CELEX: 62011CJ0660
Vrijheid van vestiging
Vrij verrichten van diensten
Artikelen 43 EG en 49 EG
Kansspelen
Aannemen van weddenschappen
Vergunningvoorwaarden
Vereiste van politievergunning en concessie
Nationale regeling
Verplichte minimumafstanden tussen inzamelpunten van weddenschappen
Grensoverschrijdende activiteiten vergelijkbaar met activiteiten waarvoor concessie wordt verleend
Verbod
Wederzijdse erkenning van vergunningen inzake kansspelen

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van de artikelen 43 EG en 49 EG.
Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen, D. Biasci, A. Pasquini, A. Milianti, G. Maggini, E. Secenti en G. Livi en het Ministero dell’Interno (ministerie van Binnenlandse Zaken) en de Questura di Livorno (hoofdbureau van politie te Livorno) (zaak C‑660/11), en C. Rainone, O. Viviani en M. Befani en het Ministero dell’Interno, de Questura di Prato (hoofdbureau van politie te Prato) en de Questura di Firenze (hoofdbureau van politie te Florence) (zaak C‑8/12).
Toepasselijke bepalingen
De Italiaanse wettelijke regeling bepaalt in wezen dat voor het inzamelen en beheren van weddenschappen een concessie na openbare aanbesteding en een politievergunning moeten worden verkregen. Inbreuken op deze wettelijke regeling zijn strafbaar.
Concessies
Tot de wijzigingen van de geldende wettelijke regeling, in 2002, konden exploitanten die waren opgericht in de vorm van kapitaalvennootschappen waarvan de aandelen op de gereglementeerde markten waren genoteerd, geen concessie voor kansspelen krijgen. Die exploitanten waren bijgevolg uitgesloten van de aanbestedingen voor de verlening van concessies die plaatsvonden in 1999. Het Hof heeft met name in het arrest van 6 maart 2007, Placanica e.a. (
C-338/04, C-359/04 en C-360/04, Jurispr. blz. I-1891
), geoordeeld dat die uitsluiting in strijd was met de artikelen 43 EG en 49 EG.
Wetsdecreet nr. 223 van 4 juli 2006 houdende spoedmaatregelen voor het economische en sociale herstel en voor de beheersing en de beperking van de overheidsuitgaven en maatregelen op het gebied van de belastinginkomsten en de strijd tegen de belastingfraude, omgezet bij wet nr. 248 van 4 augustus 2006 (GURI nr. 18 van 11 augustus 2006; hierna: „decreet Bersani”), heeft de kansspelsector in Italië hervormd, met als doel deze in overeenstemming te brengen met de eisen die voortvloeien uit het Unierecht.
Artikel 38 van het decreet Bersani, „Maatregelen tegen illegale kansspelen”, bepaalt in lid 1 dat vóór 31 december 2006 een aantal maatregelen moet worden vastgesteld „teneinde de verspreiding van onregelmatige en illegale kansspelen en belastingontwijking en ‑ontduiking in de kansspelsector tegen te gaan, alsook de bescherming van de speler te waarborgen”.
Artikel 38, leden 2 en 4, van het decreet Bersani voert de nieuwe regels in voor het aanbieden van kansspelen die betrekking hebben op, enerzijds, andere evenementen dan paardenrennen en, anderzijds, paardenrennen. Meer in het bijzonder:
—
wordt voorzien in de opening van minstens 7000 nieuwe verkooppunten voor kansspelen die betrekking hebben op andere evenementen dan paardenrennen en minstens 10000 nieuwe verkooppunten voor kansspelen die betrekking hebben op paardenrennen;
—
wordt het maximumaantal verkooppunten per gemeente vastgesteld op grond van het aantal inwoners, waarbij rekening wordt gehouden met de verkooppunten waarvoor al een concessie was verleend bij de aanbesteding van 1999;
—
moeten de nieuwe verkooppunten zich op een minimumafstand bevinden van de verkooppunten waarvoor al een concessie was verleend bij de aanbesteding van 1999, en
—
wordt de Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (autonoom bestuur van staatsmonopolies; hierna: „AAMS”), die optreedt onder toezicht van het ministerie van Economische Zaken en Financiën, belast met de „bepaling van de beschermingsmaatregelen” voor houders van bij de aanbesteding van 1999 verleende concessies.
Politievergunningen
Het stelsel van concessies is gekoppeld aan een stelsel van politievergunningen, dat wordt geregeld bij Regio decreto nr. 773 van 18 juni 1931 – Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (koninklijk besluit nr. 773 houdende goedkeuring van de gecoördineerde tekst van de wetten inzake openbare veiligheid) (GURI nr. 146 van 26 juni 1931), zoals gewijzigd bij artikel 37, lid 4, van wet nr. 388 van 23 december 2000 (gewoon supplement bij GURI nr. 302 van 29 december 2000; hierna: „koninklijk besluit”).
Overeenkomstig artikel 88 van dat koninklijk besluit kan een politievergunning – waaraan een aantal controles van de persoonlijke en professionele kwaliteiten van de aanvrager voorafgaan – in de kansspelsector slechts worden verleend aan wie een concessie bezit. De Italiaanse regeling bevat voorts strafrechtelijke sancties tot een jaar gevangenis voor wie zonder concessie of politievergunning kansspelen aan het publiek aanbiedt.
Aanbestedingsprocedures op grond van het decreet Bersani
De bepalingen van het decreet Bersani zijn uitgevoerd in aanbestedingsprocedures die de AAMS uitschreef in de loop van 2006. De documenten van de aanbestedingsprocedure bevatten in het bijzonder een bestek met acht bijlages en de modelovereenkomst tussen de AAMS en de begunstigde van de concessie voor kansspelen betreffende andere evenementen dan paardenrennen (hierna: „modelovereenkomst”).
Overeenkomstig artikel 23, lid 3, van de modelovereenkomst verklaart de AAMS de concessie vervallen indien de concessiehouder, direct of indirect, op Italiaans grondgebied of door middel van internetsites die zich buiten het Italiaanse grondgebied bevinden, kansspelen exploiteert die vergelijkbaar zijn met openbare kansspelen of met andere kansspelen die door de AAMS worden beheerd, of kansspelen exploiteert die in Italië verboden zijn.
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
Verzoekers in de hoofdgedingen beheren „datatransmissiecentra” (hierna: „DTC’s”) voor rekening van Goldbet Sportwetten GmbH (hierna: „Goldbet”), een vennootschap naar Oostenrijks recht die van de regering van Tirol een vergunning heeft gekregen om op te treden als bookmaker.
Voor het Tribunale amministrativo regionale per la Toscana hebben verzoekers in het hoofdgeding uiteengezet dat Goldbet een te Innsbruck (Oostenrijk) gevestigde onderneming is die werkzaam is als bookmaker, met een vergunning in verschillende landen ter wereld, en door de bevoegde autoriteiten streng wordt gecontroleerd wat het regelmatige verloop van die activiteit betreft.
Wat de verhouding tussen Goldbet en verzoekers in het hoofdgeding betreft, hebben laatstgenoemden verklaard dat de organisatie van de weddenschappen uitsluitend Goldbets verantwoordelijkheid is. Zo houdt Goldbet zich na ontvangst van het door het DTC doorgestuurde voorstel van weddenschap de discretionaire bevoegdheid voor om de weddenschap al dan niet aan te nemen, terwijl de exploitant van het DTC enkel de taak heeft de wedder en de buitenlandse bookmaker met elkaar in contact te brengen. De enige dienst die dus wordt verleend is de wedders een verbinding en de overbrenging van gegevens aanbieden, zodat de door een wedder voorgestelde weddenschap eenvoudiger aan de bookmaker wordt aangeboden.
Van mening dat de activiteit die zij uitoefenen niet kan worden gezien als bemiddeling bij weddenschappen, hebben verzoekers in het hoofdgeding bij de bevoegde autoriteiten de in artikel 88 van het koninklijk besluit bedoelde politievergunning aangevraagd. Al deze aanvragen zijn afgewezen op grond dat Goldbet in Italië niet beschikte over een door de AAMS verleende concessie, die krachtens artikel 88 van het koninklijk besluit noodzakelijk blijft om bovenvermelde vergunning te verkrijgen.
Verzoekers in het hoofdgeding hebben in afzonderlijke beroepen de verwijzende rechter verzocht, die afwijzende besluiten na opschorting van de werking ervan nietig te verklaren, in het bijzonder op grond dat het beginsel van wederzijdse erkenning tussen de lidstaten was geschonden. Volgens hen schendt het Italiaanse recht dat beginsel omdat aan ondernemingen die in andere lidstaten zijn vergund geen vergunning wordt verleend om over de grenzen van die lidstaten actief te zijn.
In vier van de aan de orde zijnde gedingen, die hebben geleid tot zaak C‑660/11, is SNAI – Sindacato Nazionale Agenzie Ippiche SpA aan de zijde van verweerder, het Ministero dell’Interno, geïntervenieerd als concessiehouder van de Staat voor het aannemen van weddenschappen en openbare spelen en als onderneming die hoogtechnologische telematicadiensten verleent voor het inzamelen en exploiteren van weddenschappen op paardenrennen en sportevenementen en van kansspelen waarbij wedstrijduitslagen worden voorspeld. Stanley International Betting Ltd en Stanleybet Malta ltd. zijn eveneens geïntervenieerd aan de zijde van verweerder in de gedingen die hebben geleid tot zaak C‑8/12.
Volgens de verwijzende rechter ligt aan de zaken in het hoofdgeding een juridisch en feitelijk kader ten grondslag dat nagenoeg identiek is aan dat naar aanleiding waarvan het arrest van 16 februari 2012, Costa en Cifone (C‑72/10 en C‑77/10), is gewezen, zodat hij het Hof in wezen dezelfde vragen wenst te stellen als de Corte suprema di cassazione in die zaken over de verenigbaarheid met het Unierecht van een nationale wettelijke regeling die ertoe strekt de vóór de wijziging van die regeling verleende concessies te beschermen. Voorts wenst hij van het Hof te vernemen of met het Unierecht verenigbaar is de in artikel 88 van het koninklijk besluit neergelegde politievergunningprocedure alsook de omstandigheid dat naar Italiaans recht geen wederzijdse erkenning van vergunningen inzake kansspelen geldt.
Daarop heeft het Tribunale amministrativo regionale per la Toscana de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moeten de artikelen 43 EG en 49 EG aldus worden uitgelegd dat zij zich in beginsel verzetten tegen een wettelijke regeling van een lidstaat als die van artikel 88 van [het koninklijk besluit], volgens welke ‚de vergunning voor de exploitatie van weddenschappen uitsluitend kan worden verleend aan personen die houder zijn van een concessie of van een vergunning die is verleend door het ministerie of een andere entiteit waaraan de bevoegdheid voor de organisatie en het beheer van weddenschappen krachtens de wet is voorbehouden, alsook aan personen die door de concessie- of vergunninghouder daarmee zijn belast op grond van die concessie of die vergunning’, en van artikel 2, lid 2 ter, van decreto legge nr. 40 van 25 maart 2010, omgezet bij wet nr. 73/2010, waarin is bepaald dat ‚artikel 88 van de gecoördineerde tekst van de wetten inzake openbare veiligheid, zoals opgenomen in [het] koninklijk besluit [...] aldus wordt uitgelegd dat de erin bedoelde vergunning, wanneer zij wordt afgegeven voor commerciële bedrijven waarin openbare kansspelen met geldwinst worden geëxploiteerd en ingezameld, slechts rechtgevolgen heeft wanneer voordien aan de eigenaars van dergelijke bedrijven door het ministerie van Economie en Financiën – [AAMS] een concessie voor de exploitatie en de inzameling van dergelijke kansspelen is verleend’?
2)
Moeten de artikelen 43 EG en 49 EG aldus worden uitgelegd dat zij zich in beginsel verzetten tegen een nationale regeling als die van artikel 38, lid 2, van [het decreet Bersani], volgens welke ‚artikel 1, lid 287, van wet nr. 311 van 30 december 2004 [(begrotingswet 2005)], wordt vervangen door het hiernavolgende:
„287.
Met de maatregelen van het ministerie van Economie en Financiën – [AAMS] wordt de nieuwe wijze van aanbieding van kansspelen betreffende andere evenementen dan paardenrennen geregeld onder de hierna volgende voorwaarden:
a)
als kansspelen betreffende andere evenementen dan paardenrennen worden tevens beschouwd: totalisatorweddenschappen en weddenschappen tegen vaste notering op andere evenementen dan paardenrennen, sportprijsvragen, de totalisator ‚totip’, de in lid 498 bedoelde weddenschappen op paardenrennen en elk ander openbaar kansspel betreffende andere evenementen dan paardenrennen;
b)
marktdeelnemers die kansspelen inzamelen bij een lidstaat van de Europese Unie, marktdeelnemers van lidstaten van de Europese Vrijhandelsassociatie alsook marktdeelnemers van andere staten kunnen enkel kansspelen betreffende andere evenementen dan paardenrennen inzamelen wanneer zij voldoen aan de door de [AAMS] vastgestelde vereisten van betrouwbaarheid;
c)
inzameling door middel van verkooppunten die de verkoop van openbare kansspelen als hoofdactiviteit hebben en verkooppunten die de verkoop van openbare kansspelen als nevenactiviteit hebben; het aanbieden van bepaalde soorten weddenschappen kan worden voorbehouden aan verkooppunten die de verkoop van openbare kansspelen als hoofdactiviteit hebben;
d)
voornemen om ten minste 7000 nieuwe verkooppunten te openen, waarvan ten minste 30 % de verkoop van openbare kansspelen als hoofdactiviteit hebben;
e)
het maximumaantal verkooppunten per gemeente wordt bepaald in verhouding tot het aantal inwoners en rekening houdend met de reeds bestaande verkooppunten;
f)
voor verkooppunten waar de verkoop van openbare kansspelen een hoofdactiviteit is, moet in gemeenten van meer dan 200000 inwoners een afstand van minstens 800 meter tot de reeds bestaande verkooppunten in acht worden genomen en in gemeenten van minder dan 200000 inwoners een afstand van minstens 1600 meter tot de reeds bestaande verkooppunten;
g)
voor verkooppunten waar de verkoop van openbare kansspelen slechts een nevenactiviteit is, moet in gemeenten van meer dan 200000 inwoners een afstand van minstens 400 meter tot de reeds bestaande verkooppunten in acht worden genomen en in gemeenten van minder dan 200000 inwoners een afstand van minstens 800 meter tot de reeds bestaande verkooppunten, onverminderd die verkooppunten waar op 30 juni 2006 sportprijsvragen werden ingezameld;
h)
verkooppunten worden gegund na het doorlopen van een of meer procedures die voor alle marktdeelnemers openstaan, met een basisbedrag van ten minste 25000 EUR voor elk verkooppunt waar de verkoop van openbare kansspelen een hoofdactiviteit is en van ten minste 7500 EUR voor elk verkooppunt waar de verkoop van openbare kansspelen slechts een nevenactiviteit is;
i)
mogelijkheid om kansspelen op afstand in te zamelen, met inbegrip van behendigheidsspelen voor geldwinst, na betaling van een bedrag van ten minste 200000 EUR;
[...]
l)
bepaling van de wijze waarop de concessiehouders voor het inzamelen van weddenschappen tegen vaste notering betreffende andere evenementen dan paardenrennen – geregeld bij het reglement bedoeld in decreet nr. 111 van 1 maart 2006 van de minister van Economische Zaken en Financiën – worden beschermd.”’
De vraag betreffende de verenigbaarheid met bovenvermelde gemeenschapsrechtelijke beginselen van [...] artikel 38, lid 2, [van het decreet Bersani] betreft enkel die zinsneden van deze bepaling waarin: a) een algemene tendens is vervat om houders van vóór de wijziging van de regelgeving verleende concessies te beschermen; b) verplichtingen voor de opening van nieuwe verkooppunten worden ingevoerd betreffende de eerbiediging van een bepaalde afstand tot de reeds bestaande verkooppunten, hetgeen de facto tot gevolg kan hebben dat de reeds bestaande handelsposities in stand worden gehouden. Voorts betreft de vraag de algemene uitlegging die de [AAMS] aan [...] artikel 38, lid 2, [van het decreet Bersani] heeft gegeven door in de concessieovereenkomsten (artikel 23, lid 3) de reeds vermelde vervalclausule op te nemen voor het geval van directe of indirecte uitoefening van soortgelijke grensoverschrijdende activiteiten.
3)
Indien dit bevestigend wordt beantwoord, dat wil zeggen indien de in vorige punten vermelde nationale bepalingen verenigbaar worden geacht met het gemeenschapsrecht, moet artikel 49 EG dan aldus worden uitgelegd dat, wanneer het vrij verrichten van diensten wordt beperkt om redenen van algemeen belang, vooraf dient te worden nagegaan of dit algemene belang niet reeds voldoende in aanmerking is genomen door de voorschriften, controles en onderzoeken waaraan de dienstverrichter in zijn staat van vestiging is onderworpen?
4)
Indien de vraag bevestigend wordt beantwoord, in de in het vorige punt aangehaalde bewoordingen, moet de verwijzende rechter er dan – in het kader van de toetsing van de evenredigheid van een dergelijke beperking – rekening mee houden dat de betrokken voorschriften in de staat waar de dienstverrichter is gevestigd, voorzien in controles die even streng zijn of zelfs verder gaan dan de controles van de staat waar de dienst wordt verricht?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 43 EG en 49 EG aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan ondernemingen die activiteiten inzake kansspelen wensen uit te oefenen, behalve over een door de staat verleende concessie voor de uitoefening van dergelijke activiteiten dienen te beschikken over een politievergunning, en op grond waarvan een dergelijke vergunning met name enkel wordt verleend aan aanvragers die reeds over een dergelijke concessie beschikken.
Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de nationale wettelijke regeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, op grond waarvan het – op straffe van strafrechtelijke sancties – verboden is om zonder een door de staat verleende concessie of politievergunning activiteiten te verrichten in de kansspelsector, beperkingen van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting meebrengt (arrest Placanica e.a., reeds aangehaald, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dergelijke beperkingen kunnen echter worden toegestaan op grond van de uitdrukkelijke afwijkende bepalingen van de artikelen 45 EG en 46 EG, die overeenkomstig artikel 55 EG ook van toepassing zijn inzake de vrijheid van dienstverrichting, of kunnen overeenkomstig de rechtspraak van het Hof hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang (arrest van 24 januari 2013, Stanleybet International e.a., C‑186/11 en C‑209/11, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat de nationale regeling betreft die aan de orde is in de hoofdgedingen, heeft het Hof reeds vastgesteld dat enkel de doelstelling die betrekking heeft op de bestrijding van de aan kansspelen verbonden criminaliteit een rechtvaardigingsgrond kan vormen voor de uit die regeling voortvloeiende beperkingen van de fundamentele vrijheden, voor zover die beperkingen voldoen aan het evenredigheidsbeginsel en de middelen om het doel te bereiken samenhangend en stelselmatig zijn (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Placanica e.a., punten 52‑55, en Costa en Cifone, punten 61‑63).
In dat verband zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof een stelsel van concessies een doeltreffend mechanisme kan vormen om de in de kansspelsector actieve exploitanten te controleren met het doel de exploitatie van deze activiteiten voor criminele of frauduleuze doeleinden te voorkomen (zie arrest Placanica e.a., punt 57).
Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om na te gaan of het door de nationale regeling ingerichte stelsel van concessies, voor zover daarbij het aantal in de kansspelsector actieve exploitanten wordt beperkt, daadwerkelijk beantwoordt aan de doelstelling om de exploitatie van de activiteiten in deze sector voor criminele of frauduleuze doeleinden te voorkomen. Evenzo staat het aan die rechter om na te gaan of deze beperkingen voldoen aan de voorwaarden die met betrekking tot de evenredigheid daarvan in de rechtspraak van het Hof zijn geformuleerd (zie arrest Placanica e.a., punt 58).
Wat betreft het vereiste van een politievergunning, waardoor de in die sector actieve exploitanten en hun lokalen worden onderworpen aan een initiële controle en voortdurend toezicht, heeft het Hof reeds geoordeeld dat dit duidelijk bijdraagt tot het doel te voorkomen dat deze exploitanten bij criminele of frauduleuze activiteiten worden betrokken en een maatregel lijkt die volledig evenredig is aan dat doel (zie in die zin arrest Placanica e.a., punt 65).
De omstandigheid dat een exploitant zowel over een concessie als over een politievergunning moet beschikken om toegang te hebben tot de betrokken markt is dus op zich niet onevenredig ten opzichte van de door de nationale wetgever nagestreefde doelstelling, namelijk de bestrijding van de aan kansspelen verbonden criminaliteit.
Voor zover de politievergunningen echter enkel worden verleend aan houders van een concessie, maken onregelmatigheden in het kader van de procedure tot verlening van die concessies ook de procedure tot verlening van politievergunningen gebrekkig. Bijgevolg kan aan personen die een dergelijke vergunning niet hebben kunnen verkrijgen omdat aan de afgifte daarvan de verlening van een concessie gekoppeld was die deze personen in strijd met het Unierecht niet hebben kunnen verkrijgen, niet worden verweten dat zij geen politievergunning bezitten (zie arrest Placanica e.a., punt 67).
Bijgevolg moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de artikelen 43 EG en 49 EG aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan ondernemingen die activiteiten inzake kansspelen wensen uit te oefenen, behalve over een door de staat verleende concessie voor de uitoefening van dergelijke activiteiten dienen te beschikken over een politievergunning, en op grond waarvan een dergelijke vergunning met name enkel wordt verleend aan aanvragers die reeds over een dergelijke concessie beschikken.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 43 EG en 49 EG aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling zoals artikel 38, lid 2, van het decreet Bersani en artikel 23, lid 3, van de modelovereenkomst, die enerzijds de door de bestaande exploitanten verworven handelsposities beschermt, met name door minimumafstanden vast te stellen tussen de vestigingen van nieuwe concessiehouders en die van bestaande exploitanten, en anderzijds bepaalt dat de concessie om weddenschappen in te zamelen en te beheren vervalt in het geval de concessiehouder direct of indirect grensoverschrijdend spelen exploiteert die vergelijkbaar zijn met de spelen die door de AAMS worden beheerd of kansspelen die naar nationaal recht verboden zijn.
Deze vraag is inhoudelijk in wezen identiek aan de vragen waarover het Hof reeds heeft geoordeeld in zijn arrest Costa en Cifone.
Wat het eerste onderdeel van die vraag betreft, heeft het Hof in punt 66 van dat arrest geoordeeld dat de artikelen 43 EG en 49 EG, het beginsel van gelijke behandeling en het doeltreffendheidsbeginsel aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat een lidstaat die in strijd met het Unierecht een categorie van exploitanten heeft uitgesloten van de verlening van concessies om een economische activiteit uit te oefenen en die probeert die schending te verhelpen door een aanzienlijk aantal nieuwe concessies aan te besteden, de door de bestaande exploitanten verworven handelsposities beschermt, met name door minimumafstanden vast te stellen tussen de vestigingen van nieuwe concessiehouders en die van bestaande exploitanten.
Wat het tweede onderdeel van diezelfde vraag betreft – met betrekking tot artikel 23, lid 3, van de modelovereenkomst – heeft het Hof in de punten 89 en 90 van voornoemd arrest vastgesteld dat die bepaling niet duidelijk, nauwkeurig en ondubbelzinnig was geformuleerd en dat in die omstandigheden een exploitant niet mag worden verweten dat hij ervan heeft afgezien om zich kandidaat te stellen voor een concessie wanneer elke rechtszekerheid ontbreekt zo lang onzeker blijft of de werkwijze van die exploitant verenigbaar is met de bepalingen van de overeenkomst die moet worden ondertekend wanneer de concessie wordt verleend.
Partijen in de procedure voor het Hof zijn het er echter niet over eens of de situaties in de hoofdgedingen vergelijkbaar zijn met die welke aanleiding hebben gegeven tot dat arrest en, in het bijzonder, of Goldbet en verzoekers in de hoofdgedingen worden geraakt door de nationale bepalingen waarvan het Hof heeft vastgesteld dat ze onverenigbaar zijn met het Unierecht.
Het Hof heeft weliswaar reeds opgemerkt dat in de situatie van een beheerder van een aan Goldbet verbonden DTC sprake is van een juridisch en feitelijk kader dat in hoofdzaak identiek is aan dat welk heeft geleid tot het arrest Costa en Cifone (beschikking van 16 februari 2012, Pulignani e.a., C‑413/10, punt 3), maar heeft zich in dat verband gebaseerd op een vaststelling van de verwijzende rechter in de zaak waarin die beschikking is gegeven. Voor de onderhavige zaken staat het dus aan de verwijzende rechter om het feitelijke kader te beoordelen en de gevolgen die daarvoor voortvloeien uit het arrest Costa en Cifone.
In het geval de verwijzende rechter vaststelt dat Goldbet in casu, vooraleer haar rechten vervallen zijn verklaard, heeft deelgenomen aan de procedures tot verlening van concessies en concessies heeft verkregen door middel van een vennootschap naar Italiaans recht waarover zij zeggenschap heeft, moet hij beoordelen of een dergelijke vaststelling niet tot gevolg heeft dat Goldbet moet worden beschouwd als een bestaande exploitant die in werkelijkheid bevoordeeld werd door de regels inzake minimumafstand die moeten worden nageleefd tussen de inzamelpunten voor weddenschappen en die enkel de vestigingen van nieuwe concessiehouders betreffen. Indien de verwijzende rechter daarentegen vaststelt dat Goldbet niet heeft deelgenomen aan die procedures, dient hij in het bijzonder na te gaan of die exploitant ervan heeft afgezien een aanvraag voor een concessie in te dienen wegens de rechtsonzekerheid die voortvloeit uit artikel 23, lid 3, van de modelovereenkomst.
Voorts dient de verwijzende rechter, indien hij vaststelt dat Goldbet vervallen is verklaard van haar rechten op basis van dat artikel, na te gaan of die vervallenverklaring is uitgesproken op grond dat Goldbet niet-toegelaten spelen heeft aangeboden of op de enkele grond dat zij grensoverschrijdende activiteiten uitoefent. Wat die laatste hypothese betreft, zij gepreciseerd dat de artikelen 43 EG en 49 EG zich verzetten tegen een nationale regeling die feitelijk elke grensoverschrijdende activiteit in de kansspelsector verhindert, ongeacht de vorm waarin deze activiteit wordt uitgeoefend, en in het bijzonder in de gevallen waarin een direct contact tussen de consument en de exploitant plaatsvindt en fysiek politietoezicht op de vertegenwoordigers van de onderneming die op het nationale grondgebied aanwezig zijn, mogelijk is.
Gelet op een en ander moet de tweede vraag als volgt worden beantwoord:
—
De artikelen 43 EG en 49 EG, het beginsel van gelijke behandeling en het doeltreffendheidsbeginsel moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat een lidstaat die in strijd met het Unierecht een categorie van exploitanten heeft uitgesloten van de verlening van concessies om een economische activiteit uit te oefenen en die probeert die schending te verhelpen door een aanzienlijk aantal nieuwe concessies aan te besteden, de door de bestaande exploitanten verworven handelsposities beschermt, met name door minimumafstanden vast te stellen tussen de vestigingen van nieuwe concessiehouders en die van bestaande exploitanten.
—
Uit de artikelen 43 EG en 49 EG, het beginsel van gelijke behandeling, de transparantieverplichting en het rechtszekerheidsbeginsel volgt dat de voorwaarden en modaliteiten van een aanbesteding zoals in de hoofdgedingen, en in het bijzonder de bepalingen die voorzien in het verval van op grond van een dergelijke aanbesteding verleende concessies, zoals artikel 23, lid 3, van de modelovereenkomst, duidelijk, nauwkeurig en ondubbelzinnig moeten zijn geformuleerd; het staat aan de verwijzende rechter dit na te gaan.
—
De artikelen 43 EG en 49 EG moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die feitelijk elke grensoverschrijdende activiteit in de kansspelsector verhindert, ongeacht de vorm waarin deze activiteit wordt uitgeoefend, en in het bijzonder in de gevallen waarin een direct contact tussen de consument en de exploitant plaatsvindt en fysiek politietoezicht op de vertegenwoordigers van de onderneming die op het nationale grondgebied aanwezig zijn, mogelijk is. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dat het geval is voor artikel 23, lid 3, van de modelovereenkomst.
Derde vraag
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 43 EG en 49 EG aldus moeten worden uitgelegd dat in de huidige stand van het Unierecht de omstandigheid dat een exploitant in zijn lidstaat van vestiging beschikt over een vergunning om kansspelen aan te bieden, belet dat een andere lidstaat de mogelijkheid voor deze exploitant om consumenten op zijn grondgebied dergelijke diensten aan te bieden afhankelijk stelt van het bezit van een door zijn eigen autoriteiten verleende vergunning.
In dat verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat gelet op de ruime beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken wat betreft de doelstellingen die zij wensen na te streven en het niveau van consumentenbescherming dat zij willen waarborgen en op de omstandigheid dat geen sprake is van harmonisatie inzake kansspelen, in de huidige stand van het Unierecht geen verplichting tot wederzijdse erkenning van de door de verschillende lidstaten verleende vergunningen kan bestaan (zie in die zin arresten van 8 september 2010, Stoß e.a.,
C-316/07, C-358/07-C-360/07, C-409/07 en C-410/07, Jurispr. blz. I-8069
, punt 112, en 15 september 2011, Dickinger en Ömer,
C-347/09, Jurispr. blz. I-8185
, punten 96 en 99).
Elke lidstaat blijft dus gerechtigd om de mogelijkheid consumenten op zijn grondgebied kansspelen aan te bieden voor elke geïnteresseerde marktdeelnemer afhankelijk te stellen van het bezit van een door zijn bevoegde autoriteiten verleende vergunning, zonder dat de omstandigheid dat een bepaalde marktdeelnemer reeds beschikt over een in een andere lidstaat verleende vergunning hieraan in de weg kan staan (zie arrest Stoß e.a., reeds aangehaald, punt 113).
De verschillende lidstaten beschikken immers niet noodzakelijk over dezelfde middelen om kansspelen te controleren en maken in dit verband niet noodzakelijkerwijs dezelfde keuzes. Het feit dat een bepaalde lidstaat de consument met behulp van geavanceerde controle‑ en toezichtstechnieken uitstekend kan beschermen, betekent niet dat hetzelfde beschermingsniveau kan worden bereikt in andere lidstaten die niet over deze middelen beschikken of niet dezelfde keuze hebben gemaakt. Een lidstaat heeft overigens het recht om de economische activiteiten te controleren die zich op zijn grondgebied afspelen, hetgeen hij niet zou kunnen doen indien hij zou moeten vertrouwen op controles die de autoriteiten van een andere lidstaat hebben uitgevoerd door middel van een regelgevingskader waar hij geen vat op heeft (zie in die zin arrest Dickinger en Ömer, reeds aangehaald, punt 98).
Bijgevolg moet op de derde prejudiciële vraag worden geantwoord dat de artikelen 43 EG en 49 EG aldus moeten worden uitgelegd dat in de huidige stand van het Unierecht de omstandigheid dat een exploitant in zijn lidstaat van vestiging beschikt over een vergunning om kansspelen aan te bieden, niet belet dat een andere lidstaat met inachtneming van de vereisten van het Unierecht de mogelijkheid voor deze exploitant om consumenten op zijn grondgebied dergelijke diensten aan te bieden afhankelijk stelt van het bezit van een door zijn eigen autoriteiten verleende vergunning.
Vierde vraag
Gelet op het antwoord op de derde vraag, hoeft de vierde vraag van de verwijzende rechter niet te worden beantwoord.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:

1)
De artikelen 43 EG en 49 EG moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale wettelijke regeling op grond waarvan ondernemingen die activiteiten inzake kansspelen wensen uit te oefenen, behalve over een door de staat verleende concessie voor de uitoefening van dergelijke activiteiten dienen te beschikken over een politievergunning, en op grond waarvan een dergelijke vergunning met name enkel wordt verleend aan aanvragers die reeds over een dergelijke concessie beschikken.

2)
De artikelen 43 EG en 49 EG, het beginsel van gelijke behandeling en het doeltreffendheidsbeginsel moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat een lidstaat die in strijd met het Unierecht een categorie van exploitanten heeft uitgesloten van de verlening van concessies om een economische activiteit uit te oefenen en die probeert die schending te verhelpen door een aanzienlijk aantal nieuwe concessies aan te besteden, de door de bestaande exploitanten verworven handelsposities beschermt, met name door minimumafstanden vast te stellen tussen de vestigingen van nieuwe concessiehouders en die van bestaande exploitanten.
Uit de artikelen 43 EG en 49 EG, het beginsel van gelijke behandeling, de transparantieverplichting en het rechtszekerheidsbeginsel volgt dat de voorwaarden en modaliteiten van een aanbesteding zoals in de hoofdgedingen, en in het bijzonder de bepalingen die voorzien in het verval van op grond van een dergelijke aanbesteding verleende concessies, zoals artikel 23, lid 3, van de modelovereenkomst tussen de Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato en de begunstigde van de concessie voor kansspelen betreffende andere evenementen dan paardenrennen, duidelijk, nauwkeurig en ondubbelzinnig moeten zijn geformuleerd; het staat aan de verwijzende rechter dit na te gaan.
De artikelen 43 EG en 49 EG moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die feitelijk elke grensoverschrijdende activiteit in de kansspelsector verhindert, ongeacht de vorm waarin deze activiteit wordt uitgeoefend, en in het bijzonder in de gevallen waarin een direct contact tussen de consument en de exploitant plaatsvindt en fysiek politietoezicht op de vertegenwoordigers van de onderneming die op het nationale grondgebied aanwezig zijn, mogelijk is. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dat het geval is voor artikel 23, lid 3, van die modelovereenkomst.

3)
De artikelen 43 EG en 49 EG moeten aldus worden uitgelegd dat in de huidige stand van het Unierecht de omstandigheid dat een exploitant in zijn lidstaat van vestiging beschikt over een vergunning om kansspelen aan te bieden niet belet dat een andere lidstaat met inachtneming van de vereisten van het Unierecht de mogelijkheid voor deze exploitant om consumenten op zijn grondgebied dergelijke diensten aan te bieden afhankelijk stelt van het bezit van een door zijn eigen autoriteiten verleende vergunning.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.