CELEX: 62013CJ0409
Žaloba na neplatnost
Makrofinanční pomoc třetím zemím
Rozhodnutí Komise o zpětvzetí návrhu rámcového nařízení
Článek 13 odst. 2 SEU a článek 17 SEU
Článek 293 SFEU
Zásada svěřených pravomocí
Zásada institucionální rovnováhy
Zásada loajální spolupráce
Článek 296 SFEU
Povinnost uvést odůvodnění

Svou žalobou se Rada Evropské unie domáhá zrušení rozhodnutí Evropské komise ze dne 8. května 2013, kterým tento orgán vzal zpět svůj návrh rámcového nařízení Evropského parlamentu a Rady o obecných ustanoveních pro makrofinanční pomoc třetím zemím (dále jen „napadené rozhodnutí“).
Skutečnosti předcházející sporu a napadené rozhodnutí
Návrh rámcového nařízení
Cílem makrofinanční pomoci (dále jen „MFP“) je poskytovat finanční pomoc makroekonomické povahy třetím zemím, které mají krátkodobé potíže s platební bilancí. Původně byla přiznávána v každém jednotlivém případě rozhodnutími Rady přijímanými na základě článku 235 Smlouvy o ES, poté článku 308 ES (kterým odpovídá článek 352 SFEU). Od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost je MFP přiznávána v každém jednotlivém případě rozhodnutími Evropského parlamentu a Rady přijímanými na základě článku 212 SFEU v souladu s řádným legislativním postupem, s výhradou naléhavého postupu podle článku 213 SFEU.
Dne 4. července 2011 předložila Komise návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o obecných ustanoveních pro makrofinanční pomoc třetím zemím (dále jen „návrh rámcového nařízení“), založeného na článcích 209 SFEU a 212 SFEU.
Podle bodů 2 až 4, 6 až 8 a 13 návrhu rámcového nařízení:
„(2)
V současnosti je makrofinanční pomoc třetím zemím založena na rozhodnutích Evropského parlamentu a Rady, která se přijímají
ad hoc
pro jednotlivé země. Tato skutečnost snižuje efektivitu a účinnost pomoci, protože způsobuje zbytečné prodlevy mezi podáním žádosti o makrofinanční pomoc a jejím skutečným prováděním.
(3)
Rámec pro poskytování makrofinanční pomoci třetím zemím, s nimiž má Unie důležité politické, hospodářské a obchodní vazby, by měl účinnost této pomoci zvýšit. Mělo by být zejména možné poskytovat makrofinanční pomoc třetím zemím s cílem motivovat je k přijetí opatření hospodářské politiky, jež pravděpodobně povedou k vyřešení krize platební bilance.
(4)
Ve svém usnesení o provádění makrofinanční pomoci třetím zemím ze dne 3. června 2003 [...] Evropský parlament vyzval k přijetí rámcového nařízení o makrofinanční pomoci, které by urychlilo rozhodovací proces a sloužilo jako formální a transparentní základ pro tento finanční nástroj.
[...]
(6)
V roce 2006 Unie přepracovala a racionalizovala svůj rámec pro vnější pomoc, aby dosáhla jeho větší účinnosti. Pro všechny hlavní vnější finanční nástroje přijala rámcová nařízení svěřující prováděcí pravomoci Komisi. Makrofinanční pomoc je v současnosti jediným významným nástrojem, pro který rámcové nařízení neexistuje.
(7)
Ve svých závěrech ze dne 8. října 2002 Rada stanovila kritéria (takzvaná genvalská kritéria), podle kterých se mají [unijní] operace makrofinanční pomoci […] řídit. Je vhodné, aby tato kritéria byla formálně stanovena v právním aktu, který schválí jak Parlament, tak Rada, a aby byla současně aktualizována a zpřesněna.
(8)
Měly by být předem stanoveny vhodné postupy a nástroje, které Unii umožní zajistit pohotové poskytnutí makrofinanční pomoci, zvláště v případě, kdy okolnosti vyžadují okamžité kroky. Tím by se rovněž zvýšila jasnost a transparentnost kritérií pro provádění makrofinanční pomoci.
[...]
(13)
Makrofinanční pomoc by měla doplňovat zdroje poskytnuté Mezinárodním měnovým fondem a dalšími mnohostrannými finančními institucemi a příslušná zátěž by měla být spravedlivě sdílena s jinými dárci. Makrofinanční pomoc by měla zajišťovat přidanou hodnotu ze zapojení Unie.“
Článek 1 návrhu rámcového nařízení, nadepsaný „Cíl a oblast působnosti pomoci“, stanovil:
„1.   Tímto nařízením se stanoví obecná ustanovení o poskytování makrofinanční pomoci způsobilým třetím zemím a územím uvedeným v článku 2.
2.   Makrofinanční pomoc je mimořádný finanční nástroj účelově nevázané všeobecné podpory platební bilance způsobilých třetích zemí a území. Jejím cílem je obnovit udržitelný stav vnějšího financování zemí, které mají s vnějším financováním potíže. Podporuje provádění účinných opatření zaměřených na korekci a strukturální reformy a určených k nápravě problémů v oblasti platební bilance.
3.   Makrofinanční pomoc může být poskytnuta za podmínky, že existují významné zbývající potřeby vnějšího financování, které byly zjištěny společně s mnohostrannými finančními institucemi a na jejichž pokrytí nestačí prostředky poskytnuté Mezinárodním měnovým fondem (dále jen ‚MMF‘) a jinými mnohostrannými institucemi, a to navzdory provádění účinných programů hospodářské stabilizace a reforem.
4.   Makrofinanční pomoc má dočasnou povahu a ukončí se, jakmile se vnější finanční situace přijímající země vrátí k udržitelnému stavu.“
Článek 2 návrhu rámcového nařízení se týkal zemí způsobilých pro MFP a odkazoval v tomto ohledu na přílohu I, nadepsanou „Způsobilé země a území podle čl. 2 písm. a) a b)“. Počítal rovněž s možností poskytnout takovou pomoc jiným třetím zemím, než které jsou uvedeny v této příloze, a to ve výjimečných a řádně odůvodněných případech a za předpokladu, že by tyto země byly politicky, hospodářsky a zeměpisně blízké Unii.
Článek 3 tohoto návrhu upravoval formy MFP (půjčka, grant nebo kombinace obou) a způsoby financování této pomoci.
Článek 4 uvedeného návrhu definoval podmínky, které mají zajistit slučitelnost MFP s relevantními finančními předpisy unijního práva. Jeho článek 5 stanovil pravidla určování výše MFP.
Článek 6 návrhu rámcového nařízení, nadepsaný „Podmíněnost“, stanovil:
„1.   Předpokladem poskytnutí makrofinanční pomoci je, že přijímající země uplatňuje účinné demokratické mechanismy, včetně parlamentního systému více politických stran, právního státu a dodržování lidských práv.
2.   Makrofinanční pomoc je podmíněna existencí programu MMF spojeného s využitím zdrojů MMF.
3.   Vyplácení pomoci je podmíněno uspokojivými dosavadními výsledky programu MMF. Dále je podmíněno tím, že je v určitém časovém rámci prováděna řada jasně vymezených opatření hospodářské politiky zaměřených na strukturální reformy, která budou dohodnuta mezi Komisí a přijímající zemí a budou stanovena v memorandu o porozumění.
4.   Za účelem ochrany finančních zájmů Unie a posílení správy věcí veřejných v přijímajících zemích zahrnuje memorandum o porozumění opatření zaměřená na zvýšení efektivnosti a transparentnosti systémů správy veřejných financí, jakož i zvýšení odpovědnosti účastníků těchto systémů.
5.   Při navrhování politických opatření je třeba náležitě zohlednit také pokrok v oblasti vzájemného otevírání trhů, rozvoj spravedlivého obchodu založeného na pravidlech a další priority v rámci vnější politiky Unie.
6.   Politická opatření musí být v souladu se stávajícími dohodami o partnerství, dohodami o spolupráci nebo dohodami o přidružení uzavřenými mezi Unií a přijímající zemí a s programy makroekonomické korekce a strukturálních reforem, které přijímající země provádí s podporou MMF.“
Článek 7 návrhu rámcového nařízení se týkal postupu poskytnutí MFP.
V článku 7 odst. 1 tohoto návrhu bylo stanoveno, že země, která usiluje o to, aby jí byla poskytnuta MFP, o tuto pomoc písemně požádá Komisi.
Článek 7 odst. 2 uvedeného návrhu, ve spojení s jeho čl. 14 odst. 2, stanovil, že v případě splnění podmínek uvedených v článcích 1, 2, 4 a 6 tohoto návrhu Komise požadovanou pomoc poskytne tzv. přezkumným postupem zavedeným článkem 5 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 182/2011 ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí (
Úř. věst. L 55, s. 13
).
Článek 7 odst. 3 návrhu rámcového nařízení se týkal toho, jaké údaje musí být uvedeny v rozhodnutí o poskytnutí půjčky a v rozhodnutí o poskytnutí grantu. Toto ustanovení upřesňovalo, že v obou případech nesmí období dostupnosti MFP v zásadě překročit tři roky.
Článek 7 odst. 4 tohoto návrhu, ve spojení s jeho čl. 14 odst. 3, stanovil, že po schválení rozhodnutí o poskytnutí MFP dohodne Komise se třetí zemí politická opatření uvedená v čl. 6 odst. 3 až 6 uvedeného návrhu, a to v souladu s tzv. poradním postupem zavedeným článkem 4 nařízení č. 182/2011.
Článek 7 odst. 5 návrhu rámcového nařízení stanovil, že po schválení rozhodnutí o poskytnutí MFP dohodne Komise s příjemcem v dohodě o grantu nebo půjčce podrobné finanční podmínky této pomoci.
Články 8 a 9 tohoto návrhu svěřovaly Komisi odpovědnost za provádění, finanční správu a vyplácení MFP, jakož i pravomoc toto vyplácení v určitých případech pozastavit, snížit nebo zrušit. Článek 10 uvedeného návrhu se týkal podpůrných opatření.
Konečně článek 11 návrhu rámcového nařízení byl věnován ochraně finančních zájmů Unie, jeho článek 12 hodnocení účinnosti MFP a článek 13 tohoto návrhu výroční zprávě o provádění MFP.
Interinstitucionální jednání týkající se návrhu rámcového nařízení
Po několika jednáních pracovní skupiny finančních poradců Rady přijala Rada k návrhu rámcového nařízení „obecný přístup“ schválený Výborem stálých zástupců (Coreper) dne 15. prosince 2011. V tomto „obecném přístupu“ Rada mimo jiné navrhla, aby v případě čl. 7 odst. 2 tohoto návrhu bylo přiznání prováděcí pravomoci Komisi nahrazeno použitím řádného legislativního postupu pro účely přijetí každého rozhodnutí o poskytnutí MFP.
Na svém plenárním zasedání konaném dne 24. května 2012 přijal Parlament zprávu svého Výboru pro mezinárodní obchod k návrhu rámcového nařízení. Tato zpráva navrhovala mimo jiné používat pro přijetí každého rozhodnutí o poskytnutí MFP akty v přenesené pravomoci.
První tři třístranná jednání, která se konala mezi Parlamentem, Radou a Komisí ve dnech 5. a 28. června a 19. září 2012, potvrdila rozdílné názory těchto tří orgánů na otázku postupu poskytnutí MFP uvedeného v článku 7 návrhu rámcového nařízení. Konkrétně, Parlament a Rada vyjádřily obavy ohledně deficitu politické a demokratické kontroly nad rozhodovacím procesem upraveným v tomto článku.
V lednu 2013 předložila Komise, za účelem čtvrtého třístranného jednání, pracovní dokument nadepsaný „Landing zone on implementing acts, delegated acts and co-decision in the MFA Framework Regulation“ („Styčná plocha pro prováděcí akty, akty v přenesené pravomoci a spolurozhodovací postup v rámcovém nařízení o MFP“), jehož cílem bylo sblížit příslušná stanoviska tří dotčených orgánů k této otázce a odpovědět na obavy Parlamentu a Rady.
Z diskusí v rámci čtvrtého třístranného jednání konaného dne 30. ledna 2013 vyplynulo, že Parlament a Rada se dokážou dohodnout na řešení spočívajícím – v rámci navrhovaného nařízení – v použití řádného legislativního postupu pro přijetí každého rozhodnutí o poskytnutí MFP, využití prováděcího aktu Komise pro přijetí memoranda o porozumění se zemí, která je příjemcem pomoci, a svěření pravomoci přijmout některé akty související s poskytnutou MFP Komisi.
Při pátém třístranném jednání, které se konalo dne 27. února 2013, potvrdili zástupci Parlamentu a Rady svou vůli zachovat při přijetí každého rozhodnutí o poskytnutí MFP řádný legislativní postup. Zástupce Komise uvedl, že vzhledem k tomu, že takový přístup návrh rámcového nařízení zkresluje, mohla by Komise uvažovat o jeho zpětvzetí.
Nahrazení prováděcí pravomoci Komise řádným legislativním postupem pro účely přijímání rozhodnutí o poskytnutí MFP bylo předmětem zásadní dohody mezi Parlamentem a Radou, která byla formalizována v průběhu šestého trialogu konaného dne 25. dubna 2013. Při této příležitosti vyjádřil zástupce Komise oficiálně nesouhlas svého orgánu s tímto přístupem, přičemž uvedl, že Komise může uvažovat o zpětvzetí návrhu rámcového nařízení, pokud bude trváno na použití řádného legislativního postupu pro přijetí každého rozhodnutí o poskytnutí MSF, jelikož by podle uvedeného orgánu taková změna tento návrh zkreslila a vedla by k závažným problémům ústavního rázu.
V dopise ze dne 6. května 2013 adresovaném O. Rehnovi, místopředsedovi Komise, předseda Výboru stálých zástupců vyjádřil politování nad oznámením zástupce Komise při šestém třístranném jednání, a požádal tento orgán, aby svůj postoj přehodnotil, zejména vzhledem k vyhlídce na brzké dosažení dohody mezi Parlamentem a Radou.
Dopisem ze dne 8. května 2013 oznámil O. Rehn předsedům Parlamentu a Rady, že sbor komisařů se na svém 2045. jednání rozhodl v souladu s čl. 293 odst. 2 SFEU vzít návrh rámcového nařízení zpět.
Návrhová žádání účastníků řízení a řízení před Soudním dvorem
Rada navrhuje, aby Soudní dvůr napadené rozhodnutí zrušil a uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr žalobu zamítl jako neopodstatněnou a uložil Radě náhradu nákladů řízení.
České republice, Spolkové republice Německo, Španělskému království, Francouzské republice, Italské republice, Nizozemskému království, Slovenské republice, Finské republice, Švédskému království a Spojenému království Velké Británie a Severního Irska bylo povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Rady.
K žalobě
Rada uvádí na podporu své žaloby tři důvody. První vychází z porušení zásady svěřených pravomocí uvedené v čl. 13 odst. 2 SEU, jakož i zásady institucionální rovnováhy. Druhý důvod vychází z porušení zásady loajální spolupráce obsažené v čl. 13 odst. 2 SEU. Třetí důvod vychází z povinnosti uvést odůvodnění stanovené v čl. 296 druhého pododstavce SFEU.
Argumentace účastníků řízení
V rámci prvního žalobního důvodu Rada a všechny zúčastněné členské státy tvrdí, že Komise v projednávaném případě porušila zásadu svěřených pravomocí uvedenou v čl. 13 odst. 2 SEU, která odráží zásadu institucionální rovnováhy.
Rada a tyto členské státy předně v rámci obecných úvah uvádějí, že Smlouvy nepřiznávají Komisi obecnou pravomoc, jež by ji opravňovala ke zpětvzetí návrhů, které předložila unijnímu zákonodárci.
V tomto ohledu zaprvé tvrdí, že Komise nemůže ze svého práva iniciativy zakotveného v čl. 17 odst. 2 SEU vyvozovat symetrické právo na zpětvzetí, které by mělo diskreční povahu.
Právo Komise na zpětvzetí by podle jejich názoru mělo být omezeno na objektivní situace, jako je uplynutí času nebo nové okolnosti či informace, které činí legislativní návrh zastaralým nebo bezpředmětným, dlouhodobá neexistence významného pokroku v legislativním postupu, v důsledku čehož lze předvídat neúspěch, nebo existence společné strategie sdílené s unijním zákonodárcem v duchu loajální spolupráce a respektování institucionální rovnováhy.
Zadruhé na základě čl. 293 odst. 2 SFEU nelze Komisi přiznat obecnou pravomoc zpětvzetí. Přiznat takovou pravomoc by naopak znamenalo připravit o užitečný účinek právo Rady, zakotvené v čl. 293 odst. 1 SFEU, změnit návrh Komise v mezích jeho předmětu a účelu.
Zatřetí, kdyby bylo uznáno, že Komise má diskreční pravomoc vzít legislativní návrh zpět vždy, když nesouhlasí se změnami dohodnutými spoluzákonodárci nebo když není spokojena s konečným výsledkem jednání, znamenalo by to přiznat tomuto orgánu prostředek k neodůvodněnému nátlaku na průběh legislativních prací, jakož i právo veta v případě legislativní činnosti v závislosti na hlediscích politické příhodnosti.
Začtvrté uznat, že Komise má takovou diskreční pravomoc zpětvzetí, by podle Rady a Spolkové republiky Německo bylo v rozporu se zásadou demokracie, která je podle čl. 10 odst. 1 a 2 SEU vyjádřena existencí Parlamentu, jakož i příslušností členů Rady k vládám, které jsou politicky odpovědné národním parlamentům.
V návaznosti na tyto obecné úvahy Rada a zúčastněné členské státy zadruhé tvrdí, že Komise přijetím napadeného rozhodnutí Parlamentu a Radě zabránila ve výkonu jejich legislativních pravomocí, když se bez objektivního důvodu a na základě úvah vycházejících čistě z politické vhodnosti postavila proti kompromisu, kterému chtěly dát tyto orgány konečnou podobu.
Rada a tyto členské státy v tomto ohledu zaprvé tvrdí, že údajné zkreslení legislativního návrhu, vážný zásah do institucionální rovnováhy nebo zjevná protiprávnost aktu zamýšleného zákonodárci neopravňují Komisi ke zpětvzetí jejího návrhu.
Podpůrně Rada a uvedené členské státy poukazují zadruhé na to, že žádná z těchto okolností není v projednávaném případě dána.
Co se týče údajného zkreslení legislativního návrhu, Rada a zúčastněné členské státy v tomto ohledu tvrdí, že o takovém zkreslení lze uvažovat pouze tehdy, má-li zákonodárce v úmyslu odchýlit se od působnosti, předmětu nebo účelu návrhu. Tak tomu přitom v projednávaném případě není, jelikož kompromis dohodnutý mezi Parlamentem a Radou nepřipravil návrh rámcového nařízení o jeho užitečný účinek a důvod existence ani neohrozil dosažení sledovaných cílů.
Část návrhu rámcového nařízení týkající se postupu poskytnutí MFP totiž měla druhotný a instrumentální význam, a nepředstavovala tedy jádro tohoto návrhu, bez něhož by jeho ostatní části ztratily význam. Cílem uvedeného kompromisu bylo nanejvýše napravit vadu návrhu rámcového nařízení, které tím, že přenášelo prováděcí rozhodovací pravomoc na Komisi, zasahovalo do pravomocí, které články 209 SFEU a 212 SFEU vyhrazují v oblasti MFP vzhledem k jejímu politickému rozměru unijnímu zákonodárci.
Rada, Spolková republika Německo, Francouzská republika, Švédské království a Spojené království kromě toho tvrdí, že zamýšlený kompromis Parlamentu a Rady nezpochybňoval ani obecný cíl návrhu rámcového nařízení, spočívající v racionalizaci postupu poskytnutí MFP tím, že formálně a jasně stanoví pravidla týkající se provádění této pomoci za účelem posílení transparentnosti a předvídatelnosti tohoto nástroje.
Pokud jde o cíl soudržnosti, rovněž připisovaný zamýšlenému rámcovému nařízení, Francouzská republika poukazuje na to, že MFP nelze stavět na roveň ostatním unijním nástrojům v oblasti finanční pomoci uvedeným v odůvodnění návrhu nařízení. Přizpůsobení postupů použitelných v oblasti MFP postupům použitelným v rámci těchto jiných nástrojů tedy nebylo nutné.
Co se týče dále nebezpečí závažného zásahu do institucionální rovnováhy, Rada, Spolková republika Německo, Italská republika, Finská republika a Spojené království tvrdí, že takové riziko bylo v daném případě vyloučeno, a to zejména vzhledem k úplnosti opravných prostředků a postupů soudního přezkumu unijních legislativních aktů.
Francouzská republika a Švédské království poukazují rovněž na to, že kompromis, ke kterému dospěli spoluzákonodárci, umožňoval Komisi si v případě žádosti o poskytnutí MFP zachovat svobodu se rozhodnout, zda je vhodné předložit unijnímu zákonodárci návrh poskytnutí takové pomoci, a případně určit výši této pomoci a zajistit její provedení, jakož i kontrolu.
V rámci druhého žalobního důvodu Rada a všechny zúčastněné členské státy poukazují na to, že se Komise v tomto případě neřídila zásadou loajální spolupráce uvedenou v čl. 13 odst. 2 SEU.
Vytýkají Komisi, že nevyjádřila výhradu ani upozornění, když spoluzákonodárci přijali v prosinci 2011 a v květnu 2012 stanovisko k návrhu rámcového nařízení. Vytýkají Komisi rovněž to, že spoluzákonodárcům včas nesdělila svůj úmysl vzít návrh rámcového nařízení zpět a neumožnila jim tak zabránit plánovanému zpětvzetí změnou jejich společného postoje. Kromě toho tvrdí, že Komise vzala tento návrh zpět spěšně tentýž den, kdy se Parlament a Rada chystaly podepsat dohodu, která by vedla k přijetí aktu, jenž jí nevyhovoval.
Nedodržení zásady loajální spolupráce ze strany Komise je o to závažnější, že nevyčerpala procesní prostředky stanovené v čl. 3 odst. 2 a čl. 11 odst. 1 jednacího řádu Rady, který je přílohou rozhodnutí Rady ze dne 1. prosince 2009, kterým se přijímá její jednací řád (
Úř. věst. L 325, s. 35
), aby ověřila, zda bylo v daném případě dosaženo jednomyslnosti, kterou vyžaduje čl. 293 odst. 1 SFEU ke změně návrhu rámcového nařízení.
Italská republika a Spojené království dodávají, že Komise vyloučila rovnou jakoukoliv diskusi a jakékoliv jednání se spoluzákonodárci o obsahu článku 7 návrhu rámcového nařízení, ačkoliv ti v tomto ohledu sdíleli společný postoj.
V rámci třetího žalobního důvodu Rada a všechny zúčastněné členské státy poukazují na to, že rozhodnutí o zpětvzetí legislativního návrhu je aktem, který podléhá soudnímu přezkumu, a musí tedy splňovat požadavek odůvodnění stanovený v čl. 296 druhém pododstavci SFEU.
Dopis ze dne 8. května 2013, kterým místopředseda Komise informoval předsedu Parlamentu a předsedu Rady o napadeném rozhodnutí, přitom neobsahuje žádný údaj týkající se důvodů tohoto rozhodnutí. Tyto důvody jsou uvedeny pouze v interních dokumentech Komise, s nimiž se Rada seznámila až v průběhu tohoto soudního řízení.
Tato naprostá neexistence odůvodnění podle nich dokládá svévolnost napadeného rozhodnutí.
V odpověď na první žalobní důvod Komise zaprvé zdůrazňuje, že zpětvzetí legislativního návrhu představuje, stejně jako předložení nebo změna takového návrhu, jeden z projevů jejího práva iniciativy v obecném zájmu Unie, zakotveného v čl. 17 odst. 1 první větě SEU. Toto právo zpětvzetí představuje pro tento orgán jeden ze způsobů plnění jejích povinností, které jsou jí svěřeny Smlouvami v rámci postupů vedoucích k přijetí unijních aktů.
Proto stejně jako přísluší pouze Komisi rozhodnutí předložit či nepředložit legislativní návrh a změnit či nezměnit původní návrh, nebo již pozměněný návrh, přísluší pouze Komisi, dokud nebyl její návrh přijat, rozhodnout, zda jej zachová, či vezme zpět.
V projednávaném případě Komise přijala napadené rozhodnutí nikoliv na základě hledisek vhodnosti nebo politického rozhodnutí, které chtěla údajně prosadit, když si přisvojila roli „třetí větve“ zákonodárné moci Unie, nýbrž z důvodu, že akt, který měli zákonodárci v úmyslu přijmout, by představoval zkreslení jejího návrhu rámcového nařízení a znamenal by vážný zásah do institucionální rovnováhy, z důvodu zásadní dohody mezi Parlamentem a Radou o tom, že v článku 7 tohoto nařízení bude svěření prováděcí pravomoci Komisi nahrazeno použitím řádného legislativního postupu pro přijetí každého rozhodnutí o poskytnutí MFP.
Komise zadruhé nesouhlasí s tím, že napadené rozhodnutí porušilo zásadu svěřených pravomocí a zásadu institucionální rovnováhy.
Poukazuje v tomto ohledu na to, že pravomoci unijního zákonodárce nezahrnují svrchovanou pravomoc přijmout akt, který by zásadně převrátil smysl jejího návrhu nebo by jej připravil o důvod existence.
Tento orgán rovněž tvrdí, že napadené rozhodnutí nijak neporušilo čl. 293 odst. 1 SFEU a legitimně mohlo být založeno na čl. 293 odst. 2 SFEU, který ukazuje obecnou odpovědnost, jež jí přísluší v řádném legislativním postupu.
Komise konečně zpochybňuje argument, že tímto rozhodnutím byla dotčena zásada demokracie, a zdůrazňuje, že stejně jako ostatní unijní orgány má vlastní demokratickou legitimitu.
V odpověď na druhý žalobní důvod Komise, připomínajíc průběh prací, které předcházely přijetí napadeného rozhodnutí, tvrdí, že obě výtky vycházející z údajného porušení zásady loajální spolupráce, které vůči ní má Rada, nejsou opodstatněné.
V odpověď na třetí žalobní důvod Komise tvrdí, že napadené rozhodnutí je vnitřní procesní rozhodnutí, na nějž se povinnost odůvodnění stanovená článkem 296 SFEU nevztahuje. Dodává, že každopádně svou povinnost informovat Parlament a Radu o přijetí napadeného rozhodnutí, jakož i o jeho důvodech, plně splnila. Tyto důvody totiž zástupci Komise soustavně opakovali při různých jednáních pracovní skupiny finančních poradců Rady, jakož i při třístranných jednáních, která se konala mezi 26. únorem a 7. květnem 2013.
Závěry Soudního dvora
Prostřednictvím svých tří žalobních důvodů, které je třeba zkoumat společně, Rada, podporovaná zúčastněnými členskými státy, poukazuje na to, že přijetím napadeného rozhodnutí byl porušen čl. 13 odst. 2 SEU, jakož i čl. 296 druhý pododstavec SEU.
Podle čl. 13 odst. 2 SEU jedná každý orgán v mezích působnosti svěřené mu Smlouvami a v souladu s postupy, podmínkami a cíli v nich stanovenými. Toto ustanovení odráží zásadu institucionální rovnováhy, která je charakteristická pro institucionální strukturu Unie (viz rozsudek Meroni v. Vysoký úřad, 9/56,
EU:C:1958:7
, s. 44), jež znamená, že každý z orgánů vykonává své pravomoci s ohledem na pravomoci orgánů ostatních (v tomto smyslu viz rozsudky Parlament v. Rada, C‑70/88,
EU:C:1990:217
, bod 22, a Parlament v. Rada, C‑133/06,
EU:C:2008:257
, bod 57).
Článek 13 odst. 2 SEU kromě toho stanoví, že orgány mezi sebou loajálně spolupracují.
Článek 296 druhý pododstavec SFEU stanoví mimo jiné, že unijní právní akty musí obsahovat odůvodnění.
Argumentace Rady a zúčastněných členských států spočívá v zásadě v tvrzení, že Komise tím, že napadeným rozhodnutím vzala návrh rámcového nařízení zpět, překročila pravomoci, které jsou jí svěřeny Smlouvami, a narušila tím institucionální rovnováhu, jelikož Smlouvy jí nepřiznávají pravomoc vzít za takových okolností, jako jsou okolnosti projednávaného případu, legislativní návrh zpět. Komise podle nich porušila rovněž zásadu loajální spolupráce. Napadené rozhodnutí je kromě toho stiženo nedostatkem odůvodnění.
V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že podle čl. 17 odst. 2 SEU mohou být legislativní akty Unie přijaty pouze „na návrh Komise“, s výjimkou případu, o který v projednávané věci nejde, že Smlouvy stanoví jinak.
Stejně tak řádný legislativní postup, na který odkazují články 209 SFEU a 212 SFEU, které byly uvedeny v návrhu rámcového nařízení, spočívá podle článku 289 SFEU v tom, že Parlament a Rada přijímají společně „na návrh Komise“ nařízení, směrnice nebo rozhodnutí.
Pravomoc legislativní iniciativy, kterou Komisi přiznávají čl. 17 odst. 2 SEU a článek 289 SFEU, znamená, že Komisi přísluší rozhodnutí, zda předloží návrh legislativního aktu, či nikoliv, s výjimkou případu, o který v projednávané věci nejde, kdy je podle unijního práva povinna takový návrh předložit. Na základě této pravomoci, v případě předložení návrhu legislativního aktu, Komisi, která v souladu s čl. 17 odst. 1 SEU podporuje obecný zájem Unie a k tomuto účelu činí vhodné podněty, rovněž přísluší určit předmět, účel a obsah tohoto návrhu.
Článek 293 SFEU spojuje s touto pravomocí legislativní iniciativy dvojí záruku.
Článek 293 odst. 1 SFEU stanoví, že s výjimkou případů uvedených v ustanoveních SFEU, které jsou tam zmíněny, rozhoduje-li Rada na základě Smluv na návrh Komise, může takový návrh změnit pouze jednomyslným rozhodnutím.
A dále podle čl. 293 odst. 2 SFEU platí, že dokud Rada nerozhodne, může Komise kdykoli během přijímání aktu Unie svůj návrh změnit.
Z ustanovení čl. 17 odst. 2 SEU ve spojení s články 289 SFEU a 293 SFEU vyplývá, že pravomoc Komise v rámci řádného legislativního postupu se na rozdíl od toho, co tvrdí Rada a některé zúčastněné členské státy, neomezuje na předložení návrhu a následně na podporu kontaktů mezi Parlamentem a Radou a snahu o přiblížení jejich postojů. Stejně jako Komisi v zásadě přísluší rozhodnutí, zda předloží legislativní návrh, či nikoliv, a případně určení jeho předmětu, účelu a obsahu, má Komise, dokud Rada nerozhodla, pravomoc svůj návrh změnit nebo jej v případě potřeby dokonce vzít zpět. Samotná existence této pravomoci zpětvzetí není ostatně v projednávaném případě zpochybňována, debata se týká pouze rozsahu a mezí této pravomoci. Kromě toho je nesporné, že Rada ještě o návrhu rámcového nařízení nerozhodla, když se jej Komise rozhodla vzít zpět.
Pravomoc zpětvzetí, která pro Komisi vyplývá z ustanovení uvedených v předchozím bodě tohoto rozsudku, nemůže však tomuto orgánu přiznávat právo veta v průběhu legislativního postupu, které by bylo v rozporu se zásadami svěřených pravomocí a institucionální rovnováhy.
Pokud se tedy Komise poté, co v rámci řádného legislativního postupu předložila návrh, rozhodne tento návrh vzít zpět, musí Parlamentu a Radě sdělit důvody tohoto zpětvzetí, které musí být v případě zpochybnění podepřeny přesvědčivými skutečnostmi.
V tomto ohledu je důležité zdůraznit, že rozhodnutí o zpětvzetí přijaté za takových okolností, jako jsou okolnosti projednávané věci, představuje akt, který může být předmětem žaloby na neplatnost, jelikož tím, že ukončuje legislativní postup zahájený předložením návrhu Komise, brání takové rozhodnutí Parlamentu a Radě ve vykonávání jejich legislativní funkce ve smyslu čl. 14 odst. 1 SEU a čl. 16 odst. 1 SEU, jak by chtěly.
Soudní přezkum, který v případě podání žaloby na neplatnost, jako je tomu v projednávaném případě, musí mít Soudní dvůr možnost provést, tedy odůvodňuje, aby při přijetí takového rozhodnutí, jako je napadené rozhodnutí, byla dodržena povinnost odůvodnění (v tomto smyslu viz rozsudek Komise v. Rada, C‑370/07,
EU:C:2009:590
, bod 42).
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury musí být otázka, zda odůvodnění rozhodnutí splňuje požadavky článku 296 SFEU posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext (v tomto smyslu viz rozsudky Delacre a další v. Komise, C‑350/88,
EU:C:1990:71
, bod 16 a citovaná judikatura, jakož i Rada v. Bamba, C‑417/11 P,
EU:C:2012:718
, bod 53 a citovaná judikatura). Konkrétně akt nepříznivě zasahující do právního postavení je dostatečně odůvodněn, jestliže byl vydán v souvislostech, které jsou dotčeným osobám známy (v tomto smyslu viz rozsudek Rada v. Bamba, C‑417/11 P,
EU:C:2012:718
, bod 54 a citovaná judikatura).
V projednávané věci je pravda, jak zdůrazňují Rada a některé zúčastněné členské státy, že s výjimkou zmínky o čl. 293 odst. 2 SFEU jako základu napadeného rozhodnutí, dopis ze dne 8. května 2013, kterým místopředseda Komise informoval předsedu Parlamentu a předsedu Rady o přijetí tohoto rozhodnutí, o důvodech tohoto rozhodnutí mlčí. Nicméně ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že při jednáních pracovní skupiny finančních poradců Rady ve dnech 26. února a 9. dubna 2013, jakož i při třístranných jednáních ve dnech 27. února a 25. dubna 2013 Komise prohlásila, že by mohla uvažovat o zpětvzetí návrhu rámcového nařízení, protože by změna článku 7 uvedeného návrhu zamýšlená Parlamentem a Radou tento návrh zkreslila natolik, že by jej zbavila důvodu existence, a to ve smyslu, který je v rozporu s jednotlivými cíli, které tento návrh sleduje.
Je tedy třeba mít za to, že s důvody napadeného rozhodnutí byly Parlament a Rada právně dostačujícím způsobem seznámeny.
Co se týče věci samé, takové důvody, jaké v tomto případě uvádí Komise, mohou odůvodnit zpětvzetí legislativního návrhu.
Je totiž třeba připustit, že pokud Parlamentem a Radou zamýšlená změna zkresluje návrh legislativního aktu ve smyslu, který brání dosažení cílů sledovaných tímto návrhem, a zbavuje jej tedy důvodu jeho existence, je Komise oprávněna jej vzít zpět. Může tak však učinit až poté, co v duchu loajální spolupráce, kterou se na základě čl. 13 odst. 2 SEU musí řídit vztahy mezi unijními orgány v rámci řádného legislativního postupu (v tomto smyslu viz rozsudek Parlament v. Rada, C‑65/93,
EU:C:1995:91
, bod 23), řádně zohlední obavy Parlamentu a Rady, z nichž vychází jejich vůle tento návrh změnit.
Je tedy třeba zaprvé ověřit, zda skutečnosti uvedené v tomto případě Komisí podporují důvody, které uvedla na podporu napadeného rozhodnutí.
V tomto ohledu je třeba uvést, že hlavním cílem návrhu rámcového nařízení bylo, podle bodů 2 a 8 jeho odůvodnění, stanovit pro unijní politiku v oblasti MFP rámec umožňující pohotové poskytnutí takové pomoci a ukončit prodlevy snižující účinnost této politiky, které vyplývají z toho, že rozhodnutí o každém případu poskytnutí MFP přijímají společně Parlament a Rada.
Jak vyplývá z bodu 4 odůvodnění návrhu rámcového nařízení, chtěla Komise svou legislativní iniciativou navázat na usnesení Parlamentu ze dne 3. června 2003, v němž Parlament vyzval k přijetí rámcového nařízení o MFP, které by zejména zrychlilo rozhodovací proces v této oblasti.
Podle bodů 4 a 6 až 8 odůvodnění návrhu rámcového nařízení bylo jeho cílem rovněž zlepšit transparentnost unijní politiky v oblasti MFP, zejména pokud jde o podmínky poskytnutí takové podpory, jakož i zajistit soudržnost této politiky s ostatními unijními politikami v oblasti vnější pomoci, které jsou upraveny rámcovými nařízeními svěřujícími prováděcí pravomoci Komisi.
K dosažení těchto jednotlivých cílů návrh rámcového nařízení směřoval, jak vyplývá z bodů 5 až 9 tohoto rozsudku, k tomu, aby Parlament a Rada přijaly na základě článků 209 SFEU a 212 SFEU legislativní rámec unijní politiky v oblasti MFP, který by upřesňoval země způsobilé pro takovou pomoc, její formy, způsoby financování, jakož i jednotlivé podmínky jejího poskytnutí týkající se zejména uplatňování demokratických mechanismů, provádění strukturálních hospodářských reforem a opatření ke zlepšení správy veřejných financí, jakož i uplatňování zásad otevřeného a spravedlivého obchodu založeného na pravidlech.
V tomto kontextu počítal článek 7 návrhu rámcového nařízení s tím, že Komisi bude přiznána prováděcí pravomoc přijímat, v mezích a za podmínek stanovených zamýšleným legislativním rámcem, rozhodnutí o poskytnutí MFP, jakož i memoranda o porozumění, která mají být uzavírána se zeměmi přijímajícími tuto pomoc.
Jak Komise správně uvedla, změna tohoto článku 7, kterou zamýšlely Parlament a Rada provést tím, že v jeho odstavci 2 nahradí pro přijímání každého rozhodnutí o poskytnutí MFP prováděcí pravomoc Komise řádným legislativním postupem, by zkreslilo zásadní prvek návrhu rámcového nařízení způsobem neslučitelným s cílem sledovaným tímto návrhem, kterým je zlepšení účinnosti unijní politiky v oblasti MFP.
Taková změna by totiž znamenala zachování postupu poskytování MFP v každém jednotlivém případě Parlamentem a Radou v rámci řádného legislativního postupu, ačkoliv hlavním cílem návrhu rámcového nařízení bylo právě prostřednictvím legislativního vymezení podmínek provádění unijní politiky v oblasti MFP tento rozhodovací postup zrušit za účelem zrychlení přijímání rozhodnutí, a tím zlepšení účinnosti této politiky.
Podle dokumentů předložených Soudnímu dvoru Komise při jednání pracovní skupiny finančních poradců Rady dne 26. února 2013 uvedla, že pravidla vlastní řádnému legislativnímu postupu nevyhnutelně vedou k rozhodovacímu procesu trvajícímu po několik měsíců, což může komplikovat koordinaci MFP s poskytnutím zdrojů ze strany MMF nebo jiných mnohostranných finančních institucí, přičemž MFP má tyto zdroje doplňovat, jak připomínal čl. 1 odst. 3 a čl. 6 odst. 2 návrhu rámcového nařízení, jakož i bod 13 jeho odůvodnění.
Změna zamýšlená Parlamentem a Radou by kromě toho byla v rozporu s uskutečněním cíle sledovaného návrhem rámcového nařízení, aby byl v zájmu soudržnosti postup poskytnutí MFP přizpůsoben postupu použitelnému na jiné finanční nástroje Unie v oblasti vnější pomoci.
Z analýzy uvedené v bodech 85 až 93 tohoto rozsudku vyplývá, že Komise byla oprávněna mít za to, že Parlamentem a Radou zamýšlená změna článku 7 návrhu rámcového nařízení mohla v zásadní otázce postupu poskytnutí MFP tento návrh zkreslit ve smyslu, který by zabránil dosažení cílů sledovaných prostřednictvím uvedeného návrhu Komisí, a zbavit tedy tento návrh důvodu jeho existence.
Vzhledem k takovým úvahám tedy rozhodnutím Komise vzít návrh rámcového nařízení zpět nebyla porušena zásada svěřených pravomocí ani zásada institucionální rovnováhy, které jsou obě zakotveny v čl. 13 odst. 2 SEU.
Pokud jde o argumentaci vycházející z porušení zásady demokracie uvedené v čl. 10 odst. 1 a 2 SEU, z čl. 17 odst. 2 SEU ve spojení s články 289 SFEU a 293 SFEU vyplývá, že Komise má pravomoc nejen předložit legislativní návrh, ale rovněž dokud Rada nerozhodne, svůj návrh změnit, nebo dokonce ho v případě potřeby vzít zpět. Vzhledem k tomu, že tato pravomoc Komise vzít návrh zpět je neoddělitelná od práva iniciativy, které je tomuto orgánu svěřeno, a její výkon je vymezen výše uvedenými články Smlouvy o FEU, nelze v projednávaném případě hovořit o porušení této zásady. Tuto argumentaci je tedy třeba odmítnout jako neopodstatněnou.
Zadruhé je třeba ve světle výtek uvedených Radou a zúčastněnými členskými státy přezkoumat, zda při zpětvzetí, o kterém rozhodla Komise dne 8. května 2013, byla dodržena zásada loajální spolupráce, která je rovněž uvedena v čl. 13 odst. 2 SEU.
V tomto ohledu je třeba obecně konstatovat, že Komise vzala návrh rámcového nařízení zpět až tehdy, když se ukázalo, že Rada a Parlament mají v úmyslu změnit tento návrh ve smyslu odporujícím jím sledovaným cílům.
Konkrétně ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že Rada a Parlament nejprve vyjádřily k otázce rozhodovacího postupu při poskytnutí MFP, které se týká článek 7 návrhu rámcového nařízení, odlišné stanovisko. V „obecném přístupu“ schváleném Výborem stálých zástupců dne 15. prosince 2011 Rada v tomto ohledu navrhla ponechat řádný legislativní postup, zatímco Parlament ve zprávě schválené dne 24. května 2012 upřednostňoval řešení založené na použití aktů v přenesené pravomoci.
Vzhledem k tomu, že mezi spoluzákonodárci nepanovala shoda ohledně zachování řádného legislativního postupu pro přijetí každého rozhodnutí o poskytnutí MFP, nelze Komisi vytýkat, že již tehdy nezmínila možnost zpětvzetí návrhu rámcového nařízení.
Jak vyplývá z pracovního dokumentu předloženého v lednu 2013, který je zmíněn v bodě 21 tohoto rozsudku a který vypracovala Komise za účelem třístranného jednání konaného dne 30. ledna 2013, je zjevné, že Komise, čelíc společným obavám Parlamentu a Rady, že rozhodovací postup při poskytnutí MFP stanovený v článku 7 návrhu rámcového nařízení postrádá politickou a demokratickou kontrolu, naopak usilovala o sblížení příslušných stanovisek dotčených orgánů.
Tento dokument totiž navrhoval kompromisní řešení spočívající v podstatě na kombinaci podrobné rámcové právní úpravy, jak byla uvedena v návrhu rámcového nařízení, vymezující podmínky, zejména politické, poskytnutí MFP, mechanismů neformálních konzultací Parlamentu a členských států v případě návrhů prováděcích aktů Komise týkajících se poskytnutí MFP, použití omezeného počtu aktů v přenesené pravomoci, konkrétně čtyř, kterými se mění nebo doplňují některé prvky legislativního rámce, které nejsou podstatné, pokud jde zejména o seznam zemí způsobilých pro MFP a kritéria volby finančního nástroje (grant nebo půjčka), selektivního využití projednávání ve výborech, jakož i různých mechanismů hodnocení a podávání zpráv Parlamentu a Radě.
Na rozdíl od toho, co tvrdily některé zúčastněné členské státy, tak Komise ani zdaleka nevylučovala jakoukoliv diskusi ohledně postupu poskytnutí MFP, nýbrž snažila se dospět k řešení, které by zachovalo cíle sledované návrhem rámcového nařízení v oblasti MFP a zároveň zohlednilo obavy Parlamentu a Rady.
Jakmile se od čtvrtého třístranného jednání, které se konalo dne 30. ledna 2013, ukázala společná vůle Parlamentu a Rady ponechat pro účely přijetí každého rozhodnutí o poskytnutí MFP řádný legislativní postup, Komise, jak dokládají dokumenty založené do spisu, zmínila na jednání finančních poradců Rady dne 26. února 2013, jakož i na pátém třístranném jednání, které se konalo dne 27. února 2013, možnost zpětvzetí návrhu rámcového nařízení, jakož i důvody zamýšleného zpětvzetí. Totéž učinila na jednání pracovní skupiny finančních poradců Rady dne 9. dubna 2013, jakož i na šestém třístranném jednání, které se konalo dne 25. dubna 2013. Jak z dokumentů týkajících se třístranného jednání konaného dne 27. února 2013, tak z dopisu, který zaslal dne 6. května 2013 předseda Výboru stálých zástupců místopředsedovi Komise v návaznosti na třístranné jednání konané dne 25. dubna 2013, vyplývá, že spoluzákonodárci si těchto varování Komise byli jasně vědomi.
Argument vycházející z opožděnosti oznámení Komise o jejím úmyslu vzít návrh rámcového nařízení zpět tedy není podložený.
Kromě toho za okolností připomenutých v bodě 104 tohoto rozsudku a vzhledem k tomu, že ve spisu předloženém Soudnímu dvoru není obsaženo nic, co by ukazovalo, že Parlament a Rada by mohly od změny článku 7 návrhu rámcového nařízení upustit, nelze mít za to, že by skutečnost, že Komise nevyužila možnosti požádat o hlasování Rady o tomto návrhu stanovené v čl. 3 odst. 2 a čl. 11 odst. 1 jednacího řádu Rady, nebo skutečnost, že k přijetí napadeného rozhodnutí došlo v tentýž den, kdy se Parlament a Rada údajně chystaly formalizovat svou dohodu o uvedeném návrhu, zakládala porušení zásady loajální spolupráce ze strany Komise.
Ze všech předchozích úvah vyplývá, že přijetím napadeného rozhodnutí Komise neporušila zásadu svěřených pravomocí, zásadu institucionální rovnováhy ani zásadu loajální spolupráce, uvedené v čl. 13 odst. 2 SEU, ani zásadu demokracie zakotvenou v čl. 10 odst. 1 a 2 SEU. Komise kromě toho v tomto případě splnila povinnost uvést odůvodnění, kterou ukládá čl. 296 druhý pododstavec SEU.
Tři žalobní důvody uplatňované Radou na podporu její žaloby tudíž musí být zamítnuty jako neopodstatněné.
Z toho vyplývá, že žaloba musí být zamítnuta.
K nákladům řízení
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Rada neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení. Podle čl. 140 odst. 1 téhož jednacího řádu, podle něhož členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení, je třeba rozhodnout, že Česká republika, Spolková republika Německo, Španělské království, Francouzská republika, Italská republika, Nizozemské království, Slovenská republika, Finská republika, Švédské království, jakož i Spojené království ponesou vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
Radě Evropské unie se ukládá náhrada nákladů řízení.

3)
Česká republika, Spolková republika Německo, Španělské království, Francouzská republika, Italská republika, Nizozemské království, Slovenská republika, Finská republika, Švédské království, jakož i Spojené království Velké Británie a Severního Irska ponesou vlastní náklady řízení.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.