CELEX: 62009CJ0504
Recurso de decisão do Tribunal Geral
Ambiente
Diretiva 2003/87/CE
Regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa
Plano nacional de atribuição de licenças de emissão para a República da Polónia para o período de 2008 a 2012
Artigos 9.º, n.os 1 e 3, e 11.º, n.º 2, da Diretiva 2003/87
Competências respetivas da Comissão e dos Estados-Membros
Igualdade de tratamento

No seu recurso, a Comissão Europeia pede a anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias de 23 de setembro de 2009, Polónia/Comissão (
T-183/07, Colet., p. II-3395
, a seguir «acórdão recorrido»), pelo qual este anulou a decisão C (2007) 1295 final da Comissão, de 26 de março de 2007, relativa ao plano nacional de atribuição de licenças de emissão de gases com efeito de estufa notificado pela República da Polónia para o período de 2008 a 2012, em conformidade com a Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho (a seguir «decisão controvertida»).
Quadro jurídico
O artigo 1.
o
da Diretiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de outubro de 2003, relativa à criação de um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade e que altera a Diretiva 96/61/CE do Conselho (
JO L 275, p. 32
), conforme alterada pela Diretiva 2004/101/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de outubro de 2004 (
JO L 338, p. 18
, a seguir «Diretiva 2003/87»), prevê:
«A presente diretiva cria um regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade […], a fim de promover a redução das emissões de gases com efeito de estufa em condições que ofereçam uma boa relação custo eficácia e sejam economicamente eficientes.»
O artigo 9.
o
da referida diretiva tem a seguinte redação:
«1.   Para cada período referido nos n.
os
1 e 2 do artigo 11.
o
, cada Estado‑Membro deve elaborar um plano nacional estabelecendo a quantidade total de licenças de emissão que tenciona atribuir nesse período e de que modo tenciona atribuí‑la[s]. O plano deve basear‑se em critérios objetivos e transparentes, incluindo os enumerados no anexo III, e ter em devida conta as observações do público. Sem prejuízo do disposto no Tratado [CE], a Comissão deve desenvolver, até 31 de dezembro de 2003, orientações sobre a execução dos critérios enumerados no anexo III.
Para o período referido no n.
o
1 do artigo 11.
o
, o plano deve ser publicado e notificado à Comissão e aos outros Estados‑Membros até 31 de março de 2004. Para os períodos posteriores, o plano deve ser publicado e notificado à Comissão e aos outros Estados‑Membros pelo menos 18 meses antes do início do período em causa.
2.   Os planos nacionais de atribuição de licenças de emissão devem ser analisados no Comité referido no n.
o
1 do artigo 23.
o
3.   No prazo de três meses a contar da data de notificação de um plano nacional de atribuição por um Estado‑Membro nos termos do n.
o
1, a Comissão pode rejeitar esse plano ou qualquer dos seus elementos, com base na sua incompatibilidade com os critérios enumerados no anexo III ou no artigo 10.
o
O Estado‑Membro só pode tomar uma decisão, nos termos dos n.
os
1 ou 2 do artigo 11.
o
, se as alterações propostas tiverem sido aceites pela Comissão. As decisões de rejeição da Comissão devem ser justificadas.»
O artigo 10.
o
desta mesma diretiva prevê que «[o]s Estados‑Membros devem atribuir gratuitamente, pelo menos, 95% das licenças de emissão para o período de três anos com início em 1 [de] janeiro de 2005. Os Estados‑Membros devem atribuir gratuitamente pelo menos 90% das licenças de emissão para o período de cinco anos com início em 1 de janeiro de 2008».
Nos termos do artigo 11.
o
, n.
o
2, da Diretiva 2003/87:
«Para o período de cinco anos com início em 1 de janeiro de 2008, e para cada período de cinco anos subsequente, cada Estado‑Membro deve determinar a quantidade total de licenças de emissão que atribuirá nesse período e dar início ao processo de atribuição dessas licenças aos operadores das instalações. Essa decisão deve ser tomada pelo menos 12 meses antes do início do período em causa, devendo basear‑se no respetivo plano nacional de atribuição elaborado nos termos do artigo 9.
o
e em conformidade com o artigo 10.
o
, tendo em devida conta as observações do público.»
O anexo III dessa mesma diretiva enumera doze critérios aplicáveis aos planos nacionais de atribuição. Os critérios n.
os
1 a 3, 5, 6, 10 e 12 do referido anexo preveem, respetivamente, o seguinte:
«1)
A quantidade total de licenças de emissão a atribuir no período em causa deve ser compatível com a obrigação do Estado‑Membro de limitar as suas emissões em conformidade com a Decisão 2002/358/CE [do Conselho, de 25 de abril de 2002, relativa à aprovação, em nome da Comunidade Europeia, do Protocolo de Quioto da Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre as alterações climáticas e ao cumprimento conjunto dos respetivos compromissos (
JO L 130, p. 1
)] e com o Protocolo de Quioto, tendo em conta, por um lado, a proporção das emissões globais que estas licenças de emissão representam em comparação com as emissões de fontes não abrangidas pela presente diretiva e, por outro, as políticas energéticas nacionais, e compatível com o programa nacional para as alterações climáticas. A quantidade total de direitos de emissão a atribuir não deverá ser superior à quantidade que será provavelmente necessária para efeitos de aplicação estrita dos critérios enunciados no presente anexo. Até 2008, a quantidade deve ser consentânea com as orientações visando a consecução ou a superação do objetivo correspondente a cada Estado‑Membro, por força do disposto na Decisão 2002/358/CE e no Protocolo de Quioto.
2)
A quantidade total de licenças de emissão a atribuir deve ser compatível com as avaliações dos progressos reais e previstos na realização das contribuições dos Estados‑Membros para o cumprimento dos compromissos assumidos pela Comunidade, efetuadas em conformidade com a Decisão 93/389/CEE [do Conselho, de 24 de junho de 1993, relativa a um mecanismo de vigilância das emissões comunitárias de CO
e de outros gases responsáveis pelo efeito de estufa (
JO L 167, p. 31
)].
3)
A quantidade de licenças de emissão a atribuir deve ser compatível com o potencial, incluindo o potencial tecnológico, de redução de emissões das atividades abrangidas por este regime. Os Estados‑Membros podem basear a sua repartição das licenças de emissão nas emissões médias de gases com efeito de estufa por produto em cada atividade e nos progressos possíveis em cada atividade.
[…]
5)
Em conformidade com os requisitos do Tratado, em especial com os artigos 87.
o
[CE] e 88.
o
[CE], o plano não deve estabelecer discriminações entre empresas ou setores que sejam suscetíveis de favorecer indevidamente determinadas empresas ou atividades.
6)
O plano deve incluir informações sobre os meios que permitirão aos novos operadores começarem a participar no regime comunitário no Estado‑Membro em questão.
[…]
10)
O plano deve conter a lista das instalações abrangidas pela presente diretiva com indicação das quantidades de licenças de emissão que se pretende atribuir a cada uma delas.
[…]
12)
O plano deve especificar o máximo de [unidades de redução de emissões] e de [reduções certificadas de emissões] utilizáveis pelos operadores no regime comunitário, em percentagem da atribuição de licenças de emissão a cada instalação. A percentagem deve ser compatível com as exigências de complementaridade nos termos do Protocolo de Quioto e das decisões adotadas por força da Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre alterações climáticas [adotada em Nova Iorque, em 9 de maio de 1992] ou do Protocolo de Quioto.»
Antecedentes do litígio e decisão controvertida
Os factos na origem do litígio e a decisão controvertida constam dos n.
os
9 a 15 do acórdão recorrido, nos seguintes termos:
«9
Por carta de 30 de junho de 2006, a República da Polónia notificou à Comissão das Comunidades Europeias, em conformidade com as disposições do artigo 9.
o
, n.
o
1, da [D]iretiva [2003/87], o seu plano nacional de atribuição para o período de 2008 a 2012 (a seguir ‘PNA [polaco]’). Segundo o PNA [polaco], a República da Polónia entendia atribuir à sua indústria nacional abrangida p[or essa] diretiva [uma] média anual total de 284,648332 milhões de toneladas de equivalente dióxido de carbono (a seguir ‘MteCO
’).
O PNA [polaco] era acompanhado de uma carta com data de 29 de junho de 2006, do Ministro do Ambiente da Polónia, dirigida à Comissão, em que se esclarecia que ‘os quadros com os dados anteriores e com as previsões de emissões a que se refere o anexo 10 das linhas orientadoras acima mencionadas, serão transmitidos à Comissão logo que sejam recebidos dados atualizados indispensáveis’ e que ‘a versão definitiva da lista nominativa dos operadores de instalações e os valores quantitativos das licenças que lhes são atribuídas serão transmitidos à Comissão após a respetiva aprovação em Conselho de Ministros’.
Por carta de 30 de agosto de 2006 dirigida à República da Polónia, a Comissão observava que, depois de uma primeira análise do PNA [polaco], este último estava incompleto e que, neste estado, não era compatível com os critérios n.
os
2 e 5 de anexo III da [D]iretiva [2003/87]. Convidava, portanto, a República da Polónia a responder, num prazo de dez dias úteis, a várias questões e a pedidos de informações adicionais. A Comissão acrescentava que estaria em condições de tomar posição sobre o PNA [polaco] o mais tardar num prazo de três meses após a receção das informações completas.
Por carta de 30 de outubro de 2006, o subsecretário de Estado do Ministério do Ambiente polaco pediu à Comissão a prorrogação do prazo que lhe tinha sido concedido para apresentar a sua resposta à carta de 30 de agosto de 2006 até ao fim da terceira semana do mês de novembro de 2006 e invocou designadamente que este tempo adicional lhe permitia preparar informações exatas e precisar aspetos essenciais, o que teria por consequência que a Comissão poderia proceder à avaliação correta e verdadeiramente completa do documento apresentado.
A República da Polónia respondeu à carta de 30 de agosto de 2006 com uma carta de 29 de dezembro de 2006 e, por carta de 9 de janeiro de 2007, transmitiu informações adicionais à Comissão.
Em 26 de março de 2007, a Comissão, nos termos do disposto no artigo 9.
o
, n.
o
3, da [D]iretiva [2003/87], adotou a decisão [controvertida]. N[ess]a decisão […], a Comissão conclui, em substância, que houve violação de vários critérios do anexo III d[ess]a diretiva e, por conseguinte, diminui de 76,132937 MteCO
a quantidade total anual de licenças de emissão inscrita no PNA [polaco] para fixar o respetivo limite máximo em 208,515395 MteCO
.
A parte dispositiva da decisão [controvertida] tem a seguinte redação:
‘
Artigo [1.
o
]
Os seguintes aspetos do [PNA] [polaco] para o primeiro período de cinco anos referido no artigo 11.
o
, n.
o
2, da [D]iretiva [2003/87] são incompatíveis, respetivamente, com:
1.
[O]s critérios [n.
os
] 1 [a] 3 do anexo III da diretiva: a fração da quantidade total de licenças a atribuir — igual à soma do volume anual de emissões de 76,132937 [MteCO
], do nível de ajustamento consecutivo a qualquer redução do número de instalações e de um quinto da quantidade total de licenças atribuída pela [República da] Polónia nos termos do artigo 13.
o
, n.
o
2, da [D]iretiva [2003/87] — não é conforme com as estimativas realizadas nos termos da [D]ecisão 280/2004/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de fevereiro de 2004, relativa à criação de um mecanismo de vigilância das emissões comunitárias de gases com efeito de estufa e de implementação do Protocolo de Quioto (
JO L 49, p. 1
)] e não é compatível com o potencial, incluindo tecnológico, de redução das emissões das atividades abrangidas pelo regime comunitário; esta fração é reduzida até ao limite das licenças atribuídas em virtude de projetos que se referem a instalações abrangidas pela [D]iretiva [2003/87], que estavam em curso de realização em 2005, e que permitiram no decurso desse mesmo ano reduzir ou limitar as suas emissões, no limite dos dados comprovados e verificados; além disso, a fração da quantidade total de licenças, potencialmente igual a 6,2884 [MteCO
] por ano que corresponde às emissões adicionais das instalações de combustão, na medida em que estas emissões não estão justificadas em conformidade com a metodologia geral do [PNA] [polaco], nem exclusivamente ligadas ao desenvolvimento de atividades novas por estas instalações nem se apoiam em dados comprovados e verificados.
2.
O critério [n.
o
] 5 do anexo III da [D]iretiva [2003/87]: a atribuição a certas instalações de licenças superiores às necessidades calculadas em virtude do reconhecimento das medidas tomadas numa fase precoce, da utilização da biomassa ou da cogeração.
3.
O critério [n.
o
] 6 do anexo III da [D]iretiva [2003/87]: as informações relativas ao modo como os novos operadores poderão começar a participar no regime comunitário.
4.
O critério [n.
o
] 10 do anexo III da [D]iretiva [2003/87]: a intenção da [República da] Polónia de transferir as licenças inicialmente atribuídas às instalações do setor da produção de coque para as centrais elétricas em caso de venda, por essas instalações, de gás de coque às centrais elétricas.
5.
O critério [n.
o
] 12 do anexo III da [D]iretiva [2003/87]: a quantidade máxima de redução de emissões certificadas e de unidades de redução das emissões que os operadores podem utilizar no sistema comunitário, sob a forma de percentagem de licenças atribuídas a cada instalação, fixada em 25%, não é conforme com as obrigações de complementaridade da [República da] Polónia que decorrem do Protocolo de Quioto e com as decisões adotadas nos termos da [Convenção‑Quadro das Nações Unidas sobre as alterações climáticas, adotada em Nova Iorque, em 9 de maio de 1992,] ou do Protocolo de Quioto, na medida em que ultrapassa o limite de 10%.
Artigo 2.
o
Não serão suscitadas objeções ao [PNA] [polaco] desde que as modificações a seguir indicadas sejam nele introduzidas de modo não discriminatório e sejam notificadas à Comissão o mais rapidamente possível, tendo em conta os prazos necessários à execução dos procedimentos nacionais sem atraso indevido:
1.
a quantidade total de licenças [a] atribuir no âmbito do regime comunitário será diminuída até ao limite da soma: do volume anual de emissões de 76,132937 [MteCO
], do nível de ajustamento resultante de qualquer redução do número de instalações e de um quinto da quantidade total das licenças atribuídas pela [República da] Polónia nos termos do artigo 13.
o
, n.
o
2, da [D]iretiva [2003/87]; as licenças atribuídas [à]s instalações de combustão adicionais são determinadas em conformidade com a metodologia geral indicada no [PNA] [polaco], com base nos dados de emissões comprovadas e verificadas, que apenas respeitem às suas atividades novas, enquanto a quantidade total é reduzida até ao limite de qualquer diferença entre as licenças atribuídas [à]s instalações já referidas e as 6,2884 [MteCO
], correspondentes à reserva anual para estas instalações; a quantidade total é acrescida das licenças atribuídas em virtude de projetos respeitantes a instalações abrangidas pela [D]iretiva [2003/87], em curso de realização em 2005, e que tenham permitido no decurso deste mesmo ano reduzir ou limitar as suas emissões, na medida em que estas reduções ou limitações se apoiem em dados comprovados e verificados[;]
2.
as licenças atribuídas às instalações não são superiores às necessidades estimadas da utilização da biomassa e da cogeração, em virtude do reconhecimento das medidas tomadas num estádio precoce;
3.
serão fornecidas informações sobre o modo como os novos operadores poderão começar a participar no sistema comunitári[o], em conformidade com os critérios do anexo III da [Diretiva] [2003/87] e com as disposições do artigo 10.
o
desta última;
4.
a quantidade de licenças atribuídas a uma das instalações referidas no [PNA] [polaco] que tenha atividade em todo o território nacional não é ajustada em virtude do encerramento de outras instalações presentes nesse território;
5.
o limite máximo de redução de emissões certificadas e de unidades de redução das emissões que os operadores podem utilizar no sistema comunitário, sob a forma de percentagem das licenças atribuídas [a] cada instalação, é reduzido de forma a não ultrapassar o limite de 10%.
Artigo 3.
o
1.   A quantidade total anual média de licenças que devem ser atribuídas pela [República da Polónia] nos termos [do PNA] [polaco] às instalações mencionadas neste plano e aos novos operadores — diminuída, por um lado, até ao limite da soma do ajustamento resultante de qualquer redução do número de instalações abrangidas e da quinta parte da quantidade total de licenças atribuídas pela [República da] Polónia nos termos do artigo 13.
o
, n.
o
2, da [D]iretiva [2003/87] e, por outro lado, até ao limite da diferença entre as licenças atribuídas às instalações de combustão suplementares e [o]s 6,2884 milhões de toneladas correspondentes à reserva anual para estas instalações, posteriormente acrescida das licenças atribuídas em virtude de projetos que se referem a instalações abrangidas pela [D]iretiva [2003/87], em curso de realização em 2005, e que tenham permitido no decurso desse mesmo ano reduzir ou limitar as suas emissões, na medida em que estas reduções ou limitações provenham exclusivamente do alargamento da gama das suas atividades e que se apoiem em dados comprovados e verificados — é igual a 208,515395 [MteCO
] e não pode ser ultrapassada.
2.   O [PNA] [polaco] pode ser modificado sem acordo prévio da Comissão se a modificação se referir a licenças atribuídas a certas instalações, no limite da quantidade total de licenças a atribuir às instalações mencionadas no plano, na sequência da melhoria da qualidade dos dados, ou se consistir em reduzir a percentagem das licenças a atribuir gratuitamente nos limites definidos no artigo 10.
o
da [D]iretiva [2003/87].
3.   Qualquer modificação do [PNA] [polaco] necessária para corrigir as incompatibilidades indicadas no artigo 1.
o
desta decisão, mas que se afaste das mencionadas no artigo 2.
o
, deve ser notificada o mais rapidamente possível, tendo em conta os prazos necessários à execução dos procedimentos nacionais sem atraso indevido, e exige o acordo prévio da Comissão, nos termos do artigo 9.
o
, n.
o
3, da [D]iretiva [2003/87]. Qualquer outra modificação do [PNA] [polaco], com exceção das exigidas no artigo 2.
o
da presente decisão, é inadmissível.
Artigo 4.
o
A República da Polónia é destinatária da presente decisão’.»
Tramitação do processo no Tribunal de Primeira Instância e acórdão recorrido
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 28 de maio de 2007, a República da Polónia interpôs recurso de anulação da decisão controvertida.
Por despacho de 5 de outubro de 2007, o presidente da Segunda Secção do Tribunal de Primeira Instância admitiu a intervenção do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte, em apoio dos pedidos da Comissão. Por despachos de, respetivamente, 19 de novembro de 2007 e 10 de abril de 2008, foi admitida a intervenção da República da Lituânia, por um lado, e da República Eslovaca e da Hungria, por outro, em apoio dos pedidos da República da Polónia, na fase oral.
Este Estado‑Membro invocou nove fundamentos de recurso. Estes eram relativos, no essencial, por um lado, à violação das disposições da Diretiva 2003/87, a saber, do seu artigo 9.
o
, n.
os
1 e 3, dos critérios n.
os
1 a 3 e 12 do seu anexo III e do seu artigo 13.
o
, n.
o
2, e, por outro, à violação do direito de tomar conhecimento, no decurso do processo, dos elementos de facto com base nos quais a decisão controvertida foi adotada e ao prejuízo causado à segurança energética nacional.
A Comissão pediu ao Tribunal de Primeira Instância que fosse negado provimento ao recurso.
Pelo acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância anulou a decisão controvertida.
Desde logo, nos n.
os
32 a 46 do referido acórdão, o Tribunal de Primeira Instância apreciou o primeiro fundamento do recurso, relativo à adoção ilegal da decisão controvertida depois de expirado o prazo de três meses previsto no artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87. Considerou que esse prazo começou a correr a partir da notificação do PNA polaco, ou seja, em 30 de junho de 2006, apesar do caráter incompleto desse plano. O Tribunal de Primeira Instância entendeu, contudo, que as objeções suscitadas pela Comissão, por carta de 30 de agosto de 2006, relativamente a certos aspetos do mesmo, tinham tido por efeito suspender esse prazo. Nestas condições, no n.
o
47 do acórdão recorrido, julgou improcedente este fundamento.
Em seguida, nos n.
os
70 a 162 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância examinou o segundo fundamento do recurso, relativo a uma violação do dever de fundamentação e a uma violação do artigo 9.
o
da Diretiva 2003/87.
Nos n.
os
70 a 78 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância apreciou o mérito da alegação da Comissão de que a República da Polónia apresentou um fundamento novo, na fase da réplica, relativo a uma violação do artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87. Segundo a Comissão, o segundo fundamento do recurso só se referia à forma como explorou os dados inscritos no PNA polaco na fase da respetiva avaliação. No n.
o
79 do referido acórdão, o Tribunal de Primeira Instância afastou a existência desse fundamento novo.
Os n.
os
80 a 98 do acórdão recorrido são consagrados a observações preliminares sobre a apreciação do mérito do segundo fundamento. Nos referidos números, o Tribunal de Primeira Instância recordou os objetivos prosseguidos pela Diretiva 2003/87, a repartição de competências entre a Comissão e os Estados‑Membros por força das disposições daquela e, por último, o alcance da fiscalização jurisdicional exercida pelo juiz comunitário numa decisão como a controvertida.
Nos n.
os
99 a 133 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância examinou a segunda parte do segundo fundamento, em que a República da Polónia acusava a Comissão de ter violado as disposições do artigo 9.
o
, n.
os
1 e 3, da Diretiva 2003/87. No entender do Tribunal de Primeira Instância, a Comissão tinha excedido as suas competências de fiscalização nos termos do artigo 9.
o
, n.
o
3, desta diretiva. Em primeiro lugar, acusou‑a de não se ter limitado a uma fiscalização da conformidade do PNA polaco e de ter substituído os dados utilizados pela República da Polónia pelos seus próprios dados, obtidos a partir do seu próprio método de avaliação. Em segundo lugar, considerou que a Comissão tinha excedido as competências que lhe são atribuídas por essa mesma disposição, ao fixar ela própria, no dispositivo da decisão controvertida, o nível máximo para a quantidade total de licenças a atribuir.
O Tribunal de Primeira Instância examinou, por acréscimo, nos n.
os
134 a 152 do acórdão recorrido, o mérito da primeira parte do segundo fundamento, relativa a uma violação do dever de fundamentação. Tendo em conta o ónus da prova que lhe incumbia, a Comissão não forneceu, na decisão controvertida, elementos suscetíveis de permitir compreender por que razão a escolha do método de análise económica e os dados considerados pela República da Polónia eram contrários ao direito da União. Assim, o Tribunal de Primeira Instância julgou procedente, no n.
o
153 do acórdão recorrido, esta parte do segundo fundamento.
Nestas condições, no n.
o
154 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância acolheu as duas partes do segundo fundamento e anulou os artigos 1.
o
, n.
o
1, 2.
o
, n.
o
1, e 3.
o
, n.
o
1, da decisão controvertida.
Por último, nos n.
os
155 a 162 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância pronunciou‑se sobre as consequências da anulação das referidas disposições da decisão controvertida nas outras disposições desta. Por considerar que as disposições anuladas não eram separáveis do resto desta decisão, na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça, o Tribunal de Primeira Instância concluiu, no n.
o
163 do acórdão recorrido, pela anulação da referida decisão no seu conjunto, sem examinar os demais fundamentos suscitados em apoio do recurso.
Tramitação do processo no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 28 de junho de 2010, foi admitida a intervenção do Reino da Dinamarca, em apoio dos pedidos da Comissão, e a intervenção da República Checa e da Roménia, em apoio dos pedidos da República da Polónia.
No seu recurso, a Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne:
—
anular o acórdão recorrido e
—
condenar a República da Polónia nas despesas.
O Reino da Dinamarca pede ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão recorrido.
O Reino Unido pede ao Tribunal de Justiça que dê provimento ao presente recurso e anule o acórdão recorrido, exceto no que respeita ao primeiro fundamento.
A República da Polónia pede que o Tribunal de Justiça se digne:
—
negar provimento ao recurso na totalidade, com base no artigo 116.
o
, n.
o
1, primeiro travessão, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça;
—
no caso de o Tribunal de Justiça não negar provimento ao recurso na totalidade, apreciar e julgar todos os pedidos apresentados em primeira instância e, designadamente, apreciar e julgar o primeiro fundamento da petição inicial, em conformidade com o artigo 116.
o
, n.
o
1, segundo travessão, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça;
—
no caso de o Tribunal de Justiça não negar provimento ao recurso na totalidade e não julgar os pedidos apresentados em segundo lugar, julgar os pedidos apresentados em primeira instância, no terceiro a nono fundamentos, após exame do processo pelo Tribunal de Justiça ou pelo Tribunal Geral, segundo a apreciação discricionária do Tribunal de Justiça; e
—
condenar a Comissão nas despesas.
A República Checa pede que o Tribunal de Justiça se digne:
—
negar provimento ao presente recurso e
—
condenar a Comissão nas despesas.
A Roménia adere aos pedidos da República da Polónia.
Quanto ao recurso
A Comissão suscita quatro fundamentos de recurso. Em primeiro lugar, o Tribunal de Primeira Instância violou o artigo 48.
o
, n.
o
2, do seu Regulamento de Processo, decidiu
ultra petita
e excedeu as suas competências de fiscalização. Em segundo lugar, cometeu um erro de direito na interpretação do artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87. Em terceiro lugar, fez uma interpretação errónea do dever de fundamentação nos termos do artigo 253.
o
CE e do artigo 9.
o
, n.
o
3, da referida diretiva. Por último, em quarto lugar, o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro na qualificação jurídica dos artigos 1.
o
, n.
o
1, 2.
o
, n.
o
1, e 3.
o
, n.
o
1, da decisão controvertida, ao considerar que estas disposições não eram autonomizáveis das outras disposições dessa decisão.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação, pelo Tribunal de Primeira Instância, do artigo 48.
o
, n.
o
2, do seu Regulamento de Processo e da proibição de decidir
ultra petita
e quanto à ultrapassagem, por este, dos limites das suas competências de fiscalização
Argumentos das partes
Segundo a Comissão, o Tribunal de Primeira Instância violou o artigo 48.
o
, n.
o
2, do seu Regulamento de Processo e a proibição de decidir
ultra petita
. Excedeu igualmente as suas competências de fiscalização, na medida em que examinou, como segunda parte do segundo fundamento do recurso de anulação, a alegada violação do artigo 9.
o
, n.
os
1 e 3, da Diretiva 2003/87. Ora, esse fundamento é inadmissível, na medida em que não resulta da argumentação avançada pela República da Polónia na sua petição. Assim, o Tribunal de Primeira Instância determinou, por sua própria iniciativa, o sentido do referido segundo fundamento e as disposições do direito da União que ela teria violado. Também não se podia considerar que os argumentos apresentados pela República da Polónia na sua réplica constituíssem uma ampliação de um fundamento enunciado anteriormente na petição.
A República da Polónia pede que este fundamento seja julgado improcedente. A segunda parte do segundo fundamento foi elaborada, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, logo na fase da petição. Ainda que esta parte tenha sido formulada de maneira geral, era suficientemente clara. As alegações apresentadas por este Estado‑Membro, na fase da réplica, constituíram apenas a ampliação e o esclarecimento de um fundamento anteriormente enunciado.
Além disso, a Diretiva 2003/87 não constitui um ato jurídico particularmente desenvolvido. Todo o procedimento de notificação dos planos nacionais de atribuição pelos Estados‑Membros à Comissão e a respetiva análise por esta são regulados por um único artigo da referida diretiva, a saber, o seu artigo 9.
o
, composto pelos n.
os
1 a 3. Dado que os fundamentos invocados na petição se reportavam a violações concretas cometidas pela Comissão durante essa análise, era difícil alegar que a ligação com estas disposições não era percetível.
Apreciação do Tribunal de Justiça
O primeiro fundamento do recurso diz respeito aos n.
os
70 a 79 do acórdão recorrido. No n.
o
70 deste, o Tribunal de Primeira Instância considerou que o segundo fundamento do recurso de anulação se dividia em duas partes. A primeira parte era relativa a uma violação do dever de fundamentação e a segunda, a uma interpretação e a uma aplicação erradas do artigo 9.
o
, n.
os
1 e 3, da Diretiva 2003/87. Em seguida, nos n.
os
71 a 78 do referido acórdão, o Tribunal de Primeira Instância examinou a alegação da Comissão de que a segunda parte do segundo fundamento é um fundamento novo suscitado pela República da Polónia na fase da réplica e deve, por conseguinte, em conformidade com as disposições dos artigos 44.
o
, n.
o
1, alínea c), e 48.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, ser declarada inadmissível. Concluiu que a argumentação relativa à violação, pela Comissão, do artigo 9.
o
, n.
o
3, da referida diretiva tinha já sido formulada na fase da petição e que os argumentos suplementares que a República da Polónia tinha avançado na fase da réplica eram apenas uma ampliação desta parte. Assim, no n.
o
79 do referido acórdão, julgou improcedente esta alegação.
A este respeito, cumpre recordar que, nos termos do artigo 21.
o
, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, aplicável ao processo no Tribunal Geral em conformidade com o artigo 53.
o
, primeiro parágrafo, do mesmo Estatuto, e do artigo 44.
o
, n.
o
1, alíneas c) e d), do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a petição deve, designadamente, conter o objeto do litígio, o pedido e uma exposição sumária dos fundamentos invocados.
Além disso, decorre do artigo 48.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral que é proibido deduzir novos fundamentos no decurso da instância, a menos que tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo. Segundo jurisprudência constante, um fundamento que constitui uma ampliação de um fundamento enunciado anteriormente, direta ou implicitamente, na petição inicial deve ser julgado admissível (v., nomeadamente, acórdãos de 19 de maio de 1983, Verros/Parlamento,
306/81, Recueil, p. 1755
, n.
o
9; de 13 de novembro de 2001, Dürbeck/Comissão,
C-430/00, Colet., p. I-8547
, n.
o
17; de 26 de abril de 2007, Alcon/IHMI,
C-412/05 P, Colet., p. I-3569
, n.
os
38 a 40; de 17 de julho de 2008, Campoli/Comissão,
C-71/07 P, Colet., p. I-5887
, n.
o
63; e de 15 de abril de 2010, Gualtieri/Comissão,
C-485/08 P, Colet., p. I-3009
, n.
o
37).
Ora, ao contrário do que a Comissão alega, o Tribunal de Primeira Instância considerou com razão que a República da Polónia tinha acusado a Comissão, e isto na fase da petição, de ter excedido as competências que lhe são conferidas pelo artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87, e que são relativas ao seu poder de avaliação dos planos nacionais de atribuição. Com efeito, o fundamento relativo à interpretação e à aplicação erróneas dessa disposição pela Comissão figurava já, ainda que de forma embrionária, na petição inicial. Com efeito, esse fundamento constava dos desenvolvimentos consagrados à alegação de que, ao abster‑se de examinar os dados que a República da Polónia tinha apresentado no seu plano nacional de atribuição e ao limitar‑se a introduzir os seus próprios dados, a Comissão tinha excedido as suas competências.
Não é contestado que, como observou o Tribunal de Primeira Instância no n.
o
75 do acórdão recorrido, a República da Polónia referiu, no n.
o
54 da sua petição, o artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87, no âmbito do segundo fundamento desta. Embora o referido Estado‑Membro tenha discorrido sobre esta alegação de forma mais detalhada e precisa na réplica, não é menos verdade que tinha o direito de ampliar a sua argumentação a este respeito.
Além disso, importa recordar que o artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87 constituía a base jurídica para a adoção da decisão controvertida e que existe uma ligação estreita entre esse n.
o
3 e o n.
o
1 do referido artigo. Assim, como a advogada‑geral observou no n.
o
29 das suas conclusões, a Comissão, na medida em que excede as suas competências de fiscalização de um plano nacional de atribuição, que lhe são conferidas pelo artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87, invade as competências dos Estados‑Membros para a elaboração do seu próprio plano nacional de atribuição, em conformidade com o disposto no n.
o
1 deste artigo.
Resulta destas considerações que o Tribunal de Primeira Instância, ao declarar admissível a segunda parte do segundo fundamento do recurso de anulação, não cometeu, na sua decisão, nenhum erro de direito. Por conseguinte, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a um erro de direito na interpretação do artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87
Com o seu segundo fundamento, a Comissão acusa o Tribunal de Primeira Instância de ter cometido um erro de direito na interpretação do artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87. Após ter formulado críticas às observações gerais apresentadas pelo Tribunal de Primeira Instância, designadamente, sobre a natureza da fiscalização exercida pela Comissão nos termos do artigo 9.
o
, n.
o
3, da referida diretiva, esta última apresenta argumentos que podem ser classificados em duas partes, relativas, respetivamente, a uma alegada inobservância do princípio da igualdade de tratamento e a uma alegada inobservância do objetivo dessa diretiva.
Quanto à natureza da fiscalização da Comissão nos termos do artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87
– Argumentos das partes
A Comissão recorda que, segundo o Tribunal de Primeira Instância, ao substituir os dados inscritos no PNA polaco pelos seus «próprios dados», obtidos pelo seu próprio método de avaliação dos planos nacionais de atribuição dos Estados‑Membros, e ao fixar o nível máximo da quantidade total de licenças a atribuir pela República da Polónia, ela alterou a repartição de competências entre a Comissão e os Estados‑Membros, conforme prevista nos artigos 9.
o
e 11.
o
da Diretiva 2003/87, e excedeu as suas competências.
Ora, ao proceder deste modo, o Tribunal de Primeira Instância desrespeitou o alcance das competências da Comissão em matéria de análise dos planos nacionais de atribuição, conforme resultam do artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87. Ao qualificar de «muito limitado» o poder de fiscalização desta última, o Tribunal de Primeira Instância limitou‑se ao teor literal da primeira frase desta disposição, sem ter em conta a referida disposição no seu conjunto, o objetivo da referida diretiva ou o princípio da igualdade de tratamento.
Os poderes de fiscalização da Comissão, conforme previstos no artigo 9.
o
da Diretiva 2003/87, não devem ser interpretados no sentido de que constituem uma fiscalização dos atos de transposição de uma diretiva. Com efeito, a fiscalização
ex ante
dos planos nacionais de atribuição difere da fiscalização
ex post
prevista no artigo 226.
o
CE, por força do qual a Comissão deve respeitar a escolha dos Estados‑Membros quanto à forma e aos meios para atingir o resultado prescrito por essa diretiva. O referido artigo 9.
o
tem caráter regulamentar e vincula diretamente esses Estados. A liberdade dos referidos Estados‑Membros na elaboração dos planos nacionais de atribuição é consideravelmente limitada pelo n.
o
1 desse artigo, bem como pelos critérios enumerados no anexo III da Diretiva 2003/87. Além disso, aqueles devem ter em conta as orientações para a implementação desses critérios, elaboradas pela Comissão nos termos do artigo 9.
o
, n.
o
1, da referida diretiva, bem como as discussões travadas no comité referido no artigo 23.
o
, n.
o
1, desta.
A República da Polónia considera que todos os argumentos expostos pela Comissão tendem a confirmar que esta última desrespeitou o alcance das suas competências, conforme definidas pela Diretiva 2003/87. Embora reconheça que um plano nacional de atribuição não é uma medida nacional clássica de transposição de uma diretiva, este Estado‑Membro refere que não conhece casos de aplicação direta do artigo 9.
o
desta. Com efeito, os Estados‑Membros deviam adotar, previamente, as medidas nacionais necessárias. Por outro lado, a Comissão recorreu a medidas de fiscalização
ex ante
, igualmente noutros domínios, apesar de estarem em causa formas clássicas de transposição das diretivas. É o que sucede, nomeadamente, no que respeita aos projetos de medidas que os Estados‑Membros preveem adotar no quadro da Diretiva 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de dezembro de 1994, relativa a embalagens e resíduos de embalagens (
JO L 365, p. 10
).
Ainda que se admita a justeza do raciocínio da Comissão, segundo o qual, do ponto de vista da eficácia de todo o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, é correta uma interpretação diferente da do Tribunal de Primeira Instância, essa instituição não se pode atribuir competências que o legislador não lhe conferiu, a fim de melhorar o teor de certas disposições da União Europeia.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
As alegações da Comissão visam os n.
os
82 a 92 do acórdão recorrido, relativos à repartição de competências entre a Comissão e os Estados‑Membros, conforme prevista nos artigos 9.
o
e 11.
o
da Diretiva 2003/87.
Nos referidos números, o Tribunal de Primeira Instância decidiu que os Estados‑Membros são exclusivamente competentes, por um lado, para elaborar o seu plano nacional de atribuição e, por outro, para tomar as decisões finais que fixam, nomeadamente, a quantidade total de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a atribuir. No exercício das suas competências, estes dispõem de uma certa margem de manobra. A Comissão está habilitada, nos termos do artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87, por um lado, a verificar se os planos nacionais de atribuição estão em conformidade com os critérios enunciados no anexo III desta diretiva e nas disposições do artigo 10.
o
desta e, por outro, a rejeitar planos por motivo de incompatibilidade com esses critérios e com essas disposições. O poder de fiscalização da Comissão limita‑se a uma fiscalização da legalidade.
No caso em apreço, como o Tribunal de Primeira Instância corretamente observou nos n.
os
84 e 89 do acórdão recorrido, a Diretiva 2003/87 determina de forma clara e explícita, no seu artigo 9.
o
, n.
os
1 e 3, bem como no seu artigo 11.
o
, n.
o
2, a repartição de competências entre a Comissão e os Estados‑Membros, para a elaboração, a fiscalização e a execução dos planos nacionais de atribuição, para efeitos da execução do regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa. No que diz respeito aos limites materiais do poder de fiscalizar e rejeitar tais planos, a Comissão está unicamente habilitada a verificar a conformidade das medidas tomadas pelo Estado‑Membro com os critérios enunciados no anexo III da referida diretiva e as disposições do artigo 10.
o
desta última.
Ao contrário do que a Comissão defende, o Tribunal de Primeira Instância não pode ser censurado por, no n.
o
82 do acórdão recorrido, se ter apoiado no artigo 249.
o
, terceiro parágrafo, CE, para apreciar a questão da repartição de competências entre a Comissão e os Estados‑Membros, conforme prevista nos artigos 9.
o
e 11.
o
da Diretiva 2003/87. O princípio de que uma diretiva vincula qualquer Estado‑Membro destinatário quanto ao resultado a atingir, deixando, no entanto, às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios para a obtenção do referido resultado, aplica‑se, em princípio, a qualquer diretiva.
É verdade que pode haver grandes diferenças quanto ao tipo de obrigações que as diretivas impõem aos Estados‑Membros e quanto aos resultados que estes devem alcançar. É igualmente pacífico que as disposições das diretivas que apenas dizem respeito às relações entre um Estado‑Membro e a Comissão podem não precisar de medidas de transposição (v., neste sentido, acórdão de 30 de novembro de 2006, Comissão/Luxemburgo,
C-32/05, Colet., p. I-11323
, n.
o
35 e 36). No entanto, esta circunstância não tem influência na solução do presente litígio. Não se pode negar que os artigos 9.
o
e 11.
o
da Diretiva 2003/87 regulam os papéis respetivos da Comissão e dos Estados‑Membros, no âmbito do procedimento de adoção dos planos nacionais de atribuição, a saber, a questão da repartição de competências entre estes. Estas disposições permitem determinar se os Estados‑Membros gozam ou não de margem de manobra para elaborar o seu plano e, se for caso disso, qual o alcance desta.
No caso concreto, não se pode negar que a Diretiva 2003/87 não prescreve um método específico para a elaboração de um plano nacional de atribuição e para a determinação da quantidade total de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a atribuir. Bem pelo contrário, o anexo III, n.
o
1, da referida diretiva prevê expressamente que os Estados‑Membros devem fixar a quantidade total de licenças a atribuir, tendo em conta, designadamente, a política energética nacional e o programa nacional em matéria de alterações climáticas.
Assim, como o Tribunal de Primeira Instância concluiu no n.
o
88 do acórdão recorrido, os Estados‑Membros dispõem de uma certa margem de manobra para a transposição da Diretiva 2003/87 e, por conseguinte, para escolher as medidas que considerem mais adaptadas para atingir, no contexto específico do mercado energético nacional, o objetivo fixado pela referida diretiva.
Quanto ao facto de, em conformidade com o artigo 9.
o
da Diretiva 2003/87, os planos nacionais de atribuição serem avaliados pela Comissão quando de uma fiscalização
ex ante
, é certo que esse poder difere, em múltiplos aspetos, da fiscalização
ex post
prevista no artigo 226.
o
CE. Esta circunstância não pode, contudo, implicar que a fiscalização
ex ante
deva ir mais longe do que uma fiscalização da legalidade.
Resulta do exposto que há que afastar as críticas formuladas pela Comissão contra as considerações gerais do Tribunal de Primeira Instância relativas à repartição de competências entre a Comissão e os Estados‑Membros, conforme prevista pela Diretiva 2003/87.
Quanto à primeira parte do segundo fundamento, relativa à inobservância do princípio da igualdade de tratamento
– Argumentos das partes
A Comissão sustenta que, ao determinar o sentido e o alcance do seu poder de fiscalização e do exercício do mesmo, por força do artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87, o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito que resulta, no essencial, de uma violação do princípio da igualdade de tratamento.
O Tribunal de Primeira Instância rejeitou, designadamente, o argumento de que este princípio implica que a compatibilidade dos planos nacionais de atribuição com os critérios enunciados no anexo III da Diretiva 2003/87 seja examinada com base no método de avaliação elaborado pela Comissão e em dados atualizados provenientes, para todos os Estados‑Membros, da mesma fonte. A circunstância de a Comissão ter alegadamente excedido as suas competências resulta do facto de esta não ter começado por fiscalizar a compatibilidade dos dados que figuram no PNA polaco com os critérios enunciados no anexo III desta diretiva.
A Comissão defende que esta crítica devia antes inserir‑se no quadro de uma eventual violação do dever de fundamentação, e não no da violação do artigo 9.
o
, n.
os
1 e 3, da Diretiva 2003/87. Em todo o caso, a crítica não tem fundamento.
Antes de mais, o argumento de que a Comissão substituiu os «dados» utilizados no PNA polaco pelos «seus próprios dados» não tem fundamento. No caso dos dados relativos às emissões reais de CO
, a Comissão, ao fiscalizar o PNA polaco, utilizou dados diretamente provenientes de operadores de instalações abrangidas pela Diretiva 2003/87, verificados segundo a Decisão 280/2004 e publicados no
Registo Comunitário Independente de Transações
(
Community Independent Transaction Log
, CITL). Quanto às previsões de evolução do produto interno bruto (PIB) para o período de 2005 a 2010, as mesmas basearam‑se em estatísticas nacionais elaboradas em cooperação com peritos nacionais.
Em seguida, quanto à interpretação do artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87, face ao princípio da igualdade de tratamento, aceitar que cada Estado‑Membro utilize os seus próprios dados, desenvolvidos segundo os seus próprios critérios, é suscetível de gerar uma desigualdade de tratamento entre os referidos Estados. O objeto e a finalidade desta diretiva assim como a exigência de comunicar à Comissão todos os planos nacionais de atribuição, mais ou menos no mesmo período, confirmam que esses planos «se encontram em situações comparáveis» e que devem ser fiscalizados com base nos dados mais recentes para esse mesmo período, quanto às emissões de CO
e às previsões de evolução do PIB disponíveis no mesmo momento para todos os Estados‑Membros. O método coordenado de fiscalização assente na utilização de dados e/ou de parâmetros provenientes da mesma fonte e relativos ao mesmo período justifica‑se, designadamente, pelos objetivos da Diretiva 2003/87, a saber, diminuir as emissões de gases com efeito de estufa, contribuir para preservar a integridade do mercado interno e evitar as distorções da concorrência.
Por último, o raciocínio do Tribunal de Primeira Instância está em contradição com o aplicado no seu despacho de 20 de outubro de 2008, BOT Elektrownia Bełchatów e o./Comissão (T‑208/07). Neste, o Tribunal de Primeira Instância aceitou o enquadramento temporal das alterações que os Estados‑Membros introduzem no seu plano nacional de atribuição, ao decidir que resulta do teor da Diretiva 2003/87 assim como da sistemática geral e dos objetivos do regime que a mesma estabelece que um Estado‑Membro tem sempre o direito de propor alterações ao seu plano, após a respetiva notificação à Comissão, e isto até à adoção da decisão que esse Estado‑Membro deve tomar em aplicação do artigo 11.
o
, n.
o
2, da referida diretiva. Se fosse atribuído ao Estado‑Membro em causa um direito, ilimitado no tempo, de introduzir alterações no seu plano nacional de atribuição que conduziriam a um aumento da quantidade total de emissões a atribuir na sequência da publicação de dados económicos e ou de previsões mais atuais, o objetivo dessa diretiva e o funcionamento do regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa estariam votados ao fracasso.
A República da Polónia pede que esta primeira parte do segundo fundamento seja julgada improcedente. A Diretiva 2003/87 obriga a Comissão a proceder a uma análise individual de cada plano nacional de atribuição. A referida diretiva não tem como finalidade que cada Estado‑Membro reduza «a qualquer preço» as emissões de gases com efeito de estufa, mas visa realizar os compromissos previstos no Protocolo de Quioto, prejudicando o menos possível o desenvolvimento económico. Na análise dos planos nacionais de atribuição, a Comissão devia ter em conta a situação real de cada um dos Estados‑Membros, designadamente o estado de realização dos objetivos previstos no referido protocolo, as necessidades individuais de cada Estado‑Membro ligadas à especificidade da respetiva economia, ou o grau de desenvolvimento da economia nacional. O tratamento diferenciado dos Estados‑Membros é objetivamente justificado face ao princípio da igualdade de tratamento, tendo em conta as características do mercado energético de cada um dos Estados‑Membros e o estado de realização dos compromissos referidos nesse protocolo.
– Apreciação do Tribunal de Justiça
A primeira parte do segundo fundamento diz respeito aos n.
os
100 a 120 do acórdão recorrido. Nos referidos números, o Tribunal de Primeira Instância constatou que o poder de fiscalização de que a Comissão dispõe por força do artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87 se limita a uma fiscalização da conformidade dos dados incluídos em cada plano nacional de atribuição com os critérios enumerados no anexo III desta diretiva e que a Comissão não tem o direito de substituir os dados inseridos pelo Estado‑Membro no seu plano pelos seus próprios dados. Os Estados‑Membros têm competência exclusiva para elaborar um plano nacional de atribuição e para tomar uma decisão final sobre a quantidade total de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a atribuir. O Tribunal de Primeira Instância precisou, no n.
o
104 do referido acórdão, «que a aplicação do princípio da igualdade de tratamento entre os Estados‑Membros não pode ter por efeito modificar a repartição d[e] competências entre os Estados‑Membros e a Comissão, tal como é prevista pela [referida] diretiva».
Cumpre recordar desde já que, segundo jurisprudência assente, o princípio da igualdade de tratamento exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, exceto se esse tratamento for objetivamente justificado (v., nomeadamente, acórdão de 16 de dezembro de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e o.,
C-127/07, Colet., p. I-9895
, n.
o
23).
A necessidade de respeitar esse princípio não pode, contudo, alterar a repartição de competências entre a Comissão e os Estados‑Membros, conforme prevista por uma disposição da União. Ora, como foi confirmado no n.
o
47 do presente acórdão, o artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87 confere à Comissão unicamente um poder de fiscalização da legalidade dos planos nacionais de atribuição, que lhe permite rejeitar um plano que não esteja em conformidade com os critérios enunciados no anexo III da Diretiva 2003/87 ou com as disposições do seu artigo 10.
o
Quanto ao grau desta fiscalização, o Tribunal de Primeira Instância considerou, com razão, no n.
o
101 do acórdão recorrido, que o referido poder de fiscalização abrange necessariamente os dados inseridos no PNA polaco. Cabe à Comissão fiscalizar a escolha dos dados do Estado‑Membro em causa, para efeitos da elaboração do seu plano.
Nestas condições, não se pode censurar o Tribunal de Primeira Instância por ter considerado que a Comissão tinha a obrigação de examinar os dados inseridos pela República da Polónia no seu plano. Caso a Comissão tivesse dúvidas quanto aos referidos dados, competia‑lhe pedir esclarecimentos às autoridades nacionais competentes, ou mesmo demonstrar a desconformidade desses dados com os critérios enumerados no anexo III da Diretiva 2003/87.
Os argumentos invocados pela Comissão relativamente à natureza simultânea da fiscalização dos planos nacionais de atribuição não são de molde a pôr em causa essa conclusão. Com efeito, esses argumentos assentam numa conceção errónea do seu poder de fiscalização, nos termos do artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87. Como a advogada‑geral observou no n.
o
68 das suas conclusões, as eventuais diferenças quanto aos dados e aos métodos de avaliação seguidos pelos Estados‑Membros são uma manifestação da sua margem de manobra, que a Comissão deve respeitar no âmbito da sua fiscalização de conformidade.
Neste contexto, importa observar que a Comissão pode assegurar a igualdade de tratamento dos Estados‑Membros de forma adequada, ao examinar, com o mesmo grau de diligência, o plano apresentado por cada um deles. Há que recordar igualmente que a Comissão pode escolher um ponto comum de comparação entre os planos elaborados por cada um desses Estados. Como o Tribunal de Primeira Instância observou no n.
o
102 do acórdão recorrido, para o efeito, aquela pode designadamente elaborar «o seu próprio método de avaliação dos [planos nacionais de atribuição]», baseado em dados que considera serem os mais apropriados e utilizá‑lo como meio de comparação para verificar se os dados inseridos nos planos nacionais de atribuição são compatíveis com os critérios enunciados no anexo III da Diretiva 2003/87.
Por último, quanto ao argumento da Comissão de que o Tribunal de Primeira Instância, ao entender que ela não podia substituir os dados utilizados pela República da Polónia no seu plano pelos dados obtidos a partir do seu próprio método de avaliação, considerou erradamente estes últimos dados como sendo os «próprios dados» da Comissão, esse argumento assenta numa leitura errónea dos n.
os
100 a 103 e 120 do acórdão recorrido. Como a advogada‑geral observou no n.
o
76 das suas conclusões, o Tribunal de Primeira Instância, ao considerar que a Comissão não podia substituir os dados utilizados pela República da Polónia pelos seus próprios dados, não se referia à escolha ou à fonte dos dados utilizados pela Comissão, mas ao facto de esta não ter fiscalizado a compatibilidade dos dados que constavam do PNA polaco com os critérios enunciados no anexo III da Diretiva 2003/87.
À luz destes elementos, há que julgar improcedente a primeira parte do segundo fundamento.
Quanto à segunda parte do segundo fundamento, relativa ao desrespeito do objetivo da Diretiva 2003/87
– Argumentos das partes
A Comissão defende que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito na interpretação do artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87, desrespeitando o objetivo que esta prossegue.
Os poderes de fiscalização de que a Comissão dispõe por força desta disposição devem ser entendidos e interpretados à luz dos objetivos da Diretiva 2003/87. Ora, a referida diretiva estabelece, nos termos do seu artigo 1.
o
, um regime comunitário de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, a fim de promover a redução das emissões destes gases em condições que ofereçam uma boa relação de custo‑eficácia e que sejam economicamente eficientes. O Tribunal de Justiça reconheceu, no seu acórdão Arcelor Atlantique et Lorraine e o., já referido, que o objetivo final desse regime é a proteção do ambiente e que o referido regime encoraja e favorece a procura dos custos mais baixos, a fim de obter uma redução dessas emissões. Resulta desse acórdão que tal objetivo só pode ser alcançado quando a procura de licenças ultrapassa a oferta no mercado de licenças comunitário. Além disso, nos termos do sétimo considerando da Diretiva 2003/87, a execução desse mesmo regime deverá contribuir para preservar a integridade do mercado interno e evitar distorções da concorrência.
Ao contrário do que o Tribunal de Primeira Instância decidiu no acórdão recorrido, a fiscalização efetuada pela Comissão ao abrigo do artigo 9.
o
da Diretiva 2003/87 não pode ser uma fiscalização «muito limitada», reduzida a uma mera verificação dos dados utilizados pelos Estados‑Membros nos respetivos planos nacionais de atribuição. Por outro lado, é possível provar
ex post
que o reconhecimento incondicional dos dados de emissões de CO
indicados no PNA polaco bem como a quantidade total de licenças a atribuir proposta não só conduziriam a um resultado contrário aos critérios n.
os
1 a 3 do anexo III da Diretiva 2003/87 como também implicariam um aumento de licenças de emissão de CO
no mercado.
A Comissão contesta igualmente a afirmação do Tribunal de Primeira Instância de que a decisão controvertida alterou a repartição de competências entre ela própria e os Estados‑Membros, conforme prevista nos artigos 9.
o
e 11.
o
da Diretiva 2003/87.
A República da Polónia considera que esta segunda parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente. Embora admita que o artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87 é impreciso, sublinha que o recurso a uma interpretação teleológica da referida diretiva não pode conduzir a conferir a essa disposição um sentido contrário ao que resulta da sua interpretação literal.
Além disso, a redução das emissões de gases com efeito de estufa não constitui um objetivo autónomo da Diretiva 2003/87. Nem as suas disposições, nem o funcionamento do regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, nem o apoio à redução das emissões pelos Estados‑Membros podem ser considerados motivos que permitam forçar os Estados‑Membros a uma redução das respetivas emissões superior à exigida pelos compromissos internacionais da União. Por outro lado, a referida diretiva não tem por objetivo reduzir «a qualquer preço» as emissões de gases com efeito de estufa, mas sim reduzi‑los prejudicando o menos possível o desenvolvimento económico e o emprego. Pretenderia criar um regime comunitário de comércio de licenças dessas emissões que permitisse realizar esses objetivos «em condições que ofereçam uma boa relação [de] custo‑eficácia e [que] sejam economicamente eficientes».
– Apreciação do Tribunal de Justiça
A segunda parte do segundo fundamento diz respeito aos n.
os
121 a 131 do acórdão recorrido. Nos referidos números, o Tribunal de Primeira Instância considerou que a Comissão, ao fixar na decisão controvertida uma quantidade específica de licenças cuja ultrapassagem era considerada incompatível com os critérios estabelecidos pela Diretiva 2003/87 e ao rejeitar o PNA polaco na medida em que a quantidade total de licenças aí proposta ultrapassava esse patamar, excedeu os limites do seu poder de fiscalização nos termos do artigo 9.
o
, n.
o
3, desta diretiva.
A este respeito, recorde‑se que o objetivo principal declarado na Diretiva 2003/87 é reduzir substancialmente as emissões de gases com efeito de estufa, para cumprir os compromissos da União e dos Estados‑Membros para com o Protocolo de Quioto. Este objetivo deve ser alcançado com observância de uma série de subobjetivos e com recurso a certos instrumentos. O instrumento principal para este efeito é constituído pelo regime comunitário de comércio de direitos de emissão de gases com efeito de estufa, como decorre do artigo 1.
o
e do segundo considerando da Diretiva 2003/87. O referido artigo 1.
o
expõe, assim, que este regime promove a redução das referidas emissões em condições que ofereçam uma boa relação de custo‑eficácia e que sejam economicamente eficientes. Os outros subobjetivos a que o referido regime deve dar resposta são, designadamente, conforme mencionado no quinto e sétimo considerandos dessa diretiva, a preservação do desenvolvimento económico e do emprego, bem como da integridade do mercado interno e das condições de concorrência.
No caso em apreço, ainda que se admita que a abordagem preconizada pela Comissão seja suscetível de melhorar o funcionamento do regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa da União e permita assim atingir, de maneira mais eficaz, o objetivo de reduzir substancialmente as emissões de gases com efeito de estufa, esta circunstância não pode alterar a repartição de competências entre a Comissão e os Estados‑Membros, conforme prevista nos artigos 9.
o
e 11.
o
da Diretiva 2003/87.
Com efeito, num domínio de competência partilhada, como o da proteção do ambiente, cabe ao legislador da União determinar as medidas que considera necessárias para alcançar os objetivos pretendidos, no respeito dos princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade consagrados no artigo 5.
o
CE.
A vontade do legislador da União de conferir à Comissão unicamente um poder de fiscalização da conformidade dos planos nacionais de atribuição com os critérios enunciados no anexo III da Diretiva 2003/87, e não um poder de substituição ou de uniformização que inclua o poder de fixar uma quantidade máxima de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a atribuir, decorre tanto do artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87 como dos trabalhos preparatórios desta diretiva. Assim, considerar que a Comissão pode fixar essa quantidade máxima ultrapassaria os limites de uma interpretação teleológica desta diretiva e equivaleria a conferir a esta instituição poderes desprovidos de base jurídica.
Como resulta já do n.
o
47 do presente acórdão, o Tribunal de Primeira Instância decidiu, pois, com razão, no n.
o
89 do acórdão recorrido, que decorre de modo unívoco do artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87 que o papel da Comissão está limitado à fiscalização da conformidade do plano nacional de atribuição de um Estado‑Membro com os critérios enunciados no anexo III da referida diretiva e com as disposições do artigo 10.
o
desta. O Tribunal de Primeira Instância considerou, acertadamente, que a Comissão está habilitada a verificar essa conformidade e a rejeitar o plano nacional de atribuição por motivo de incompatibilidade com esses critérios ou com essas disposições.
A este respeito, importa observar que o legislador da União, que tem competência exclusiva para introduzir alterações na Diretiva 2003/87, considerou necessário alterar o artigo 9.
o
desta através da Diretiva 2009/29/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de abril de 2009, que altera a Diretiva 2003/87/CE a fim de melhorar e alargar o regime comunitário de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa (
JO L 140, p. 63
). Esta diretiva de alteração prevê o estabelecimento de um regime mais harmonizado, a fim de explorar melhor os benefícios do comércio de licenças de emissão, evitar distorções no mercado interno e facilitar a ligação entre os diferentes regimes de comércio de licenças de emissão.
A alegação da Comissão de que é possível provar
ex post
que o reconhecimento incondicional dos dados de emissões de CO
e da quantidade total de licenças de emissão de gases com efeito de estufa, indicados no PNA polaco, conduziria a um resultado contrário aos critérios n.
os
1 a 3 enumerados no anexo III da Diretiva 2003/87 baseia‑se numa interpretação errónea do acórdão recorrido. Com efeito, como observou a advogada‑geral no n.
o
85 das suas conclusões, o Tribunal de Primeira Instância reconheceu que a Comissão pode rejeitar um plano nacional de atribuição que não seja conforme com os critérios enumerados nesse anexo e, por conseguinte, não considerou que a Comissão devia aprovar incondicionalmente os dados inscritos no PNA polaco.
Quanto ao argumento da Comissão de que, no interesse da economia processual, importaria reconhecer‑lhe o poder de fixar a quantidade máxima de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a atribuir, é uma verdade incontestável que essa abordagem reduziria o risco de adoção de decisões sucessivas de rejeição de planos nacionais de atribuição por incompatibilidade com os critérios enumerados no anexo III da Diretiva 2003/87. Nesse contexto, importa contudo sublinhar que a Comissão não excede as suas competências se, no dispositivo de uma decisão de rejeição de um plano, anunciar, sem determinar de forma vinculativa a quantidade máxima dessas licenças, que não irá rejeitar as alterações introduzidas nesse plano, desde que estejam em conformidade com as propostas e as recomendações feitas nessa decisão de rejeição. Este procedimento está em conformidade com o princípio da cooperação leal entre os Estados‑Membros e a Comissão e responde igualmente a objetivos de economia processual.
Daqui resulta que a Comissão não tem razão quando defende que o Tribunal de Primeira Instância, com a sua interpretação do artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87, violou os objetivos prosseguidos por esta. Por conseguinte, há que julgar improcedente a segunda parte do segundo fundamento.
Uma vez que as críticas formuladas pela Comissão contra as considerações gerais do Tribunal de Primeira Instância relativamente à repartição de competências entre a Comissão e os Estados‑Membros, conforme prevista na Diretiva 2003/87, foram afastadas e que as duas partes do segundo fundamento não foram acolhidas, há que julgar improcedente este fundamento.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma interpretação errónea do dever de fundamentação referido no artigo 253.
o
CE e no artigo 9.
o
, n.
o
3, da Diretiva 2003/87
Argumentos das partes
A Comissão alega que o Tribunal de Primeira Instância interpretou de forma errada o alcance do dever de fundamentação consagrado no artigo 253.
o
CE. Com efeito, considerou, erradamente, que a Comissão afastou, sem razão e «sem fundamentação pertinente», o método de análise económica seguido pela República da Polónia e os dados inseridos por esta no seu plano nacional de atribuição. Ora, não é necessário que a fundamentação de um ato especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes. Esta fundamentação deve resultar do contexto em que esse ato foi adotado e de todas as regras jurídicas que regem a matéria em causa. De resto, a fundamentação da decisão controvertida era suficiente para que a República da Polónia pudesse compreender as razões pelas quais os dados em causa não foram tomados em consideração e o método de análise seguido foi afastado. Além disso, esse Estado‑Membro dispunha de elementos de facto e de direito suplementares que lhe permitiam compreender as referidas razões.
A República da Polónia conclui pedindo que este fundamento seja rejeitado. A Comissão sustenta, sem razão, que o dever de fundamentação da decisão de rejeição do PNA polaco era de «natureza restrita» e que não havia que explicar as razões precisas da rejeição dos dados e dos métodos utilizados nesse plano.
Apreciação do Tribunal de Justiça
O terceiro fundamento do recurso diz respeito aos n.
os
135 a 153 do acórdão recorrido, nos quais o Tribunal de Primeira Instância examinou, por acréscimo, a procedência da primeira parte do segundo fundamento do recurso, relativa a uma violação do dever de fundamentação. Nos n.
os
136 a 143 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância começou por se pronunciar sobre o alcance desse dever. Após ter recordado a jurisprudência relativa ao artigo 253.
o
CE, decidiu, no n.
o
143 desse acórdão, que «incumbia à Comissão, no exercício do seu poder de fiscalização, em conformidade com o artigo 9.
o
, n.
o
3, da [D]iretiva [2003/87], explicar por que razão os instrumentos utilizados pela República da Polónia para elaborar o PNA [polaco] eram incompatíveis com os critérios do anexo III e com as disposições do artigo 10.
o
d[ess]a diretiva». Em seguida, nos n.
os
144 a 152 do referido acórdão, o Tribunal de Primeira Instância demonstrou que a Comissão tinha violado o referido dever. Assim, concluiu, no n.
o
153 do acórdão recorrido, que essa primeira parte era procedente.
Não se pode deixar de observar que este argumento é dirigido, como decorre do n.
o
134 do acórdão recorrido, contra um fundamento supérfluo do referido acórdão e, por isso, mesmo que se admita que é procedente, não é suscetível de implicar a sua anulação (v., designadamente, acórdãos de 28 de outubro de 2004, van den Berg/Conselho e Comissão,
C-164/01 P, Colet., p. I-10225
, n.
o
60, e de 28 de junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão,
C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P a C-208/02 P e C-213/02 P, Colet., p. I-5425
, n.
o
48).
Com efeito, a questão de saber se a Comissão violou o seu dever de fundamentação, quando afastou o método de análise económica adotado pela República da Polónia e os dados inseridos no PNA polaco, é irrelevante face à apreciação levada a cabo pelo Tribunal de Primeira Instância, quando considerou, com razão, no n.
o
132 do acórdão recorrido, que a Comissão tinha violado as disposições do artigo 9.
o
, n.
os
1 e 3, da Diretiva 2003/87, por um lado, ao substituir os dados inscritos no PNA polaco pelos seus próprios dados, obtidos a partir do seu próprio método de avaliação dos planos nacionais de atribuição, e, por outro, ao fixar o nível máximo para a quantidade total de licenças a atribuir pela República da Polónia no decurso do período de 2008 a 2012.
Nestas condições, este fundamento deve ser julgado inoperante.
Quanto ao quarto fundamento, relativo a um erro de direito na análise do caráter não autonomizável dos artigos 1.
o
, n.
o
1, 2.
o
, n.
o
1, e 3.
o
, n.
o
1, da decisão controvertida
Argumentos das partes
A Comissão censura o Tribunal de Primeira Instância por ter considerado que os artigos 1.
o
, n.
o
1, 2.
o
, n.
o
1, e 3.
o
, n.
o
1, da decisão controvertida não eram autonomizáveis das outras disposições da decisão controvertida e por, consequentemente, ter anulado esta decisão na totalidade.
O acórdão recorrido assenta numa errada compreensão do caráter autonomizável das disposições dos atos da União, bem como numa interpretação errónea da jurisprudência, referida pelo Tribunal de Primeira Instância no n.
o
156 do acórdão recorrido, e da decisão controvertida. Segundo a Comissão, é jurisprudência constante que a exigência da possibilidade de autonomização não é cumprida quando a anulação parcial de um ato tem por efeito alterar a substância deste. Todavia, não é o que acontece com qualquer alteração do conteúdo do ato. Com efeito, alterar a substância de um ato implica a transformação deste num ato que o seu autor não teve a intenção de adotar ou não teria adotado.
A Comissão considera que os n.
os
1 a 3 da decisão controvertida estão interligados e que os outros números quer do artigo 1.
o
quer do artigo 2.
o
dessa decisão são separáveis do n.
o
1 de cada um desses artigos. Além disso, há uma relação de separação entre os critérios n.
os
1 a 3 enunciados no anexo III da Diretiva 2003/87, por um lado, e os critérios n.
os
5, 6, 10 e 12 enumerados no referido anexo, por outro, tal como existe essa relação entre a quantidade global de licenças a atribuir e outros métodos relativos a eventuais modificações futuras do plano nacional de atribuição, que constam do artigo 3.
o
, n.
os
2 e 3, da referida decisão.
A República da Polónia pede ao Tribunal de Justiça que julgue este fundamento improcedente. As disposições da decisão controvertida cuja nulidade foi declarada no acórdão recorrido constituem um elemento essencial dessa decisão. Privada destas disposições, a referida decisão não teria sentido.
Apreciação do Tribunal de Justiça
O quarto fundamento do recurso visa os n.
os
155 a 162 do acórdão recorrido, que têm por objeto a questão de saber se os artigos 1.
o
, n.
o
1, 2.
o
, n.
o
1, e 3.
o
n.
o
1, da decisão controvertida são autonomizáveis ou não do resto dessa decisão e se, por conseguinte, o Tribunal de Primeira Instância tinha razão quando anulou essa decisão na totalidade.
Como o Tribunal de Primeira Instância recordou no n.
o
156 do acórdão recorrido, a anulação parcial de um ato da União só é possível se os elementos cuja anulação é pedida forem destacáveis do resto do ato (v., designadamente, acórdãos de 10 de dezembro de 2002, Comissão/Conselho,
C-29/99, Colet., p. I-11221
, n.
o
45, e de 30 de setembro de 2003, Alemanha/Comissão,
C-239/01, Colet., p. I-10333
, n.
o
33; v. também, neste sentido, acórdão de 21 de janeiro de 2003, Comissão/Parlamento e Conselho,
C-378/00, Colet., p. I-937
, n.
o
30). De igual modo, o Tribunal de Justiça decidiu reiteradamente que esta exigência de possibilidade de autonomização não será cumprida se a anulação parcial de um ato tiver por efeito alterar a substância deste (acórdão de 24 de maio de 2005, França/Parlamento e Conselho,
C-244/03, Colet., p. I-4021
, n.
o
13; v. também, neste sentido, acórdão de 31 de março de 1998, França e o./Comissão,
C-68/94 e C-30/95, Colet., p. I-1375
, n.
o
257, e acórdão Comissão/Conselho, já referido, n.
o
46).
No caso em apreço, a verificação da possibilidade de autonomização dos artigos 1.
o
, n.
o
1, 2.
o
, n.
o
1, e 3.
o
, n.
o
1, da decisão controvertida do resto desta decisão pressupõe o exame do alcance das referidas disposições, a fim de se poder avaliar se a sua anulação modificaria o espírito e a substância da referida decisão (v., neste sentido, acórdão de 27 de junho de 2006, Parlamento/Conselho,
C-540/03, Colet., p. I-5769
, n.
o
29).
Importa recordar que as disposições da decisão controvertida são o resultado da apreciação negativa, feita pela Comissão, do PNA polaco, conforme notificado pela República da Polónia. O artigo 1.
o
da referida decisão enumera diferentes incompatibilidades desse plano com um ou vários dos critérios enunciados no anexo III da Diretiva 2003/87. O artigo 2.
o
da decisão controvertida contém o compromisso da Comissão de não suscitar objeções ao plano a adotar na sequência dessa decisão de rejeição, desde que o Estado‑Membro em causa introduza as alterações enumeradas nos n.
os
1 a 5 do referido artigo. Quanto ao artigo 3.
o
da decisão controvertida, o seu n.
o
1 tem por objeto a quantidade total de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a atribuir e os seus n.
os
2 e 3 contêm precisões relativas à execução das outras disposições da referida decisão.
No que diz respeito, mais especificamente, à relação entre, por um lado, os artigos 1.
o
, n.
o
1, 2.
o
, n.
o
1, e 3.
o
, n.
o
1, da decisão controvertida e, por outro, as demais disposições desta, é forçoso concluir que essas disposições, embora façam referência a diferentes aspetos do PNA polaco e a diferentes critérios enumerados no anexo III da Diretiva 2003/87, formam uma unidade indissociável.
Por um lado, não se pode negar que a fixação da quantidade total de licenças de emissão de gases com efeito de estufa a atribuir (critérios n.
os
1 a 3 do anexo III da Diretiva 2003/87), referida nos artigos 1.
o
, n.
o
1, 2.
o
, n.
o
1, e 3.
o
, n.
o
1, da decisão controvertida, constitui o elemento principal dos planos nacionais de atribuição e está estreitamente ligada aos outros elementos desses planos.
Por outro lado, como o Tribunal de Primeira Instância concluiu com razão, respetivamente, nos n.
os
157 e 158 do acórdão recorrido, atendendo à estrutura do artigo 1.
o
da decisão controvertida, a eventual anulação de alguns dos números deste artigo «teria por consequência reduzir o número de incompatibilidades com a [D]iretiva [2003/87] que foram declarad[a]s na decisão [controvertida]». A anulação de certos números do artigo 2.
o
desta decisão «teria por consequência manter em vigor o compromisso da Comissão de não suscitar objeções relativamente ao PNA [polaco], ao mesmo tempo que reduziria o número das modificações cuja aceitação condicionou este compromisso inicialmente assumido».
Ora, nada na referida decisão permite supor que o PNA polaco podia ter sido considerado compatível com a Diretiva 2003/87 sem que todas as alterações enumeradas nesta última disposição tivessem sido introduzidas.
Com efeito, como o Tribunal de Primeira Instância observou com razão no n.
o
161 do acórdão recorrido, uma eventual anulação de um dos números do artigo 1.
o
da decisão controvertida, bem como do número correspondente do artigo 2.
o
desta, «substituiria [essa] decisão […], segundo a qual o PNA [polaco] podia ser adotado sob reserva de cinco modificações específicas que permitiriam remediar cinco incompatibilidades com os critérios do anexo III da [D]iretiva [2003/87], por uma decisão diferente, nos termos da qual este plano poderia ser adotado sob reserva de um número menos importante de modificações».
Face a estes elementos, verifica‑se que foi com razão que o Tribunal de Primeira Instância, no n.
o
160 do acórdão recorrido, concluiu que a eventual anulação de um dos números do artigo 1.
o
da decisão controvertida, bem como do número correspondente do artigo 2.
o
desta decisão, teria por efeito alterar a própria substância desta.
Quanto ao artigo 3.
o
, n.
os
2 e 3, da decisão controvertida, basta observar que estas disposições contêm precisões relativas à aplicação de outras disposições da decisão controvertida. Assim, na medida em que os artigos 1.
o
, n.
o
1, 2.
o
, n.
o
1, e 3.
o
, n.
o
1, da decisão controvertida são anulados, o artigo 3.
o
, n.
os
2 e 3, desta já não têm objeto.
Estas conclusões não podem ser infirmadas pela alegação da Comissão de que alterar a substância de um ato da União significa unicamente a transformação deste num ato que o seu autor não tencionava adotar ou não teria adotado. A este respeito, basta referir que a questão de saber se uma anulação parcial altera a substância do ato da União constitui um critério objetivo, e não um critério subjetivo, ligado à vontade política da autoridade que adotou o ato controvertido (v. acórdãos, já referidos, Alemanha/Comissão, n.
o
37, e França/Parlamento e Conselho, n.
o
14).
Resulta do exposto que o Tribunal de Primeira Instância não cometeu um erro de direito no seu acórdão, ao decidir que os artigos 1.
o
, n.
o
1, 2.
o
, n.
o
1, e 3.
o
, n.
o
1, da decisão controvertida não são autonomizáveis das demais disposições desta decisão e ao anular, por conseguinte, a referida decisão na íntegra. O quarto fundamento é, por isso, improcedente.
Uma vez que não foi acolhido nenhum dos fundamentos invocados pela Comissão, há que negar provimento ao recurso.
Quanto às despesas
Por força do disposto no artigo 69.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 118.
o
do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão sido vencida e a República da Polónia pedido a sua condenação, há que a condenar nas despesas.
Em conformidade com o n.
o
4, primeiro parágrafo, do referido artigo 69.
o
, a República Checa, o Reino da Dinamarca, a Roménia e o Reino Unido, que intervieram no processo, suportam as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A Comissão Europeia é condenada nas despesas.

3)
A República Checa, o Reino da Dinamarca, a Roménia e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte suportam as suas próprias despesas.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: polaco.