CELEX: 62013CJ0525
Zahtjev za prethodnu odluku
Zajednička poljoprivredna politika
Uredba (EZ) br. 2419/2001
Integrirani administrativni i kontrolni sustav za određene programe potpora
Zahtjev za potporu po površini
Članak 33.
Sankcije
Namjerno počinjene nepravilnosti

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 33. Uredbe Komisije (EZ) br. 2419/2001 od 11. prosinca 2001. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava za određene programe potpora Zajednice, utvrđene Uredbom Vijeća (EEZ) br. 3508/92 [neslužbeni prijevod] (
SL L 327, str. 11
.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 118/2004 od 23. siječnja 2004. (
SL L 17, str. 7
., u daljnjem tekstu: Uredba br. 2419/2001), u vezi s člankom 31. stavkom 2. te uredbe.
Ovaj zahtjev postavljen je u okviru spora između Vlaams Gewest (Flamanska regija) i H. Van Den Broeck, o povratu svih potpora za ratarske usjeve koje je H. Van Den Broeck dobila od toga tijela za žetvenu godinu 2003. zbog toga što je njezin zahtjev za potpore sadržavao namjerno počinjene nepravilnosti.
Pravni okvir
Uredba (EEZ) br. 3508/92
Članak 1. stavak 1. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3508/92 od 27. studenoga 1992. o uspostavi integriranog administrativnog i kontrolnog sustava za određene programe potpora Zajednice [neslužbeni prijevod] (
SL L 355, str. 1
.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 1593/2000 od 17. srpnja 2000. (
SL L 182, str. 4
., u daljnjem tekstu: Uredba br. 3508/92), propisuje:
„Svaka država članica uspostavlja integrirani administrativni i kontrolni sustav [u daljnjem tekstu: integrirani sustav], koji se primjenjuje:
a)
u sektoru proizvodnje bilja:
i)
na program potpora proizvođačima određenih ratarskih kultura, uspostavljen Uredbom Vijeća (EZ) br. 1251/1999 [od 17. svibnja 1999., kojom se uvodi program potpora proizvođačima određenih ratarskih kultura (
SL L 160, str. 1
.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ) br. 2704/1999 od 14. prosinca 1999. (
SL L 327, str. 12
.)];
ii)
na program potpora proizvođačima riže, uspostavljen člankom 6. Uredbe Vijeća (EZ) br. 3072/95 [od 22. prosinca 1995. o zajedničkoj organizaciji tržišta riže (
SL L 329, str. 18
.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća br. 2072/98 od 28. rujna 1998. (
SL L 265, str. 4
.)];
iii)
na posebnu mjeru u korist određenih mahunarki u zrnu uspostavljenu Uredbom Vijeća (EZ) br. 1577/96 [od 30. srpnja 1996. o posebnoj mjeri u korist određenih mahunarki u zrnu (
SL L 206, str. 4
.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 1826/97 od 22. rujna 1997. (
SL L 260, str. 11
.)];
b)
u sektoru uzgoja životinja:
[…]
iii)
na izravna plaćanja na temelju članka 19. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1255/1999 od 17. svibnja 1999. o zajedničkoj organizaciji tržišta u sektoru mlijeka i mljekarskih proizvoda [(
SL L 160, str.°48
.)],
[...]“
Članak 6. stavci 1. i 6. navedene uredbe predviđaju:
„1.   Za ispunjavanje uvjeta za korištenje jednim ili više programa Zajednice koji podliježu ovoj uredbi svaki poljoprivrednik podnosi, za svaku godinu, zahtjev za potpore po površini u kojem navodi:
—
poljoprivredne čestice, uključujući površine pod krmnim biljem, poljoprivredne čestice koje su uključene u mjere izuzeća obradivog zemljišta od obrade i čestice koje su stavljene na ugar,
—
ako je potrebno, bilo koji drugi podatak predviđen bilo propisima kojima se uređuju programi Zajednice bilo propisima države članice o kojoj je riječ.
[...]
6.   Za svaku od prijavljenih poljoprivrednih čestica poljoprivrednici moraju navesti površinu kao i lokaciju, pri čemu navedeni dokazi moraju omogućiti identifikaciju čestice u sustavu za identifikaciju poljoprivrednih čestica.“
Uredba br. 2419/2001
Uredba br. 2419/2001 određuje način primjene integriranog sustava.
Uvodne izjave 32. do 34. te uredbe navode:
„(32)
Radi učinkovite zaštite financijskih interesa Zajednice trebalo bi usvojiti odgovarajuće mjere za suzbijanje nepravilnosti i prijevara. Trebalo bi ustanoviti zasebne odredbe za programe potpora po površini, s jedne strane, i program potpora za stoku, s druge strane, uzimajući u obzir različitu prirodu tih dvaju programa potpora.
(33)
Umanjenja i isključenja treba predvidjeti uzimajući u obzir načelo proporcionalnosti i posebne probleme do kojih dolazi u slučajevima više sile, iznimnim okolnostima i prirodnim događajima. Ta umanjenja i isključenja moraju se temeljiti na težini počinjene nepravilnosti i dosezati do potpunog isključenja iz jednog ili više programa potpora za određeno razdoblje.
(34)
Odredbe koje se odnose na umanjenja i isključenja trebaju uzimati u obzir posebnosti različitih programa potpora u okviru integriranog sustava. Što se tiče zahtjeva za potporu po površini, nepravilnosti se odnose uglavnom na jedan dio površine i uvećano prikazivanje zemljišta koje se odnosi na jednu česticu može se kompenzirati umanjenim prikazivanjem drugih parcela iste skupine kultura. [...] Što se tiče zahtjeva za potporu po površini, kada su utvrđene nepravilnosti, treba predvidjeti da se, u granicama određene margine tolerancije, zahtjevi za potporu prilagođavaju te umanjenja primjenjuju tek od trenutka prelaska te margine. [...]“
Na temelju članka 2. točke i) navedene uredbe, pod „zahtjevom za potporu po površini“ smatraju se:
„Svi zahtjevi za plaćanje potpore na temelju programa potpora navedenih u članku 1. stavku 1. točki (a) i točki (b) podtočki iii) [Uredbe br. 3508/92] koji sadrže prijavu svakoga drugoga korištenja površine, osobito prijavu površine pod krmnim biljem za potrebe zahtjeva za potporu za stoku“.
Poglavlje I. Glave IV. Uredbe br. 2419/2001, naslovljeno „Zaključci o zahtjevima za potpore po površini“, sadrži članke od 30. do 35. Članak 30. te uredbe, naslovljen „Opća načela“, glasi kako slijedi:
„U svrhu ovog poglavlja razlikuju se sljedeće skupine ratarskih kultura:
a)
krmne površine prijavljene za potrebe članka 12. Uredbe Vijeća br. 1254/1999 [od 17. svibnja 1999. o zajedničkoj organizaciji tržišta govedine (
SL L 160, str. 21
.)];
b)
krmne površine prijavljene za potrebe članka 13. [Uredbe br. 1254/1999] osim pašnjaka i površina koje se koriste za proizvodnju ratarskih kultura u smislu članka 13. stavka 3. točke (b) navedene uredbe;
c)
pašnjaci u smislu članka 13. stavka 3. točke (c) [Uredbe br. 1254/1999] prijavljeni za potrebe članka 13. navedene uredbe;
d)
stalni pašnjaci prijavljeni radi namjene iz članka 19. [Uredbe Vijeća (EZ) br. 1255/1999];
e)
površine za ratarske kulture za koje je visina potpore različita;
f)
površine na ugaru, uključujući, ako je potrebno, one za koje je visina potpore različita.“
Članak 31. stavci 1. i 2. Uredbe br. 2419/2001, naslovljen „Osnovica za izračun“, navodi:
„1.   Kada se utvrdi da je određena površina skupine kultura veća od one koja je prijavljena u zahtjevu za potporu, u obzir za izračun osnovice potpore uzima se prijavljena površina.
2.   Ne dovodeći u pitanje umanjenja ili isključenja navedena u člancima 32. do 35., kada je prijavljena površina u zahtjevu za potporu veća od utvrđene površine za istu skupinu kultura nakon administrativnih provjera ili provjera na licu mjesta, iznos potpore se izračunava na temelju površine određene za tu skupinu kultura.“
Članak 32. navedene uredbe, naslovljen „Umanjenja i isključenja u slučaju uvećanog prikazivanja zemljišta“, propisuje:
„1.   Kada za skupinu kultura prijavljena površina prelazi površinu utvrđenu u skladu s člankom 31. stavkom 2., iznos potpore se izračunava na temelju utvrđene površine umanjene za dvostruko utvrđenu razliku, ako prelazi 3% ili dva hektra, ali ne prelazi više od 20% utvrđene površine.
Ako je utvrđena razlika veća od 20% utvrđene površine, ne dodjeljuje se nikakva potpora po površini za dotičnu skupinu kultura.
2.   Kada, u odnosu na ukupnu utvrđenu površinu koja je predmet zahtjeva za potporu na temelju programa potpora navedenih u članku 1. stavku 1. točki (a) [Uredbe br. 3508/92], prijavljena površina prelazi površinu utvrđenu sukladno članku 31. stavku 2. za više od 30%, potpora koju je poljoprivrednik mogao zatražiti na temelju članka 31. stavka 2. odbit će mu se za tu kalendarsku godinu na temelju tog programa potpora.
Ako je razlika veća od 50%, poljoprivrednik se također sankcionira do iznosa koji odgovara razlici između prijavljene površine i površine utvrđene u skladu s člankom 31. stavkom 2. Taj će se iznos odbiti od svih plaćanja koja će se provoditi na temelju bilo kojeg programa potpora navedenog u članku 1. stavku 1. [Uredbe br. 3508/92] koji bi poljoprivrednik mogao zatražiti na temelju zahtjeva koje bi podnio tijekom sljedeće tri kalendarske godine nakon godine u kojoj je to utvrđeno. Ako se iznos ne može u potpunosti odbiti od iznosa potpore, preostala razlika se poništava.“
Članak 33. navedene uredbe, naslovljen „Namjerna neusklađenost“, propisuje:
„Kada razlike između prijavljene površine i površine utvrđene sukladno članku 31. stavku 2. potječu iz nepravilnosti počinjenih namjerno, potpora koju je poljoprivrednik mogao zatražiti na temelju članka 31. stavka 2. neće se odobriti za odnosnu kalendarsku godinu na temelju dotičnog programa potpora.
Osim toga, kad je ta razlika veća od 20% utvrđene površine, poljoprivrednik se također sankcionira do visine iznosa koji odgovara razlici između prijavljene površine i površine utvrđene u skladu s člankom 31. stavkom 2. Odgovarajući iznos se odbija od plaćanja koja će se provesti na temelju bilo kojeg programa potpora navedenog u članku 1. stavku 1. [Uredbe br. 3508/92] koji bi poljoprivrednik mogao zatražiti temeljem zahtjeva koje bi podnio tijekom sljedeće tri kalendarske godine nakon toga utvrđenja. Ako se iznos ne može u potpunosti odbiti od iznosa potpore, preostala razlika se poništava.“
Glavni postupak i prethodno pitanje
H. Van Den Broeck je poljoprivrednica. Dana 9. svibnja 2003. podnijela je pred Vlaams Gewest za žetvenu godinu 2003. zahtjev za potporu po površini u smislu članka 2. točke (i) Uredbe br. 2419/2001. Taj zahtjev se odnosio na više ratarskih kultura, tj. na kukuruz (78,34 hektara) i grašak koji se bere u suhom stanju (8,2 hektra) kao i na površinu stavljenu na ugar (10,08 hektara).
Dana 30. siječnja 2004. primila je potporu u ukupnom iznosu od 21072,42 eura. Nikakva potpora joj međutim nije dodijeljena što se tiče parcele predviđene za berbu graška u suhom stanju, s obzirom na to da je Vlaams Gewest zaključilo da taj grašak očito nije bio obran suh. Suprotno od suhog graška, svježi grašak se, naime, ne smatra ratarskom kulturom za koju se može isplatiti takva potpora.
Dana 30. lipnja 2005. Vlaams Gewest je zatražio, temeljem članka 33. Uredbe br. 2419/2001, povrat iznosa potpore isplaćenog H. Van Den Broeck za sve kulture osim graška, zato što zahtjev za dodjelu potpore koji je podnijela 2003. sadrži namjerno počinjene nepravilnosti.
Kako H. Van Den Broeck nije vratila zahtijevani iznos, Vlaams Gewest je zadržao predujam na jedinstveno plaćanje za poljoprivredno dobro za žetvenu godinu 2005. H. Van Den Broeck je protiv te odluke Vlaams Gewesta podnijela tužbu pred rechtbank van eerste aanleg te Brussel (prvostupanjski sud u Bruxellesu) u svrhu utvrđivanja, osobito, da joj je trebala biti isplaćena potpora za berbu graška i da bi joj se potpora odobrena za 2003. godinu trebala smatrati konačno priznatom.
Dana 22. siječnja 2008. rechtbank van eerste aanleg te Brussel je odlučio da nijedna potpora nije trebala biti isplaćena za česticu na kojoj je obran grašak, već da je Vlaams Gewest pogrešno zatražila povrat svih dodijeljenih potpora. Tu presudu je potvrdio hof van beroep te Brussel (žalbeni sud u Bruxellesu), koji je međutim smatrao da su nepravilnosti u zahtjevu za potporu koji je podnijela H. Van Den Broeck namjernog karaktera. Vlaams Gewest je podnio kasacijsku žalbu protiv te odluke hof van beroep.
Hof van Cassatie (Kasacijski sud) procjenjuje da bi članak 33. prvi podstavak Uredbe br. 2419/2001 trebao biti predmet tumačenja što se tiče pitanja odnosi li se „potpora koju je poljoprivrednik mogao zatražiti“ i koja mu neće biti dodijeljena zbog sankcije na potporu koju je taj poljoprivrednik mogao zahtijevati na temelju članka 31. stavka 2. te uredbe, odnosno iznosa izračunatog na osnovi utvrđene površine za dotičnu skupinu kultura, ili se radi o potpori koja se dodjeljuje na temelju programa dotičnih potpora koji je naveden u članku 1. stavku 1. Uredbe br. 3508/92. Prema potonjem stavu iznos potpore koji se odbija odgovara ukupnom iznosu koji je dodijeljen primjenom programa potpora kojemu pripadaju potpore za skupine kultura na koje se odnose nepravilnosti.
U tim je uvjetima Hof van Cassatie odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 33. prvi podstavak [Uredbe br. 2419/2001] tumačiti u smislu da se odbijanje da se za dotičnu kalendarsku godinu, ,na temelju mjerodavnog programa potpora' dodijele ,potpore koje bi poljoprivrednik mogao zatražiti na temelju članka 31. stavka 2. [te uredbe]' odnosi na iznos koji se isplaćuje primjenom ,dotičnog programa potpora' iz članka 1. stavka 1. [Uredbe br. 3508/92], tako da nije samo potpora za ,skupinu dotičnih kultura' ta koju je potrebno odbiti, nego ukupan iznos potpore koja se isplaćuje temeljem jednog od programa koje navodi potonja odredba i kojeg je dotična skupina ratarskih kultura dio?“
O prethodnom pitanju
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 33. prvi podstavak Uredbe br. 2419/2001 tumačiti u smislu da se u slučaju namjerne nepravilnosti utvrđene u okviru zahtjeva za potporu po površini poljoprivredniku odbijaju sve potpore na koje bi imao pravo na temelju programa potpora na koji se odnosi zahtjev i za koji bi skupina kultura na koje se odnosi ta nepravilnost ispunjavala uvjete ili se ta sankcija treba ograničiti na potpore koje se odnose na tu skupinu kultura.
U tom pogledu, iz članka 33. prvog podstavka te uredbe proizlazi da opseg sankcija propisan tom uredbom ovisi o značenju pojmova „dotični program potpora“i „skupina kultura“, koji su navedeni u članku 31. stavku 2. navedene uredbe.
Što se tiče izraza „dotični program potpora“ upotrijebljenog u članku 33. prvom podstavku Uredbe br. 2419/2001, treba istaknuti da, na temelju članka 2. točke (i) te uredbe, programi temeljem kojih je moguće podnijeti zahtjev za dodjelu potpore po površini su oni programi potpora koji su navedeni u članku 1. stavku 1. točkama (a) i (b) podtočki iii) Uredbe br. 3508/92. Među tim različitim programima naveden je, u članku 1. stavku 1. točki (a) podtočki i) potonje uredbe, program potpore proizvođačima određenih ratarskih kultura, ustanovljen Uredbom br. 1251/1999.
U okviru spora u glavnom postupku pokušalo se za parcele prijavljene u zahtjevu za potporu po površini ishoditi potporu na temelju programa potpora za ratarske kulture predviđenog Uredbom br. 1251/1999. Zbog toga je potrebno uzeti u obzir taj specifični program potpora kao „dotični program potpora“ u smislu članka 33. prvog podstavka Uredbe br. 2419/2001.
Što se tiče pojma „skupina kultura“ na koji se poziva članak 31. stavak 2. Uredbe br. 2419/2001, treba istaknuti da se on koristi osobito u svrhu utvrđivanja osnovice izračuna potpore koju poljoprivrednik i dalje može zatražiti u slučaju nepravilnosti utvrđene u zahtjevu za potporu po površini podnesenom na temelju jednog ili više pojedinačnih programa.
Treba podsjetiti, u tom pogledu, da ta odredba ne propisuje sankciju, nego samo definira, ne dovodeći u pitanje umanjenja i isključenja navedena u člancima 32. do 35. Uredbe br. 2419/2001, pravila koja omogućuju određivanje površine koja ispunjava uvjete na temelju jednoga ili više programa koji su predmet zahtjeva za potporu po površini kada proizlazi da je prijavljena površina veća od one koja je stvarno utvrđena nadzorom nadležnih tijela (vidjeti u tom smislu presudu Haug, C‑286/05,
EU:C:2006:296
, t. 24.).
Iz teksta članka 31. stavka 2. te uredbe proizlazi da se, u tom slučaju, samo površina koja pripada „istoj skupini kultura“, utvrđena nadzorom koji su provela nadležna tijela, uzima u obzir za izračun potpore. U svrhu primjene te odredbe potrebno je, stoga, napraviti razliku između različitih površina prijavljenih u zahtjevu za potporu po površini prema pojedinoj skupini kultura među onima navedenima u članku 30. te uredbe, kojima pripadaju.
Međutim, u smislu toga članka 30. kao i članka 32. Uredbe br. 2419/2001, pojam „skupine kultura“ima posebno značenje i ne može se shvaćati, što osobito potvrđuje korištenje riječi „kultura“ u množini, kao da znači ukupne površine namijenjene jednoj i istoj pojedinačnoj kulturi. Naime, iz članka 30. te uredbe proizlazi da se skupina kultura u širem smislu odnosi na sve površine prijavljene u zahtjevu za potporu po površini koje su namijenjene bilo krmnim kulturama, bilo pašnjacima ili stalnim pašnjacima, bilo drugim kulturama „za koje je visina potpore različita“, bilo onima koje će biti stavljene na ugar.
Tako, skupina kultura navedenih u članku 30. prvom podstavku točki (e) navedene uredbe određuje sve površine namijenjene kulturama prijavljenim u zahtjevu za potporu po površini, čak iako se na svaku od njih primjenjuje različita visina potpore.
Iz toga slijedi da površine namijenjene ratarskih kulturama, u kontekstu spora u glavnom postupku, koje su bile prijavljene na temelju programa potpora ustanovljenog Uredbom br. 1251/1999, zajedno čine posebnu skupinu kultura jer su namijenjene „kulturama za koje je visina potpore različita“ u smislu članka 30. prvog podstavka točke (e) Uredbe br. 2419/2001.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da, u cilju utvrđivanja potpore na koju je poljoprivrednik mogao imati pravo i na koju upućuje članak 33. prvi podstavak Uredbe br. 2419/2001, treba uzeti u razmatranje sve površine namijenjene ratarskim kulturama, prijavljene u okviru zahtjeva za potporu po površini na temelju programa uvedenoga Uredbom br. 1251/1999 treba smatrati da čine posebnu skupinu kultura u smislu članka 30. Uredbe br. 2419/2001.
Iz toga slijedi da članak 33. prvi podstavak Uredbe br. 2419/2001 treba razumjeti u smislu da se zbog namjerne nepravilnosti u takvom zahtjevu poljoprivredniku odbija svaka potpora koju bi mogao zatražiti na osnovi toga programa koji se temelji na površinama namijenjenima različitim ratarskim kulturama koje je prijavio.
Takav zaključak podržavaju ciljevi Uredbe br. 2419/2001. Naime, kao što se navodi u njezinoj uvodnoj izjavi 32., svrha te uredbe jest usvajanje mjera potrebnih za borbu protiv nepravilnosti i prijevara u okviru provedbe različitih programa potpora u integriranom sustavu, što je u cilju učinkovite zaštite financijskih interesa Europske unije. Da bi se postigao taj cilj, ista uredba propisuje, kao što proizlazi iz njezine uvodne izjave 33., umanjenja i isključenja s obzirom na težinu počinjene nepravilnosti koja mogu dosezati do potpunog isključenja iz jednog ili više programa potpora za određeno razdoblje (vidjeti prema analogiji presudu Agrargenossenschaft Pretzsch, C‑417/00,
EU:C:2002:715
, t. 35. do 39.).
U tim okolnostima tumačenje članka 33. Uredbe br. 2419/2001 koje vodi sankcioniranju namjerno počinjenih nepravilnosti kao najtežih u skladu je s ciljem sustava sankcija dovoljno odvraćajućih i učinkovitih za borbu protiv nepravilnosti i prijevara počinjenih u zahtjevima za potporu po površini (vidjeti prema analogiji presudu National Farmers’ Union i dr., C‑354/95,
EU:C:1997:379
, t. 51.).
Naime, sankcija koja se sastoji od isključenja poljoprivrednika iz programa potpora osobito je odvraćajuća te je stoga odgovarajuća za učinkovitu borbu protiv brojnih nepravilnosti koje su počinjene u okviru potpora za poljoprivredu i koje, teško opterećujući proračun Unije, mogu ugroziti aktivnosti koje institucije poduzimaju na tom području (vidjeti u tom smislu presude Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00,
EU:C:2002:440
, t. 38. i Bonda, C‑489/10,
EU:C:2012:319
, t. 29.).
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prethodno pitanje potrebno je odgovoriti na način da članak 33. prvi podstavak Uredbe br. 2419/2001 treba tumačiti u smislu da se, u slučaju namjerne nepravilnosti utvrđene u okviru zahtjeva za potporu po površini, poljoprivredniku odbija svaka potpora koju bi mogao zatražiti na temelju programa potpora na koji se taj zahtjev odnosi i za koji skupina kultura na koju se ta nepravilnost odnosi ispunjava uvjete.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (deveto vijeće) odlučuje:

Članak 33. prvi podstavak Uredbe Komisije br. 2419/2001 od 11. prosinca 2001. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava za određene programe potpore Zajednice, utvrđene Uredbom Vijeća (EEZ) br. 3508/92, kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 118/2004 od 23. siječnja 2004., treba tumačiti u smislu da se, u slučaju namjerne nepravilnosti utvrđene u okviru zahtjeva za potporu po površini, poljoprivredniku odbija svaka potpora koju bi mogao zatražiti na temelju programa potpora na koji se odnosi taj zahtjev i za koji bi skupina kultura na koju se odnosi ta nepravilnost ispunjavala uvjete.

Potpisi
(
*1
)   Jezik postupka: nizozemski