CELEX: 62009CJ0119
Svoboda opravljanja storitev
Direktiva 2006/123/ES
Člen 24
Prepoved popolne prepovedi glede poslovnih komunikacij za regulirane poklice
Poklic računovodskega strokovnjaka
Prepoved akvizicije

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 24 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta
z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376, str. 36).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Société fiduciaire nationale d’expertise comptable (v nadaljevanju: Société fiduciaire)
in Ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique (minister za proračun, javne finance in javno upravo)
v zvezi s tožbo za razveljavitev odloka št. 2007-1387 z dne 27. septembra 2007 o kodeksu poklicne etike računovodskih strokovnjakov
(JORF z dne 28. septembra 2007, str. 15847) v delu, v katerem prepoveduje akvizicijo.

Pravni okvir

Ureditev Unije
Uvodne izjave 2, 5 in 100 Direktive 2006/123 določajo:
„(2)      Konkurenčni trg storitev je bistvenega pomena za spodbujanje gospodarske rasti in zaposlovanja v Evropski uniji. Sedaj številne
ovire notranjega trga onemogočajo mnogim ponudnikom, zlasti malim in srednjim podjetjem (MSP), da bi svojo dejavnost širili
prek državnih meja in v celoti izkoristili prednosti notranjega trga. To slabi konkurenčnost ponudnikov iz Evropske unije
na svetovnem trgu. Prosti trg, ki sili države članice k odpravi omejitev v zvezi s čezmejnim opravljanjem storitev ob sočasnem
povečanju preglednosti in obveščenosti potrošnikov, bi slednjim omogočil večjo izbiro in boljše storitve za nižjo ceno.
[…]
(5)      Zato je treba odpraviti ovire, ki ponudnikom storitev v državah članicah onemogočajo svobodo ustanavljanja, in ovire za prosti
pretok storitev med državami članicami ter zagotoviti ponudnikom in prejemnikom pravno varnost, potrebno za dejansko uresničevanje
teh dveh temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba. […]
[…]
(100)      Treba je odpraviti popolno prepoved poslovnih komunikacij za regulirane poklice, vendar ne prepovedi, ki se nanašajo na vsebino
poslovnih komunikacij, ampak tiste, ki na splošno in za določen poklic prepovedujejo eno ali več oblik poslovnih komunikacij,
kot je na primer popolna prepoved oglaševanja v enem ali več določenih medijih. Glede vsebine in metod poslovnega komuniciranja
je treba strokovnjake spodbuditi, da v skladu s pravom Skupnosti pripravijo kodekse ravnanja na ravni Skupnosti.“
Člen 4, točka 12, Direktive 2006/123 določa, da se v tej direktivi uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
„,poslovna komunikacija‘ pomeni vsako obliko komuniciranja, namenjenega neposredni ali posredni promociji blaga, storitev
ali podobe podjetja, organizacije ali osebe, ki opravlja trgovsko, industrijsko ali obrtno dejavnost ali reguliran poklic.
Naslednje samo po sebi še ne predstavlja poslovnih komunikacij:
a)      informacije, ki omogočajo podjetjem, organizacijam ali osebam neposreden začetek opravljanja dejavnosti, kar vključuje zlasti
ime domene ali naslov elektronske pošte;
b)      komunikacije v zvezi z blagom, storitvami ali podobo podjetja, organizacije ali osebe, ki so zbrana neodvisno, zlasti kadar
se posredujejo brez finančnega nadomestila.“
Člen 24 Direktive 2006/123 z naslovom „Poslovne komunikacije reguliranih poklicev“ določa:
„1.      Države članice ukinejo vse popolne prepovedi glede poslovnih komunikacij za regulirane poklice.
2.      Države članice zagotovijo, da so poslovne komunikacije reguliranih poklicev v skladu s poklicnimi predpisi, usklajenimi z
zakonodajo Skupnosti, in se – glede na posebnosti posameznega poklica – nanašajo zlasti na neodvisnost, dostojanstvo in integriteto
poklica ter na poslovno skrivnost. Poklicni predpisi o poslovni komunikaciji so nediskriminatorni, utemeljeni s pomembnimi
razlogi, ki se nanašajo na javni interes, ter sorazmerni.“
V skladu s členoma 44 in 45 Direktive 2006/123 je ta začela veljati 28. decembra 2006 in bi jo morale države članice prenesti
najpozneje do 28. decembra 2009.

Nacionalna ureditev
Ustanovitev zbornice računovodskih strokovnjakov ter ureditev naziva in poklica računovodskega strokovnjaka sta urejeni v
določbah odredbe št. 45-2138 z dne 19. septembra 1945 (JORF z dne 21. septembra 1945, str. 5938). V skladu s to odredbo je
glavna naloga računovodskega strokovnjaka vodenje in nadziranje računovodskih evidenc podjetij in ustanov, s katerimi ga ne
zavezuje pogodba o zaposlitvi. Pooblaščen je za to, da potrdi pravilnost in verodostojnost izkaza poslovnega izida, in lahko
tudi pomaga pri ustanovitvi podjetij in ustanov z vseh računovodskih, ekonomskih in finančnih vidikov.
Do sprejetja odredbe št. 2004-279 z dne 25. marca 2004 o poenostavitvi in prilagoditvi pogojev opravljanja nekaterih poklicnih
dejavnosti (JORF z dne 27. marca 2004, str. 5888) je bilo za osebe, ki opravljajo poklic računovodskih strokovnjakov prepovedano
vsakršno osebno oglaševanje. Odlok št. 97‑586 z dne 30. maja 1997 o delovanju organov zbornice računovodskih strokovnjakov
(JORF z dne 31. maja 1997, str. 8510), ki natančno določa pogoje, pod katerimi lahko računovodski strokovnjaki zdaj opravljajo
dejavnosti oglaševanja, v členu 7 določa, da bodo ti pogoji predmet kodeksa poklicne etike, katerega določbe bodo urejene
v obliki odloka, ki ga izda Conseil d’État.
Odlok št. 2007-1378 je bil torej izdan na podlagi člena 23 odredbe št. 45‑2138 in člena 7 odloka št. 97-586.
Člen 1 odloka št. 2007-1387 določa:
„Pravila poklicne etike, ki veljajo za računovodske strokovnjake, so določena v kodeksu poklicne etike, ki je priložen temu
odloku.“
Člen 1 kodeksa poklicne etike računovodskih strokovnjakov določa:
„Določbe tega kodeksa veljajo za računovodske strokovnjake, ne glede na način opravljanja poklica, in če je treba, za računovodske
strokovnjake pripravnike in za zaposlene, navedene v členih 83b in 83c odredbe št. 45-2138 z dne 19. septembra 1945 o ustanovitvi
zbornice računovodskih strokovnjakov ter ureditvi naziva in poklica računovodskega strokovnjaka.
Razen določb, ki se lahko nanašajo le na fizične osebe, veljajo te določbe tudi za računovodske družbe in upravljavska in
računovodska združenja.“
Člen 12 tega kodeksa določa:
„I. – Osebam iz člena 1 se prepove kakršno koli navezovanje stikov zaradi ponujanja storitev tretjim osebam, ki tega niso
zahtevale.
Lahko se udeležujejo konferenc, seminarjev in drugih univerzitetnih ali znanstvenih simpozijev, če ob teh priložnostih ne
izvajajo dejavnosti, podobnih akviziciji.
II – Osebe iz člena 1 lahko izvajajo dejavnosti oglaševanja, če s tem javnosti dajejo koristne informacije. Sredstva, uporabljena
v ta namen, se uporabijo diskretno, tako da ne ogrožajo neodvisnosti, dostojanstva in časti poklica, pravil o poslovni skrivnosti
in poštenosti do strank in drugih, ki opravljajo ta poklic.
Kadar osebe iz člena 1 s katerim koli sredstvom predstavljajo svojo poklicno dejavnost tretjim osebam, se ne smejo izraziti
v obliki, ki lahko ogrozi dostojanstvo njihove funkcije ali podobo poklica.
Ti in vsi drugi načini komuniciranja so dovoljeni le, če so izraženi dostojno in zmerno, ne vsebujejo vsebinskih nepravilnosti
in ne zavajajo javnosti ter ne vsebujejo nobenih primerjalnih podatkov.“

Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Société fiduciaire je 28. novembra 2007 pri Conseil d’Etat vložila tožbo za razveljavitev odloka št. 2007-1387 v delu, v katerem
prepoveduje akvizicijo. Ta družba meni, da je splošna in absolutna prepoved kakršne koli dejavnosti akvizicije, določena v
členu 12-I kodeksa poklicne etike računovodskih strokovnjakov, v nasprotju s členom 24 Direktive 2006/123 in resno ogroža
izvajanje te direktive.
Predložitveno sodišče meni, da je predlog za sprejetje predhodne odločbe v sporu, o katerem odloča, potreben zato, ker bi
prepoved akvizicije iz izpodbijanega odloka, če bi jo bilo treba razumeti, kot da je v nasprotju s členom 24 Direktive 2006/123,
resno ogrozila izvajanje te direktive.
Conseil d'État je zato prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je bila z Direktivo 2006/123 […] za regulirane poklice, na katere se nanaša, prepovedana vsakršna splošna prepoved ne
glede na zadevno obliko poslovne prakse ali pa je bila z njo državam članicam prepuščena možnost, da ohranijo splošne prepovedi
za nekatere poslovne prakse, kot je akvizicija?“

Dopustnost
Predložitveno sodišče prosi za razlago Direktive 2006/123, katere rok za prenos, določen na 28. december 2009, se ob sprejetju
predložitvene odločbe, in sicer 4. marca 2009, še ni iztekel.
Francoska vlada, ne da bi izrecno vložila ugovor nedopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe, ugovarja upoštevnosti
vprašanja, ki ga je predložilo predložitveno sodišče, in presoji tega sodišča, da bi nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni
stvari, če bi jo bilo treba razlagati, kot da je v nasprotju z Direktivo 2006/123, resno ogrozila izvajanje te direktive.
Ta vlada namreč meni, da čeprav je res, da v skladu s sodno prakso Sodišča države članice, na katere je direktiva naslovljena,
med rokom za njen prenos ne smejo sprejemati predpisov, s katerimi bi bili lahko resno ogroženi cilji, ki so določeni v tej
direktivi (sodbe z dne 18. decembra 1997 v zadevi Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, Recueil, str. I‑7411, točka 45;
z dne 8. maja 2003 v zadevi ATRAL, C‑14/02, Recueil, str. I‑4431, točka 58, in z dne 23. aprila 2009 v združenih zadevah VTB-VAB
in Galatea, C‑261/07 in C‑299/07, ZOdl., str. I‑2949, točka 38), pa to ne velja v postopku v glavni stvari, v katerem naj
uporaba zadevne nacionalne zakonodaje v obdobju, določenem za prenos Direktive 2006/123, ne bi imela takih učinkov, ki bi,
prvič, trajali tudi po izteku tega obdobja za prenos in bi, drugič, bili posebej resni glede cilja, ki se mu sledi s to direktivo.
V zvezi s tem je treba poudariti, da je iz te sodne prakse razvidno, da mora predložitveno sodišče, ki odloča o sporu o glavni
stvari, presoditi, ali so nacionalne določbe, katerih zakonitost se izpodbija, take, da lahko resno ogrozijo cilj, ki ga določa
direktiva. Pri tej presoji bo moralo nacionalno sodišče zlasti preučiti, ali zadevne določbe pomenijo popoln prenos direktive,
ter ugotoviti konkretne učinke uporabe teh določb, ki niso v skladu z direktivo, in njihovo časovno veljavnost (glej zlasti
zgoraj navedeno sodbo Inter-Environnement Wallonie, točki 46 in 47).
Torej ni naloga Sodišča, da preveri pravilnost te presoje v okviru preizkusa dopustnosti predloga za sprejetje predhodne odločbe.
V skladu z ustaljeno sodno prakso za vprašanje v zvezi z razlago prava Unije, ki ga predloži nacionalno sodišče v normativnem
in dejanskem okviru, ki ju opredeli v okviru lastne odgovornosti, vsekakor velja domneva, da je upoštevno (glej v tem smislu
sodbe z dne 16. decembra 2008 v zadevi Cartesio, C‑210/06, ZOdl., str. I‑9641, točka 67; z dne 7. oktobra 2010 v zadevi Dos
Santos Palhota in drugi, C‑515/08, še neobjavljena v ZOdl., točka 20, in z dne 12. oktobra 2010 v zadevi Rosenbladt, C‑45/09,
še neobjavljena v ZOdl., točka 33).
Torej je predlog za sprejetje predhodne odločbe dopusten.

Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče z vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 24 Direktive 2006/123 razlagati tako, da nasprotuje
nacionalni zakonodaji, ki osebam, ki opravljajo reguliran poklic, kot je poklic računovodskega strokovnjaka, prepoveduje akvizicijo.
Najprej je treba poudariti, da sta v členu 24 Direktive 2006/123 z naslovom „Poslovne komunikacije reguliranih poklicev“ za
države članice določeni dve obveznosti. Prvič, države članice morajo v skladu z odstavkom 1 odpraviti vse popolne prepovedi
glede poslovnih komunikacij za regulirane poklice. Drugič, države članice morajo v skladu z odstavkom 2 navedenega člena zagotoviti,
da so poslovne komunikacije reguliranih poklicev v skladu s poklicnimi predpisi, usklajenimi z zakonodajo Skupnosti, in se
– glede na posebnosti posameznega poklica – nanašajo zlasti na neodvisnost, dostojanstvo in integriteto poklica ter na poslovno
skrivnost. Navedeni poklicni predpisi morajo biti nediskriminatorni, utemeljeni s pomembnimi razlogi, ki se nanašajo na javni
interes, ter sorazmerni.
Zato da se preveri, ali člen 24 Direktive 2006/123 in zlasti odstavek 1 tega člena prepoveduje prepoved akvizicije, kot je
določena v zadevni nacionalni zakonodaji, je treba pri razlagi navedene določbe upoštevati ne le njeno besedilo, temveč tudi
njen namen in okvir, ter cilj, ki se želi doseči z zadevno zakonodaj.
V zvezi s tem je iz uvodnih izjav 2 in 5 te direktive razvidno, da je njen namen odprava ovir, ki ponudnikom storitev v državah
članicah onemogočajo svobodo ustanavljanja, in ovir za prosti pretok storitev med državami članicami, da bi se prispevalo
k uresničitvi prostega in konkurenčnega notranjega trga.
Namen člena 24 te direktive je naveden v uvodni izjavi 100, v skladu s katero je treba odpraviti popolno prepoved poslovnih
komunikacij za regulirane poklice, ki na splošno in za določen poklic prepovedujejo eno ali več oblik poslovnih komunikacij,
kot je popolna prepoved oglaševanja v enem ali več določenih medijih.
V zvezi z okvirom, v katerega je umeščen člen 24 Direktive 2006/123, je treba opozoriti, da je ta v poglavju V te direktive
z naslovom „Kakovost storitev“. Kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 31 sklepnih predlogov, pa je namen tega poglavja
na splošno in zlasti člena 24 varovanje interesov potrošnikov z izboljšanjem kakovosti storitev reguliranih poklicev na notranjem
trgu.
Iz namena člena 24 in iz okvira, v katerega je vpet, je torej razvidno, kot pravilno trdi Evropska komisija, da namen zakonodajalca
Unije ni bil samo odpraviti popolno prepoved kakršnih koli poslovnih komunikacij za regulirane poklice, temveč tudi odpraviti
prepoved ene ali več oblik poslovnih komunikacij v smislu člena 4, točka 12, Direktive 2006/123, kot so oglaševanje, neposredno
trženje ali pokroviteljstvo. Glede na primere iz uvodne izjave 100 te direktive bi bilo treba kot popolne prepovedi, določene
s členom 24(1) te direktive, upoštevati tudi poklicna pravila, ki prepovedujejo objavo podatkov o ponudnikih storitev ali
o njihovih dejavnostih v enem ali več določenih medijev.
Vendar v skladu s členom 24(2) Direktive 2006/123 v povezavi z drugim stavkom uvodne izjave 100 te direktive države članice
prosto določijo prepovedi glede vsebine in načina poslovnih komunikacij v zvezi z reguliranimi poklici, če so postavljena
pravila utemeljena in sorazmerna za zagotavljanje zlasti neodvisnosti, dostojanstva in integritete poklica ter poslovne skrivnosti,
ki je potrebna za opravljanje poklica.
Da bi se ugotovilo, ali zadevna nacionalna zakonodaja spada na področje uporabe člena 24 te direktive je treba najprej ugotoviti,
ali je akvizicija poslovna komunikacija v smislu navedenega člena.
Pojem „poslovna komunikacija“ je v členu 4, točka 12, Direktive 2006/123 opredeljen tako, da pomeni vsako obliko komuniciranja,
namenjenega neposredni ali posredni promociji blaga, storitev ali podobe podjetja, organizacije ali osebe, ki opravlja trgovsko,
industrijsko ali obrtno dejavnost ali reguliran poklic. Ta pojem pa ne zajema, prvič, podatkov, ki omogočajo podjetjem, organizacijam
ali osebam neposreden začetek opravljanja dejavnosti, kar vključuje zlasti ime domene ali naslov elektronske pošte, ter drugič,
informacij v zvezi z blagom, storitvami ali podobo podjetja, organizacije ali osebe, ki so zbrane neodvisno, zlasti kadar
se sporočijo brez finančnega nadomestila.
Poslovna komunikacija, kot trdi nizozemska vlada, torej ne zajema le običajnega oglaševanja, temveč tudi druge oblike oglaševanja
in dajanja informacij z namenom pridobivanja novih strank.
Glede pojma akvizicije je treba poudariti, da ni opredeljen niti v Direktivi 2006/123 niti v nobenem drugem aktu prava Unije.
Poleg tega se pomen tega pojma v pravnih redih različnih držav članic razlikuje.
V skladu s členom 12-I zadevnega kodeksa o poklicni etiki je treba za dejanje akvizicije šteti navezovanje stikov zaradi ponujanja
storitev tretjim osebam, ki tega niso zahtevale.
V zvezi s tem je treba poudariti, da čeprav natančen obseg pojma „akvizicija“ v smislu nacionalne zakonodaje ni razviden iz
predložitvene odločbe, Conseil d’État in vsi drugi zainteresirani, ki so Sodišču predložili stališča, menijo, da je akvizicija
zajeta s pojmom „poslovne komunikacije“ iz člena 4, točka 12, Direktive 2006/123.
Société fiduciaire meni, da akvizicija pomeni po meri oblikovano ponudbo blaga ali storitev neki pravni ali fizični osebi,
ki tega ni zahtevala. Francoska vlada se strinja s to opredelitvijo, pri čemer pa predlaga razlikovanje med dvema elementoma,
in sicer elementom dejanja, ki se kaže v navezovanju stikov s tretjimi osebami, ki tega niso predlagale, in elementom vsebine,
ki se kaže v prenosu poslovnega sporočila. Po mnenju te vlade zlasti drugi element pomeni poslovno komunikacijo v smislu Direktive 2006/123.
Iz teh elementov je razvidno, da akvizicija pomeni obliko sporočanja informacij, namenjenega pridobivanju novih strank. Toda
kot trdi Komisija, akvizicija zahteva stik po meri med ponudnikom storitev in potencialno stranko, zato da se tej ponudi opravljanje
storitev. Zato se lahko akvizicijo opredeli kot neposredno trženje. Torej je akvizicija zajeta s pojmom „poslovna komunikacija“
v smislu členov 4, točka 12, in 24 Direktive 2006/123.
Nato se zastavlja vprašanje, ali se prepoved akvizicije lahko šteje za popolno prepoved poslovnih komunikacij v smislu člena
24(1) te direktive.
Iz besedila člena 12-I kodeksa poslovne etike iz postopka v glavni stvari ter iz Grille indicative des outils de communication
(ponazoritvena preglednica komunikacijskih orodij), ki jo je sestavil Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables
(višji svet zbornice računovodskih strokovnjakov) in ki je priložena pisnim stališčem francoske vlade, je razvidno, da se
morajo v skladu s to določbo osebe, ki opravljajo poklic računovodskega strokovnjaka, vzdržati vsakršnega osebnega stika,
ki ga ni predlagala druga oseba in ki bi ga lahko šteli za pridobivanje strank ali za konkretno ponudbo poslovnih storitev.
Ugotoviti je treba, da je prepoved akvizicije, kot je ta, ki jo določa navedeni člen 12-I, zasnovana široko, saj prepoveduje
vsakršno dejavnost akvizicije, ne glede na njeno obliko, vsebino ali sredstva, ki se zanjo uporabijo. Ta prepoved torej zajema
prepoved vseh sredstev komunikacije, ki omogočajo izvajanje poslovne komunikacije take oblike.
Torej je treba tako prepoved šteti za popolno prepoved poslovnih komunikacij, ki je s členom 24(1) Direktive 2006/123 prepovedana.
Ta ugotovitev je v skladu s ciljem navedene direktive, ki je, kot je bilo poudarjeno v točki 26 te sodbe, odprava ovir za
svobodo opravljanja storitev med državami članicami. Zakonodaja države članice, ki računovodskim strokovnjakom prepoveduje
vsako dejanje akvizicije, lahko namreč bolj škoduje strokovnjakom iz drugih držav članic, ker jim odvzame učinkovito sredstvo
vstopa na zadevni nacionalni trg. Taka prepoved zato pomeni omejitev svobode opravljanja čezmejnih storitev (glej po analogiji
sodbo z dne 10. maja 1995 v zadevi Alpine Investments, C‑384/93, Recueil, str. I‑1141, točki 28 in 38).
Francoska vlada trdi, da akvizicija škoduje neodvisnosti oseb, ki opravljajo ta poklic. Po mnenju te vlade je zato, ker je
računovodski strokovnjak odgovoren za nadziranje računovodskih evidenc podjetij in ustanov, s katerimi ga ne zavezuje pogodba
o zaposlitvi, ter za potrditev pravilnosti in verodostojnosti izkaza poslovnega izida teh podjetij ali teh ustanov, nujno
potrebno, da ta strokovnjak ni osumljen ustrežljivosti do strank. Z vzpostavitvijo stika z vodilno osebo podjetja ali zadevne
ustanove pa bi računovodski strokovnjak tvegal spremembo narave razmerja, ki ga mora običajno imeti s stranko, kar bi torej
škodilo njegovi neodvisnosti.
Vendar kot je bilo ugotovljeno v točki 42 te sodbe, zadevna zakonodaja popolnoma prepoveduje eno od oblik poslovne komunikacije
ter zato spada na področje uporabe člena 24(1) Direktive 2006/123. Zadevna ureditev zato ni skladna s to direktivo in je ni
mogoče utemeljiti na podlagi člena 24(2) Direktive 2006/123, čeprav je nediskriminatorna, utemeljena s pomembnimi razlogi,
ki se nanašajo na javni interes, ter sorazmerna.
Glede na vse navedeno je treba na zastavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 24(1) Direktive 2006/123 razlagati tako,
da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki osebam, ki opravljajo reguliran poklic, kot je poklic računovodskega strokovnjaka,
popolnoma prepoveduje dejanja akvizicije.

Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči
o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
Člen 24(1) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu je treba
razlagati tako, da nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki osebam, ki opravljajo reguliran poklic, kot je poklic računovodskega
strokovnjaka, popolnoma prepoveduje dejanja akvizicije.
Podpisi
*
Jezik postopka: francoščina.