CELEX: 62012TJ0168
Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik
restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder på baggrund af situationen i Zimbabwe
indefrysning af midler
ansvar uden for kontraktforhold
årsagsforbindelse
tilstrækkeligt kvalificeret tilsidesættelse af en bestemmelse, som tillægger borgerne rettigheder
åbenbart urigtigt skøn
begrundelsespligt

Tvistens baggrund
Rådet for Den Europæiske Union gav ved fælles holdning 2002/145/FUSP af 18. februar 2002 om restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe (
EFT L 50, s. 1
), vedtaget i henhold til artikel 15 i EF-traktaten i den forud for Lissabontraktaten gældende affattelse, udtryk for alvorlig bekymring over situationen i Zimbabwe, særligt med hensyn til Zimbabwes regerings menneskerettighedskrænkelser, herunder bl.a. krænkelser af menings- og foreningsfriheden og retten til fredelig forsamling. På denne baggrund indførte Rådet visse restriktive foranstaltninger for en periode på 12 år med mulighed for forlængelse, som løbende skulle tages op til fornyet overvejelse.
Rådets fælles holdning 2004/161/FUSP af 19. februar 2004 om forlængelse af restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe (
EUT L 50, s. 66
) fastsatte en forlængelse af de restriktive foranstaltninger, der var indført ved fælles holdning 2002/145. Det fremgår bl.a. af denne nævnte fælles holdnings artikel 4, stk. 1, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at hindre, at de på listen i bilaget anførte fysiske personer, som er involveret i aktiviteter, der alvorligt undergraver demokrati og respekt for menneskerettigheder og retsstatsforhold i Zimbabwe, indrejser i eller rejser gennem deres område. Det fremgår endvidere af den nævnte fælles holdnings artikel 5, stk. 1, at »[a]lle pengemidler og økonomiske ressourcer tilhørende de enkelte medlemmer af Zimbabwes regering og fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer med tilknytning til dem, som er opført på listen i bilaget, indefryses«. Endelig bestemmer den nævnte fælles holdnings artikel 6, at »Rådet […] på forslag af en medlemsstat eller Kommissionen [vedtager] ændringer af listen i bilaget, hvis den politiske udvikling i Zimbabwe tilsiger det«.
I henhold til artikel 8, andet afsnit, i fælles holdning 2004/161 finder den fælles holdning anvendelse fra den 21. februar 2004. Det fremgår af den fælles holdnings artikel 9, at den finder anvendelse i en periode på 12 måneder, og at dens gennemførelse løbende overvåges. I henhold til samme artikel »forlænges eller ændres [den fælles holdning] om nødvendigt, hvis Rådet skønner, at dens mål ikke er nået«.
Gyldigheden af fælles holdning 2004/161 blev forlænget til den 20. februar 2006 ved Rådets fælles holdning 2005/146/FUSP af 21. februar 2005 om forlængelse af gyldigheden af fælles holdning 2004/161 (
EUT L 49, s. 30
), til den 20. februar 2007 ved Rådets fælles holdning 2006/51/FUSP af 30. januar 2006 om forlængelse af restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe (
EUT L 26, s. 28
), til den 20. februar 2008 ved Rådets fælles holdning 2007/120/FUSP af 19. februar 2007 om forlængelse af restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe (
EUT L 51, s. 25
), til den 20. februar 2009 ved Rådets fælles holdning 2008/135/FUSP af 18. februar 2008 om forlængelse af restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe (
EUT L 43, s. 39
), til den 20. februar 2010 ved Rådets fælles holdning 2009/68/FUSP af 26. januar 2009 om forlængelse af restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe (
EUT L 23, s. 43
) og endelig til den 20. februar 2011 ved Rådets afgørelse 2010/92/FUSP af 15. februar 2010 om forlængelse af de restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe (
EUT L 41, s. 6
).
Rådets forordning (EF) nr. 314/2004 af 19. februar 2004 om visse restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe blev vedtaget, som det anføres i femte betragtning til den nævnte forordning, for at gennemføre de restriktive foranstaltninger i fælles holdning 2004/161. Det fremgår bl.a. af den nævnte forordnings artikel 6, stk. 1, at alle pengemidler og økonomiske ressourcer, der tilhører de enkelte medlemmer af Zimbabwes regering eller fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, der har tilknytning til dem, og som er opført på listen i bilag III til den nævnte forordning, indefryses. I henhold til samme forordnings artikel 11, litra b), bemyndiges Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber til at ændre bilag III til den nævnte forordning på grundlag af afgørelser vedrørende bilaget til fælles holdning 2004/161.
Den første sagsøger, Aguy Clement Georgias, er forretningsmand fra Zimbabwe. Han er ejer af og generaldirektør for den anden sagsøger, Trinity Engineering (Private) Ltd. Den tredje sagsøger, Georgiadis Trucking (Private) Ltd, er en filial af den anden sagsøger. Den første sagsøger er endvidere generaldirektør for denne filial.
Den 29. november 2005 udnævnte præsidenten for Republikken Zimbabwe den første sagsøger til senator ved Zimbabwes senat, uden at den første sagsøger dog var valgt til senatet. Den 6. februar 2007 udnævnte præsidenten for Republikken Zimbabwe ham til viceminister for økonomisk udvikling.
Ved Rådets afgørelse 2007/235/FUSP af 16. april 2007 om gennemførelse af fælles holdning 2004/161/FUSP (
EUT L 101, s. 14
) blev bilaget til den nævnte fælles holdning ændret bl.a. således, at den første sagsøger blev nævnt i bilaget som »Georgias, Aguy: [v]iceminister for økonomisk udvikling, født den 22.6.1935«. Kommissionen vedtog samme dag forordning (EF) nr. 412/2007 af 16. april 2007 om ændring af Rådets forordning (EF) nr. 314/2004 (
EUT L 101, s. 6
), hvorved bilag III til den sidstnævnte forordning blev ændret. Det ændrede bilag indeholder således bl.a. en angivelse af den første sagsøger, der er udformet på samme måde som den oprindelige angivelse.
Den 25. maj 2007 ankom den første sagsøger til Heathrow lufthavn (Det Forenede Kongerige) for at besøge familiemedlemmer, der var bosat i England, og derefter den følgende dag at rejse videre med fly til New York (De Forenede Stater). Han blev nægtet tilladelse til at indrejse i Det Forenede Kongerige og til at rejse gennem denne medlemsstats lufthavne til New York og blev tvunget til at opholde sig natten over i den nævnte lufthavns detention og derefter rejse tilbage til Harare (Zimbabwe) med fly den følgende dag.
Ved Rådets afgørelse 2007/455/FUSP af 25. juni 2007 om gennemførelse af fælles holdning 2004/161/FUSP (
EUT L 172, s. 89
) blev bilaget til den nævnte fælles holdning ændret på ny. Følgende sætning blev føjet til den i præmis 8 ovenfor nævnte angivelse vedrørende sagsøgeren:
»Medlem af regeringen og som sådan involveret i aktiviteter, der alvorligt undergraver demokrati og respekt for menneskerettigheder og retsstatsforhold«.
Ved forordning (EF) nr. 777/2007 af 2. juli 2007 om ændring af forordning nr. 314/2004 (
EUT L 173, s. 3
) ændrede Kommissionen på ny bilag III til forordning nr. 314/2004. Den første sagsøgers navn var fortsat nævnt i bilaget, men nu med en angivelse svarende til den, der er nævnt i præmis 10 ovenfor.
Ved Rådets afgørelse 2011/101/FUSP af 15. februar 2011 om restriktive foranstaltninger over for Zimbabwe (
EUT L 42, s. 6
) blev fælles holdning 2004/161 ophævet. Ved denne afgørelse blev der fastsat restriktive foranstaltninger over for de personer, hvis navne var nævnt i bilaget til afgørelsen, svarende til dem, der er omhandlet i fælles holdning 2004/161. Den første sagsøgers navn fremgik imidlertid ikke af bilaget til denne afgørelse. Kommissionen vedtog efterfølgende forordning (EU) nr. 174/2011 af 23. februar 2011 om ændring af forordning nr. 314/2004 (
EUT L 49, s. 23
), der erstattede bilag III til denne sidstnævnte forordning med et nyt bilag, der ikke længere nævnte den første sagsøgers navn.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 13. april 2012 har sagsøgerne anlagt den foreliggende sag.
Ved særskilt dokument indleveret til Rettes Justitskontor samme dag har sagsøgerne indgivet en begæring i henhold til artikel 76a i Rettens procesreglement om, at sagen behandles efter den fremskyndede procedure. Denne begæring blev afslået ved afgørelse af 25. maj 2012.
Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret, er den oprindeligt udpegede refererende dommer blevet tilknyttet Ottende Afdeling, og den foreliggende sag er følgelig blevet henvist til denne afdeling.
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Ottende Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret Rettens spørgsmål i retsmødet den 3. april 2014.
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
—
Den Europæiske Union, Kommissionen og/eller Rådet tilpligtes at betale erstatning for den lidte skade ved at betale sagsøgerne følgende beløb eller ethvert andet beløb, som Retten måtte anse for passende, nemlig 374986,57 EUR eller tilsvarende til den første sagsøger eller ethvert andet beløb, der måtte anses for passende i forhold til den lidte ikke-økonomiske skade, 469520,24 EUR eller tilsvarende til den anden sagsøger og 5 627 020 EUR eller tilsvarende til den tredje sagsøger.
—
Iværksættelse af en undersøgelse om omfanget af den skade, som sagsøgerne har lidt, hvis og i det omfang Retten finder det nødvendigt.
—
Kommissionen og/eller Rådet tilpligtes at betale sagsøgernes omkostninger.
Sagsøgerne har endvidere i replikken nedsat det beløb, der oprindeligt var krævet i erstatning til den anden sagsøger, til 462626 EUR. Sagsøgerne har endvidere anført, at selv om det tilkommer Retten at vurdere størrelsen af det passende beløb, der skal betales i erstatning for en ikke-økonomisk skade, anser de følgende beløb for at udgøre en passende erstatning for den form for skade, som den første sagsøger har lidt:
—
500 EUR for at have opholdt sig en nat i fængsel i Heathrow lufthavn (jf. præmis 9 ovenfor).
—
10000 EUR for forværring af hans helbredstilstand.
Rådet og Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
Beskrivelse af den skade, for hvilken der kræves erstatning
Ifølge sagsøgernes påstande udgøres den skade, som kræves erstattet inden for rammerne af den foreliggende sag for så vidt angår den første sagsøger, af følgende poster:
—
rejse- og hoteludgifter, der er opgjort til i alt 9689 USD, som den første sagsøger unødigt måtte afholde i forbindelse med, at han blev tvunget til at opgive sin rejse til New York som følge af, at han blev tilbageholdt i Heathrow lufthavn (jf. præmis 9 ovenfor)
—
lægeudgifter, der er opgjort til i alt 221766,74 USD, som han har oplyst er blevet afholdt i forbindelse med den forværring af hans helbredstilstand, der indtrådte på grund af den personlige stress, han blev påført som følge af indefrysningen af hans midler, som følge af indefrysningens indvirkning på hans erhvervsmæssige aktiviteter og på hans evne til at forsørge sin familie, samt som følge af, at han blev tilbageholdt i Heathrow lufthavn
—
advokatudgifter, der er opgjort til 67879,30 GBP, der er afholdt i forbindelse med den retssag, som blev anlagt ved Det Forenede Kongeriges kompetente retter til prøvelse af den afgørelse, der blev truffet af denne medlemsstats myndigheder om at nægte ham adgang til denne medlemsstats område og til at rejse gennem dens lufthavne
—
advokatudgifter, der er opgjort til 74097,72 GBP, som er afholdt i forbindelse med de foranstaltninger, der blev iværksat for at få hans navn slettet fra bilag III til forordning nr. 314/2004
—
reklameudgifter, der er opgjort til 9696,43 USD, som er afholdt for at afhjælpe den negative indvirkning, som indefrysningen af hans midler har haft for hans erhvervsmæssige omdømme, og således mindske de tab, som hans virksomheder har lidt
—
en ikke-økonomisk skade, der er lidt som følge af en forværring af hans helbredstilstand samt den omstændighed, at han blev anbragt i en fængselscelle i Heathrow lufthavn.
Hvad angår den anden og den tredje sagsøger består den skade, der kræves erstattet, i forretningsmæssige tab, der er opgjort til henholdsvis 605675 USD og 7 375 000 USD, som de nævnte sagsøgere har lidt som følge af de påståede »ekstraterritoriale virkninger« af forordning nr. 314/2004, der har givet visse af deres forretningspartnere anledning til ikke længere at handle med dem.
Sagsøgerne har anført, at de har opgjort den skade, som de har lidt, i USD. De således opgjorte beløb, omregnet til EUR, svarer til de beløb, der er nævnt i sagsøgernes påstande med de ændringer, der er anført i replikken (jf. præmis 18 og 19 ovenfor).
Gennemgang af retspraksis vedrørende erstatningssøgsmål, der er anlagt i henhold til artikel 340, stk. 2, TEUF
Det følger af fast retspraksis, at spørgsmålet, om der kan gives medhold i et søgsmål anlagt i henhold til artikel 340, stk. 2, TEUF, forudsætter, at en række betingelser er opfyldt, nemlig at den adfærd, der lægges institutionerne til last, er retsstridig, at der foreligger et virkeligt tab, og at der er årsagssammenhæng mellem denne adfærd og det påståede tab (Domstolens dom af 29.9.1982, sag
26/81, Oleifici Mediterranei mod EØF, Sml. s. 3057
, præmis 16, og Rettens dom af 11.7.1996, sag
T-175/94, International Procurement Services mod Kommissionen, Sml. II, s. 729
, præmis 44). Hvis en af disse betingelser ikke er opfyldt, må sagsøgte frifindes i det hele, uden at det er nødvendigt at undersøge de øvrige betingelser (Domstolens dom af 15.9.1994, sag
C-146/91, KYDEP mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 4199
, præmis 19 og 81, og Rettens dom af 10.5.2006, sag
T-279/03, Galileo International Technology m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1291
, præmis 77).
For at betingelsen om den retsstridig adfærd kan anses for opfyldt, kræves ifølge retspraksis, at det fastslås, at der er sket en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder (Domstolens dom af 4.7.2000, sag
C-352/98 P, Bergaderm og Goupil mod Kommissionen, Sml. I, s. 5291
, præmis 42, og af 10.12.2002, sag
C-312/00 P, Kommissionen mod Camar og Tico, Sml. I, s. 11355
, præmis 53).
Det følger endvidere af fast retspraksis, at årsagsforbindelse i henhold til artikel 340, stk. 2, TEUF anses for at foreligge, når der er en direkte årsagsforbindelse mellem den fejl, som den pågældende institution hævdes at have begået, og det påberåbte tab, og det påhviler sagsøgeren at føre bevis herfor (Domstolens dom af 15.1.1987, sag 253/84, Ségaude mod Rådet og Kommissionen, s. 123, præmis 20, og af 30.1.1992, forenede sager
C-363/88 og C-364/88, Finsider m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 359
, præmis 25). Det påståede tab skal fremgå tilstrækkeligt klart af den påklagede adfærd, idet denne adfærd skal være den afgørende årsag til tabet, mens der ikke er nogen forpligtelse til at erstatte ethvert, eventuelt fjernt, tab i forbindelse med en ulovlig situation (Domstolens dom af 4.10.1979, forenede sager
64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 og 45/79, Dumortier m.fl. mod Rådet, Sml. s. 3091
, præmis 21; jf. dommen i sagen Galileo International Technology m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 24 ovenfor, præmis 130 og den deri nævnte retspraksis).
Om forældelse og formaliteten vedrørende sagsøgernes argumenter om ulovligheden af forordning nr. 314/2004 og forordning nr. 412/2007
Når der henses til de argumenter, som Rådet har fremsat i sit svarskrift, skal der foretages en vurdering af, om sagsøgerne har overholdt den forældelsesfrist for anlæggelse af erstatningssøgsmål, der er fastsat i artikel 46 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.
Rådet har anført, at forordning nr. 314/2004 blev offentliggjort i Tidende den 24. februar 2004, og at sagsøgernes søgsmål er forældet »for så vidt som de derved har nedlagt påstand om erstatning for den skade, der er lidt som følge af den hævdede ulovlighed«.
Det bemærkes i denne henseende, at det følger af artikel 46 i statutten for Domstolen, som finder anvendelse på sagsbehandlingen ved Retten i medfør af samme statuts artikel 53, stk. 1, at krav om erstatning uden for kontraktforhold forældes fem år efter, at den omstændighed, der ligger til grund for kravet, er indtrådt. Forældelsen afbrydes enten ved indgivelse af stævning til Domstolen eller ved, at den skadelidte forud gør sit krav gældende over for den kompetente institution. I sidstnævnte tilfælde skal sagen imidlertid anlægges inden for en frist på to måneder.
Det fremgår af fast retspraksis, at den nævnte forældelsesfrist begynder at løbe, når alle de betingelser, som er en forudsætning for erstatningspligten, er opfyldt, og navnlig når det tab, der skal erstattes, er kendt. I et tilfælde som i denne sag, hvor Unionens ansvar udspringer af en generel retsakt, begynder denne forældelsesfrist ikke at løbe, før de skadelige virkninger af retsakten har vist sig, og dermed ikke før der foreligger vished om, at de berørte personer har lidt skade (jf. Domstolens dom af 17.7.2008, sag
C-51/05 P, Kommissionen mod Cantina sociale di Dolianova m.fl., Sml. I, s. 5341
, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde kunne de påståede skadelige virkninger, som forordning nr. 314/2004 måtte have for sagsøgerne, først begynde at vise sig efter vedtagelsen af forordning nr. 412/2007 den 16. april 2007, idet denne forordning erstattede bilag III til forordning nr. 314/2004 med et nyt bilag, der bl.a. indeholdt navnet på den første sagsøger. Da den foreliggende sag blev anlagt den 13. april 2012, er det åbenbart, at sagen ikke er forældet.
Det bemærkes endvidere, at det følger af fast retspraksis, at et erstatningssøgsmål i henhold til artikel 340, stk. 2, TEUF er et selvstændigt retsmiddel, der har sin særlige funktion blandt de forskellige søgsmålstyper og er underkastet betingelser, der er afpasset efter dets særlige formål. Et erstatningssøgsmål adskiller sig fra et annullationssøgsmål ved, at det ikke tilsigter en ophævelse af en bestemt foranstaltning, men derimod erstatning for tab, som er forårsaget af en institution (jf. Rettens dom af 21.6.2006, sag
T-47/02, Danzer mod Rådet, Sml. II, s. 1779
, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
Det er således blevet fastslået, at den blotte omstændighed, at der foreligger en individuel afgørelse, der er blevet endelig, ikke er til hinder for at antage et erstatningssøgsmål til realitetsbehandling, med undtagelse af det særtilfælde, hvor et sådant søgsmål i virkeligheden tilsigter en annullation af den omhandlede individuelle afgørelse, som det er tilfældet, når der i forbindelse med et erstatningssøgsmål er nedlagt påstand om betaling til sagsøgeren af et beløb, der nøjagtigt svarer til det afgiftsbeløb, som sagsøgeren har betalt i henhold til den nævnte afgørelse (Domstolens dom af 26.2.1986, sag
175/84, Krohn Import-Export mod Kommissionen, Sml. s. 753
, præmis 32 og 33; jf. endvidere dommen i sagen Danzer mod Rådet, nævnt i præmis 32 ovenfor, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
Der erindres endvidere om, at det fremgår af artikel 277 TEUF, at uanset udløbet af den frist, der er fastsat i artikel 263, stk. 6, TEUF, kan hver part i en retstvist, der angår en almengyldig retsakt vedtaget af en af Unionens institutioner, påberåbe sig de i artikel 263, stk. 2, nævnte grunde i forhold til den pågældende retsakt.
I det foreliggende tilfælde må det konstateres, at de retsakter, der ligger til grund for den skade, som sagsøgerne hævder at have lidt, har en særlig karakter, som både ligner almengyldige retsakter, for så vidt som de fastlægger de kriterier, der skal være opfyldt for, at en person kan pålægges indefrysning af midler og økonomiske ressourcer, samt forbyder en gruppe af adressater, der er defineret på almen og abstrakt måde, bl.a. at stille pengemidler og økonomiske ressourcer til rådighed for personer og enheder, hvis navne er opført på de lister, der fremgår af bilag til de nævnte retsakter, og en række individuelle afgørelser i forhold til disse personer og enheder (jf. i denne retning Domstolens dom af 23.4.2013, forenede sager C-478/11 P – C-482/11 P, Gbagbo m.fl. mod Rådet, præmis 56, og Rettens dom af 28.5.2013, sag T-187/11, Trabelsi m.fl. mod Rådet, præmis 85 og 86). Det følger heraf, at for så vidt som forordning nr. 314/2004 og nr. 412/2007 udgør almengyldige retsakter, kan sagsøgerne til støtte for deres erstatningssøgsmål påberåbe sig, at de nævnte forordninger er ulovlige, selv om de ikke har anlagt et annullationssøgsmål til prøvelse af de nævnte forordninger. Rådets argument om det modsatte, hvorefter artikel 277 TEUF »ikke udgør en undtagelse til artikel 46 i statutten for Domstolen«, kan ikke tages til følges. Som nævnt (jf. præmis 31 ovenfor) var den i den nævnte artikel fastsatte forældelsesfrist endnu ikke udløbet på tidspunktet for anlæggelsen af den foreliggende sag, og denne artikel udgør således ikke en hindring for anvendelsen af artikel 277 TEUF i det foreliggende tilfælde.
Den påståede skade, der er lidt som følge af, at den første sagsøger blev tilbageholdt i Heathrow lufthavn
Det er hensigtsmæssigt først at undersøge søgsmålet, for så vidt som det vedrører erstatning af den skade, som den første sagsøger hævder at have lidt som følge af, at han blev tilbageholdt i Heathrow lufthavn (jf. præmis 9 ovenfor).
Det bemærkes i denne henseende, at omstændighederne bag denne hændelse og grundene til, at den første sagsøger blev nægtet adgang til at indrejse på Det Forenedes Kongeriges område og til at rejse gennem denne medlemsstats lufthavne, er anført i en skrivelse af 28. august 2007, som Treasury Solicitor’s Department (Det Forenede Kongeriges regerings juridiske tjeneste) sendte til den første sagsøgers advokater, og som sagsøgerne har vedlagt som bilag til stævningen.
Det fremgår af denne skrivelse, at den første sagsøger ved sin ankomst til Heathrow lufthavn den 25. maj 2007 modtog en afgørelse fra Det Forenede Kongeriges kompetente myndighed, hvorved han blev nægtet indrejse. Denne afgørelse var truffet i henhold til section 8 B i Immigration Act 1971 (lov af 1971 om udlændige) med senere ændringer. Denne bestemmelse giver Secretary of State bemyndigelse til at beslutte, at en retsakt, der er vedtaget af Rådet, skal anses for en »udpeget retsakt« med hensyn til anvendelsen af denne artikel, hvorefter enhver person, der nævnes i den pågældende retsakt, skal nægtes indrejse på Det Forenede Kongeriges område.
Det fremgår imidlertid af den nævnte skrivelse, at en fornyet behandling af sagen viste, at Secretary of State på det tidspunkt, hvor den første sagsøger ankom til Heathrow lufthavn, endnu ikke havde udpeget afgørelse 2007/235 i henhold til section 8 B i Immigration Act 1971, og at denne bestemmelse derfor ikke gjorde det muligt at nægte den første sagsøger at indrejse på Det Forenede Kongeriges område. Treasury Solicitor’s Department underrettede derfor ved den nævnte skrivelse den første sagsøgers advokat om, at den oprindelige afgørelse om ikke tillade ham at indrejse på Det Forenede Kongeriges område ville blive tilbagekaldt og erstattet af en ny afgørelse med det samme indhold, som Secretary of State ville træffe i henhold til § 321A, stk. 5, i Immigration Rules (Det Forenede Kongeriges regler om indrejse), hvorefter en persons indrejsetilladelse kan annulleres, såfremt en sådan foranstaltning ud fra de oplysninger, som de kompetente myndigheder råder over, er »begrundet i offentlighedens interesse«.
Sagsøgerne har på ingen måde anfægtet denne forklaring, der i øvrigt også fremgår af stævningen og af en til stævningen vedlagt erklæring, der er afgivet af den første sagsøger. Det følger imidlertid heraf, at den skade, som den første sagsøger hævder at have lidt som følge af, at han blev nægtet indrejse på Det Forenede Kongeriges område og tilbageholdt i Heathrow lufthavn natten over, hvorefter han først den følgende dag kunne rejse tilbage til Harare, umiddelbart udspringer af en afgørelse, der er truffet af de kompetente myndigheder i den nævnte medlemsstat.
Sagsøgerne har imidlertid anført, at der er årsagsforbindelse mellem skaden og vedtagelsen af forordning nr. 412/2007. Sagsøgerne har i denne sammenhæng anført, at fælles holdning 2004/161, der efter at bilaget til denne fælles holdning blev ændret ved afgørelse 2007/235, også omfattede den første sagsøger, ikke har bindende retlig virkning i medlemsstaternes lovgivninger. Efter sagsøgernes opfattelse følger det heraf, at det var den omstændighed, at den første sagsøger »var genstand for en indefrysning af sine midler i henhold til forordning [nr. 314/2004], der gjorde det muligt for [Det Forenede Kongerige] at nægte [ham] indrejse af de skønsmæssige afslagsgrunde i § 321A, stk. 5, i Immigrations Rules«.
Dette argument kan ikke tiltrædes.
Uanset hvilke grunde Det Forenede Kongerige havde til at annullere den første sagsøgers indrejsetilladelse og til således at nægte ham at indrejse på sit område og at rejse gennem denne medlemsstats lufthavne, er det væsentlige her, at der er tale om en afgørelse, som er truffet af den nævnte medlemsstats kompetente myndigheder under udøvelse af deres suveræne kompetencer med hensyn til kontrollen med adgangen for statsborgere i tredjelande, der ikke er medlemsstater i EU, til denne medlemsstats område. Det er denne afgørelse, der ligger til grund for, at den første sagsøger blev tilbageholdt i Heathrow og udsendt med en direkte flyafgang fra Heathrow lufthavn, og det er disse begivenheder, der hævdes at have forårsaget den skade, som den første sagsøger har lidt. Det er derfor udelukkende mellem denne afgørelse og den skade, som den første sagsøger har påberåbt sig, at der kan foreligge en direkte årsagsforbindelse i den i præmis 26 ovenfor omhandlede forstand. Selv om det var indefrysningen af den første sagsøgers midler, der fik Det Forenede Kongeriges myndigheder til at nægte ham adgang til deres område, følger den påståede skade ikke tilstrækkeligt klart af den omhandlede indefrysning, som det kræves ifølge retspraksis.
Det bemærkes i denne henseende, at det ganske vist fremgår af artikel 4, stk. 1, i fælles holdning 2004/161, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at hindre, at de på listen i bilaget til den fælles holdning anførte fysiske personer indrejser i eller rejser gennem deres område, hvilket bl.a. omfatter sagsøgeren. Det fremgår imidlertid af Domstolens domme af 27. februar 2007, Gestoras Pro Amnistía m.fl. mod Rådet (sag
C-354/04 P, Sml. I, s. 1579
, præmis 51-57), og Segi m.fl. mod Rådet (sag
C-355/04 P, Sml. I, s. 1657
, præmis 51-57), at en fælles holdning som omhandlet i afsnit V og VI i EU-traktaten i den forud for Lissabontraktaten gældende affattelse ikke i sig selv anses for at have retsvirkning i forhold til en tredjemand som den første sagsøger i det foreliggende tilfælde. Som det følger af artikel 46 i EU-traktaten i den forud for Lissabontraktaten gældende affattelse, fandtes der således ikke bestemmelser, der tillagde Domstolen eller Retten beføjelser med hensyn til de retsakter, som var vedtaget i henhold til de forskellige bestemmelser i samme traktats afsnit V vedrørende FUSP.
Sagsøgerne, der åbenbart er vidende om, at Retten ikke har kompetence til at påkende et erstatningssøgsmål, hvori der er nedlagt påstand om erstatning af en påstået skade, der er forvoldt ved vedtagelsen af en fælles holdning i henhold til bestemmelserne i afsnit V i EU-traktaten i den forud for Lissabontraktaten gældende affattelse, har i øvrigt ikke i forbindelse med søgsmålet anført, at den skade, som de kræver erstattet, helt eller delvist er forvoldt ved vedtagelsen af fælles holdning 2004/161. Sagsøgerne har påstået, at skaden er indtrådt som følge af vedtagelsen af forordning nr. 314/2004. Dette kan imidlertid ikke være tilfældet, når der er tale om den skade, der er lidt som følge af, at den første sagsøger blev tilbageholdt i Heathrow lufthavn, idet forordning nr. 314/2004 ikke indeholder bestemmelser, der forbyder den første sagsøger at indrejse i Det Forenede Kongerige eller at rejse gennem den nævnte medlemsstats område.
Det må følgelig konkluderes, at der ikke foreligger årsagsforbindelse mellem den adfærd, som Unionens institutioner foreholdes inden for rammerne af søgsmålet, nemlig vedtagelsen af forordning nr. 412/2007, der angiveligt er behæftet med en ulovlighed, og den skade, som den første sagsøger hævder at have lidt som følge af denne begivenhed (jf. første, tredje og sjette led i præmis 21 ovenfor). Da en af de kumulative betingelser for, at Unionen kan ifalde erstatningsansvar i henhold til artikel 340, stk. 2, TEUF, således ikke er opfyldt, må søgsmålet forkastes, for så vidt som det angår erstatning for den skade, som den første sagsøger hævder at have lidt som følge af, at han blev tilbageholdt i Heathrow lufthavn, dvs. helt konkret for så vidt som det angår de rejse- og hoteludgifter, som den første sagsøger unødigt måtte afholde, de advokatudgifter, som han måtte afholde for over for Det Forenede Kongeriges kompetente myndigheder at anfægte afgørelsen om ikke at lade ham indrejse i denne medlemsstat, og den »ikke-økonomiske« eller med andre ord tort, som han hævder at have lidt som følge af denne begivenhed (jf. henholdsvis første, tredje og sjette led i præmis 21 ovenfor).
De øvrige påstande om erstatning
Hvad angår de øvrige påstande om erstatning skal de forskellige klagepunkter, som sagsøgerne har fremsat, undersøges for at afgøre, om den nødvendige betingelse, nemlig betingelsen om, at den påståede adfærd skal være ulovlig, for at Unionen kan ifalde erstatningsansvar i henhold til artikel 340, stk. 2, TEUF, er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
Sagsøgerne har fremsat en række klagepunkter for at godtgøre, at Rådet og Kommissionen udviste en ulovlig adfærd ved at vedtage forordning nr. 314/2004 og nr. 412/2007. De har for det første i det væsentlige påberåbt sig, at Unionens institutioner foretog et åbenbart urigtigt skøn ved at beslutte, at den første sagsøgers navn skulle opføres på listen over personer, der er omfattet af den indefrysning af midler, som er indført ved forordning nr. 314/2004. Sagsøgerne har for det andet anført, at de anfægtede forordninger er mangelfuldt begrundede i forhold til den første sagsøger, hvilket udgør en tilsidesættelse af hans ret til forsvar og fratager ham enhver effektiv domstolsbeskyttelse. Sagsøgerne har for det tredje påberåbt sig magtfordrejning. Sagsøgerne har for det fjerde anført, at den første sagsøgers ret til forsvar er blevet tilsidesat, nærmere bestemt i relation til spørgsmålet om at nævne hans navn i bilag III til forordning nr. 314/2004, som de nævnte institutioner efter sagsøgernes opfattelse løbende burde have taget op til fornyet overvejelse.
Sagsøgerne har i deres redegørelse for de forskellige klagepunkter taget udgangspunkt i den antagelse, at den blotte omstændighed, at den første sagsøger var viceminister, ikke udgjorde en tilstrækkelig begrundelse for at opføre hans navn i bilag III til forordning nr. 314/2004 og indefryse hans midler. Sagsøgerne foreholder således Unionens institutioner at have foretaget et åbenbart urigtigt skøn, idet de med urette alene på grundlag af denne omstændighed konkluderede, at den første sagsøger var ansvarlig for alvorlige overtrædelser af menneskerettighederne, samt for at have tilsidesat begrundelsespligten, idet de undlod at give en tilstrækkelig begrundelse for indefrysningen af hans midler. Sagsøgernes klagepunkt om den påståede magtfordrejning er ligeledes i det væsentlige baseret på samme argumentation. De sagsøgte institutioner har anført, at afgørelsen om at opføre den første sagsøgers navn i bilag III til forordning nr. 314/2004 lovligt blev truffet alene med henvisning til den første sagsøgers stilling som viceminister, uden at det var nødvendigt at anføre andre beviser.
Sagsøgernes argumentation rejser det indledende spørgsmål om at identificere de grunde, der ligger til grund for indefrysningen af de midler, der tilhører de personer, som er omfattet af forordning nr. 314/2004, herunder den første sagsøger efter vedtagelsen af forordning nr. 412/2007. Det drejer sig nærmere bestemt om at afgøre, om den vedtagne indefrysning af midler ifølge ophavsmændene til denne foranstaltning i forhold til den første sagsøger var begrundet alene med henvisning til hans stilling som medlem af Zimbabwes regering eller ligeledes af andre grunde, som det i givet fald vil være nødvendigt at identificere.
Begrundelsen for at indefryse den første sagsøgers midler og overholdelsen af begrundelsespligten
Det bemærkes indledningsvis, at forordning nr. 314/2004 blev vedtaget i henhold til artikel 60 EF og 301 EF. Artikel 60, stk. 1, EF bestemmer, at »[h]vis en handling fra Fællesskabets side i de i artikel 301 [EF] omhandlede tilfælde skønnes nødvendig, kan Rådet efter fremgangsmåden i artikel 301 [EF] træffe de nødvendige hasteforanstaltninger med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger over for de berørte tredjelande«. Artikel 301 EF bestemmer, at »[s]åfremt en fælles holdning eller en fælles aktion, der vedtages ifølge bestemmelserne om [FUSP] i [EU-]traktaten [i den forud for Lissabontraktaten gældende affattelse], tager sigte på en handling fra Fællesskabets side for helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske forbindelser med et eller flere tredjelande, træffer Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen de nødvendige hasteforanstaltninger«.
Det fremgår af Domstolens praksis, at artikel 60 EF og 301 EF, henset til ordlyden af disse bestemmelser og særligt udtrykkene »over for de berørte lande« og »med et eller flere tredjelande«, omfatter vedtagelse af foranstaltninger over for tredjelande, idet sidstnævnte begreb kan omfatte lederne af et sådant land og enkeltpersoner og enheder, som har tilknytning til disse ledere eller kontrolleres direkte eller indirekte af dem (Domstolens dom af 3.9.2008, forenede sager
C-402/05 P og C-415/05 P, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, Sml. I, s. 6351
, præmis 166, og af 13.3.2012, sag C-376/10 P, Tay Za mod Rådet, præmis 53).
Der skal endvidere erindres om fjerde og femte betragtning til forordning nr. 314/2004, der forklarer baggrunden for vedtagelsen af bl.a. den nævnte forordnings artikel 6, hvis indhold er gengivet i præmis 5 ovenfor. Disse betragtninger har følgende ordlyd:
»(4)
De restriktive foranstaltninger i fælles holdning 2004/161/FUSP omfatter [...] indefrysning af midler, finansielle aktiver og økonomiske ressourcer tilhørende medlemmer af Zimbabwes regering og alle fysiske eller juridiske personer, enheder eller organer, som er knyttet til den.
(5)
Disse foranstaltninger hører under [EF-]traktatens anvendelsesområde, og for at undgå en fordrejning af konkurrencen er der derfor behov for EU-lovgivning til implementering af dem […]«
Hvad angår forordning nr. 412/2007 anføres det blot i anden betragtning til denne forordning, at »[v]ed Rådets afgørelse 2007/235/FUSP [...] ændres bilaget til fælles holdning 2004/161/FUSP«, og at »[b]ilag III til forordning [...] nr. 314/2004 […] derfor [bør] ændres i overensstemmelse hermed«. Forordning nr. 412/2007 indeholder kun to artikler. I artikel 1 i forordning nr. 412/2007 foretages udelukkende en ændring af bilag III til forordning nr. 314/2004 som angivet i bilaget til forordning nr. 412/2007, og i samme forordnings artikel 2 præciseres forordningens ikrafttrædelsestidspunkt.
Der skal endvidere tages hensyn til bestemmelserne i fælles holdning 2004/161 og afgørelse 2007/235, der er opsummeret i henholdsvis præmis 2 og 8 ovenfor, og som udgør en del af den sammenhæng, hvori forordning nr. 314/2004 og forordning nr. 412/2007 blev vedtaget og offentliggjort i Tidende.
I denne forbindelse skal der ligeledes henvises til anden, sjette og syvende betragtning til fælles holdning 2004/161, der har følgende ordlyd:
»(2)
Ved fælles holdning 2002/145/FUSP nedlagde Rådet også rejseforbud mod og indefrøs midler tilhørende Zimbabwes regering og personer med et stort ansvar for alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, menings- og foreningsfriheden samt retten til fredelig forsamling.
[…]
(6)
Under hensyn til den fortsatte forringelse af menneskerettighedssituationen i Zimbabwe bør de af […] Union[en] vedtagne restriktioner forlænges […]
(7)
Formålet med disse restriktive foranstaltninger er at tilskynde de personer, der er omfattet heraf, til at forkaste politikker, der fører til krænkelse af menneskerettigheder, ytringsfrihed og god regeringsførelse.«
Det fremgår klart af en samlet læsning af de nævnte betragtninger og bestemmelser, at Rådet med vedtagelsen af artikel 6 i forordning nr. 314/2004 ønskede at indefryse midler tilhørende de »medlemmer af Zimbabwes regering«, hvis navne fremgik af bilag III til den nævnte forordning, udelukkende med henvisning til disse personers stilling som medlem af den pågældende stats regering. Dette bekræftes bl.a. af, at der i anden betragtning til og artikel 5, stk. 1, i fælles holdning 2004/161 nævnes to forskellige grupper af personer, der er genstand for indefrysningen af midler, nemlig dels medlemmer af Zimbabwes regering, dels »personer med et stort ansvar for alvorlige krænkelser af menneskerettighederne, menings- og foreningsfriheden samt retten til fredelig forsamling«.
Den ændring af angivelsen vedrørende den første sagsøger i bilaget til fælles holdning 2004/161 og [bilag III] til forordning nr. 314/2004, som blev foretaget henholdsvis ved afgørelse 2007/455 og forordning nr. 777/2007 (jf. præmis 10 og 12 ovenfor), kan ikke føre til en anden konklusion. Udtrykket »og som sådan« i den sætning, som blev tilføjet den nævnte angivelse, viser, at det hvad angår den første sagsøger er den blotte omstændighed, at han var medlem af en regering, der var involveret i aktiviteter, der undergravede demokratiet, respekten for menneskerettighederne og retsstatsprincippet, som begrundede, at han var omfattet af de foranstaltninger, der er omhandlet i den nævnte fælles holdning. Det er med andre ord klart, at der blot er tale om en præcisering og ikke en ændring af begrundelsen.
De af sagsøgerne fremsatte modargumenter kan heller ikke føre til en anden konklusion.
For det første har sagsøgerne henvist til anden betragtning til forordning nr. 314/2004, der har følgende ordlyd:
»Rådet mener stadig, at Zimbabwes regering i alvorlig grad krænker menneskerettighederne. Så længe krænkelserne fortsætter, finder Rådet det derfor nødvendigt at opretholde restriktive foranstaltninger over for Zimbabwes regering og de personer, der i første række har ansvaret for disse krænkelser.«
Efter sagsøgernes opfattelse er denne henvisning i overensstemmelse med den sammenhæng, som den nævnte forordning indgår i, når der samtidig henses til, at der i tredje betragtning til fælles holdning 2004/161 henvises til en anden tidligere vedtaget fælles holdning, hvoraf fremgår, at »yderligere personer med et stort ansvar for [de] krænkelser[, der er nævnt i anden betragtning til fælles holdning 2004/161,] blev omfattet af [de] restriktive foranstaltninger[, der er vedtaget i fælles holdning 2002/145]«.
Det argument, som sagsøgerne forsøger at udlede af de nævnte betragtninger, kan ikke tiltrædes. Henvisningen i anden betragtning til forordning nr. 314/2004 og til den omstændighed, at Zimbabwes regering ifølge Rådet i alvorlig grad krænker menneskerettighederne, indebærer ikke, at Rådet foreholder hvert enkelt medlem af den nævnte regering de konkrete krænkelser af menneskerettighederne, som det enkelte medlem er personligt ansvarlig for. En sådan henvisning er fuldt ud i overensstemmelse med en afgørelse om at indefryse de midler, der tilhører samtlige medlemmer af den pågældende regering, alene som følge af deres stilling som medlem af en regering, der som sådan er ansvarlig for at have krænket menneskerettighederne.
Denne forståelse af den omhandlede betragtning bekræftes af dens andet punktum, hvori der klart sondres mellem »Zimbabwes regering« og »de personer, der i første række har ansvaret for disse krænkelser«, hvilket med andre ord er den samme sondring som den, der allerede er nævnt i præmis 57 ovenfor.
Det bemærkes endvidere, at tredje betragtning til fælles holdning 2004/161, som sagsøgerne også har henvist til, ikke er relevant, idet den blot udgør en henvisning til indholdet af en anden fælles holdning, som indebar en ændring af fælles holdning 2002/145. Det bemærkes i denne henseende, at gyldighedsperioden for den sidstnævnte fælles holdning udløb den 20. februar 2004, og at den blev erstattet af fælles holdning 2004/161.
For det andet har sagsøgerne henvist til artikel 4, stk. 1, i fælles holdning 2004/161 (jf. præmis 2 ovenfor). Sagsøgerne har anført, at den første sagsøgers stilling som viceminister ikke i sig selv godtgør, at han har været involveret i aktiviteter, der alvorligt undergraver demokrati og respekt for menneskerettigheder og retsstatsforhold i Zimbabwe.
Dette argument kan heller ikke tiltrædes. Artikel 4, stk. 1, i fælles holdning 2004/161 vedrører et forbud for de fysiske personer, hvis navn fremgår af bilaget til den nævnte fælles holdning, mod at indrejse i eller rejse gennem medlemsstaternes områder. Der er, som det fremgår af præmis 44 ovenfor, tale om en foranstaltning, som medlemsstaterne selv skal iværksætte. Forordning nr. 314/2004 indeholder ingen bestemmelser herom. Det følger heraf, at selv om det antages, at det i artikel 4 i den nævnte fælles holdning omhandlede forbud ikke er rettet mod de pågældende personer, herunder den første sagsøger, alene som følge af deres stilling som medlem af Zimbabwes regering, er denne omstændighed i sig selv ikke relevant for de grunde, der ligger til grund for beslutningen om at indefryse de samme personers midler. Den samme fælles holdnings artikel 5, stk. 1, som vedrører indefrysning af midler, hvis ordlyd er gentaget i præmis 2 ovenfor, indeholder ikke en henvisning til de aktiviteter, som medlemmerne af Zimbabwes regering har deltaget i, svarende til den henvisning, der fremgår af samme fælles holdnings artikel 4, stk. 1.
For det tredje har sagsøgerne henvist til dels den omstændighed, at den første sagsøger fortsat var viceminister på det tidspunkt, hvor hans navn blev slettet fra bilag III til forordning nr. 314/2004 (jf. præmis 12 ovenfor), og at han fortsatte med at varetage denne funktion, efter at hans navn ikke længere fremgik af det nævnte bilag, dels den omstændighed, at visse andre ministre eller viceministre, der var medlemmer af Zimbabwes regering og udnævnt i februar 2009, ikke var genstand for en tilsvarende indefrysning af deres midler. Efter sagsøgernes opfattelse følger det heraf, at stillingen som viceminister, som den første sagsøger varetog, ikke i sig selv var tilstrækkelig til at begrunde, at hans navn var opført på den liste over personer, som er omfattet af den indefrysning af midler, der er pålagt i henhold til forordning nr. 314/2004.
Det bemærkes i denne henseende, at det er ubestridt mellem parterne, at efter at den første sagsøgers navn blev opført på listen over personer, som var omfattet af den indefrysning af midler, der var pålagt i henhold til forordning nr. 314/2004, gennemgik den politiske situation i Zimbabwe en væsentlig udvikling med undertegnelsen den 15. september 2008 af »Global Political Agreement« (herefter »GPA«) mellem på den ene side regeringspartiet Zanu PF og på den anden side de to fløje i oppositionspartiet MDC. Det fremgik bl.a. af GPA, at Morgan Tsvangirai, leder af MDC, blev udnævnt til premierminister, og at der blev nedsat en ny regering, som bestod af to vicepremierministre, der var indstillet af de to fløje i MDC, 31 ministre, hvoraf 15 var indstillet af Zanu PF, og 16 var indstillet af de to fløje i MDC, samt 15 viceministre, hvoraf otte var indstillet af Zanu PF, og syv var indstillet af de to fløje i MDC. Udnævnelsen af den nye regering fandt sted i februar 2009.
Henset til denne væsentlige udvikling kan den omstændighed, at navnene på de ministre, der blev udnævnt til medlemmer af Zimbabwes regering efter indgåelsen af GPA, ikke blev opført på den liste over de personer, der var omfattet af den indefrysning af midler, som var pålagt i henhold til forordning nr. 314/2004, ikke – som sagsøgerne har gjort – påberåbes til støtte for påstanden om, at Rådet ikke havde til hensigt at indefryse hans midler alene med den begrundelse, at han var medlem af Zimbabwes regering, da det i 2007 indefrøs den første sagsøgers midler. Denne betragtning berører ikke den nedenfor anførte vurdering af, om afgørelsen om at indefryse sagsøgerens midler og afgørelsen om ikke at ophæve denne foranstaltning i forhold til sagsøgeren i 2009 var lovlig. Disse spørgsmål adskiller sig fra spørgsmålet om at identificere grundene til, at den første sagsøgers navn var opført på listen over de personer, hvis midler var genstand for indefrysning i henhold til forordning nr. 314/2004.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger må det fastslås, at den første sagsøger blev pålagt indefrysning af sine midler alene med den begrundelse, at han varetog stillingen som viceminister. Denne konklusion gør det muligt straks at forkaste sagsøgernes argument om tilsidesættelse af begrundelsespligten som ugrundet. Da det, som det fremgår af ovenstående betragtninger, klart fremgår af forordning nr. 314/2004, at Rådet havde til hensigt at indefryse de midler, der tilhørte medlemmerne af Zimbabwes regering, og da den første sagsøgers stilling som viceminister nævnes i bilag III til samme forordning, som ændret ved forordning nr. 412/2007, må det fastslås, at forordning nr. 314/2004 indeholder en tilstrækkelig redegørelse for de grunde, der begrundede en indefrysning af den første sagsøgers midler.
Spørgsmålet om, hvorvidt Rådet med føje kunne anse den første sagsøgers stilling for i sig selv tilstrækkelig til at begrunde en indefrysning af hans midler, vedrører ikke spørgsmålet om overholdelsen af begrundelsespligten, men om begrundelsen er materielt rigtig, hvilket henhører under spørgsmålet om den anfægtede retsakts lovlighed (Domstolens dom af 2.4.1998, sag
C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719
, præmis 67, og af 22.3.2001, sag
C-17/99, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 2481
, præmis 35). Det er dette sidstnævnte spørgsmål, der skal undersøges nedenfor, hvilket kræver, at der foretages en undersøgelse af sagsøgernes klagepunkter vedrørende den omstændighed, at der blev foretaget et åbenbart urigtigt skøn, og magtfordrejning.
Klagepunkterne om et åbenbart urigtigt skøn og magtfordrejning
Retten har i dom af 14. oktober 2009, Bank Melli Iran mod Rådet (sag
T-390/08, Sml. II, s. 3967
, præmis 36), allerede fastslået, at hvad angår de generelle regler, der definerer fremgangsmåden for de restriktive foranstaltninger, har Rådet en vid skønsbeføjelse med hensyn til de forhold, der i overensstemmelse med en fælles holdning vedtaget i henhold til den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) skal tages i betragtning ved vedtagelsen af foranstaltninger i form af økonomiske og finansielle sanktioner i medfør af artikel 60 EF og 301 EF. Da Fællesskabets retsinstanser ikke må sætte deres bedømmelse af de beviser, faktiske forhold og omstændigheder, der begrunder vedtagelse af sådanne foranstaltninger, i stedet for den af Rådet foretagne bedømmelse, skal Rettens prøvelse i denne henseende begrænse sig til en efterprøvelse af, om reglerne for proceduren og om angivelse af en begrundelse er overholdt, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, og at Rådet ikke åbenbart har overskredet grænserne for sin skønsmargen, samt at der ikke er begået magtfordrejning. Denne begrænsede kontrol finder særligt anvendelse på de hensigtsmæssighedsbetragtninger, som vedtagelsen af regler, hvorved de restriktive foranstaltninger blev indført, bygger på.
Imidlertid skal der i denne sammenhæng tages hensyn til den retspraksis, der vedrører begrebet tredjeland som omhandlet i artikel 60 EF og 301 EF og nævnt i præmis 52 ovenfor. Det følger heraf, at når Rådet i forbindelse med udøvelsen af sin vide skønsbeføjelse inden for dette område agter at vedtage restriktive foranstaltninger i henhold til de nævnte artikler over for lederne af et sådant land og enkeltpersoner og enheder, som har tilknytning til disse ledere eller kontrolleres direkte eller indirekte af dem, kan det ganske rigtigt mere eller mindre bredt definere den gruppe af ledere og de personer, der har tilknytning til disse ledere, som skal gøres til genstand for de påtænkte foranstaltninger, men Rådet kan ikke udvide anvendelsesområdet for de nævnte foranstaltninger til personer eller enheder, der ikke er omfattet af en af de to nævnte kategorier (jf. i denne retning dommen i sagen Tay Za mod Rådet, nævnt i præmis 52 ovenfor, præmis 63).
I den situation, hvor Rådet abstrakt definerer de kriterier, der kan begrunde, at en person eller en enhed opføres på listen over personer og enheder, der er genstand for de restriktive foranstaltninger, som er vedtaget i henhold til de to nævnte artikel, tilkommer det endvidere Retten på grundlag af de anbringender, som den berørte person eller enhed har fremsat, eller i givet fald af egen drift at efterprøve, om den konkrete situation opfylder de abstrakte kriterier, som Rådet har defineret. Denne prøvelse omfatter en vurdering af forhold og omstændigheder, der er påberåbt som begrundelse for at opføre den pågældende person eller enhed på listen over dem, der er genstand for restriktive foranstaltninger, og til de beviser og oplysninger, som denne vurdering er baseret på. Retten skal ligeledes sikre sig, at retten til forsvar overholdes, og at begrundelseskravet iagttages, samt, i givet fald, at de tvingende hensyn, som Rådet undtagelsesvis har anført som begrundelse for at kunne gøre undtagelse herfra, er velbegrundede (jf. i denne retning dommen i sagen Bank Melli Iran mod Rådet, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 37).
I det foreliggende tilfælde er det ubestridt mellem parterne, at den første sagsøger var viceminister i Zimbabwe på det tidspunkt, hvor hans navn blev opført i bilag III til forordning nr. 314/2004, og at han fortsatte som viceminister i hele den periode, hvor hans navn fremgik af dette bilag.
Sagsøgerne har anført, at det er nødvendigt »at fastslå, i hvilket omfang en viceminister har udøvende beføjelser«, og har anført en række betragtninger for at godtgøre, at den første sagsøgers beføjelser var »strengt begrænset til de ansvarsområder, der henhørte under hans portefølje«, og at der ikke på nogen måde fandtes en »sammenhæng mellem [den første sagsøgers] ministerportefølje og krænkelser af menneskerettigheder, retsstatsforhold eller demokrati«.
Retten finder imidlertid, at en viceminister må anses for at tilhøre »lederne« i et tredjeland, som i det foreliggende tilfælde er Zimbabwe, i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i den i præmis 52 ovenfor nævnte retspraksis, og »medlemmer af [dette lands] regering« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i fælles holdning 2004/161 og forordning nr. 314/2004. Følgelig kan Unionens institutioner ikke foreholdes at have foretaget en urigtig vurdering af faktum, idet de anvendte den restriktive foranstaltning i form af indefrysning af den første sagsøgers midler som følge af hans udnævnelse til viceminister.
Under disse omstændigheder kan de af sagsøgerne fremsatte argumenter, der er opsummeret i præmis 76 ovenfor, kun undersøges ud fra den synsvinkel, at Rådet eventuelt foretog et åbenbart urigtigt skøn, idet det i forbindelse med vedtagelsen af forordning nr. 314/2004 indførte en restriktiv foranstaltning i form af indefrysning af de midler, der tilhørte samtlige medlemmer af Zimbabwes regering, uden at sondre mellem de medlemmer, hvis aktiviteter og beføjelser havde sammenhæng med de alvorlige krænkelser af menneskerettighederne i Zimbabwe, og som Rådet havde konstateret (jf. første betragtning til forordning nr. 314/2004), og de medlemmer, i forhold til hvilke der ikke kunne konstateres en sådan sammenhæng.
Det bemærkes i denne henseende, at sagsøgerne med urette har hævdet, at den foreliggende sag »ikke vedrører en påstået ulovlighed vedrørende formuleringen af de bestemmelser«, der fastsætter, hvornår en persons navn kan opføres på listen over de personer, som er genstand for en indefrysning af deres midler, men anvendelsen af de nævnte bestemmelser. Som nævnt i præmis 77 ovenfor, når der henses til det kriterium, der er anvendt i den foreliggende sag, nemlig den blotte omstændighed, at den berørte person var medlem af Zimbabwes regering, er de relevante bestemmelser blevet anvendt korrekt i det foreliggende tilfælde.
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt Rådet foretog et åbenbart urigtigt skøn ved formuleringen af de nævnte bestemmelser, finder Retten, når der henses til dels formålet med de omtvistede indefrysninger, der bestod i at »tilskynde de personer, der er omfattet heraf, til at forkaste politikker, der fører til krænkelse af menneskerettigheder, ytringsfrihed og god regeringsførelse« (syvende betragtning til fælles holdning 2004/161, jf. præmis 56 ovenfor), dels Rådets vide skønsbeføjelse inden for dette område (jf. præmis 72 ovenfor), at en sådan fejl ikke kan foreholdes Rådet.
Sagsøgerne har anført, at den omstændighed, at en person deltager i de demokratiske mekanismer i et land, hvor demokratiet ikke fungerer hensigtsmæssigt, og hvor der sker alvorlige krænkelser af menneskerettighederne og retsstatsforhold, ikke kan begrunde, at der vedtages restriktive foranstaltninger over for den pågældende. Det modsatte standpunkt ville skade demokratiet.
Dette argument kan ikke tiltrædes. Som det fremgår af de betragtninger og bestemmelser, der er nævnt i præmis 1-8 ovenfor, fandt Rådet på det tidspunkt, hvor den omtvistede foranstaltning i form af indefrysning af midler blev vedtaget ved forordning nr. 314/2004, og på det tidspunkt i 2007, hvor den første sagsøgers navn blev opført på listen over de personer, der var omfattet af denne foranstaltning, at Zimbabwes regering var ansvarlig for alvorlige krænkelser af menneskerettighederne i dette land. Henset til denne betragtning, som sagsøgerne ikke på nogen måde har forsøgt at anfægte, kunne Rådet uden at foretage et åbenbart urigtigt skøn fastslå, at en person, der havde en interesse i de »demokratiske mekanismer i sit land«, ikke burde være blevet medlem af en sådan regering, før denne regering eller en anden regering i dens sted havde forkastet de politikker, der førte til krænkelse af menneskerettighederne, ytringsfrihed og god regeringsførelse.
Sagsøgerne har endvidere anført, at begrebet »målrettede sanktioner«, som den omtvistede indefrysning af midler henhører under, nødvendigvis kræver, at der tages hensyn til de berørte personers individuelle aktiviteter. Efter sagsøgernes opfattelse er formålet med sådanne sanktioner at identificere dem, der er ansvarlige for krænkelser af de omhandlede menneskerettigheder.
Sagsøgerne har endvidere henvist til Rådets dok. nr. 15114/05 af 2. december 2005, der har overskriften »Retningslinjer for gennemførelse og evaluering af restriktive foranstaltninger (sanktioner) som led i EU’s fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik«, som sagsøgerne har vedlagt som bilag til stævningen.
Sagsøgerne har bl.a. henvist til punkt 14 i det nævnte dokument, der har overskriften »Målrettede foranstaltninger« og er affattet som følger:
»De foranstaltninger, der træffes, skal være rettet mod dem, der er ansvarlige for de politikker eller handlinger, som har fået EU til at indføre restriktive foranstaltninger. Sådanne målrettede foranstaltninger er mere effektive end foranstaltninger, der rammer i flæng, og minimerer de negative følger for dem, der ikke er ansvarlige for de pågældende politikker eller handlinger.«
Det bemærkes i denne henseende, at artikel 60 EF og 301 EF ud fra selve deres ordlyd vedrører tredjelande. I denne sammenhæng er der tale om »målrettede sanktioner«, når de restriktive foranstaltninger, der er vedtaget på grundlag af de to artikler, ikke vedrører hele det pågældende land og samtlige de personer, der er bosat i, og som er statsborgere i dette land, men kun de personer, der er identificeret som ansvarlige for politikker og handlinger, der ligger til grund for pålæggelsen af de nævnte foranstaltninger. Dette er netop, hvad der fremgår af punkt 14 i Rådets dok. nr. 15114/05, som sagsøgerne har henvist til.
Det centrale spørgsmål, der opstår, er således kun spørgsmålet om, hvorledes de personer, der ansvarlige, og som kan gøres til genstand for målrettede sanktioner, kan identificeres. Det fremgår imidlertid af Domstolens praksis, at lederne af et tredjeland og personer, som har tilknytning til disse ledere, kan gøres til genstand for sanktioner (jf. i denne retning dommen i sagen Tay Za mod Rådet, nævnt i præmis 52 ovenfor, præmis 68). Det følger med andre ord af denne retspraksis, at disse ledere og de personer, der har tilknytning til dem, anses for ansvarlige for de politikker og handlinger, der ligger til grund for vedtagelsen af de pågældende restriktive foranstaltninger, uanset om de er involveret personligt i gennemførelsen af de nævnte politikker og handlinger. Denne konklusion gælder så meget desto mere, når der er tale om medlemmer af regeringen i et tredjeland, der uafhængigt af deres individuelle beføjelser inden for denne regering må påtage sig det samlede ansvar for den politik, som den pågældende regering fører, og samtlige de handlinger, som den udfører.
Det følger heraf, at de argumenter, som sagsøgerne har fremsat om de omtvistede restriktive foranstaltninger, og som vedrører disse foranstaltningers karakter af målrettede sanktioner, samt om Rådets dok. nr. 15114/05 må forkastes. Det er derfor ikke nødvendigt at undersøge, om den omstændighed, at Rådets dok. nr. 15114/05 er udfærdiget før vedtagelsen af forordning nr. 314/2004, har betydning for den foreliggende sag.
Når der henses til samtlige ovenstående betragtninger, kan samtlige sagsøgernes argumenter om den første sagsøgers personlige aktiviteter endvidere ikke tages til følge. Såfremt disse argumenter må anses for godtgjort, kan de nemlig højst godtgøre, at den første sagsøger ikke personligt var involveret i de politikker, som Zimbabwes regering førte, og de handlinger, som den udførte, og som var genstand for de omtvistede foranstaltninger, og at han både som privatperson og som minister har udøvet en positiv indflydelse i sit land. Disse omstændigheder er ikke tilstrækkelige til at godtgøre, at Rådet foretog et åbenbart urigtigt skøn, da det besluttede at lade samtlige medlemmer af Zimbabwes regering være omfattet af en indefrysning af midler, uden at sondre mellem dem, som var personligt involveret i krænkelser af menneskerettighederne, og dem, som ikke var det.
Sagsøgernes påstand om, at den første sagsøger ydede personlig støtte til visse hvide landmænd, der var i fare for at få deres jord eksproprieret, er heller ikke tilstrækkelig i denne henseende.
Det bemærkes i denne henseende, at de beviser, som sagsøgerne har påberåbt sig på dette punkt, udgøres af en skrivelse og en række erklæringer, der for en dels vedkommende hidrører fra perioden før den første sagsøger blev udnævnt til viceminister. Hvad angår de beviser, der er dateret efter den nævnte udnævnelse, fremgår det ikke klart af disse bevisers indhold, om de vedrører begivenheder, der har fundet sted før eller efter den nævnte udnævnelse.
Selv om det på grundlag af de beviser, der er nævnt ovenfor, måtte medgives, at den første sagsøger efter sin udnævnelse til viceminister fortsat ydede støtte til visse hvide landmænd, der blev truet med ekspropriation, er dette forhold under alle omstændigheder åbenbart ikke tilstrækkeligt til at fastslå, at han inden for Zimbabwes regering førte en særskilt politik, der klart gik imod de krænkelser af menneskerettighederne, som den nævnte regering var ansvarlig for, og at han forsøgte at bringe disse krænkelser til ophør. Det er imidlertid kun i dette sidstnævnte tilfælde, at der kan være tale om, at Rådet foretog et åbenbart urigtigt skøn, idet det ikke sondrede mellem de to forskellige fraktioner inden for den samme regering, men uden forskel pålagde samtlige medlemmer af denne regering en indefrysningsforanstaltning.
På baggrund af ovenstående betragtninger må både sagsøgernes klagepunkt om et åbenbart urigtigt skøn og klagepunktet om magtfordrejning forkastes som ugrundet, for så vidt som de vedrører den omstændighed, at den første sagsøgers navn blev opført på listen over de personer, der var omfattet af den indefrysning af midler, der er indført ved forordning nr. 314/2004.
Hvad angår klagepunktet om magtfordrejning bemærkes navnlig, at en retsakt kun er behæftet med magtfordrejning, såfremt det på grundlag af objektive, relevante og samstemmende indicier fremgår, at den må antages at være truffet udelukkende eller dog i det mindste overvejende for at forfølge andre formål end dem, der er angivet, eller for at omgå en fremgangsmåde, der særligt er fastsat for at imødegå konkret foreliggende vanskeligheder (jf. dommen i sagen Bank Melli Iran mod Rådet, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
Sagsøgerne har imidlertid ikke fremsat noget argument eller fremlagt noget bevis, der kan godtgøre, at Rådet og Kommissionen ved at indefryse de midler, der tilhørte medlemmerne af Zimbabwes regering, og ved at opføre den første sagsøgers navn på listen over de personer, der var omfattet af denne indefrysning, forfulgte et andet formål end at tilskynde de berørte personer til at forkaste de politikker, der førte til krænkelse af menneskerettigheder, ytringsfrihed og god regeringsførelse. Følgelig kan der i det foreliggende tilfælde ikke være tale om magtdrejning (jf. i denne retning dommen i sagen Bank Melli Iran mod Rådet, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 50).
De argumenter, som sagsøgerne har fremsat i forbindelse med redegørelsen for deres klagepunkt om magtfordrejning, har i virkeligheden i det væsentlige til formål at påvise, at der blev foretaget et åbenbart urigtigt skøn. Det er i dette lys, at de nævnte argumenter er blevet undersøgt ovenfor og er blevet forkastet.
Der skal herefter foretages en undersøgelse af søgsmålet, for så vidt som det endvidere vedrører spørgsmålet om den omstændighed, at den første sagsøgers navn blev opretholdt på listen over de personer, der var genstand for en indefrysning af deres midler. Der drejer sig nærmere bestemt om at afgøre, om Rådet og Kommissionen foretog et åbenbart urigtigt skøn ved ikke at slette den første sagsøgers navn fra den nævnte liste før den 23. februar 2011. Sagsøgernes klagepunkt om tilsidesættelse af den første sagsøgers ret til forsvar, for så vidt som det vedrører dette særlige forhold, undersøges ligeledes i denne forbindelse.
Om opretholdelsen af den første sagsøgers navn på listen over de personer, hvis midler var genstand for indefrysning
Sagsøgerne har anført, at fælles holdning 2004/161, som forordning nr. 314/2004 havde til formål at gennemføre, oprindeligt var anvendelig i en 12-måneders periode, at den løbende skulle »tages op til fornyet overvejelse«, og at dens gyldighed efterfølgende blev forlænget flere gange (jf. præmis 3 og 4 ovenfor). Sagsøgerne er af den opfattelse, at selv om forordning nr. 314/2004 ikke har nogen udløbsdato, skyldtes dette udelukkende »administrative hensyn«, som det fremgår af punkt 31 i Rådets dok. nr. 15114/05, og at en løbende og regelmæssig fornyet overvejelse endvidere var nødvendig for at afgøre, om det var hensigtsmæssigt at opretholde de restriktive foranstaltninger, der var fastsat i den nævnte forordning.
Sagsøgerne har tilføjet, at da de berørte personers midler allerede var genstand for indefrysning, var det ikke nødvendigt med et overraskelseselement, og at det derfor var muligt at give de berørte personer, som den første sagsøger i det foreliggende tilfælde, underretning om de grunde og de relevante beviser, der lå til grund for forlængelsen af de restriktive foranstaltninger over for dem, og mulighed for at anmode om en fornyet overvejelse af deres situation. De nævnte personer, herunder den første sagsøger, havde imidlertid ikke mulighed for at påberåbe sig en sådan processuel garanti, og det er ikke godtgjort, at deres situation faktisk blev taget op til fornyet overvejelse. Det blev således helt undladt at tage hensyn til den første sagsøgers ret til forsvar i den periode, hvor han var genstand for de omtvistede restriktive foranstaltninger, hvilket er åbenbart ulovligt.
I det foreliggende tilfælde er der ikke tvivl om, at Unionens institutioner havde en pligt til løbende at tage den situation, der havde begrundet vedtagelsen af de omtvistede restriktive foranstaltninger, op til fornyet overvejelse, og til at vurdere, om det var muligt at forlænge disse foranstaltninger, bl.a. for så vidt angår den første sagsøger. Dette gælder så meget desto mere, som de nævnte foranstaltninger medførte en begrænsning af de berørte personers mulighed for at udøve deres ejendomsret, idet denne begrænsning tilmed må kvalificeres som betydelig, henset til den omtvistede indefrysnings generelle karakter (jf. i denne retning dommen i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, nævnt i præmis 52 ovenfor, præmis 358).
Dette er baggrunden for, at gyldighedsperioden for fælles holdning 2004/161 oprindeligt blev begrænset til et år, og at der for at forlænge denne periode blev stillet krav om, at Rådet skulle træffe en ny afgørelse, der nødvendigvis blev truffet efter fornyet overvejelse af situationen. Som sagsøgeren med rette har anført, var den omstændighed, at forordning nr. 314/2004 ikke var tidsmæssigt begrænset, udelukkende begrundet i administrative hensyn.
Punkt 31 i Rådets dok. nr. 15114/05 nævner i den forbindelse følgende:
»Selv om FUPS-retsakten indeholder en udløbsdato, er dette ikke ensbetydende med, at også dens gennemførelsesforordninger skal indeholder en udløbsdato;
—
[F]orordninger til gennemførelse af FUSP-retsakten skal ophæves, hvis FUSP-retsakten ikke længere finder anvendelse […]. I en sådan situation kan forordninger ophæves med tilbagevirkende kraft, men det er bedst, at denne periode bliver så kort som muligt.
—
[H]vis en senere FUSP-retsakt forlænger foranstaltningerne, vil en ændring af forordningens udløbsdato eller vedtagelse af en ny forordning, der indeholder samme bestemmelser, blot føre til en administrativ byrde, hvilket bør undgås. Hvis beslutninger om forlængelser træffes i sidste øjeblik, kan der godt gå nogen tid, inden foranstaltningerne kan finde anvendelse, hvis det betyder, at en forordning først skal ændres eller vedtages […]
Det er derfor at foretrække, at forordningen fortsat har gyldighed, indtil den ophæves.«
Selv om gyldighedsperioden for forordning nr. 314/2004 ikke blev tidsmæssigt begrænset, er det imidlertid åbenbart, at hvis gyldighedsperioden for fælles holdning 2004/161, som skulle gennemføres ved den nævnte forordning, ikke var blevet forlænget enten for retsakten i sin helhed eller for visse af de personer, der var omfattet af den, ville Rådet og Kommissionen derved ophæve forordning nr. 314/2004 i forhold til de berørte personer. Dette bekræftes nemlig i det mindste indirekte i punkt 31 i Rådets dok. nr. 15114/05, der er nævnt ovenfor.
Rådet har endvidere ikke i svarskriftet bestridt, at der bestod en pligt til løbende at tage de omtvistede restriktive foranstaltninger op til fornyet overvejelse, men har anført, at foranstaltningerne faktisk blev taget op til fornyet overvejelse, uden at det imidlertid var muligt heraf at udlede nogen grunde, der kunne berettige, at de nævnte foranstaltninger skulle ophæves i forhold til den første sagsøger. Kommissionen har anført, at dens rolle begrænsede sig til at gennemføre de retsakter, som Rådet havde vedtaget.
Da sagsøgerne har påberåbt sig tilsidesættelse af den første sagsøgers ret til forsvar i forbindelse med den løbende fornyede overvejelse af de omtvistede foranstaltninger, skal det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at retten til forsvar i enhver procedure, som indledes over for en person, og som kan udmunde i en akt, der indeholder et klagepunkt mod denne, er et grundlæggende EU-retligt princip, der skal sikres overholdt, selv om der ikke er fastsat nogen bestemmelser vedrørende den pågældende procedure (jf. Domstolens dom af 10.7.1986, sag
234/84, Belgien mod Kommissionen, Sml. s. 2263
, præmis 27, og af 9.11.2006, sag
C-344/05 P, Kommissionen mod De Bry, Sml. I, s. 10915
, præmis 37). Dette princip indebærer, at den pågældende person skal være i stand til effektivt at fremkomme med sit synspunkt vedrørende forhold, som kan foreholdes ham i en kommende retsakt (dommen i sagen Kommissionen mod De Bry, præmis 38).
Når der er tale om et annullationssøgsmål, fremgår det imidlertid af fast retspraksis, at betingelsen for, at en sådan tilsidesættelse af retten til forsvar kan medføre annullation af den pågældende retsakt, er, at proceduren kunne have ført til et andet resultat, hvis retten til forsvar ikke var blevet tilsidesat (Domstolens dom af 21.3.1990, sag
C-142/87, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 959
, præmis 48, og Domstolens kendelse af 18.10.2001, sag
C-214/00 P, Kish Glass mod Kommissionen, Sml. I, s. 7759
, præmis 36).
I et tilfælde som det foreliggende, hvor sagsøgeren gennem et erstatningssøgsmål kræver erstatning for en skade, som sagsøgerne hævder at have lidt som følge af vedtagelsen af en retsakt eller forlængelsen af denne retsakts gyldighed, og under tilsidesættelse af sagsøgerens ret til forsvar, og hvor sagsøgeren ikke har anlagt et søgsmål med påstand om annullation af den pågældende retsakt, følger det logisk af såvel den retspraksis, der er nævnt i præmis 106 ovenfor, som af kravet om, at der skal være årsagsforbindelse mellem den påståede ulovlighed og den påberåbte skade (jf. præmis 24 ovenfor), at det ikke er tilstrækkeligt udelukkende at påberåbe sig, at retten til forsvar er blevet tilsidesat, for at godtgøre, at erstatningssøgsmålet er berettiget. Det er endvidere nødvendigt at redegøre for de argumenter og omstændigheder, som den berørte ville have påberåbt sig, såfremt retten til forsvar var blevet overholdt, og det skal i givet fald godtgøres, at disse argumenter og omstændigheder havde kunnet føre til et andet resultat i den konkrete situation, hvilket i det foreliggende tilfælde for så vidt angår den første sagsøger ville indebære, at gyldighedsperioden for de omtvistede restriktive foranstaltninger i form af indefrysning af hans midler ikke ville være blevet forlænget.
Imidlertid har sagsøgerne ikke opfyldt dette krav i det foreliggende tilfælde. De har i deres skriftlige indlæg nemlig ikke redegjort for, hvilke argumenter og beviser den første sagsøger ville have kunnet påberåbe sig, hvis han var blevet hørt forud for hver enkelt årlig forlængelse af fælles holdning 2004/161, og hvorledes disse argumenter og beviser ville have kunnet føre til et andet resultat i forhold til ham, nemlig at hans navn på et tidspunkt før den 15. februar 2011 blev slettet fra listen over de personer, der var genstand for en indefrysning af deres midler.
Klagepunktet om, at den første sagsøgers ret til forsvar blev tilsidesat i forbindelse med forlængelsen af de omhandlede restriktive foranstaltninger, må derfor forkastes som ugrundet, uden at det er nødvendigt at tage stilling til, om Rådet som hævdet af sagsøgerne havde pligt til at høre den første sagsøger forud for hver enkelt årlige forlængelse af fælles holdning 2004/161, for så vidt som han var berørt deraf.
Det står derefter tilbage at undersøge, om Unionens institutioner foretog et åbenbart urigtigt skøn, idet de ikke før den 15. februar 2011 slettede den første sagsøgers navn fra listen over de personer, der var omfattet af en indefrysning af deres midler i henhold til forordning nr. 314/2004, der gennemfører fælles holdning nr. 2004/161.
Det må konstateres, at det eneste element i sagsøgernes argumentation, der kan være relevant i denne henseende, er, at ingen af de nye medlemmer af Zimbabwes regering, der blev udnævnt i februar 2009, var genstand for en indefrysning af midler svarende til den, som den første sagsøger var genstand for indtil den 15. februar 2011. Det skal således afgøres, om Unionens institutioner foretog et åbenbart urigtigt skøn, idet de ikke besluttede at slette den første sagsøgers navn fra listen over de personer, der var omfattet af en indefrysning af midler, da de besluttede ikke at opføre navnene på de medlemmer af Zimbabwes regering, der var tiltrådt tjenesten i februar 2009. Det skal mere generelt afgøres, om den omstændighed, at den første sagsøgers navn blev opretholdt på den nævnte liste i de to år, der fulgte efter denne udvikling, er udtryk for et åbenbart urigtigt skøn.
Det må medgives, at Rådets beslutning i februar 2009 om ikke at udvide de restriktive foranstaltninger, der var omhandlet i fælles holdning 2004/161, til de nye medlemmer af Zimbabwes regering, der tiltrådte tjenesten, efter at GPA blev indgået, i det foreliggende tilfælde udgør en væsentlig ændring af Rådets holdning. Før denne ændring syntes Rådets holdning at være, at samtlige medlemmer af Zimbabwes regering skulle være genstand for restriktive foranstaltninger, herunder bl.a. indefrysning af midler, udelukkende med den begrundelse, at de var medlemmer af en regering, som var ansvarlig for alvorlige krænkelser af menneskerettighederne (jf. endvidere præmis 57 ovenfor). Det er åbenbart, at denne holdning ikke længere blev fastholdt fra og med februar 2009, idet ingen af de nye medlemmer af Zimbabwes regering, herunder de medlemmer, der blev indstillet af partiet Zanu-PF, som sad på magten alene inden undertegnelsen af GPA, var genstand for indefrysning af deres midler.
Rådet har i denne henseende anført, at efter at GPA blev indgået og efter udnævnelsen af de nye regeringsmedlemmer i februar 2009, »blev det besluttet ikke at slette [den første sagsøger] eller andre af de regeringsmedlemmer, der var opført på listen over [de personer, der var genstand for restriktive foranstaltninger], før der var opnået større vished om de allerede siddende regeringsmedlemmers holdning til den koalition«, der var en følge af GPA.
Sagsøgerne har for det første kritiseret, at Rådet til trods for gentagne anmodninger fra sagsøgerne ikke har fremsendt det, som de anser for den »afgørelse«, som Rådet har henvist til i sin argumentation, der er opsummeret ovenfor. Sagsøgerne har endvidere påberåbt sig uddrag af dok. FUSP/00028/11 af 18. januar 2011 fra Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil, som de har modtaget som svar på en anmodning om aktindsigt. I dette dokument nævnes den første sagsøger blandt de »højtstående tjenestemænd og politikere, der er moderate, og som anses for ikke at være direkte involveret i krænkelser af menneskerettighederne«, og det foreslås, at han slettes fra listen med navnene på de personer, der er omfattet af de restriktive foranstaltninger. Efter sagsøgernes opfattelse blev den første sagsøgers navn slettet fra den omhandlede liste på baggrund af denne vurdering.
Sagsøgerne har endvidere anført, at da den første sagsøgers advokater i en skrivelse til Rådet »blot hævdede«, at han var en »ærlig forretningsmand og en dedikeret fortaler for menneskerettigheder«, blev hans navn straks slettet fra listen med navnene på de personer, der var omfattet af de restriktive foranstaltninger.
Det bemærkes indledningsvis, at sagsøgerne har misforstået Rådets argumentation, når de kritiserer, at de ikke har modtaget »afgørelsen« om at slette den første sagsøgers navn fra listen med navne på de personer, der var genstand for indefrysning af deres midler. Det er åbenbart, at Rådet med henvisningen til en sådan »afgørelse« har ment det valg, som det i forbindelse med forlængelsen af gyldighedsperioden for fælles holdning 2004/161 i 2009 og 2010 traf om at opretholde indefrysningen af midler tilhørende de medlemmer af Zimbabwes regering, der blev udnævnt, inden GPA blev undertegnet, og inden den ændring af regeringssammensætningen, som fandt sted i februar 2009. Begrundelsen for dette valg fremgår imidlertid af fælles holdning 2009/68 og afgørelse 2010/92, hvorved gyldighedsperioden for fælles holdning 2004/161 blev forlænget til henholdsvis den 20. februar 2010 og den 20. februar 2011.
Tredje betragtning til fælles holdning 2009/68, der hidrører fra perioden før sammensætningen af Zimbabwes regering blev ændret i februar 2009, har følgende ordlyd:
»På baggrund af situationen i Zimbabwe, navnlig den vold, der organiseres og begås af de zimbabwiske myndigheder, og den fortsatte blokering af gennemførelsen af [GPA], der blev undertegnet den 15. september 2008, bør fælles holdning 2004/161/FUSP forlænges med yderligere tolv måneder.«
Ved fælles holdning 2009/68 blev bilaget til fælles holdning 2004/161 endvidere erstattet af et nyt bilag med det formål at tilføje navnene på visse personer. Angivelsen vedrørende den første sagsøger blev ikke ændret.
Tredje og fjerde betragtning til afgørelse 2010/92 har følgende ordlyd:
»(3)
På baggrund af situationen i Zimbabwe, navnlig de manglende fremskridt med gennemførelsen af den samlede [GPA], bør de restriktive foranstaltninger, der er fastsat ved fælles holdning 2004/161/FUSP, forlænges med yderligere tolv måneder.
(4)
Der er imidlertid ikke længere grund til fortsat at lade visse personer og enheder være opført på listen over personer, enheder eller organer, som fælles holdning 2004/161/FUSP finder anvendelse på. Listen i bilaget til fælles holdning 2004/161/FUSP bør ændres i overensstemmelse hermed.«
Det fremgår endvidere af bilaget til denne sidstnævnte afgørelse, at navnene på seks fysiske personer blev slettet fra listen med navnene på de personer, der var omfattet af de restriktive foranstaltninger, som udgjorde et bilag til fælles holdning 2004/161. Kun en af disse seks personer, nemlig Joseph Msika, var medlem af Zimbabwes regering (vicepræsident). Det er imidlertid klart, at hans navn blev slettet fra listen som følge af hans død den 4. august 2009, hvilket parterne har bekræftet som svar på et spørgsmål fra Retten under retsmødet.
Det fremgår således, at Rådet på tidspunktet for vedtagelsen af fælles holdning 2009/68 og på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelse 2010/92 var af den opfattelse, at der ikke var sket tilstrækkelige fremskridt i forbindelse med gennemførelsen af GPA, og at det for at fastholde presset på de politiske kræfter i Zimbabwe, der sad alene på magten inden indgåelsen af GPA, var hensigtsmæssigt at opretholde de restriktive foranstaltninger over for de medlemmer af dette lands regering, som allerede gjorde tjeneste, da GPA blev indgået.
Det bemærkes, at sagsøgerne ikke på nogen måde har påberåbt sig konkrete omstændigheder, der kan godtgøre, at denne vurdering var åbenbart urigtig. Rådets vurdering synes tværtimod at bekræftes af den omstændighed, at de ministre, som oppositionspartiet MDC indstillede i overensstemmelse med GPA, der blev indgået i september 2008, ikke blev udnævnt før i februar 2009 med flere måneders forsinkelse.
Den vurdering, der fremgår af dok. FUSP/00028/11 fra Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (jf. præmis 114 ovenfor), hvoraf fremgår, at den første sagsøger var blandt de »moderate« politikere, og at han ikke »direkte« var involveret i krænkelser af menneskerettigheder, er ikke tilstrækkelig til at godtgøre, at der er begået en sådan fejl. Det er korrekt, at det af denne omstændighed kan udledes, at Rådet på det tidspunkt, hvor det vedtog afgørelse 2011/101, der bragte de restriktive foranstaltninger, som den første sagsøger var pålagt, til ophør, var af den opfattelse, at den seneste udvikling af situationen i Zimbabwe havde været tilstrækkelig positiv til at begrunde, at de restriktive foranstaltninger kunne ophæves i forhold til visse »moderate« politikere, heriblandt den første sagsøger. Da sagsøgerne imidlertid ikke har påberåbt sig noget modsatrettet bevis, kan det ikke fastslås, at Rådet foretog et åbenbart urigtigt skøn ved ikke at træffe beslutning om at ophæve foranstaltningen på et tidligere tidspunkt.
Det følger af de ovenstående betragtninger, at sagsøgernes klagepunkt om et åbenbart urigtigt skøn heller ikke kan tages til følge for så vidt angår Rådets undladelse af at ophæve foranstaltningen i form af indefrysning af den første sagsøgers midler på et tidligere tidspunkt end den 15. februar 2011. Dette klagepunkt må derfor forkastes i det hele.
Da samtlige de klagepunkter, der er opsummeret i præmis 49 ovenfor og fremsat af sagsøgerne for at godtgøre, at Rådet og Kommissionens omtvistede adfærd var ulovlig, ikke kan tages til følge, skal søgsmålet forkastes i sin helhed i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 24 ovenfor.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges dem at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Rådets og Kommissionens påstand herom.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):

1)
Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Aguy Clement Georgias, Trinity Engineering (Private) Ltd og Georgiadis Trucking (Private) Ltd bærer deres egne omkostninger og betaler de af Rådet og Kommissionen afholdte omkostninger.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 18. september 2014.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.