CELEX: 62012CJ0556
Vorabentscheidungsersuchen
Elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste
Richtlinie 2002/19/EG
Art. 2 Buchst. a
Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen sowie zu deren Nutzung
Art. 5, 8, 12 und 13
Befugnis der nationalen Regulierungsbehörden
Verpflichtung betreffend den Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen sowie zu deren Nutzung
Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt
Anschlussleitungen zwischen dem Verteilerknoten im Zugangsnetz und dem abschließenden Segment beim Endverbraucher
Verhältnismäßigkeit der Verpflichtung, berechtigten Anträgen auf Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattzugeben
Richtlinie 2002/21/EG
Art. 8
Politische Ziele für die Wahrnehmung der Aufgaben der nationalen Regulierungsbehörden

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 2, 8 und 12 der Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie) (
ABl. L 108, S. 7
) in der durch die Richtlinie 2009/140/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 (
ABl. L 337, S. 37
) geänderten Fassung (im Folgenden: Zugangsrichtlinie).
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen dem Telekommunikationsunternehmen TDC A/S (im Folgenden: TDC) und dem Teleklagenævn (Beschwerdeausschuss für Kommunikationsangelegenheiten) über die Verpflichtung, auf Antrag eines anderen Telekommunikationsunternehmens Anschlussleitungen zu legen, die den Endverbrauchern den Zugang zum Glasfasernetz ermöglichen.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Art. 1 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie lautet:
„Auf der von der Richtlinie 2002/21/EG [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) (
ABl. L 108, S. 33
) in der durch die Richtlinie 2009/140 geänderten Fassung (im Folgenden: Rahmenrichtlinie)] geschaffenen Grundlage wird mit der vorliegenden Richtlinie die Regulierung des Zugangs zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung durch die Mitgliedstaaten harmonisiert. Ziel ist es, in Übereinstimmung mit den Grundsätzen des Binnenmarkts einen Rechtsrahmen für die Beziehungen zwischen Netzbetreibern und Diensteanbietern zu schaffen, der einen nachhaltigen Wettbewerb und die Interoperabilität der elektronischen Kommunikationsdienste gewährleistet und die Interessen der Verbraucher fördert.“
Art. 2 Buchst. a und b der Zugangsrichtlinie sieht vor:
„Für die Zwecke dieser Richtlinie gelten die Begriffsbestimmungen in Artikel 2 der [Rahmenrichtlinie].
Darüber hinaus gelten folgende Begriffsbestimmungen:
a)
‚Zugang‘: die ausschließliche oder nicht ausschließliche Bereitstellung von Einrichtungen und/oder Diensten für ein anderes Unternehmen unter bestimmten Bedingungen zur Erbringung von elektronischen Kommunikationsdiensten, auch bei deren Verwendung zur Erbringung von Diensten der Informationsgesellschaft oder Rundfunkinhaltsdiensten. Dies umfasst unter anderem Folgendes: Zugang zu Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen, wozu auch der feste oder nicht feste Anschluss von Geräten gehören kann (dies beinhaltet insbesondere den Zugang zum Teilnehmeranschluss sowie zu Einrichtungen und Diensten, die erforderlich sind, um Dienste über den Teilnehmeranschluss zu erbringen); Zugang zu physischen Infrastrukturen wie Gebäuden, Leitungsrohren und Masten; Zugang zu einschlägigen Softwaresystemen, einschließlich Systemen für die Betriebsunterstützung; Zugang zu informationstechnischen Systemen oder Datenbanken für Vorbestellung, Bereitstellung, Auftragserteilung, Anforderung von Wartungs- und Instandsetzungsarbeiten sowie Abrechnung; Zugang zur Nummernumsetzung oder zu Systemen, die eine gleichwertige Funktion bieten; Zugang zu Fest- und Mobilfunknetzen, insbesondere, um Roaming zu ermöglichen; Zugang zu Zugangsberechtigungssystemen für Digitalfernsehdienste und Zugang zu Diensten für virtuelle Netze.
b)
‚Zusammenschaltung‘: die physische und logische Verbindung öffentlicher Kommunikationsnetze, die von demselben oder einem anderen Unternehmen genutzt werden, um Nutzern eines Unternehmens die Kommunikation mit Nutzern desselben oder eines anderen Unternehmens oder den Zugang zu den von einem anderen Unternehmen angebotenen Diensten zu ermöglichen. Dienste können von den beteiligten Parteien erbracht werden oder von anderen Parteien, die Zugang zum Netz haben. Zusammenschaltung ist ein Sonderfall des Zugangs und wird zwischen Betreibern öffentlicher Netze hergestellt.“
Art. 5 („Befugnisse und Zuständigkeiten der nationalen Regulierungsbehörden in Bezug auf Zugang und Zusammenschaltung“) der Zugangsrichtlinie bestimmt:
„(1)   Die nationalen Regulierungsbehörden fördern und garantieren gegebenenfalls entsprechend dieser Richtlinie bei ihren Maßnahmen zur Verwirklichung der in Artikel 8 der [Rahmenrichtlinie] festgelegten Ziele einen angemessenen Zugang und eine geeignete Zusammenschaltung sowie die Interoperabilität der Dienste und nehmen ihre Zuständigkeit in einer Weise wahr, die Effizienz und nachhaltigen Wettbewerb, effiziente Investitionen und Innovation fördert und den Endnutzern größtmöglichen Nutzen bringt.
Unbeschadet etwaiger Maßnahmen gemäß Artikel 8 in Bezug auf Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht können die nationalen Regulierungsbehörden insbesondere folgende Maßnahmen treffen:
a)
In dem zur Gewährleistung des End-zu-End-Verbunds von Diensten erforderlichen Umfang können sie den Unternehmen, die den Zugang zu den Endnutzern kontrollieren, Verpflichtungen auferlegen, wozu in begründeten Fällen auch die Verpflichtung gehören kann, ihre Netze zusammenzuschalten, sofern dies noch nicht geschehen ist.
…“
Art. 8 („Auferlegung, Änderung oder Aufhebung von Verpflichtungen“) der Zugangsrichtlinie bestimmt:
„(1)   Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die nationalen Regulierungsbehörden befugt sind, die in den Artikeln 9 bis 13a genannten Verpflichtungen aufzuerlegen.
(2)   Wird ein Betreiber aufgrund einer Marktanalyse nach Artikel 16 der [Rahmenrichtlinie] als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt eingestuft, so erlegt die nationale Regulierungsbehörde diesem im erforderlichen Umfang die in den Artikeln 9 bis 13 der vorliegenden Richtlinie genannten Verpflichtungen auf.
…
(4)   Die nach diesem Artikel auferlegten Verpflichtungen müssen der Art des aufgetretenen Problems entsprechen und müssen im Hinblick auf die Ziele des Artikels 8 der [Rahmenrichtlinie] angemessen und gerechtfertigt sein. …
…“
Art. 12 („Verpflichtungen in Bezug auf den Zugang zu bestimmten Netzeinrichtungen und deren Nutzung“) der Zugangsrichtlinie sieht vor:
„(1)   Die nationalen Regulierungsbehörden können gemäß Artikel 8 Betreiber dazu verpflichten, berechtigten Anträgen auf Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattzugeben, unter anderem wenn die nationale Regulierungsbehörde der Auffassung ist, dass die Verweigerung des Zugangs oder unangemessene Bedingungen mit ähnlicher Wirkung die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes auf Endverbraucherebene behindern oder den Interessen der Endnutzer zuwiderlaufen würden.
…
(2)   Wenn die nationalen Regulierungsbehörden prüfen, ob die Verpflichtungen nach Absatz 1 aufzuerlegen sind, insbesondere bei der Beurteilung der Frage, ob derartige Verpflichtungen in einem angemessenen Verhältnis zu den Zielen gemäß Artikel 8 der [Rahmenrichtlinie] stehen, tragen sie insbesondere den folgenden Faktoren Rechnung:
a)
technische und wirtschaftliche Tragfähigkeit der Nutzung oder Installation konkurrierender Einrichtungen angesichts des Tempos der Marktentwicklung, wobei die Art und der Typ der Zusammenschaltung und/oder des Zugangs berücksichtigt werden, einschließlich der Tragfähigkeit anderer vorgelagerter Zugangsprodukte, wie etwa des Zugangs zu Leitungsrohren;
b)
Möglichkeit der Gewährung des vorgeschlagenen Zugangs angesichts der verfügbaren Kapazität;
c)
Anfangsinvestition des Eigentümers der Einrichtung unter Berücksichtigung etwaiger getätigter öffentlicher Investitionen und der Investitionsrisiken;
d)
Notwendigkeit zur langfristigen Sicherung des Wettbewerbs, unter besonderer Berücksichtigung eines wirtschaftlich effizienten Wettbewerbs im Bereich Infrastruktur;
…“
Art. 13 („Verpflichtung zur Preiskontrolle und Kostenrechnung“) der Zugangsrichtlinie bestimmt:
„(1)   Weist eine Marktanalyse darauf hin, dass ein Betreiber aufgrund eines Mangels an wirksamem Wettbewerb seine Preise zum Nachteil der Endnutzer auf einem übermäßig hohen Niveau halten oder Preisdiskrepanzen praktizieren könnte, so kann die nationale Regulierungsbehörde dem betreffenden Betreiber gemäß Artikel 8 hinsichtlich bestimmter Arten von Zusammenschaltung und/oder Zugang Verpflichtungen betreffend die Kostendeckung und die Preiskontrolle einschließlich kostenorientierter Preise auferlegen und ihm bestimmte Auflagen in Bezug auf Kostenrechnungsmethoden erteilen. Um zu Investitionen der Betreiber auch in Netze der nächsten Generation anzuregen, tragen die nationalen Regulierungsbehörden den Investitionen des Betreibers Rechnung und ermöglichen ihm eine angemessene Rendite für das entsprechend eingesetzte Kapital, wobei gegebenenfalls die spezifischen Risiken im Zusammenhang mit einem bestimmten neuen Netzprojekt, in das investiert wird, zu berücksichtigen sind.
…“
Art. 2 Buchst. da der Rahmenrichtlinie definiert „Netzabschlusspunkt“ als „physische[n] Punkt, an dem einem Teilnehmer der Zugang zu einem öffentlichen Kommunikationsnetz bereitgestellt wird“.
Art. 8 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die nationalen Regulierungsbehörden bei der Wahrnehmung der in dieser Richtlinie und den Einzelrichtlinien festgelegten regulatorischen Aufgaben alle angezeigten Maßnahmen treffen, die den in den Absätzen 2, 3 und 4 vorgegebenen Zielen dienen. Die Maßnahmen müssen in angemessenem Verhältnis zu diesen Zielen stehen.
…“
Art. 8 Abs. 2 der Rahmenrichtlinie sieht vor:
„Die nationalen Regulierungsbehörden fördern den Wettbewerb bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste sowie zugehöriger Einrichtungen und Dienste, indem sie unter anderem
…
b)
gewährleisten, dass es keine Wettbewerbsverzerrungen oder ‑beschränkungen im Bereich der elektronischen Kommunikation, einschließlich der Bereitstellung von Inhalten, gibt;
…“
Art. 8 Abs. 5 der Rahmenrichtlinie bestimmt:
„Die nationalen Regulierungsbehörden wenden bei der Verfolgung der in den Absätzen 2, 3 und 4 festgelegten politischen Ziele objektive, transparente, nicht diskriminierende und verhältnismäßige Regulierungsgrundsätze an, indem sie unter anderem
…
d)
effiziente Investitionen und Innovationen im Bereich neuer und verbesserter Infrastrukturen auch dadurch fördern, dass sie dafür sorgen, dass bei jeglicher Zugangsverpflichtung dem Risiko der investierenden Unternehmen gebührend Rechnung getragen wird, und dass sie verschiedene Kooperationsvereinbarungen zur Diversifizierung des Investitionsrisikos zwischen Investoren und Zugangsbewerbern zulassen, während sie gleichzeitig gewährleisten, dass der Wettbewerb auf dem Markt und der Grundsatz der Nichtdiskriminierung gewahrt werden;
…“
Dänisches Recht
§ 40 des Lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet (Gesetz über Wettbewerbs- und Verbraucherverhältnisse auf dem Telekommunikationsmarkt) gemäß Gesetzesbekanntmachung Nr. 780 vom 28. Juni 2007 in seiner auf das Ausgangsverfahren anwendbaren Fassung (im Folgenden: Gesetz von 2007) sieht vor:
„Die Bestimmungen über Zusammenschaltung umfassen
1.
Zugang zu oder Zurverfügungstellung von Einrichtungen oder Diensten für einen anderen Anbieter im Hinblick auf Angebote elektronischer Kommunikationsdienste
…
Zugang zu oder Zurverfügungstellung von Einrichtungen oder Diensten gemäß Abs. 1 Nr. 1 umfasst u. a. Zugang zu
1.
Netzbestandteilen einschließlich des entbündelten Zugangs zu Teilnehmeranschlüssen und dazugehörenden Einrichtungen sowie des Anschlusses von Geräten
…“
§ 51 des Gesetzes von 2007 bestimmt:
„Das IT‑ og Telestyrelse (Amt für IT und Telekommunikation) hat Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht gemäß § 84d eine oder mehrere der in Abs. 3 genannten Verpflichtungen aufzuerlegen, jedoch unter Vorbehalt des § 76a.
…
Die Verpflichtungen, die nach Abs. 1 und 2 auferlegt werden, haben bei dem konkreten Problem anzusetzen und müssen im Hinblick auf die Ziele des § 1 verhältnismäßig und angemessen sein. Das Amt für IT und Telekommunikation legt den Umfang der Verpflichtungen und eventueller Anforderungen an die Qualität der Zusammenschaltungsprodukte auf dem jeweiligen Markt fest, zu dem Zugang zu gewähren Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht gemäß § 51 Abs. 3 Nr. 1 auferlegt wird. …
Bei der Verhältnismäßigkeit nach Abs. 4 hat das Amt für IT und Telekommunikation u. a. zu beachten:
1.
die Möglichkeit der Gewährung des vorgeschlagenen Zusammenschlusses angesichts der verfügbaren Kapazität,
2.
den Umfang der Anfangsinvestitionen des Eigentümers der Einrichtung unter Berücksichtigung der Investitionsrisiken,
3.
eventuell einschlägige Urheberrechte.“
Das Gesetz von 2007 wurde durch das Lov Nr. 169 af 3. marts 2011 om elektroniske kommunikationsnet og ‑tjenester (Gesetz Nr. 169 vom 3. März 2011 über elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste, im Folgenden: Gesetz Nr. 169/2011) ersetzt. Dieses Gesetz trat am 25. Mai 2011 in Kraft.
§ 41 des Gesetzes Nr. 169/2011 bestimmt:
„Im Zusammenhang mit Entscheidungen, die das Amt für IT und Telekommunikation nach § 40 Abs. 1 trifft, erlegt es Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht gemäß § 40 eine oder mehrere Verpflichtungen auf. Das Amt für IT und Telekommunikation legt in der jeweiligen Entscheidung den Umfang und den Inhalt der Verpflichtungen fest.
Die in Abs. 1 genannten Verpflichtungen können umfassen
1.
Netzzugang …
2.
Gleichbehandlung …
3.
Transparenz …
4.
getrennte Buchführung …
5.
Preiskontrolle …
6.
Aufgabentrennung …
Das Amt für IT und Telekommunikation kann in besonderen Fällen und nach Einholung der Zustimmung der Europäischen Kommission Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht andere Verpflichtungen als die in Abs. 2 genannten auferlegen.
…“
§ 42 des Gesetzes Nr. 169/2011 lautet wie folgt:
„Unter Verpflichtung zum Netzzugang ist eine Verpflichtung von Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht zu verstehen, tatsächlichen oder virtuellen Netzzugang zu näher bestimmten Teilen der Netzbestandteile, Diensten und verbundenen Einrichtungen des Betreibers zu gewähren.
Dem Betreiber kann dabei auferlegt werden, berechtigten Anträgen auf Abschluss oder Änderung von Vereinbarungen über den Netzzugang stattzugeben. Die Verpflichtung kann u. a. umfassen:
1.
Zugang zu geben zu spezifischen Netzbestandteilen und Einrichtungen einschließlich inaktiver Netzbestandteile, entbündelten Zugang zu Teilnehmeranschlüssen u. a. zur Erbringung der Dienstleistungen einer festen Betreiberauswahl oder Betreibervorauswahl und des Angebots des Weiterverkaufs von Teilnehmeranschlüssen.
…
Bei der Festlegung von Verpflichtungen zum Netzzugang hat das Amt für IT und Telekommunikation insbesondere zu berücksichtigen:
1.
die technische und wirtschaftliche Tragfähigkeit der Nutzung oder Installation konkurrierender Einrichtungen angesichts des Tempos der Marktentwicklung, wobei die Art und der Typ des Netzzugangs und der Zusammenschaltung berücksichtigt werden,
2.
die Möglichkeit der Gewährung des vorgeschlagenen Netzzugangs angesichts der verfügbaren Kapazität,
3.
die Anfangsinvestition des Eigentümers der Einrichtung unter Berücksichtigung etwaiger getätigter öffentlicher Investitionen und der Investitionsrisiken,
4.
die Notwendigkeit zur langfristigen Sicherung des Wettbewerbs, unter besonderer Berücksichtigung eines wirtschaftlich effizienten Wettbewerbs im Bereich Infrastruktur.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass TDC über eine beträchtliche Marktmacht auf dem Vorleistungsmarkt für Breitbandanschlüsse über das Kupfer-, das (koaxiale) Kabelfernseh- und das Glasfasernetz verfügt.
Da das Amt für IT und Telekommunikation Wettbewerbsprobleme festgestellt hatte, hat es TDC mit Bescheid vom 3. November 2010 gemäß dem damals geltenden Gesetz von 2007 eine Reihe von Verpflichtungen auferlegt, u. a. die, berechtigten Anträgen auf Zugang zu Breitbandkabelanschlüssen über ihr Glasfasernetz stattzugeben. Diese Verpflichtung umfasste u. a. die Verlegung individueller Anschlüsse von bis zu 30 Metern Länge, um Endverbraucher mit dem Glasfasernetz zu verbinden, durch das Zugang zu leistungsfähigen Breitbanddiensten gewährt werden soll.
TDC focht diese Entscheidung beim Teleklagenævn an, das die angefochtene Entscheidung mit Bescheid vom 20. Juni 2011 im Wesentlichen bestätigte. Nach Auffassung des Teleklagenævn war die Verpflichtung, berechtigten Zugangsanträgen stattzugeben, verhältnismäßig, da sie zur Sicherstellung eines echten Wettbewerbs erforderlich, angemessen und geeignet gewesen sei. Außerdem hat das Teleklagenævn, wie aus der Vorlageentscheidung hervorgeht, darauf hingewiesen, dass das Amt für IT und Telekommunikation der Kommission seinen Entwurf des Bescheids vom 3. November 2010 nach Art. 7 Abs. 3 der Rahmenrichtlinie der Kommission mitgeteilt und die Kommission sich in ihrer Stellungnahme zu diesem Entwurf nicht zu den streitigen Aspekten dieser Verpflichtung geäußert habe.
Am 12. August 2011 wandte sich TDC mit einer Klage beim Ret på Frederiksberg (Gericht von Frederiksberg) gegen den Bescheid des Teleklagenævn vom 20. Juni 2011. Dieses Gericht verwies die Rechtssache wegen des grundsätzlichen Charakters der aufgeworfenen Fragen an den Østre Landsret (Landgericht Ost).
Vor dem Østre Landsret macht TDC geltend, dass die ihr vom Amt für IT und Telekommunikation auferlegte Verpflichtung, individuelle Anschlüsse zum Glasfasernetz zu verlegen, eine Verpflichtung zur Errichtung einer neuen Infrastruktur darstelle. Der Begriff „Zugang“ im Sinne der Zugangsrichtlinie umfasse die Einrichtung einer solchen Infrastruktur jedoch nicht. Diese Verpflichtung stelle eine erhebliche finanzielle Belastung dar, so dass sie gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoße, der in Art. 8 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie zum Ausdruck komme.
Das Teleklagenævn führt aus, dass es auf dem betreffenden Markt in Dänemark Wettbewerbsprobleme gebe, da sich dort erstens das Glasfasernetz im Aufbau befinde und dieses Netz zweitens im Gegensatz zu anderen Netzen (Kupfer, Koaxial) zum Zeitpunkt der ursprünglichen Installation nicht unmittelbar mit dem Endverbraucher verbunden werde. Die Verpflichtung zur Verlegung von Anschlussleitungen stelle keine Verpflichtung zur Errichtung neuer Infrastrukturen dar, sondern es handele sich dabei um eine technische Anpassung des bereits bestehenden Glasfasernetzes. Gemäß den Art. 8 und 12 der Zugangsrichtlinie sei das Amt für IT und Telekommunikation befugt, Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht zu verpflichten, berechtigten Anträgen anderer Betreiber auf Zusammenschluss selbst dann stattzugeben, wenn dazu Anpassungen des Netzes u. a. in Form von Grabungsarbeiten erforderlich seien. Im Fall einer solchen Verpflichtung sei bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der Umfang der vom Eigentümer der Einrichtung vorzunehmenden Anfangsinvestitionen zu berücksichtigen.
In der Vorlageentscheidung führt der Østre Landsret aus, es gehe im Ausgangsverfahren um den Umfang der Verpflichtung, berechtigten Anträgen auf Zugang zum Glasfasernetz von TDC stattzugeben. Die wesentliche Frage in diesem Zusammenhang sei, ob nach dem Gesetz von 2007 und der Zugangsrichtlinie eine solche Verpflichtung zur Folge haben könne, dass TDC auf Antrag eines konkurrierenden Telekommunikationsunternehmens verpflichtet sei, Anschlussleitungen von seiner Glasfaserinfrastruktur zum Endverbraucher zu verlegen, wenn dies einen Grabungsaufwand von bis zu 30 Metern Länge erfordern könne.
Unter diesen Umständen hat der Østre Landsret beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Umfasst die Definition des Begriffs „Zugang“ in Art. 2 Buchst. a der Zugangsrichtlinie Zugang in Gestalt der Verlegung von Anschlussleitungen zwischen dem Verteilerknoten im Zugangsnetz und dem abschließenden Segment beim Endverbraucher? Macht es einen Unterschied für die Beantwortung, dass die Länge der Anschlussleitungen höchstens 30 Meter beträgt?
2.
Ist die Verlegung einer Anschlussleitung von bis zu 30 Metern Länge zwischen dem Verteilerknoten im Zugangsnetz und dem abschließenden Segment beim Endverbraucher vom Begriff „Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und … deren Nutzung“ in Art. 12 in Verbindung mit den Art. 2 und 8 der Zugangsrichtlinie umfasst?
3.
Ist es für die Beantwortung der Fragen 1 und 2 über eine Zugangsverpflichtung in Gestalt einer Pflicht zur Verlegung von z. B. Anschlussleitungen zwischen dem Verteilerknoten im Zugangsnetz und dem abschließenden Segment beim Endverbraucher von Bedeutung, ob der Eigentümer eines elektronischen Kommunikationsnetzes Investitionen vornehmen muss, die die Kosten für die Anschaffung des elektronischen Kommunikationsnetzes, zu dem Zugang gewährt werden soll, wesentlich übersteigen?
4.
Ist es für die Beantwortung von Frage 3 von Bedeutung, dass der Eigentümer seine Kosten für die Verlegung von Anschlussleitungen durch eine auferlegte Verpflichtung zur Preiskontrolle gedeckt erhält?
Zu den Vorlagefragen
Zur ersten und zur zweiten Frage
Mit seiner ersten und seiner zweiten Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Art. 2 Buchst. a, 8 und 12 der Zugangsrichtlinie dahin auszulegen sind, dass die nationale Regulierungsbehörde einem Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt aufgrund der Verpflichtung, berechtigten Anträgen auf Zugang zu bestimmten in seinem Eigentum stehenden Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattzugeben, die Verpflichtung auferlegen darf, auf Antrag konkurrierender Betreiber Anschlussleitungen von bis zu 30 Metern Länge zwischen dem Verteilerknoten im Zugangsnetz und dem abschließenden Segment beim Endverbraucher zu verlegen.
Zur Beantwortung dieser Fragen ist zunächst auf die Befugnis der nationalen Regulierungsbehörden nach der Zugangsrichtlinie einzugehen, Betreibern die Verpflichtung aufzuerlegen, berechtigte Anträge auf Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattzugeben. Sodann ist die Wendung „Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und deren Nutzung“ auszulegen, bevor schließlich die Voraussetzungen für derartige Verpflichtungen geprüft werden.
Zunächst ist in Bezug auf die Befugnis der nationalen Regulierungsbehörden, zur Auferlegung der Verpflichtung, dass berechtigten Anträgen auf Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattgegeben wird, darauf hinzuweisen, dass nach Art. 8 Abs. 2 der Zugangsrichtlinie, wenn ein Betreiber aufgrund einer Marktanalyse nach Art. 16 der Rahmenrichtlinie als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt eingestuft wird, die nationale Regulierungsbehörde befugt ist, diesem die in den Art. 9 bis 13 der Zugangsrichtlinie genannten Verpflichtungen aufzuerlegen.
Zu diesen Verpflichtungen gehören die des Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 1 der Zugangsrichtlinie, wonach die nationalen Regulierungsbehörden gemäß Art. 8 Betreiber dazu verpflichten können, berechtigten Anträgen auf Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattzugeben, u. a. wenn sie der Auffassung sind, dass die Verweigerung des Zugangs oder unangemessene Bedingungen mit ähnlicher Wirkung die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes auf Endverbraucherebene behindern oder den Interessen der Endnutzer zuwiderlaufen würden.
Folglich verleiht Art. 12 in Verbindung mit Art. 8 der Zugangsrichtlinie der nationalen Regulierungsbehörde die Befugnis, Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt zu verpflichten, berechtigten Anträgen auf Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattzugeben.
Zur Wendung „Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen“ im Sinne von Art. 12 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie ist festzustellen, dass nach deren Art. 2 Buchst. a unter dem Begriff „Zugang“ die ausschließliche oder nicht ausschließliche Bereitstellung von Einrichtungen und/oder Diensten für ein anderes Unternehmen unter bestimmten Bedingungen zur Erbringung von elektronischen Kommunikationsdiensten, auch bei deren Verwendung zur Erbringung von Diensten der Informationsgesellschaft oder Rundfunkinhaltsdiensten, zu verstehen ist. Der Begriff umfasst u. a. den Zugang zu Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen, wozu auch der feste oder nicht feste Anschluss von Einrichtungen gehören kann, einschließlich insbesondere des Zugangs zum Teilnehmeranschluss sowie zu Einrichtungen und Diensten, die erforderlich sind, um Dienste über den Teilnehmeranschluss zu erbringen, den Zugang zu physischen Infrastrukturen wie Gebäuden, Leitungen, Masten und den Zugang zu Fest- und Mobilfunknetzen, insbesondere um Roaming zu ermöglichen.
Aus dem Wortlaut dieser Bestimmung ergibt sich also zum einen, dass der Zugangsbegriff Erschließungsmaßnahmen umfasst, durch die einem anderen Unternehmen zur Erbringung elektronischer Kommunikationsdienste Einrichtungen und/oder Dienste bereitgestellt werden, wie der Generalanwalt in den Nrn. 17 und 18 seiner Schlussanträge betont. Zum anderen geht aus dem Wortlaut hervor, dass die Liste der darin aufgezählten Zugangsformen nicht abschließend ist.
Art. 2 Buchst. a der Zugangsrichtlinie präzisiert jedoch nicht, ob der Zugang im Sinne dieser Vorschrift die Anschlussleitungen zwischen dem Verteilerknoten im Zugangsnetz und dem abschließenden Segment beim Endverbraucher umfassen kann, die für die Einrichtung des Zugangs zum bestehenden Netz erforderlich sind.
Unter diesen Umständen ist für die Auslegung des Begriffs „Zugang zu Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen“ im Sinne von Art. 12 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie im Hinblick auf deren Systematik und auf die mit ihr verfolgten Ziele der Begriff „Zugang“ im Sinne von Art. 2 Buchst. a dieser Richtlinie zu untersuchen.
In Bezug auf die Systematik der Zugangsrichtlinie genügt die Feststellung, dass diese die Zusammenschaltung in Art. 2 Buchst. b definiert als die physische und logische Verbindung öffentlicher Kommunikationsnetze, die von demselben oder einem anderen Unternehmen genutzt werden, um Nutzern eines Unternehmens die Kommunikation mit Nutzern desselben oder eines anderen Unternehmens oder den Zugang zu den von einem anderen Unternehmen angebotenen Diensten zu ermöglichen.
Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. a der Zugangsrichtlinie, der Befugnisse und Zuständigkeiten der nationalen Regulierungsbehörden in Bezug auf Zugang und Zusammenschaltung betrifft, sieht vor, dass diese Behörden in dem zur Gewährleistung des End-zu-End-Verbunds von Diensten erforderlichen Umfang den Unternehmen, die den Zugang zu den Endnutzern kontrollieren, Verpflichtungen auferlegen können, wozu in begründeten Fällen auch die Verpflichtung gehören kann, ihre Netze zusammenzuschalten, sofern dies noch nicht geschehen ist.
Aus diesen Bestimmungen geht hervor, dass der Zugangsbegriff im Sinne dieser Richtlinie einen Ausbau des bestehenden Netzes einschließen kann, der eine Verbindung zwischen dem Netz und dem Endverbraucher ermöglicht.
Bezüglich der Ziele der Zugangsrichtlinie heißt es in Art. 1 Abs. 1, dass sie darauf abzielt, „einen Rechtsrahmen … zu schaffen, der einen nachhaltigen Wettbewerb und die Interoperabilität der elektronischen Kommunikationsdienste gewährleistet und die Interessen der Verbraucher fördert“.
So sieht Art. 8 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie vor, dass die nationalen Regulierungsbehörden bei der Wahrnehmung der in der Rahmenrichtlinie und den Einzelrichtlinien und somit insbesondere in der Zugangsrichtlinie festgelegten regulatorischen Aufgaben alle angezeigten Maßnahmen zu treffen haben, die den in diesem Artikel vorgegebenen Zielen dienen, die in der Förderung des Wettbewerbs bei der Bereitstellung elektronischer Kommunikationsnetze und ‑dienste, einem Beitrag zur Entwicklung des Binnenmarkts und in der Förderung der Interessen der Unionsbürger bestehen.
Zur Erreichung der in Art. 8 der Rahmenrichtlinie aufgeführten Ziele müssen die nationalen Regulierungsbehörden im Rahmen ihrer Befugnisse und Zuständigkeiten nach Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 1 der Zugangsrichtlinie einen angemessenen Zugang und eine geeignete Zusammenschaltung sowie die Interoperabilität der Dienste garantieren und ihre Zuständigkeit in einer Weise wahrnehmen, die Effizienz und nachhaltigen Wettbewerb, effiziente Investitionen und Innovation fördert und den Endnutzern größtmöglichen Nutzen bringt.
Zu Art. 5 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie hat der Gerichtshof entschieden, dass nach dem Wortlaut dieser Vorschrift die nationalen Regulierungsbehörden die Aufgabe haben, einen angemessenen Zugang und eine geeignete Zusammenschaltung sowie die Interoperabilität der Dienste durch Maßnahmen zu garantieren, die nicht abschließend aufgezählt sind (Urteil TeliaSonera Finland, C‑192/08,
EU:C:2009:696
, Rn. 58).
Ebenso ist anzunehmen, dass die Verpflichtungen, berechtigten Anträgen auf Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattzugeben, die den Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht auferlegt werden können, nicht abschließend festgelegt sind, sondern von den nationalen Regulierungsbehörden im Einzelfall unter Berücksichtigung der in Art. 8 der Rahmenrichtlinie genannten Ziele festgesetzt werden müssen.
Nach alledem kann die Wendung „Zugang zu Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen“ im Sinne der Art. 2 Buchst. a und 12 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie die Verlegung von Anschlussleitungen zwischen dem Verteilerknoten im Zugangsnetz und dem abschließenden Segment beim Endverbraucher umfassen.
Was schließlich die Voraussetzungen betrifft, unter denen die nationalen Regulierungsbehörden einen Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt dazu verpflichten können, berechtigten Anträgen auf Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattzugeben, ist festzustellen, dass nach Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie die dieser Art von Betreibern von den nationalen Regulierungsbehörden auferlegten Verpflichtungen der Art des aufgetretenen Problems entsprechen und im Hinblick auf die in Rn. 39 des vorliegenden Urteils wiedergegebenen Ziele des Art. 8 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie angemessen und gerechtfertigt sein müssen.
Folglich darf die nationale Regulierungsbehörde einen Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt aufgrund der Verpflichtung, berechtigten Anträgen auf Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattzugeben, die Verpflichtung auferlegen, auf Antrag konkurrierender Betreiber Anschlussleitungen zwischen dem Verteilerknoten im Zugangsnetz und dem abschließenden Segment beim Endverbraucher zu verlegen, sofern diese Verpflichtung der Art des aufgetretenen Problems entspricht und im Hinblick auf die Ziele des Art. 8 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie angemessen und gerechtfertigt ist.
Aus der Vorlageentscheidung geht hervor, dass TDC nach Ansicht des Teleklagenævn aufgrund der besonderen Art und Weise, in der das Glasfasernetz ausgebaut wird, entscheiden kann, wann welche Haushalte angeschlossen werden können. Dies verschafft ihr einen klaren Wettbewerbsvorteil, um Neukunden auf der Ebene der Endverbraucher werben zu können, da Neukunden mindestens sechs Monate vertraglich an TDC gebunden sind. Mit der Verpflichtung von TDC, Anschlussleitungen zu verlegen, solle also sichergestellt werden, dass sich die konkurrierenden Betreiber in der gleichen Lage wie TDC befänden und das Netz von TDC in den Gebieten, in denen es eingerichtet sei, für noch nicht angeschlossene Endverbraucher nutzen könnten. Die Verlegung solcher Anschlüsse sei eine notwendige Voraussetzung dafür, dass die mit TDC konkurrierenden Betreiber Kunden für über Glasfaser erbrachte Dienstleistungen zu gleichen Wettbewerbsbedingungen wie TDC werben könnten.
Angesichts dessen ist es Sache des vorlegenden Gerichts, zu beurteilen, ob die TDC von der nationalen Regulierungsbehörde auferlegte Verpflichtung, Anschlussleitungen von bis zu 30 Metern Länge zwischen dem Verteilerknoten im Zugangsnetz und dem abschließenden Segment beim Endverbraucher zu verlegen, der Art des aufgetretenen Problems entspricht und im Hinblick auf die Ziele des Art. 8 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie angemessen und gerechtfertigt ist.
Nach alledem ist auf die erste und die zweite Frage zu antworten, dass die Art. 2 Buchst. a, 8 und 12 der Zugangsrichtlinie dahin auszulegen sind, dass die nationale Regulierungsbehörde befugt ist, einem Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt aufgrund der Verpflichtung, berechtigten Anträgen auf Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattzugeben, die Verpflichtung auferlegen darf, auf Antrag konkurrierender Betreiber Anschlussleitungen von bis zu 30 Metern Länge zwischen dem Verteilerknoten im Zugangsnetz und dem abschließenden Segment beim Endverbraucher zu verlegen, sofern diese Verpflichtung der Art des aufgeworfenen Problems entspricht und im Hinblick auf die Ziele des Art. 8 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie angemessen und gerechtfertigt ist, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts ist.
Zur dritten und zur vierten Frage
Mit seiner dritten und seiner vierten Frage, die zusammen zu prüfen sind, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Art. 8 und 12 in Verbindung mit Art. 13 der Zugangsrichtlinie dahin auszulegen sind, dass eine nationale Regulierungsbehörde, wenn sie einem Betreiber eines eigenen elektronischen Kommunikationsnetzes die Verlegung von Anschlussleitungen vorschreiben möchte, um den Endverbraucher mit diesem Netz zu verbinden, die vom betroffenen Betreiber geleistete Anfangsinvestition und das Vorhandensein einer Preiskontrolle berücksichtigen muss, mit der die Verlegungskosten gedeckt werden können.
Insoweit ist festzustellen, dass nach Art. 12 Abs. 2 Buchst. a bis d der Zugangsrichtlinie die nationalen Regulierungsbehörden, wenn sie prüfen, ob die in Abs. 1 genannten Verpflichtungen aufzuerlegen sind, insbesondere bei der Beurteilung der Frage, ob derartige Verpflichtungen in einem angemessenen Verhältnis zu den Zielen des Art. 8 der Rahmenrichtlinie stehen würden, insbesondere den folgenden Faktoren Rechnung zu tragen haben: technische und wirtschaftliche Tragfähigkeit der Nutzung oder Installation konkurrierender Einrichtungen angesichts des Tempos der Marktentwicklung, wobei die Art und der Typ der Zusammenschaltung und/oder des Zugangs berücksichtigt werden; Möglichkeit der Gewährung des vorgeschlagenen Zugangs, um die Verhältnismäßigkeit der den Betreibern mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt auferlegten Verpflichtungen zu beurteilen; Anfangsinvestition des Eigentümers der Einrichtung unter Berücksichtigung etwaiger getätigter öffentlicher Investitionen und der Investitionsrisiken; Notwendigkeit zur langfristigen Sicherung des Wettbewerbs, unter besonderer Berücksichtigung eines wirtschaftlich effizienten Wettbewerbs im Bereich Infrastruktur.
Nach Art. 13 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie können, wenn eine Marktanalyse darauf hinweist, dass der betreffende Betreiber aufgrund eines Mangels an wirksamem Wettbewerb seine Preise zum Nachteil der Endnutzer auf einem übermäßig hohen Niveau halten oder Preisdiskrepanzen praktizieren könnte, die nationalen Regulierungsbehörden den Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt hinsichtlich bestimmter Arten von Zusammenschaltung und/oder Zugang Verpflichtungen betreffend die Kostendeckung und die Preiskontrolle einschließlich kostenorientierter Preise auferlegen. Um zu Investitionen der Betreiber auch in Netze der nächsten Generation anzuregen, haben die nationalen Regulierungsbehörden den Investitionen des Betreibers Rechnung zu tragen und ihm eine angemessene Rendite für das entsprechend eingesetzte Kapital zu ermöglichen, wobei gegebenenfalls die spezifischen Risiken im Zusammenhang mit einem bestimmten neuen Netzprojekt, in das investiert wird, zu berücksichtigen sind.
Darüber hinaus bestimmt Art. 8 Abs. 5 der Rahmenrichtlinie ebenfalls, dass die nationalen Regulierungsbehörden bei der Verfolgung der Ziele, die in der Förderung des Wettbewerbs, dem Beitragen zur Entwicklung des Binnenmarkts und der Förderung der Interessen der Unionsbürger bestehen, objektive, nichtdiskriminierende und verhältnismäßige Regulierungsgrundsätze anzuwenden haben. Zu diesen Zielen gehört nach Buchst. d dieser Bestimmung, effiziente Investitionen und Innovationen im Bereich neuer und verbesserter Infrastrukturen auch dadurch zu fördern, dass dafür gesorgt wird, dass bei jeglicher Zugangsverpflichtung dem Risiko der investierenden Unternehmen gebührend Rechnung getragen wird, und dass verschiedene Kooperationsvereinbarungen zur Diversifizierung des Investitionsrisikos zwischen Investoren und Zugangsbewerbern zugelassen werden, während gleichzeitig gewährleistet wird, dass der Wettbewerb auf dem Markt und der Grundsatz der Nichtdiskriminierung gewahrt werden.
Aus dem Vorstehenden folgt, dass, wie der Generalanwalt in den Nrn. 37 und 38 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, die nationalen Regulierungsbehörden im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Verpflichtung, die im Hinblick auf die Ziele des Art. 8 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie auferlegt werden soll, neben anderen Faktoren auch die Anfangsinvestition des Eigentümers der Einrichtung und das Vorhandensein eines Preiskontrollsystems berücksichtigen. Wenn sie ihn also aufgrund der Verpflichtung, berechtigten Anträgen auf Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattzugeben, zum Ausbau des bestehenden Netzes verpflichten wollen, um eine Verbindung zwischen diesem und dem Endverbraucher herzustellen, müssen sie die damit verbundenen Kosten berücksichtigen.
Nach alledem ist auf die dritte und die vierte Frage zu antworten, dass die Art. 8 und 12 in Verbindung mit Art. 13 der Zugangsrichtlinie dahin auszulegen sind, dass eine nationale Regulierungsbehörde, wenn sie einen Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt die Verlegung von Anschlussleitungen vorschreiben möchte, um den Endverbraucher mit dem Netz zu verbinden, die vom betroffenen Anbieter geleistete Anfangsinvestition und das Vorhandensein einer Preiskontrolle zu berücksichtigen hat, mit der die Verlegungskosten gedeckt werden können.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:

1.
Die Art. 2 Buchst. a, 8 und 12 der Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung (Zugangsrichtlinie) in der Fassung der Richtlinie 2009/140/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 sind dahin auszulegen, dass die nationale Regulierungsbehörde befugt ist, einem Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt aufgrund der Verpflichtung, berechtigten Anträgen auf Zugang zu bestimmten Netzkomponenten und zugehörigen Einrichtungen und auf deren Nutzung stattzugeben, die Verpflichtung auferlegen darf, auf Antrag konkurrierender Betreiber Anschlussleitungen von bis zu 30 Metern Länge zwischen dem Verteilerknoten im Zugangsnetz und dem abschließenden Segment beim Endverbraucher zu verlegen, sofern diese Verpflichtung der Art des aufgeworfenen Problems entspricht und im Hinblick auf die Ziele des Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und ‑dienste (Rahmenrichtlinie) angemessen und gerechtfertigt ist, was zu prüfen Sache des vorlegenden Gerichts.

2.
Die Art. 8 und 12 in Verbindung mit Art. 13 der Richtlinie 2002/19 in der durch die Richtlinie 2009/140 geänderten Fassung sind dahin auszulegen, dass eine nationale Regulierungsbehörde, wenn sie einen Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste mit beträchtlicher Marktmacht auf einem bestimmten Markt die Verlegung von Anschlussleitungen vorschreiben möchte, um den Endverbraucher mit dem Netz zu verbinden, die vom betroffenen Anbieter geleistete Anfangsinvestition und das Vorhandensein einer Preiskontrolle zu berücksichtigen hat, mit der die Verlegungskosten gedeckt werden können.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Dänisch.