien dat niet het geval is,
–        de gegevens zijn verzameld op een manier die een zelfde mate van bescherming biedt voor de rechten van de verdediging van
natuurlijke personen als die welke geboden wordt door de nationale regelgeving van de ontvangende autoriteit. In dit laatste
geval mogen de verstrekte gegevens door de ontvangende autoriteit niet gebruikt worden om gevangenisstraffen op te leggen.”
Artikel 35, lid 1, van verordening nr. 1/2003 bepaalt:
„De lidstaten wijzen de mededingingsautoriteit of ‑autoriteiten die bevoegd is (zijn) de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] toe
te passen, zodanig aan dat op afdoende wijze voldaan wordt aan de bepalingen van deze verordening. De maatregelen die nodig
zijn om deze instanties de bevoegdheid tot toepassing van voornoemde artikelen toe te kennen, worden vóór 1 mei 2004 getroffen.
De aangewezen autoriteiten kunnen rechterlijke instanties zijn.”

Nationale regeling
§ 406e van de Strafprozessordnung (wetboek van strafvordering) luidt:
„(1)      Een advocaat mag namens de gelaedeerde dossiers inzien waarover de rechter de beschikking heeft of die ingeval van een publiekrechtelijke
aanklacht aan de rechter moeten worden overgelegd en hij mag tevens de door de administratie bewaarde bewijsstukken inzien
indien hij aantoont daarbij een rechtmatig belang te hebben. In de in § 395 bedoelde gevallen hoeft geen rechtmatig belang
te worden aangetoond.
(2)      Inzage in de stukken moet worden geweigerd indien beschermingswaardige belangen van degene die in rechte wordt vervolgd of
andere personen daaraan in de weg staan. Ook kan inzage worden geweigerd indien daardoor het doel van het onderzoek gevaar
lijkt te lopen of de procedure aanzienlijke vertraging zou oplopen.
(3)      Op verzoek kunnen aan de advocaat, voor zover zich daartegen geen zwaarwichtige redenen verzetten, de stukken met uitzondering
van bewijsstukken naar zijn kantoor of woning worden meegegeven. De beslissing is niet betwistbaar.
(4)      Over de verlening van inzage in de stukken beslist in de voorbereidende procedure en na de definitieve afsluiting van de procedure
door het openbaar ministerie de president van de met de zaak belaste rechtbank. Tegen de beslissing van het openbaar ministerie
in de zin van de eerste zin kan krachtens § 161a, derde alinea, tweede, derde en vierde zin, om een rechterlijke beslissing
worden verzocht. [...] Deze beslissingen worden niet gemotiveerd voor zover openbaarmaking het doel van het onderzoek in gevaar
kan brengen.
(5)      Onder de voorwaarden van de eerste alinea kunnen de gelaedeerde inlichtingen en kopieën van stukken worden verstrekt;
[...]”
§ 46 van het Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (wet inzake administratieve overtredingen), in de versie van 19 februari 1987
(BGBl. 1987 I, blz. 602), zoals laatstelijk gewijzigd bij § 2 van de wet van 29 juli 2009 (BGBl. 2009 I, blz. 2353; hierna:
„OWiG”), bepaalt:
„(1)      Voor geldboeteprocedures gelden, voor zover deze wet niet anders bepaalt, de bepalingen van het wetboek van strafvordering,
de wet op de rechterlijke organisatie (Gerichtsverfassungsgesetz) en de wet op de jeugdrechtbanken (Jugendgerichtsgesetz).
[...]”

Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Het Bundeskartellamt legde op 21 januari 2008 krachtens artikel 81 EG drie Europese fabrikanten van decorpapier en vijf persoonlijk
aansprakelijke natuurlijke personen geldboeten op voor een totaalbedrag van 62 miljoen EUR wegens overeenkomsten over de prijzen
en de sluiting van installaties. De betrokken ondernemingen stelden geen beroep in en de boetebeslissingen zijn definitief
geworden.
Na deze procedure verzocht Pfleiderer het Bundeskartellamt op 26 februari 2008 ter voorbereiding van een civielrechtelijke
schadeactie om volledige toegang tot het dossier betreffende de boeteprocedure in de sector decorpapier. Pfleiderer is afnemer
van decorpapier, meer bepaald van speciaal papier voor de bekleding van houtwerk, en is een van de drie leidinggevende producenten
van houtwerk, oppervlakteveredelingsmaterialen en laminaatvloeren ter wereld. Zij stelde dat zij de laatste drie jaar voor
meer dan 60 miljoen EUR aan goederen bij de beboete producenten van decorpapier had gekocht.
Het Bundeskartellamt antwoordde bij brief van 8 mei 2008 op het verzoek om toegang tot het dossier door de drie boetebeslissingen
in anonieme vorm en een lijst van bij de huiszoeking gevonden bewijsstukken mee te delen.
Daarop verzocht Pfleiderer bij een tweede brief het Bundeskartellamt uitdrukkelijk om toegang tot alle dossierstukken, waaronder
de stukken betreffende de clementieverzoeken, die vrijwillig door de clementieverzoekers waren meegedeeld, en het in bewaring
genomen bewijsmateriaal. Het Bundeskartellamt wees dit verzoek op 14 oktober 2008 gedeeltelijk af en beperkte de dossiertoegang
tot een versie waarin zakengeheimen, interne documenten en documenten in de zin van punt 22 van de clementiemededeling van
het Bundeskartellamt waren weggelaten; het gaf ook geen toegang tot de in bewaring genomen bewijsstukken.
Pfleiderer stelde vervolgens krachtens § 62, lid 1, OWiG bij het Amtsgericht Bonn beroep in tegen deze beslissing van gedeeltelijke
toegang.
Het Amtsgericht Bonn gelastte het Bundeskartellamt bij beslissing van 3 februari 2009 overeenkomstig § 406e, lid 1, van het
wetboek van strafvordering juncto § 46, lid 1, OWiG Pfleiderer via haar advocaat toegang tot het dossier te geven. Volgens
het Amtsgericht Bonn is Pfleiderer „een gelaedeerde” in de zin van deze bepalingen, aangezien moet worden aangenomen dat zij
als gevolg van de kartelafspraken een te hoge prijs voor de bij de karteldeelnemers afgenomen producten betaalde. Bovendien
heeft Pfleiderer een „rechtmatig belang” bij toegang tot de stukken die moeten dienen tot voorbereiding van een civielrechtelijke
schadeactie.
Het Amtsgericht Bonn gelastte dus inzage van de dossierstukken die de clementieverzoeker krachtens punt 22 van de clementiemededeling
van het Bundeskartellamt vrijwillig aan de Duitse mededingingsautoriteit had meegedeeld, alsook van de in beslag genomen stukken
en bewijselementen. Voor de zakengeheimen en de interne stukken, dat wil zeggen de notities over beraadslagingen van het Bundeskartellamt
en de correspondentie in het kader van het Europees netwerk van mededingingsautoriteiten (hierna: „ECN”), werd de toegang
beperkt. Volgens het Amtsgericht Bonn moeten de verschillende belangen worden afgewogen om de omvang van dit recht te bepalen,
dat beperkt is tot de documenten die noodzakelijk zijn om het recht op schadevergoeding te staven.
Blijkens het prejudiciële verzoek schortte deze rechter de uitvoering van de beslissing evenwel op.
Anderzijds blijkt ook uit het prejudiciële verzoek dat het Amtsgericht Bonn een beslissing als die van 3 februari 2009 wenst
te nemen. Deze rechter wijst er evenwel op dat de door hem te nemen beslissing kan ingaan tegen het Unierecht, met name artikel 10,
tweede alinea, EG en artikel 3, lid 1, sub g, EG alsook de artikelen 11 en 12 van verordening nr. 1/2003, die voorzien in
een nauwe samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten van de lidstaten
in de procedures tot uitvoering van de artikelen 81 EG en 82 EG. Om de werkzaamheid en de goede werking van deze bepalingen
te garanderen die van kapitaal belang zijn voor het ECN en voor de gedecentraliseerde toepassing van het mededingingsrecht,
kan het noodzakelijk blijken om in het kader van boeteprocedures inzake kartels derden toegang te verbieden tot clementieverzoeken
en tot door de clementieverzoekers vrijwillig overgelegde stukken.
Van oordeel dat de beslechting van het bij hem aanhangige geding uitlegging van het Unierecht vereist, heeft het Amtsgericht
Bonn de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Moeten de kartelrechtelijke bepalingen van het gemeenschapsrecht – inzonderheid de artikelen 11 en 12 van verordening nr. 1/2003
en artikel 10, tweede alinea, EG juncto artikel 3, lid 1, sub g, EG – aldus worden uitgelegd dat personen die ten gevolge
van een kartel schade hebben geleden, met het oog op burgerrechtelijke aanspraken geen inzage mogen krijgen in clementieverzoeken
en in de door de indieners daarvan in dat verband vrijwillig verstrekte gegevens en documenten die een mededingingsautoriteit
van een lidstaat overeenkomstig een nationaal clementieprogramma heeft verkregen in het kader van een (ook) tot toepassing
van artikel 81 EG strekkende procedure waarbij een geldboete kan worden opgelegd?”

Beantwoording van de prejudiciële vraag
Van meet af aan zij eraan herinnerd dat de mededingingsautoriteiten en de rechters van de lidstaten de artikelen 101 VWEU
en 102 VWEU moeten toepassen wanneer de feiten binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, en moeten zorgen voor doeltreffende
toepassing ervan in het algemeen belang (zie in die zin arrest van 7 december 2010, VEBIC, C‑439/08, nog niet gepubliceerd
in de Jurisprudentie, punt 56).
Ook dient te worden vastgesteld dat noch de EG-verdragsbepalingen inzake mededinging noch verordening nr. 1/2003 voorzien
in gemeenschappelijke clementieregels of in gemeenschappelijke regels over het recht van toegang tot in het kader van een
clementieprogramma aan een nationale mededingingsautoriteit vrijwillig meegedeelde documenten betreffende een nationale clementieprocedure.
Wat de mededelingen van de Commissie betreft, de eerste betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten
(PB 2004, C 101, blz. 43) en de tweede betreffende immuniteit tegen geldboeten en vermindering van geldboeten in kartelzaken
(PB 2006, C 298, blz. 17), dient te worden opgemerkt dat zij niet dwingend zijn voor de lidstaten. Bovendien betreft laatstgenoemde
mededeling enkel de clementieprogramma’s van de Commissie zelf.
In het kader van het ECN is ook een modelprogramma inzake clementie tot harmonisatie van bepaalde onderdelen van nationale
programma’s ter zake in 2006 opgesteld en aangenomen. Dit modelprogramma is echter evenmin dwingend voor de rechters van de
lidstaten.
Al kunnen de richtsnoeren van de Commissie gevolgen hebben voor de praktijk van de nationale mededingingsautoriteiten, het
staat bij gebreke van een dwingende Unierechtelijke regeling ter zake dus aan de lidstaten om de nationale regels over het
recht van toegang van gelaedeerden van een kartel tot documenten betreffende clementieprocedures vast te stellen en toe te
passen.
Hoewel de lidstaten bevoegd zijn om deze regels vast te stellen en toe te passen, moeten zij bij de uitoefening van deze bevoegdheid
het Unierecht in acht nemen (zie in die zin arrest van 12 november 2009, Commissie/Spanje, C‑154/08, punt 121 en aldaar aangehaalde
rechtspraak). In het bijzonder mogen zij de toepassing van het Unierecht niet onmogelijk of overdreven moeilijk maken (zie
in die zin arrest van 16 juli 1998, Oelmühle en Schmidt Söhne, C‑298/96, Jurispr. blz. I‑4767, punten 23 en 24 en aldaar aangehaalde
rechtspraak) en moeten zij specifiek op het gebied van het mededingingsrecht ervoor zorgen dat de regels die zij vaststellen
en toepassen, de doeltreffende toepassing van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU onverlet laten (zie in die zin arrest VEBIC,
reeds aangehaald, punt 57).
Clementieprogramma’s zijn, zoals wordt betoogd door de Commissie en de lidstaten die opmerkingen hebben ingediend, nuttige
instrumenten bij de doeltreffende bestrijding teneinde inbreuken op de mededingingsregels op te sporen en te beëindigen, en
zij dienen dus het doel van doeltreffende toepassing van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU.
De doeltreffendheid van deze programma’s kan evenwel worden aangetast wanneer documenten betreffende een clementieprocedure
worden meegedeeld aan personen die een schadeactie wensen in te stellen, ook al verlenen de nationale mededingingsautoriteiten
de clementieverzoeker volledige of gedeeltelijke vrijstelling van de boete die zij hadden kunnen opleggen.
Het lijkt namelijk redelijk aan te nemen dat de mogelijkheid van een dergelijke mededeling degene die bij een schending van
het mededingingsrecht is betrokken, ervan zal weerhouden gebruik te maken van de door dergelijke clementieprogramma’s geboden
mogelijkheid, met name gelet op de mogelijke uitwisseling van door hem vrijwillig verstrekte inlichtingen tussen de Commissie
en de nationale mededingingsautoriteiten krachtens de artikelen 11 en 12 van verordening nr. 1/2003.
Het is evenwel vaste rechtspraak dat eenieder recht heeft op vergoeding van de schade die hem wordt berokkend door een gedrag
dat de mededinging kan beperken of vervalsen (zie arresten van 20 september 2001, Courage en Crehan, C‑453/99, Jurispr. blz. I‑6297,
punten 24 en 26, en 13 juli 2006, Manfredi e.a., C‑295/04–C‑298/04, Jurispr. blz. I‑6619, punten 59 en 61).
Een dergelijk recht maakt de mededingingsregels van de Unie immers gemakkelijker toepasbaar, waardoor – vaak verborgen – overeenkomsten
of praktijken die de mededinging kunnen beperken of vervalsen, minder aantrekkelijk worden. In zoverre kunnen bij de nationale
rechter ingediende schadevorderingen wezenlijk bijdragen tot de handhaving van een daadwerkelijke mededinging in de Europese
Unie (zie arrest Courage en Crehan, reeds aangehaald, punt 27).
Bij het onderzoek van een verzoek om toegang tot documenten betreffende een clementieprogramma van een persoon die schadevergoeding
wenst te krijgen van een andere persoon die een dergelijk programma geniet, is het dus noodzakelijk ervoor te zorgen dat de
toepasselijke nationale regels niet minder gunstig zijn dan voor soortgelijke interne vorderingen en niet aldus werken dat
de verkrijging van een dergelijke vergoeding in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt (zie in die zin arrest
Courage en Crehan, reeds aangehaald, punt 29) en de belangen die de mededeling van de inlichtingen rechtvaardigen, worden
afgewogen tegen de bescherming van de door de clementieverzoeker vrijwillig verstrekte inlichtingen.
Een dergelijke afweging kunnen de nationale rechters in het kader van het nationale recht slechts per geval verrichten met
inachtneming van alle relevante gegevens van de zaak.
Gelet op het voorgaande dient op de prejudiciële vraag te worden geantwoord dat de bepalingen van het Unierecht inzake mededingingsregelingen,
inzonderheid verordening nr. 1/2003, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet ertegen verzetten dat personen die als
gevolg van een inbreuk op het mededingingsrecht van de Unie schade hebben geleden en schadevergoeding willen verkrijgen, toegang
tot documenten over een clementieprocedure betreffende de inbreukmaker verkrijgen. Het staat evenwel aan de rechters van de
lidstaten om op basis van hun nationaal recht te bepalen onder welke voorwaarden deze toegang moet worden toegestaan of geweigerd,
waarbij zij de door het Unierecht beschermde belangen afwegen.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:
De bepalingen van het Unierecht inzake mededingingsregelingen, inzonderheid verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december
2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU, moeten aldus worden uitgelegd
dat zij zich niet ertegen verzetten dat personen die als gevolg van een inbreuk op het mededingingsrecht van de Unie schade
hebben geleden en schadevergoeding willen verkrijgen, toegang tot documenten over een clementieprocedure betreffende de inbreukmaker
verkrijgen. Het staat evenwel aan de rechters van de lidstaten om op basis van hun nationaal recht te bepalen onder welke
voorwaarden deze toegang moet worden toegestaan of geweigerd, waarbij zij de door het Unierecht beschermde belangen afwegen.
ondertekeningen
*
Procestaal: Duits.