CELEX: 62013CJ0019
Zahtjev za prethodnu odluku
Ugovori o javnoj nabavi
Direktiva 89/665/EEZ
Članak 2.d stavak 4.
Tumačenje i ocjena valjanosti
Postupci kontrole sklapanja ugovora o javnoj nabavi
Nevaženje ugovora
Isključenje

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje i ocjenu valjanosti članka 2.d stavka 4. Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (
SL L 395, str. 33
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3.), kako je izmijenjena Direktivom 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007. (
SL L 335, str. 31
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 198.; u daljnjem tekstu: Direktiva 89/665).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Ministero dell’Interno, Dipartimento di Pubblica Sicurezza (Ministarstvo unutarnjih poslova, Odjel za javnu sigurnost; u daljnjem tekstu: Ministarstvo unutarnjih poslova) i društva Fastweb SpA (u daljnjem tekstu: Fastweb) vezano uz ugovor o javnoj nabavi za pružanje elektroničkih komunikacijskih usluga dodijeljen društvu Telecom Italia SpA (u daljnjem tekstu: Telecom Italia) u okviru pregovaračkog postupka bez prethodne objave obavijesti o nabavi.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2007/66
U uvodnim izjavama 3., 13., 14., 21., 26. i 36. Direktive 2007/66 navodi se:
„(3)
[...] potrebno [je] ojačati jamčenje transparentnosti i nediskriminacije, što se nastoji postići [Direktivom 89/665 i Direktivom Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru (
SL L 76, str. 14
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 72.)], da bi se osiguralo da Zajednica kao cjelina ima koristi od pozitivnih učinaka modernizacije i pojednostavljenja propisa o javnoj nabavi, što se postiglo Direktivom 2004/18/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (
SL L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.)] i Direktivom 2004/17/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (
SL L 134, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.)]. Stoga je potrebno izmijeniti direktive [89/665] i [92/13] dodavanjem točnih objašnjenja, kojima će se omogućiti postizanje rezultata kojima se zakonima Zajednice teži.
[...]
(13)
Da bi se spriječilo izravno nezakonito sklapanje ugovora, što je Sud […] nazvao najozbiljnijim kršenjem prava Zajednice u području javne nabave, od strane javnih naručitelja ili naručitelja, potrebno je predvidjeti odredbe za učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće kazne. Zato se ugovor koji je sklopljen na temelju nezakonite izravne pogodbe u načelu treba smatrati nevažećim. Nevaženje ne bi trebalo biti automatsko, nego je potrebno da ga utvrdi neovisno tijelo nadležno za pravnu zaštitu ili da proizlazi iz odluke takvog tijela.
(14)
Nevaženje je najdjelotvornije sredstvo za ponovno uspostavljanje nadmetanja i stvaranje novih poslovnih mogućnosti za one gospodarske subjekte kojima je nezakonito oduzeta mogućnost nadmetanja. Izravne pogodbe u smislu značenja ove Direktive jesu sva sklapanja ugovora koja su provedena bez prethodne objave poziva na nadmetanje u
Službenom listu Europske unije
u smislu Direktive [2004/18]. To odgovara postupku bez prethodnog poziva za nadmetanje u smislu Direktive [2004/17].
[...]
(21)
Cilj koji je potrebno postići kada države članice utvrđuju pravila kojima se osigurava [propisuje] da se ugovor smatra nevažećim jest da se više ne primjenjuju i ne provode [ne ispunjavaju] prava i obveze strana u okviru ugovora. Posljedice, koje proizlaze iz činjenice da se ugovor smatra nevažećim, potrebno je utvrditi u pravu pojedinih država. Nacionalni zakoni mogu [Nacionalnim pravom se može] stoga npr. predvidjeti retroaktivno poništavanje svih ugovornih obveza (
ex tunc
) ili obratno, ograničiti djelovanje poništenja na one obveze koje se još moraju ispuniti (
ex nunc
). To ne smije dovesti do toga da nedostaju stroge kazne za slučaj da su obveze koje proistječu iz nekog ugovora već u potpunosti ili gotovo potpuno ispunjene. U tim slučajevima potrebno je da države članice također predvide alternativne kazne, uzimajući u obzir opseg do kojeg je ugovor još važeći prema nacionalnim zakonima [nacionalnom pravu]. Na isti je način potrebno nacionalnim pravom utvrditi i posljedice vezane uz mogući povrat iznosa koji su možda već plaćeni, kao i uz ostale oblike mogućih naknada, uključujući povrat vrijednosti ako naknada u naturi nije moguća.
[...]
(26)
Da bi se izbjegla pravna nesigurnost koja bi mogla proizaći iz nevaženja, potrebno je da države članice predvide izuzeća [od mogućnosti donošenja] odluka o nevaženju u slučajevima kad javni naručitelj ili naručitelj smatra da je dopušteno neposredno sklapanje ugovora bez prethodne objave poziva na nadmetanje u
Službenom listu Europske unije
u skladu s direktivama [2004/18] i [2004/17] i kad je primijenjen minimalan rok mirovanja kojim se omogućava učinkovita primjena pravnog lijeka. Dobrovoljna objava kojom se aktivira rok mirovanja ne znači proširenje obveza koje proizlaze iz Direktive [2004/18] ili Direktive [2004/17].
[...]
(36)
U ovoj se Direktivi poštuju temeljna prava i načela priznata posebno u Povelji [Europske unije] o temeljnim pravima […] [u daljnjem tekstu: Povelja]. Ovom se Direktivom nastoji osigurati puno poštivanje prava na [djelotvoran] pravni lijek i poštenu prosudbu [pošteno suđenje] u skladu s prvim i drugim podstavcima članka 47. Povelje.“
Direktiva 89/665
Uvodna izjava 3. Direktive 89/665 glasi kako slijedi:
„[...] za otvaranje javne nabave za natjecanje na razini Zajednice potrebno [je] značajno povećanje jamstava u pogledu transparentnosti i nediskriminacije [te] […], s ciljem postizanja određenih učinaka, na raspolaganju moraju biti učinkovita i brza pravna sredstva u slučaju kršenja zakonodavstva [prava] Zajednice u području javne nabave ili kršenja nacionalnih propisa o provedbi tog prava“.
Sukladno članku 1. stavku 1. trećem podstavku Direktive 89/665:
„Države članice poduzimaju mjere neophodne kako bi osigurale da se, u pogledu ugovora obuhvaćenih područjem primjene Direktive [2004/18], odluke javnih naručitelja mogu učinkovito razmatrati i, osobito, u najkraćem roku u skladu s uvjetima utvrđenima u člancima od 2. do 2.f ove Direktive, iz razloga što su takve odluke dovele do povrede prava Zajednice u području javne nabave ili povrede nacionalnih pravila koja prenose to pravo.“
Članak 2. Direktive 89/665 naslovljen „Zahtjevi za postupke pravne zaštite“ u svom prvom stavku predviđa:
„Države članice osiguravaju da mjere poduzete u vezi s postupcima pravne zaštite navedenim u članku 1. uključuju ovlasti da:
[...]
(b)
se ukinu ili se osigura ukidanje nezakonito donesenih odluka, uključujući uklanjanje diskriminirajućih tehničkih, ekonomskih ili financijskih specifikacija u pozivu na dostavu ponuda, dokumentaciji za nadmetanje ili bilo kojem drugom dokumentu vezanom uz postupak sklapanja ugovora;
(c)
se osobama koje su pretrpjele štetu zbog kršenja dodijeli naknada štete.“
Članak 2. stavak 7. prvi podstavak Direktive 89/665 određuje:
„Osim u slučajevima predviđenim u člancima 2.d do 2.f, učinci provedbe ovlasti navedenih u stavku 1. ovog članka na ugovor sklopljen nakon njegova odabira utvrđuju se na temelju nacionalnog prava.“
U članku 2.d Direktive 89/665 naslovljenom „Nevaženje“ navodi se:
„1.   Države članice osiguravaju da tijelo nadležno za pravnu zaštitu, neovisno o javnom naručitelju, smatra ugovor nevažećim ili da se njegovo nevaženje zasniva na odluci takvog tijela nadležnog za pravnu zaštitu u svakom od sljedećih slučajeva:
(a)
ako je javni naručitelj sklopio ugovor bez prethodne objave poziva na nadmetanje u
Službenom listu Europske unije
, a da to nije dopušteno u skladu s Direktivom [2004/18];
[...]
2.   Posljedice ugovora [o nabavi] koji se smatra nevažećim predviđaju se nacionalnim pravom.
Nacionalno pravo može predvidjeti retroaktivno poništavanje svih ugovornih obaveza ili ograničiti opseg poništenja samo na one obveze koje se još moraju izvršiti. U potonjem slučaju države članice predvidjet će primjenu drugih kazni u smislu članka 2.e stavka 2.
[...]
4.   Države članice predviđaju da se stavak 1. točka (a) ovog članka ne primjenjuje ako:
—
javni naručitelj smatra da je sklapanje ugovora bez prethodne objave poziva na nadmetanje u
Službenom listu Europske unije
dopušteno u skladu s Direktivom [2004/18],
—
je javni naručitelj objavio u
Službenom listu Europske unije
obavijest kako je opisano u članku 3.a ove Direktive kojom izražava svoju namjeru da sklopi ugovor, i
—
ugovor nije sklopljen prije isteka roka od [najmanje] 10 kalendarskih dana, računajući od dana poslije dana objave te obavijesti.
– […]“
Prema članku 3.a Direktive 89/665, naslovljenom „Sadržaj obavijesti za dobrovoljnu
ex ante
transparentnost“, obavijest spomenuta u članku 2.d stavku 4. drugoj alineji te direktive sadrži ime i kontakt podatke javnog naručitelja, opis predmeta ugovora, opravdanje odluke javnog naručitelja da sklopi ugovor bez prethodne objave poziva na nadmetanje u
Službenom listu Europske unije
, ime i kontakt podatke gospodarskog subjekta u čiju korist je donesena odluka o odabiru i, prema potrebi, druge podatke koje javni naručitelj smatra korisnima.
Direktiva 2004/18
Članak 2. Direktive 2004/18 naslovljen „Načela sklapanja ugovora“ predviđa:
„Javni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i nediskriminirajuće i djeluju na transparentan način.“
Sukladno članku 31. Direktive 2004/18 naslovljenom „Slučajevi koji opravdavaju uporabu pregovaračkog postupka bez objave poziva na nadmetanje“:
„Javni naručitelji mogu sklopiti ugovore o javnoj nabavi bez prethodne objave poziva na nadmetanje u sljedećim slučajevima:
(1)
za ugovore o javnim radovima, ugovore o javnoj nabavi robe i ugovore o javnim uslugama:
[...]
(b)
kada se, iz tehničkih ili umjetničkih razloga, ili iz razloga povezanih sa zaštitom isključivih prava, ugovor može sklopiti samo s određenim gospodarskim subjektima;
[...]“
Direktiva 2009/81/EZ
Sukladno članku 28. Direktive 2009/81/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o usklađivanju postupaka nabave za određene ugovore o radovima, ugovore o nabavi robe i ugovore o uslugama koje sklapaju javni naručitelji ili naručitelji u području obrane i sigurnosti te izmjeni direktiva 2004/17/EZ i 2004/18/EZ (
SL L 216, str. 76
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 236.), naslovljenom „Slučajevi koji opravdavaju korištenje pregovaračkog postupka bez objave poziva na nadmetanje“:
„U sljedećim slučajevima javni naručitelji/naručitelji smiju sklapati ugovore putem pregovaračkog postupka bez prethodne objave poziva na nadmetanje, a u obavijesti o sklopljenim ugovorima moraju opravdati korištenje tog postupka kako je propisano člankom 30. stavkom 3.:
1.
za ugovore o radovima, ugovore o nabavi robe i ugovore o uslugama:
[...]
(e)
ako, zbog tehničkih razloga ili razloga povezanih sa zaštitom isključivih prava, ugovor može biti sklopljen samo sa određenim gospodarskim subjektom;
[...]“
Članak 60. navedene direktive naslovljen „Nevaženje“ određuje:
„1.   Države članice moraju osigurati da tijelo nadležno za pravnu zaštitu, neovisno o javnome naručitelju/naručitelju, može ugovor smatrati nevažećim ili da je njegovo nevaženje posljedica odluke takvog tijela nadležnog za pravnu zaštitu u svakom od sljedećih slučajeva:
(a)
ako je javni naručitelj/naručitelj sklopio ugovor bez prethodne objave poziva na nadmetanje u
Službenom listu Europske unije
, kad to nije dopušteno u skladu s ovom Direktivom;
[...]
4.   Države članice određuju da se stavak 1. točka (a) ovog članka ne primjenjuje ako:
—
javni naručitelj/naručitelj smatra da je sklapanje ugovora bez prethodne objave poziva na nadmetanje u
Službenom listu Europske unije
dopušteno u skladu s ovom Direktivom;
—
javni naručitelj/naručitelj objavio je u
Službenom listu Europske unije
obavijest kako je opisano u članku 64. kojom objavljuje svoju namjeru da sklopi ugovor; i
—
ugovor nije sklopljen prije isteka roka od najmanje 10 kalendarskih dana, računajući od dana poslije datuma objave te obavijesti.
– […]“
Talijansko pravo
Direktiva 2007/66 prenesena je u talijanski pravni sustav Zakonodavnom uredbom br. 53 od 20. ožujka 2010. čiji je sadržaj potom preuzet u člancima 120. do 125. Zakonodavne uredbe br. 104 o Kodeksu o upravnom postupku (decreto legislativo n
o
104 – Codice di procedura amministrativa) od 2. srpnja 2010. (redovni dodatak GURI‑u br. 158, od 7. srpnja 2010.; u daljnjem tekstu: Kodeks o upravnom postupku).
Iz članka 121. Kodeksa o upravnom postupku slijedi da je u slučaju teških povreda, poput nedopuštene dodjele ugovora putem pregovaračkog postupka bez prethodne objave poziva, potrebno, osim u iznimnim slučajevima i unatoč diskrecijskoj ovlasti upravnog suca, proglasiti nevažećim ugovor sklopljen kao rezultat takvog postupka.
Među iznimkama od tog pravila članak 121. stavak 5. spomenutog kodeksa kojim se prenosi članak 2.d stavak 4. Direktive 89/665 predviđa da ugovor ipak ostaje važeći kad je javni naručitelj obrazloženim aktom donesenim prije pokretanja postupka dodjele utvrdio da Zakonik o upravnom postupku dopušta pregovarački postupak bez prethodne objave poziva na nadmetanje, kad je
ex ante
dobrovoljno objavio obavijest u svrhu transparentnosti, te dotični ugovor nije sklopio prije isteka roka od najmanje deset kalendarskih dana računajući od dana koji je uslijedio nakon objavljivanja navedene obavijesti.
Prema članku 122. Zakonika o upravnom postupku koji uređuje druge slučajeve povreda, nacionalni sud u okviru ograničenja postavljenih u tom članku odlučuje treba li ugovor proglasiti nevažećim.
Glavni postupak i prethodna pitanja
Iz odluke o upućivanju prethodnog pitanja razvidno je da je Ministero dell’Interno sklopio 2003. s društvom Telecom Italia sporazum o upravljanju i razvoju telekomunikacijskih usluga.
Budući da je taj sporazum isticao 31. prosinca 2011., Ministero dell’Interno je odlukom od 15. prosinca 2011. imenovao društvo Telecom Italia svojim dobavljačem i tehnološkim partnerom za upravljanje i razvoj tih usluga.
Ministero dell’Interno smatrao je da se za sklapanje ugovora o nabavi elektroničkih usluga može koristiti pregovaračkim postupkom bez prethodne objave poziva na nadmetanje propisanim u članku 28. stavku 1. točki (e) Direktive 2009/81 i u članku 57. stavku 2. točki (b) Zakonodavne uredbe br. 163 od 12. travnja 2006. o Kodeksu o javnim nabavama putem ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama na temelju direktiva 2004/17/EZ i 2004/18/EZ (decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) (redovni dodatak GURI‑u br. 100 od 2. svibnja 2006.), kako je izmijenjena Zakonodavnom uredbom br. 152 od 11. rujna 2008. (redovni dodatak GURI‑u br. 231 od 2. listopada 2008.) (u daljnjem tekstu: Zakonodavna uredba br. 163/2006).
Sukladno zadnje spomenutoj odredbi, javni naručitelj može sklopiti ugovor o nabavi primjenjujući pregovarački postupak bez prethodne objave poziva na nadmetanje „ako […] zbog tehničkih razloga ili razloga povezanih sa zaštitom isključivih prava, ugovor može biti sklopljen samo sa određenim gospodarskim subjektom“.
U konkretnom slučaju Ministero dell’Interno smatrao je da je zbog tehničkih razloga i razloga povezanih sa zaštitom isključivih prava Telecom Italia bio jedini gospodarski subjekt koji je bio u stanju obaviti predmetnu nabavu.
Nakon što je 20. prosinca 2011. pribavio pozitivno mišljenje o planiranom postupku koje daje Avvocatura Generale (državno odvjetništvo), Ministero dell’Interno istoga je dana u
Službenom listu Europske unije
objavio obavijest u kojoj izražava namjeru da s društvom Telecom Italia sklopi ugovor o navedenoj nabavi.
Dana 22. prosinca 2011. Ministero dell’Interno pozvao je društvo Telecom Italia da se uključi u pregovaračkom postupku.
Nakon provedenog pregovaračkog postupka stranke su 31. prosinca 2011. sklopile okvirni sporazum čiji je predmet „pružanje elektroničkih komunikacijskih usluga Odjelu za javnu sigurnost i Karabinjerskoj postrojbi, osobito usluga fiksne i mobilne telefonije te prijenosa podataka“.
Obavijest o sklapanju ugovora o nabavi objavljena je u
Službenom listu Europske unije
16. veljače 2012.
Fastweb je podnio tužbu pred Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (upravni sud regije Lazio) kojom je tražio da se poništi odluka o sklapanju ugovora o nabavi i da se utvrdi da je sklopljeni ugovor nevažeći jer nisu ispunjeni uvjeti predviđeni člankom 28. Direktive 2009/81 i člankom 57. Zakonodavne uredbe br. 163/2006 koji dopuštaju primjenu pregovaračkog postupka bez prethodne objave poziva na nadmetanje.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio prihvatio je tužbu društva Fastweb. On je smatrao da odabrani razlozi za primjenu spomenutog postupka na koje se pozvao Ministero dell’Interno ne predstavljaju tehničke razloge u smislu članka 57. stavka 2. točke (b) Zakonodavne uredbe br. 163/2006, prema kojima ugovor može biti sklopljen samo s određenim gospodarskim subjektom, ali više iz razloga svrsishodnosti. Ukidajući odluku o sklapanju ugovora Tribunale amministrativo regionale per il Lazio smatrao je da sukladno članku 121. stavku 5. Kodeksa o upravnom postupku ne može proglasiti da je ugovor sklopljen 31. prosinca 2011. nevažeći, jer su uvjeti predviđeni tom odredbom koja isključuje primjenu navedenog načela bili ispunjeni. On je međutim primjenom članka 122. tog kodeksa utvrdio da je ugovor nevažeći počevši od 31. prosinca 2013.
Ministero dell’Interno i Telecom Italia podnijeli su žalbu na navedenu presudu pred Consiglio di Stato.
Rješenjem od 8. siječnja 2013. Consiglio di Stato potvrdio je ukidanje odluke o sklapanju ugovora o nabavi s obrazloženjem da Ministero dell’Interno nije dokazao da su ispunjeni uvjeti koji dopuštaju primjenu pregovaračkog postupka bez prethodne objave poziva na nadmetanje. On je naime smatrao da iz stanja spisa nije razvidno da se radi o objektivnoj nemogućnosti da se nabava povjeri drugim gospodarskim subjektima, nego o tome da takav izbor nije svrsishodan, u osnovi zbog toga što je, prema mišljenju koje iznosi Ministero dell’Interno, takvo rješenje za sobom povlačilo promjene i troškove te je iziskivalo vrijeme za prilagodbu.
U tom pogledu, iako Consiglio di Stato napominje da u području koje je predmet tužbe Direktiva 2009/81 sadrži uređenje gotovo jednako onome u Direktivi 89/665, on se u svojim razmatranjima ipak usredotočuje na Direktivu 89/665.
Gajeći svejedno sumnju u pogledu posljedica koje trebaju proisteći iz takvog ukidanja kada je riječ o učincima predmetnog ugovora, uzevši u obzir tekst članka 2.d stavka 4. Direktive 89/665, Consiglio di Stato odlučio je zastati s donošenjem odluke i Sudu postaviti sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 2.d stavak 4. Direktive [89/665] tumačiti na način da je ‐ u slučaju kad je javni naručitelj, prije izravnog sklapanja ugovora o nabavi s određenim gospodarskim subjektom odabranim bez objave poziva na nadmetanje, objavio obavijest koja se
ex ante
dobrovoljno objavljuje u
Službenom listu Europske unije
u svrhu transparentnosti te je sa sklapanjem ugovora čekao najmanje deset dana ‐ nacionalnom sucu automatski zabranjeno, uvijek i u svakom slučaju, proglasiti ugovor nevažećim, čak i ako utvrdi povredu normi koje pod određenim uvjetima dopuštaju sklapanje ugovora o nabavi bez provođenja postupka na temelju poziva na nadmetanje?
2.
Ako se članak 2.d stavak 4. Direktive [89/665] tumači tako da isključuje bilo kakvu mogućnost da se ugovor proglasi nevažećim primjenom nacionalnog prava (članka 122. Kodeksa [o upravnom postupku]), unatoč činjenici da je sud utvrdio povredu normi koje pod određenim uvjetima dopuštaju sklapanje ugovora o nabavi bez provođenja postupka na temelju poziva na nadmetanje, je li navedena odredba Direktive [89/665] u skladu s načelima jednakosti među strankama, zabrane diskriminacije i zaštite tržišnog natjecanja te osigurava li pravo na djelotvoran pravni lijek u smislu članka 47. Povelje [...]?“
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Sud koji je postavio zahtjev za prethodnu odluku u prvom pitanju pita treba li članak 2.d stavak 4. Direktive 89/665 tumačiti na način da, u slučaju kad je ugovor o javnoj nabavi sklopljen bez prethodne objave obavijesti o nabavi, bez da su ispunjeni uvjeti koje Direktiva 2004/18 predviđa za korištenje tog postupka, ta odredba isključuje da se nabava proglasi nevažećom ako je javni naručitelj u
Službenom listu Europske unije
objavio obavijest u svrhu osiguravanja transparentnosti
ex ante
te ako je prije sklapanja ugovora o nabavi poštovao suspenzivni rok od najmanje deset dana računajući od sljedećeg dana nakon objavljivanja te obavijesti.
Prije svega treba podsjetiti da se odredbama Direktive 89/665, čija je svrha ponuditeljima pružiti zaštitu od arbitrarnog postupanja javnih naručitelja, nastoje ojačati postojeći mehanizmi kako bi se osigurala učinkovita primjena propisa Europske unije u području sklapanja ugovora o javnim nabavama, posebice u stadiju u kojem povrede još mogu biti ispravljene (presuda Komisija/Austrija, C‑212/02,
EU:C:2004:386
, t. 20. i ondje navedena sudska praksa).
Također, iz uvodnih izjava 3. i 4. Direktive 2007/66 vidljivo je da se njome želi ojačati jamčenje transparentnosti i nediskriminacije koje se nastojalo zajamčiti Direktivom 89/665 kako bi se povećala učinkovitost postupaka pokrenutih pravnim sredstvima u državama članicama od strane osoba koje imaju interes u dobivanju nabave.
Članak 1. stavak 1. treći podstavak Direktive 89/665 državama članicama nalaže da poduzmu mjere neophodne za učinkovito i što je moguće brže razmatranje odluka javnih naručitelja u skladu s uvjetima utvrđenima u člancima 2. do 2.f navedene Direktive.
U tu svrhu članak 2. Direktive 89/665 naslovljen „Zahtjevi za postupke pravne zaštite“ u svom stavku 1. točki (b) predviđa obvezu država članica da za tijela nadležna za pravnu zaštitu predvide ovlast da ukinu ili osiguraju da se ukinu nezakonito donesene odluke.
Članak 2.d stavak 1. točka (a) Direktive 89/665 u tom pogledu zahtijeva od tijela nadležnog za pravnu zaštitu da proglasi ugovor o nabavi nevažećim ako je javni naručitelj sklopio ugovor bez prethodne objave poziva na nadmetanje u
Službenom listu Europske unije
, a da to nije dopušteno u skladu s odredbama Direktive 2004/18.
Međutim, zakonodavac Unije je u članku 2.d stavku 4. Direktive 89/665 predvidio iznimku od navedenog pravila o nevaženju ugovora o nabavi. Prema toj odredbi to se pravilo ne primjenjuje, prvo, ako javni naručitelj smatra da je sklapanje ugovora bez prethodne objave poziva na nadmetanje u
Službenom listu Europske unije
dopušteno u skladu s odredbama Direktive 2004/18, drugo, ako je javni naručitelj u
Službenom listu Europske unije
objavio obavijest kojom izražava svoju namjeru da sklopi ugovor, kako je opisano u članku 3.a Direktive 89/665, i treće, ako ugovor nije sklopljen prije isteka roka od najmanje 10 kalendarskih dana računajući od dana poslije dana objave te obavijesti.
Budući da članak 2.d stavak 4. Direktive 89/665 čini iznimku od pravila o nevaženju ugovora o nabavi u smislu članka 2.d stavka 1. te direktive, isti je potrebno usko tumačiti (vidjeti po analogiji presudu Komisija/Njemačka, C‑275/08,
EU:C:2009:632
, t. 55. i ondje navedenu sudsku praksu). Međutim, tumačenje te iznimke treba biti u skladu ciljevima koji se njime žele postići. Navedeno načelo uskog tumačenja stoga ne znači da izraze korištene kod definiranja izuzeća iz spomenutog članka 2.d stavka 4. Direktive 89/665 treba tumačiti na način koji bi mu oduzeo učinak (vidjeti po analogiji presudu Future Health Technologies, C‑86/09,
EU:C:2010:334
, t. 30. i ondje navedenu sudsku praksu).
Fastweb tvrdi da je, sukladno ciljevima Direktive 89/665 i propisima o slobodi poslovnog nastana i tržišnom natjecanju koje pravo Europske unije u području sklapanja ugovora o javnim nabavama nastoji ostvariti, spomenuta iznimka samo fakultativne naravi. U tom pogledu Fastweb ističe da iz uvodnih izjava 20. do 22. Direktive 2007/66 slijedi da članak 2.d stavak 4. Direktive 89/665 ne isključuje primjenu strožih sankcija na temelju nacionalnog prava, pa tako ni mogućnost da nacionalni sud odluči, nakon odvagivanja prisutnih općih i pojedinačnih interesa, je li ugovor o nabavi potrebno proglasiti nevažećim.
S tim u vezi potrebno je istaknuti da se, sukladno članku 2. stavku 7. Direktive 89/665, osim u slučajevima predviđenim u člancima 2.d do 2.f te direktive, učinci provedbe ovlasti navedenih u stavku 1. navedenog članka 2. na ugovor sklopljen nakon njegova odabira utvrđuju na temelju nacionalnog prava. Iz toga slijedi da se, za slučajeve osobito iz članka 2.d navedene direktive, mjere koje se mogu poduzeti u svrhu postupaka protiv javnih naručitelja određuju samo prema pravilima predviđenima tom direktivom. U tom pogledu treba istaknuti da prema članku 2. stavku 7. Direktive 89/665 slučajevi predviđeni u člancima 2.d do 2.f iste direktive ne predstavljaju opće pravilo temeljem kojeg se učinci povrede prava Europske unije u području javnih nabava uređuju nacionalnim pravom. Slijedom navedenog, državama članicama nije dopušteno da u svom nacionalnom pravu predvide odredbe o učincima povreda prava Europske unije u području javnih nabava pod okolnostima poput onih predviđenih člankom 2.d stavkom 4. spomenute direktive.
Iako iz uvodnih izjava 13. i 14. Direktive 2007/66 slijedi da nezakonito izravno sklapanje ugovora predstavlja najozbiljnije kršenje prava Europske unije u području javne nabave, u pogledu kojeg je načelno kao sankciju potrebno predvidjeti nevaženje ugovora, uvodna izjava 26. te direktive stavlja naglasak na potrebu izbjegavanja pravne nesigurnosti koja bi mogla proizaći iz takvog nevaženja u specifičnom slučaju iz članka 2.d stavka 4. Direktive 89/665.
Kao što je nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 57. svog mišljenja, dodavanjem člankom 2.d stavkom 4. Direktive 89/665 iznimke od pravila o nevaženju ugovora, zakonodavac Unije nastoji pomiriti različite interese u pojedinom slučaju, odnosno interese oštećenog poduzeća kojemu je važno da ima mogućnost podnošenja zahtjeva za privremenu pravnu zaštitu prije pokretanja spora i poništenja nezakonito sklopljenog ugovora, te interese javnog naručitelja i odabranog poduzeća koji podrazumijevaju izbjegavanje pravne nesigurnosti koja može proizaći iz nevaženja ugovora.
Uzevši u obzir sve navedeno, valja zaključiti da bi bilo u suprotnosti kako s tekstom tako i s ciljem odredbe članka 2.d stavka 4. Direktive 89/665, dopustiti nacionalnim sudovima da ugovor o nabavi proglase nevažećim u slučaju kad su ispunjena tri uvjeta iz te odredbe.
Međutim, u svrhu postizanja ciljeva iz članka 1. stavka 1. trećeg podstavka Direktive 89/665, osobito uspostavljanja učinkovitih pravnih sredstava za razmatranje odluka koje donose javni naručitelji kršeći propise o javnim nabavama, važno je da tijelo nadležno za pravnu zaštitu obavlja učinkovitu kontrolu prilikom provjere jesu li ispunjeni uvjeti iz članka 2.d stavka 4. Direktive 89/665.
Konkretno, uvjet predviđen u spomenutom članku 2.d stavku 4. prvom podstavku tiče se činjenice da javni naručitelj smatra da je sklapanje ugovora bez prethodne objave poziva na nadmetanje u
Službenom listu Europske unije
dopušteno sukladno odredbama Direktive 2004/18. Također, uvjet naveden u drugom podstavku članka 2.d stavka 4. Direktive 89/665 određuje da javni naručitelj objavljuje u
Službenom listu Europske unije
obavijest kojom izražava svoju namjeru da sklopi ugovor kako je opisano u članku 3.a navedene direktive. Sukladno članku 3.a točki (c) obavijest treba sadržavati opravdanje odluke javnog naručitelja da sklopi ugovor o nabavi bez prethodne objave poziva na nadmetanje.
U pogledu posljednje navedenog, u spomenutom opravdanju moraju se jasno i nedvosmisleno navesti razlozi koji su javnog naručitelja naveli na zaključak da se ugovor o nabavi može sklopiti bez prethodne objave obavijesti o nabavi, kako bi se zainteresiranim osobama dala mogućnost da uz puno poznavanje činjenica odluče smatraju li korisnim pokrenuti postupak pred tijelom nadležnim za pravnu zaštitu, a potonjem da izvrši učinkovit nadzor.
U konkretnom slučaju iz odluke o upućivanju prethodnog pitanja razvidno je da je javni naručitelj koristio pregovarački postupak bez prethodne objave obavijesti o nabavi, oslanjajući se na članak 31. stavak 1. točku (b) Direktive 2004/18. S tim u vezi valja podsjetiti da se pregovarački postupak može koristiti samo u slučajevima taksativno nabrojanima u člancima 30. i 31. Direktive 2004/18 te da je navedeni postupak iznimne naravi u odnosu na otvoreni i ograničeni postupak (presuda Komisija/Belgija, C‑292/07,
EU:C:2009:246
, t. 106. i ondje navedena sudska praksa).
Od tijela nadležnog za pravnu zaštitu traži se da u okviru svog nadzora procijeni je li javni naručitelj, u slučaju kad je odlučio sklopiti ugovor o nabavi koristeći pregovarački postupak bez prethodne objave obavijesti o nabavi, postupao s dužnom pažnjom te je li mogao procijeniti da su stvarno ispunjeni uvjeti postavljeni u članku 31. stavku 1. točki (b) Direktive 2004/18.
Među elementima koje spomenuto tijelo treba u tom pogledu uzeti u obzir su okolnosti i razlozi spomenuti u obavijesti iz članka 2.d stavka 4. drugog podstavka Direktive 89/665, koje su navele javnog naručitelja na korištenje pregovaračkog postupka predviđenog člankom 31. Direktive 2004/18.
Ako tijelo nadležno za pravnu zaštitu nakon provedenog nadzora utvrdi da nisu ispunjeni uvjeti iz članka 2.d stavka 4. Direktive 89/665, ono tada ugovor o nabavi treba proglasiti nevažećim sukladno pravilu iz stavka 1. točke (a) tog članka. Navedeno tijelo određuje posljedice proglašenja ugovora o nabavi nevažećima na temelju članka 2.d stavka 2. Direktive 89/665 u skladu s nacionalnim pravom.
Naprotiv, ako to tijelo zaključi da su navedeni uvjeti ispunjeni, ono je dužno ugovor o nabavi održati važećim na temelju članka 2.d stavka 4. Direktive 89/665.
Na prvo pitanje stoga treba odgovoriti da članak 2.d stavak 4. Direktive 89/665 treba tumačiti na način da, u slučaju kad je ugovor o javnoj nabavi sklopljen bez prethodne objave obavijesti o nabavi u
Službenom listu Europske unije
, a da to nije dopušteno na temelju Direktive 2004/18, ta odredba isključuje da se nabava proglasi nevažećom ako su ispunjeni uvjeti navedeni u toj odredbi, što mora provjeriti sud koji je postavio zahtjev za prethodnu odluku.
Drugo pitanje
Sud koji je postavio zahtjev za prethodnu odluku u drugom pitanju, pod pretpostavkom da je odgovor na prvo pitanje potvrdan, pita je li članak 2.d stavak 4. Direktive 89/665 valjan u pogledu načela zabrane diskriminacije i prava na djelotvoran pravni lijek u smislu članka 47. Povelje.
U tom pogledu Fastweb ističe da objava obavijesti koja se
ex ante
dobrovoljno objavljuje u
Službenom listu Europske unije
u svrhu transparentnosti i činjenica da je poštovana odgoda od najmanje deset dana između navedene objave i sklapanja ugovora o nabavi ne jamče poštivanje načela djelotvorne sudske zaštite. Naime, takva objava ne garantira da će potencijalni konkurenti biti informirani o dodjeli ugovora o nabavi određenom gospodarskom subjektu, osobito ako do objave dođe tijekom razdoblja u kojem su aktivnosti smanjene ili prekinute.
Kada je riječ o temeljnom načelu djelotvorne sudske zaštite, u članku 47. stavku 1. Povelje navodi se da svatko čija su prava i slobode zajamčena pravom Unije prekršena ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima tim člankom.
Iz ustaljene sudske prakse slijedi da je određivanje razumnih rokova za pokretanje postupka, pod prijetnjom gubitka prava, u interesu pravne sigurnosti kojom se istovremeno štite zainteresirani pojedinci i uprava, u skladu s temeljnim pravom na djelotvornu sudsku zaštitu. Takvi rokovi ne smiju biti takve naravi da učine praktično nemogućim ili pretjerano teškim izvršavanje prava koje pruža pravni sustav Europske unije (u tom smislu vidjeti presudu Pelati, C‑603/10,
EU:C:2012:639
, t. 30. i ondje navedenu sudsku praksu).
Također, odredbama Direktive 89/665, čija je svrha ponuditeljima pružiti zaštitu od arbitrarnog postupanja javnih naručitelja, nastoje se ojačati postojeći mehanizmi kako bi se osigurala učinkovita primjena propisa Europske unije u području sklapanja ugovora o javnim nabavama, posebice u stadiju u kojem povrede još mogu biti ispravljene. Takva zaštita ne može biti djelotvorna ako zainteresirana osoba nije u mogućnosti pozvati se na ta pravila u odnosu na javnog naručitelja (u tom smislu vidjeti presudu Komisija/Austrija,
EU:C:2004:386
, t. 20.).
Stoga djelotvorna sudska zaštita nalaže da zainteresirane osobe budu obaviještene o odluci o dodjeli određeno vrijeme prije sklapanja ugovora o nabavi, kako bi one imale realnu mogućnost pokrenuti postupak, osobito zahtjev za određivanje privremenih mjera dok ugovor nije sklopljen (u tom smislu vidjeti presudu Komisija/Španjolska, C‑444/06,
EU:C:2008:190
, t. 38. i 39., i presudu Komisija/Irska, C‑456/08,
EU:C:2010:46
, t. 33.).
Članak 2.d stavak 4. drugi podstavak Direktive 89/665 osigurava transparentnost dodjele ugovora o nabavi predviđajući objavu u
Službenom listu Europske unije
obavijesti u smislu članka 3.a Direktive 89/665 kojom se izražava namjera sklapanja ugovora. Tom se odredbom također želi osigurati da svi potencijalno zainteresirani kandidati imaju mogućnost upoznati se s odlukom javnog naručitelja da ugovor o nabavi sklopi bez prethodne objave poziva na nadmetanje. Osim toga, sukladno trećem podstavku navedene odredbe, javni naručitelj mora poštovati suspenzivni rok od deset dana. Zainteresiranim osobama je tako dana mogućnost da pred sudom osporavaju dodjelu ugovora o nabavi prije nego što ugovor bude sklopljen.
Također treba naglasiti da čak i kada je suspenzivni rok od najmanje deset kalendarskih dana predviđen člankom 2.d stavkom 4. Direktive 89/665 istekao, oštećeni gospodarski subjekti mogu podnijeti zahtjev radi naknade štete temeljem članka 2. stavka 1. točke (c) Direktive 89/665.
U tom pogledu, kako slijedi iz točke 44. ove presude, treba voditi računa o činjenici da iznimkom predviđenom u članku 2.d stavku 4. Direktive 89/665 zakonodavac Unije nastoji pomiriti različite interese, odnosno interese oštećenog poduzeća, otvarajući mu pravo podnošenja zahtjeva za privremenu pravnu zaštitu prije pokretanja spora i ishođenja poništenja nezakonito sklopljenog ugovora, te interese javnog naručitelja i odabranog poduzeća, ograničavajući pravnu nesigurnost koja može proizaći iz nevaženja ugovora o nabavi.
Uzevši u obzir sve prethodno navedeno, valja zaključiti da članak 2.d stavak 4. Direktive 89/665 time što predviđa održavanje učinaka ugovora o nabavi, nije u suprotnosti sa zahtjevima koji proizlaze iz članka 47. Povelje.
Isto vrijedi i za načelo zabrane diskriminacije koje u području javne nabave slijedi iste ciljeve, a osobito osiguranje slobode pružanja usluga i otvaranje nenarušenom tržišnom natjecanju u svim državama članicama (vidjeti osobito presudu Wall, C‑91/08,
EU:C:2010:182
, t. 48., i presudu Manova, C‑336/12,
EU:C:2013:647
, t. 28.). Naime, kako je već i zaključeno u točki 61. ove presude, cilj je članka 2.d stavka 4. drugog podstavka Direktive 89/665 osigurati da svi potencijalno zainteresirani kandidati imaju mogućnost upoznati se s odlukom javnog naručitelja da ugovor o nabavi sklopi bez prethodne objave poziva na nadmetanje kao i pokrenuti postupak protiv takve odluke radi kontrole njezine zakonitosti.
Uzevši u obzir prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti da pri razmatranju postavljenog pitanja nisu nađeni elementi koji bi bili takve naravi da utječu na valjanost članka 2.d stavka 4. Direktive 89/665.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) odlučuje:

1.
Članak 2.d stavak 4. Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima, kako je izmijenjena Direktivom 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007., treba tumačiti na način da, u slučaju kad je ugovor o javnoj nabavi sklopljen bez prethodne objave obavijesti o nabavi u
Službenom listu Europske unije
, a da to nije dopušteno na temelju Direktive Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o koordinaciji postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama, ta odredba isključuje da se nabava proglasi nevažećom ako su stvarno ispunjeni uvjeti navedeni u toj odredbi, što mora provjeriti sud koji je postavio zahtjev za prethodnu odluku.

2.
Pri razmatranju drugog pitanja nisu nađeni elementi koji bi bili takve naravi da utječu na valjanost članka 2.d stavka 4. Direktive 89/665, kako je izmijenjena Direktivom 2007/66.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski