CELEX: 62010CJ0362
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Dyrektywa 2003/98/WE
Ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego
Nieprawidłowa transpozycja lub brak transpozycji niektórych przepisów w wyznaczonym terminie

W skardze w niniejszej sprawie Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie przyjmując wszystkich przepisów
ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych w celu transpozycji art. 2–4, 6–8, 10 i 11 dyrektywy 2003/98/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego
(Dz.U. L 345, s. 90, zwanej dalej „dyrektywą”), Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, jakie ciążą na niej na mocy
tych przepisów dyrektywy.

Ramy prawne

Uregulowania Unii
Zgodnie z motywami 5, 8 i 9 dyrektywy:
„(5)      Jednym z podstawowych celów ustanowienia rynku wewnętrznego jest stworzenie warunków sprzyjających rozwojowi usług prowadzonych
w skali całej Wspólnoty. Informacja sektora publicznego jest ważnym materiałem wyjściowym dla produktów i usług związanych
z zasobami cyfrowymi, a wraz z rozwojem usług bezprzewodowych stanie się jeszcze ważniejszym ich zasobem. […] Większe możliwości
ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego powinny pozwolić między innymi firmom europejskim na wykorzystywanie
swojego potencjału oraz przyczynić się do wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy.
[…]
(8)      Potrzebne są ogólne ramy dla warunków regulujących ponowne wykorzystywanie dokumentów sektora publicznego w celu zapewnienia
uczciwych, proporcjonalnych i niedyskryminacyjnych warunków ponownego wykorzystywania takich informacji. […]
(9)      Niniejsza dyrektywa nie zawiera żadnego zobowiązania, aby zezwalać na ponowne wykorzystywanie dokumentów. Państwa członkowskie
lub zainteresowane organy sektora publicznego podejmują decyzję o wydaniu lub niewydaniu zgody na ich ponowne wykorzystywanie.
Niniejszą dyrektywę powinno stosować się do dokumentów udostępnionych do ponownego wykorzystania, gdy organy sektora publicznego
licencjonują, sprzedają, rozpowszechniają, wymieniają informacje lub jej udzielają. […]”.
Artykuł 1 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy stanowi, że opiera się ona na zasadach dostępu do informacji sektora publicznego
obowiązujących w państwach członkowskich i nie narusza ich.
Artykuł 2 pkt 1–3 definiuje pojęcia: „organ sektora publicznego”, „podmiot prawa publicznego” i „dokument”.
W pkt 4 tego artykułu zdefiniowano pojęcie „ponowne wykorzystywanie” jako „wykorzystywanie przez osoby fizyczne lub prawne
dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego, do celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż ich pierwotne
przeznaczenie w ramach zadań publicznych, dla których te dokumenty zostały wyprodukowane. Ponownym wykorzystywaniem nie jest
wymiana dokumentów między organami sektora publicznego wyłącznie w wykonaniu ich zadań publicznych”.
Zgodnie z art. 3 dyrektywy, zatytułowanym „Zasada ogólna”:
„Państwa członkowskie zapewniają, że tam gdzie ponowne wykorzystywanie dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego
jest dozwolone, dokumenty te będą ponownie wykorzystywane do celów komercyjnych lub niekomercyjnych zgodnie z warunkami określonymi
w rozdziałach III i IV. Tam gdzie to możliwe, dokumenty są udostępniane przy wykorzystaniu środków elektronicznych”.
Artykuł 4 dyrektywy ustanawia wymagania znajdujące zastosowanie przy rozpatrywaniu wniosków o umożliwienie ponownego wykorzystania,
w szczególności w odniesieniu do terminów ich rozpatrzenia, a w razie nieuwzględnienia wniosku – poinformowania wnioskodawcy
o przyczynach odmowy, przy czym decyzja negatywna winna wskazywać środki odwoławcze od tej decyzji.
Rozdział III dyrektywy, zawierający art. 5–9, nosi tytuł „Warunki ponownego wykorzystywania”. Artykuły 6–8 ustanawiają, odpowiednio,
zasady taryfikacji, czyli naliczania opłat z tytułu ponownego wykorzystywania dokumentów, jeśli opłaty takie są pobierane,
zasady przejrzystości dotyczące stosowanych warunków i opłat standartowych oraz zasady dotyczące licencji, jakich państwa
członkowskie mogą udzielać na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.
Rozdział V dyrektywy zawiera art. 10 i 11. Artykuł 10, dotyczący zakazu dyskryminacji, stanowi w ust. 2:
„Jeśli dokumenty są ponownie wykorzystywane przez organ sektora publicznego jako materiał wejściowy służący jego działalności
komercyjnej leżącej poza zakresem jego zadań publicznych, przy dostarczaniu dokumentów przeznaczonych do tej działalności
stosuje się takie same opłaty i inne warunki, jakie stosuje się w odniesieniu do innych użytkowników”.
Artykuł 11 dyrektywy ustanawia w ust. 1 zakaz zawierania umów na wyłączność, wprowadzając jednocześnie w ust. 2 możliwość
udzielenia praw wyłącznych, jeżeli jest to konieczne w celu świadczenia usług w interesie publicznym.
Artykuł 12 dyrektywy, zatytułowany „Wykonanie”, ma następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej
dyrektywy do dnia 1 lipca 2005 r. i niezwłocznie powiadomią o tym Komisję.
Środki przyjęte przez państwa członkowskie zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy
ich urzędowej publikacji. Metody dokonywania takiego odniesienia określane są przez państwa członkowskie”.

Prawo krajowe
Artykuł 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198), w brzmieniu
mającym zastosowanie w niniejszej sprawie (zwanej dalej „ustawą z 2001 r.”), przewiduje, że każda informacja o sprawach publicznych
stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 2001 r. każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące
zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1–5 tego ustępu.
Artykuł 6 ust. 2 ustawy z 2001 r. definiuje pojęcie dokumentu urzędowego.
Artykuł 7 ust. 2 ustawy stanowi, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15.
Artykuł 13 ustawy z 2001 r. przewiduje, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje „bez zbędnej zwłoki”,
nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Zgodnie z art. 16 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji,
do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, w brzmieniu mającym
zastosowanie w niniejszej sprawie (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, zwanej dalej „kodeksem postępowania administracyjnego”),
zgodnie z którym decyzja zawiera uzasadnienie i wskazuje środki odwoławcze.

Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
W dniach 16 i 18 listopada 2004 r. władze polskie przekazały Komisji teksty aktów, które ich zdaniem zapewniały transpozycję
dyrektywy do krajowego porządku prawnego, a mianowicie tekst ustawy z 2001 r., kodeksu postępowania administracyjnego oraz
Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. W dniu 31 marca 2005 r. władze polskie przekazały ponadto Komisji tekst ustawy z 2004 r.
o swobodzie działalności gospodarczej.
W dniu 17 października 2008 r. Komisja wystosowała do Rzeczypospolitej Polskiej wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym
stwierdziła, że akty te dotyczą przede wszystkim dostępu do dokumentów, procedury administracyjnej i norm konstytucyjnych,
lecz nie regulują w sposób przewidziany w dyrektywie kwestii ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, o których
mowa w jej art. 2–4, 6–8, 10 i 11.
W odpowiedzi z dnia 17 grudnia 2008 r. Rzeczpospolita Polska stwierdziła po pierwsze, iż akty przekazane Komisji zapewniają
w wystarczającym stopniu transpozycję dyrektywy, mimo że ustawa z 2001 r. nie posługuje się pojęciem „ponowne wykorzystywanie”,
a po drugie, poinformowała Komisję, że zamierza wprowadzić zmiany do tej ustawy uwzględniające zastrzeżenia wspomnianej instytucji
w odniesieniu do niektórych przepisów ustawy.
W dniu 26 czerwca 2009 r. Komisja wystosowała uzasadnioną opinię w przedmiocie uchybienia przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązaniom,
jakie ciążą na niej na mocy dyrektywy, w szczególności jej art. 2–4, 6–8, 10 i 11, oraz wezwała to państwo do podjęcia kroków
niezbędnych do zastosowania się do opinii w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania.
W dniu 1 września 2009 r. Rzeczpospolita Polska udzieliła odpowiedzi na uzasadnioną opinię. Podkreślając, że dyrektywa została
skutecznie transponowana za pomocą aktów przekazanych już Komisji, poinformowała jednocześnie, że projekt ustawy mającej na
celu wdrożenie dyrektywy i rozwianie wszelkich wątpliwości co do gospodarczego charakteru prawa do ponownego wykorzystywania
informacji sektora publicznego jest w przygotowaniu. Projekt ten miał zostać wniesiony do polskiego parlamentu w listopadzie
2009 r.
Po wielokrotnych wnioskach Komisji o przekazanie wspomnianego projektu ustawy wraz z aktualnym kalendarzem prac legislacyjnych
w parlamencie władze polskie poinformowały tę instytucję w piśmie z dnia 1 marca 2010 r. o zamiarze dokonania transpozycji
dyrektywy w drodze nowelizacji ustawy z 2001 r.
W tych okolicznościach Komisja postanowiła wnieść skargę w niniejszej sprawie.

W przedmiocie skargi

Argumentacja stron
Komisja przypomina, że przepisy i zasady prawa krajowego państw członkowskich stanowiące transpozycję dyrektywy powinny zapewniać
w skuteczny sposób jej całkowite wdrożenie. W odniesieniu do dyrektyw będących źródłem uprawnień dla jednostek stan prawny
wynikający z przepisów transpozycyjnych musi być wystarczająco precyzyjny i jasny, by zainteresowani mieli świadomość pełni
przysługujących im praw.
W odniesieniu do dyrektywy Komisja utrzymuje, że gdy państwo członkowskie umożliwia ponowne wykorzystywanie dokumentów sektora
publicznego, uprawnienie to powinno być wykonywane na warunkach określonych w dyrektywie. Obowiązek dokonania transpozycji
dyrektywy do prawa krajowego w drodze wyraźnych przepisów wynika z jej art. 12. Sam brak zakazu ponownego wykorzystywania
w Polsce informacji sektora publicznego nie jest wystarczający do wykonania tego obowiązku.
Zdaniem Komisji przepisy ustawy z 2001 r. również nie są wystarczające do wywiązania się z obowiązku transpozycji, jako że
prawo dostępu do informacji sektora publicznego nie jest równoznaczne w prawem do ich ponownego wykorzystywania. Po pierwsze,
zaznaczając w art. 1 ust. 3 dyrektywy, że opiera się ona na zasadach dostępu do informacji obowiązujących w państwach członkowskich
i nie narusza ich, ustawodawca Unii Europejskiej rozróżnił zasady dostępu od zasad ponownego wykorzystywania. Po drugie, dokonując
harmonizacji zasad ponownego wykorzystywania dokumentów, dyrektywa dąży do osiągnięcia skutku o charakterze gospodarczym,
podczas gdy przepisy prawa krajowego dotyczące dostępu do informacji sektora publicznego realizują polityczne prawa obywateli
i mają na celu umożliwić kontrolę działalności władz publicznych oraz stanu finansów publicznych przez społeczeństwo. Poza
tym w wyroku z dnia 27 września 2007 r. w sprawie C‑465/06 Komisja przeciwko Hiszpanii Trybunał nie uznał uregulowań krajowych
dotyczących prawa dostępu do dokumentów urzędowych za prawidłową, wystarczająco jasną i precyzyjną transpozycję dyrektywy.
W odniesieniu do art. 2 dyrektywy Komisja twierdzi, że brak definicji „ponownego wykorzystywania” w polskim porządku prawnym
stanowi nieprawidłową transpozycję pkt 4 tego artykułu, co podważa skuteczność pozostałych przepisów dyrektywy, ściśle związanych
z pojęciem ponownego wykorzystywania. W odniesieniu do pojęć „organ sektora publicznego” oraz „podmiot prawa publicznego”
Komisja utrzymuje, że zakres stosowania art. 4 ust. 1 ustawy z 2001 r. nie odpowiada zakresowi określonemu w art. 2 pkt 1
i 2 dyrektywy. Następnie, pojęcia „informacja publiczna” i „dokument urzędowy”, zdefiniowane odpowiednio w art. 1 ust. 1 oraz
w art. 6 ust. 2 tej ustawy, mają węższy zakres niż pojęcie „dokument” zawarte w art. 2 pkt 3 dyrektywy.
Jeśli chodzi o art. 3 dyrektywy, Komisja uznaje, że ustanowione tam zasady ponownego wykorzystywania wymagają wprowadzenia
przez państwo członkowskie przepisów zapewniających możliwość skutecznego korzystania z prawa do ponownego wykorzystywania
dokumentów sektora publicznego, jeżeli zostało ono udzielone. Brak wyraźnej i precyzyjnej definicji prawa do ponownego wykorzystywania
takich dokumentów, jak również zasad wdrażających to prawo, stanowi nieprawidłową transpozycję omawianego artykułu dyrektywy.
Komisja twierdzi, że brak też prawidłowej transpozycji art. 4 i 6 dyrektywy, również w przepisach ustawy z 2001 r. powoływanych
na tę okoliczność przez Rzeczpospolitą Polską w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, jako że przepisy te dotyczą
dostępu do dokumentów, a nie zawartych w owych artykułach gwarancji odnoszących się do ponownego wykorzystywania dokumentów
sektora publicznego.
Zdaniem Komisji nie można uznać, że art. 7 dyrektywy został wdrożony do prawa polskiego. Rzeczpospolita Polska oświadczyła
jedynie w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, iż wymagania dotyczące przejrzystości realizuje
Biuletyn Informacji Publicznej
. Brak też w prawie polskim uregulowania kwestii licencji na ponowne wykorzystywanie dokumentów sektora publicznego, o których
mowa w art. 8 dyrektywy.
W odniesieniu do art. 10 dyrektywy Komisja twierdzi, że ani przepisy normujące dostęp do dokumentów, ani zasady konstytucyjne
powoływane przez Rzeczpospolitą Polską w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi nie spełniają wymagań Trybunału
dotyczących wdrożenia tego artykułu. W szczególności żaden z tych przepisów ani żadna z zasad nie stanowią prawidłowej transpozycji
jego ust. 2.
Komisja uznaje wreszcie, że Rzeczpospolita Polska nie dokonała prawidłowej transpozycji art. 11 dyrektywy, jako że prawo krajowe
nie zakazuje w sposób skuteczny zawierania umów na wyłączność i nie przewiduje wyjątków od tego zakazu, wskazanych w ust. 2
omawianego artykułu.
Rzeczpospolita Polska stwierdza, że ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego nie jest reglamentowane żadnymi
przepisami prawa krajowego. Utrzymuje ona, że krajowe ramy prawne normujące dostęp do tego rodzaju informacji pozwalają w pełni
osiągnąć cele dyrektywy, jako że nie obowiązują żadne ograniczenia ani zakazy ich ponownego wykorzystywania, a jedynymi informacjami,
do których dostęp jest ograniczony, są dane osobowe, objęte również wyjątkiem przewidzianym w art. 1 ust. 4 dyrektywy. Ustęp 3
wspomnianego artykułu dyrektywy wskazuje wyraźnie na ścisły związek między pojęciem ponownego wykorzystywania informacji sektora
publicznego a zasadami dostępu do tych informacji.
W związku z tym każdy, kto uzyskał dostęp do informacji sektora publicznego w Polsce, uzyskuje w sposób automatyczny i niezbywalny
nieograniczone prawo do ich swobodnego ponownego wykorzystywania. Ponieważ dyrektywa wprowadza jedynie wymagania minimalne,
do spełnienia tych wymagań wystarczające jest, by prawo krajowe dopuszczało ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego
na zasadach nie mniej korzystnych od zasad określonych w dyrektywie.
Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej przeprowadzone przez Komisję rozróżnienie między dostępem do tego rodzaju informacji a ich
ponownym wykorzystywaniem ma charakter teoretyczny. Z jednej strony polskie uregulowania dotyczące dostępu do informacji sektora
publicznego nie uzależniają tego dostępu od warunku, by poszukiwane informacje były użyteczne do kontroli działań władz publicznych
przez społeczeństwo. Na podstawie tych uregulowań dostępny jest szeroki zakres informacji, a wnioskodawcy nie są zobowiązani
wykazywać żadnego szczególnego interesu w ich uzyskaniu. Z drugiej strony dyrektywa nie ogranicza prawa do ponownego wykorzystywania
informacji sektora publicznego wyłącznie do celów gospodarczych.
Ponadto z ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii nie wynika, by Trybunał wykluczył możliwość prawidłowej transpozycji
dyrektywy za pomocą przepisów dotyczących dostępu do informacji sektora publicznego. Ponieważ skarga o stwierdzenie uchybienia
państwa członkowskiego, w sprawie której zapadł ten wyrok, nie była kwestionowana, Trybunał nie badał, czy odpowiednie przepisy
prawa hiszpańskiego zapewniały prawidłową transpozycję dyrektywy.
W odniesieniu konkretnie do art. 2 dyrektywy Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że znajdujące się tam definicje są bezprzedmiotowe
wobec braku przepisów regulujących ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego w Polsce. Ponieważ pojęcie ponownego
wykorzystywania, zdefiniowane w pkt 4 tego artykułu, jest bardzo szerokie, prawo do ponownego wykorzystywania publicznie dostępnych
informacji pozwala osiągnąć cele dyrektywy, jeśli chodzi o zakres dopuszczalnego ponownego wykorzystywania. Państwo członkowskie
odpiera zarzut, że pozostałe pojęcia ustawy z 2001 r. kwestionowane przez Komisję mają węższe znaczenie niż definicje „organu
sektora publicznego” i „dokumentu” zawarte w tym artykule.
Rzeczpospolita Polska uznaje, iż cel art. 3 dyrektywy został w Polsce zrealizowany, jako że zasady ponownego wykorzystywania
informacji sektora publicznego są bardziej liberalne niż wymagania dyrektywy. Jej zdaniem chroniona na mocy polskiej konstytucji
wolność czynienia wszystkiego, czego prawo nie zabrania, stanowi skuteczną gwarancję prawa do ponownego wykorzystywania informacji
sektora publicznego. Natomiast wprowadzenie w tym zakresie przepisów ustawowych będzie skutkować ograniczeniem owego prawa.
Zdaniem pozwanego państwa członkowskiego, ponieważ prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego jest
wynikiem uzyskania dostępu do tych informacji, ponowne wykorzystanie może następować bez wniosku. W związku z tym polskie
przepisy dotyczące procedury rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji sektora publicznego, to jest art. 13–16 ustawy
z 2001 r. oraz stosowne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w pełni realizują wymagania art. 4 dyrektywy. Również
wymagania art. 6 dyrektywy są spełnione w ustawie z 2001 r., której art. 7 ust. 2 przewiduje, iż dostęp do dokumentów jest
bezpłatny, chyba że ich udostępnienie powoduje dodatkowe koszty dla organu publicznego. Wreszcie, ponieważ dostęp do dokumentów
jest w Polsce uregulowany w przepisach ustawy, spełniony jest wymóg przejrzystości, ustanowiony w art. 7 dyrektywy.
Rzeczpospolita Polska uznaje transpozycję art. 8 dyrektywy za fakultatywną, jako że nie nakłada on na państwa członkowskie
obowiązku stosowania licencji. Wskazuje ona w tej kwestii, że w Polsce nie obowiązuje żaden system licencji na dostęp do informacji
publicznej lub jej ponowne wykorzystywanie.
W odniesieniu do art. 10 dyrektywy Rzeczpospolita Polska wskazuje, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 2001 r. prawo dostępu
do informacji publicznej przysługuje każdemu, a żaden przepis prawa krajowego nie różnicuje sytuacji użytkowników, jeśli chodzi
o dostęp lub prawo do ponownego wykorzystywania tej informacji. Ponadto organy publiczne podlegają ogólnym zasadom prawa.
Państwo członkowskie twierdzi wreszcie, że prawo polskie pozwala w pełni osiągnąć cel art. 11 dyrektywy. Prawo dostępu do
informacji sektora publicznego przysługuje bowiem każdemu na takich samych zasadach, organy sektora publicznego nie mogą więc
zawierać w tej dziedzinie żadnych umów ani tym bardziej udzielać praw wyłącznych.

Ocena Trybunału
Jest bezsporne, że wbrew informacjom przekazanym Komisji w toku postępowania poprzedzającego wniesienie skargi Rzeczpospolita
Polska ani nie wprowadziła nowych przepisów ustawowych, ani nie dokonała nowelizacji ustawy z 2001 r. w celu transpozycji
art. 2–4, 6–8, 10 i 11 dyrektywy. Rzeczpospolita Polska twierdzi jednak, że cele tych artykułów dyrektywy zostały w pełni
osiągnięte w prawie krajowym.
Badając zasadność zarzutów Komisji, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem transpozycja dyrektywy nie wymaga
koniecznie formalnego i dosłownego powtórzenia jej przepisów w wyraźnych uregulowaniach ustawowych lub wykonawczych przyjętych
w tym celu. Wystarczający może być tu ogólny kontekst prawny, jeżeli zapewnia on skuteczne i zupełne wdrożenie dyrektywy w sposób
jasny i precyzyjny. W szczególności obowiązujące zasady ogólne prawa konstytucyjnego lub administracyjnego mogą powodować
brak konieczności dokonywania transpozycji za pomocą konkretnych przepisów ustawowych lub wykonawczych. Jednakże przepisy
dyrektywy muszą zostać wdrożone w sposób zapewniający im niekwestionowaną moc prawną, z wystarczającą szczegółowością, precyzją
i jasnością, aby uczynić zadość zasadzie pewności prawa, zgodnie z którą, w wypadku gdy dyrektywa przyznaje uprawnienia jednostkom,
powinny one być świadome całości przysługujących im praw (zob. wyroki: z dnia 30 listopada 2006 r. w sprawie C‑32/05 Komisja
przeciwko Luksemburgowi, Zb.Orz. s. I‑11323, pkt 34; z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie C‑427/07 Komisja przeciwko Irlandii,
Zb.Orz. s. I‑6277, pkt 54, 55; a także z dnia 3 grudnia 2009 r. w sprawie C‑475/08 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. s. I‑11503,
pkt 41).
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do art. 2 pkt 4 i art. 3 dyrektywy Rzeczpospolita Polska nie kwestionuje braku transpozycji
tych przepisów do prawa krajowego. Uznaje ona jednak, że w związku z rzekomo nieograniczonym prawem do ponownego wykorzystywania
informacji sektora publicznego w tym państwie nie jest zobowiązana dokonywać ich transpozycji.
W tej kwestii należy stwierdzić po pierwsze, że z motywu 9 oraz art. 3 dyrektywy wynika, iż nie nakłada ona na państwa członkowskie
obowiązku umożliwiania ponownego wykorzystywania dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego. Zatem okoliczność,
iż zgodnie z obowiązującym prawem polskim wszelkie dostępne informacje sektora publicznego mogą być ponownie wykorzystywane
automatycznie i bez ograniczeń, jest sama w sobie pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia kwestii prawidłowej
transpozycji przepisów dyrektywy do porządku prawnego tego państwa członkowskiego.
Po drugie, argument Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym wprowadzenie przepisów reglamentujących rzekomo nieograniczone
prawo do ponownego wykorzystywania dokumentów sektora publicznego w Polsce prowadziłoby do ograniczenia tego prawa, pomija
zarówno cele dyrektywy, jak i przewidziane w niej warunki ponownego wykorzystywania.
Jak bowiem wynika z motywu 8 dyrektywy, ustanawia ona ogólne ramy w celu zapewnienia, by warunki te były uczciwe, proporcjonalne
i niedyskryminacyjne. Następnie, zobowiązując państwa członkowskie do zapewnienia, by dokumenty takie mogły być ponownie wykorzystywane
zgodnie z warunkami określonymi w rozdziałach III i IV, art. 3 dyrektywy ustanawia prawo do ponownego wykorzystywania zgodnie
z tymi warunkami. Wspomniane warunki te należy wobec tego uznać nie za ograniczenie prawa do wykorzystywania dokumentów sektora
publicznego, lecz za obowiązki, których organy sektora publicznego muszą przestrzegać, gdy ponowne wykorzystywanie posiadanych
przez nie dokumentów jest dopuszczalne.
W związku z tym transpozycja art. 2 pkt 4 dyrektywy, który określa jeden z aspektów materialnego zakresu stosowania dyrektywy,
jest konieczna, w szczególności w celu zapewniania, by zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 46 niniejszego wyroku osoby
zamierzające ponownie wykorzystywać informacje sektora publicznego były w stanie ustalić, w jakich okolicznościach mogą liczyć
na poszanowanie warunków ponownego wykorzystywania określonych w dyrektywie. Sam brak zakazu ponownego wykorzystywania informacji
sektora publicznego w żaden sposób nie zapewnia więc przestrzegania przez organy sektora publicznego ustanowionego w art. 3
dyrektywy prawa do ponownego wykorzystywania tych informacji, gdy ich ponowne wykorzystywanie jest dopuszczalne, na warunkach
określonych w rozdziałach III i IV dyrektywy.
Zatem zarzut Komisji oparty na braku prawidłowej transpozycji do polskiego porządku prawnego art. 2 pkt 4 i art. 3 dyrektywy
jest zasadny.
W drugiej kolejności Komisja uznaje, że powołane przez Rzeczpospolitą Polską przepisy ustawy z 2001 r. oraz zasady ogólne
prawa nie stanowią prawidłowej transpozycji art. 2 pkt 1–3 oraz art. 4, 6, 7 i 10 dyrektywy.
W tej kwestii Komisja słusznie twierdzi co do istoty, iż z okoliczności, że dyrektywa oparta jest, zgodnie z jej art. 1 ust. 3,
na zasadach dostępu do informacji sektora publicznego obowiązujących w państwach członkowskich, takich jak przepisy ustawy
z 2001 r., w żaden sposób nie wynika, by zasady te mogły bez żadnych zmian stanowić prawidłową transpozycję dyrektywy. O ile
bowiem ponowne wykorzystywanie dokumentów sektora publicznego wymaga uprzedniego dostępu do nich, oba procesy są oczywiście
odmienne. Ponadto cele dyrektywy, wśród których znajduje się, jak to wynika z jej motywu 5, polepszenie możliwości ponownego
wykorzystywania informacji pochodzących od sektora publicznego służące rozwojowi usług w Unii Europejskiej, niekoniecznie
są tymi samymi celami, jakim służą uregulowania krajowe dotyczące dostępu do tych informacji.
Ponadto Trybunał miał już okazję stwierdzić, że uregulowania krajowe dotyczące dostępu do dokumentów publicznych same w sobie
nie są w stanie zapewnić wdrożenia przepisów dyrektywy z wystarczającą szczegółowością, precyzją i jasnością, aby uczynić
zadość zasadzie pewności prawa oraz umożliwić osobom fizycznym i prawnym zamierzającym ponownie wykorzystywać takie dokumenty
zapoznanie się w pełni z przysługującymi im prawami (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 6,
7).
Zatem powołane przez Rzeczpospolitą Polską przepisy ustawy z 2001 r., niezawierające żadnej wskazówki dowodzącej, że znajdują
one również zastosowanie do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, nie mogą stanowić prawidłowej transpozycji
art. 2 pkt 1–3 oraz art. 4, 6, 7 i 10 dyrektywy.
Wbrew temu, co zdaje się twierdzić wspomniane państwo członkowskie, wniosek taki nasuwa się niezależnie od tego, w jakim zakresie
treść tych przepisów krajowych odpowiada, w odniesieniu do dostępu do informacji sektora publicznego, treści wymienionych
powyżej artykułów dyrektywy dotyczących ponownego wykorzystywania takich informacji. W celu rozstrzygnięcia niniejszego sporu
nie ma zatem potrzeby badania odpowiednich przepisów ustawy z 2001 r. z punktu widzenia, między innymi, definicji i gwarancji
proceduralnych zawartych w art. 2 pkt 1–3 i art. 4 dyrektywy.
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli dyrektywa przewiduje wprost obowiązek zawarcia w przepisach stanowiących
jej transpozycję odniesienia do niej lub zamieszczenia takiego odniesienia w ich urzędowej publikacji, wydanie odrębnego aktu
jest w każdym razie niezbędne w celu transpozycji tej dyrektywy (zob. w szczególności wyrok z dnia 17 marca 2011 r. w sprawie
C‑326/09 Komisja przeciwko Polsce, pkt 22 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie art. 12 akapit drugi dyrektywy zawiera takie postanowienie. Jest zaś bezsporne, że przepisy ustawy z 2001 r.,
które zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej pozwalają osiągnąć cele artykułów dyrektywy wymienionych w pkt 56 niniejszego wyroku,
nie zawierają takiego odniesienia, ani nie zostało ono do nich dołączone.
W odniesieniu do art. 10 dyrektywy Rzeczpospolita Polska powołuje się na ogólne zasady prawa. Właściwą zasadą z punktu widzenia
tego przepisu dyrektywy jest zasada równego traktowania. Trybunał orzekał wprawdzie, że zasady takie mogą powodować brak konieczności
dokonywania transpozycji w drodze konkretnych przepisów ustawowych lub wykonawczych. Jednakże w niniejszej sprawie istnienie
w polskim porządku konstytucyjnym ogólnej zasady równego traktowania nie wystarcza do wykazania, iż w prawie krajowym zapewnione
jest w pełni przestrzeganie konkretnych wymagań ustanowionych w szczególności w akapicie drugim tego artykułu, dotyczących
ponownego wykorzystywania dokumentów przez organ sektora publicznego w ramach działalności gospodarczej, odrębnej od jego
zadań publicznych.
Zatem zarzut Komisji oparty na braku prawidłowej transpozycji do polskiego porządku prawnego art. 2 pkt 1–3 oraz art. 4, 6,
7 i 10 dyrektywy jest zasadny.
W trzeciej kolejności Rzeczpospolita Polska przyznaje, że nie wprowadziła żadnych przepisów ustawowych lub wykonawczych w celu
wdrożenia art. 8 i 11 dyrektywy. Twierdzi ona co do istoty, że nie ma obowiązku dokonywać transpozycji art. 8, jako że w Polsce
nie istnieje system licencji na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Podobnie brak transpozycji art. 11
dyrektywy jest jej zdaniem uzasadniony brakiem możliwości zawierania w tym państwie członkowskim umów, a więc również udzielania
praw wyłącznych do ponownego wykorzystywania takich informacji.
Należy jednak stwierdzić, że brak systemu licencji i brak możliwości zawierania umów na ponowne wykorzystywanie informacji
sektora publicznego nie może zwalniać państwa członkowskiego z obowiązku transpozycji art. 8 i 11 dyrektywy, gdyż przepisy
te nie przewidują takiego zwolnienia.
Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału brak w określonym państwie członkowskim konkretnej działalności uregulowanej
w dyrektywie nie zwalnia tego państwa z obowiązku ustanowienia przepisów ustawowych lub wykonawczych w celu zapewniania stosownej
transpozycji całości przepisów dyrektywy. Obowiązek taki spoczywa na państwach członkowskich w związku z możliwością zmiany
sytuacji istniejącej w określonym momencie i w celu zapewniania, by wszystkie podmioty prawa w Unii Europejskiej, w tym pochodzące
z państw członkowskich, w których działalność uregulowana w dyrektywie nie istnieje, mogły w każdych okolicznościach ustalić
jasno i precyzyjnie zakres swoich praw i obowiązków (zob. wyrok z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie C‑343/08 Komisja przeciwko
Republice Czeskiej, Zb.Orz. s. I‑275, pkt 39, 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
Zatem nawet jeżeli obecnie nie ma systemu licencji lub umów na wyłączność dotyczących ponownego wykorzystywania informacji
sektora publicznego w Rzeczypospolitej Polskiej, państwo to jest jednak zobowiązane dokonać transpozycji art. 8 i 11 dyrektywy,
w szczególności na wypadek ewentualnego wprowadzenia takiego systemu w przyszłości.
W związku z tym zarzut Komisji oparty na nieprawidłowej transpozycji art. 8 i 11 dyrektywy do polskiego porządku prawnego
jest zasadny.
W konsekwencji należy orzec, że nie przyjmując w wyznaczonym terminie wszystkich przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych
niezbędnych w celu transpozycji do polskiego porządku prawnego art. 2–4, 6–8, 10 i 11 dyrektywy, Rzeczpospolita Polska uchybiła
zobowiązaniom, jakie ciążą na niej na mocy tych artykułów.

W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca
sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, a Rzeczpospolita Polska przegrała
sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:
1)
Nie przyjmując w wyznaczonym terminie wszystkich przepisów ustawodawczych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych w celu
transpozycji do polskiego porządku prawnego art. 2–4, 6–8, 10 i 11 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z
dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, Rzeczpospolita Polska uchybiła
zobowiązaniom, jakie ciążą na niej na mocy tych artykułów.
2)
Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Podpisy
*
Język postępowania: polski.