CELEX: 62011CJ0528
Asilo
Regolamento (CE) n. 343/2003
Determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo
Articolo 3, paragrafo 2
Potere discrezionale degli Stati membri
Ruolo dell’Alto Commissario delle Nazioni unite per i rifugiati
Obbligo degli Stati membri di invitare tale istituzione a presentare un parere
Insussistenza

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo (
GU L 50, pag. 1
; in prosieguo: il «regolamento»), e degli articoli 18, 41 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra il sig. Halaf, cittadino iracheno, e la Darzhavna agentsia za bezhantsite pri Ministerskia savet (Agenzia nazionale per i rifugiati presso il Consiglio dei Ministri; in prosieguo: la «DAB»), in merito alla decisione adottata da tale agenzia di negare l’avvio della procedura di riconoscimento dello status di rifugiato nei suoi confronti e di autorizzare il suo trasferimento verso la Grecia.
Contesto normativo
La convenzione di Ginevra
La convenzione relativa allo status dei rifugiati, firmata a Ginevra il 28 luglio 1951 [
Recueil des traités des Nations unies
, vol. 189, pag. 150, n. 2545 (1954); in prosieguo: la «convenzione di Ginevra»], è entrata in vigore il 22 aprile 1954.
Tutti gli Stati membri sono parti contraenti della convenzione di Ginevra, così come la Repubblica d’Islanda, il Principato del Liechtenstein, il Regno di Norvegia e la Confederazione svizzera. L’Unione europea non è parte contraente della convenzione di Ginevra, ma l’articolo 78, paragrafo 1, TFUE e l’articolo 18 della Carta fanno riferimento a tale convenzione.
Il preambolo di detta convenzione prende atto che l’Alto Commissario delle Nazioni unite per i rifugiati (in prosieguo: l’«UNHCR») è incaricato di vigilare all’applicazione delle convenzioni internazionali intese a garantire la protezione dei rifugiati e riconosce che il coordinamento effettivo delle misure prese per risolvere tale problema dipende dalla cooperazione degli Stati con l’UNHCR.
L’articolo 35, paragrafo 1, della medesima convenzione è così formulato:
«Gli Stati contraenti s’impegnano a cooperare con l’[UNHCR], o con qualsiasi altra istituzione delle Nazioni Unite che dovesse succedergli, nell’esercizio delle sue funzioni e a facilitare in particolare il suo compito di sorveglianza sull’applicazione delle disposizioni della presente convenzione».
Diritto dell’Unione
Il regolamento
Il considerando 12 del regolamento precisa che, per quanto riguarda il trattamento di persone che rientrano nel campo di applicazione del regolamento medesimo, gli Stati membri sono vincolati dagli obblighi previsti dagli strumenti giuridici internazionali di cui sono parti e che vietano la discriminazione.
L’articolo 2 del regolamento dispone in particolare:
«Ai fini del presente regolamento si intende per:
(...)
c)
“domanda d’asilo”: la domanda presentata da un cittadino di un paese terzo che può considerarsi una richiesta di protezione internazionale da parte di uno Stato membro, a norma della convenzione di Ginevra. Tutte le domande di protezione internazionale sono considerate domande di asilo, salvo che il cittadino di un paese terzo solleciti esplicitamente un distinto tipo di protezione, che può essere richiesto con domanda separata;
(...)».
L’articolo 3, paragrafi 1 e 2, del regolamento così recita:
«1.   Gli Stati membri esaminano la domanda di asilo di un cittadino di un paese terzo presentata alla frontiera o nel rispettivo territorio. Una domanda d’asilo è esaminata da un solo Stato membro, che è quello individuato come Stato competente in base ai criteri enunciati al capo III.
2.   In deroga al paragrafo 1, ciascuno Stato membro può esaminare una domanda d’asilo presentata da un cittadino di un paese terzo, anche se tale esame non gli compete in base ai criteri stabiliti nel presente regolamento. In tale ipotesi, detto Stato membro diventa lo Stato membro competente ai sensi del presente regolamento e assume gli obblighi connessi a tale competenza (...)».
Al fine di determinare lo «Stato membro competente» ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento, gli articoli da 6 a 14 dello stesso, che compaiono sotto il capo III, enunciano una serie di criteri oggettivi e ordinati gerarchicamente.
L’articolo 15 del regolamento, che costituisce l’unico articolo del capo IV del medesimo, intitolato «Clausola umanitaria», così dispone:
«1.   Qualsiasi Stato membro può, pur non essendo competente in applicazione dei criteri definiti dal presente regolamento, procedere al ricongiungimento dei membri di una stessa famiglia nonché di altri parenti a carico, per ragioni umanitarie, fondate in particolare su motivi familiari o culturali. (...)
2.   Nel caso in cui la persona interessata sia dipendente dall’assistenza dell’altra a motivo di una gravidanza, maternità recente, malattia grave, serio handicap o età avanzata, gli Stati membri possono lasciare insieme o ricongiungere il richiedente asilo e un altro parente che si trovi nel territorio di uno degli Stati membri, a condizione che i legami familiari esistessero nel paese d’origine.
(...)».
Il capo V del regolamento, intitolato «Obbligo di prendere o riprendere in carico un richiedente asilo», contiene l’articolo 16, il cui paragrafo 1 è formulato nei termini seguenti:
«Lo Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo in forza del presente regolamento è tenuto a:
(...)
c)
riprendere in carico, alle condizioni di cui all’articolo 20, il richiedente asilo la cui domanda è in corso d’esame e che si trova nel territorio di un altro Stato membro senza esserne stato autorizzato;
(...)».
L’articolo 20 del regolamento così prevede:
«1.   La ripresa in carico di un richiedente asilo in conformità dell’articolo 4, paragrafo 5, e dell’articolo 16, paragrafo 1, lettere c), d) ed e), è effettuata con le seguenti modalità:
(...)
b)
lo Stato membro richiesto è tenuto a procedere alle verifiche necessarie e rispondere a tale richiesta quanto prima e senza comunque superare il termine di un mese dalla data in cui è investito della questione. Quando la richiesta è basata su dati ottenuti dal sistema Eurodac, tale termine è ridotto a due settimane;
c)
se lo Stato membro richiesto non comunica la propria decisione entro il termine di un mese o di due settimane di cui alla lettera b), si ritiene che abbia accettato di riprendere in carico il richiedente asilo;
(...)».
La direttiva 2005/85/CE
Il considerando 29 della direttiva 2005/85/CE del Consiglio, del 1
o
dicembre 2005, recante norme minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato (
GU L 326, pag. 13
), precisa che tale direttiva non contempla le procedure disciplinate dal regolamento.
L’articolo 8, paragrafo 2, della richiamata direttiva così dispone:
«Gli Stati membri provvedono affinché le decisioni dell’autorità accertante relative alle domande di asilo siano adottate previo congruo esame. A tal fine gli Stati membri dispongono:
(...)
b)
che pervengano da varie fonti (...), quali l’[UNHCR], [informazioni precise e aggiornate] circa la situazione generale esistente nel paese di origine dei richiedenti asilo e, ove occorra, nei paesi in cui questi hanno transitato e che tali informazioni siano messe a disposizione del personale incaricato di esaminare le domande e decidere in merito;
(...)».
L’articolo 21 della medesima direttiva, intitolato «Ruolo dell’UNHCR», così prevede:
«1.   Gli Stati membri consentono che l’UNHCR:
(...)
c)
nell’esercizio della funzione di controllo conferitagli a norma dell’articolo 35 della convenzione di Ginevra, presenti pareri a qualsiasi autorità competente e in qualsiasi fase della procedura sulle singole domande di asilo.
(...)».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Il sig. Halaf è un cittadino iracheno che ha depositato una domanda di asilo in Bulgaria il 1
o
giugno 2010.
Essendo emerso da una ricerca nel sistema Eurodac che il 6 agosto 2008 egli aveva già presentato una domanda di asilo in Grecia, il 6 luglio 2010 la DAB ha chiesto alle autorità greche di riprenderlo in carico ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, lettera c), del regolamento.
Dato che detta richiesta non ha ricevuto risposta entro il termine di due settimane fissato dall’articolo 20, paragrafo 1, lettera b), seconda frase, del regolamento, la DAB ha ritenuto, sulla base dell’articolo 20, paragrafo 1, lettera c), del regolamento, che la Repubblica ellenica avesse accettato la ripresa in carico del sig. Halaf.
Con decisione del 21 luglio 2010, la DAB ha quindi rifiutato di avviare un procedimento per il riconoscimento dello status di rifugiato in capo al sig. Halaf e ha autorizzato il suo trasferimento verso la Grecia.
Il 1
o
dicembre 2010 il sig. Halaf ha proposto ricorso dinanzi al giudice del rinvio chiedendogli di annullare la decisione della DAB e di ingiungere a quest’ultima di avviare un procedimento per il riconoscimento dello status di rifugiato. Egli ha in particolare motivato tale ricorso richiamando l’appello lanciato dall’UNHCR ai governi europei affinché cessino di rinviare i richiedenti asilo in Grecia.
Il giudice del rinvio s’interroga sulla possibilità di applicare l’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento in tale contesto, tenendo conto del fatto che, nel caso del sig. Halaf, non ricorre nessuna circostanza che consenta di applicare l’articolo 15 del regolamento.
In tale contesto, con decisione del 12 ottobre 2011, l’Administrativen sad Sofia-grad ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte sei questioni pregiudiziali.
Con lettera del 21 dicembre 2001, la cancelleria della Corte ha trasmesso al giudice del rinvio la sentenza del 21 dicembre 2011, N.S. e a. (
C-411/10 e C-493/10, Racc. pag. I-13905
), invitandolo a indicare se, alla luce di tale sentenza, intendesse persistere nel rinvio pregiudiziale.
Con decisione del 24 gennaio 2012, pervenuta alla Corte il 25 gennaio 2012, l’Administrativen sad Sofia-grad ha ritirato la prima e la terza questione, mantenendo soltanto le quattro questioni pregiudiziali seguenti:
«1)
Se l’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento (…) debba essere interpretato nel senso che consente che uno Stato membro assuma la competenza a esaminare una domanda di asilo quando, in capo al richiedente asilo, non si riscontrano circostanze personali che giustifichino l’applicazione della clausola umanitaria di cui all’articolo 15 [del] regolamento e quando lo Stato competente ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, [del] regolamento non ha risposto a una richiesta di ripresa in carico ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 1, [del] regolamento (…), e tale regolamento non contiene disposizioni relative al rispetto del principio di solidarietà ai sensi dell’articolo 80 TFUE.
2)
Quale sia il contenuto del diritto di asilo ai sensi dell’articolo 18 della [Carta], in combinato disposto con l’articolo 53 della Carta stessa nonché in connessione con la definizione di cui all’articolo 2, lettera c), e con il (…) considerando [12] del regolamento (...).
3)
Se l’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento (…), in combinato disposto con l’articolo 78, paragrafo 1, TFUE, che dispone l’obbligo di rispettare gli strumenti di diritto internazionale in materia di asilo, debba essere interpretato nel senso che gli Stati membri sono tenuti, nel procedimento per la determinazione dello Stato membro competente ai sensi del regolamento (…), a chiedere all’[UNHCR] di emettere un parere, qualora negli atti di tale Ufficio siano indicati fatti e conclusioni da cui risulta che lo Stato membro competente ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, [del] regolamento (…) viola disposizioni di diritto dell’Unione europea in materia di asilo.
[4)]
In caso di risposta affermativa a tale [terza] questione, (...) [s]e, qualora non si ottemperi al dovere di chiedere il parere dell’[UNHCR], tale circostanza integri una violazione sostanziale della procedura per la determinazione dello Stato membro competente ai sensi dell’articolo 3 [del] regolamento (…) nonché una violazione del diritto ad una buona amministrazione e del diritto a un ricorso effettivo ai sensi degli articoli 41 e 47 della [Carta], anche alla luce dell’articolo 21 della direttiva [2005/85], che prevede il diritto di tale Ufficio di emettere un parere in sede di esame delle singole domande».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla ricevibilità
Senza sollevare espressamente eccezioni d’irricevibilità, il governo del Regno Unito sostiene che le questioni pregiudiziali presentano un carattere teorico.
A suo avviso, infatti, dalla citata sentenza N.S. e a. discende che il trasferimento di un richiedente asilo verso la Grecia comporta un rischio concreto di violazione dell’articolo 4 della Carta e che, quindi, le autorità competenti bulgare devono ormai poter determinare lo Stato membro competente a esaminare la domanda di asilo basandosi su tale sentenza.
Si deve rammentare a tale proposito che, per costante giurisprudenza, spetta soltanto al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze della causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di emettere la propria sentenza, sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Di conseguenza, se le questioni sollevate riguardano l’interpretazione del diritto dell’Unione, la Corte, in via di principio, è tenuta a pronunciarsi (sentenze del 10 marzo 2009, Hartlauer,
C-169/07, Racc. pag. I-1721
, punto 24, e del 19 luglio 2012, Garkalns, C-470/11, punto 17).
Ne consegue che le questioni relative al diritto dell’Unione godono di una presunzione di rilevanza. Il rifiuto della Corte di statuire su una questione pregiudiziale proposta da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto del procedimento principale, qualora la questione sia di tipo ipotetico o, ancora, qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto e di diritto necessari per rispondere in modo utile alle questioni che le sono sottoposte (sentenze del 1
o
giugno 2010, Blanco Pérez e Chao Gómez,
C-570/07 e C-571/07, Racc. pag. I-4629
, punto 36, nonché del 5 luglio 2012, Geistbeck, C-509/10, punto 48).
Orbene, si deve constatare che il giudice del rinvio solleva questioni relative all’interpretazione di norme di diritto dell’Unione. Il solo fatto che la Corte abbia già fornito l’interpretazione di alcune di tali norme nella citata sentenza N.S. e a. non implica che dette questioni presentino ormai un carattere teorico o ipotetico.
In tale contesto, non risulta manifestamente che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non avrebbe alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto della controversia principale. L’argomento esposto dal governo del Regno Unito non è quindi sufficiente a superare la presunzione di rilevanza menzionata al punto 29 della presente sentenza.
Occorre pertanto dichiarare ricevibili le questioni sollevate dal giudice del rinvio.
Sulla prima questione
Con la prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento debba essere interpretato nel senso che consente a uno Stato membro, che non è quello individuato come Stato competente in base ai criteri enunciati al capo III del regolamento, di esaminare una domanda d’asilo in assenza delle circostanze che rendono applicabile la clausola umanitaria di cui all’articolo 15 del regolamento, dato che lo Stato membro competente in forza di detti criteri non ha risposto a una richiesta di ripresa in carico del richiedente asilo di cui trattasi.
A tale proposito si deve ricordare che l’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento prevede che una domanda d’asilo sia esaminata da un solo Stato membro, che è quello individuato come Stato competente in base ai criteri enunciati al capo III del regolamento.
Tuttavia, l’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento prevede espressamente che, in deroga al paragrafo 1 di detto articolo, ciascuno Stato membro possa esaminare una domanda d’asilo presentata da un cittadino di un paese terzo, anche se tale esame non gli compete in base ai criteri stabiliti in tale regolamento.
Dallo stesso tenore letterale dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento emerge quindi chiaramente che l’esercizio di tale facoltà non è soggetto a condizioni particolari.
Tale conclusione è peraltro corroborata dai lavori preparatori del regolamento. Infatti, la proposta della Commissione che ha portato all’adozione del regolamento stesso [COM(2001) 447 def.] precisa che la regola che compare all’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento è stata introdotta al fine di consentire a ciascuno Stato membro di decidere in piena sovranità, in base a considerazioni di tipo politico, umanitario o pragmatico, di accettare l’esame di una domanda d’asilo, anche se detto Stato non sarebbe competente in applicazione dei criteri previsti dal regolamento.
Pertanto, in considerazione della portata del potere discrezionale in tal modo conferito a ciascuno Stato membro, la questione se lo Stato membro competente in forza dei criteri enunciati al capo III del regolamento abbia risposto o meno a una domanda di ripresa in carico di un richiedente asilo non incide sulla possibilità, per un altro Stato membro, di esaminare una domanda d’asilo sul fondamento dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento.
Alla luce di quanto precede, si deve rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento dev’essere interpretato nel senso che consente a uno Stato membro, che non è quello individuato come Stato competente in base ai criteri enunciati al capo III del regolamento, di esaminare una domanda d’asilo anche in assenza delle circostanze che rendono applicabile la clausola umanitaria di cui all’articolo 15 del regolamento. Tale possibilità non dipende dal fatto che lo Stato membro competente in forza di detti criteri non abbia risposto a una domanda di ripresa in carico del richiedente asilo di cui trattasi.
Sulla seconda questione
Con la seconda questione, il giudice del rinvio chiede quale sia il contenuto del diritto di asilo ai sensi dell’articolo 18 della Carta, in combinato disposto con l’articolo 53 della stessa nonché con la definizione di cui all’articolo 2, lettera c), e il considerando 12 del regolamento.
Dalla decisione di rinvio risulta che tale seconda questione riposa sulla premessa secondo la quale, in caso di esclusione dell’applicazione della clausola umanitaria di cui all’articolo 15 del regolamento, uno Stato membro potrebbe esaminare una domanda d’asilo sul fondamento dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento soltanto a condizione che sia dimostrato che il diritto garantito ai richiedenti asilo dall’articolo 18 della Carta non è rispettato dallo Stato membro competente in forza dei criteri enunciati al capo III del regolamento.
Orbene, dato che dalla risposta fornita alla prima questione risulta già che l’esercizio della facoltà concessa agli Stati membri dall’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento non è soggetto a condizioni particolari, non occorre rispondere alla seconda questione.
Sulla terza questione
Con la terza questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se lo Stato membro in cui si trova il richiedente asilo sia tenuto, nel corso del procedimento per la determinazione dello Stato membro competente, a chiedere il parere dell’UNHCR qualora dagli atti di tale Ufficio emerga che lo Stato membro individuato come Stato competente in base ai criteri enunciati al capo III del regolamento viola le norme di diritto dell’Unione in materia di asilo.
In via preliminare, occorre rammentare che i documenti emessi dall’UNHCR fanno parte degli strumenti atti a consentire agli Stati membri di valutare il funzionamento del sistema di asilo nello Stato membro individuato come Stato competente in base ai criteri enunciati al capo III del regolamento e, pertanto, di stimare i rischi reali ai quali è esposto un richiedente asilo nel caso di un suo trasferimento verso tale Stato membro (v., in tal senso, sentenza N.S. e a., cit., punti 90 e 91). Nell’ambito di tale valutazione, detti documenti godono di una pertinenza particolare per quanto concerne il ruolo attribuito all’UNHCR dalla convenzione di Ginevra nel rispetto della quale le norme di diritto dell’Unione in materia di asilo devono essere interpretate (v., in tal senso, sentenze N.S. e a., cit., punto 75, nonché del 19 dicembre 2012, Abed El Karem El Kott e a., C-364/11, punto 43).
Tuttavia, se è vero che gli articoli 8, paragrafo 2, lettera b), e 21 della direttiva 2005/85 prevedono diverse forme di cooperazione tra l’UNHCR e gli Stati membri quando questi ultimi esaminano una domanda d’asilo, tali norme non si applicano in occasione del procedimento di determinazione dello Stato membro competente disciplinato dal regolamento, come precisato dal considerando 29 della direttiva 2005/85.
Al riguardo è necessario specificare che nulla impedisce a uno Stato membro di chiedere il parere dell’UNHCR qualora lo ritenga opportuno, in particolare in una situazione come quella di cui trattasi nel procedimento principale.
In considerazione di quanto precede, si deve rispondere alla terza questione dichiarando che lo Stato membro in cui si trova il richiedente asilo non è tenuto, nel corso del procedimento di determinazione dello Stato membro competente, a chiedere il parere dell’UNHCR qualora dagli atti di tale Ufficio emerga che lo Stato membro individuato come Stato competente in base ai criteri enunciati al capo III del regolamento viola le norme di diritto dell’Unione in materia di asilo.
Sulla quarta questione
Alla luce della risposta fornita alla terza questione, non è necessario rispondere alla quarta questione.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo, dev’essere interpretato nel senso che consente a uno Stato membro, che non è quello individuato come Stato competente in base ai criteri enunciati al capo III di tale regolamento, di esaminare una domanda d’asilo anche in assenza delle circostanze che rendono applicabile la clausola umanitaria di cui all’articolo 15 di detto regolamento. Tale possibilità non dipende dal fatto che lo Stato membro competente in forza di detti criteri non abbia risposto a una domanda di ripresa in carico del richiedente asilo di cui trattasi.

2)
Lo Stato membro in cui si trova il richiedente asilo non è tenuto, nel corso del procedimento di determinazione dello Stato membro competente, a chiedere il parere dell’Alto Commissario delle Nazioni unite per i rifugiati qualora dagli atti di tale Ufficio emerga che lo Stato membro individuato come Stato competente in base ai criteri enunciati al capo III del regolamento n. 343/2003 viola le norme di diritto dell’Unione in materia di asilo.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il bulgaro.