CELEX: 62012CJ0225
Begäran om förhandsavgörande
Associeringsavtalet mellan EEG och Turkiet
Artikel 13 i associeringsrådets beslut nr 1/80
Standstill-klausuler
Begreppet uppehållstillstånd i enlighet med gällande lagstiftning

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 13 i associeringsrådets beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen (nedan kallat beslut nr 1/80). Associeringsrådet inrättades genom avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, som undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet, å ena sidan, och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen, å andra sidan, och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963 (
EGT 217, 1964, s. 3685
) (nedan kallat associeringsavtalet).
Begäran har framställts i ett mål mellan C. Demir och Staatssecretaris van Justitie (statssekreteraren i justitieministeriet, nedan kallad Staatssecretaris) rörande avslag på en ansökan om uppehållstillstånd.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Associeringsavtalet
Associeringsavtalet syftar enligt artikel 2.1 till att främja ett fortlöpande och väl avvägt stärkande av de ekonomiska och handelsmässiga förbindelserna mellan parterna med beaktande av nödvändigheten av att säkerställa en snabb utveckling av Turkiets ekonomi och av att höja sysselsättningsnivån samt förbättra levnadsvillkoren för det turkiska folket.
I artikel 12 i associeringsavtalet föreskrivs att ”[d]e avtalsslutande parterna skall vägledas av artiklarna [39 EG, 40 EG och 41 EG] för att stegvis genomföra fri rörlighet för arbetstagare mellan sig”. [inofficiell översättning]
Artikel 22.1 i avtalet har följande lydelse:
”Associeringsrådet har befogenhet att fatta beslut för att genomföra avtalets mål och i de fall som föreskrivs i detta. Vardera parten är skyldig att vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra de beslut som fattats. ...” [inofficiell översättning]
Beslut nr 1/80
Avsnitt 1 i kapitel II i beslut nr 1/80, med rubriken ”Frågor avseende anställning och fri rörlighet för arbetstagare”, omfattar artiklarna 6–16.
I artikel 6 i beslutet föreskrivs följande:
”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i artikel 7 om familjemedlemmars rätt till anställning har en turkisk arbetstagare som tillhör den reguljära arbetsmarknaden i en medlemsstat:
—
rätt att efter ett års reguljär anställning i denna medlemsstat få sitt arbetstillstånd förnyat hos samma arbetsgivare om han har anställning,
—
rätt att efter tre års reguljär anställning, med förbehåll för den företrädesrätt som tillkommer arbetstagare från gemenskapens medlemsstater, i denna medlemsstat inom samma yrke anta erbjudanden om anställning från valfri arbetsgivare som görs under normala förhållanden och som registrerats hos arbetsförmedlingen i denna medlemsstat,
—
rätt att efter fyra års reguljär anställning i denna medlemsstat utöva valfri avlönad verksamhet.
2.   Semesterperioder och föräldraledighet samt frånvaro på grund av arbetsskada eller kortvarig sjukdom ska jämställas med perioder av reguljär anställning. Perioder av ofrivillig arbetslöshet, som i vederbörlig ordning bekräftats av behöriga myndigheter, samt frånvaro med anledning av långvarig sjukdom ska inte inskränka de rättigheter som erhållits med anledning av den föregående anställningsperioden utan att de därmed jämställs med perioder av reguljär anställning.
3.   Tillämpningen av punkterna 1 och 2 ska fastställas i nationella bestämmelser.” [inofficiell översättning]
Artikel 13 i beslutet har följande lydelse:
”Gemenskapens medlemsstater och Turkiet får inte införa nya begränsningar såvitt avser villkoren för tillträde till anställning för arbetstagare och deras familjemedlemmar som har erhållit uppehålls- och arbetstillstånd inom respektive lands område i enlighet med gällande lagstiftning.” [inofficiell översättning]
I artikel 14 i samma beslut föreskrivs följande:
”1.   Bestämmelserna i detta avsnitt är tillämpliga med undantag för begränsningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsan.
2.   Detta avsnitt påverkar inte rättigheter och skyldigheter som följer av nationell lagstiftning eller av ömsesidiga avtal mellan Turkiet och gemenskapens medlemsstater, såtillvida dessa inte tillhandahåller några förmånligare bestämmelser för sina medborgare.” [inofficiell översättning]
Enligt artikel 16.1 i beslut nr 1/80 ska bestämmelserna i avsnitt 1 i kapitel II tillämpas från och med den 1 december 1980.
Nederländsk rätt
Per den 1 december 1980 reglerades utlänningars inresa och vistelse i Nederländerna i utlänningslagen (Vreemdelingenwet, Stb. 1965, nr 40) och av tillämpningsförordningen till denna lag (Vreemdelingenbesluit, Stb. 1966, nr 387).
Enligt artikel 41.1 c i denna förordning får utlänningar som önskar att vistas längre tid än tre månader i Nederländerna endast resa in i landet om de innehar ett giltigt pass försett med ett giltigt provisoriskt uppehållstillstånd. Syftet med kravet på ett sådant tillstånd var bland annat att motverka inresa och vistelse som inte skett i enlighet med gällande lagstiftning.
Till följd av en dom från Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen), som meddelats med stöd av ovannämnda nationella bestämmelser, kunde inte avsaknad av ett provisoriskt uppehållstillstånd motivera ett avslag på en ansökan om uppehållstillstånd, om samtliga övriga villkor var uppfyllda vid tidpunkten för ansökan. Avsaknad av detta tillstånd innebar dock att inresan och vistelsen i Nederländerna inte ansågs vara i enlighet med gällande lagstiftning.
Den 1 april 2001 trädde lagen om allmän översyn av utlänningslagen (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet) av den 23 november 2000 (Stb 2000, nr 495, nedan kallad 2000 års lag) och utlänningsförordningen (Vreemdelingenbesluit, Stb. 2000, nr 497, nedan kallad 2000 års förordning) i kraft.
I artikel 1 h i 2000 års lag föreskrivs följande:
”I denna lag och de bestämmelser som antagits med stöd av denna lag avses med
…
h)
provisoriskt uppehållstillstånd
: ett visum för en vistelse som är längre än tre månader, som personligen begärts av en utlänning vid en diplomatisk eller konsulär beskickning tillhörande Nederländerna i härkomstlandet eller det land där utlänningen stadigvarande vistas eller i det land där närmaste beskickning är belägen eller hos guvernören för Nederländska Antillerna eller guvernören för Aruba, som utfärdats av nämnda beskickning eller guvernörer efter ett föregående godkännande av utrikesministern.”
I artikel 8 a och f i lagen föreskrivs följande:
”En utlänning kan vistas lagligen i Nederländerna endast
a)
om han eller hon innehar ett tidsbegränsat uppehållstillstånd av det slag som avses i artikel 14 i denna lag.
…
f)
om – i avvaktan på ett beslut med anledning av en sådan ansökan om uppehållstillstånd som avses i artiklarna 14 och 28 – en bestämmelse som antagits med stöd därav eller ett domstolsavgörande föreskriver att utlänningen inte får avvisas innan ett beslut har fattats avseende ansökan.”
I artikel 16.1 a i lagen stadgas följande:
”En ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd får avslås om
a)
utlänningen inte förfogar över ett giltigt provisoriskt uppehållstillstånd som beviljats utifrån en grund som överensstämmer med grunden för ansökan om uppehållstillstånd.”
Enligt artikel 3.1.1 i 2000 års förordning får inte den utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd avvisas om ansökan inte enligt ministern utgör en upprepning av en tidigare ansökan.
I artikel 3.71 i förordningen föreskrivs följande:
”1.   En ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd i den mening som avses i artikel 14 i 2000 års lag ska avslås om utlänningen inte förfogar över ett giltigt provisoriskt uppehållstillstånd.
…
4.   Vår minister får underlåta att tillämpa punkt 1 om han anser att det skulle medföra situationer som är uppenbart och grovt orättfärdiga.”
I avsaknad av ett provisoriskt uppehållstillstånd står det i strid med gällande lagstiftning att resa in och vistas i Nederländerna. Enligt 2000 års utlänningscirkulär (Vreemdelingencirculaire 2000) medför skyldigheten att ansöka om provisoriskt uppehållstillstånd före inresan i Nederländerna att myndigheterna kan kontrollera att den ansökande utlänningen uppfyller samtliga villkor för att beviljas sådant tillstånd innan han eller hon reser in i landet.
Enligt lagen om utländska arbetstagare (Wet arbeid buitenlandse werknemers), som var tillämplig till och med den 1 september 1995, var det förbjudet att anställa en utlänning utan tillstånd av behörig minister, och arbetsgivaren och utlänningen var tvungna att ansöka om ett arbetstillstånd. Den som lagligen vistades i Nederländerna och som innehade en deklaration av behörig minister att vederbörande bland annat, enligt utlänningslagen, hade rätt att vistas i Nederländerna hos en i landet bosatt nederländsk medborgare, skulle inte anses som utlänning vid tillämpningen av denna lag och de bestämmelser som antagits med stöd av den.
Målet vid den hänskjutande domstolen och tolkningsfrågorna
C. Demir föddes den 25 september 1973 och är turkisk medborgare. Han ankom för första gången till Nederländerna den 1 oktober 1990. Efter att ha avvisats återvände han till Nederländerna och ansökte den 4 november 1992 om uppehållstillstånd för att kunna bo i Nederländerna med en nederländsk medborgare.
Trots att hans ansökan och efterföljande överklagande avslagits, lämnade C. Demir den 19 april 1993 in en ny ansökan om uppehållstillstånd för att kunna bo i Nederländerna med sin maka som var nederländsk medborgare. Ansökan beviljades och C. Demir beviljades uppehållstillstånd för perioden den 7 maj – 19 september 1993, vilket senare förlängdes till den 18 juli 1995.
C. Demir arbetade under denna period hos flera arbetsgivare under sammanlagt mer än tio månader utan att vara anställd hos samma arbetsgivare i minst ett år.
Efter att makarna separerat ingav C. Demir mellan år 1995 och år 2002 flera ansökningar om uppehållstillstånd och anförde härvid olika skäl. Ingen av dessa ansökningar beviljades och inget av överklagandena av avslagsbesluten vann framgång.
Den 1 februari 2007 slöt C. Demir ett anställningsavtal på tre år med ett nederländskt företag. Med anledning av denna anställning utfärdade Centrum voor Werk en Inkomen (Centrum för arbete och lön) genom beslut av den 2 januari 2008 ett anställningstillstånd till arbetsgivaren som var giltigt från och med den 7 januari till och med den 7 december 2008. Detta tillstånd har därefter inte förlängts.
Den 13 februari 2007 ansökte C. Demir om tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av att han innehade en anställning. Staatsecretaris avslog ansökan den 26 april 2007 och vidhöll därefter avslagsbeslutet genom beslut av den 10 september 2007.
Staatsecretaris beslut motiverades av att C. Demir inte innehade något giltigt provisoriskt uppehållstillstånd, han ingick inte i en kategori av utlänningar som var befriade från skyldigheten att inneha ett uppehållstillstånd och han uppfyllde inte villkoret i artikel 6.1 första stycket i beslut nr 1/80 att ha varit anställd hos samma arbetsgivare i ett år.
I dom av den 16 juni 2008 fastställde Rechtbank ‘s-Gravenhage (underrätten i Haag) Staatsecretaris beslut och ogillade C. Demirs överklagande. Rechtbank ansåg bland annat att eftersom C. Demir inte innehade något provisoriskt uppehållstillstånd, vistades han i landet i strid med gällande lagstiftning. Därför kunde han inte med framgång åberopa artikel 13 i beslut nr 1/80.
C. Demir överklagade domen till Raad van State.
Det var mot denna bakgrund som Raad van State beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
Ska artikel 13 i beslut nr 1/80 tolkas så, att denna bestämmelse är tillämplig på ett materiellt och/eller processuellt villkor för den första inresan i en medlemsstat, även om ett sådant villkor såsom i förevarande mål ett provisoriskt uppehållstillstånd också ska motverka, innan en ansökan om uppehållstillstånd ges in, inresa och vistelse som inte är i enlighet med gällande lagstiftning och i detta avseende kan anses utgöra en bestämmelse i den mening som avses i punkt 85 i dom av den 21 oktober 2003 i de förenade målen
C-317/01 och C-369/01, Abatay m.fl., REG 2003, s. I-12301
, som får skärpas?
2)
a)
Vilken betydelse ska mot denna bakgrund tillerkännas kravet på uppehållstillstånd i enlighet med gällande lagstiftning i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80?
b)
Ska det i detta avseende anses ha betydelse att själva ingivandet av en ansökan om uppehållstillstånd enligt nationell rätt i sig medför en lovlig vistelse så länge ansökan inte har avslagits, eller har det enbart betydelse att vistelsen innan ansökan ingavs ansågs olovlig enligt nationell rätt?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 13 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att den standstill-klausul som anges i denna bestämmelse avser materiella och/eller processuella villkor för den första inresan i en medlemsstat, också när dessa villkor även syftar till att motverka olovlig inresa och vistelse innan en ansökan om uppehållstillstånd har getts in.
Domstolen erinrar inledningsvis om att det anges i fast rättspraxis att standstill-klausulen i artikel 13 utgör ett generellt hinder mot att en medlemsstat antar nya nationella bestämmelser som syftar eller leder till att en turkisk medborgare underkastas mer restriktiva villkor vad gäller dennes rätt att utöva den fria rörligheten för arbetstagare i en medlemsstat än vad som gällde när beslut nr 1/80 trädde i kraft med avseende på den berörda medlemsstaten (se dom av den 17 september 2009 i mål
C-242/06, Sahin, REG 2009, s. I-8465
, punkt 63 och där angiven rättspraxis).
Denna bestämmelse utgör hinder för att medlemsstaterna, sedan beslut nr 1/80 trätt i kraft i den aktuella medlemsstaten, inför nya bestämmelser som begränsar den fria rörligheten för arbetstagare. Förbudet gäller även begränsningar rörande materiella och/eller processuella villkor i fråga om turkiska medborgares första inresa i medlemsstaten, i syfte att utöva denna frihet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2010 i mål C‑92/07, kommissionen mot Nederländerna, REU 2010, s. I‑3683, punkt 49).
Vad avser begreppet ”i enlighet med gällande lagstiftning” i den mening som avses i artikel 13 i detta beslut, följer det av rättspraxis att detta begrepp betyder att den turkiske medborgaren eller dennes familjemedlemmar ska ha iakttagit värdmedlemsstatens bestämmelser om inresa, vistelse och i förekommande fall anställning så att vederbörande därmed vistas lagenligt i denna stat. En turkisk medborgare som inte befinner sig i en situation som kan anses vara i enlighet med gällande lagstiftning kan inte med framgång åberopa denna artikel (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Sahin, punkt 53).
Behöriga nationella myndigheter har således rätt att skärpa eventuella bestämmelser mot turkiska medborgare som inte har följt gällande lagstiftning, även efter det att beslut nr 1/80 har trätt i kraft (domen i det ovannämnda målet Abatay, punkt 85).
Den hänskjutande domstolen önskar få klarhet i huruvida den omständigheten i sig att ett materiellt och/eller processuellt villkor för den första inresan i en medlemsstat bland annat syftar till att motverka olovlig inresa och vistelse innan den första ansökan om uppehållstillstånd inges, gör det möjligt att underlåta att tillämpa standstill-klausulen i artikel 13 i samma beslut med motiveringen att den utgör en bestämmelse som får skärpas i den mening som avses i den rättspraxis som angetts i punkt 36.
Såsom framgår av punkt 36 i denna dom förutsätter antagandet av sådana bestämmelser att den turkiska medborgare som bestämmelserna är tillämpliga på inte har följt gällande lagstiftning. Detta innebär att även om dessa bestämmelser kan avse effekterna av en sådan olovlighet utan att omfattas av tillämpningsområdet för standstill-klausulen i artikel 13 i beslut nr 1/80, så syftar de inte till att definiera olovligheten i sig.
Om en värdmedlemsstat, efter att beslut nr 1/80 har trätt i kraft, antar en bestämmelse för att definiera kriterierna för lovlig vistelse för turkiska medborgare genom att anta eller ändra de materiella och/eller processuella villkoren för inresa, vistelse och i förekommande fall anställning för dessa medborgare, och om dessa villkor utgör en ny begränsning av turkiska arbetstagares rätt till fri rörlighet i den mening som avses i standstill-klausulen i artikel 13, innebär inte den omständigheten i sig att bestämmelsen syftar till att motverka olovlig inresa och vistelse, innan en ansökan om uppehållstillstånd lämnas in, att det är tillåtet att underlåta att tillämpa denna klausul.
En sådan begränsning som har till syfte eller effekt att en turkisk medborgares rätt till fri rörlighet för arbetstagare i en medlemsstat underkastas villkor som är mer restriktiva än de som var tillämpliga då beslut nr 1/80 trädde i kraft är förbjuden, såvida den inte omfattas av de begränsningar som anges i artikel 14 i beslutet eller motiveras av tvingande skäl av allmänintresse, är ägnad att säkerställa att det legitima syftet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det.
Om syftet att förhindra olovlig inresa och vistelse utgör ett tvingande skäl av allmänintresse, ska bestämmelsen även vara ägnad att säkerställa att detta syfte uppnås och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det.
Mot bakgrund av vad som har anförts ovan ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 13 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att om värdmedlemsstaten antar en bestämmelse för att definiera kriterierna för lovlig vistelse för turkiska medborgare genom att anta eller ändra de materiella och/eller processuella villkoren för inresa, vistelse och i förekommande fall anställning för dessa medborgare, och om dessa villkor utgör en ny begränsning av turkiska arbetstagares rätt till fri rörlighet i den mening som avses i standstill-klausulen i artikel 13, innebär inte den omständigheten i sig att bestämmelsen syftar till att motverka olovlig inresa och vistelse, innan en ansökan om uppehållstillstånd lämnas in, att det är tillåtet att underlåta att tillämpa denna klausul.
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 13 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att innehav av ett provisoriskt uppehållstillstånd som endast är giltigt i avvaktan på ett slutgiltigt beslut i uppehållstillståndsfrågan utgör ett ”uppehållstillstånd i enlighet med gällande lagstiftning”.
Såsom domstolen erinrat om i punkt 35 i denna dom innebär begreppet ”i enlighet med gällande lagstiftning” i den mening som avses i artikel 13 i beslut nr 1/80 att den turkiske arbetstagaren eller dennes familjemedlemmar ska ha iakttagit värdmedlemsstatens bestämmelser om inresa, vistelse och i förekommande fall anställning så att vederbörande därmed vistas lagenligt i denna stat.
Detta begrepp har förklarats i punkt 84 i domen i det ovannämnda målet Abatay m. fl. med hänvisning till det besläktade begreppet ”reguljär anställning” i artikel 6.1 i beslut nr 1/80.
Domstolen har uttalat att en ”reguljär anställning” förutsätter en varaktig och inte enbart tillfällig situation på arbetsmarknaden i den berörda medlemsstaten och således att det föreligger en obestridd uppehållsrätt (dom av den 8 november 2012 i mål C‑268/11, Gülbahce, punkt 39 och där angiven rättspraxis).
När en turkisk medborgare innehar en anställning med stöd av ett provisoriskt uppehållstillstånd som endast är giltigt i avvaktan på ett slutgiltigt beslut om uppehållstillstånd kan inte denna anställning klassificeras som ”reguljär” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 september 2011 i mål C‑187/10, Unal, REU 2011, s. I‑9045, punkt 47).
Härav följer att begreppet ”i enlighet med gällande lagstiftning” i den mening som avses i artikel 13 i detta beslut hänvisar till en varaktig och inte enbart tillfällig situation i medlemsstaten, vilket förutsätter att den berördes uppehållsrätt inte har bestritts. En turkisk medborgares vistelseperioder och i förekommande fall anställning med stöd av provisoriskt uppehållstillstånd som endast är giltigt i avvaktan på ett slutgiltigt beslut i uppehållstillståndsfrågan kan således inte anses vara ”i enlighet med gällande lagstiftning” i den mening som avses i denna artikel
Den andra frågan ska således besvaras enligt följande. Artikel 13 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att innehav av ett provisoriskt uppehållstillstånd som endast är giltigt i avvaktan på ett slutgiltigt beslut i uppehållstillståndsfrågan inte utgör ett ”uppehållstillstånd i enlighet med gällande lagstiftning”.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

1)
Artikel 13 i beslut nr 1/80 av den 19 september 1980 om utveckling av associeringen, antaget av det associeringsråd som inrättades genom avtalet om upprättandet av en associering mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Turkiet, som undertecknades den 12 september 1963 i Ankara av Republiken Turkiet, å ena sidan, och av medlemsstaterna i EEG och gemenskapen, å andra sidan, och som ingicks, godkändes och bekräftades för gemenskapens räkning genom rådets beslut 64/732/EEG av den 23 december 1963, ska tolkas så, att om värdmedlemsstaten antar en bestämmelse för att definiera kriterierna för lovlig vistelse för turkiska medborgare genom att anta eller ändra de materiella och/eller processuella villkoren för inresa, vistelse och i förekommande fall anställning för dessa medborgare, och om dessa villkor utgör en ny begränsning av turkiska arbetstagares rätt till fri rörlighet i den mening som avses i standstill-klausulen i artikel 13, innebär inte den omständigheten i sig att bestämmelsen syftar till att motverka olovlig inresa och vistelse, innan en ansökan om uppehållstillstånd lämnas in, att det är tillåtet att underlåta att tillämpa denna klausul.

2)
Artikel 13 i beslut nr 1/80 ska tolkas så, att innehav av ett provisoriskt uppehållstillstånd som endast är giltigt i avvaktan på ett slutgiltigt beslut i uppehållstillståndsfrågan inte utgör ett ”uppehållstillstånd i enlighet med gällande lagstiftning”.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.