CELEX: 62014TJ0424
Přístup k dokumentům
Nařízení (ES) č. 1049/2001
Návrh zprávy o posouzení dopadů, zpráva o posouzení dopadů a stanovisko výboru pro posuzování dopadů
Odepření přístupu
Výjimka týkající se ochrany rozhodovacího procesu
Povinnost uvést odůvodnění
Povinnost provést konkrétní a individuální přezkum
Převažující veřejný zájem

Skutečnosti předcházející sporům
Žalobkyně, ClientEarth, je neziskovou organizací, jejímž cílem je ochrana životního prostředí.
Dne 20. ledna 2014 předložila žalobkyně Evropské komisi dvě žádosti o přístup k dokumentům na základě nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (
Úř. věst. L 145, s. 43
; Zvl. vyd. 01/03, s. 331). Tyto žádosti se týkaly „posouzení dopadů uskutečněného Komisí v souvislosti s provedením pilíře Aarhuské úmluvy týkajícího se přístupu k právní ochraně“ a „posouzení dopadů uskutečněného Komisí v souvislosti s revizí právní úpravy EU o kontrole a dohledu v oblasti životního prostředí na vnitrostátní a unijní úrovni“.
Komise dopisem ze dne 13. února 2014 druhou žádost uvedenou v bodě 2 výše zamítla. Upřesnila přitom, že se týkala „[z]právy o posouzení dopadů týkající se návrhu závazného nástroje definujícího strategický rámec postupů pro kontrolu a dohled založených na rizicích a souvisejících s [unijními] právními předpisy“, jakož i stanoviska výboru pro posuzování dopadů (dále jen „výbor“) k této zprávě (dále jen, společně, „dokumenty požadované ve věci T‑425/14“). Toto zamítnutí vycházelo z výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001.
Dopisem ze dne 17. února 2014 Komise zamítla i první žádost uvedenou v bodě 2 výše. Upřesnila přitom, že se týkala „[n]ávrhu zprávy o posouzení dopadů na přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na úrovni členských států v souvislosti s [unijní] politikou životního prostředí“, jakož i stanoviska výboru pro posuzování dopadů k tomuto návrhu (dále jen společně „dokumenty požadované ve věci T‑424/14“ a společně s dokumenty požadovanými ve věci T‑425/14, „požadované dokumenty“). Toto zamítnutí vycházelo z výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001.
Dne 4. března 2014 podala žalobkyně ke Komisi dvě potvrzující žádosti podle čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001.
Dopisem ze dne 24. března 2014 informovala Komise žalobkyni, že na základě čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 byla lhůta k odpovědi na potvrzující žádosti prodloužena o patnáct pracovních dnů.
Dopisem ze dne 1. dubna 2014 (dále jen „rozhodnutí ze dne 1. dubna 2014“) Komise potvrdila odepření přístupu k dokumentům požadovaným ve věci T‑425/14 na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001.
Dopisem ze dne 3. dubna 2014 (dále jen „rozhodnutí ze dne 3. dubna 2014“ a společně s rozhodnutím ze dne 1. dubna 2014„napadená rozhodnutí“) Komise potvrdila odepření přístupu k dokumentům požadovaným ve věci T‑424/14 na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001.
V napadených rozhodnutích Komise nejprve uvedla, že v souvislosti s diskuzemi a vyjednáváními souvisejícími s přijetím svých legislativních podnětů týkajících se kontroly a dohledu v oblasti životního prostředí (rozhodnutí ze dne 1. dubna 2014) a přístupu k právní ochraně v téže oblasti (rozhodnutí ze dne 3. dubna 2014) zahájila posuzování dopadů, která stále ještě probíhají. V tomto ohledu upřesnila, že posouzení dopadů mají být nápomocna při přípravě takových podnětů a strategické volby („policy choices“) figurující v každém legislativním podnětu mají být podepřeny obsahem posouzení dopadů.
Podle Komise by dále zpřístupnění požadovaných dokumentů v této fázi vážně ohrozilo její probíhající rozhodovací procesy, jelikož by v podstatě zmenšilo její manévrovací prostor a omezilo možnosti nalezení kompromisu. Navíc by takové zpřístupnění mohlo vyvolat vnější tlaky ohrožující náročné rozhodovací procesy, během nichž musí panovat vzájemná důvěra. Komise se dovolávala mimojiné ustanovení čl. 17 odst. 1 SEU a čl. 17 odst. 3 třetího pododstavce SEU.
V tomto ohledu Komise v rozhodnutí ze dne 1. dubna 2014 trvala na tom, že kontroly a dohled jsou klíčovými prvky provádění veřejných politik, tedy oblasti, v níž se orgány od roku 2001 pokoušejí upoutat pozornost a propagovat kroky na úrovni Evropské unie, a na tom, že diskuze by měla být prosta faktorů spojených s vnějšími tlaky, jelikož takové tlaky by ovlivnily kvalitu kontroly členských států.
V rozhodnutí ze dne 3. dubna 2014 zase Komise zdůraznila citlivost otázky přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, možné názorové rozdíly mezi členskými státy, jakož i to, že od předložení jejího návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (
Úř. věst. 2004, C 96, s. 22
, dále jen „návrh směrnice z roku 2003“) uplynulo již deset let.
A konečně, Komise v napadených rozhodnutích dodala, že různé dokumenty týkající se obou probíhajících posouzení dopadů byly již k dispozici na internetu a všechny ostatní dokumenty vztahující se k nim budou zveřejněny v okamžiku schválení legislativních návrhů kolegiem komisařů.
S ohledem na tyto prvky došla Komise v napadených rozhodnutích k závěru, že přístup k požadovaným dokumentům musí být na základě čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 odepřen, jelikož rozhodovací procesy se nacházejí v rané a citlivé fázi („at a very early and delicate stage“).
Zadruhé Komise měla za to, že žádný převažující veřejný zájem nemůže odůvodnit zpřístupnění požadovaných dokumentů. V tomto ohledu podotkla, že Unie je povinna udržovat, chránit a zlepšovat kvalitu životního prostředí a tím i lidského zdraví. Tohoto cíle je možné dosáhnout nediskriminačním přístupem k právní ochraně v záležitostech životního prostředí. Komise však nebyla s to říci, jak by mohlo zpřístupnění požadovaných dokumentů v této fázi pomoci osobám žijícím v Unii nepřímo ovlivnit životní prostředí, v němž žijí, jelikož právní ochrany je možné se již nyní domoci před vnitrostátními soudy a dotčené rozhodovací procesy měly tuto ochranu ještě zlepšit. Mimoto Komise dodala, že v roce 2013 byla zorganizována veřejná konzultace, v jejímž rámci mohly zúčastněné osoby, včetně občanské společnosti, přispět k vymezení hlavních rysů návrhů. A dále by podle Komise zpřístupnění v této fázi ohrozilo rozhodovací procesy a mělo dopad na možnost dosažení co možná nejlepšího kompromisu. Mimo to je dle Komise veřejný zájem zajištěn lépe možností pokračovat v dotčených rozhodovacích procesech bez jakýchkoliv vnějších tlaků.
Zatřetí Komise odmítla možnost poskytnout částečný přístup ve smyslu čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001, jelikož výjimka se vztahovala na celý rozsah požadovaných dokumentů.
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
Návrhy došlými kanceláři Tribunálu dne 11. června 2014 žalobkyně podala projednávané žaloby.
Usnesením předsedy druhého senátu Tribunálu ze dne 27. dubna 2015 byly věci T‑424/14 a T‑425/14 spojeny pro účely ústní části řízení a rozsudku, v souladu s článkem 50 jednacího řádu Tribunálu ze dne 2. května 1991.
Tribunál (druhý senát) na základě zprávy soudce zpravodaje rozhodl zahájit ústní část řízení a v rámci organizačních procesních opatření stanovených v článku 64 jednacího řádu ze dne 2. května 1991 vyzval Komisi, aby předložila jeden dokument ve věci T‑424/14, a položil účastnicím řízení písemné otázky a vyzval je, aby na ně odpověděly na jednání.
Jednání, které bylo původně stanoveno na 9. června 2015, bylo na žádost žalobkyně odročeno na 16. června 2015.
Řeči účastnic řízení a jejich odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 16. června 2015.
Ve věci T‑424/14 žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
—
zrušil rozhodnutí ze dne 3. dubna 2014,
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Ve věci T‑424/14 Komise navrhuje, aby Tribunál:
—
zamítl žalobu jako neopodstatněnou,
—
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Ve věci T‑425/14 žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
—
zrušil rozhodnutí ze dne 1. dubna 2014,
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Ve věci T‑425/14 Komise navrhuje, aby Tribunál:
—
zamítl žalobu jako neopodstatněnou,
—
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
Na podporu svých žalob uplatňuje žalobkyně jediný žalobní důvod, který má v podstatě dvě části, z nichž první vychází z porušení čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 a druhá z porušení povinnosti uvést odůvodnění.
Nejprve je třeba přezkoumat druhou část tohoto žalobního důvodu.
Ke druhé části jediného žalobního důvodu, založené na porušení povinnosti uvést odůvodnění
Žalobkyně Komisi vytýká, že nedodržela povinnost odůvodnit napadená rozhodnutí. Komise nejprve opomenula vysvětlit, z jakého důvodu byl čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 použitelný na zprávy o posouzení dopadů a na stanoviska výboru. Komise dále konkrétně neodůvodnila závěr, podle něhož by zpřístupnění požadovaných dokumentů ohrozilo rozhodovací procesy ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001. A konečně, Komise právně dostačujícím způsobem neodůvodnila ani jí tvrzenou neexistenci převažujícího veřejného zájmu odůvodňujícího zpřístupnění požadovaných dokumentů.
Komise zpochybňuje opodstatněnost těchto argumentů.
Podle ustálené judikatury musí být odůvodnění vyžadované článkem 296 SFEU přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl provést jeho přezkum. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky uvedeného článku, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (rozsudky ze dne 6. března 2003, Interporc v. Komise, C‑41/00 P, Recueil,
EU:C:2003:125
, bod 55; ze dne 1. února 2007, Sison v. Rada, C‑266/05 P, Sb. rozh.,
EU:C:2007:75
, bod 80; ze dne 10. července 2008, Bertelsmann a Sony Corporation of America v. Impala, C‑413/06 P, Sb. rozh.,
EU:C:2008:392
, bod 166, a ze dne 24. května 2011, NLG v. Komise, T‑109/05 a T‑444/05, Sb. rozh.,
EU:T:2011:235
, bod 81).
Pokud jde o žádost o přístup k dokumentům, každé rozhodnutí orgánu na základě výjimek vyjmenovaných v článku 4 nařízení č. 1049/2001 musí být odůvodněno. Pokud orgán rozhodne o odepření přístupu k dokumentu, o jehož zpřístupnění byl požádán, je povinen vysvětlit zaprvé, jak může přístup k tomuto dokumentu konkrétně a skutečně ohrozit veřejný zájem chráněný výjimkou stanovenou v článku 4 nařízení č. 1049/2001, na kterou se tento orgán odvolává, a zadruhé, v případech stanovených v odstavcích 2 a 3 tohoto článku, zda neexistuje převažující veřejný zájem, který zpřístupnění dotyčného dokumentu přesto odůvodňuje (rozsudky ze dne 11. března 2009, Borax Europe v. Komise, T‑121/05,
EU:T:2009:64
, bod 37, a ze dne 12. září 2013, Besselink v. Rada, T‑331/11,
EU:T:2013:419
, bod 96; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, Sb. rozh.,
EU:C:2008:374
, body 48 a 49).
Orgánu, který odepřel přístup k dokumentu, tedy přísluší, aby poskytl odůvodnění umožňující porozumět a ověřit, zda se požadovaného dokumentu skutečně dotýká oblast vymezená uvedenou výjimkou a zda je potřeba ochrany této výjimky skutečná (rozsudky ze dne 26. dubna 2005, Sison v. Rada, T‑110/03, T‑150/03 a T‑405/03, Sb. rozh.,
EU:T:2005:143
, bod 61; NLG v. Komise, bod 30 výše,
EU:T:2011:235
, bod 83, a Besselink v. Rada, bod 31 výše,
EU:T:2013:419
, bod 99; v tomto smyslu a obdobně viz rovněž rozsudek Interporc v. Komise, bod 30 výše,
EU:C:2003:125
, bod 56 a citovaná judikatura).
V projednávaném případě z odůvodnění napadeného rozhodnutí, tak jak je shrnuto v bodech 9 až 16 výše, vyplývá, že Komise odepření přístupu založila na výjimce stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001. Měla v podstatě za to, že zpřístupnění požadovaných dokumentů v této fázi by vážně ohrozilo rozhodovací procesy související se schvalováním legislativních návrhů týkajících se kontroly a dohledu v oblasti životního prostředí (rozhodnutí ze dne 1. dubna 2014) a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (rozhodnutí ze dne 3. dubna 2014). V tomto ohledu zdůraznila jak předmět a roli posouzení dopadů v kontextu takového procesu, tak nutnost v podstatě chránit svůj prostor pro úvahy a vyjednávání, jakož i fakt, že diskuze týkající se těchto dvou oblastí probíhaly již dlouhou dobu. Komise dále vyloučila existenci převažujícího veřejného zájmu odůvodňujícího zpřístupnění v podstatě z důvodu, že není s to určit, jak by mohlo zpřístupnění pomoci osobám žijícím v Unii nepřímo ovlivnit životní prostředí, v němž žijí, přičemž upřesnila, že právní ochrany v této oblasti je možné se již nyní domoci před vnitrostátními soudy, že probíhající rozhodovací procesy měly tuto ochranu ještě zlepšit a že za účelem zohlednění názorů zúčastněných osob byla v roce 2013 uspořádána veřejná konzultace. Podle Komise by byl veřejný zájem naopak lépe zajištěn možností nechat dotčené rozhodovací procesy dále probíhat bez jakýchkoliv vnějších tlaků.
Z napadených rozhodnutí tak předně jednoznačně vyplývá, že podle Komise se na požadované dokumenty vztahovala výjimka stanovená v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001, jelikož v podstatě souvisely s rozhodovacími procesy vedoucími ke schválení výše uvedených legislativních návrhů a jejich zpřístupnění by vážně ohrozilo uvedené procesy.
V tomto ohledu je třeba dodat, že Komise nebyla povinna uvést konkrétní důvody samotné použitelnosti čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 na požadované dokumenty. Zejména vzhledem k tomu, že žalobkyně, jak sama připustila na jednání, ve svých potvrzujících žádostech nezpochybnila použitelnost tohoto ustanovení na požadované dokumenty, je třeba mít za to, že stejně jako nelze podle judikatury vykládat článek 296 SFEU v tom smyslu, že požaduje, aby orgán zevrubně odpovídal na vyjádření předložená žalobcem ve správním řízení (viz rozsudek ze dne 15. listopadu 2012, Al-Aqsa v. Rada a Nizozemsko v. Al-Aqsa, C‑539/10 P a C‑550/10 P, Sb. rozh.,
EU:C:2012:711
, bod 141 a citovaná judikatura), nemůže být toto ustanovení vykládáno v tom smyslu, že by Komise byla povinna v odůvodnění napadených rozhodnutí preventivně odmítnout jakýkoliv hypotetický argument, který by v další fázi mohl být v rozporu s jejím posouzením. Komise se tudíž mohla v napadených rozhodnutích omezit na pozitivní výčet důvodů, na jejichž základě se domnívala, že čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 je použitelný, aniž by byla povinna odmítnout nebo podrobit kritice jiné případné výklady tohoto ustanovení (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 10. května 1960, Barbara a další v. Vysoký úřad, 3/58 až 18/58, 25/58 a 26/58, Sb. rozh.,
EU:C:1960:18
, s. 411).
Dále je třeba poznamenat, že z odůvodnění napadených rozhodnutí plyne, že Komise v souladu s judikaturou uvedenou v bodech 31 a 32 výše jasně a srozumitelně odůvodnila, proč měla za to, že přístup k požadovaným dokumentům by ohrozil zájem chráněný výjimkou stanovenou v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 a dále že neexistuje převažující veřejný zájem odůvodňující přesto jejich zpřístupnění.
A konečně s ohledem na judikaturu uvedenou v bodě 30 výše je třeba dodat, že jak jasně plyne z písemností žalobkyně a konkrétně z argumentů, které uvedla v rámci první části jediného žalobního důvodu, odůvodnění napadených rozhodnutí jí umožnilo seznámit se s důvody odepření přístupu a připravit si žaloby. Mimo to je toto odůvodnění rovněž dostatečné k tomu, aby umožnilo Tribunálu provést přezkum.
Vzhledem k výše uvedenému je třeba dojít k závěru, že napadená rozhodnutí jsou odůvodněna dostatečně.
Druhá část jediného žalobního důvodu tudíž musí být zamítnuta jako neopodstatněná.
K první části jediného žalobního důvodu, vycházející z porušení čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001
Na podporu první části jediného žalobního důvodu, vycházející z porušení čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, žalobkyně původně uplatnila tři výtky, kdy první byla v podstatě založena na nepoužitelnosti výjimky stanovené v uvedeném ustanovení na požadované dokumenty, druhá, uplatněná podpůrně, na neexistenci rizika vážného ohrožení rozhodovacích procesů a třetí, uplatněná ještě podpůrněji, na existenci převažujícího veřejného zájmu odůvodňujícího zpřístupnění požadovaných dokumentů.
Na jednání se žalobkyně v odpovědi na Tribunálem položenou otázku první z výtek uplatněných ve svých písemnostech vzdala, což bylo zaznamenáno v protokolu z jednání.
Za těchto podmínek je třeba postupně přezkoumat druhou a třetí žalobkyní uplatněnou výtku.
Ke druhé výtce, založené na neexistenci rizika vážného ohrožení rozhodovacích procesů
Žalobkyně v podstatě tvrdí, že napadená rozhodnutí jsou stižena nesprávným právním posouzením, jelikož Komise došla nesprávně k závěru o existenci rizika vážného ohrožení rozhodovacích procesů ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001.
Konkrétně žalobkyně zaprvé podotýká, že požadované dokumenty, které byly Komisí vypracovány v jejím postavení normotvůrce a mají důležitou úlohu v legislativním procesu, musí být v co možná největším rozsahu předmětem širšího přístupu a být přímo přístupné.
Zadruhé má žalobkyně za to, že posouzení dopadů se vyznačuje transparentností a konzultováním zúčastněných osob.
Zatřetí se žalobkyně domnívá, že zpřístupnění požadovaných dokumentů rozhodovací procesy zjevně neohrožuje, ale může je naopak podpořit. V tomto ohledu jsou především důvody uvedené v napadených rozhodnutích zcela obecné a hypotetické. Dále argumenty Komise vycházející z toho, že zpřístupnění by zmenšilo její manévrovací prostor a zhoršilo možnost dosažení kompromisů, jsou irelevantní a její manévrovací prostor při vypracovávání zprávy o posouzení dopadů je každopádně menší nežli v samotném rozhodovacím procesu. Kromě toho Komise mimo skutečnost, že veřejné mínění je s to pochopit, že návrh je možné změnit, neprokázala, že by zpřístupnění skutečně mohlo vyvolat veřejný tlak, který by mohl mít za následek neúspěch legislativních procesů. Požadované dokumenty, které obsahují především faktické informace, navíc nemohou být považovány za citlivé pouze z důvodu, že se týkají politicky kontroverzního tématu. V tomto ohledu žalobkyně v replikách dodává, že pokud by požadované dokumenty obsahovaly citlivé informace, mohl by být na základě čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 povolen částečný přístup. Ve věci T‑424/14 nemá politická citlivost dané otázky a možné názorové rozpory mezi členskými státy žádnou souvislost s restriktivním výkladem výjimky; ve věci T‑425/14 Komise nesprávně tvrdí, že faktory spojené s vnějšími tlaky ovlivňují kvalitu kontroly členských států. A konečně pouhá okolnost, že rozhodovací procesy se nacházejí v rané fázi, je nedostatečná.
Začtvrté v replikách v odpovědích na argumenty Komise se žalobkyně staví proti uznání obecného předpokladu z důvodu, že takový předpoklad nemá jakýkoliv základ v unijním právu a je v naprostém rozporu se zásadou transparentnosti. Dále podotýká, že žádostí o přístup k dokumentům nechtěla ohrozit rozhodovací procesy Komise, ani jí nesledovala soukromý zájem a že zájmy sledované jejími žádostmi o přístup byly uznány rozhodnutím Evropského veřejného ochránce práv.
Komise v podstatě namítá, že je třeba uznat existenci obecného předpokladu, na jehož základě mohl být přístup k požadovaným dokumentům v projednávaném případě odepřen, a že se každopádně tím, že došla k závěru o existenci rizika vážného ohrožení rozhodovacích procesů, nedopustila pochybení.
Úvodem je třeba zaprvé konstatovat, že v napadených rozhodnutích Komise odepření přístupu založila na výjimce stanovené v čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001. V souladu s tímto ustanovením se přístup k dokumentu, který orgán vypracoval k vnitřnímu použití nebo který obdržel a který se vztahuje k záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl, odepře, pokud by zpřístupnění dokumentu vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění požadovaného dokumentu.
Zadruhé požadované dokumenty spadají do působnosti výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001, což ostatně žalobkyně již nezpochybňuje (viz bod 41 výše). Tyto dokumenty totiž byly vypracovány v rámci dvou posuzování dopadů prováděných v souvislosti se dvěma rozhodovacími procesy Komise týkajícími se politických podnětů, které je třeba přijmout v oblastech přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (věc T‑424/14) a kontroly a dohledu týkajících se téže oblasti (věc T‑425/14). Je nesporné, že tyto rozhodovací procesy v okamžiku, kdy Komise přijala napadená rozhodnutí, stále probíhaly.
Zatřetí z napadených rozhodnutí plyne, že Komise měla za to, že zpřístupnění požadovaných dokumentů může vážně ohrozit probíhající rozhodovací procesy, které se nacházely v rané a citlivé fázi. Tento závěr je založen na několika důvodech. Zaprvé Komise měla za to, že uvedené zpřístupnění by omezilo její manévrovací prostor, jakož i její schopnost přispět k nalezení kompromisů. Zadruhé, Komise uvedla, že je třeba chránit atmosféru vzájemné důvěry při diskuzích a vyjednávání za účelem vypracování návrhů politik. Podle ní by přitom zpřístupnění požadovaných dokumentů vyvolalo nebezpečí vnějších tlaků, které by mohly ohrozit probíhající citlivý proces. V tomto ohledu Komise kromě toho trvala na tom, že v souladu s čl. 17 odst. 1 a 3 SEU musí podporovat obecný zájem a vykonávat funkce zcela nezávisle. Zatřetí v rozhodnutí ze dne 1. dubna 2014 (věc T‑425/14) Komise zdůraznila, že kontroly a dohled v oblasti životního prostředí jsou klíčovými prvky provádění veřejných politik a diskuze by měla být prosta faktorů spojených s vnějšími tlaky, jelikož takové tlaky by ovlivnily kvalitu kontroly členských států, a že orgány se k této otázce po roce 2001 již vyslovily. A dále v rozhodnutí ze dne 3. dubna 2014 (věc T‑424/14) Komise zdůraznila politickou citlivost otázky přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, možné názorové rozdíly mezi členskými státy, jakož i to, že od jejího návrhu směrnice z roku 2003 uplynulo již deset let.
Ze znění odůvodnění napadených rozhodnutí se jeví, že Komise vycházela z obecných úvah založených v podstatě na zachování prostoru pro svoje úvahy, svého manévrovacího prostoru, své nezávislosti, jakož i atmosféry vzájemné důvěry při diskuzích a dále na riziku vnějších tlaků, které by mohly ohrozit průběh probíhajících diskuzí a vyjednávání. Komise rovněž vycházela z konkrétních úvah týkajících se obou probíhajících rozhodovacích procesů, jež souvisejí především s jejich raným a citlivým stadiem, s tím, že projednávané otázky jsou předmětem dlouhodobých úvah, a s jejich významem, jakož i – v rozhodnutí ze dne 3. dubna 2014 (věc T‑424/14) – s citlivostí problematiky související s přístupem k právní ochraně v záležitostech životního prostředí a s existencí možných rozporů mezi členskými státy. Z napadených rozhodnutí naopak nijak neplyne, že by Komise provedla individuální a konkrétní přezkum požadovaných dokumentů.
Žalobkyně zpochybňuje opodstatněnost těchto odůvodnění napadených rozhodnutí, jelikož tato jsou v podstatě čistě obecná a hypotetická a nemohou prokazovat existenci rizika vážného ohrožení rozhodovacích procesů Komise. Ta naopak Tribunál vyzývá k uznání existence obecného předpokladu, na jehož základě mohla v napadených rozhodnutích přístup k požadovaným dokumentům odepřít.
Za těchto podmínek je před posouzením legality napadených rozhodnutí třeba přezkoumat argumenty Komise směřující k uznání existence obecného předpokladu, na jehož základě by tento orgán mohl odepřít přístup k dokumentům, které by se, stejně jako je tomu u požadovaných dokumentů, týkaly posouzení dopadů souvisejícího s probíhajícím rozhodovacím procesem.
– K existenci obecného předpokladu pro odepření přístupu k požadovaným dokumentům
Je třeba připomenout, že podle bodu 1 odůvodnění je nařízení č. 1049/2001 v souladu s vůlí, vyjádřenou v čl. 1 druhém pododstavci SEU, zahájit novou etapu v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům. Jak připomíná bod 2 odůvodnění uvedeného nařízení, právo na přístup veřejnosti k dokumentům orgánů souvisí s demokratickou povahou těchto orgánů (rozsudky Švédsko a Turco v. Rada, bod 31 výše,
EU:C:2008:374
, bod 34; ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise, C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P, Sb. rozh.,
EU:C:2010:541
, bod 68; ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise, C‑506/08 P, Sb. rozh.,
EU:C:2011:496
, bod 72; ze dne 17. října 2013, Rada v. Access Info Europe, C‑280/11 P, Sb. rozh.,
EU:C:2013:671
, bod 27, a ze dne 27. února 2014, Komise v. EnBW, C‑365/12 P, Sb. rozh.,
EU:C:2014:112
, bod 61).
K tomu účelu nařízení č. 1049/2001 usiluje – jak je uvedeno v bodě 4 odůvodnění a v článku 1 – o to, aby bylo veřejnosti v co nejvyšší míře přiznáno právo na přístup k dokumentům orgánů (rozsudky Sison v. Rada, bod 30 výše,
EU:C:2007:75
, bod 61; ze dne 18. prosince 2007, Švédsko v. Komise, C‑64/05 P, Sb. rozh.,
EU:C:2007:802
, bod 53; Švédsko a další v. API a Komise, bod 55 výše,
EU:C:2010:541
, bod 69, a Rada v. Access Info Europe, bod 55 výše,
EU:C:2013:671
, bod 28).
Toto právo ale i nadále podléhá některým omezením vycházejícím z důvodů veřejného či soukromého zájmu (rozsudek Sison v. Rada, bod 30 výše,
EU:C:2007:75
, bod 62). Přesněji řečeno, nařízení č. 1049/2001 v souladu s bodem 11 odůvodnění stanoví v článku 4 režim výjimek, který orgánům umožňuje odepřít přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení některého ze zájmů chráněných tímto článkem (rozsudky Švédsko a další v. API a Komise, bod 55 výše,
EU:C:2010:541
, body 70 a 71; Švédsko v. MyTravel a Komise, bod 55 výše,
EU:C:2011:496
, bod 74, a Rada v. Access Info Europe, bod 55 výše,
EU:C:2013:671
, bod 29).
Jelikož se takové výjimky odchylují od zásady co nejširšího zpřístupnění dokumentů veřejnosti, musí být vykládány a uplatňovány striktně (viz rozsudky Sison v. Rada, bod 30 výše,
EU:C:2007:75
, bod 63 a citovaná judikatura; Švédsko a Turco v. Rada, bod 31 výše,
EU:C:2008:374
, bod 36 a citovaná judikatura, a Rada v. Access Info Europe, bod 55 výše,
EU:C:2013:671
, bod 30 a citovaná judikatura).
Pokud dotyčný orgán rozhodne o odepření přístupu k dokumentu, o nějž byl požádán, je podle zásady striktního výkladu v zásadě povinen vysvětlit, jak by mohl přístup k tomuto dokumentu konkrétně a skutečně porušit zájem chráněný výjimkou stanovenou v článku 4 nařízení č. 1049/2001, na kterou se tento orgán odvolává. Kromě toho musí být riziko takovéhoto porušení rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické (viz rozsudek Švédsko v. MyTravel a Komise, bod 55 výše,
EU:C:2011:496
, bod 76 a citovaná judikatura; rozsudek Rada v. Access Info Europe, bod 55 výše,
EU:C:2013:671
, bod 31). Pouhá okolnost, že se dokument dotýká zájmu chráněného určitou výjimkou, nemůže stačit k odůvodnění uplatnění této výjimky (rozsudky ze dne 13. dubna 2005, Verein für Konsumenteninformation v. Komise, T‑2/03, Sb. rozh.,
EU:T:2005:125
, bod 69, a ze dne 7. června 2011, Toland v. Parlament, T‑471/08, Sb. rozh.,
EU:T:2011:252
, bod 29; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek Komise v. EnBW, bod 55 výše,
EU:C:2014:112
, bod 64).
Použití výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 předpokládá, aby bylo prokázáno, že přístup k předmětnému dokumentu, který orgán vypracoval k dotčenému vnitřnímu použití, mohl konkrétně a skutečně ohrozit ochranu rozhodovacího procesu tohoto orgánu a toto riziko ohrožení bylo rozumně předvídatelné, a nikoliv čistě hypotetické (rozsudek Toland v. Parlament, bod 59 výše,
EU:T:2011:252
, bod 70).
Navíc k tomu, aby bylo možné výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 uplatnit, musí být ohrožení rozhodovacího procesu vážné. O takový případ se jedná zejména tehdy, když má zpřístupnění požadovaných dokumentů zásadní vliv na rozhodovací proces. Posouzení vážnosti závisí na všech okolnostech dané věci, zejména na negativních účincích na rozhodovací proces, kterých se orgán dovolává v souvislosti se zpřístupněním předmětných dokumentů (rozsudky ze dne 18. prosince 2008, Muñiz v. Komise, T‑144/05,
EU:T:2008:596
, bod 75; Toland v. Parlament, bod 59 výše,
EU:T:2011:252
, bod 71, a ze dne 9. září 2014, MasterCard a další v. Komise, T‑516/11,
EU:T:2014:759
, bod 62).
Je třeba nicméně uvést, že tuto judikaturu nelze vykládat tak, že by od orgánů vyžadovala, aby předložily důkazy, které mohou existenci takového rizika prokázat. Podle judikatury v tomto ohledu postačuje, že napadené rozhodnutí obsahuje hmatatelné poznatky umožňující dojít k závěru, že riziko ohrožení rozhodovacího procesu bylo v době jeho přijetí rozumně předvídatelné, a nikoliv čistě hypotetické, přičemž zejména zmiňuje, že v této době existovaly objektivní důvody umožňující rozumně předvídat, že by k takovému ohrožení došlo v případě zpřístupnění žalobcem požadovaných dokumentů (rozsudek ze dne 11. prosince 2014, Saint-Gobain Glass Deutschland v. Komise, T‑476/12, napadený kasačním opravným prostředkem,
EU:T:2014:1059
, bod 71; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek Toland v. Parlament, bod 59 výše,
EU:T:2011:252
, body 78 a 79).
Navzdory judikatuře uvedené zejména v bodě 59 výše však Soudní dvůr přiznal dotyčnému orgánu možnost opřít se o obecné předpoklady použitelné na některé kategorie dokumentů, protože na žádosti o zpřístupnění týkající se dokumentů téže povahy je možno použít podobné obecné úvahy (rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, bod 31 výše,
EU:C:2008:374
, bod 50; viz rovněž rozsudky Rada v. Access Info Europe, bod 55 výše,
EU:C:2013:671
, bod 72 a citovaná judikatura, a Komise v. EnBW, bod 55 výše,
EU:C:2014:112
, bod 65 a citovaná judikatura).
Soudní dvůr již uznal existenci obecných předpokladů pro odepření přístupu k dokumentům v pěti případech, a to u dokumentů z administrativního spisu týkajícího se řízení o kontrole státních podpor (rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Sb. rozh.,
EU:C:2010:376
, bod 61), u dokumentů, jež si Komise vyměnila s oznamovateli či třetími osobami v rámci řízení o kontrole spojování podniků (rozsudky ze dne 28. června 2012, Komise v. Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Sb. rozh.,
EU:C:2012:393
, bod 123, a Komise v. Agrofert Holding, C‑477/10 P, Sb. rozh.,
EU:C:2012:394
, bod 64), u vyjádření předložených orgánem v rámci soudního řízení (rozsudek Švédsko a další v. API a Komise, bod 55 výše,
EU:C:2010:541
, bod 94), u dokumentů týkajících se řízení o nesplnění povinností ve fázi před zahájením soudního řízení (rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise, C‑514/11 P a C‑605/11 P, Sb. rozh.,
EU:C:2013:738
, bod 65), jakož i u dokumentů ze spisu týkajícího se řízení podle článku 101 SFEU (rozsudek Komise v. EnBW, bod 55 výše,
EU:C:2014:112
, bod 93).
Tribunál uznal existenci obecných předpokladů ve třech dalších případech, a to pokud jde o nabídky uchazečů v řízení o veřejné zakázce v případě žádosti podané jiným uchazečem (rozsudek ze dne 29. ledna 2013, Cosepuri v. EFSA, T‑339/10 a T‑532/10, Sb. rozh.,
EU:T:2013:38
, bod 101), dokumenty týkající se pilotního mechanismu EU (rozsudek ze dne 25. září 2014, Spirlea v. Komise, T‑306/12, napadený kasačním opravným prostředkem,
EU:T:2014:816
, bod 63), jakož i dokumenty předané na základě čl. 11 odst. 4 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích [101 SFEU] a [102 SFEU] (
Úř. věst. L 1, s. 1
) vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž Komisi (rozsudek ze dne 12. května 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España v. Komise, T‑623/13, Sb. rozh.,
EU:T:2015:268
, bod 64).
Z judikatury uvedené v bodech 64 a 65 výše plyne, že k tomu, aby mohl být obecný předpoklad platně namítán vůči osobě, která žádá o přístup k dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001, je nutné, aby požadované dokumenty patřily do téže kategorie dokumentů nebo byly téže povahy (v tomto smyslu viz rozsudky Švédsko a Turco v. Rada, bod 31 výše,
EU:C:2008:374
, bod 50; Rada v. Access Info Europe, bod 55 výše,
EU:C:2013:671
, bod 72 a citovaná judikatura, a Komise v. EnBW, bod 55 výše,
EU:C:2014:112
, bod 65 a citovaná judikatura).
A dále z této judikatury vyplývá, že uplatnění obecných předpokladů je vedeno především nutností zajistit řádný průběh dotčených řízení a zaručit, že jejich cíle nebudou ohroženy. Uznání obecného předpokladu může být založeno na neslučitelnosti zpřístupnění dokumentů z určitých řízení s jejich řádným průběhem a na riziku jejich ohrožení, přičemž obecné předpoklady umožňují chránit integritu průběhu řízení omezením zásahů ze strany třetích osob (v tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta Watheleta ve věci LPN a Finsko v. Komise, C‑514/11 P a C‑605/11 P, Sb. rozh.,
EU:C:2013:528
, body 66, 68, 74 a 76, a rozsudek Spirlea v. Komise, bod 65 výše, napadený kasačním opravným prostředkem,
EU:T:2014:816
, body 57 a 58). Uplatnění zvláštních pravidel stanovených právním aktem týkajícím se řízení vedeného před unijním orgánem, pro jehož potřeby byly požadované dokumenty předloženy, je jedním z kritérií, která mohou odůvodňovat uznání obecného předpokladu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. června 2015, McCullough v. Cedefop, T‑496/13,
EU:T:2015:374
, bod 91 a citovaná judikatura; v tomto smyslu viz rovněž stanovisko generálního advokáta Cruze Villalóna ve věci Rada v. Access Info Europe, C‑280/11 P, Sb. rozh.,
EU:C:2013:325
, bod 75).
V projednávaném případě je třeba zaprvé určit, zda požadované dokumenty spadají do téže kategorie nebo jsou téže povahy.
V tomto ohledu je třeba nejprve připomenout, že jak Komise upřesnila na jednání a žalobkyně to nezpochybnila, požadované dokumenty jsou tvořeny návrhy zprávy o posouzení dopadů, zprávou o posouzení dopadů dopracovanou po vydání kladného stanoviska výboru pro předání ke konzultaci mezi útvary, jakož i stanoviskem výboru k těmto návrhům. Tyto dokumenty souvisejí s vypracováváním dvou posouzení dopadů, týkajících se přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí a revize právního rámce kontrol a dohledu v téže oblasti.
Dále je třeba uvést, že pokyny pro posuzování dopadů schválené Komisí dne 15. ledna 2009 (dále jen „pokyny“) definují posouzení dopadů následovně:
„Posouzení dopadů je souborem logických kroků, které mají být provedeny při přípravě návrhů [politik]. Je to proces, v jehož průběhu jsou shromažďovány informace pro rozhodování činěná na politické úrovni o výhodách a nevýhodách zvažovaných variant řešení na základě vyhodnocení jejich potenciálních dopadů. Shrnutí těchto výsledků je prezentováno ve zprávě o [posouzení dopadů].
[…]
[Posouzení dopadů] je klíčovým prvkem při přípravě návrhů Komise a kolegium komisařů bude brát zprávu [o posouzení dopadů] v potaz při svém rozhodování. [Posouzení dopadů] podporuje, avšak nenahrazuje politické rozhodování – přijetí návrhu politik je vždy politickým rozhodnutím, které je činěno pouze kolegiem komisařů.“
A konečně, z pokynů plyne, že posouzení dopadů se provádí v několika etapách. Ty zahrnují zejména návrh zprávy o posouzení dopadů, jeho předložení výboru k zaujetí stanoviska, jeho dopracování na základě doporučení výboru, jeho předání ke konzultaci mezi útvary Komise, kdy ještě v návrhu může dojít k podstatným změnám vyžadujícím nové stanovisko výboru, a konečně jeho předání kolegiu komisařů.
Na základě těchto poznatků je třeba mít za to, že požadované dokumenty tím, že souvisejí s provedením dvou posouzení dopadů, spadají do téže kategorie dokumentů, takže podmínka uvedená v bodě 66 výše je splněna.
Tento závěr není zpochybněn argumentem uplatněným žalobkyní na jednání, a sice že její žádosti o přístup nepředstavovaly „globální žádosti“ a netýkaly se všech dokumentů.
Soudní dvůr sice uvedl, že věci, v nichž byly vydány rozsudky uvedené v bodě 64 výše, se všechny vyznačovaly tím, že se dotyčná žádost o přístup netýkala jednoho, ale více dokumentů, a upřesnil, že v takové situaci umožňuje uznání obecného předpokladu pro odepření přístupu dotčenému orgánu přistupovat k žádosti jako k celku a odpovídajícím způsobem na ni odpovědět (viz rozsudek Komise v. EnBW, bod 55 výše,
EU:C:2014:112
, body 67 až 69 a citovaná judikatura).
Z judikatury však plyne, že pro uplatnění obecného předpokladu pro odepření přístupu je určující kvalitativní i kvantitativní kritérium, tj. skutečnost, že se požadované dokumenty vážou k témuž řízení, v tomto případě ke dvěma procesům provádění posouzení dopadů (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek LPN a Finsko v. Komise, bod 64 výše,
EU:C:2013:738
, bod 45 a citovaná judikatura), a nikoli, jak v podstatě tvrdí žalobkyně, pouze kvantitativní kritérium, tj. velký či malý počet dokumentů, kterých se žádost o přístup týká (v tomto smyslu viz rozsudek Spirlea v. Komise, bod 65 výše, napadený kasačním opravným prostředkem,
EU:T:2014:816
, bod 75).
Zadruhé je třeba konstatovat, že neexistuje žádný předpis, který by upravoval konkrétně podmínky přístupu k požadovaným dokumentům, jak ostatně Komise připustila v odpovědi na otázku položenou Tribunálem na jednání.
Nicméně vzhledem k úvahám zmíněným v bodě 67 výše je třeba uvést, že na rozdíl od tvrzení žalobkyně uplatňovaného na jednání nemůže tato okolnost sama o sobě odůvodnit vyloučení jakékoliv možnosti uznání existence obecného předpokladu, na jehož základě lze odepřít přístup k požadovaným dokumentům.
Naopak v projednávaném případě je třeba mít za to, že takový obecný předpoklad se nabízí s ohledem na pravidla upravující přípravu a vypracovávání návrhů politik Komisí, včetně případných návrhů legislativních aktů.
V tomto ohledu je zaprvé třeba uvést, že podle čl. 17 odst. 1 až 3 SEU:
„1.   Komise podporuje obecný zájem Unie a k tomuto účelu činí vhodné podněty. […]
2.   Nestanoví-li Smlouvy jinak, mohou být legislativní akty Unie přijaty pouze na návrh Komise. Ostatní akty se přijímají na návrh Komise, pokud tak Smlouvy stanoví.
3.   […]
Komise vykonává své funkce zcela nezávisle. […]“
Dále je třeba připomenout, že v oblastech, které stejně jako unijní politika životního prostřední spadají na základě čl. 192 odst. 1 SFEU a s výhradou výjimek uvedených v odstavci 2 tohoto ustanovení pod řádný legislativní postup, tak jak je definován v čl. 289 odst. 1 SFEU a v článku 294 SFEU, Komise podle čl. 294 odst. 2 SFEU předkládá Evropskému parlamentu a Radě Evropské unie návrh. Právě jím je zahájen uvedený legislativní postup.
Pravomoc legislativní iniciativy, kterou Komisi přiznávají tato ustanovení, znamená, že Komisi přísluší rozhodnutí, zda předloží návrh legislativního aktu, či nikoliv, s výjimkou případu, kdy je podle unijního práva povinna takový návrh předložit. Na základě této pravomoci Komisi, která v souladu s čl. 17 odst. 1 SEU podporuje obecný zájem Unie a k tomuto účelu činí vhodné podněty, v případě předložení návrhu legislativního aktu rovněž přísluší určit předmět, účel a obsah tohoto návrhu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. dubna 2015, Rada v. Komise, C‑409/13, Sb. rozh.,
EU:C:2015:217
, bod 70).
Komisi, která podporuje obecný zájem a vykonává své funkce zcela nezávisle, byla svěřena úloha určovat společný zájem všech členských států a navrhovat řešení vhodná k jeho uspokojení (v tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta Jääskinena ve věci Rada v. Komise, C‑409/13, Sb. rozh.,
EU:C:2014:2470
, bod 43).
Pokud tudíž Komise připravuje a vypracovává návrhy politik, přísluší jí dbát na to, aby jednala zcela nezávisle a aby její návrhy sledovaly výhradně obecný zájem.
Současně je třeba tomuto orgánu v této fázi umožnit jednat zcela nezávisle a v obecném zájmu.
Zadruhé je třeba podotknout, že při přípravě a vypracovávání návrhů politik Komise může tak jako v projednávaném případě vycházet z posouzení dopadů vypracovaných pro účely přípravy a vypracování takových návrhů.
V tomto ohledu posouzení dopadů, které dle pokynů představuje „klíčový nástroj, který zajišťuje, aby podněty Komise a [unijní] legislativa byly připraveny na základě transparentního, úplného a vyváženého odůvodnění“, je, jak ostatně plyne z jeho definice v týchž pokynech uvedené v bodě 70 výše, součástí přípravy návrhů politik Komisí, včetně těch legislativních.
Posouzení dopadů zejména umožňuje shromáždit informace, na jejichž základě bude moci Komise posoudit zejména vhodnost, nezbytnost, povahu a obsah takových návrhů.
Za tímto účelem zpráva o posouzení dopadů podle pokynů obsahuje zejména oddíly týkající se „variant politik“, „analýzy dopadů“ a „srovnání mezi variantami“.
Z toho plyne, že na rozdíl od argumentů žalobkyně nelze zprávu o posouzení dopadů považovat za omezující se na určení pouhého věcného rámce postupu přípravy a vypracovávání návrhů politik.
Dále je třeba dodat, že provedení posouzení dopadů umožňuje Komisi zajistit dodržení ustanovení čl. 11 odst. 3 SEU, podle něhož „[z]a účelem zajištění soudržnosti a transparentnosti činností Unie vede [tento orgán] s dotčenými stranami rozsáhlé konzultace“.
Posouzení dopadů je totiž, jak plyne z pokynů, prováděno v několika fázích. Po fázi přípravy vyžaduje provedení takového posouzení zejména konzultaci se zúčastněnými osobami a odborníky.
V pokynech je stanoveno, že posouzení dopadů „bere v úvahu příspěvky od širokého spektra externích zúčastněných stran, v souladu s politikou transparentnosti a otevřenosti vůči ostatním orgánům a občanské společnosti, kterou Komise prosazuje“, přičemž zpráva o posouzení dopadů uvede výsledky konzultací, a zejména jednotlivé názory a způsob, jakým byly zohledněny. Na základě výsledků těchto konzultací je vypracován návrh zprávy o posouzení dopadů, který je následně předán výboru k zaujetí stanoviska a na základě jeho připomínek dopracován a předán ke konzultaci mezi útvary a poté kolegiu komisařů.
Z toho plyne, že vzhledem k provedení veřejné konzultace se sice na posouzení dopadů uplatní cíl transparentnosti a otevřenosti rozhodovacího procesu Komise směřujícího k přípravě a vypracování návrhů politik a cíl účasti zúčastněných osob na uvedeném procesu, na čemž se ostatně účastnice řízení shodnou.
S ohledem zejména na úvahy uvedené v bodech 79 až 84 výše je však třeba uvést, že po konzultaci zúčastněných osob a shromáždění nezbytných informací v rámci provádění posouzení dopadů musí být Komisi umožněno, aby byla, jak v podstatě tvrdí, schopna na základě těchto prvků zcela nezávisle, v obecném zájmu a bez vnějších tlaků a vlivů třetích osob rozhodnout o navrhovaných politických podnětech.
Tato úvaha platí tím spíše v souvislosti se zachováním podstaty práva iniciativy přiznaného Komisi Smlouvami a její schopnosti posoudit zcela nezávisle vhodnost návrhu politiky. Jinak řečeno, je třeba uvedené právo iniciativy chránit před jakýmikoliv zásahy veřejných nebo soukromých zájmů, které by se mimo rámec konzultací snažily přinutit Komisi k přijetí, změně nebo odmítnutí politického podnětu, a prodloužily by tak, či dokonce ztížily diskuzi uvnitř tohoto orgánu.
Jelikož zpráva o posouzení dopadů obsahuje, jak plyne z bodu 88 výše, srovnání jednotlivých variant politik zamýšlených v této fázi, nese s sebou zpřístupnění této zprávy, byť jen ve fázi návrhu, jakož i stanovisek výboru k němu zvýšené riziko, že se třetí osoby budou mimo rámec veřejné konzultace pořádané Komisí snažit cíleně ovlivňovat volbu varianty politiky Komise a směřování návrhu politiky Komise, který má předložit. Tytéž osoby nebo organizace, které předložily připomínky v rámci veřejné konzultace, by v případě, že by měly okamžitý přístup k dokumentům týkajícím se posouzení dopadů, mohly předložit nové připomínky nebo kritiky k zamýšleným variantám a hypotézám, přičemž by tvrdily, že jejich názor nebyl dostatečně či řádně zohledněn, ačkoliv Komise musí mít po fázi veřejné konzultace prostor pro vlastní úvahy, dočasně neovlivňované vnějšími vlivy a tlaky nejrůznější povahy.
Na základě výše uvedených úvah je třeba dojít k závěru, že pro účely uplatnění výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 je Komise oprávněna předpokládat, aniž by provedla konkrétní a individuální přezkum všech dokumentů vypracovaných v rámci přípravy posouzení dopadů, že zpřístupnění těchto dokumentů v zásadě vážně ohrožuje její rozhodovací proces směřující k vypracování návrhu politiky.
V tomto ohledu je třeba zaprvé poznamenat, že pokud jde o dobu, po níž může tento obecný předpoklad platit, podle pokynů jsou zpráva o posouzení dopadů a stanovisko výboru zveřejněny současně s politickým návrhem na internetu po jejich schválení kolegiem komisařů. Dále je v pokynech upřesněno, že i v případě, kdy by převážil názor, že není na místě předložit politický podnět, je zpráva o posouzení dopadů vysvětlující důvody nečinnosti vypracována, projednána výborem a zveřejněna na internetu jako pracovní dokument.
Na základě těchto poznatků je třeba mít za to, že obecný předpoklad přijatý v bodě 97 výše může platit do doby, než Komise přijme rozhodnutí o případném návrhu politiky, to znamená do okamžiku, než bude politický podnět schválen nebo od něho bude upuštěno.
Zadruhé obecný předpoklad přijatý v bodě 97 výše se uplatní bez ohledu na Komisí případně zamýšlenou povahu návrhu (legislativní či jinou).
Jak podotýká žalobkyně, úvahy vycházející ze zásady co možná nejširšího přístupu veřejnosti k dokumentům orgánů a současně restriktivní výklad výjimek stanovených nařízením č. 1049/2001 mají podle judikatury v případě, že dotyčný orgán jedná jako normotvůrce zvláštní význam, jak vyplývá z bodu 6 odůvodnění nařízení č. 1049/2001, podle kterého má být právě v takovém případě poskytnut širší přístup k dokumentům. Transparentnost v tomto ohledu přispívá k posílení demokracie tím, že občanům umožňuje kontrolovat všechny informace, které jsou základem pro přijetí legislativního aktu. Možnost občanů seznámit se s důvody vedoucími k legislativním činnostem je podmínkou toho, aby mohli účinně vykonávat svá demokratická práva (rozsudky Švédsko a Turco v. Rada, bod 31 výše,
EU:C:2008:374
, bod 46, a ze dne 22. března 2011, Access Info Europe v. Rada, T‑233/09, Sb. rozh.,
EU:T:2011:105
, bod 57).
Nicméně je třeba především podotknout, že i když je pravdou, že pravomoc navrhovat přijetí legislativních aktů ve smyslu čl. 289 odst. 3 SFEU přísluší podle ustanovení čl. 17 odst. 2 SEU v zásadě a s výhradou ustanovení v opačném smyslu Komisi, nemění to nic na tom, že podle čl. 14 odst. 1 SEU a čl. 16 odst. 1 SEU vykonávají legislativní funkci Parlament společně s Radou. Stejně tak z čl. 289 odst. 1 až 3 SFEU plyne, že legislativní akt představuje jakýkoliv akt přijatý legislativním postupem, to znamená jakékoliv nařízení, směrnice nebo rozhodnutí přijaté na základě řádného legislativního postupu uvedeného v článku 294 SFEU Parlamentem společně s Radou na návrh Komise, a dále jakékoliv nařízení, směrnice nebo rozhodnutí přijaté na základě zvláštního legislativního postupu, to znamená Parlamentem s účastí Rady nebo Radou s účastí Parlamentu.
Z toho plyne, že při přípravě a vypracovávání návrhu aktu, byť i legislativní povahy, sama Komise nejedná jako normotvůrce, jelikož tento proces přípravy a vypracovávání nezbytně předchází vlastnímu legislativnímu postupu a v jeho průběhu je kromě toho třeba určit samotnou povahu navrhovaného aktu, a dále že legislativní funkci plní Parlament a Rada.
Dále, pokud žalobkyně odkazuje na čl. 12 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, je třeba uvést, že toto ustanovení sice uznává zvláštní povahu legislativního procesu tím, že stanoví, že „legislativní dokumenty, to znamená dokumenty vytvořené nebo obdržené v průběhu procesu přijímání aktů, které jsou v členských státech nebo pro členské státy právně závazné, by měly být […] přímo přístupné“ (rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, bod 31 výše,
EU:C:2008:374
, bod 47).
Nicméně i za předpokladu, že by požadované dokumenty musely být považovány za „legislativní dokumenty“ ve smyslu uvedeného čl. 12 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, je třeba uvést, že se toto ustanovení použije toliko „s výhradou článků 4 a 9“ téhož nařízení (v tomto smyslu viz rozsudek Sison v. Rada, bod 30 výše,
EU:C:2007:75
, bod 41). Jak přitom bylo konstatováno v bodech 97 a 99 výše, Komise je při uplatnění čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce uvedeného nařízení oprávněna předpokládat, že zpřístupnění požadovaných dokumentů v zásadě vážně ohrozí rozhodovací proces spojený s vypracováváním návrhu politiky, a to až do okamžiku, než přijme rozhodnutí v tomto ohledu.
A konečně je třeba každopádně podotknout, že na rozdíl od tvrzení žalobkyně na jednání v ústní odpovědi na písemnou otázku Tribunálu nebrání judikatura týkající se přístupu k dokumentům uznání obecných předpokladů v legislativním kontextu. Soudní dvůr totiž ohledně rozhodnutí o odepření přístupu ke stanovisku právní služby Rady, jež se týkalo návrhu směrnice tohoto orgánu, po připomenutí judikatury uvedené v bodě 101 výše a zvláštní povahy legislativního procesu ve vztahu k čl. 12 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 poprvé zakotvil možnost, aby orgán vycházel z obecných předpokladů (rozsudek Švédsko a Turco v. Rada, bod 31 výše,
EU:C:2008:374
, body 46, 47 a 50).
Zatřetí na rozdíl od tvrzení žalobkyně na jednání je třeba mít za to, že, čl. 6 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (
Úř. věst. L 264, s. 13
) rovněž nebrání uznání existence obecného předpokladu uvedeného v bodě 97 výše.
Článek 6 nařízení č. 1367/2006, který doplňuje nařízení č. 1049/2001 o zvláštní pravidla pro žádosti o přístup k informacím o životním prostředí (rozsudek LPN a Finsko v. Komise, bod 64 výše,
EU:C:2013:738
, bod 79), sice potvrzuje a posiluje povinnost restriktivního výkladu výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1, odst. 2 druhé odrážce a v čl. 4 odst. 3 a 5 uvedeného nařízení. Z článku 6 odst. 1 druhé věty nařízení č. 1367/2006 totiž plyne, že uvedené výjimky musí být vykládány restriktivně vzhledem k veřejnému zájmu na zpřístupnění a k tomu, zda se požadované informace týkají emisí do životního prostředí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. září 2011, LPN v. Komise, T‑29/08, Sb. rozh.,
EU:T:2011:448
, bod 107).
Nicméně, aniž by bylo třeba ověřovat, zda v projednávaném případě požadované dokumenty obsahují informace týkající se emisí do životního prostředí, je třeba uvést, že samotná skutečnost, že čl. 6 odst. 1 druhá věta nařízení č. 1367/2006 obsahuje upřesnění týkající se restriktivního výkladu výjimek z přístupu k dokumentům stanovených nařízením č. 1049/2001, což může vést k tomu, že přístup k informacím o životním prostředí bude širší než přístup k jiným informacím obsaženým v dokumentech v držení orgánů, nemá určující dopad na otázku, zda musí dotyčný orgán provést konkrétní a individuální přezkum požadovaných dokumentů nebo informací (v tomto smyslu viz rozsudek LPN v. Komise, bod 108 výše,
EU:T:2011:448
, body 107 a 117). Podle těchto v judikatuře zakotvených zásad mohou být totiž chráněny všechny požadované dokumenty jakožto kategorie.
A dále, pokud se v této souvislosti žalobkyně odvolává na určení existence převažujícího veřejného zájmu, je třeba odkázat na následující analýzu třetí výtky vznesené touto účastnicí.
Z toho plyne, že žádný z žalobkyní uplatněných argumentů nemůže zneplatnit závěr o existenci obecného předpokladu, vyvozený v bodě 97 výše.
Legalitu napadených rozhodnutí v části, v níž Komise měla za to, že zpřístupnění požadovaných dokumentů by vážně ohrozilo její rozhodovací procesy, je tudíž třeba zkoumat na základě tohoto obecného předpokladu.
– K legalitě napadených rozhodnutí v části, v níž Komise konstatuje existenci rizika vážného ohrožení rozhodovacích procesů
Jak plyne z bodů 97 a 99 výše, Komise je při uplatnění výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 oprávněna předpokládat, aniž by provedla konkrétní a individuální přezkum všech dokumentů vypracovaných v rámci přípravy posouzení dopadů, že zpřístupnění dokumentů v zásadě vážně ohrozí její rozhodovací proces spojený s vypracováváním návrhu politiky, a to až do okamžiku, než přijme rozhodnutí v tomto ohledu.
Podle judikatury uznání obecného předpokladu nevylučuje možnost prokázat, že se na daný dokument, jehož zpřístupnění je požadováno, tento předpoklad nevztahuje nebo že existuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění tohoto dokumentu podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 (obdobně viz rozsudek Komise v. EnBW, bod 55 výše,
EU:C:2014:112
, bod 100 a citovaná judikatura).
Jak plyne z bodů 51 a 52 výše, v projednávaném případě je odepření přístupu žalobkyně v napadených rozhodnutích, mimo důvody specifické pro každé z těchto rozhodnutí, založeno na obecných důvodech vycházejících z nutnosti chránit prostor Komise pro vlastní úvahy, její manévrovací prostor, její nezávislost, jakož i atmosféru vzájemné důvěry při diskuzích a dále z rizika vnějších tlaků, které by mohly ohrozit průběh probíhajících diskuzí a vyjednávání. Tato odůvodnění napadených rozhodnutí se v podstatě zakládají na úvahách odůvodňujících uznání existence obecného předpokladu připomenutého v bodě 113 výše.
V tomto ohledu je v první řadě nesporné, jak již bylo uvedeno v bodě 50 výše, že požadované dokumenty jsou součástí provádění dvou posouzení dopadů, která v okamžiku přijetí napadených rozhodnutí stále probíhala a týkala se případných politických podnětů, pokud jde o přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí a revizi právního rámce kontroly a dohledu v této oblasti.
Z vysvětlení podaných Komisí na jednání zejména plyne, aniž by byla věcná správnost takto tvrzených skutkových okolností žalobkyní zpochybňována, že v okamžiku přijetí napadených rozhodnutí nebylo učiněno žádné rozhodnutí o případných politických podnětech, které by mohly být učiněny v oblastech, jichž se týkala obě dotčená posouzení dopadů. Je sice pravdou, pokud jde o přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, že Komise potvrdila, že dne 21. května 2014 stáhla svůj návrh směrnice z roku 2003, to však nemění nic na tom, že k tomuto stažení došlo až po přijetí rozhodnutí ze dne 3. dubna 2014, takže není na místě ho zohlednit při posuzování legality tohoto rozhodnutí. V rámci žaloby na neplatnost založené na článku 263 SFEU totiž musí být legalita dotyčného unijního aktu posuzována na základě faktických a právních skutečností existujících v době, kdy byl daný akt přijat (rozsudky ze dne 7. února 1979, Francie v. Komise, 15/76 a 16/76, Sb. rozh.,
EU:C:1979:29
, bod 7; ze dne 25. června 1998, British Airways a další v. Komise, T‑371/94 a T‑394/94, Sb. rozh.,
EU:T:1998:140
, bod 81, a ze dne 14. ledna 2004, Fleuren Compost v. Komise, T‑109/01, Sb. rozh.,
EU:T:2004:4
, bod 50).
Požadované dokumenty tedy spadají do působnosti obecného předpokladu uznaného v bodě 97 výše.
Ve druhé řadě je zaprvé třeba konstatovat, že žalobkyně neuplatňuje žádný argument, který by mohl uvedený obecný předpoklad vyvrátit.
Především argumenty shrnuté v bodě 46 výše a vycházející z obecné a hypotetické povahy odůvodnění napadených rozhodnutí, zúženého manévrovacího prostoru Komise, neprokázání skutečného rizika tlaku veřejnosti, necitlivosti požadovaných dokumentů a irelevance skutečnosti, že se rozhodovací procesy nacházely v rané fázi, nemohou v žádném případě vyvrátit obecný předpoklad, podle něhož Komise v projednávaném případě mohla přístup k požadovaným dokumentům odepřít, aniž provedla konkrétní a individuální přezkum. Jelikož tyto argumenty v podstatě kritizují obecnost odůvodnění napadených rozhodnutí, je třeba podotknout, že použití obecných důvodů pro odepření přístupu je opodstatněno uplatněním obecného předpokladu, který právě umožňuje vyhnout se konkrétnímu a individuálnímu přezkumu požadovaných dokumentů. A i když dále žalobkyně zpochybňuje skutečnost vnějších tlaků zužujících manévrovací prostor Komise, je nutno nicméně konstatovat, že nepředložila konkrétní poznatky, které by v projednávaném případě umožnily tento obecný předpoklad vyvrátit.
Dále je třeba uvést, že záměry a zájmy sledované žádostmi žalobkyně o přístup rovněž nemají v projednávaném případě vliv na uplatnění obecného předpokladu, na jehož základě mohla Komise přístup k požadovaným dokumentům odepřít. Každopádně je třeba dodat, že závěr, podle něhož Komise mohla přístup k uvedeným dokumentům odepřít, je založen na existenci objektivního rizika vážného ohrožení jejích rozhodovacích procesů. A dále z judikatury plyne, že právo na přístup k dokumentům nezávisí na povaze zvláštního zájmu, který žadatel o přístup na získání požadovaných informací může nebo nemůže mít (rozsudek LPN v. Komise, bod 108 výše,
EU:T:2011:448
, bod 137, a usnesení ze dne 27. března 2014, Ecologistas en Acción v. Komise, T‑603/11,
EU:T:2014:182
, bod 74; v tomto smyslu a obdobně viz rovněž rozsudek Sison v. Rada, bod 30 výše,
EU:C:2007:75
, body 43 a 44).
A konečně, pokud jde o odkaz na rozhodnutí Veřejného ochránce práv uvedené v bodě 47 výše, je třeba připomenout, že ohledně konstatování „nesprávného správního postupu“ Veřejným ochráncem práv již bylo rozhodnuto, že závěry Veřejného ochránce práv jako takové unijní soudy nezavazují, ale mohou představovat nanejvýš náznak porušení zásady řádné správy dotyčným orgánem. Řízení před Veřejným ochráncem práv, který nemá pravomoc přijímat závazná rozhodnutí, je mimosoudním prostředkem, který pro občany Unie představuje alternativu k žalobě k unijnímu soudu a která splňuje specifická kritéria a nemá nutně tentýž cíl, jako soudní žaloba (rozsudek ze dne 25. října 2007, Komninou a další v. Komise, C‑167/06 P,
EU:C:2007:633
, bod 44).
Výklad unijního práva uskutečněný Veřejným ochráncem práv nemůže přitom vázat unijní soud tím spíše.
Dále je třeba každopádně uvést, že úvahy uvedené v rozhodnutí Veřejného ochránce práv citované žalobkyní jsou tím, že se uvedené rozhodnutí týká jiných žádostí o přístup nežli žádostí v projednávaných věcech, irelevantní, a nemohou tudíž umožňovat obecný předpoklad vyvrátit.
Zadruhé v rámci třetí výtky žalobkyně naopak předkládá argumenty vycházející z existence převažujícího veřejného zájmu, na jehož přezkum je třeba v této fázi odkázat (viz body 128 až 163 níže).
Na základě výše uvedeného je třeba dojít k závěru, že Komise měla v napadených rozhodnutích právem za to, že zpřístupnění sporných dokumentů mohlo vážně ohrozit její rozhodovací procesy.
Z toho plyne, že druhá výtka uplatněná žalobkyní na podporu první části jediného žalobního důvodu musí být zamítnuta jako neopodstatněná.
Ke třetí výtce, založené na existenci převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění požadovaných dokumentů
Žalobkyně Komisi vytýká, že tím, že nesprávně vyloučila existenci převažujícího veřejného zájmu odůvodňujícího zpřístupnění požadovaných dokumentů, porušila čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001.
Zaprvé žalobkyně podotýká, že pouhá okolnost, uvedená v napadených rozhodnutích, že přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí je již možný a rozhodovací procesy ho měly ještě dále zlepšit, neznamená, že by neexistoval jakýkoliv převažující veřejný zájem na zpřístupnění požadovaných dokumentů. Zadruhé transparentnost nutná k pochopení legislativního procesu představuje sama o sobě veřejný zájem, který je třeba chránit, zejména v oblastech, jichž se týkají obě dotčená posouzení dopadů. Zatřetí Komise opomenula tento veřejný zájem zohlednit a vycházela výhradně z rizika ohrožení svých rozhodovacích procesů, které žalobkyně ostatně zpochybňuje. Začtvrté veřejnost má zájem na pochopení a sledování vývoje posouzení dopadů představujících základ legislativních návrhů, aby byla schopna využívat svého práva účastnit se demokratických procesů vyvoláním veřejné debaty. Zpřístupnění studií zakládajících rozhodnutí Komise teprve v okamžiku schválení legislativního návrhu tímto orgánem je přitom v tomto ohledu nedostatečné, a to zejména jestliže Komise po posouzení dopadů žádný podnět neučiní. Kromě toho žalobkyně v replikách dodává, že na rozdíl od tvrzení Komise v jejích písemnostech ona sama neslouží žádnému soukromému zájmu ani takový zájem nepředstavuje, ale slouží veřejnému zájmu, který i zastupuje, takže její žádosti o přístup nelze chápat jako odrážející pouhý soukromý zájem, a dále že Veřejný ochránce práv uznal existenci zvláštního zájmu veřejnosti na seznámení se s alternativami, které nebyly vybrány, a na jejich posouzení.
Mimoto ve věci T‑424/14 zaprvé žalobkyně dodává, že veřejný zájem na transparentnosti a účasti na veřejné diskuzi je o to důležitější, že legislativní proces zde souvisí s přístupem k právní ochraně v záležitostech životního prostředí. Z nařízení č. 1367/2006, které uznává zájem na žalobách v záležitostech životního prostředí, totiž plyne, že u informací souvisejících s životním prostředím existuje vždy veřejný zájem odůvodňující jejich zpřístupnění. Zadruhé zájem veřejnosti na tom, aby byla informována o plnění povinností plynoucích z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, která byla uzavřena dne 25. června 1998 a schválena jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (
Úř. věst. L 124, s. 1
, dále jen „Aarhuská úmluva“), existuje tím spíše, že Komise stáhla návrh směrnice z roku 2003, že během deseti let nebyl přijat žádný akt, a i když Komise v roce 2013 informovala o probíhajících pracích, neposkytla nicméně žádné informace o zamýšlených hlavních rysech. Zatřetí skutečnost, že výbor, zřejmě z důvodu nedostatečné konzultace zúčastněných stran, vydal dvě negativní stanoviska k původním verzím zprávy o posouzení dopadů týkající se přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, svědčí o existenci veřejného zájmu v tom smyslu, že zúčastněné strany mohly poskytnout doplňující informace a být informovány o případných nedostatcích posouzení dopadů.
A konečně, v replice podané ve věci T‑425/14 žalobkyně podotýká, že zásadní důležitost přístupu k informacím o životním prostředí je zdůrazněna v čl. 5 odst. 7 písm. a) Aarhuské úmluvy.
Komise zpochybňuje opodstatněnost těchto argumentů.
Je třeba připomenout, že podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 je uplatnění výjimky, kterou zakotvuje, vyloučeno, pokud je zpřístupnění dotčeného dokumentu odůvodněno převažujícím veřejným zájmem.
V této souvislosti má dotyčný orgán povinnost zvážit zvláštní zájem, jenž má být chráněn nezpřístupněním dotyčného dokumentu, a zejména obecný zájem na zpřístupnění tohoto dokumentu vzhledem k výhodám vyplývajícím, jak uvádí bod 2 odůvodnění nařízení č. 1049/2001, ze zvýšené transparentnosti, tedy širší účasti občanů na rozhodovacím procesu, jakož i větší legitimity, účinnosti a odpovědnosti správních orgánů ve vztahu k občanům v demokratickém systému (rozsudky Švédsko a Turco v. Rada, bod 31 výše,
EU:C:2008:374
, bod 45; Rada v. Access Info Europe, bod 55 výše,
EU:C:2013:671
, bod 32, a ze dne 3. července 2014, Rada v. in ’t Veld, C‑350/12 P, Sb. rozh.,
EU:C:2014:2039
, bod 53).
Převažující veřejný zájem, který může odůvodnit zpřístupnění dokumentu, se nemusí nutně lišit od zásad, které tvoří základ nařízení č. 1049/2001 (rozsudky Švédsko a Turco v. Rada, bod 31 výše,
EU:C:2008:374
, body 74 a 75, a LPN a Finsko v. Komise, bod 64 výše,
EU:C:2013:738
, bod 92).
Pouhá obecná tvrzení však nejsou s to prokázat, že by měl převažující veřejný zájem převážit nad důvody pro odepření přístupu k předmětným dokumentům (v tomto smyslu viz rozsudky Švédsko a další v. API a Komise, bod 55 výše,
EU:C:2010:541
, bod 158; LPN a Finsko v. Komise, bod 64 výše,
EU:C:2013:738
, bod 93, a Komise v. EnBW, bod 55 výše,
EU:C:2014:112
, bod 105).
Kromě toho požadavek, aby žadatel uvedl konkrétní okolnosti zakládající převažující veřejný zájem, který může odůvodnit zpřístupnění předmětných dokumentů, je v souladu s judikaturou Soudního dvora (rozsudek LPN a Finsko v. Komise, bod 64 výše,
EU:C:2013:738
, bod 94; v tomto smyslu viz rovněž rozsudky Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau, bod 64 výše,
EU:C:2010:376
, bod 62; Švédsko a další v. API a Komise, bod 55 výše,
EU:C:2010:541
, bod 103; Komise v. Éditions Odile Jacob, bod 64 výše,
EU:C:2012:393
, bod 126, a Komise v. Agrofert Holding, bod 64 výše,
EU:C:2012:394
, bod 68).
V projednávaném případě z napadených rozhodnutí plyne, že podle Komise žádný převažující veřejný zájem nemůže odůvodnit zpřístupnění požadovaných dokumentů. Komise v podstatě uvedla, že cíle spočívajícího v udržování, ochraně a zlepšování kvality životního prostředí, a tím i lidského zdraví, může být sice dosaženo nediskriminačním přístupem k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, uvedla však také, že není s to říci, jak by mohlo zpřístupnění požadovaných dokumentů pomoci osobám žijícím v Unii nepřímo ovlivnit životní prostředí, v němž žijí. Podle Komise je totiž možné se již nyní domoci právní ochrany před vnitrostátními soudy, přičemž dotčené rozhodovací procesy by měly tuto ochranu ještě zlepšit. Mimoto Komise dodala, že v roce 2013 proběhla veřejná konzultace, v jejímž rámci mohly zúčastněné osoby, včetně občanské společnosti, přispět k vymezení hlavních rysů návrhů. A dále podle Komise by zpřístupnění dokumentů v této fázi ohrozilo rozhodovací procesy a mělo dopad na možnost dosažení co možná nejlepšího kompromisu. Naopak veřejný zájem by byl zajištěn lépe možností pokračovat v dotčených rozhodovacích procesech bez jakýchkoliv vnějších tlaků. Kromě toho Komise uvedla, že několik dokumentů týkajících se rozhodovacích procesů již bylo zpřístupněno.
Žádný z argumentů uplatněných žalobkyní a shrnutých v bodech 128 až 131 výše neumožňuje toto posouzení vyvrátit.
Především, pokud jde o argument založený na tom, že transparentnost nutná k porozumění legislativnímu procesu představuje sama o sobě veřejný zájem, který je třeba chránit, zejména v souvislosti s oblastmi, jichž se obě dotčená posouzení dopadů týkají, což Komise opomenula zohlednit, je třeba mít za to, že s ohledem na judikaturu citovanou v bodě 136 výše takové obecné tvrzení není s to prokázat, že zásada transparentnosti má v projednávaném případě zvláštní význam, který by mohl převážit nad důvody odepření přístupu k požadovaným dokumentům (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek Švédsko a další v. API a Komise, bod 55 výše,
EU:C:2010:541
, body 157 a 158).
Každopádně je třeba nejprve doplnit, že jak vyplývá z písemností ve spise a zejména z napadených rozhodnutí a žalobkyně to nezpochybnila, několik dokumentů týkajících se obou dotčených posouzení dopadů již bylo před přijetím napadených rozhodnutí Komisí zveřejněno.
Je třeba mít za to, že toto zveřejnění umožnilo přihlédnout k veřejnému zájmu na informovanosti o rozhodovacích procesech Komise, aniž tyto procesy ohrozilo.
Dále je mezi účastnicemi řízení nesporné, že posouzení dopadů dotčená v projednávaných věcech budou zveřejněna, jakmile Komise schválí návrhy politik v oblastech, jichž se projednávané věci dotýkají.
Takové zveřejnění, k němuž dochází současně se schválením návrhů politik, je přitom na rozdíl od argumentů žalobkyně dostatečné k tomu, aby umožnilo veřejnosti porozumět procesu, popřípadě i legislativnímu, zahájenému uvedenými návrhy.
A konečně, pokud žalobkyně tvrdí, že zpřístupnění studií „zakládajících“ rozhodnutí Komise teprve v okamžiku schválení legislativního návrhu tímto orgánem je nedostatečné, je třeba upřesnit, že jak vyplývá z pokynů, zpráva o posouzení dopadů uvádí různé zamýšlené varianty politik a seřazuje je v závislosti na použitých kritériích hodnocení. Mimoto i po zveřejnění zprávy o posouzení dopadů Komisí žalobkyni nic nebrání předložit žádost o přístup ke starším verzím této zprávy, aby se, případně s výhradou výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001, které mohou být Komisí uplatněny, seznámila s jejími postupnými úpravami.
A dále, pokud žalobkyně odkazuje na hypotézu, ve které by Komise po posouzení dopadů neučinila žádný podnět, je třeba uvést, že jak Komise potvrdila na jednání v odpovědi na Tribunálem položenou otázku, z pokynů plyne, že pokud se Komise po posouzení dopadů rozhodne nepředložit žádný návrh, bude zpráva o posouzení dopadů zveřejněna na internetových stránkách www.europa.eu ve formě pracovního dokumentu.
V této souvislosti je třeba ještě odmítnout argumenty uplatněné žalobkyní ve věci T‑424/14 a založené na tom, že zájem veřejnosti na tom, aby byla informována o plnění povinností plynoucích z Aarhuské úmluvy existuje tím spíše, že Komise stáhla návrh směrnice z roku 2003, že deset let poté stále ještě nebyl žádný akt přijat a že pokud Komise v roce 2013 informovala o probíhajících pracích, neposkytla nicméně žádné informace o zamýšlených hlavních rysech.
Vzhledem k úvahám uvedeným v bodech 76 až 97 výše o obecném předpokladu je třeba mít za to, že v této fázi rozhodovacího procesu pouhé neuvedení hlavních rysů zamýšlených Komisí nemůže charakterizovat zájem, který by mohl převážit nad důvody odepření přístupu k dokumentům požadovaným ve věci T‑424/14.
Tato úvaha platí tím spíše, že jak bylo uvedeno výše, Komise uskutečnila nejen veřejnou konzultaci o plnění povinností Unie v souvislosti s přístupem k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, ale rovněž zveřejnila po této konzultaci různé dokumenty, což ostatně žalobkyně nezpochybňuje. Mimoto, jak žalobkyně připouští, Komise informovala, jakkoliv stručně, o probíhajících pracích ve sdělení ze dne 2. října 2013, které předložila ve věci T‑424/14 v rámci organizačního procesního opatření přijatého Tribunálem. Oznámila tak svůj záměr stáhnout návrh směrnice z roku 2003 a uvažovat nad jinými způsoby splnění povinností vzešlých z Aarhuské úmluvy a upřesnila, že provádí posouzení dopadů a čeká na rozsudek Soudního dvora.
Zadruhé, pokud jde o argument založený na tom, že veřejnost má zájem na pochopení a sledování vývoje posouzení dopadů jakožto základů legislativních návrhů, aby byla schopna využívat práva účastnit se demokratických procesů vyvoláním veřejné diskuze, je třeba připomenout, že již bylo rozhodnuto, že zájem žalobce na doplnění informací, jež má dotyčný orgán k dispozici, a na aktivní účasti na probíhajícím procesu nepředstavuje převažující veřejný zájem, a to i když uvedený žalobce jedná jakožto nevládní organizace v souladu s předmětem své činnosti, který spočívá v ochraně životního prostředí (v tomto smyslu viz rozsudek LPN a Finsko v. Komise, bod 64 výše,
EU:C:2013:738
, bod 95; v tomto smyslu a obdobně viz rovněž usnesení Ecologistas en Acción v. Komise, bod 121 výše,
EU:T:2014:182
, bod 75).
Obdobně je třeba mít za to, že zájem zúčastněných stran, které se zúčastnily konzultace organizované Komisí v rámci provádění posouzení dopadů, jakož i jakékoliv další zúčastněné osoby na doplnění informací zohledněných tímto orgánem na základě takové konzultace, jakož i na aktivní účasti na procesu vypracovávání návrhu politiky nepředstavuje převažující veřejný zájem, a to i kdyby daná osoba byla obdobně jako žalobkyně neziskovou organizací, jejímž cílem by byla ochrana životního prostředí.
S ohledem na judikaturu citovanou v bodě 150 výše nemá na tuto úvahu žádný dopad to, že žalobkyně zastupuje, jak tvrdí ve svých písemnostech a za předpokladu, že toto tvrzení odpovídá skutečnosti, obecný zájem. Mimoto z judikatury citované v bodě 121 výše plyne, že právo na přístup k dokumentům nezávisí na povaze zvláštního zájmu, který žadatel o přístup na získání požadovaných informací může nebo nemůže mít.
Argument žalobkyně, tak jak byl shrnut v bodě 150 výše, musí být každopádně odmítnut z týchž důvodů, které jsou uvedeny v bodech 140 až 144 výše.
Z týchž důvodů je třeba odmítnout i argument, který žalobkyně uplatnila v rámci věci T‑424/14 a který je založen na existenci veřejného zájmu na tom, aby zúčastněné strany mohly poskytnout doplňující informace a být informovány o případných nedostatcích posouzení dopadů, tak jak na ně poukázala obě negativní stanoviska výboru k původním verzím zprávy o posouzení dopadů týkající se přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí.
Kromě toho, argument žalobkyně vycházející z toho, že Veřejný ochránce práv uznal existenci zvláštního zájmu veřejnosti na pochopení a posouzení alternativ, které nebyly zvoleny, je třeba odmítnout z týchž důvodů, jaké figurují v bodech 122 až 124 výše.
Zatřetí, pokud žalobkyně Komisi vytýká, že opomenula zohlednit veřejný zájem na pochopení rozhodovacího procesu a účasti na něm a že vycházela výhradně z rizika ohrožení svých rozhodovacích procesů, stačí připomenout, že se žalobkyni v rámci druhé výtky uplatněné na podporu první části jediného žalobního důvodu nepodařilo prokázat, že Komise měla za to, že by zpřístupnění požadovaných dokumentů vážně ohrozilo její rozhodovací procesy, nesprávně, a dále že z bodů 140 až 153 výše plyne, že zájem na porozumění legislativnímu procesu a účasti na něm nemůže představovat převažující veřejný zájem, který by převážil ochranu uvedených rozhodovacích procesů.
Začtvrté, pokud jde o argumenty uplatněné žalobkyní ve věci T‑424/14 a založené na tom, že veřejný zájem na transparentnosti a účasti na veřejné diskuzi je s ohledem na nařízení č. 1367/2006 o to důležitější, že legislativní proces souvisí s přístupem k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, je třeba připomenout, že jak již bylo uvedeno v bodě 108 výše, článek 6 nařízení č. 1367/2006 doplňuje nařízení č. 1049/2001 o zvláštní pravidla pro žádosti o přístup k informacím o životním prostředí. Článek 6 odst. 1 první věta nařízení č. 1367/2006 se vztahuje k ustanovením čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 a stanoví, že „s výjimkou šetření, zejména týkajících se možného porušení [unijního] práva […],se má za to, že převažující veřejný zájem na zpřístupnění existuje v případě, kdy se požadované informace týkají emisí do životního prostředí“. Tato zákonná domněnka se vztahuje k čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001
in fine
, jež vylučuje, aby byl přístup k dokumentu odepřen v případě, že veřejný zájem převažující nad chráněnými zájmy odůvodňuje zpřístupnění požadovaného dokumentu. A dále čl. 6 odst. 1 druhá věta nařízení č. 1367/2006 stanoví, že „[p]okud jde o ostatní výjimky stanovené v článku 4 nařízení […] č. 1049/2001, vykládají se důvody pro odmítnutí restriktivně s přihlédnutím k veřejnému zájmu, jemuž zpřístupnění slouží, a ke skutečnosti, zda se požadované informace týkají emisí do životního prostředí“. Tato poslední věta zmiňuje „ostatní výjimky stanovené v článku 4 nařízení […] č. 1049/2001“, a uplatní se proto na výjimky uvedené v čl. 4 odst. 1 odst. 2 druhé odrážce a čl. 4 odst. 3 a 5 uvedeného nařízení (rozsudek LPN a Finsko v. Komise, bod 64 výše,
EU:C:2013:738
, body 79 až 81 a 83).
Z toho plyne, že čl. 6 odst. 1 první věta nařízení č. 1367/2006 sice stanoví zákonný předpoklad, podle něhož se s výjimkou šetření má za to, že převažující veřejný zájem na zpřístupnění existuje v případě, kdy se požadované informace týkají emisí do životního prostředí, nemění to však nic na tom, že tento předpoklad se týká pouze výjimek uvedených v čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážce nařízení č. 1049/2001.
V projednávaném případě je přitom nesporné, že Komise uplatnila výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001. Z toho plyne, že čl. 6 odst. 1 první věta nařízení č. 1367/2006 je v projednávaných věcech irelevantní a není třeba určovat, zda se informace obsažené v požadovaných dokumentech týkají emisí do životního prostředí.
A dále, co se týče čl. 6 odst. 1 druhé věty nařízení č. 1367/2006 v rozsahu, v němž se ho chce žalobkyně dovolávat, je třeba uvést, že pouhý odkaz na „veřejný zájem, jemuž zpřístupnění slouží“, je pro svou obecnost a vzhledem k důvodům uvedeným v bodě 140 výše nedostatečný k prokázání existence převažujícího veřejného zájmu, který by převážil ochranu rozhodovacích procesů.
Zapáté je třeba odmítnout argument uplatněný v replice předložené ve věci T‑425/14 založený na tom, že zásadní význam přístupu k informacím o životním prostředí je zdůrazněn ustanovením čl. 5 odst. 7 písm. a) Aarhuské úmluvy, a to z týchž důvodů, které jsou uvedeny v bodě 140 výše.
A za poslední na základě výše uvedeného je třeba odmítnout rovněž argument žalobkyně založený na tom, že v napadených rozhodnutích uplatňovaná skutečnost, že přístup k právní ochraně v záležitostech životního prostředí je již nyní možný a rozhodovací procesy ho mají dále zlepšit, neznamená, že neexistuje žádný převažující veřejný zájem na zpřístupnění požadovaných dokumentů. I za předpokladu, že by pouhá skutečnost, že je v této oblasti přístup k právní ochraně již nyní možný, neznamenala, že neexistuje žádný převažující veřejný zájem, jak tvrdí žalobkyně, nemění to nic na tom, že jak plyne z předchozích úvah, žalobkyně existenci jakéhokoliv převažujícího veřejného zájmu odůvodňujícího zpřístupnění požadovaných dokumentů neprokázala.
Vzhledem k výše uvedeným úvahám je třeba dojít k závěru, že třetí výtku je třeba zamítnout v plném rozsahu.
Je tudíž třeba zamítnout rovněž první část jediného žalobního důvodu, jakož i tento žalobní důvod v plném rozsahu jako neopodstatněné.
Z toho vyplývá, že projednávané žaloby musí být zamítnuty v plném rozsahu.
K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (druhý senát)
rozhodl takto:

1)
Žaloby se zamítají.

2)
ClientEarth ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vzniklé Evropské komisi.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 13. listopadu 2015.
Podpisy.
Obsah

Skutečnosti předcházející sporům

Řízení a návrhová žádání účastnic řízení

Právní otázky

Ke druhé části jediného žalobního důvodu, založené na porušení povinnosti uvést odůvodnění

K první části jediného žalobního důvodu, vycházející z porušení čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001

Ke druhé výtce, založené na neexistenci rizika vážného ohrožení rozhodovacích procesů

– K existenci obecného předpokladu pro odepření přístupu k požadovaným dokumentům

– K legalitě napadených rozhodnutí v části, v níž Komise konstatuje existenci rizika vážného ohrožení rozhodovacích procesů

Ke třetí výtce, založené na existenci převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění požadovaných dokumentů

K nákladům řízení
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.