CELEX: 62014CJ0061
Zahtjev za prethodnu odluku
Direktiva 89/665/EEZ
Javna nabava
Nacionalni propisi
Troškovi upravnih postupaka u području javne nabave
Pravo na djelotvoran pravni lijek
Odvraćajući troškovi
Sudski nadzor upravnih akata
Načela djelotvornosti i ekvivalentnosti
Koristan učinak

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1. Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (
SL L 395, str. 33
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3.), kako je izmijenjena Direktivom 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007. (
SL L 335, str. 31
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 198.; u daljnjem tekstu: Direktiva 89/665).
Zahtjev je podnesen u okviru spora između Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato (u daljnjem tekstu: Orizzonte Salute), s jedne strane, i Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme (Javno društvo za pružanje usluga za osobne potrebe San Valentino grada Levico Terme, u daljnjem tekstu: Azienda) kao i Ministero della Giustizia (Ministarstvo pravosuđa), Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministarstvo gospodarstva i financija), Presidenza del Consiglio dei Ministri (Predsjedništvo vijeća ministara) te Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento (glavni tajnik Regionalnog upravnog suda u Trentu), s druge strane, povodom produljenja ugovora o pružanju usluga zdravstvene njege i naknadno objavljenog poziva na nadmetanje kao i troškova postupka koje treba isplatiti radi pokretanja upravnosudskih postupaka u području javne nabave.
Pravni okvir
Pravo Unije
Sukladno trećoj uvodnoj izjavi Direktive 89/665, za otvaranje javne nabave za natjecanje na razini [Unije] potrebno je značajno povećanje jamstava u pogledu transparentnosti i nediskriminacije te je važno da s ciljem postizanja određenih učinaka, na raspolaganju budu učinkovita i brza pravna sredstva u slučaju kršenja zakonodavstva [Unije] u području javne nabave ili kršenja nacionalnih propisa o provedbi tog prava.
Članak 1. te direktive, naslovljen „Područje primjene i dostupnost postupaka pravne zaštite“, propisuje:
„1.   Ova se Direktiva primjenjuje na ugovore navedene u Direktivi 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama [
SL L 134, str. 114
.], osim ako su takvi ugovori izuzeti u skladu s člancima 10. do 18. te Direktive.
Ugovori u smislu značenja ove Direktive uključuju ugovore o javnoj nabavi, okvirne sporazume, koncesije za javne radove i dinamičke sustave nabave.
Države članice poduzimaju mjere potrebne da osiguraju da, vezano uz ugovore koji spadaju u područje primjene Direktive 2004/18/EZ, odluke koje donose javni naručitelji mogu biti učinkovito preispitane i, posebno, što je hitnije moguće u skladu s uvjetima navedenim u člancima 2. do 2.f ove Direktive, zbog toga što se takvim odlukama krši pravo [Unije] u području javne nabave ili nacionalna pravila u kojima je preneseno to pravo.
2.   Države članice osiguravaju da nema diskriminacije između poduzeća koja prijavljuju povredu u okviru postupka za sklapanje ugovora, koja proizlazi iz razlikovanja koje ova Direktiva pravi između nacionalnih propisa kojima se provodi pravo [Unije] i drugih nacionalnih propisa.
3.   Države članice osiguravaju da su, prema detaljnim pravilima koja mogu utvrditi države članice, postupci pravne zaštite dostupni barem svakoj osobi koja ima ili je imala interes za dobivanje određenog ugovora i koja je pretrpjela ili bi mogla pretrpjeti štetu zbog navodnog kršenja.
[...]“
Članak 7. Direktive 2004/18, naslovljen „Pragovi za ugovore o javnoj nabavi“, određuje pragove procijenjene vrijednosti na osnovi koje treba dodijeliti ugovor sukladno pravilima te direktive.
Ti su pragovi izmijenjeni u pravilnim razmacima uredbama Europske komisije i prilagođeni gospodarskim prilikama. Na dan činjenica iz glavnog postupka prag koji se odnosi na ugovore o uslugama koje su sklopili javni naručitelji različiti od središnjih vladinih tijela bio je određen na 193.000 eura Uredbom Komisije (EZ) br. 1177/2009 od 30. studenoga 2009. o izmjeni direktiva 2004/17/EZ, 2004/18/EZ i 2009/81/EZ Europskog parlamenta i Vijeća u odnosu na pragove za primjenu postupaka za sklapanje ugovora (
SL L 314, str. 64
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 283.).
Talijansko pravo
Člankom 13. stavkom 1. Dekreta predsjednika Republike br. 115 od 30. svibnja 2002., kako je izmijenjen Zakonom br. 228 od 24. prosinca 2012. (u daljnjem tekstu: Dekret), uspostavljen je sustav sudskih pristojbi koji čini standardna pristojba, određena proporcionalno vrijednosti spora.
Za razliku od onog što je predviđeno za građanskopravni postupak, članak 13. stavak 6.a Dekreta određuje iznos standardne pristojbe neovisno o vrijednosti spora za upravne postupke.
Prema članku 13. stavku 6.a, u slučaju podnošenja tužbe pred regionalnim upravnim sudovima i Consigliom di Stato (Državno vijeće) iznos standardne pristojbe u pravilu iznosi 650 eura. Međutim u toj istoj odredbi stoji da su za posebna područja određeni drukčiji iznosi, koji se mogu umanjiti ili uvećati.
Na temelju članka 13. stavka 6.a točke (d) Dekreta, pristojba u području javne nabave iznosi:
—
2000 eura kada je vrijednost ugovora jednaka ili niža od 200.000 eura;
—
4000 eura za sporove čija je vrijednost između 200.000 i 1.000.000 eura i
—
6000 eura za one čija je vrijednost viša od 1.000.000 eura.
Prema članku 13. stavku 1.a Dekreta, za postupak žalbe u području provedbe postupka javne nabave ti su iznosi uvećani za 50%.
Sukladno članku 13. stavku 1.c Dekreta, kada je žalba, čak i protužalba u potpunosti odbijena ili proglašena nedopuštenom ili ju se ne može uzeti u obzir, stranka koja ju je podnijela mora isplatiti dodatan iznos, na ime standardne pristojbe, jednak onome koji je isplaćen za istu žalbu ili protužalbu.
Iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da se temeljem primjenjivih propisa standardna pristojba plaća ne samo kod upisa tužbe kojom se pokreće postupak u upisnik već i za protutužbu te dodatne tužbene razloge kojima se podnose novi zahtjevi.
Iz članka 14. stavka 3. Dekreta proizlazi da vrijednost spora ne odgovara profitnoj marži koja se može izvući iz izvršenja ugovora koji su sklopili javni naručitelji, već iznosu temeljne vrijednosti tog ugovora.
Glavni postupak i prethodno pitanje
Orizzonte Salute je udruga koja pruža zdravstvene usluge za javne i privatne subjekte. Svojom tužbom, koju je nekoliko puta proširila dodatnim razlozima, ona pred sudom koji je uputio zahtjev osporava to što je Azienda uzastopno dodijelila pružanje usluge zdravstvene njege Associazione infermieristica D & F Care kao i druge odluke koje je donijela Azienda.
Pružanje te usluge bilo je najprije dodijeljeno produljenjem ugovora sklopljenog s Associazione infermieristica D & F Care za ranije razdoblje i, zatim, u okviru poziva na nadmetanje pozivanjem samo određenih udruga koje je akreditirala udruga Infermieri Professionali Assistenti Sanitari Vigilatrici d’Infanzia (IPASVI) (profesionalni njegovatelji, pomoćno zdravstveno osoblje i dječje njegovateljice), u koju Orizzonte Salute nije bio upisan.
Orizzonte Salute je na ime sudskih troškova isplatio standardnu pristojbu u iznosu od 650 eura, što odgovara trošku podnošenja redovne upravne tužbe.
Odlukom od 5. lipnja 2013. Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento pozvao je Orizzonte Salute da dopuni raniju isplatu s obzirom na to da se zbog dodatnih razloga spor sada tiče provedbe postupka javne nabave, radi podmirenja standardne pristojbe za tu vrstu spora, koja stoga iznosi 2000 eura.
Novom tužbom, podnesenom 2. srpnja 2013. Orizzonte Salute je pobijao tu odluku pozivajući se na povredu članka 13. stavka 6. Dekreta i osim toga na neustavnost te odredbe.
U odnosu na tu tužbu državna je uprava pokrenula sudski postupak pozivajući se na nenadležnost upravnog suca koji je uputio zahtjev, s obzirom na to da bi standardna pristojba predstavljala porezno davanje čije osporavanje ulazi u nadležnost suda koji je nadležan za porezne stvari. Također je osporila osnovanost navedene tužbe.
Sud koji je uputio zahtjev, priznajući da je standardna pristojba poreznoga karaktera, iznosi da se u sporu koji se pred njom vodi radi o aktu koji dolazi od Segretarija Generale, koji je po prirodi upravni akt. Također, prema njemu, odluku od 5. lipnja 2013. valja staviti pod nadzor upravnog suca. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev smatra da Orizzonte Salute ima interes za poništenje zahtjeva za plaćanje uvećanih sudskih troškova.
Navedeni sud podsjeća da za upravni postupak, za razliku od onog što je predviđeno za građanskopravni, iznos standardne pristojbe nije vezan za vrijednost spora i da su za područja svojstvena upravnom pravu određeni posebni iznosi.
Sud koji je uputio zahtjev iznosi da je u području provedbe postupka javne nabave standardna pristojba koja se treba platiti znatno viša od iznosa koje treba platiti za upravne sporove koji se provode po redovnom postupku.
On smatra da naplaćivanje pristojbi za upravne tužbe, pogotovo u području provedbe postupka javne nabave, može odvratiti poduzeća od podnošenja sudskih tužbi i da stoga predstavlja problem vezan za sukladnost s kriterijima i načelima pravnog poretka Unije. Pretpostavlja da dobit poduzeća u načelu iznosi 10% iznosa ugovora i smatra da prethodno plaćanje standardne pristojbe koja prelazi iznos takve dobiti može dovesti do toga da stranke odustanu od određenih postupovnih mehanizama.
Tako prema sudu koji je uputio zahtjev nacionalni propis koji je predmet glavnog postupka ograničava pravo pokretanja postupaka i djelotvornost sudskog nadzora, diskriminira subjekte slabije financijske sposobnosti u odnosu na subjekte koji su ekonomski jači te ih stavlja u slabiji položaj u odnosu na one koji u okviru svojih djelatnosti pokreću građanske i trgovačke postupke. Smatra da trošak koji snosi država u svrhu funkcioniranja upravnog sudstva u području javne nabave nije osobito različit ili veći od onog vezanog za druge vrste postupka.
Sud koji je uputio zahtjev upućuje na doktrinu prema kojoj je nacionalni zakonodavac želio smanjiti broj zaostalih sudskih predmeta i olakšati kako realizaciju javnih radova tako i javnu nabavu robe i usluga. Otkriva u tom smislu da se broj predmeta u području javne nabave znatno smanjio od 2012. godine.
Precizira da je vrijednost ugovora o javnoj nabavi, globalno izračunata, viša od praga predviđenog Direktivom 2004/18. Stoga smatra da su načela učinkovitosti, brzine, nediskriminacije i dostupnosti iz članka 1. Direktive 89/665 primjenjiva u glavnom postupku. Prema tom pristupu, predmetni nacionalni propis krši ta načela kao i pravo na djelotvorni pravni lijek potvrđen u članku 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
U tim je okolnostima Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protive li se načela uspostavljena Direktivom 89/665 [...] nacionalnoj odredbi [...] koja nameće visok trošak u obliku standardne pristojbe za ostvarivanje pristupa pravosuđu u upravnim stvarima u području sklapanja ugovora o javnoj nabavi?“
O dopuštenosti pisanih očitovanja koja su Sudu podnijeli intervenijenti iz glavnog postupka
U glavni postupak su u potporu Orizzonte Salute intervenirali i Sudu podnijeli pisana očitovanja Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons) (Koordinacija udruga i vijeća za zaštitu okoliša i prava korisnika i potrošača), Camera Amministrativa Romana (Rimska upravna komora), Associazione dei Consumatori Cittadini Europei (Udruga europskih potrošača), Ordine degli Avvocati di Roma (Odvjetnička komora u Rimu), Associazione dei giovani amministrativisti (Udruga mladih pravnika koji se bave upravnim pravom) i Società italiana degli avvocati amministrativisti (Talijansko društvo odvjetnika koji se bave upravnim pravom) (u daljnjem tekstu, zajedno: intervenijenti u glavnom postupku).
Talijanska vlada ističe nedopuštenost pisanih očitovanja koja su podnijeli intervenijenti nakon objave odluke o zahtjevu za prethodnu odluku i prekida glavnog postupka. Ta nedopuštenost proizlazi iz članka 23. Statuta Suda Europske unije i nacionalni sud nakon prekida postupka nema mogućnost ocijeniti dopuštenost intervencije koja je uslijedila nakon zahtjeva za prethodnu odluku. Ta vlada smatra da iz spisa valja ukloniti pisana očitovanja koja su podnijele fizičke i pravne osobe različite od onih u pitanju na datum kada je podnesen zahtjev za prethodnu odluku, kako bi se izbjeglo da se postupak pretvori u
actio popularis
.
U tom pogledu valja podsjetiti da je sukladno članku 96. stavku 1. Poslovnika tumačenom zajedno s člankom 23. Statuta Suda, kada se radi o sudjelovanju u prethodnom postupku, dopušteno podnijeti pisana očitovanja Sudu strankama glavnog postupka, državama članicama, Komisiji kao i po potrebi instituciji, uredu ili agenciji Europske unije koja je donijela akt čija se valjanost ili tumačenje osporava, državama koje su stranke Sporazuma o Europskom gospodarskom prostoru, a nisu države članice, Nadzornom tijelu EFTA‑e i zainteresiranim državama nečlanicama. S obzirom na to da je nabrajanje sadržano u tim odredbama taksativno, to se pravo ne može proširiti na fizičke ili pravne osobe koje nisu izričito predviđene.
„Stranke glavnog postupka“ su prema članku 97. stavku 1. Poslovnika one koje kao takve odredi sud koji je uputio zahtjev, u skladu s nacionalnim postupovnim pravilima. Stoga je na sudu koji je uputio zahtjev da odredi, prema nacionalnim postupovnim pravilima, stranke glavnog postupka koji se pred njim vodi.
Nije na Sudu da provjeri je li takva odluka suda koji je uputio zahtjev kojom dopušta intervenciju pred njim bila donesena u skladu s tim pravilima. Sud se treba držati takve odluke dok god ona nije odgođena u okviru žalbenog postupka predviđenog nacionalnim pravom (vidjeti analogijom presude Radlberger Getränkegesellschaft i S. Spitz,
C‑309/02
,
EU:C:2004:799
, t.
26.
kao i Burtscher,
C‑213/04
,
EU:C:2005:731
, t.
32.
).
U ovom slučaju nije izneseno da odluka koja se tiče dopuštanja intervenijentima da se uključe u glavni postupak nije sukladna pravilima postupka koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev niti da je podnesena žalba protiv te odluke.
Osobi se ne može priznati status „stranke glavnog postupka“ u smislu članka 96. stavka 1. Poslovnika, tumačenog zajedno s člankom 23. Statuta Suda, niti joj se može omogućiti uključenje u postupak pred Sudom iz članka 267. UFEU‑a ako ona pred nacionalnim sudom podnese zahtjev za intervenciju ne kako bi imala aktivnu ulogu u odvijanju postupka pred nacionalnim sudom, već samo kako bi sudjelovala u postupku pred Sudom (vidjeti u tom smislu rješenje Football Association Premier League i dr.,
C‑403/08 i C‑429/08
,
EU:C:2009:789
, t.
9.
).
Međutim valja utvrditi da nijedan element iz spisa ne pokazuje da intervenijenti nisu namjeravali igrati aktivnu ulogu pred sudom koji je uputio zahtjev i da su se željeli izraziti samo u okviru postupka pred Sudom.
Na kraju, bila bi nespojiva s načelom dobrog sudovanja i zahtjeva rješavanja prethodnih pitanja u razumnom roku činjenica da se pisani postupak pred Sudom, zbog sukcesivnog dopuštanja interveniranja i roka od dva mjeseca predviđenog u članku 23. stavku 2. Statuta Suda za podnošenje pisanih očitovanja tih intervenijenata, ne može zaključiti ili da se postupak mora ponovno otvoriti.
U tim okolnostima članak 97. stavak 2. Poslovnika Suda predviđa da kada nacionalni sud obavijesti Sud o uključenju nove stranke u glavni postupak, iako se već vodi postupak pred Sudom, ta stranka prihvaća postupak u stanju u kojem se isti nalazi u trenutku te obavijesti.
Tako Sud može dopustiti intervenijentu uključenom u glavni postupak da podnese pisana očitovanja samo u roku koji u tu svrhu imaju zainteresirani u smislu članka 23. Statuta Suda, kojima je prethodno pitanje bilo prvotno dostavljeno.
Valja utvrditi da u okviru ovog postupka podnošenje pisanih očitovanja intervenijenata kojima je sud koji je uputio zahtjev dopustio uključenje u glavni postupak ne predstavlja opasnost za dobro sudovanje niti za rješavanje predmeta u razumnom roku. Sud stoga smatra da ne treba koristiti mogućnost navedenu u prethodnoj točki ove presude.
S obzirom na prethodno, valja odbaciti argumente talijanske vlade kojima se traži da se pisana očitovanja koja su podnijeli intervenijenti u glavnom postupku proglase nedopuštenima. Ta pisana očitovanja podnesena Sudu su dopuštena.
O prethodnom pitanju
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 1. Direktive 89/665 kao i načela ekvivalentnosti i djelotvornosti tumačiti na način da se protive nacionalnom propisu kao što je onaj u glavnom postupku, koji prilikom podnošenja tužbe u upravnosudskim postupcima u području javne nabave nalaže plaćanje sudskih troškova koji su viši nego u drugim područjima.
Članak 1. stavci 1. i 3. Direktive 89/665 nalaže državama članicama da poduzmu mjere potrebne da bi se osiguralo postojanje djelotvornog i što je moguće bržeg pravnog lijeka protiv odluka javnog naručitelja koje nisu spojive s pravom Unije i koje osiguravaju široku dostupnost pravnog lijeka svakoj osobi koja ima ili je imala interes da joj se dodijeli određeni ugovor i koja je mogla ili može biti oštećena navodnom povredom.
Ta direktiva ostavlja državama članicama diskrecijsku ovlast u izboru postupovnih jamstava koja predviđa i pripadajućih formalnosti (vidjeti presudu Combinatie Spijker Infrabouw‑De Jonge Konstruktie i dr.,
C‑568/08
,
EU:C:2010:751
, t.
57.
).
Direktiva 89/665 osobito ne sadrži nikakvu odredbu koja se posebno odnosi na sudske troškove koje stranke trebaju platiti kada, sukladno članku 2. stavku 1. točki (b) navedene direktive, podnose tužbu za poništenje navodno nezakonite odluke koja se odnosi na provedbu postupka javne nabave.
Sukladno ustaljenoj sudskoj praksi, u nedostatku propisa Unije u tom pogledu, na svakoj je državi članici da, sukladno načelu postupovne autonomije država članica, uredi pravila upravnog i sudskog postupka koja trebaju osigurati zaštitu prava koja pojedinci uživaju na temelju prava Unije. Ta postupovna pravila ne smiju međutim biti nepovoljnija od onih koja se tiču sličnih pravnih lijekova predviđenih za zaštitu prava koja proizlaze iz unutarnjeg pravnog poretka (načelo ekvivalentnosti) i ne smiju učiniti gotovo nemogućim ili pretjerano teškim izvršavanje prava predviđenog pravnim poretkom Europske unije (načelo djelotvornosti) (presude Club Hotel Loutraki i dr.,
C‑145/08 i C‑149/08
,
EU:C:2010:247
, t.
74.
kao i eVigilo,
C‑538/13
,
EU:C:2015:166
, t.
39.
).
Osim toga, s obzirom na to da takvi sudski troškovi predstavljaju postupovna pravila za sudske postupke namijenjene očuvanju prava dodijeljenih pravom Unije kandidatima i ponuditeljima oštećenima odlukama javnih naručitelja, oni ne smiju štetiti korisnom učinku Direktive 89/665 (vidjeti u tom smislu presude Universale‑Bau i dr.,
C‑470/99
,
EU:C:2002:746
, t.
72.
kao i eVigilo,
C‑538/13
,
EU:C:2015:166
, t.
40.
).
Što se tiče načela djelotvornosti, Sud je već presudio da ono podrazumijeva zahtjev sudske zaštite, ustanovljen u članku 47. Povelje, koji je nacionalni sud dužan poštovati (vidjeti u tom smislu presudu Sánchez Morcillo i Abril García,
C‑169/14
,
EU:C:2014:2099
, t.
35.
kao i navedenu sudsku praksu).
Tako članak 1. Direktive 89/665 nužno treba tumačiti s obzirom na temeljna prava koja su upisana u navedenoj povelji, osobito pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, predviđeno u članku 47. (vidjeti u tom smislu presudu Ryneš,
C‑212/13
,
EU:C:2014:2428
, t.
29.
).
Stoga valja provjeriti može li se smatrati da je propis kao onaj u glavnom postupku sukladan načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti kao i korisnom učinku Direktive 89/665.
Dva elementa te provjere tiču se, s jedne strane, iznosa standardne pristojbe koju treba platiti za podnošenje tužbe u upravnosudskim postupcima u području javne nabave i, s druge strane, slučajeva kumuliranja takvih pristojbi uplaćenih u okviru istog upravnosudskog postupka u području javne nabave.
O standardnoj pristojbi koju treba platiti za podnošenje tužbe u upravnosudskim postupcima u području javne nabave
Kao prvo valja podsjetiti, kao što je to učinila austrijska vlada, da se temeljem članka 1. stavka 1. Direktive 89/665 ona primjenjuje na ugovore iz Direktive 2004/18, osim u slučajevima kada su ti ugovori isključeni primjenom članaka 10. do 18. potonje direktive.
Sukladno članku 7. iz poglavlja II. Direktive 2004/18, naslovljenog „Područje primjene“, ona se odnosi samo na ugovore o javnoj nabavi čija je procijenjena vrijednost, bez poreza na vrijednost, jednaka ili veća od pragova predviđenih tom odredbom.
Slijedi da ugovori o javnim uslugama koje dodjeljuju javni naručitelji različiti od središnjih vladinih tijela, čija je vrijednost niža od 193.000 eura, nisu uređeni Direktivom 2004/18, a stoga ni Direktivom 89/665.
Što se tiče načela učinkovitosti, treba podsjetiti da sustav sudskih troškova koji je u pitanju u glavnom postupku obuhvaća tri fiksna iznosa standardne pristojbe koja iznosi 2000, 4000 i 6000 eura, za tri kategorije javne nabave, tj. one vrijednosti jednake ili manje od 200.000 eura, one čija je vrijednost između 200.000 i 1.000.000 eura te one čija vrijednost prelazi 1.000.000 eura.
Iz spisa podnesenoga Komisiji proizlazi da je sustav fiksnih iznosa standardnih pristojbi proporcionalan vrijednosti ugovora o javnoj nabavi koji su obuhvaćeni tim trima različitima kategorijama te se u svojoj cjelini postupno smanjuje.
Ustvari, standardna pristojba koju treba platiti, izražena u postotku „graničnih“ vrijednosti triju kategorija javne nabave, varira od 1,0% do 1,036% vrijednosti ugovora ako ona iznosi između 193.000 i 200.000 eura, od 0,4% do 2,0% ako ta vrijednost iznosi između 200.000 i 1.000.000 eura te iznosi 0,6% vrijednosti ugovora ili manje ako navedena vrijednost prelazi 1.000.000 eura.
Sudski troškovi koje treba platiti za podnošenje tužbe u upravnosudskim postupcima u području javne nabave, koji ne prelaze 2% vrijednosti predmetnog ugovora, ne mogu učiniti gotovo nemogućim i pretjerano teškim ostvarivanje prava dodijeljenih pravom Unije.
Nijedan od elemenata koje je iznio sud koji je uputio zahtjev ili zainteresirane stranke koje su podnijele očitovanja Sudu ne dovode u pitanje tu činjenicu.
Što se tiče osobito određivanja standardne pristojbe s obzirom na vrijednost ugovora koji je u pitanju u glavnom postupku, a ne s obzirom na dobit koju poduzeće koje sudjeluje u pozivu na nadmetanje može očekivati od tog ugovora, valja s jedne strane reći da više država članica priznaje mogućnost računanja sudskih troškova koje treba podmiriti na temelju vrijednosti predmeta spora.
S druge strane, kao što je iznio nezavisni odvjetnik u točki 40. svojeg mišljenja, u području javne nabave pravilo koje zahtijeva posebne izračune za svaki poziv na nadmetanje i za svako poduzeće, čiji bi rezultat mogao biti osporavan, pokazalo bi se kompliciranim i nepredvidivim.
Što se tiče primjene talijanske standardne pristojbe na štetu gospodarskih subjekata slabije financijske sposobnosti, treba poput Komisije istaknuti, s jedne strane, da je ta pristojba nametnuta neovisno, u pogledu svojeg oblika i iznosa, o svim strankama koje žele podnijeti tužbu protiv odluke koju su donijeli javni naručitelji.
Valja utvrditi da takav sustav ne dovodi do diskriminacije između subjekata koji sudjeluju u istom sektoru djelovanja.
Nadalje, iz odredbi direktiva Unije u području javne nabave kao što je članak 47. Direktive 2004/18 proizlazi da sudjelovanje jednog poduzeća u javnoj nabavi podrazumijeva odgovarajuću ekonomsku i gospodarsku sposobnost.
Konačno, iako tužitelj ima obvezu unaprijed platiti standardnu pristojbu prilikom podnošenja sudske tužbe protiv odluke u području javne nabave, stranka koja ne uspije u postupku u načelu je dužna vratiti sudske troškove koje je unaprijed platila stranka koja je uspjela u postupku.
Kada se radi o načelu ekvivalentnosti, okolnost prema kojoj je u području provedbe postupaka javne nabave standardna sudska pristojba koju treba isplatiti veća od s jedne strane iznosa koje treba platiti za upravne sporove, podvrgnute redovnom postupku, i s druge strane, sudskih troškova naplaćenih u građanskopravnim postupcima, ne može sama po sebi dokazati povredu navedenog načela.
Naime, načelo ekvivalentnosti, kako je navedeno u točki 46. ove presude, podrazumijeva jednako postupanje s tužbama osnovanima na povredi nacionalnog prava i s onima sličnima, utemeljenima na povredi prava Unije, a ne ekvivalentnost nacionalnih postupovnih pravila primjenjivih na spor koji je različite prirode kao što je građanski spor s jedne strane i upravni spor s druge strane, ili na sporove koji spadaju u dvije različite pravne grane (vidjeti presudu ÖBB Personenverkehr,
C 417/13
,
EU:C:2015:38
, t.
74.
).
U ovom slučaju, nijedan element iznesen pred Sudom ne može poduprijeti argument prema kojem se talijanski sustav standardne pristojbe primjenjuje različito na tužbe osnovane na pravima koja stranke imaju na temelju prava Unije u vezi s javnom nabavom i na one koje se temelje na povredi nacionalnog prava s istim predmetom.
Stoga valja zaključiti da sudski troškovi koje treba platiti prilikom podnošenja tužbe u upravnosudskom postupku u području javne nabave, kao što je standardna pristojba iz glavnog postupka, ne krše ni koristan učinak Direktive 89/665 ni načela ekvivalentnosti i djelotvornosti.
O kumuliranju standardnih pristojbi plaćenih u okviru istog upravnosudskog postupka u području javne nabave
Prema nacionalnim propisima, standardna se pristojba treba platiti ne samo kod upisa tužbe kojom se pokreće postupak u upisnik, podnesene protiv odluke koju je donio javni naručitelj u području javne nabave, već isti iznos treba platiti također za protutužbe i dodatne tužbene razloge kojima se podnose novi zahtjevi tijekom postupka.
Iz zahtjeva za prethodnu odluku naizgled proizlazi da sukladno okružnici koju je uputio Segretario Generale della Giustizia Amministrativa od 18. listopada 2001. samo podnošenje samostalnih postupovnih akata u odnosu na tužbu kojom se pokreće postupak i kojima se želi bitno proširiti predmet spora dovodi do plaćanja dodatnih troškova.
Naplaćivanje višestrukih i kumulativnih sudskih troškova u okviru istog upravnosudskog postupka načelno nije protivno ni članku 1. Direktive 89/665, tumačenom s obzirom na članak 47. Povelje, ni načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti.
Naime takvo naplaćivanje načelno doprinosi dobrom funkcioniranju sudskog sustava s obzirom na to da predstavlja izvor financiranja sudske aktivnosti država članica i odvraća od podnošenja zahtjeva koji su očito neosnovani ili kojima se samo želi odugovlačiti postupak.
Ti ciljevi mogu opravdati višestruku primjenu sudskih troškova kao što su oni u glavnom postupku samo onda kada su predmeti tužbi ili dodatnih tužbenih razloga zaista različiti i predstavljaju bitno proširenje predmeta postupka koji se već vodi.
Naprotiv, ako to nije slučaj, obveza dodatnog plaćanja takvih sudskih troškova zbog podnošenja takvih tužbi ili tužbenih razloga protivna je dostupnosti pravnih lijekova zajamčenih Direktivom 89/665 i načelu djelotvornosti.
Kada osoba podnese više sudskih tužbi ili više dodatnih tužbenih navoda u okviru istog sudskog postupka, sama okolnost da je krajnji cilj te osobe sklopiti ugovor ne znači nužno jednakost predmeta njezinih tužbi ili tužbenih razloga.
U slučaju osporavanja zainteresirane stranke, na nacionalnom sucu je da ispita predmete tužbi koje je podnijela stranka ili tužbenih razloga koje je navela u okviru istog postupka. Ako nacionalni sud utvrdi da navedeni predmeti nisu zaista različiti ili ne predstavljaju bitno proširenje predmeta spora, dužan je osloboditi stranku obveze plaćanja kumulativnih sudskih troškova.
Osim toga, pred Sudom nije bio iznesen nijedan element koji bi mogao dovesti u pitanje sukladnost kumuliranja standardnih pristojbi s načelom ekvivalentnosti.
S obzirom na prethodno izneseno, na postavljeno pitanje valja odgovoriti na sljedeći način:
—
Članak 1. Direktive 89/665 kao i načela ekvivalentnosti i djelotvornosti treba tumačiti na način da se ne protive nacionalnom propisu koji nalaže plaćanje sudskih troškova kao što je standardna pristojba koja je u pitanju u glavnom postupku, prilikom podnošenja tužbe u području javne nabave pred upravnim sudovima.
—
Članak 1. Direktive 89/665 kao i načela ekvivalentnosti i djelotvornosti ne protive se ni naplaćivanju višestrukih sudskih troškova od stranke koja podnosi više sudskih tužbi koje se odnose na istu provedbu postupka javne nabave ni tome da stranka bude obvezna isplatiti dodatne sudske troškove za iznošenje dodatnih tužbenih razloga u odnosu na istu provedbu postupka javne nabave, u okviru sudskog postupka koji je u tijeku. Međutim, u slučaju osporavanja od strane predmetne stranke, na nacionalnom sucu je da ispita predmet tužbi koje je podnijela stranka ili tužbenih razloga koje je ona iznijela u okviru istog postupka. Ako nacionalni sud utvrdi da navedeni predmeti zaista nisu različiti ili ne predstavljaju bitno proširenje predmeta postupka koji se već vodi, dužan je osloboditi tu stranku obveze plaćanja kumulativnih sudskih troškova.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (peto vijeće) odlučuje:

1.
Članak 1. Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima, kako je izmijenjena Direktivom 2007/66/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2007., kao i načela ekvivalentnosti i djelotvornosti treba tumačiti na način da se ne protive nacionalnom propisu koji nameće plaćanje sudskih troškova kao što je standardna pristojba koja je u pitanju u glavnom postupku, prilikom podnošenja tužbe u području javne nabave pred upravnim sudovima.

2.
Članak 1. Direktive 89/665, kako je izmijenjena Direktivom 2007/66, kao i načela ekvivalentnosti i djelotvornosti ne protive se ni naplaćivanju višestrukih sudskih troškova od stranke koja podnosi više sudskih tužbi koje se odnose na istu provedbu postupka javne nabave ni tome da stranka bude obvezna isplatiti dodatne sudske troškove za iznošenje dodatnih tužbenih razloga u odnosu na istu provedbu postupka javne nabave, u okviru sudskog postupka koji je u tijeku. Međutim, u slučaju osporavanja od strane predmetne stranke, na nacionalnom sucu je da ispita predmet tužbi koje je podnijela stranka ili tužbenih razloga koje je ona iznijela u okviru istog postupka. Ako nacionalni sud utvrdi da navedeni predmeti zaista nisu različiti ili ne predstavljaju bitno proširenje predmeta postupka koji se već vodi, dužan je osloboditi tu stranku obveze plaćanja kumulativnih sudskih troškova.

Potpisi
(
*
)   Jezik postupka: talijanski