CELEX: 62011TJ0010
Impugnazione
Funzione pubblica
Funzionari
Assegni familiari
Assegno per figlio a carico
Figlio colpito da un’infermità che lo rende incapace di provvedere al proprio sostentamento
Diniego di proroga del pagamento dell’assegno

Con la presente impugnazione, proposta ai sensi dell’art. 9 dell’allegato I dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione
europea, il ricorrente, sig. Gerhard Birkhoff, chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale della funzione pubblica
dell’Unione europea (Seconda Sezione) 27 ottobre 2010, causa F-60/09 (non ancora pubblicata nella Raccolta; in prosieguo:
la «sentenza impugnata»), con cui detto Tribunale ha respinto il ricorso avente ad oggetto l’annullamento della decisione
della Commissione delle Comunità europee 14 novembre 2008 (in prosieguo: la «decisione controversa»), che ha negato al ricorrente
la proroga, oltre il 31 dicembre 2008, del pagamento dell’assegno per figlio a carico che percepiva dal 1978 per sua figlia,
colpita da infermità, ai sensi dell’art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello Statuto dei funzionari delle Comunità europee (in
prosieguo: lo «Statuto»).

Contesto normativo
In forza del combinato disposto degli artt. 62, terzo comma, e 67, n. 1 dello Statuto, il funzionario ha diritto a un assegno
per figli a carico che, ai sensi dell’art. 67, n. 3, dello Statuto, può essere raddoppiato nel caso in cui, a seguito di una
menomazione mentale o fisica del figlio in parola, il funzionario deve sopportare oneri gravosi. Inoltre, ai sensi dell’art. 72,
n. 1, primo comma, dello Statuto, i figli a carico del funzionario ai sensi dell’art. 2 dell’allegato VII dello Statuto sono
coperti contro i rischi di malattia.
L’art. 2 dell’allegato VII dello Statuto stabilisce quanto segue:
«1.      Il funzionario che abbia uno o più figli a carico beneficia, alle condizioni previste dai paragrafi 2 e 3, di un assegno pari
a 326,44 EUR al mese per ogni figlio a carico.
2.      È considerato figlio a carico, il figlio (...) del funzionario (...), che sia effettivamente mantenuto dal funzionario.
(...)
3.      L’assegno è concesso:
a)      d’ufficio, per il figlio che non ha ancora raggiunto l’età di 18 anni;
b)      su richiesta motivata del funzionario interessato, per il figlio dai 18 ai 26 anni che riceve una formazione scolastica o
professionale.
4.      In via eccezionale può essere equiparata al figlio a carico, mediante decisione speciale e motivata dell’autorità che ha il
potere di nomina, adottata in base a documenti probanti, qualsiasi altra persona nei cui confronti il funzionario sia tenuto
per legge a prestare gli alimenti e il cui mantenimento gli imponga oneri gravosi.
5.      L’assegno continua ad essere versato senza alcun limite di età se il figlio è colpito da infermità o da malattia grave che
lo renda incapace di provvedere al proprio sostentamento, per tutta la durata di detta malattia o infermità.
(...)».
La conclusione 223/04 approvata dai capi d’amministrazione il 7 aprile 2004 e resa applicabile in seno alla Commissione, come
direttiva interna, a partire dal 1° maggio 2004, con nota del direttore generale della direzione generale «Personale e amministrazione»
del 24 maggio 2004 (in prosieguo: la «conclusione 223/04»), così dispone:
«Oggetto: Assegno per figlio a carico. Nozione di figlio a carico (allegato VII, art. 2, n. 2, dello Statuto). Massimali di
reddito del figlio oltre i quali questi non deve essere considerato a carico del genitore funzionario.
(...)
1.      È opportuno esprimere in una percentuale del trattamento di base del dipendente di grado 1, scatto l, la soglia di reddito
del figlio oltre la quale questi non può ritenersi a carico del genitore funzionario comunitario. Tuttavia, si ritiene che
il figlio rimanga a carico del detto funzionario nel caso in cui non sia coperto da un regime nazionale di assicurazione malattia.
2.      La detta percentuale è pari:
–        per i figli fino a 18 anni, al 25% del trattamento di base di un funzionario di grado 1, scatto 1;
–        per i figli di età compresa tra i 18 ed i 26 anni, al 40% del summenzionato trattamento.
3.      Agli importi che ne scaturiscono, che devono essere calcolati in seguito a deduzione dei contributi sociali e prima della
deduzione fiscale, si applica il coefficiente correttore fissato per il paese in cui il figlio esercita la propria attività
lavorativa.
La presente conclusione (…) abroga e sostituisce la conclusione 188/89, come approvata dai capi d’amministrazione nella 172ª
riunione tenutasi il 25 gennaio 1989 e rivista nella 178ª riunione tenutasi il 25 gennaio 1990».

Fatti
I fatti all’origine della controversia sono esposti ai punti 5-12 della sentenza impugnata nei seguenti termini:
«5      Il sig. Birkhoff, ex funzionario della Commissione, in pensione dal 1° gennaio 1987, ha beneficiato, in forza dell’art. 2,
n. 5, dell’allegato VII dello Statuto, a partire dal 25 marzo 1978, della corresponsione dell’assegno [per figlio a carico
(in prosieguo: l’“assegno controverso”)] per sua figlia Jutta Birkhoff (in prosieguo: la “sig.ra Birkhoff”), nata i1 21 maggio
1955.
6      La sig.ra Birkhoff è divenuta paraplegica in seguito ad un infortunio verificatosi il 25 marzo 1978. Essa dispone, a partire
dal 1° febbraio 1998, di un reddito professionale dapprima in qualità di ricercatrice e, successivamente, in qualità di professore
associato in Medicina legale all’Università di Varese.
7      Con decisione del 4 luglio 2001, la Commissione ha soppresso, con effetto a partire dal 1° luglio 2001, il versamento dell’assegno
controverso al ricorrente, in quanto i redditi professionali della sig.ra Birkhoff eccedevano l’importo equivalente al 40%
del trattamento di base di un funzionario di grado 1, scatto 1. Il ricorrente, in seguito al rigetto del suo reclamo da parte
dell’autorità che ha il potere di nomina, ha proposto, il 10 dicembre 2001, un ricorso dinanzi al Tribunale di primo grado
delle Comunità europee. Quest’ultimo, con sentenza 21 ottobre 2003, causa T-302/01, Birkhoff/Commissione (Racc. PI pagg. I-A-245
e II-1185) (...), ha annullato la decisione della Commissione 4 luglio 2001 sul fondamento del mancato esame delle circostanze
specifiche della fattispecie, in quanto la Commissione, prima di valutare se il reddito della sig.ra Birkhoff eccedesse l’importo
equivalente al 40% del trattamento di base di un funzionario di grado 1, scatto 1, avrebbe dovuto dedurre dal reddito della
sig.ra Birkhoff le spese specifiche legate alla sua infermità a titolo di circostanze specifiche rispetto a una persona valida
in una situazione dello stesso genere. In seguito a tale sentenza il ricorrente ha continuato a beneficiare dell’assegno controverso.
8      Con lettera del 23 settembre 2008, la Commissione ha invitato il ricorrente a fornire precisazioni sulla sua domanda di proroga
del versamento dell’assegno controverso per l’anno civile successivo e, più in particolare, a fornire una copia della dichiarazione
dei redditi della sig.ra Birkhoff per l’anno 2007. In tale domanda di proroga, presentata il 30 luglio 2008, il ricorrente
indicava che, tenuto conto delle spese che la sig.ra Birkhoff doveva sopportare, sia per la sua infermità sia in ragione della
sua attività professionale, il suo reddito netto mensile, cioè EUR 1 346,37, non le consentiva, dedotte tali spese, di provvedere
al proprio sostentamento in modo autonomo, anche malgrado il beneficio dell’assegno in parola.
9      Basandosi sui documenti forniti dal ricorrente il 30 settembre 2008, la Commissione ha respinto, con [la] decisione [controversa],
la domanda di proroga del versamento dell’assegno controverso del 30 luglio 2008, in quanto il reddito lordo o imponibile
mensile della sig.ra Birkhoff, che ammontava a EUR 2 137,66 e, dedotte le spese collegate alla sua infermità, a EUR 1 397,56,
eccedeva il reddito massimo del figlio a carico, fissato dalla conclusione 223/04, affinché un funzionario abbia diritto all’assegno
controverso, cioè un importo al netto degli oneri sociali pari al 40% del trattamento di base di un funzionario di grado 1,
scatto 1. Tale importo corrispondeva a EUR 992,97 nel 2007 e a EUR 1 022,76 nel 2008.
10      Nella decisione [controversa], le spese deducibili dal reddito imponibile della sig.ra Birkhoff erano classificate in tre
categorie. La prima categoria comprendeva le spese deducibili al 100% (spese per l’equipaggiamento di un’autovettura che permettesse
l’utilizzo da parte di un soggetto disabile, spese di acquisto e di manutenzione di un montascale, spese di aiuto domestico),
mentre la seconda riguardava spese non deducibili o perché prive di un nesso con l’infermità (spese legate alla formazione
e all’esercizio della professione da parte dell’interessata, cioè le spese di partecipazione a corsi, a congressi e ad associazioni
scientifiche, nonché le spese di abbonamento a periodici scientifici), oppure perché non misurabili (maggiori spese di riscaldamento
del domicilio della sig.ra Birkhoff e spese collegate all’usura più rapida dei suoi indumenti a causa della sua infermità).
A queste due categorie veniva ad aggiungersene una terza, che includeva in particolare le spese di acquisto e di manutenzione
di un’autovettura e le spese di acquisto di un telefono portatile per la domanda di aiuto all’atto della salita e della discesa
dall’automobile, che erano dedotte a concorrenza del 30%.
11      Con lettera del 4 dicembre 2008, il ricorrente ha presentato un reclamo, ai sensi dell’art. 90, n. 2, dello Statuto, avverso
la decisione [controversa]. Con lettera del 18 gennaio 2009, il ricorrente ha depositato una versione modificata del suo reclamo,
cui ha apportato ulteriori precisazioni con una nota del 26 gennaio 2009.
12      La Commissione ha respinto il reclamo del ricorrente con decisione del 2 aprile 2009, per lo stesso motivo esposto nella [decisione
controversa]. Nella sua decisione del 2 aprile 2009, la Commissione sottolinea che è il reddito lordo o imponibile mensile
della sig.ra Birkhoff che occorre prendere in considerazione, cioè il suo reddito in seguito alla deduzione degli oneri sociali
e prima del prelievo d’imposta, e non il suo reddito netto successivo al prelievo fiscale».

Procedimento in primo grado e sentenza impugnata
Con ricorso depositato nella cancelleria del Tribunale della funzione pubblica il 24 giugno 2009, il ricorrente ha chiesto
l’annullamento della decisione di rigetto del suo reclamo del 2 aprile 2009, il che ha indotto il giudice di primo grado a
ritenere che tale parte del ricorso riguardasse, in realtà, l’annullamento della decisione controversa contro cui era stato
presentato tale reclamo. Inoltre, il ricorrente ha chiesto l’annullamento di ogni ulteriore atto e/o decisione antecedente
alla decisione del 2 aprile 2009, connesso o conseguente, in particolare della decisione controversa, nonché la condanna della
Commissione alla liquidazione delle somme non corrisposte e alle spese.
A sostegno della sua domanda di annullamento della decisione controversa, il ricorrente ha dedotto un unico motivo, vertente
sulla violazione dell’art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello Statuto. Il ricorrente ha censurato, in particolare, la scelta
effettuata dalla Commissione riguardante il tipo di reddito dal quale occorreva dedurre le spese collegate all’infermità e
ha contestato all’istituzione di aver preso in considerazione il reddito lordo o imponibile di sua figlia e non il suo reddito
netto, successivo all’imposizione fiscale nel paese in cui essa esercitava la sua attività professionale.
Inoltre, il ricorrente ha messo in discussione il rifiuto della Commissione di dedurre talune spese di sua figlia che non
avevano, secondo l’istituzione, alcun nesso con la sua infermità e la deduzione solo fino a concorrenza del 30% di un insieme
di spese che erano, a parere della Commissione, soltanto parzialmente collegate alla sua infermità. In tale contesto, il ricorrente
ha lamentato peraltro la violazione dell’obbligo di motivazione, in quanto i calcoli effettuati dalla Commissione non risulterebbero
con chiarezza dalla decisione controversa.
Nella sentenza impugnata, il Tribunale della funzione pubblica ha respinto il motivo unico del ricorrente e, pertanto, le
conclusioni dirette all’annullamento della decisione controversa, giudicando, ai punti 31-37 della sentenza impugnata, che
la Commissione fosse legittimata ad applicare per analogia la conclusione 223/04 alla presente controversia e a riprendere,
nell’interpretazione del requisito dell’incapacità «di provvedere al proprio sostentamento» (art. 2, n. 5, dell’allegato VII
allo Statuto), quella del requisito dell’essere «effettivamente mantenuto» (art. 2, n. 2, dell’allegato VII allo Statuto),
come accolta dalla conclusione 223/04. Secondo i giudici di primo grado, la Commissione ha giustamente preso in considerazione
il reddito del figlio di cui trattasi «prima della deduzione dell’imposta», ai sensi del punto 3 della conclusione 223/04,
e non il suo reddito netto successivo al prelievo fiscale, in modo che il ricorrente non poteva utilmente sostenere che la
Commissione, omettendo di riferirsi alla nozione di reddito netto successivo al prelievo, avesse violato il principio della
parità di trattamento, il quale, a suo avviso, implicava che si considerasse il paese in cui il figlio disabile esercitava
la sua attività professionale.
Per quanto riguarda la censura relativa alla violazione del principio della parità di trattamento, ai punti 38 e 39 della
sentenza impugnata il Tribunale della funzione pubblica si è pronunciato nei seguenti termini:
«38      (...) la disposizione secondo cui la deduzione delle spese direttamente collegate all’infermità della persona interessata
viene operata a partire dal suo reddito lordo o imponibile e non a partire dal suo reddito netto consente appunto di trattare
su un piano di parità casi simili nei diversi Stati, poiché in tal modo le disparità tra i regimi fiscali nazionali, che non
sono in nessun modo collegate all’infermità di cui trattasi, non influiscono sul calcolo effettuato. Del resto, come ha sottolineato
giustamente la Commissione, l’assegno controverso non è inteso a supplire alle disuguaglianze tra le normative fiscali tra
gli Stati (...) né, in particolare, ad equiparare i redditi minimi esenti da imposta nazionale, bensì ad aiutare finanziariamente
una persona a causa della sua infermità.
39      Inoltre, poiché il “trattamento” del funzionario di grado 1, scatto 1, che compare nella conclusione 223/04 come parametro
di riferimento è il reddito al netto degli oneri sociali anteriormente al prelievo dell’imposta, l’amministrazione poteva
legittimamente confrontare a tale reddito il reddito imponibile della sig.ra Birkhoff».
Il Tribunale della funzione pubblica ha poi sottolineato che la Commissione era tenuta ad esaminare le circostanze specifiche
della fattispecie e a dedurre dal reddito lordo o imponibile del figlio a carico le spese direttamente collegate all’infermità,
il che avrebbe potuto produrre la conseguenza che soltanto una parte di tale reddito fosse presa in considerazione all’atto
della verifica della sua capacità di provvedere al proprio sostentamento. Per quanto riguarda le circostanze specifiche della
fattispecie, i giudici di primo grado hanno constatato, ai punti 44 e 45 della sentenza impugnata, quanto segue:
«44      (...) dalla dichiarazione dei redditi della sig.ra Birkhoff risulta che, per l’esercizio 2007, il suo reddito mensile lordo
ammontava a EUR 2 137,66 e che la Commissione ne ha dedotto, a titolo di spese direttamente collegate all’infermità della
sig.ra Birkhoff, un importo di EUR 740,10 mensili. Ne consegue che l’importo da prendere in considerazione per la comparazione
con il massimale fissato dalla conclusione 223/04 era di EUR 1 397,56 al mese. Tuttavia, il ricorrente lamenta la mancata
deduzione delle spese professionali della sig.ra Birkhoff, nonché la deduzione parziale, a concorrenza solo del 30%, delle
spese di acquisto e di manutenzione di un’autovettura e di acquisto di un telefono portatile (...).
45      (...) tuttavia, (...) nell’intento di trattare la sig.ra Birkhoff come qualsiasi persona valida in un’analoga situazione professionale,
la Commissione ha dedotto dal suo reddito lordo o imponibile esclusivamente le spese direttamente collegate alla sua infermità,
fatta esclusione per le spese professionali che chiunque in una situazione professionale simile si sarebbe assunto. Ne deriva
che la Commissione, ammettendo la deducibilità delle spese in funzione del loro nesso con l’infermità della sig.ra Birkhoff,
ha effettivamente proceduto all’esame delle circostanze specifiche della controversia (...)».
Il Tribunale della funzione pubblica non ha censurato la decisione della Commissione di procedere, seguendo il parere del
consulente medico, alla deduzione di talune spese della figlia del ricorrente a concorrenza del 100% o del 30% o di non dedurne
altre. Infatti, secondo i giudici di primo grado, un’azione a favore della persona disabile è autorizzata soltanto se è intesa
a realizzare la parità di trattamento rispetto alla persona abile in una situazione dello stesso genere e a procurare a questa
persona disabile i mezzi atti a rimediare agli svantaggi pecuniari direttamente derivanti dalla sua infermità.
Secondo il Tribunale della funzione pubblica, non si può dunque contestare alla Commissione di aver rifiutato di dedurre,
da una parte, le spese collegate alla formazione della figlia del ricorrente e all’esercizio della sua professione e, dall’altra,
le spese non misurabili collegate al maggior riscaldamento del suo domicilio e alla più rapida usura dei suoi indumenti a
causa della sua infermità, né di aver proceduto a una deduzione soltanto parziale (30%) delle spese da essa sostenute per
l’acquisto e la manutenzione di un’autovettura e l’acquisto di un telefono portatile.
Per quanto riguarda la censura relativa alla violazione, da parte della Commissione, dell’obbligo di motivazione in quanto
i calcoli da essa effettuati non risulterebbero chiaramente dalla decisione controversa, essa è stata respinta, poiché tutte
le informazioni pertinenti figuravano sia nella decisione di cui trattasi sia dalla decisione di rigetto del reclamo presentato
dal ricorrente.
La domanda diretta contro ogni ulteriore atto e/o decisione antecedente alla decisione 2 aprile 2009, ad essa connessa o conseguente,
è stata dichiarata irricevibile, in quanto si limitava a fare rinvio in termini imprecisi a decisioni della Commissione che
non potevano essere identificate.
Per quanto attiene alla domanda diretta alla liquidazione delle somme dovute, il Tribunale della funzione pubblica ha rilevato
che essa aveva ad oggetto l’esecuzione dell’obbligo che sarebbe gravato sulla Commissione qualora la domanda di annullamento
fosse stata accolta. Orbene, poiché quest’ultima non è stata accolta, la domanda di pagamento è stata respinta.
Il ricorso è stato pertanto integralmente respinto.

Sull’impugnazione

Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 3 gennaio 2011, il ricorrente ha proposto la presente impugnazione.
Il ricorrente conclude, in sostanza, che il Tribunale voglia:
–        annullare la sentenza impugnata;
–        accogliere le conclusioni che egli ha presentato in primo grado;
–        condannare la Commissione al rimborso delle spese sostenute in primo grado nonché a quelle relative all’impugnazione;
–        disporre una misura istruttoria, ai sensi dell’art. 70 del regolamento di procedura del Tribunale, e fare verificare da un
esperto l’ammissibilità della conclusione 223/04 ai fini dell’interpretazione dell’art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello Statuto.
Nella sua comparsa di risposta, depositata presso la cancelleria del Tribunale il 17 maggio 2011, la Commissione ha chiesto
al Tribunale di:
–        respingere l’impugnazione in quanto irricevibile e/o infondata;
–        condannare il ricorrente alle spese.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Sezione delle impugnazioni) ha constatato che non era stata presentata dalle
parti alcuna domanda di fissazione di un’udienza entro il termine di un mese a decorrere dalla notifica della chiusura della
fase scritta del procedimento e ha deciso, ai sensi dell’art. 146 del regolamento di procedura, di statuire senza trattazione
orale. In seguito alla partenza di un membro della Sezione impugnazioni, il presidente del Tribunale ha designato, in applicazione
dell’art. 32, n. 3, del regolamento di procedura, un altro giudice per completare la sezione.

In diritto
A sostegno dell’impugnazione il ricorrente solleva una serie di censure che si sovrappongono in larga misura. Tali censure
possono essere raggruppate e sintetizzate in tre motivi.
Il primo motivo riguarda la violazione del principio della parità di trattamento e un errore di diritto nell’interpretazione
dell’art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello Statuto, in quanto il Tribunale della funzione pubblica si sarebbe erroneamente
riferito al reddito lordo della figlia del ricorrente, invece di basarsi sul suo reddito netto.
Il secondo motivo riguarda la violazione dell’obbligo di motivazione, poiché i giudici di primo grado avrebbero ignorato le
difese e i mezzi di prova esposti in udienza e si sarebbero astenuti dal pronunciarsi sugli argomenti del ricorrente relativi
alla definizione del «minimo vitale» ai sensi dello Statuto.
Con il suo terzo motivo, il ricorrente muove al Tribunale della funzione pubblica la censura, da un lato, di aver a torto
considerato che la Commissione non era incorsa in errore nel valutare se le spese sostenute da sua figlia fossero direttamente
collegate all’infermità di quest’ultima e, dall’altro, di aver erroneamente attribuito un valore probatorio al parere del
medico di fiducia dell’istituzione, su cui era stata fondata la decisione impugnata.
Sul primo motivo
Il ricorrente muove al Tribunale della funzione pubblica la censura di aver effettuato, ai punti 32-37 e 51 della sentenza
impugnata, un’applicazione per analogia illimitata e ingiustificata della conclusione 223/04 al caso di sua figlia, nonostante
tale conclusione si limiti a disciplinare il diritto all’assegno per figlio a carico con meno di 26 anni (che riceve una formazione)
ai sensi dell’art. 2, nn. 2 e 3, dell’allegato VII dello Statuto, mentre sua figlia, che aveva superato tale età, doveva «provvedere
al proprio sostentamento», ai sensi dell’art. 2, n. 5, di tale allegato, mediante il proprio reddito professionale netto.
Procedendo in tal modo, i giudici di primo grado avrebbero equiparato, in violazione del principio della parità di trattamento,
un figlio colpito da un’infermità, incapace di provvedere al proprio sostentamento, ad un figlio in buona salute che continui
effettivamente ad essere mantenuto per motivi di età. In tal modo, avrebbero a torto rifiutato di prendere in considerazione
il reddito netto della figlia del ricorrente.
Secondo la Commissione, il Tribunale della funzione pubblica ha giustamente considerato che l’applicazione per analogia della
conclusione 223/04 era legittima per valutare se la figlia del ricorrente fosse incapace di provvedere al proprio sostentamento.
Per quanto riguarda la censura secondo la quale il Tribunale della funzione pubblica avrebbe dovuto fondarsi sul reddito netto
(esente da imposta) della figlia del ricorrente, la Commissione la considera irricevibile. In ogni caso, tale censura sarebbe
destituita di fondamento.
A tale proposito, il Tribunale rammenta anzitutto che, ai sensi dell’art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello Statuto, la proroga
del pagamento dell’assegno per figlio a carico è acquisita senza limiti di età se la malattia grave o l’infermità da cui il
figlio è colpito gli impedisce di «provvedere al proprio sostentamento».
Per quanto riguarda la ricevibilità della censura vertente sulla presa in considerazione erronea del reddito lordo della figlia
del ricorrente, è sufficiente constatare che, contrariamente a quanto risulta dall’argomentazione della Commissione, il ricorrente
non si limita a chiedere al Tribunale di riesaminare fatti che sono già stati esaminati dai giudici di primo grado. Egli critica
detti giudici per aver commesso un errore di diritto nell’interpretazione di detto art. 2, n. 5, fondandosi su un reddito
troppo elevato per appurare se sua figlia fosse in grado di «provvedere al proprio sostentamento» ai sensi di tale disposizione.
Di conseguenza, poiché tale motivo solleva una questione di diritto, esso è ricevibile. Ne consegue che il primo motivo deve
essere dichiarato ricevibile nel suo complesso.
Nel merito, occorre rammentare che, come ha rilevato il Tribunale nella sua sentenza 21 ottobre 2003, causa T-302/01, Birkhoff/Commissione
(Racc. PI pagg. I-A-245 e II-1185; in prosieguo: la «sentenza Birkhoff», punti 39 e 40), l’assegno per figlio a carico risponde
ad una finalità di ordine sociale giustificato dalle spese derivanti da esigenze attuali e certe, connesse con l’esistenza
del figlio e il suo effettivo mantenimento, il che deve portare l’autorità competente a verificare, caso per caso, se detta
finalità sociale sia realizzata e a stabilire, alla luce di tutte le circostanze della fattispecie, se la malattia grave o
l’infermità di cui trattasi impedisca al figlio interessato di provvedere al proprio sostentamento.
Risulta altresì dalla sentenza Birkhoff (punti 41 e 42) che, se è vero che le istituzioni dell’Unione possono elaborare un’interpretazione
comune di una nozione statutaria vaga, come quella di essere «incapace di provvedere al proprio sostentamento», tuttavia una
conclusione formulata dal collegio dei capi d’amministrazione, come la conclusione 223/04, e adottata allo scopo di seguire
una prassi amministrativa uniforme per quanto riguarda l’interpretazione di una disposizione statutaria non ha ad oggetto,
e non potrebbe avere l’effetto, di vincolare l’autorità competente per quanto riguarda l’adozione degli atti individuali che
applicano tale disposizione.
In tale ottica, il Tribunale si è premurato di sottolineare, nella sentenza Birkhoff (punto 43), che la formulazione, da parte
della Commissione, di un criterio obiettivo, ai fini dell’interpretazione dell’art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello Statuto,
non la esimeva, qualunque fosse il contenuto di siffatto criterio, dall’obbligo di esaminare le circostanze specifiche del
caso di specie. Pertanto, la conclusione 223/04 può solo servire, ai fini dell’applicazione di detto art. 2, n. 5, da «punto
di partenza» per la valutazione di ogni singolo caso di specie (v., in tal senso, sentenza Birkhoff, punto 44).
In tale contesto, occorre anche rammentare, da un lato, che la conclusione 223/04 mira direttamente soltanto a definire la
nozione di «figlio a carico», nel senso dell’art. 2, n. 2, dell’allegato VII dello Statuto e, dall’altro, che il massimale
di reddito del figlio, fissato da tale conclusione al 40% del trattamento di base di un funzionario di grado 1, scatto 1,
si applica direttamente solo ai «figli da 18 (...) a 26 anni» per i quali viene pagato un assegno solo se ricevono una «formazione
scolastica o professionale». Ne consegue che la conclusione 223/04 può essere pertinente nel caso della figlia del ricorrente
– che ha 56 anni, esercita un’attività professionale ed è colpita da un’infermità – solo a condizione di un’applicazione analogica
molto estensiva.
Il Tribunale ha tenuto conto di tale situazione giuridica indicando, nella sentenza Birkhoff (punto 44), che la nozione di
«incapace di provvedere al proprio sostentamento» (art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello Statuto), riferita ad un figlio malato
o infermo, richiedeva, ancor più della nozione di «effettivamente mantenuto» (art. 2, n. 2, di detto allegato), una considerazione
delle circostanze specifiche di ciascuna fattispecie. D’altra parte, come risulta altresì dalla sentenza Birkhoff (punto 32),
la Commissione ha ammesso, nel corso del procedimento conclusosi con tale sentenza, che esistevano effettivamente disparità
oggettive tra la situazione dei figli a carico di età compresa tra 18 e 26 anni e la situazione del figlio che è a carico
a titolo eccezionale, a causa di una sua infermità o malattia grave.
Il Tribunale ha concluso, nella sentenza Birkhoff (punti 47 e 48), da un lato, che l’autorità competente era obbligata ad
esaminare le circostanze specifiche della fattispecie e, in particolare, a verificare se, date le spese particolari derivanti
dall’infermità del figlio interessato, si dovessero prendere in considerazione tutti i suoi redditi lavorativi o solo una
parte di essi e, dall’altro, che ogni elemento di spesa che un disabile sostiene in più rispetto ad un non disabile che si
trovi per il resto nella stessa situazione, e che gli consenta di partecipare alla vita sociale e/o professionale, rientrava
tra le circostanze particolari che dovevano essere tenute in considerazione.
Tale giurisprudenza pone quindi il principio che, per tener conto delle particolarità di fatto e di diritto della situazione
di un disabile, occorre dedurre dai redditi lavorativi di tale persona qualsiasi elemento di spesa che essa deve sostenere
a causa della sua infermità. Così, solo il reddito in tal modo ridotto deve essere preso in considerazione per esaminare se
il disabile sia «incapace di provvedere al proprio sostentamento», nel senso di cui all’art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello
Statuto.
Orbene, la conseguenza logica del ragionamento che richiede, per ragioni di ordine sociale (v. punto 30 supra), la presa in
considerazione delle circostanze di fatto e di diritto specifiche della fattispecie, per determinare l’importo dei redditi
di cui dispone il disabile per «provvedere al proprio sostentamento», nel senso della disposizione di cui trattasi, è che
si deve tener conto del reddito netto di tale persona, esente da qualsiasi imposta, tassa e onere statale, e non del suo reddito
lordo.
Infatti, in primo luogo, solo il reddito netto rappresenta la somma di cui l’interessato può effettivamente disporre per provvedere
al proprio sostentamento quotidiano e affrontare le spese ordinarie come quelle di vitto, vestiario, alloggio, mobilio, aiuto
domestico, riscaldamento ecc.
In secondo luogo, per quanto riguarda il principio della parità di trattamento – che impone che situazioni diverse non siano
trattate in maniera uguale, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato (v. sentenza della Corte 3 maggio
2007, causa C-303/05, Advocaten voor de Wereld, Racc. pag. I-3633, punto 56, e giurisprudenza ivi citata) –, non si può ignorare
che un disabile sul cui reddito lordo incidano oneri assai rilevanti di ogni tipo e che disponga quindi esclusivamente di
un reddito netto relativamente basso si trova in una situazione di fatto diversa da quella di un disabile che disponga dello
stesso reddito lordo, beneficiando tuttavia di prelievi, quali che essi siano, molto più ridotti e, di conseguenza, di un
reddito netto relativamente alto. In considerazione della finalità di ordine sociale summenzionata, non si giustifica un uguale
trattamento dei due casi, col pretesto dell’identità dei due redditi lordi, quando invece i redditi effettivamente disponibili
per provvedere al proprio sostentamento quotidiano variano sostanzialmente da un caso all’altro. Orbene, l’autorità competente
è tenuta ad esaminare le circostanze di fatto e di diritto specifiche di ciascuna fattispecie, al fine di stabilire se il
disabile interessato sia effettivamente «incapace di provvedere al proprio sostentamento», nel senso di cui all’art. 2, n. 5,
dell’allegato VII dello Statuto.
In terzo luogo, la presa in considerazione del reddito netto, effettivamente disponibile, della persona interessata è coerente
con il fatto che le spese da dedurre dal suo reddito lavorativo sono quelle che deve effettivamente sopportare a causa della
sua infermità (v. punti 35 e 36 supra).
Il Tribunale della funzione pubblica ha quindi commesso un errore di diritto giudicando, ai punti 36 e 37 della sentenza impugnata,
che la Commissione, per definire la nozione di figlio «incapace di provvedere al proprio sostentamento», nel senso di cui
all’art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello Statuto, poteva prendere in considerazione il reddito del figlio prima della deduzione
dell’imposta, e non il suo reddito netto successivo al prelievo fiscale. Procedendo in tal modo, i giudici di primo grado
hanno in realtà ignorato il fatto che non si doveva applicare la conclusione 223/04 tale e quale, ma che quest’ultima poteva
servire, ai fini dell’applicazione di detto art. 2, n. 5, solo come un semplice «punto di partenza», il che rendeva necessario
procedere agli adattamenti indispensabili per tener conto di tutte le circostanze di fatto e di diritto specifiche della fattispecie.
Di conseguenza, è irrilevante il fatto che il testo della conclusione 223/04 utilizzi come parametro di riferimento il trattamento
di base, prima della deduzione dell’imposta, di un funzionario di grado 1, primo scatto. Allorché il Tribunale della funzione
pubblica, al punto 39 della sentenza impugnata, ne ha tratto la conclusione che l’amministrazione poteva legittimamente confrontare
a tale trattamento il reddito imponibile della figlia del ricorrente, ha ignorato che, secondo la sentenza Birkhoff (punto
43), la scelta da parte dell’amministrazione di un siffatto criterio oggettivo non la esimeva, «quale che fosse il contenuto
di tale criterio», dall’obbligo di esaminare tutte le circostanze specifiche della fattispecie.
A tale proposito, occorre dichiarare che detto parametro di riferimento in ultima analisi non è che una cifra concreta, ottenuta
mediante rinvio alla griglia dei trattamenti in vigore. Invece di menzionare tale cifra, gli autori della conclusione hanno
scelto il metodo di un riferimento dinamico al trattamento considerato, che è soggetto a variazioni annuali, evitando in tal
modo di dover modificare la conclusione 223/04 annualmente con l’inserimento dell’importo attualizzato. Pertanto, non si può
considerare incoerente la circostanza di confrontare la cifra ottenuta tramite l’applicazione del parametro di riferimento
di cui trattasi con il reddito netto del figlio interessato, per stabilire se sia effettivamente incapace di provvedere al
proprio sostentamento.
È altresì privo di qualsiasi pertinenza il ragionamento, contenuto nel punto 38 della sentenza impugnata, secondo cui l’assegno
di cui trattasi non è inteso a supplire alle disuguaglianze esistenti tra le normative fiscali nazionali né, in particolare,
ad equiparare i redditi minimi esenti da imposta nazionale. Infatti, lungi dal perseguire l’obiettivo di una qualche armonizzazione,
la concessione dell’assegno previsto all’art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello Statuto dipende esclusivamente dalla questione
se, alla luce di tutte le circostanze della fattispecie, il figlio di cui trattasi disponga o meno di un reddito che gli consente
effettivamente di provvedere al proprio sostentamento.
Tale conclusione non è contraddetta dalla giurisprudenza citata nella sentenza impugnata a sostegno della soluzione accolta
dai giudici di primo grado, poiché nessuna delle menzionate sentenze comporta una motivazione relativa alla questione se occorresse
prendere in considerazione, ai sensi dell’art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello Statuto, il reddito lordo o netto dell’interessato.
Per quanto riguarda la sentenza del Tribunale 14 dicembre 1990, causa T-75/89, Brems/Consiglio (Racc. pag. II-899), confermata
dalla sentenza della Corte 7 maggio 1992, causa C-70/91 P, Consiglio/Brems (Racc. pag. I-2973), occorre rammentare che essa
riguardava l’art. 2, n. 4, dell’allegato VII dello Statuto, e non il n. 5, di tale articolo, e del resto la Corte aveva rilevato,
ai punti 5-7 della sua sentenza, la differenza fondamentale esistente tra il n. 4 e il n. 5. Le due sentenze citate non sono
quindi direttamente rilevanti per risolvere la questione se la figlia del ricorrente sia «incapace di provvedere al proprio
sostentamento», nel senso dell’art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello Statuto.
Ciò vale anche per la sentenza del Tribunale 13 luglio 1995, causa T-545/93, Kschwendt/Commissione (Racc. PI pagg. I-A-185
e II-565), invocata al punto 37 della sentenza impugnata. Infatti, tale sentenza riguardava esclusivamente l’art. 2, nn. 2
e 3, dell’allegato VII dello Statuto e, in particolare, la questione se nel caso del figlio del sig. Kschwendt, che aveva
meno di 26 anni, ricorresse la condizione relativa all’effettiva frequentazione di una formazione scolastica o professionale
(punti 56-58) e se l’importo totale del suo reddito nazionale superasse o meno il massimale fissato dalla conclusione di cui
trattasi (punti 81-83). Per contro, il Tribunale non si è pronunciato, in tale sentenza, sulla questione se il figlio del
sig. Kschwendt fosse «incapace di provvedere al proprio sostentamento», nel senso dell’art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello
Statuto, e se dovesse essere presa in considerazione un’applicazione per analogia della conclusione di cui trattasi. Per quanto
riguarda la questione se occorresse considerare il reddito lordo o netto, il Tribunale l’ha implicitamente ritenuta priva
di rilevanza, poiché i redditi percepiti dal figlio interessato erano, in ogni caso, stati considerati come «ampiamente superiori
ai massimali di reddito (...) come fissati dalla conclusione» di cui trattasi (punto 84).
Per quanto attiene alla sentenza del Tribunale 30 novembre 1994, causa T-498/93, Dornonville de la Cour/Commissione (Racc. PI
pagg. I-A-257 e II-813, punto 39), effettivamente essa riguarda direttamente l’art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello Statuto
e il Tribunale vi ha dichiarato che il massimale fissato dal collegio dei capi dell’amministrazione «costitui[va] un criterio
soddisfacente per procedere ad una corretta interpretazione di detta disposizione». L’applicazione di tale massimale e, in
particolare, la questione se il reddito del figlio della sig.ra Dornonville de la Cour fosse lordo o netto, non costituiva
tuttavia il punto centrale della sentenza. Infatti, è direttamente con riguardo a detto art. 2, n. 5, che il Tribunale ha
esaminato se detto figlio fosse incapace di provvedere al proprio sostentamento o se la sua infermità gli conferisse un diritto
autonomo a beneficiare di prestazioni nazionali di importo tale da escludere che si trovasse in condizioni di bisogno (punto 38).
È altresì a torto che, al punto 42 della sentenza impugnata, il Tribunale della funzione pubblica si riferisce alla sentenza
Birkhoff e, in particolare, al punto 47 di quest’ultima. Infatti, se è vero che la sentenza Birkhoff riguarda direttamente
l’art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello Statuto e si riferisce alla conclusione 223/04, occorre constatare tuttavia che il
Tribunale non si è espresso sulla questione se il reddito della figlia del ricorrente fosse lordo o netto, in quanto la decisione
di soppressione del versamento dell’assegno per figlio a carico è stata annullata per la sola ragione che la Commissione aveva
omesso di dedurre dal reddito lavorativo del figlio le spese particolari causate dalla sua infermità (punti 47-49).
Infine, se è vero che le disposizioni del diritto dell’Unione che danno diritto a prestazioni finanziarie devono essere interpretate
restrittivamente (sentenza Dornonville de la Cour/Commissione, cit., punto 39), risulta dalle considerazioni che precedono
che solo un’applicazione per analogia della conclusione 223/04 che tenga conto del reddito nazionale netto, effettivamente
disponibile, del figlio colpito da una malattia grave o da un’infermità è conforme all’obiettivo sociale perseguito dal versamento
dell’assegno previsto all’art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello Statuto a favore di detto figlio, se è «incapace di provvedere
al proprio sostentamento».
Di conseguenza, poiché il Tribunale della funzione pubblica ha commesso un errore di diritto prendendo in considerazione il
reddito professionale lordo della figlia del ricorrente al fine di stabilire se essa fosse «incapace di provvedere al proprio
sostentamento», nel senso dell’art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello Statuto, occorre accogliere il primo motivo dell’impugnazione.
Per quanto riguarda le conseguenze dell’errore di diritto commesso dai giudici di primo grado, dal fascicolo di primo grado
e dalla sentenza impugnata (punti 9 e 44) risulta che il reddito nazionale netto della figlia del ricorrente ammontava, nel
2007, a EUR 1 346,37 al mese, che la Commissione ha calcolato un importo di EUR 740,10 da dedurre dal suo reddito mensile
a titolo di spese direttamente collegate alla sua infermità e che il massimale risultante dall’applicazione analogica della
conclusione 223/04 corrispondeva a EUR 992,97 nel 2007 e a EUR 1 022,76 nel 2008. Risulta quindi che, alla luce di questi
soli importi, la presa in considerazione del reddito mensile netto della figlia del ricorrente avrebbe la conseguenza che
quest’ultima molto probabilmente continuerebbe a beneficiare delle disposizioni dell’art. 2, n. 5, dell’allegato VII dello
Statuto, come interpretate alla luce di un’esatta applicazione per analogia della conclusione 223/04.
Ne consegue che la sentenza impugnata deve essere annullata, senza che risulti necessario pronunciarsi sul provvedimento istruttorio
richiesto dal ricorrente, né sul secondo motivo dell’impugnazione riguardante la violazione, da parte dei giudici di primo
grado, dell’obbligo di motivazione.
Tuttavia, nelle circostanze della fattispecie, occorre ancora esaminare il terzo motivo dell’impugnazione.
Sul terzo motivo
In primo luogo, il ricorrente muove al Tribunale della funzione pubblica la censura di aver erroneamente dichiarato, ai punti
45 e 50-53 della sentenza impugnata, che la Commissione non era incorsa in errore rifiutando di dedurre dal reddito di sua
figlia tutti i costi supplementari che essa doveva sopportare a causa della sua infermità rispetto ad una persona valida che
si trovasse per il resto in una situazione dello stesso genere. Secondo il ricorrente, i giudici di primo grado hanno in tal
modo ignorato il fatto che sua figlia era quasi obbligata, a causa della sua infermità, a esercitare la professione di ricercatore
universitario, il che implicava che dovesse costantemente sopportare i costi dei corsi, degli aggiornamenti, dei seminari
e della corrispondenza. In secondo luogo, il Tribunale della funzione pubblica avrebbe erroneamente avallato, ai punti 46-50
della sentenza impugnata, la circostanza che la Commissione si sia fondata su un parere del medico di fiducia dell’istituzione
che aveva suddiviso i costi aggiuntivi causati alla figlia del ricorrente in tre categorie: spese direttamente collegate all’infermità,
spese parzialmente collegate all’infermità e spese causate dalla scelta personale della beneficiaria. Si tratterebbe in tal
caso di parametri incompatibili con la sentenza Birkhoff (punto 48).
A tale proposito, per quanto riguarda la prima censura, è sufficiente rammentare che il Tribunale ha giudicato, ai punti 47
e 48 della sentenza Birkhoff, che l’autorità competente doveva esaminare se, in considerazione delle spese particolari connesse
all’infermità del figlio interessato, occorresse prendere in considerazione tutti i suoi redditi lavorativi o solo una parte
di essi, precisando che «ogni elemento di spesa, che un disabile sostiene in più rispetto a un non disabile che si trovi per
il resto nella stessa situazione, e che gli consenta di partecipare alla vita sociale e/o professionale, rientra[va] tra le
circostanze particolari che [dovevano] essere tenute in considerazione».
Il Tribunale della funzione pubblica ha concluso, al punto 51 della sentenza impugnata, senza commettere alcun errore di diritto,
che l’azione in favore della persona disabile non costituisce una finalità a sé stante, bensì una misura diretta a garantire
la parità di trattamento, di modo che un’azione siffatta è autorizzata soltanto se è intesa a realizzare la parità di trattamento
della persona disabile rispetto alla persona abile che si trovi in una situazione dello stesso genere.
È altresì a buon diritto che il Tribunale della funzione pubblica ha dichiarato, al punto 52 della sentenza impugnata, che
non si può contestare alla Commissione – che ha dedotto dal reddito lavorativo di cui trattasi non solo tutte le spese di
equipaggiamento di un’autovettura utilizzabile da parte della figlia del ricorrente, ma anche tutte le spese di acquisto e
di manutenzione di un montascale per la sua sedia a rotelle nonché tutte le spese per l’aiuto domestico – di aver commesso
un errore in fatto, un errore in diritto o un errore manifesto di valutazione rifiutando di dedurre, da una parte, le spese
collegate alla sua formazione e all’esercizio della sua professione e, dall’altra, le spese, qualificate come non misurabili,
collegate al maggior riscaldamento del suo domicilio e alla più rapida usura dei suoi indumenti a causa della sua infermità,
nonché effettuando una deduzione solo parziale (30%) delle spese da essa sostenute per l’acquisto e per la manutenzione di
un’autovettura e l’acquisto di un telefono portatile.
Infatti, non risulta che i giudici di primo grado, effettuando tale valutazione differenziata delle spese professionali sostenute
dalla figlia del ricorrente, abbiano violato il principio della parità di trattamento, che obbliga l’amministrazione a tener
conto solo delle spese risultanti specificamente dall’infermità del figlio interessato, al fine di equipararlo dal punto di
vista finanziario ad una persona abile che si trovi per il resto in una situazione simile.
Inoltre, non si può neppure addebitare al Tribunale della funzione pubblica un errore di diritto per aver dichiarato, al punto
53 della sentenza impugnata, che, in mancanza di qualsiasi disposizione statutaria in materia nonché di qualsiasi dimostrazione
in tal senso fornita dal ricorrente, la fissazione del tasso della deduzione parziale summenzionata precisamente al 30% non
era viziata né da un errore in fatto né da un errore in diritto, né da un errore manifesto di valutazione, tanto più che le
spese oggetto di tale deduzione parziale riguardavano beni e servizi utilizzati su larga scala da chiunque e non soltanto
dalle persone disabili.
Ne consegue che la prima censura, relativa ad un’errata quantificazione delle spese sostenute dalla figlia del ricorrente
a causa della sua infermità, deve essere respinta in quanto infondata, senza che appaia necessario pronunciarsi sulla sua
ricevibilità, rimessa in discussione dalla Commissione.
Poiché la Commissione ha quindi effettuato tale quantificazione delle spese senza commettere errori, è irrilevante che, con
tale modo di procedere, si sia fondata su un parere del medico di fiducia dell’istituzione. Di conseguenza, la seconda censura,
relativa al fatto che tale parere era stato preso in considerazione illegittimamente, deve essere respinta come inoperante.
Il terzo motivo d’impugnazione deve essere dunque respinto nel suo complesso.
Sulle conseguenze dell’annullamento della sentenza impugnata
In conformità all’art. 13, n. 1, dell’allegato I dello Statuto della Corte, quando l’impugnazione è accolta, il Tribunale
annulla la decisione del Tribunale della funzione pubblica e statuisce sulla controversia. Esso rinvia la causa dinanzi al
Tribunale della funzione pubblica affinché sia decisa da quest’ultimo quando la causa non è ancora matura per la decisione.
Nella fattispecie, il Tribunale considera che la causa non è matura per la decisione. Infatti, se è vero che gli importi pertinenti
per raffrontare il parametro di riferimento con il reddito netto della figlia del ricorrente fanno propendere, di per sé,
per l’annullamento della decisione controversa (v. punto 52 supra), il giudice dell’Unione non può limitarsi ad applicare
tali importi, ma deve altresì tener conto delle prestazioni eventualmente concesse al ricorrente da un regime nazionale di
previdenza sociale o di abbattimento fiscale in ragione della situazione particolare di sua figlia, ovvero concesse a quest’ultima
direttamente, in base al suo regime previdenziale professionale (v. sentenza Birkhoff, punto 48), purché gli importi corrispondenti
a tali prestazioni siano effettivamente riscossi dal ricorrente per conto di sua figlia o direttamente da quest’ultima. In
tale contesto, il Tribunale della funzione pubblica ha d’altronde precisato, al punto 51 della sentenza impugnata, che non
era escluso, «come il ricorrente ha riconosciuto in udienza, che la sig.ra Birkhoff possa far valere il diritto ad assegni
per disabili ai sensi della legislazione dello Stato di residenza o del luogo di esercizio della sua attività professionale».
Pertanto si deve rinviare la causa dinanzi al Tribunale della funzione pubblica.
Poiché la causa è rinviata dinanzi al Tribunale della funzione pubblica, occorre riservare le spese relative alla presente
impugnazione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Sezione delle impugnazioni)
dichiara e statuisce:
1)
La sentenza del Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea (Seconda Sezione) 27 ottobre 2010, causa F-60/09, Birkhoff/Commissione
(non ancora pubblicata nella Raccolta), è annullata.
2)
La causa è rinviata dinanzi al Tribunale della funzione pubblica.
3)
Le spese sono riservate.
Jaeger
Azizi
Forwood
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 29 novembre 2011.
Firme
*
Lingua processuale: l’italiano.