CELEX: 62013CJ0409
Skarga o stwierdzenie nieważności
Pomoc makrofinansowa dla państw trzecich
Decyzja Komisji o wycofaniu projektu rozporządzenia ramowego
Artykuł 13 ust. 2 TUE i art. 17 TUE
Artykuł 293 TFUE
Zasada kompetencji powierzonych
Zasada równowagi instytucjonalnej
Zasada lojalnej współpracy
Artykuł 296 TFUE
Obowiązek uzasadnienia

W swojej skardze Rada Unii Europejskiej wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej z dnia 8 maja 2013 r., którą Komisja postanowiła wycofać swój projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego ogólne przepisy dotyczące pomocy makrofinansowej dla państw trzecich (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Okoliczności powstania sporu i zaskarżona decyzja
Projekt rozporządzenia ramowego
Pomoc makrofinansowa (zwana dalej „PMF”) zapewnia wsparcie finansowe o charakterze makroekonomicznym dla państw trzecich doświadczających krótkoterminowych trudności z bilansem płatniczym. Pierwotnie była ona przyznawana decyzjami Rady ad hoc przyjmowanymi na podstawie art. 235 traktatu WE, następnie art. 308 WE (którym odpowiada art. 352 TFUE). Od wejścia w życie traktatu z Lizbony PMF jest przyznawana decyzjami ad hoc przyjmowanymi na podstawie art. 212 TFUE przez Parlament Europejski i Radę, zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, bez uszczerbku dla trybu pilnego przewidzianego w art. 213 TFUE.
W dniu 4 lipca 2011 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady, na podstawie art. 209 TFUE i 212 TFUE, ustanawiającego ogólne przepisy dotyczące pomocy makrofinansowej dla państw trzecich (zwany dalej „projektem rozporządzenia ramowego”).
Na podstawie motywów 2–4, 6–8 i 13 projektu rozporządzenia ramowego:
„(2)
Obecnie pomoc makrofinansowa dla państw trzecich jest udzielana na podstawie decyzji ad hoc Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczących poszczególnych krajów. W ten sposób ogranicza się skuteczność i efektywność pomocy, ponieważ powstają niepotrzebne opóźnienia od momentu złożenia wniosku o pomoc makrofinansową do jej rzeczywistego udzielenia.
(3)
Ramy udzielania pomocy makrofinansowej państwom trzecim, z którymi Unię łączą ważne stosunki polityczne, gospodarcze i handlowe, powinny zwiększyć skuteczność pomocy. W szczególności należy zapewnić możliwość udzielania państwom trzecim pomocy makrofinansowej, która zachęcałaby je do przyjmowania środków polityki gospodarczej służących wyjściu z kryzysu związanego z bilansem płatniczym.
(4)
W rezolucji z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie udzielania pomocy makrofinansowej państwom trzecim […] Parlament Europejski wezwał do przyjęcia rozporządzenia ramowego w sprawie pomocy makrofinansowej w celu przyspieszenia procesu podejmowania decyzji oraz zapewnienia temu instrumentowi finansowemu formalnej i przejrzystej podstawy.
[…]
(6)
W 2006 r. Unia dokonała przeglądu i ulepszeń ram pomocy zewnętrznej w celu zwiększenia ich skuteczności. W przypadku wszystkich kluczowych zewnętrznych instrumentów finansowych Unia przyjęła rozporządzenia ramowe, na mocy których Komisja uzyskała uprawnienia wykonawcze. Jedynym ważnym instrumentem, który obecnie nie jest regulowany rozporządzeniem ramowym, jest pomoc makrofinansowa.
(7)
W konkluzjach z dnia 8 października 2002 r. Rada ustanowiła kryteria (tzw. »kryteria z Genval«) stanowiące wytyczne dla unijnych operacji pomocy makrofinansowej. […] Należy sformalizować te kryteria w akcie prawnym zatwierdzonym zarówno przez Parlament, jak i Radę, a jednocześnie je zaktualizować i sprecyzować.
(8)
Należy z wyprzedzeniem ustanowić odpowiednie procedury i instrumenty, aby umożliwić Unii zagwarantowanie szybkiego udostępnienia pomocy makrofinansowej, zwłaszcza gdy okoliczności wymagają natychmiastowego działania. Zwiększy to również jasność i przejrzystość kryteriów mających zastosowanie do wdrażania pomocy makrofinansowej.
[…]
(13)
Pomoc makrofinansowa powinna uzupełniać zasoby udostępnione przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy i inne wielostronne instytucje finansowe, należy również zapewnić sprawiedliwy udział innych donatorów w obciążeniach. Pomoc makrofinansowa powinna zapewniać wartość dodaną udziału Unii”.
Artykuł 1 projektu rozporządzenia ramowego, zatytułowany „Cel i zakres pomocy”, stanowił:
„1.   Niniejsze rozporządzenie ustanawia ogólne przepisy dotyczące przyznawania pomocy makrofinansowej kwalifikującym się państwom i terytoriom trzecim określonym w art. 2.
2.   Pomoc makrofinansowa jest instrumentem finansowym stosowanym w sytuacjach wyjątkowych, mającym formę niewiązanego i nieukierunkowanego wsparcia bilansu płatniczego w kwalifikujących się państwach i terytoriach trzecich. Jej celem jest przywrócenie równowagi bilansu płatniczego w krajach doświadczających trudności z finansowaniem zewnętrznym. Pomoc wspiera wdrażanie zdecydowanych środków dostosowawczych i reform strukturalnych, których celem jest rozwiązanie trudności z bilansem płatniczym.
3.   Warunkiem przyznania pomocy makrofinansowej jest występowanie znacznych i pozostających do zaspokojenia potrzeb w zakresie finansowania zewnętrznego, stwierdzonych wspólnie z wielostronnymi instytucjami finansowymi i przekraczających zasoby udostępnione przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) i inne instytucje wielostronne, pomimo wdrażania zdecydowanych programów stabilizacji gospodarczej i reform.
4.   Pomoc makrofinansowa ma charakter tymczasowy i przestaje być wypłacana w momencie, gdy przywrócona zostanie równowaga bilansu płatniczego kraju będącego beneficjentem”.
Artykuł 2 projektu rozporządzenia ramowego dotyczył państw kwalifikujących się do PMF i odsyłał w tym zakresie do załącznika I zatytułowanego „Kwalifikujące się kraje i terytoria zgodnie z art. 2 lit. a) i b)”. Przewidywał on również możliwość przyznania takiej pomocy państwom trzecim innym niż wymienione w tym załączniku, w wyjątkowych i należycie uzasadnionych okolicznościach oraz pod warunkiem, że państwa te muszą być politycznie, gospodarczo i geograficznie powiązane z Unią.
Artykuł 3 tego projektu regulował formy PMF (pożyczka, dotacja lub połączenie obu tych form) oraz sposoby finansowania tej pomocy.
Artykuł 4 omawianego projektu określał warunki mające na celu zapewnienie zgodności PMF z właściwymi przepisami finansowymi prawa Unii. Jego art. 5 ustanawiał zasady ustalania kwoty PMF.
Artykuł 6 projektu rozporządzenia ramowego, zatytułowany „Warunki”, stanowił:
„1.   Warunkiem wstępnym przyznania pomocy makrofinansowej jest respektowanie przez kraj będący odbiorcą pomocy skutecznych mechanizmów demokratycznych, w tym wielopartyjnych systemów parlamentarnych, praworządności i poszanowania praw człowieka.
2.   Pomoc makrofinansowa jest uzależniona od istnienia programu MFW skutkującego wykorzystaniem zasobów MFW.
3.   Wypłata pomocy jest uzależniona od zadowalających postępów we wdrażaniu programu MFW. Warunkiem wypłaty pomocy jest również wdrożenie w określonych ramach czasowych szeregu jasno sprecyzowanych środków polityki gospodarczej skoncentrowanych na reformach strukturalnych, które to środki zostaną uzgodnione między Komisją a krajem będącym beneficjentem i ustanowione w protokole ustaleń.
4.   W celu ochrony interesów finansowych Unii i wzmocnienia sprawowania rządów w krajach będących beneficjentami protokół ustaleń zawiera środki mające na celu poprawę skuteczności, przejrzystości i odpowiedzialności systemów zarządzania finansami publicznymi.
5.   Podczas wyznaczania środków politycznych należycie uwzględnia się również postępy we wzajemnym otwieraniu rynku, rozwój opartego na zasadach i uczciwego handlu oraz inne priorytety w kontekście unijnej polityki zewnętrznej.
6.   Środki polityczne są spójne z istniejącymi umowami o partnerstwie, umowami o współpracy lub układami o stowarzyszeniu zawartymi między Unią a krajem będącym beneficjentem oraz z programami dostosowań makroekonomicznych i reform strukturalnych wdrażanymi przez kraj będący beneficjentem przy wsparciu MFW”.
Artykuł 7 projektu rozporządzenia ramowego dotyczył procedury przyznawania PMF.
W art. 7 ust. 1 tego projektu przewidziano, że państwo, które ubiega się o przyznanie PMF, przedkłada Komisji pisemny wniosek.
Artykuł 7 ust. 2 rzeczonego projektu w związku z jego art. 14 ust. 2 stanowił, że w wypadku spełnienia warunków, o których mowa w art. 1, 2, 4 i 6 tego projektu, Komisja udziela wnioskowanej pomocy na podstawie „procedury sprawdzającej” ustanowionej w art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiającego przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję (
Dz.U. L 55, s. 13
).
Artykuł 7 ust. 3 projektu rozporządzenia ramowego dotyczył informacji, jakie powinny się znaleźć odpowiednio w decyzji o udzieleniu pożyczki i w decyzji o przyznaniu dotacji. Przepis ten stanowił, że w obydwu przypadkach okres dostępności PMF zasadniczo nie powinien przekraczać trzech lat.
Artykuł 7 ust. 4 tego projektu w związku z jego art. 14 ust. 3 stanowił, że po zatwierdzeniu decyzji o udzieleniu PMF Komisja uzgadnia z państwem trzecim środki polityczne, o których mowa w art. 6 ust. 3–6 rzeczonego projektu, zgodnie z „procedurą doradczą” ustanowioną w art. 4 rozporządzenia nr 182/2011.
Artykuł 7 ust. 5 projektu rozporządzenia ramowego przewidywał, że po zatwierdzeniu decyzji o udzieleniu PMF Komisja uzgadnia z państwem będącym beneficjentem szczegółowe warunki finansowe pomocy, w formie umowy o dotację lub o pożyczkę.
Artykuły 8 i 9 tego projektu powierzały Komisji odpowiedzialność za wdrożenie, zarządzanie finansowe i wypłatę PMF, a także uprawnienie do zawieszenia, ograniczenia lub anulowania tej wypłaty w określonych wypadkach. Artykuł 10 rzeczonego projektu dotyczył środków wsparcia.
Wreszcie art. 11 projektu rozporządzenia ramowego był poświęcony ochronie interesów finansowych Unii, jego art. 12 – ocenie skuteczności PMF, a art. 13 owego projektu – sprawozdaniu rocznemu z wdrażania PMF.
Negocjacje międzyinstytucjonalne dotyczące projektu rozporządzenia ramowego
Po szeregu spotkań grupy roboczej konsultantów finansowych Rady projekt rozporządzenia ramowego stał się przedmiotem „podejścia ogólnego” Rady zatwierdzonego przez Komitet Stałych Przedstawicieli (Coreper) w dniu 15 grudnia 2011 r. W owym „podejściu ogólnym” Rada zaproponowała, w szczególności, w odniesieniu do art. 7 ust. 2 rzeczonego projektu, zastąpienie powierzenia Komisji kompetencji wykonawczej zastosowaniem zwykłej procedury ustawodawczej w celu przyjmowania każdej decyzji o przyznaniu PMF.
Na posiedzeniu plenarnym w dniu 24 maja 2012 r. Parlament przyjął sprawozdanie jego Komisji Handlu Międzynarodowego dotyczące projektu rozporządzenia ramowego. W sprawozdaniu zaproponowano w szczególności, aby przy przyjmowaniu decyzji o przyznaniu PMF posługiwać się aktami delegowanymi.
Trzy pierwsze spotkania trójstronne, które odbyły się z udziałem Parlamentu, Rady i Komisji w dniach 5 i 28 czerwca, a także 19 września 2012 r., potwierdziły rozbieżności w stanowiskach tych trzech instytucji co do procedury przyznawania PMF zawartej w art. 7 projektu rozporządzenia ramowego. W szczególności Parlament i Rada wyraziły zaniepokojenie co do braku kontroli politycznej i demokratycznej w procesie decyzyjnym przewidzianym w tym artykule.
W styczniu 2013 r. Komisja przedstawiła na potrzeby czwartej rozmowy trójstronnej dokument roboczy zatytułowany „Landing zone on implementing acts, delegated acts and co-decision in the MFA Framework Regulation” („Rozwiązania dotyczące aktów wykonawczych, aktów delegowanych i współdecydowania w rozporządzeniu ramowym PMF”), który miał na celu zbliżenie stanowisk trzech zainteresowanych instytucji w tej kwestii i udzielenie odpowiedzi na wątpliwości Parlamentu i Rady.
W wyniku negocjacji, które toczyły się na czwartym spotkaniu trójstronnym, w dniu 30 stycznia 2013 r., Parlament i Rada były gotowe osiągnąć porozumienie dotyczące rozwiązania, w ramach projektu rozporządzenia ramowego, polegającego na zastosowaniu przy wydawaniu decyzji o przyznaniu PMF zwykłej procedury ustawodawczej, zastosowaniu aktu wykonawczego Komisji przy przyjęciu protokołu umowy z państwem będącym beneficjentem oraz przekazaniu Komisji uprawnienia do podjęcia określonych działań związanych z przyznaną w ten sposób pomocą.
Przy okazji piątej rozmowy trójstronnej, która miała miejsce w dniu 27 lutego 2013 r., przedstawiciele Parlamentu i Rady potwierdzili swój zamiar pozostania przy zwykłej procedurze ustawodawczej przy przyjmowaniu decyzji o przyznaniu PMF. Przedstawiciel Komisji stwierdził, że ponieważ takie podejście przeinacza jej projekt rozporządzenia ramowego, Komisja może rozważać jego wycofanie.
Zastąpienie kompetencji wykonawczej Komisji zwykłą procedurą ustawodawczą do celów przyjmowania decyzji o przyznaniu PMF było przedmiotem porozumienia co do zasady pomiędzy Parlamentem i Radą, wyrażonego w trakcie szóstej rozmowy trójstronnej w dniu 25 kwietnia 2013 r. Przy tej okazji przedstawiciel Komisji oficjalnie wyraził sprzeciw instytucji wobec tego podejścia, oświadczając, że Komisja może rozważać wycofanie projektu rozporządzenia ramowego, jeżeli zwykła procedura ustawodawcza zostanie utrzymana do celów przyjmowania decyzji o przyznaniu PMF, ponieważ według owej instytucji taka zmiana przeinaczała ten projekt i powodowała istotne trudności natury konstytucyjnej.
W piśmie z dnia 6 maja 2013 r., skierowanym do wiceprzewodniczącego Komisji O. Rehna, przewodniczący Coreperu wyraził żal z powodu oświadczenia złożonego przez przedstawiciela Komisji w trakcie szóstej rozmowy trójstronnej. Zwrócił się on do Komisji o zrewidowanie swojego stanowiska, w szczególności w obliczu mającego wkrótce nastąpić zawarcia porozumienia pomiędzy Parlamentem i Radą.
Pismem z dnia 8 maja 2013 r. O. Rehn poinformował przewodniczących Parlamentu i Rady, że w trakcie 2045. spotkania kolegium komisarzy postanowiło wycofać projekt rozporządzenia ramowego zgodnie z art. 293 ust. 2 TFUE.
Żądania stron i postępowanie przed Trybunałem
Rada zwraca się do Trybunału o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja zwraca się do Trybunału o oddalenie skargi jako bezzasadnej i obciążenie Rady kosztami postępowania.
Republika Czeska, Republika Federalna Niemiec, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Włoska, Królestwo Niderlandów, Republika Słowacka, Republika Finlandii, Królestwo Szwecji oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
W przedmiocie skargi
Rada opiera swoją skargę na trzech zarzutach. Zarzut pierwszy jest wywodzony z naruszenia zasady kompetencji powierzonych ustanowionej w art. 13 ust. 2 TUE, jak również zasady równowagi instytucjonalnej. Zarzut drugi jest oparty na naruszeniu zasady lojalnej współpracy ustanowionej w art. 13 ust. 2 TUE. Zarzut trzeci jest oparty na naruszeniu obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 296 akapit drugi TFUE.
Argumentacja stron
W ramach zarzutu pierwszego Rada i wszystkie interweniujące państwa członkowskie twierdzą, że w niniejszej sprawie Komisja naruszyła zasadę kompetencji powierzonych ustanowioną w art. 13 ust. 2 TUE, która odzwierciedla zasadę równowagi instytucjonalnej.
W pierwszej kolejności Rada i wskazane państwa członkowskie podnoszą, tytułem uwag ogólnych, że traktaty nie przyznają Komisji ogólnego uprawnienia, które zezwalałoby jej na wycofywanie wniosków przedstawionych przez nią prawodawcy Unii.
W tym zakresie twierdzą one po pierwsze, że ze swojego prawa inicjatywy prawodawczej ustanowionego w art. 17 ust. 2 TUE Komisja nie może wywodzić symetrycznego prawa do wycofania wniosku o charakterze dyskrecjonalnym.
Prawo Komisji do wycofania wniosku powinno być ograniczone do sytuacji obiektywnych, takich jak upływ czasu, zaistnienie nowych okoliczności lub pojawienie się danych powodujących nieaktualność lub bezprzedmiotowość wniosku ustawodawczego, trwały brak znaczącego postępu procedury ustawodawczej pozwalający przewidzieć jej niepowodzenie lub też wypracowanie wspólnej strategii z prawodawcą Unii w duchu lojalnej współpracy i poszanowania równowagi instytucjonalnej.
Po drugie, nie można uznać istnienia po stronie Komisji ogólnego uprawnienia do wycofania wniosku na podstawie art. 293 TFUE. Przeciwnie, uznanie takiego uprawnienia prowadziłoby do pozbawienia skuteczności (effet utile) ustanowionego w art. 293 ust. 1 TFUE prawa Rady do zmiany projektu Komisji w granicach jego przedmiotu i celu.
Po trzecie, uznanie, że Komisja dysponuje uprawnieniem dyskrecjonalnym do wycofania wniosku ustawodawczego za każdym razem, gdy nie zgadza się ona z poprawkami uzgodnionymi między współprawodawcami lub gdy nie jest zadowolona z ostatecznego wyniku negocjacji, oznaczałoby przyznanie tej instytucji środka nieuzasadnionego nacisku na przebieg prac legislacyjnych, jak również prawa weta wobec działań prawodawczych w zależności od względów politycznych.
Po czwarte, według Rady i Republiki Federalnej Niemiec uznanie, że Komisja dysponuje takim uprawnieniem dyskrecjonalnym do wycofania wniosku byłoby sprzeczne z zasadą demokracji, która w rozumieniu art. 10 ust. 1 i 2 TUE znajduje swój wyraz zarówno w Parlamencie, jak i w przynależności członków Rady do rządów odpowiedzialnych politycznie przed ich parlamentami krajowymi.
Po tych ogólnych rozważaniach Rada i interweniujące państwa członkowskie podnoszą w drugiej kolejności, że poprzez przyjęcie zaskarżonej decyzji Komisja uniemożliwiła Parlamentowi i Radzie wykonywanie ich uprawnień prawodawczych, sprzeciwiając się, bez obiektywnej przyczyny i na podstawie samych względów politycznych, kompromisowi, jaki gotowe były zawrzeć.
W tym względzie Rada i wskazane państwa członkowskie podnoszą, po pierwsze, że zarzucane przeinaczenie wniosku ustawodawczego, poważne naruszenie równowagi instytucjonalnej lub oczywista bezprawność aktu proponowanego przez współprawodawców nie uprawniają Komisji do wycofania wniosku.
Tytułem ewentualnym Rada i rzeczone państwa członkowskie podnoszą, po drugie, że w każdym wypadku żadna z tych okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie.
W tym względzie Rada i interweniujące państwa członkowskie twierdzą, jeśli chodzi o zarzucane przeinaczenie wniosku ustawodawczego, że takie przeinaczenie może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy prawodawca zamierza odejść od jego zakresu stosowania, przedmiotu lub celu. Nie miało to jednak miejsca w niniejszej sprawie, ponieważ kompromis zawarty pomiędzy Parlamentem i Radą nie pozbawił projektu rozporządzenia ramowego skuteczności (effet utile) i racji bytu ani nie zagroził realizacji zamierzonych celów.
Element projektu rozporządzenia ramowego dotyczący procedury przyznawania PMF miał bowiem znaczenie wtórne i instrumentalne, a zatem nie stanowił spoiwa tego wniosku, bez którego jego inne elementy straciłyby znaczenie. Cel owego kompromisu co najwyżej polegał na usunięciu wady, jaką obarczony był projekt rozporządzenia ramowego, który poprzez przeniesienie na Komisję decyzyjnej kompetencji wykonawczej naruszałby uprawnienia, jakie art. 209 TFUE i 212 TFUE zachowują dla prawodawcy Unii w dziedzinie PMF, przy uwzględnieniu wymiaru politycznego tej dziedziny.
Rada, Republika Federalna Niemiec, Republika Francuska, Królestwo Szwecji oraz Zjednoczone Królestwo twierdzą ponadto, że zamierzony przez Parlament i Radę kompromis nie podważał też ogólnego celu, jakiemu służył projekt rozporządzenia ramowego, polegającego na racjonalizacji procedury przyznawania PMF poprzez sformalizowanie i sprecyzowanie zasad dotyczących wdrażania tej pomocy, w celu wzmocnienia przejrzystości i przewidywalności owego instrumentu.
W odniesieniu do celu spójności również wyznaczonego projektowanemu rozporządzeniu ramowemu Republika Francuska zauważa, że PMF nie można porównać do innych instrumentów Unii w dziedzinie pomocy finansowej, wymienionych w motywach projektu rozporządzenia. W konsekwencji zrównanie procedur mających zastosowanie do PMF z procedurami mającymi zastosowanie w kontekście tych innych instrumentów nie byłoby konieczne.
Jeśli chodzi o ryzyko poważnego naruszenia równowagi instytucjonalnej, Rada, Republika Federalna Niemiec, Republika Włoska, Republika Finlandii oraz Zjednoczone Królestwo podnoszą, że takie ryzyko jest wyłączone w niniejszej sprawie, jeśli wziąć pod uwagę w szczególności wyczerpujący charakter środków odwoławczych i procedur kontroli sądowej aktów ustawodawczych Unii.
Republika Francuska i Królestwo Szwecji podnoszą również, że kompromis, jaki osiągnęli współprawodawcy, pozwalał zachować swobodę Komisji, w wypadku wniosku o przyznanie PMF, w zakresie decydowania o celowości złożenia prawodawcy Unii wniosku o przyznanie takiej pomocy, oraz, w danym wypadku, ustalenia jej kwoty i zapewnienia jej wdrożenia oraz kontroli.
W ramach zarzutu drugiego Rada i wszystkie interweniujące państwa członkowskie podnoszą, że w niniejszej sprawie Komisja naruszyła zasadę lojalnej współpracy ustanowioną w art. 13 ust. 2 TUE.
Zarzucają one Komisji, że nie zgłosiła ani zastrzeżeń, ani ostrzeżenia, gdy współprawodawcy przyjęli – odpowiednio w grudniu 2011 r. i w maju 2012 r. – stanowisko w przedmiocie projektu rozporządzenia ramowego. Zarzucają one również Komisji, że powstrzymała się od zawiadomienia współprawodawców w stosownym czasie o zamiarze wycofania projektu rozporządzenia ramowego i w ten sposób uniemożliwiła im uniknięcie zamierzonego wycofania poprzez zmianę ich wspólnego podejścia. Twierdzą one ponadto, że Komisja pośpiesznie wycofała ów wniosek tego samego dnia, w którym Parlament i Rada miały sfinalizować porozumienie, co doprowadziłoby do przyjęcia aktu, którego ona nie akceptowała.
Nieposzanowanie przez Komisję zasady lojalnej współpracy pogłębia też fakt, że Komisja nie wyczerpała środków proceduralnych przewidzianych w art. 3 ust. 2 i art. 11 ust. 1 regulaminu wewnętrznego Rady załączonego do decyzji Rady z dnia 1 grudnia 2009 r. dotyczącej przyjęcia regulaminu wewnętrznego Rady (
Dz.U. L 325 s. 35
) w celu zbadania, czy jednomyślność wymagana przez art. 293 ust. 1 TFUE do zmiany projektu rozporządzenia ramowego została w niniejszej sprawie osiągnięta.
Republika Włoska i Zjednoczone Królestwo dodają, że Komisja z góry odrzuciła wszelką dyskusję i wszelkie negocjacje ze współprawodawcami na temat treści art. 7 projektu rozporządzenia ramowego, podczas gdy oni wypracowali w tym względzie wspólne podejście.
W ramach zarzutu trzeciego Rada oraz wszystkie interweniujące państwa członkowskie podnoszą, że decyzja o wycofaniu wniosku ustawodawczego jest aktem podlegającym kontroli sądowej, który w konsekwencji powinien respektować wymóg uzasadnienia przewidziany w art. 296 akapit drugi TFUE.
Pismo z dnia 8 maja 2013 r., którym wiceprzewodniczący Komisji poinformował przewodniczących Parlamentu i Rady o zaskarżonej decyzji, nie zawierało żadnej informacji dotyczącej przyczyn owej decyzji. Przyczyny te znajdują się wyłącznie w dokumentach wewnętrznych Komisji, o których Rada dowiedziała się dopiero w toku niniejszego postępowania sądowego.
Ten całkowity brak uzasadnienia potwierdza arbitralny charakter zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na zarzut pierwszy Komisja podkreśla w pierwszej kolejności, że wycofanie wniosku ustawodawczego stanowi, podobnie jak przedstawienie lub zmiana takiego wniosku, wyraz jej prawa inicjatywy w ogólnym interesie Unii, ustanowionego w art. 17 ust. 1 zdanie pierwsze TUE. To prawo do wycofania stanowi jeden ze środków wypełniania przez tę instytucję zobowiązań powierzonych jej przez traktaty w procedurach prowadzących do przyjęcia aktów Unii.
W konsekwencji, podobnie jak tylko do Komisji należy decyzja o przedstawieniu bądź nieprzedstawieniu wniosku ustawodawczego i ewentualnej zmianie swojego pierwotnego lub zmienionego projektu, tak tylko do Komisji należy, w sytuacji gdy jej projekt nie został jeszcze przyjęty, jego podtrzymanie bądź wycofanie.
W niniejszej sprawie Komisja przyjęła zaskarżoną decyzję nie ze względu na dogodność lub wybór polityczny, na jakie jakoby chciała się powołać, uzurpując sobie rolę „trzeciego ramienia” legislacyjnego Unii, lecz na tej podstawie, że akt, jaki zamierzali przyjąć współprawodawcy, stanowił przeinaczenie jej projektu rozporządzenia ramowego i prowadził do poważnego naruszenia równowagi instytucjonalnej, ze względu na porozumienie co do zasady pomiędzy Parlamentem i Radą o zastąpieniu w art. 7 tego projektu powierzenia kompetencji wykonawczych Komisji zwykłą procedurą ustawodawczą do celów przyjmowania decyzji o przyznaniu PMF.
W drugiej kolejności Komisja kwestionuje okoliczność, że zaskarżona decyzja narusza zasadę kompetencji powierzonych i zasadę równowagi instytucjonalnej.
W tym względzie podnosi ona, że uprawnienia prawodawcy Unii nie obejmują suwerennego uprawnienia do przyjęcia aktu, który fundamentalnie zmieniałby sens jej wniosku lub pozbawiał go racji bytu.
Instytucja ta twierdzi również, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie naruszyła art. 293 ust. 1 TFUE i słusznie mogła być oparta na art. 293 ust. 2 TFUE, który obrazuje ogólną odpowiedzialność ciążącą na niej w ramach zwykłej procedury ustawodawczej.
Wreszcie Komisja kwestionuje argument, według którego decyzja ta narusza zasadę demokracji, podkreślając, że podobnie jak inne instytucje Unii, korzysta ona z przysługującej jej legitymacji demokratycznej.
W odpowiedzi na zarzut drugi Komisja, przywołując historię prac poprzedzających przyjęcie zaskarżonej decyzji podnosi, że dwa argumenty wysuwane przeciwko niej przez Radę, oparte na naruszeniu zasady lojalnej współpracy, nie są zasadne.
W odpowiedzi na zarzut trzeci Komisja podnosi, że zaskarżona decyzja jest decyzją w ramach procedury wewnętrznej, do której nie ma zastosowania obowiązek uzasadnienia przewidziany przez art. 296 TFUE. Dodaje ona, że w każdym razie w pełni wywiązała się z obowiązku poinformowania Parlamentu i Rady o przyjęciu zaskarżonej decyzji oraz o przyczynach jej przyjęcia. Przyczyny te były bowiem stale powtarzane przez przedstawicieli Komisji na różnych spotkaniach grupy roboczej konsultantów finansowych Rady, a także na spotkaniach trójstronnych, które odbywały się pomiędzy 26 lutego a 7 maja 2013 r.
Ocena Trybunału
Poprzez swoje trzy zarzuty, które należy zbadać łącznie, Rada, wspierana przez interweniujące państwa członkowskie, podnosi, że zaskarżona decyzja została przyjęta z naruszeniem art. 13 ust. 2 TUE oraz art. 296 akapit drugi TFUE.
Na podstawie art. 13 ust. 2 TUE każda instytucja Unii działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych. Postanowienie to stanowi wyraz zasady równowagi instytucjonalnej, charakterystycznej dla struktury instytucjonalnej Unii (zob. wyrok Meroni/Wysoka Władza, 9/56,
EU:C:1958:7
, s. 44), która oznacza, że każda instytucja wykonuje swoje kompetencje z poszanowaniem kompetencji pozostałych instytucji (zob. podobnie wyroki: Parlament/Rada, C‑70/88,
EU:C:1990:217
, pkt 22; Parlament/Rada, C‑133/06,
EU:C:2008:257
, pkt 57).
Artykuł 13 ust. 2 TUE stanowi ponadto, że instytucje Unii lojalnie ze sobą współpracują.
Z kolei art. 296 akapit drugi TFUE przewiduje w szczególności, że akty prawne Unii są uzasadniane.
Argumentacja Rady i interweniujących państw członkowskich w istocie opiera się na twierdzeniu, że poprzez wycofanie, w drodze zaskarżonej decyzji, projektu rozporządzenia ramowego, Komisja przekroczyła swoje kompetencje, które zostały jej przyznane poprzez traktaty i w ten sposób naruszyła równowagę instytucjonalną, bowiem traktaty nie przyznają jej uprawnienia do wycofania wniosku ustawodawczego w okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie. Komisja naruszyła także zasadę lojalnej współpracy. Ponadto zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą w postaci braku uzasadnienia.
W tym względzie należy stwierdzić, że na podstawie art. 17 ust. 2 TUE akt ustawodawczy Unii może zostać przyjęty „wyłącznie na wniosek Komisji”, poza wypadkiem, który nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdy traktaty stanowią inaczej.
Podobnie zwykła procedura ustawodawcza, o której mowa w art. 209 TFUE i 212 TFUE, które to artykuły zostały wskazane w projekcie rozporządzenia ramowego, zgodnie z brzmieniem art. 289 TFUE polega na przyjęciu rozporządzenia, dyrektywy lub decyzji wspólnie przez Parlament i Radę „na wniosek Komisji”.
Prawo inicjatywy prawodawczej przyznane Komisji przez owe art. 17 ust. 2 TUE i art. 289 TFUE oznacza, że do Komisji należy decyzja o przedstawieniu bądź nieprzedstawieniu wniosku dotyczącego aktu ustawodawczego, poza wypadkiem, który nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyby na mocy prawa Unii była ona zobowiązana do przedstawienia takiego projektu. Na podstawie tego uprawnienia, w wypadku przedstawienia wniosku dotyczącego aktu ustawodawczego, również do Komisji – która zgodnie z art. 17 ust. 1 TUE wspiera ogólny interes Unii i podejmuje w tym celu odpowiednie inicjatywy – należy określenie przedmiotu, celu i treści tego wniosku.
Artykuł 293 TFUE nadaje temu prawu inicjatywy prawodawczej podwójną gwarancję.
Po pierwsze, art. 293 ust. 1 TFUE przewiduje, że jeżeli na mocy traktatów Rada stanowi na wniosek Komisji, może ona zmienić ten wniosek wyłącznie jednomyślnie, z wyjątkiem przypadków przewidzianych w postanowieniach TFUE, które są wymienione w tym artykule.
Po drugie, na podstawie art. 293 ust. 2 TFUE, dopóki Rada nie podjęła działań, Komisja może zmienić swój projekt w każdej chwili w toku procedur prowadzących do przyjęcia aktu Unii.
Z postanowień art. 17 ust. 2 TUE w związku z art. 289 TFUE i 293 TFUE wynika, że uprawnienie Komisji w ramach zwykłej procedury ustawodawczej nie ogranicza się, wbrew temu, co twierdzi Rada i niektóre interweniujące państwa członkowskie, do przedstawienia wniosku, a następnie wspierania kontaktów i podejmowania starań na rzecz zbliżenia stanowisk Parlamentu i Rady. Podobnie jak co do zasady do Komisji należy decyzja o przedstawieniu bądź nieprzedstawieniu wniosku ustawodawczego i w danym wypadku określenie jego przedmiotu, celu i treści, dopóki Rada nie podjęła działań, Komisja może zmienić swój projekt, a nawet w razie potrzeby wycofać go. Samo istnienie tego uprawnienia do wycofania nie jest zresztą kwestionowane w niniejszej sprawie, dyskutowane są tylko zakres i granice tego uprawnienia. Ponadto bezsporne jest, że Rada nie podjęła jeszcze działań w przedmiocie projektu rozporządzenia ramowego, gdy Komisja postanowiła go wycofać.
Uprawnienie do wycofania wniosku, które Komisja wywodzi z postanowień wymienionych w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, nie może jednak przyznawać tej instytucji prawa weta w toku procesu legislacyjnego, które byłoby sprzeczne z zasadami kompetencji powierzonych i równowagi instytucjonalnej.
W konsekwencji, jeżeli Komisja, po przedstawieniu wniosku w ramach zwykłej procedury ustawodawczej, postanowi wycofać go, powinna przedstawić Parlamentowi i Radzie przyczyny tego wycofania, które w wypadku zakwestionowania powinny być poparte przekonującymi argumentami.
W tym względzie należy podkreślić, że decyzja o wycofaniu podjęta w okolicznościach takich jak w niniejszej sprawie jest aktem mogącym stanowić przedmiot skargi o stwierdzenie nieważności, ponieważ poprzez zakończenie procedury ustawodawczej wszczętej przedstawieniem wniosku Komisji, decyzja taka uniemożliwia Parlamentowi i Radzie wykonywanie, według ich woli, funkcji prawodawczej, na podstawie art. 14 ust. 1 TUE i art. 16 ust. 1 TUE.
Kontrola sądowa, która w wypadku wniesienia – jak w niniejszej sprawie – skargi o stwierdzenie nieważności, powinna móc być wykonywana przez Trybunał, uzasadnia w konsekwencji wymóg, by decyzja taka jak zaskarżona decyzja była podejmowana w poszanowaniu obowiązku uzasadnienia (zob. podobnie wyrok Komisja/Rada, C‑370/07,
EU:C:2009:590
, pkt 42).
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ocena, czy uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania (zob. podobnie wyroki: Delacre i in./Komisja, C‑350/88,
EU:C:1990:71
, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo, a także Rada/Bamba, C‑417/11 P,
EU:C:2012:718
, pkt 53 i przytoczone tam orzecznictwo). W szczególności akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w okolicznościach znanych zainteresowanym (zob. podobnie wyrok Rada/Bamba, C‑417/11 P,
EU:C:2012:718
, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie jest prawdą– jak podkreślają Rada i niektóre interweniujące państwa członkowskie – że poza wskazówką wyznaczającą art. 293 ust. 2 TFUE jako podstawę zaskarżonej decyzji, pismo z dnia 8 maja 2013 r., którym wiceprzewodniczący Komisji poinformował przewodniczących Parlamentu i Rady o przyjęciu owej decyzji, milczy co do jej przyczyn. Jednakże z dokumentów przedstawionych Trybunałowi wynika, że na spotkaniach grupy roboczej konsultantów finansowych Rady w dniach 26 lutego i 9 kwietnia 2013 r. oraz na spotkaniach trójstronnych w dniach 27 lutego i 25 kwietnia 2013 r. Komisja oświadczyła, iż może przewidywać wycofanie projektu rozporządzenia ramowego na tej podstawie, że zmiana planowana przez Parlament i Radę w odniesieniu do art. 7 rzeczonego projektu przeinacza go do tego stopnia, iż pozbawia ów projekt racji bytu w sposób sprzeczny z poszczególnymi celami, jakim on służy.
Należy zatem uznać, że przyczyny zaskarżonej decyzji zostały w wystarczający sposób podane do wiadomości Parlamentu i Rady.
Co do istoty, przyczyny takie jak zarzucane w niniejszej sprawie przez Komisję mogą uzasadniać wycofanie wniosku dotyczącego aktu ustawodawczego.
Należy bowiem przyznać, że jeżeli poprawka zamierzona przez Parlament i Radę przeinacza wniosek dotyczący aktu ustawodawczego w sposób, który stanowi przeszkodę w realizacji celów, jakiemu ma on służyć, i który pozbawia go zatem racji bytu, Komisja ma prawo go wycofać. Może ona to jednak uczynić dopiero po należytym uwzględnieniu, w duchu lojalnej współpracy, który na podstawie art. 13 ust. 2 TUE powinien regulować stosunki między instytucjami Unii w ramach zwykłej procedury ustawodawczej (zob. podobnie wyrok Parlament/Rada, C‑65/93,
EU:C:1995:91
, pkt 23), wątpliwości Parlamentu i Rady stanowiących podstawę ich chęci zmiany tego wniosku.
W pierwszej kolejności należy zatem zbadać, czy argumenty przedstawione przez Komisję w niniejszej sprawie potwierdzają przyczyny powołane przez nią na poparcie zaskarżonej decyzji.
W tym względzie należy stwierdzić, że głównym celem projektu rozporządzenia ramowego, zgodnie z jego motywami 2 i 8, było wyposażenie polityki Unii w dziedzinie PMF w ramy umożliwiające szybkie udostępnienie takiej pomocy oraz wyeliminowanie opóźnień szkodzących skuteczności tej polityki, wynikających z podejmowania decyzji łącznie przez Parlament i Radę w każdym wypadku przyznawania PMF.
Jak wynika z motywu 4 projektu rozporządzenia ramowego, poprzez swoją inicjatywę prawodawczą Komisja zamierzała nadać bieg rezolucji Parlamentu z dnia 3 czerwca 2003 r., w której wezwał on do przyjęcia rozporządzenia ramowego w sprawie PMF w szczególności w celu przyspieszenia procesu podejmowania decyzji w tej dziedzinie.
Zgodnie z motywami 4 i 6–8 projektu rozporządzenia ramowego, jego celem było również zwiększenie przejrzystości polityki Unii w dziedzinie PMF, w szczególności w kontekście warunków przyznawania takiej pomocy, a także zapewnienia spójności tej polityki z innymi politykami Unii w dziedzinie pomocy zewnętrznej, które są regulowane rozporządzeniami ramowymi przyznającymi kompetencje wykonawcze Komisji.
W celu osiągnięcia tych różnorodnych celów projekt rozporządzenia ramowego miał na celu, jak wynika z pkt 5–9 niniejszego wyroku, przyjęcie przez Parlament i Radę, na podstawie art. 209 TFUE i 212 TFUE, ram prawodawczych polityki Unii w dziedzinie PMF, które określałyby państwa kwalifikujące się do takiej pomocy, formy, sposoby finansowania, a także różne warunki jej przyznawania, w szczególności w kontekście poszanowania mechanizmów demokratycznych, wdrażania strukturalnych reform gospodarczych oraz środków poprawiających zarządzanie finansami publicznymi, jak również stosowania zasad otwartego, opartego na zasadach i uczciwego handlu.
W tym kontekście art. 7 projektu rozporządzenia ramowego przewidywał przyznanie Komisji kompetencji wykonawczej w celu przyjmowania, w granicach i na warunkach ustanowionych przez proponowane ramy prawodawcze, decyzji o przyznaniu PMF, a także protokołów ustaleń, jakie miały być zawierane z państwami będącymi beneficjentami takiej pomocy.
Jak słusznie zauważyła Komisja, poprawka, jaką Parlament i Rada zamierzały wnieść do art. 7 poprzez zastąpienie w jego ust. 2 zwykłą procedurą ustawodawczą kompetencji wykonawczej Komisji, jeśli chodzi o przyjmowanie decyzji o przyznaniu PMF, przeinaczałaby istotny element projektu rozporządzenia ramowego w sposób niedający się pogodzić z celem tego projektu, polegającym na poprawie skuteczności polityki Unii w dziedzinie PMF.
Taka poprawka oznaczałaby bowiem utrzymanie procesu przyznawania pomocy ad hoc przez Parlament i Radę w ramach zwykłej procedury ustawodawczej, podczas gdy głównym celem projektu rozporządzenia ramowego była właśnie, za pomocą ram prawodawczych dotyczących warunków wdrożenia polityki Unii w dziedzinie PMF, rezygnacja z tego procesu decyzyjnego w celu przyspieszenia podejmowania decyzji i poprawienia w ten sposób skuteczności owej polityki.
Jak wskazała Komisja – zgodnie z dokumentami przedstawionymi Trybunałowi – na spotkaniu grupy roboczej konsultantów finansowych Rady w dniu 26 lutego 2013 r., zasady właściwe zwykłej procedurze ustawodawczej nieuchronnie oznaczały proces decyzyjny rozłożony na wiele miesięcy, co może komplikować koordynację PMF z przyznawaniem środków przez MFW lub inne wielostronne instytucje finansowe, które to środki PMF ma uzupełniać, jak wskazuje art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 2 projektu rozporządzenia ramowego, podobnie jak jego motyw 13.
Ponadto poprawka planowana przez Parlament i Radę byłaby sprzeczna z realizacją celu, jakiemu służy projekt rozporządzenia ramowego, polegającego na – w trosce o spójność – zrównaniu procedury przyznawania PMF z procedurą mającą zastosowanie do innych instrumentów finansowych Unii w dziedzinie pomocy zewnętrznej.
Z analizy przedstawionej w pkt 85–93 niniejszego wyroku wynika, że Komisja miała prawo uznać, iż poprawka planowana przez Parlament i Radę w odniesieniu do art. 7 projektu rozporządzenia ramowego mogła przeinaczyć ten projekt w kwestii zasadniczej dla procedury przyznawania PMF w sposób, który stanowi przeszkodę w realizacji celów Komisji za pośrednictwem tego projektu i który pozbawia go zatem racji bytu.
W konsekwencji decyzja Komisji o wycofaniu, w świetle tych rozważań, projektu rozporządzenia ramowego nie naruszyła zasady kompetencji powierzonych ani też zasady równowagi instytucjonalnej, ustanowionych w art. 13 ust. 2 TUE.
Co do argumentu opartego na naruszeniu zasady demokracji ustanowionej w art. 10 ust. 1 i 2 TUE, z art. 17 ust. 2 TUE w związku z art. 289 TFUE i 293 TFUE wynika, że Komisja ma prawo nie tylko do przedstawienia wniosku ustawodawczego, lecz także – dopóki Rada nie podjęła jeszcze decyzji – do zmiany swego wniosku, a w razie potrzeby nawet do wycofania go. Jako że to uprawnienie Komisji do wycofania wniosku jest nierozerwalnie związane z prawem inicjatywy, jakie przysługuje owej instytucji i jakiego wykonanie jest uregulowane wskazanymi wyżej postanowieniami traktatu FUE, nie można mówić o naruszeniu tej zasady w niniejszej sprawie. W związku z tym ów argument należy oddalić jako bezzasadny.
W drugiej kolejności należy zbadać, w świetle zarzutów sformułowanych przez Radę i interweniujące państwa członkowskie, czy wycofanie wniosku dokonane przez Komisję w dniu 8 maja 2013 r. nastąpiło z poszanowaniem zasady lojalnej współpracy, która jest również ustanowiona w art. 13 ust. 2 TUE.
W tym względzie należy ogólnie stwierdzić, że Komisja wycofała projekt rozporządzenia ramowego dopiero wtedy, gdy okazało się, iż Rada i Parlament zamierzają zmienić ten projekt w sposób sprzeczny z jego celami.
W szczególności z dokumentów przedstawionych Trybunałowi wynika, że Rada i Parlament najpierw przedstawiły inne stanowisko w przedmiocie uregulowanej w art. 7 projektu rozporządzenia ramowego kwestii procesu decyzyjnego przyznawania PMF. W „podejściu ogólnym” zatwierdzonym przez COREPER w dniu 15 grudnia 2011 r. Rada zaproponowała w tym zakresie utrzymanie zwykłej procedury ustawodawczej, podczas gdy w sprawozdaniu przyjętym w dniu 24 maja 2012 r. Parlament zalecił rozwiązanie oparte na posługiwaniu się aktami delegowanymi.
W sytuacji gdy nie było zgody pomiędzy współprawodawcami co do utrzymania zwykłej procedury ustawodawczej w celu przyjmowania decyzji o przyznaniu PMF, nie można zarzucać Komisji, że już wówczas nie powołała się na możliwość wycofania projektu rozporządzenia ramowego.
Jak bowiem wynika z przywołanego w pkt 21 niniejszego wyroku dokumentu roboczego przedstawionego w styczniu 2013 r., sporządzonego przez Komisję do celów spotkania trójstronnego w dniu 30 stycznia 2013 r., w obliczu wspólnych wątpliwości Parlamentu i Rady, według których proces decyzyjny przyznawania PMF przewidziany w art. 7 projektu rozporządzenia ramowego wykazywał brak kontroli politycznej i demokratycznej, Komisja, przeciwnie, zamierzała działać w kierunku zbliżenia odpowiednich stanowisk zainteresowanych instytucji.
Dokument ten proponował bowiem rozwiązanie kompromisowe, co do zasady oparte na połączeniu szczegółowego uregulowania ramowego, takiego jak przewidywane przez projekt rozporządzenia ramowego, określającego warunki, zwłaszcza polityczne, przyznania PMF, mechanizmy nieformalnych konsultacji Parlamentu i państw członkowskich co do projektów aktów wykonawczych Komisji dotyczących przyznania PMF, przewidującego odwołanie się do ograniczonej liczby aktów delegowanych, tutaj czterech, mających na celu zmianę lub uzupełnienie niektórych elementów ram prawnych, które nie są zasadnicze, w szczególności jeśli chodzi o wykaz państw kwalifikujących się do PMF oraz kryteria wyboru instrumentu finansowego (dotacja lub pożyczka), selektywne odwołanie się do komitologii, a także różne mechanizmy oceny i sprawozdań dla Parlamentu i Rady.
Wbrew temu, co twierdziły niektóre interweniujące państwa członkowskie, Komisja – daleka od wykluczenia wszelkiej dyskusji w przedmiocie procedury przyznania PMF – dążyła do osiągnięcia rozwiązania, które przy zachowaniu celów projektu rozporządzenia ramowego w dziedzinie PMF miało na celu uwzględnienie wątpliwości Parlamentu i Rady.
Gdy okazało się, po czwartym spotkaniu trójstronnym, które odbyło się w dniu 30 stycznia 2013 r., że wspólną wolą Parlamentu i Rady było utrzymanie zwykłej procedury ustawodawczej do celów przyjmowania decyzji o przyznaniu PMF, Komisja – co potwierdzają dokumenty w aktach sprawy – na spotkaniu grupy roboczej konsultantów finansowych Rady w dniu 26 lutego 2013 r., a także na piątym spotkaniu trójstronnym, które miało miejsce w dniu 27 lutego 2013 r., wskazała na możliwość wycofania projektu rozporządzenia ramowego, a także na przyczyny planowanego wycofania. Podobnie uczyniła na spotkaniu grupy roboczej konsultantów finansowych Rady w dniu 9 kwietnia 2013 r., a także na szóstym spotkaniu trójstronnym, które miało miejsce w dniu 25 kwietnia 2013 r. Zarówno dokumenty dotyczące spotkania trójstronnego w dniu 27 lutego 2013 r., jak i pismo z dnia 6 maja 2013 r. skierowane przez przewodniczącego Coreperu do wiceprzewodniczącego Komisji w następstwie spotkania trójstronnego w dniu 25 kwietnia 2013 r. wskazują, że współprawodawcy wyraźnie otrzymali te ostrzeżenia Komisji.
Argument oparty na spóźnionym charakterze zawiadomienia przez Komisję o zamiarze wycofania projektu rozporządzenia ramowego w konsekwencji nie jest uzasadniony.
Ponadto w okolicznościach przypomnianych w pkt 104 niniejszego wyroku i w braku informacji w dokumentach przedstawionych Trybunałowi wskazujących, że Parlament i Rada mogły zrezygnować z poprawki do art. 7 projektu rozporządzenia ramowego, ani braku skorzystania przez Komisję z uprawnienia przewidzianego w art. 3 ust. 2 i art. 11 ust. 1 regulaminu wewnętrznego Rady do wnioskowania, aby Rada głosowała w przedmiocie tego wniosku, ani faktu, że przyjęcie zaskarżonej decyzji nastąpiło w tym samym dniu, w którym Parlament i Rada jakoby miały sformalizować porozumienie dotyczące tego projektu, nie można uważać za stanowiące naruszenie przez Komisję zasady lojalnej współpracy.
Z powyższych rozważań wynika, że przyjęcie przez Komisję zaskarżonej decyzji nie naruszyło ani zasady kompetencji powierzonych, ani zasady równowagi instytucjonalnej, ani zasady lojalnej współpracy, ustanowionych w art. 13 ust. 2 TUE, ani też zasady demokracji ustanowionej w art. 10 ust. 1 i 2 TUE. Ponadto w niniejszej sprawie Komisja spełniła obowiązek uzasadnienia ustanowiony w art. 296 akapit drugi TFUE.
Trzy zarzuty przywołane przez Radę na poparcie jej skargi należy w konsekwencji oddalić jako bezzasadne.
Wynika z tego, że skarga powinna zostać oddalona.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Rady kosztami postępowania, a Rada przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu, zgodnie z którym państwa członkowskie interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty, należy orzec, że Republika Czeska, Republika Federalna Niemiec, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Włoska, Królestwo Niderlandów, Republika Słowacka, Republika Finlandii, Królestwo Szwecji oraz Zjednoczone Królestwo pokrywają własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Rada Unii Europejskiej zostaje obciążona kosztami postępowania.

3)
Republika Czeska, Republika Federalna Niemiec, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Włoska, Królestwo Niderlandów, Republika Słowacka, Republika Finlandii, Królestwo Szwecji oraz Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej pokrywają własne koszty.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.