CELEX: 62013CJ0473
Područje slobode, sigurnosti i pravde
Direktiva 2008/115/EZ
Zajednički standardi i postupci država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom
Članak 16. stavak 1.
Zadržavanje s ciljem udaljavanja
Zadržavanje u zatvorskoj ustanovi
Nemogućnost smještaja državljana trećih zemalja u posebnu ustanovu za zadržavanje
Nepostojanje takve ustanove u saveznoj zemlji u kojoj je državljanin treće zemlje zadržan

Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje članka 16. stavka 1. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (
SL L 348, str. 98
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.).
Zahtjevi su upućeni u okviru spora između, s jedne strane, Adale Bero i Regierungspräsidium Kassel (regionalno vijeće grada Kassela) i, s druge strane, Ettayebija Bouzalmatea i Kreisverwaltung Kleve (okrug grada Kleve), o zakonitosti odluka o njihovu zadržavanju s ciljem udaljavanja.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodne izjave 2., 6., 16. i 17. Direktive 2008/115 propisuju:
„(2)
Europsko je vijeće u Bruxellesu 4. i 5. studenoga 2004. pozvalo na stvaranje učinkovite politike vraćanja i repatrijacije, koja se temelji na zajedničkim standardima, da se osobe vraćaju na human način uz puno poštovanje njihovih temeljnih prava i dostojanstva.
[...]
(6)
Države članice osiguravaju da se prestanak nezakonitog boravka državljana trećih zemalja provodi prema pravičnom i transparentnom postupku. Sukladno općim načelima prava EU‑a odluke donesene u skladu s ovom Direktivom donose se u svakom pojedinačnom slučaju i na temelju objektivnih kriterija, što znači da bi ocjenjivanje trebalo prelaziti samu činjenicu nezakonitog boravka. [...]
[...]
(16)
Korištenje zadržavanja s ciljem udaljavanja trebalo bi biti ograničeno i sukladno načelu proporcionalnosti u pogledu korištenih načina i postavljenih ciljeva. Zadržavanje je opravdano samo radi pripreme za vraćanje ili provođenje postupka udaljavanja te ako primjena manje prisilnih mjera ne bi bila dovoljna.
(17)
Sa zadržanim državljanima trećih zemalja trebalo bi se postupati na human i dostojanstven način uz poštovanje njihovih temeljnih prava te u skladu s međunarodnim i nacionalnim pravom. Ne dovodeći u pitanje prethodna uhićenja od strane tijela nadležnih za izvršavanje zakona koja su uređena nacionalnim zakonodavstvom, zadržavanje bi u pravilu trebalo provoditi u specijaliziranim ustanovama za zadržavanje.“
Člankom 1. spomenute direktive, naslovljenim „Predmet“, predviđeno je:
„Ovom se Direktivom utvrđuju zajednički standardi i postupci koji se imaju primjenjivati u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak u skladu s temeljnim pravima kao općim načelima prava Zajednice kao i međunarodnog prava, uključujući zaštitu izbjeglica i ljudskih prava.“
Na temelju članka 4. stavka 3. Direktive 2008/115, njome se ne dovode u pitanje prava država članica da donose i zadrže odredbe koje su povoljnije za osobe na koje se primjenjuju, ako su te odredbe u skladu sa spomenutom direktivom.
Člankom 15. iste direktive, naslovljenim „Zadržavanje“, određeno je:
„1.   Ako u konkretnom slučaju nije moguće primijeniti dostatne a manje prisilne mjere, države članice mogu samo zadržati državljanina treće zemlje u pogledu kojeg se provodi postupak vraćanja kako bi pripremile povratak i/ili provele postupak vraćanja, posebno kada:
(a)
postoji opasnost od bijega; ili
(b)
konkretni državljanin treće zemlje izbjegava ili ometa pripreme postupka za vraćanje ili udaljavanje.
Svako zadržavanje može trajati ono vrijeme koje je najmanje potrebno, a trajati tako dugo koliko traje postupak udaljavanja, a treba se provesti uz dužnu pozornost.
[...]
5.   Zadržavanje traje dok se ispune [dok su ispunjeni] uvjeti iz stavka 1. te [onoliko dugo koliko] je potrebno [za] osigurati uspješno udaljavanje. Svaka država članica utvrđuje vrijeme zadržavanja, a koje ne smije prelaziti šest mjeseci.
6.   Države članice ne smiju produžavati vrijeme iz stavka 5., osim za određeno vrijeme koje ne prelazi daljnjih dvanaest mjeseci u skladu s nacionalnim pravom u slučajevima kada je vjerojatno da će usprkos svim njihovim opravdanim naporima akcija udaljavanja trajati dulje zbog:
(a)
nedostatka suradnje konkretnog državljanina treće zemlje; ili
(b)
kašnjenja u dobivanju potrebne dokumentacije iz trećih zemalja.“
Člankom 16. stavkom 1. Direktive 2008/115, naslovljenim „Uvjeti za zadržavanje“ propisano je:
„Zadržavanje se u pravilu provodi u posebnim ustanovama za zadržavanje. Kada država članica ne može osigurati smještaj u posebnoj ustanovi za zadržavanje te je smještaj prisiljena organizirati u redovnom zatvoru, državljani trećih zemalja koji su zadržani, odvajaju se od redovnih zatvorenika.“
Njemačko pravo
Člankom 62.a stavkom 1. Zakona o boravku, radu i integraciji stranaca na području saveznih zemalja (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet), od 30. srpnja 2004. (BGBl. 2004 I, str. 1950.), u izmijenjenoj verziji (BGBl. 2011 I, str. 2258.), kojim se prenosi članak 16. stavak 1. Direktive 2008/115, određeno je:
„Zadržavanje s ciljem udaljavanja provodi se u pravilu u posebnim ustanovama za zadržavanje. Ako savezna zemlja nema posebnu ustanovu za zadržavanje, zadržavanje se može provesti u drugim zatvorskim ustanovama te savezne zemlje; u tom slučaju zadržane osobe koje čekaju udaljavanje odvajaju se od ostalih zatvorenika. […]“
Glavni postupak i prethodna pitanja
Predmet C 473/13
Adala Bero, prema navodima suda koji je uputio zahtjev vjerojatno sirijskog državljanstva, podnijela je u Njemačkoj zahtjev za azil. Budući da je taj zahtjev odbijen, služba za strance zatražila je od Amtsgerichta u Frankfurtu na Majni njezino udaljavanje s njemačkog područja. Taj je sud Adali Bero 6. siječnja 2011. odredio zadržavanje do 17. veljače 2011., s ciljem tog udaljavanja. Landgericht u Frankfurtu na Majni odbio je žalbu koju je ona podnijela protiv te odluke.
Budući da su u Njemačkoj, za provođenje mjera zadržavanja s ciljem udaljavanja nadležne savezne zemlje, savezna zemlja Hessen donijela je odluku o smještaju Adale Bero u zatvor u Frankfurtu, koji je redovna zatvorska ustanova. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da, za razliku od trenutačnih situacija u drugim saveznim zemljama te države članice, u saveznoj zemlji Hessen ne postoji posebna ustanova za zadržavanje, u smislu Direktive 2008/115.
Dana 2. veljače 2011. Adala Bero puštena je na slobodu nakon zahtjeva podnesenog odboru savezne zemlje Hessen za slučajeve pretjerane strogosti. U svojoj žalbi podnesenoj sudu koji je uputio zahtjev, iznosi da su odlukom Amtsgerichta u Frankfurtu na Majni o zadržavanju te odlukom Landgerichta u Frankfurtu na Majni o odbijanju žalbe podnesene protiv te odluke, povrijeđena njezina prava.
Prema mišljenju Bundesgerichtshofa, ishod spora koji se pred njim vodi ovisi o tumačenju članka 16. stavka 1. Direktive 2008/115.
U tim je okolnostima Bundesgerichtshof odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Proizlazi li iz članka 16. stavka 1. Direktive [2008/115] da je država članica u pravilu obvezna osobu zadržanu s ciljem udaljavanja smjestiti u posebnu ustanovu za zadržavanje, čak i u slučaju kad takve ustanove postoje samo u nekim, a ne svim saveznim jedinicama te države članice?“
Predmet C 514/13
Ettayebi Bouzalmate, marokanski državljanin, nezakonito je ušao u Njemačku 24. rujna 2010. i zatražio 8. listopada iste godine priznavanje statusa izbjeglice.
Odlukom od 12. siječnja 2012. koja je postala pravomoćna i izvršna 25. siječnja 2012., Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Savezni ured za migracije i izbjeglice) odbio je taj zahtjev i naložio osobi o kojoj je riječ da napusti njemački teritorij sljedećeg tjedna od primitka te odluke, pod prijetnjom deportacije u svoju zemlju porijekla. Dana 2. ožujka 2012. grad Geldern (Okrug Kleve), kojem je Ettayebi Bouzalmate povjeren, utvrdio je da je on napustio grad te da nova adresa nije poznata.
Ettayebi Bouzalmate uhićen je 25. ožujka 2013., a 9. travnja iste godine, Amtsgericht München izrekao mu je uvjetnu kaznu zatvora od pet mjeseci. Nakon što je, po isteku pritvora, pušten na slobodu, Ettayebi Bouzalmate nije se pojavio ni pred službom za strance Landratsamta Kleve (upravne službe okruga Kleve) ni pred kojim drugim tijelom.
Dana 13. srpnja 2013., Ettayebi Bouzalmate ponovno je uhićen u Münchenu, a odlukom od 26. srpnja iste godine, Amtsgericht München odredio mu je, u očekivanju udaljavanja, zadržavanje u maksimalnom trajanju od deset tjedana, počevši od 14. srpnja 2013., odnosno najkasnije do 21. rujna 2013.
Nakon pokušaja samoubojstva, 12. rujna 2013., Ettayebi Bouzalmate smješten je u psihijatrijsku ustanovu. Vodeći računa o toj situaciji, služba za strance Landratsamta Kleve odustala je od predviđenog datuma njegova udaljavanja, odnosno 16. rujna 2013.
Budući da je psihijatrijski tretman Ettayebija Bouzalmatea završen 20. studenoga 2013, Amtsgericht München je, odlučujući o ponovljenom zahtjevu Landratsamta Kleve, odlukom donesenom istog dana odredio da Ettayebi Bouzalmate ostaje zadržan u odjelu zatvorske ustanove u Münchenu posebno namijenjenom za osobe koje se nalaze u takvoj situaciji, dok ne bude moguće provesti udaljavanje, a najkasnije do 19. listopada 2013.
Ettayebi Bouzalmate podnio je Landgerichtu München I žalbu protiv odluke Amtsgerichta München.
Zbog postojanja dvojbi oko smještaja osoba na koje se odnosi Direktiva 2008/115 u posebne ustanove za zadržavanje, predviđene člankom 16. stavkom 1. Direktive 2008/115, Landgericht München I odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Proizlazi li iz članka 16. stavka 1. Direktive [2008/115] da je država članica u pravilu obvezna osobu zadržanu s ciljem udaljavanja smjestiti u posebnu ustanovu za zadržavanje, čak i u slučaju kad takve ustanove postoje samo u nekim saveznim jedinicama države saveznog uređenja, ali ne i u onoj u kojoj se, na temelju propisa o saveznom uređenju te države članice, zadržavanje ima provesti?“
Na zahtjev suda koji je postavio prethodno pitanje, nadležno vijeće ispitalo je treba li u ovom predmetu odlučivati po hitnom prethodnom postupku predviđenom člankom 107. Poslovnika Suda. To je vijeće, nakon saslušanja nezavisnog odvjetnika, odlučilo ne prihvatiti taj zahtjev.
Odlukom predsjednika Suda od 22. listopada 2013., predmeti C‑473/13 i C‑514/13 spojeni su u svrhu usmenog i pisanog dijela postupka te donošenja presude.
O prethodnim pitanjima
Sudovi koji su uputili zahtjeve u biti pitaju treba li članak 16. stavak 1. Direktive 2008/115 tumačiti na način da je država članica u pravilu obvezna državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom, zadržane s ciljem udaljavanja, smjestiti u posebnu ustanovu za zadržavanje u toj državi, čak i u slučaju kad je ta država članica saveznog uređenja, a savezna jedinica koja je na temelju nacionalnog prava nadležna donijeti odluku o tom zadržavanju i provesti ga, nema takvu ustanovu za zadržavanje.
Najprije treba istaknuti da je prvom rečenicom članka 16. stavka 1. Direktive 2008/115 uspostavljeno načelo prema kojem se zadržavanje s ciljem udaljavanja državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom provodi u posebnim ustanovama za zadržavanje. Drugom rečenicom te odredbe predviđeno je odstupanje od tog načela, koje valja strogo tumačiti (vidjeti u tom smislu presudu Kamberaj, C‑571/10,
EU:C:2012:233
, t.86.).
Kao što je to istaknula njemačka vlada, druga rečenica članka 16. stavka 1. Direktive 2008/115 nije jednako formulirana u svim jezičnim verzijama. Naime, tom je odredbom, u njemačkoj verziji, određeno da „kad država članica nema posebne ustanove za zadržavanje te je smještaj prisiljena organizirati u redovnom zatvoru, državljani trećih zemalja koji su zadržani, odvajaju se od redovnih zatvorenika“. U ostalim jezičnim verzijama, u toj se odredbi ne spominje nepostojanje posebnih ustanova za zadržavanje, nego okolnost da država članica spomenute državljane „ne može“ smjestiti u takve ustanove.
Prema mišljenju njemačke vlade, ostale jezične verzije druge rečenice članka 16. stavka 1. Direktive 2008/115 nacionalnim vlastima ostavljaju veći diskrecijski prostor u odnosu na onaj koji proizlazi iz njemačke jezične verzije, s obzirom na to da nemogućnost smještaja državljana trećih zemalja o kojima je riječ u posebne ustanove za zadržavanje može biti uzrokovana i okolnošću da u saveznoj jedinici države članice, koja je na temelju nacionalnog prava nadležna za provođenje mjere zadržavanja, ne postoje posebne ustanove za zadržavanje.
U tom pogledu, valja ustvrditi da je obveza da se zadržavanje u pravilu provodi u posebnim ustanovama za zadržavanje, predviđena prvom rečenicom članka 16. stavka 1. Direktive 2008/115, uspostavljena u odnosu na države članice kao takve, a ne države članice prema njihovom upravnom ili ustavnom uređenju.
Slijedom toga, nacionalna tijela zadužena za primjenu nacionalnog zakona kojim se prenosi članak 16. Direktive 2008/115 moraju moći provesti zadržavanje u posebnim ustanovama za zadržavanje.
Tako, ako je u nekoj državi članici primjena nacionalnog zakona kojim se prenosi Direktiva 2008/115 povjerena tijelima neke savezne jedinice, okolnost da u nekim od tih jedinica nadležna tijela imaju mogućnost provesti takav smještaj dok u drugim saveznim jedinicama iste države članice nemaju takvu mogućnost, znači da država članica o kojoj je riječ nije u dostatnoj mjeri prenijela Direktivu 2008/115.
Takvo tumačenje članka 16. stavka 1. Direktive 2008/115 ipak ne podrazumijeva dužnost države članice saveznog uređenja, poput Savezne Republike Njemačke, da u svakoj saveznoj jedinici otvori posebne ustanove za zadržavanje. Međutim, potrebno je osigurati, među ostalim, na temelju sporazuma o administrativnoj suradnji, da nadležna tijela savezne jedinice koja nema takve ustanove mogu državljane trećih zemalja koji čekaju udaljavanje smjestiti u posebne ustanove za zadržavanje u drugim saveznim jedinicama.
U takvim okolnostima, na postavljena pitanja valja odgovoriti da članak 16. stavak 1. Direktive 2008/115 treba tumačiti na način da je država članica u pravilu obvezna državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom, zadržane s ciljem udaljavanja, smjestiti u posebnu ustanovu za zadržavanje u toj državi, čak i u slučaju kad je ta država članica saveznog uređenja, a savezna jedinica koja je na temelju nacionalnog prava nadležna donijeti odluku o tom zadržavanju i provesti ga, nema takvu ustanovu za zadržavanje.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:

Članak 16. stavak 1. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, treba tumačiti na način da je država članica u pravilu obvezna državljane trećih zemalja s nezakonitim boravkom, zadržane s ciljem udaljavanja, smjestiti u posebnu ustanovu za zadržavanje u toj državi, čak i u slučaju kad je ta država članica saveznog uređenja, a savezna jedinica koja je na temelju nacionalnog prava nadležna donijeti odluku o tom zadržavanju i provesti ga, nema takvu ustanovu za zadržavanje.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački