CELEX: 62011CJ0528
Asyl
forordning (EF) nr. 343/2003
afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne
artikel 3, stk. 2
medlemsstaternes skøn
De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninges rolle
medlemsstaternes forpligtelse til at opfordre denne institution til at afgive en udtalelse
foreligger ikke

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 af 18. februar 2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne (
EUT L 50, s. 1
, herefter »forordningen«), og artikel 18, 41 og 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
Anmodningen er indgivet under en sag mellem Zuheyr Freyeh Halaf (herefter »sagsøgeren«), der er irakisk statsborger, og Darzhavna agentsia za bezhantsite pri Ministerskia savet (statsagenturet for flygtninge under Ministerrådet, herefter »DAB«) vedrørende dette agenturs afgørelse om ikke at indlede en procedure for tildeling af flygtningestatus vedrørende sagsøgeren og om at overføre ham til Grækenland.
Retsforskrifter
Genèvekonventionen
Konventionen om flygtninges retsstilling, som blev undertegnet i Genève den 28. juli 1951 (
United Nations Treaty Series
, bind 189, s, 150, nr. 2545 (1954), herefter »Genèvekonventionen«), trådte i kraft den 22. april 1954.
Alle medlemsstaterne er kontraherende parter i Genèvekonventionen, ligesom Republikken Island, Fyrstendømmet Liechtenstein, Kongeriget Norge og Det Schweiziske Forbund. Den Europæiske Union er ikke kontraherende part i Genèvekonventionen, men i artikel 78, stk. 1, TEUF og chartrets artikel 18 henvises til denne konvention.
I konventionens præambel tages det til efterretning, at De Forenede Nationers højkommissær for flygtninge (UNHCR) har til opgave at overvåge de mellemfolkelige konventioner, der giver flygtninge beskyttelse, idet det erkendes, at den effektive koordinering af de foranstaltninger, som træffes for at løse dette problem, vil afhænge af staternes samarbejde med UNHCR.
Samme konventions artikel 35, stk. 1, er affattet således:
»De kontraherende stater forpligter sig til at samarbejde med (UNHCR) eller enhver anden institution under De Forenede Nationer, som måtte efterfølge det i udøvelsen af dettes funktioner, og skal navnlig lette det i udførelsen af dets hverv med at overvåge anvendelsen af denne konventions bestemmelser.«
EU-retten
Forordningen
12. betragtning præciserer, at hvad angår behandlingen af personer, der er omfattet af denne forordnings anvendelsesområde, er medlemsstaterne bundet af forpligtelserne i henhold til folkeretlige instrumenter, som de er parter i.
Forordningens artikel 2 bestemmer bl.a.:
»I denne forordning forstås ved:
[...]
c)
»asylansøgning«: en ansøgning fra en tredjelandsstatsborger, som kan opfattes som en anmodning om international beskyttelse fra en medlemsstat i henhold til Genèvekonventionen. Enhver ansøgning om international beskyttelse formodes at være en asylansøgning, medmindre en tredjelandsstatsborger udtrykkeligt anmoder om en anden form for beskyttelse, som der kan søges om særskilt
[...]«
Artikel 3 fastsætter i stk. 1 og 2:
»1.   Medlemsstaterne behandler ansøgninger fra enhver tredjelandsstatsborger, der indgiver en asylansøgning ved medlemsstaternes grænse eller på deres område. En asylansøgning behandles kun af den medlemsstat, som er ansvarlig efter kriterierne i kapitel III.
2.   Uanset stk. 1 kan enhver medlemsstat dog behandle en asylansøgning, som den får forelagt af en tredjelandsstatsborger, selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den efter kriterierne i denne forordning. I så fald bliver vedkommende medlemsstat den ansvarlige stat i henhold til denne forordning og påtager sig de forpligtelser, der er forbundet med dette ansvar. [...]«
Med henblik på at afgøre, hvilken medlemsstat der er »den ansvarlige medlemsstat« som omhandlet i forordningens artikel 3, stk. 1, er der i nævnte forordnings af artikel 6-14, der findes i forordningens kapitel III, opstillet en liste over objektive og hierarkisk ordnede kriterier.
Forordningens artikel 15, der udgør den eneste artikel i forordningens kapitel IV med overskriften »Humanitær klausul«, bestemmer:
»1.   Enhver medlemsstat kan, selv om den ikke er ansvarlig for behandlingen efter kriterierne i denne forordning, sammenføre familiemedlemmer og andre slægtninge, der er økonomisk afhængige af asylansøgeren, af humanitære årsager, navnlig baseret på familiemæssige eller kulturelle hensyn. [...]
2.   I tilfælde, hvor den pågældende er afhængig af hjælp fra den anden på grund af graviditet, et nyfødt barn, alvorlig sygdom, et alvorligt handicap eller høj alder, skal medlemsstaterne normalt lade asylansøgeren blive sammen med eller familiesammenføre denne med et andet familiemedlem, der befinder sig på en af medlemsstaternes område, under forudsætning af, at der fandtes familiemæssige bånd i hjemlandet.
[...]«
Under kapitel V i forordning nr. 343/2003 med overskriften »Overtagelse og tilbagetagelse« findes bl.a. forordningens artikel 16, stk. 1, der har følgende ordlyd:
»Den medlemsstat, der efter denne forordning er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, er forpligtet til:
[...]
c)
på de betingelser, der er fastsat i artikel 20, at tilbagetage en asylansøger, hvis ansøgning er under behandling, og som opholder sig på en anden medlemsstats område uden at have fået tilladelse til det
[...]«
Forordningens artikel 20 bestemmer:
»1.   Tilbagetagelse af en asylansøger i henhold til artikel 4, stk. 5, og artikel 16, stk. 1, litra c), d) og e), foregår efter følgende regler:
[...]
b)
den medlemsstat, der anmodes om tilbagetagelse, foretager den nødvendige kontrol og giver svar på anmodningen så hurtigt som muligt og under ingen omstændigheder senere end en måned efter anmodningens fremsendelse. Når anmodningen bygger på oplysninger fra Eurodac-systemet, sættes tidsfristen til to uger
c)
hvis den medlemsstat, der anmodes om tilbagetagelse, ikke meddeler sin afgørelse inden den frist på en måned eller to uger, der er fastsat i litra b), anses den for at have accepteret tilbagetagelsen af asylansøgeren
[...]«
Direktiv 2005/85/EF
29. betragtning til Rådets direktiv 2005/85/EF af 1. december 2005 om minimumsstandarder for procedurer for tildeling og fratagelse af flygtningestatus i medlemsstaterne (
EUT L 326, s. 13
) præciserer, at dette direktiv ikke omhandler de procedurer, der er reguleret ved forordningen.
Nævnte direktivs artikel 8, stk. 2, bestemmer:
»Medlemsstaterne sikrer, at den besluttende myndigheds afgørelser om asylansøgninger træffes efter en passende behandling af ansøgningerne. Til det formål sikrer medlemsstaterne:
[...]
b)
at der indhentes præcise og ajourførte oplysninger fra forskellige kilder, f.eks. fra [UNHCR], om den generelle situation i asylansøgernes hjemlande og om nødvendigt i de lande, de er rejst igennem, og at disse oplysninger stilles til rådighed for det personale, der har ansvaret for at behandle ansøgningerne og træffe afgørelse
[...]«
Samme direktivs artikel 21 med overskriften »UNHCR’s rolle« bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne giver UNHCR mulighed for:
[...]
c)
som led i udførelsen af sine overvågningsopgaver i henhold til Genèvekonventionens artikel 35 at fremlægge sine synspunkter om individuelle asylansøgninger for en hvilken som helst kompetent myndighed i en hvilken som helst fase af proceduren.
[...]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Sagsøgeren er irakisk statsborger og indgav den 1. juni 2010 ansøgning om asyl i Bulgarien.
Da en søgning i Eurodac-systemet viste, at han allerede den 6. august 2008 havde indgivet en asylansøgning i Grækenland, anmodede DAB den 6. juli 2010 de græske myndigheder om at tilbagetage den pågældende i medfør af forordningens artikel 16, stk. 1, litra c).
I mangel af en besvarelse af denne anmodning inden for fristen på to uger, der er fastsat i forordningens artikel 20, stk. 1, litra b), andet punktum, var DAB på grundlag af forordningens artikel 20, stk. 1, litra c), af den opfattelse, at Grækenland havde accepteret at tilbagetage sagsøgeren.
DAB afslog derfor ved afgørelse af 21. juli 2010 at åbne en procedure for tildeling af flygtningestatus vedrørende sagsøgeren og besluttede at overføre ham til Grækenland.
Den 1. december 2010 anlagde sagsøgeren sag ved den forelæggende ret med påstand om annullation af denne afgørelse fra DAB og om, at dette agentur blev tilpligtet at indlede en procedure for tildeling af flygtningestatus. Sagsøgeren begrundede bl.a. søgsmålet ved at påberåbe sig den omstændighed, at UNHCR har opfordret de europæiske regeringer til at ophøre med at tilbagesende asylansøgere til Grækenland.
Den forelæggende ret har rejst spørgsmålet om muligheden for at anvende forordningens artikel 3, stk. 2, i en sådan sammenhæng under hensyntagen til, at der ikke er noget grundlag for at anvende forordningens artikel 15 i sagsøgerens sag.
Under disse omstændigheder har Administrativen sad Sofia-grad ved afgørelse af 12. oktober 2011 besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen seks præjudicielle spørgsmål.
Ved skrivelse af 6. juni 2011 fremsendte Domstolens Justitskontor Domstolens dom 21. oktober 2011, N.S. m.fl. (forenede sager
C-411/10 og C-493/10, Sml. I, s. 13905
), til den forelæggende ret, idet Domstolen opfordrede den forelæggende ret til at oplyse, om den i lyset af nævnte dom ønskede at opretholde sin præjudicielle forelæggelse.
Ved afgørelse af 24. januar 2012, indgået til Domstolen den 25. januar 2012, trak Administrativen sad Sofia-grad sit første og tredje spørgsmål tilbage og opretholdt alene de fire følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal [forordningens] artikel 3, stk. 2, […] fortolkes således, at den tillader, at en medlemsstat overtager ansvaret for behandlingen af en asylansøgning, når der vedrørende asylansøgeren ikke foreligger sådanne personlige omstændigheder, som kan begrunde anvendelsen af den humanitære klausul i forordningens artikel 15, og når den i henhold til forordningens artikel 3, stk. 1, ansvarlige medlemsstat ikke har besvaret en anmodning om tilbagetagelse i medfør af forordningens artikel 20, stk. 1, idet bemærkes, at forordningen ikke indeholder bestemmelser om overholdelse af det i artikel 80 TEUF omhandlede princip om solidaritet?
2)
Hvilket indhold har asylretten i henhold til [chartrets] artikel 18 […], sammenholdt med såvel chartrets artikel 53 som definitionen i artikel 2, litra c), og 12. betragtning til forordning nr. 343/2003?
3)
Skal [forordningens] artikel 3, stk. 2 […], sammenholdt med forpligtelsen i henhold til artikel 78, stk. 1, TEUF til at overholde folkeretlige instrumenter på asylområdet, fortolkes således, at medlemsstaterne under proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig i henhold til forordning nr. 343/2003, er forpligtet til at anmode [UNHCR] om en udtalelse, når der i sidstnævntes akter er anført omstændigheder og konklusioner, hvorefter den i henhold til [forordningens] artikel 3, stk. 1, […] ansvarlige medlemsstat tilsidesætter EU-retsforskrifter på asylområdet?
[4)]
Såfremt det tredje spørgsmål besvares bekræftende, [spørges]: Såfremt en sådan udtalelse fra UNHCR ikke er blevet indhentet, er der da derved sket en væsentlig tilsidesættelse af proceduren til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig i henhold til [forordningens] artikel 3 […], og er der – også i lyset af artikel 21 i [direktiv 2005/85], som fastsætter UNHCR’s ret til at afgive en udtalelse i forbindelse med behandlingen af individuelle sager – da derved sket en tilsidesættelse af retten til god forvaltning og retten til adgang til effektive retsmidler i henhold til [chartrets] artikel 41 og 47?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
Det Forenede Kongeriges regering har uden udtrykkeligt at fremsætte en formalitetsindsigelse gjort gældende, at de præjudicielle spørgsmål er af teoretisk karakter.
Det er denne regerings opfattelse, at det fremgår af dommen i sagen N.S. m.fl., at overførelsen af en asylansøger til Grækenland giver anledning til en reel risiko for en tilsidesættelse af chartrets artikel 4, og at de bulgarske kompetente myndigheder således fremover skal kunne fastlægge den medlemsstat, der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, på grundlag af denne dom.
I denne forbindelse bemærkes, at ifølge fast retspraksis tilkommer det udelukkende den nationale ret, som tvisten er indbragt for, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i sagen at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (dom af 10.3.2009, sag
C-169/07, Hartlauer, Sml. I, s. 1721
, præmis 24, og af 19.7.2012, sag C-470/11, Garkalns, præmis 17).
Det følger heraf, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de forelagte spørgsmål (jf. bl.a. dom af 1.6.2010, forenede sager
C-570/07 og C-571/07, Blanco Pérez og Chao Gómez, Sml. I, s. 4629
, præmis 36, og af 5.7.2012, sag C-509/10, Geistbeck, præmis 48).
Det må imidlertid fastslås, at den forelæggende har forelagt spørgsmål vedrørende fortolkningen af regler i EU-retten. Den omstændighed, at Domstolen allerede har givet en fortolkning af visse af disse regler i dommen i sagen N.S. m.fl., indebærer ikke i sig selv, at de nævnte spørgsmål fremover er af teoretisk eller hypotetisk karakter.
Under disse omstændigheder fremgår det ikke klart, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand. Det af Det Forenede Kongeriges regering fremførte argument er således ikke tilstrækkeligt til at afkræfte den i denne doms præmis 29 nævnte formodning for, at de præjudicielle spørgsmål er relevante.
De spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt, kan derfor antages til realitetsbehandling.
Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om forordningens artikel 3, stk. 2, skal fortolkes således, at den tillader, at en medlemsstat, som ikke er ansvarlig efter kriterierne i forordningens kapitel III, behandler en asylansøgning, når der ikke foreligger nogen omstændighed, som kan begrunde anvendelsen af den humanitære klausul i forordningens artikel 15, eftersom den medlemsstat, der er ansvarlig i medfør af nævnte kriterier, ikke har besvaret en anmodning om at tilbagetage den berørte asylansøger.
Det skal i denne henseende bemærkes, at forordningens artikel 3, stk. 1, bestemmer, at en asylansøgning kun behandles af den medlemsstat, som er ansvarlig efter kriterierne i forordningens kapitel III.
Forordningens artikel 3, stk. 2, fastsætter imidlertid udtrykkeligt, at uanset artikel 3, stk. 1, kan enhver medlemsstat dog behandle en asylansøgning, som den får forelagt af en tredjelandsstatsborger, selv om behandlingen af ansøgningen ikke påhviler den efter kriterierne i denne forordning.
Det fremgår således klart af ordlyden af samme artikel 3, stk. 2, i forordningen, at udøvelsen af denne mulighed ikke er undergivet nogen særlig betingelse.
Denne konklusion støttes desuden af forarbejderne til forordningen. I det kommissionsforslag, der førte til vedtagelsen af forordningen (KOM(2001) 447 endelig), blev det således præciseret, at reglen i forordningens artikel 3, stk. 2, blev indført for at gøre det muligt, at hver medlemsstat selvstændigt ud fra politiske, humanitære eller praktiske overvejelser kan beslutte at acceptere at behandle en asylansøgning, selv om den ikke er ansvarlig efter forordningens kriterier.
I betragtning af rækkevidden af den skønsbeføjelse, der således tilkommer hver medlemsstat, er spørgsmålet, om den medlemsstat, der er ansvarlig i henhold til de i forordningens kapitel III fastsatte kriterier, har besvaret en anmodning om tilbagetagelse af en asylansøger, således uden betydning for den anden medlemsstats mulighed for at behandle en asylansøgning på grundlag af forordningens artikel 3, stk. 2.
I betragtning af det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at forordningens artikel 3, stk. 2, skal fortolkes således, at den tillader, at en medlemsstat, som ikke er ansvarlig efter kriterierne i forordningens kapitel III, behandler en asylansøgning, selv om der ikke foreligger nogen omstændighed, som kan begrunde anvendelsen af den humanitære klausul i forordningens artikel 15. Denne mulighed er ikke betinget af, at den medlemsstat, der er ansvarlig i medfør af nævnte kriterier, ikke har besvaret en anmodning om at tilbagetage den berørte asylansøger.
Det andet spørgsmål
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvilket indhold asylretten har i henhold til chartrets artikel 18, sammenholdt med chartrets artikel 53, samt med definitionen i artikel 2, litra c), og 12. betragtning til forordningen.
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at dette andet spørgsmål er baseret på den forudsætning, at en medlemsstat, når det er udelukket at anvende den humanitære klausul, der fremgår af forordningens artikel 15, alene kan behandle en ansøgning om asyl på grundlag af forordningens artikel 3, stk. 2, på den betingelse, at det er godtgjort, at den ret, som asylansøgere er sikret ved chartrets artikel 18, ikke respekteres af den medlemsstat, der er ansvarlig i medfør af kriterierne i forordningens kapitel III.
I betragtning af, at det fremgår af det svar, der allerede er givet på det første spørgsmål, hvorefter udøvelsen af den mulighed, som medlemsstaterne har i medfør af forordningens artikel 3, stk. 2, ikke er undergivet nogen særlig betingelse, er det ufornødent at besvare det andet spørgsmål.
Det tredje spørgsmål
Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den medlemsstat, hvori en asylansøger befinder sig, er forpligtet til at indhente en udtalelse fra UNHCR under proceduren til fastlæggelse af den ansvarlige medlemsstat, når det fremgår af dokumenter fra denne organisation, at den medlemsstat, som i medfør af kriterierne i forordningens kapitel III er ansvarlig, tilsidesætter de EU-retlige bestemmelser på asylområdet.
Det bemærkes indledningsvis, at de dokumenter, som udgives af UNHCR, indgår i de redskaber, der kan sætte medlemsstaterne i stand til at bedømme, hvordan asylsystemet fungerer i den medlemsstat, som i medfør af kriterierne i forordningens kapitel III er ansvarlig, og dermed til at bedømme de reelle risici, som en asylansøger udsættes for i tilfælde af, at vedkommende overføres til denne medlemsstat (jf. i denne retning dommen i sagen N.S. m.fl., præmis 90 og 91). I forbindelse med denne bedømmelse har de nævnte dokumenter en særlig betydning i betragtning af den rolle, som UNHCR er tillagt i Genèvekonventionen, som skal respekteres ved fortolkningen af de EU-retlige bestemmelser om asyl (jf. i denne retning dommen i sagen N.S. m.fl., præmis 75, samt dom af 19.12.2012, sag C-364/11, Abed El Karem El Kott m.fl., præmis 43).
Selv om artikel 8, stk. 2, litra b), og artikel 21 i direktiv 2005/85 foreskriver forskellige former for samarbejde mellem UNHCR og medlemsstaterne, når disse behandler en asylansøgning, finder disse regler dog ikke anvendelse under proceduren til fastlæggelse af den ansvarlige medlemsstat, hvilken procedure er reguleret ved forordningen, således som det præciseres i 29. betragtning til direktiv 2005/85.
Det skal i denne henseende præciseres, at der intet er til hinder for, at en medlemsstat indhenter en udtalelse fra UNHCR, hvis den finder det hensigtsmæssigt, herunder i en situation som den i hovedsagen omhandlede.
I betragtning af det ovenstående skal det tredje spørgsmål besvares med, at den medlemsstat, hvori en asylansøger befinder sig, ikke er forpligtet til at indhente en udtalelse fra UNHCR under proceduren til fastlæggelse af den ansvarlige medlemsstat, når det fremgår af dokumenter fra denne organisation, at den medlemsstat, som i medfør af kriterierne i forordningens kapitel III er ansvarlig, tilsidesætter de EU-retlige bestemmelser på asylområdet.
Det fjerde spørgsmål
Henset til besvarelsen af det tredje spørgsmål er det ufornødent at besvare det fjerde spørgsmål.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

1)
Artikel 3, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 343/2003 af 18. februar 2003 om fastsættelse af kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne, skal fortolkes således, at den tillader, at en medlemsstat, som ikke er ansvarlig efter kriterierne i denne forordnings kapitel III, behandler en asylansøgning, selv om der ikke foreligger nogen omstændighed, som kan begrunde anvendelsen af den humanitære klausul i nævnte forordnings artikel 15. Denne mulighed er ikke betinget af, at den medlemsstat, der er ansvarlig i medfør af nævnte kriterier, ikke har besvaret en anmodning om at tilbagetage den berørte asylansøger.

2)
Den medlemsstat, hvori en asylansøger befinder sig, er ikke forpligtet til at indhente en udtalelse fra De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge under proceduren til fastlæggelse af den ansvarlige medlemsstat, når det fremgår af dokumenter fra denne organisation, at den medlemsstat, som i medfør af kriterierne i kapitel III i forordning nr. 343/2003 er ansvarlig, tilsidesætter de EU-retlige bestemmelser på asylområdet.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: bulgarsk.