CELEX: 62013CJ0202
Občanství Evropské unie
Směrnice 2004/38/ES
Právo občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členského státu
Právo na vstup
Státní příslušník třetího státu, který je rodinným příslušníkem občana Unie a má pobytovou kartu vydanou členským státem
Vnitrostátní právní úprava podmiňující vstup na území daného státu předchozím získáním povolení ke vstupu
Článek 35 směrnice 2004/38/ES
Článek 1 Protokolu (č. 20) o použití některých hledisek článku 26 Smlouvy o fungování Evropské unie na Spojené království a Irsko“

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 35 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (
Úř. věst. L 158, s. 77
, a oprava
Úř. věst. L 327, s. 70
), jakož i článku 1 Protokolu (č. 20) o použití některých hledisek článku 26 Smlouvy o fungování Evropské unie na Spojené království a Irsko (dále jen „protokol č. 20“).
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi S. A. McCarthym a H. P. McCarthy Rodriguez, jakož i jejich dítětem Natashou Caley McCarthy Rodriguez, na jedné straně, a Secretary of State for the Home Department (dále jen „Secretary of State“), na straně druhé, týkajícím se odmítnutí přiznat H. P. McCarthy Rodriguez právo na vstup do Spojeného království bez víza.
Právní rámec
Unijní právo
Protokol č. 20
Článek 1 protokolu č. 20 stanoví:
„Bez ohledu na články 26 a 77 Smlouvy o fungování Evropské unie, jakékoli jiné ustanovení Smluv, jakékoli opatření vydané v rámci těchto smluv nebo jakoukoli mezinárodní dohodu uzavřenou Unií nebo Unií a členskými státy s jednou nebo několika třetími zeměmi je Spojené království oprávněno provádět na svých hranicích s jinými členskými státy kontroly osob, které chtějí vstoupit do Spojeného království, pokud to považuj[e] za nezbytné:
a)
k ověření práva na vstup do Spojeného království občanů členských států a osob na nich závislých, které požívají práv udělených právem Unie, jakož i občanů jiných států, jimž taková práva náleží podle dohody, kterou je Spojené království vázáno; a
b)
k rozhodnutí, zda jiným osobám povolení ke vstupu do Spojeného království bude vydáno či nikoli.
Články 26 a 77 Smlouvy o fungování Evropské unie nebo jiná ustanovení zmíněné smlouvy nebo Smlouvy o Evropské unii nebo opatření přijatá v rámci těchto smluv se v žádném případě nedotýkají práva Spojeného království takové kontroly zavést a provádět. Uvádí-li se v tomto článku Spojené království, rozumí se tím i území, za jejichž zahraniční vztahy převzalo odpovědnost Spojené království.“
Směrnice 2004/38
Bod 5 odůvodnění směrnice 2004/38 uvádí, že „[m]á-li být právo všech občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států vykonáváno v objektivně existujících podmínkách svobody a důstojnosti, je třeba je zaručit také jejich rodinným příslušníkům bez ohledu na jejich státní příslušnost“.
Podle bodu 8 odůvodnění této směrnice:
„K usnadnění volného pohybu rodinných příslušníků, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, by měly být osoby, které již získaly pobytovou kartu, osvobozeny od povinnosti získat vstupní vízum ve smyslu nařízení Rady (ES) č. 539/2001 ze dne 15. března 2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni [(
Úř. věst. L 81, s. 1
)], nebo případně ve smyslu platných vnitrostátních předpisů.“
Body 25 a 26 odůvodnění uvedené směrnice uvádějí:
„(25)
Aby se zajistila vysoká úroveň ochrany práv občanů Unie a jejich rodinných příslušníků a aby byla dodržena zásada, že každé opatření veřejných orgánů musí být řádně odůvodněno, měly by být stanoveny procesní záruky také pro případy, kdy je občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům odpírán vstup do jiného členského státu nebo pobyt v něm.
(26)
Za všech okolností by měli mít občané Unie a jejich rodinní příslušníci, kterým byl odepřen vstup do jiného členského státu nebo pobyt v něm, přístup k nápravě v soudním řízení.“
Článek 1 směrnice 2004/38, nadepsaný „Předmět“, stanoví:
„Tato směrnice stanoví:
a)
podmínky výkonu práva volného pohybu a pobytu na území členských států občany Unie a jejich rodinnými příslušníky;
[...]“
Osoby oprávněné ve smyslu směrnice 2004/38 jsou vymezeny v jejím článku 3 následovně:
„1.   Tato směrnice se vztahuje na všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2, kteří je doprovázejí nebo následují.
[…]“
Článek 5 směrnice 2004/38, nadepsaný „Právo na vstup“, uvádí:
„1.   Aniž jsou dotčeny předpisy o cestovních dokladech použitelné pro kontroly na státních hranicích, zaručují členské státy občanům Unie vstup na své území s platným průkazem totožnosti nebo cestovním pasem a rodinným příslušníkům, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, vstup na své území s platným cestovním pasem.
Po občanech Unie nesmějí být požadována výjezdní [vstupní] víza ani jiné rovnocenné formality.
2.   Po rodinných příslušnících, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, je požadováno pouze vstupní vízum v souladu s nařízením (ES) č. 539/2001 nebo případně s vnitrostátním právem. Pro účely této směrnice jsou od vízové povinnosti osvobozeni rodinní příslušníci s platnou pobytovou kartou [podle článku 10].
Členské státy poskytnou těmto osobám všechny prostředky, aby jim usnadnily získání nezbytných víz. Tato víza se udělují bezplatně, zrychleným postupem v nejkratší možné lhůtě.
3.   Předloží-li rodinní příslušníci, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, pobytovou kartu uvedenou v článku 10, nedá hostitelský stát do jejich cestovního pasu vstupní ani výstupní razítko.
4.   Nemá-li občan Unie nebo rodinný příslušník, který není státním příslušníkem žádného členského státu, potřebné cestovní doklady, případně nezbytná víza, poskytne mu dotyčný členský stát před jeho vrácením veškeré možnosti, aby potřebné doklady v přiměřené lhůtě získal nebo mu byly dodány, nebo aby doložil či jinak prokázal, že se na něj vztahuje právo volného pohybu a pobytu.
5.   Členský stát může od dotyčné osoby vyžadovat, aby v přiměřené a nediskriminační lhůtě ohlásila svou přítomnost na jeho území. Při nesplnění tohoto požadavku může dotyčná osoba podléhat přiměřeným a nediskriminačním sankcím.“
Pokud jde o právo pobytu, článek 6 a čl. 7 odst. 1 a 2 směrnice 2004/38 stanoví:
„Článek 6
Právo pobytu po dobu do tří měsíců
1.   Občané Unie mají právo pobytu na území jiného členského státu po dobu až tří měsíců, aniž by podléhali jakýmkoli podmínkám či formalitám s výjimkou povinnosti být držitelem platného průkazu totožnosti nebo cestovního pasu.
2.   Odstavec 1 se použije také na rodinné příslušníky, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a tohoto občana Unie doprovázejí nebo následují a kteří jsou držiteli platného cestovního pasu.
Článek 7
Právo pobytu po dobu delší než tři měsíce
1.   Všichni občané Unie mají právo pobytu na území jiného členského státu po dobu delší než tři měsíce, pokud:
a)
jsou v hostitelském členském státě zaměstnanými osobami nebo osobami samostatně výdělečně činnými, nebo
b)
mají pro sebe a své rodinné příslušníky dostatečné prostředky, aby se po dobu svého pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu, a jsou účastníky zdravotního pojištění, kterým jsou v hostitelském členském státě kryta všechna rizika, nebo
c)
—
jsou zapsáni u soukromého či veřejného subjektu, akreditovaného nebo financovaného hostitelským členským státem v souladu s jeho právními předpisy nebo správní praxí z prvotního důvodu studia, včetně odborné přípravy, a
—
jsou účastníky zdravotního pojištění, kterým jsou v hostitelském členském státě kryta všechna rizika, a prohlášením nebo jiným podobným prostředkem podle své volby ujistí příslušný vnitrostátní orgán, že mají dostatečné prostředky pro sebe a své rodinné příslušníky, aby se po dobu jejich pobytu nestali zátěží pro systém sociální pomoci hostitelského členského státu; nebo
d)
jsou rodinnými příslušníky doprovázejícími nebo následujícími občana Unie, který splňuje podmínky uvedené v písmenech a), b) nebo c).
2.   Právo pobytu stanovené v odstavci 1 se vztahuje rovněž na rodinné příslušníky doprovázející nebo následující v hostitelském členském státě občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, za předpokladu, že tento občan Unie splňuje podmínky stanovené v odst. 1 písm. a), b) nebo c).“
Pokud jde o vydávání pobytových karet, článek 10 této směrnice stanoví:
„1.   Právo pobytu rodinných příslušníků občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, je nejpozději šest měsíců ode dne podání žádosti potvrzeno vydáním dokladu, který se nazývá ‚Pobytová karta rodinného příslušníka občana Unie‘. Osvědčení o podání žádosti o pobytovou kartu se vydává okamžitě.
2.   K vydání pobytové karty vyžadují členské státy předložení těchto dokladů:
a)
platného cestovního pasu;
b)
dokladu potvrzujícího rodinný vztah nebo registrované partnerství;
c)
osvědčení o registraci, nebo neexistuje‑li systém registrace, jakýkoliv jiný doklad o pobytu občana Unie, kterého doprovázejí nebo následují, v hostitelském členském státě;
d)
v případech spadajících pod čl. 2 odst. 2 písm. c) a d) doklady o splnění podmínek uvedených ustanovení;
e)
v případech spadajících pod čl. 3 odst. 2 písm. a) doklad vydaný příslušným orgánem v zemi původu nebo v zemi, z níž přijíždějí, který potvrzuje, že jsou dotyčným občanem Unie vyživovanými osobami nebo členy jeho domácnosti, nebo doklad o vážných zdravotních důvodech naléhavě vyžadujících osobní péči tohoto občana Unie o ně;
f)
v případech spadajících pod čl. 3 odst. 2 písm. b) doklad o trvalém vztahu s dotyčným občanem Unie.“
Kapitola VI směrnice 2004/38, nadepsaná „Omezení práva vstupu a práva pobytu z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví“, v článcích 27, 30 a 31 stanoví:
„Článek 27
Obecné zásady
1.   S výhradou této kapitoly smějí členské státy omezit svobodu pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků bez ohledu na státní příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Tyto důvody nesmějí být uplatňovány k hospodářským účelům.
2.   Opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje.
[...]
Článek 30
Oznamování rozhodnutí
1.   Rozhodnutí přijatá podle čl. 27 odst. 1 se dotyčným osobám oznamují písemně a takovým způsobem, aby mohly porozumět jejich obsahu a jejich důsledkům pro svou osobu.
2.   Není-li to v rozporu se zájmy bezpečnosti státu, jsou dotyčné osoby přesně a úplně informovány o důvodech veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví, na nichž jsou založena rozhodnutí přijatá v jejich případě.
3.   V oznámení rozhodnutí je uveden soud nebo správní orgán, u kterého může dotyčná osoba podat opravný prostředek, lhůta k jeho podání a popřípadě lhůta, kterou má osoba na opuštění území členského státu. S výjimkou odůvodněných naléhavých případů nesmí být lhůta na opuštění území kratší než jeden měsíc ode dne oznámení.
Článek 31
Procesní záruky
1.   Dotyčné osoby mají v hostitelském členském státě přístup k soudním a případně správním opravným řízením za účelem přezkumu rozhodnutí přijatých vůči nim z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví.
2.   Je-li součástí návrhu na opravný prostředek proti rozhodnutí o vyhoštění nebo návrhu na soudní přezkum tohoto rozhodnutí žádost o předběžné opatření pozastavující výkon tohoto rozhodnutí, nesmí ke skutečnému vyhoštění dojít před vydáním rozhodnutí o tomto předběžném opatření, s výjimkou těchto případů:
—
je-li rozhodnutí o vyhoštění založeno na předchozím soudním rozhodnutí, nebo
—
měly-li dotyčné osoby již dříve přístup k soudnímu přezkumu, nebo
—
zakládá-li se rozhodnutí o vyhoštění na naléhavých důvodech veřejné bezpečnosti podle čl. 28 odst. 3.
3.   V opravném řízení je umožněno posouzení zákonnosti rozhodnutí, skutečností a okolností, na kterých je založeno. Toto řízení zajišťuje, že rozhodnutí není nepřiměřené, zejména s ohledem na požadavky stanovené v článku 28.
4.   Členské státy mohou zakázat dotyčné osobě pobyt na svém území v průběhu opravného řízení, ale nesmějí jí bránit osobně vystoupit na svou obhajobu, kromě případů, kdy by její přítomnost mohla způsobit závažné narušení veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti nebo kdy se opravný prostředek nebo soudní přezkum týkají odepření vstupu na území.“
Článek 35 směrnice 2004/38, který je součástí její kapitoly VII, nadepsané „Závěrečná ustanovení“, stanoví v souvislosti s opatřeními, která mohou přijmout členské státy v případě zneužití práv nebo podvodu:
„Členské státy mohou přijmout potřebná opatření k odepření, pozastavení nebo odnětí jakéhokoliv práva přiznaného touto směrnicí v případě zneužití práv nebo podvodu, například účelových sňatků. Veškerá taková opatření musí být přiměřená a spojená s procesními zárukami stanovenými v článcích 30 a 31.“
Nařízení č. 539/2001
Bod 4 odůvodnění nařízení č. 539/2001 uvádí:
„Na základě článku 1 protokolu o postavení Spojeného království a Irska, připojeného ke Smlouvě o Evropské unii a ke Smlouvě o založení Evropského společenství, se Irsko a Spojené království neúčastní přijetí tohoto nařízení. Proto, a aniž je dotčen článek 4 výše uvedeného protokolu, se toto nařízení nevztahuje na Irsko ani na Spojené království.“
Nařízení (ES) č. 562/2006
Nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) (
Úř. věst. L 105, s. 1
), se stanoví neprovádění opatření na ochranu hranic ve vztahu k osobám překračujícím vnitřní hranice mezi členskými státy Unie a pravidla, kterými se řídí opatření na ochranu hranic ve vztahu k osobám překračujícím vnější hranice členských států Unie.
Podle bodu 27 svého odůvodnění toto nařízení „rozvíjí ta ustanovení schengenského
acquis
, kterých se neúčastní Spojené království v souladu s rozhodnutím Rady 2000/365/ES ze dne 29. května 2000 o žádosti Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, aby se na ně vztahovala některá ustanovení schengenského acquis [(
Úř. věst. L 131, s. 43
)]. Spojené království se tudíž nepodílí na jeho přijímání, a proto pro ně není závazné ani použitelné.“
Právo Spojeného království
Pokud jde o právo na vstup státních příslušníků třetího státu, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie, čl. 11 odst. 2 až 4 nařízení o přistěhovalectví (Evropský hospodářský prostor) z roku 2006 [„Immigration (European Economic Area) Regulations 2006/1003“] (dále jen „nařízení o přistěhovalectví“) stanoví:
„(2)   Osobě, která není státním příslušníkem státu [Evropského hospodářského prostoru (EHP)], je povolen vstup na území Spojeného království, pokud je rodinným příslušníkem státního příslušníka státu EHP, rodinným příslušníkem, jehož právo pobytu bylo zachováno, nebo osobou s právem trvalého pobytu podle článku 15, a pokud při příjezdu předloží:
a)
platný cestovní pas a
b)
doklad rodinného příslušníka EHP, pobytovou kartu nebo kartu trvalého pobytu.
(3)   Předloží-li osoba, které byl povolen vstup na území Spojeného království podle tohoto článku a která není státním příslušníkem státu EHP, pobytovou kartu nebo kartu trvalého pobytu, nedá zaměstnanec přistěhovalecké služby do jejího cestovního pasu razítko.
(4)   Zaměstnanec přistěhovalecké služby odmítne vstup na území Spojeného království osobě podle tohoto článku, která při příjezdu nepředloží doklad uvedený v odstavci 1 nebo 2, poté, co této osobě poskytl veškeré vhodné možnosti, aby tento doklad v přiměřené lhůtě získala nebo jí byl dodán, nebo aby jinak prokázala, že je:
a)
státním příslušníkem státu EHP,
b)
rodinným příslušníkem státního příslušníka státu EHP, jenž má právo jej doprovázet nebo následovat ve Spojeném království, nebo
c)
rodinným příslušníkem, jehož právo pobytu bylo zachováno, nebo osobou s právem trvalého pobytu [...]“
Pokud jde o vydání „dokladu rodinného příslušníka EHP“ uvedeného v článku 11 nařízení o přistěhovalectví z roku 2006, čl. 12 odst. 1, 4 a 5 tohoto nařízení stanoví:
„(1)   Úředník pověřený přezkumem žádostí o vstup vydá doklad rodinného příslušníka EHP osobě, která o něj požádá, jestliže je tato osoba rodinným příslušníkem státního příslušníka státu EHP a
a)
tento státní příslušník státu EHP:
i)
má v souladu s tímto nařízením bydliště ve Spojeném království, nebo
ii)
do Spojeného království odcestuje do šesti měsíců ode dne podání žádosti a při příjezdu do Spojeného království bude státním příslušníkem státu EHP, který má v souladu s tímto nařízením bydliště na území Spojeného království, a
b)
rodinný příslušník bude doprovázet státního příslušníka státu EHP do Spojeného království nebo jej tam bude následovat a
i)
má zákonné bydliště na území státu EHP, nebo
ii)
splňuje požadavky pravidel v oblasti přistěhovalectví (jiné, než požadavky pro povolení ke vstupu) umožňující vstup do Spojeného království jakožto rodinného příslušníka státního příslušníka státu EHP, nebo pokud jde o přímé potomky nebo přímé vyživované předky jeho manžela či manželky nebo partnera či partnerky, jakožto rodinného příslušníka jeho manžela či manželky nebo partnera či partnerky, za předpokladu, že se státní příslušník státu EHP nebo manžel či manželka nebo partner či partnerka nachází a je usazen ve Spojeném království.
(4)   Doklad rodinného příslušníka EHP podle tohoto článku se vydává bezplatně a v nejkratší možné lhůtě.
(5)   Doklad rodinného příslušníka EHP podle tohoto článku se nevydá v případě, že žadateli nebo dotyčnému státnímu příslušníkovi státu EHP musí být odepřen vstup na území Spojeného království z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví podle článku 21.“
Článek 40 zákona o přistěhovalectví a azylu z roku 1999 (Immigration and Asylum Act 1999) stanoví:
„Poplatek za cestující bez řádných dokladů
(1)   Tento článek se vztahuje na osobu žádající o vstup na území Spojeného království, která do Spojeného království přicestuje lodí nebo letadlem a na požádání zaměstnance přistěhovalecké služby nepředloží:
(a)
platný cestovní doklad, který dostatečným způsobem potvrzuje její totožnost a státní příslušnost nebo občanství, a
(b)
pokud se na ni vztahuje vízová povinnost, požadované vízum.
(2)   Secretary of State může majiteli lodi nebo letadla v souvislosti s takovou osobou uložit poplatek ve výši 2000 [britských liber (GBP)].
(3)   Tento poplatek se zaplatí Secretary of State na požádání.
(4)   Od zaplacení poplatku se upustí, prokáže-li majitel, že tato osoba předložila požadovaný doklad nebo doklady majiteli nebo jeho zaměstnanci či zástupci při nástupu na loď nebo do letadla mířící do Spojeného království.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Sean Ambrose McCarthy je manželem H. P. McCarthy Rodriguez. Tento pár má dítě, Natashu Caley McCarthy Rodriguez. Tyto tři osoby bydlí od roku 2010 ve městě Marbella (Španělsko) a pravidelně cestují do Spojeného království, kde vlastní dům.
Sean Ambrose McCarthy má britskou a irskou státní příslušnost. Helena Patricia McCarthy Rodriguez, kolumbijská státní příslušnice, je držitelkou pobytové karty, kterou jí vydaly v roce 2010 španělské orgány na základě článku 10 směrnice 2004/38 a jejíž platnost vyprší v roce 2015.
Podle právních předpisů Spojeného království, a sice článku 11 nařízení z roku 2006 musí H. P. McCarthy Rodriguez k tomu, aby mohla vstoupit na území Spojeného království, požádat předem o vydání dokladu rodinného příslušníka EHP. Tento doklad rodinného příslušníka má platnost šest měsíců a lze jej prodloužit za předpokladu, že se žadatel osobně dostaví na diplomatické zastoupení Spojeného království v zahraničí a vyplní formulář obsahující otázky týkající se jeho prostředků a profesní situace. Helena Patricia McCarthy Rodriguez se tedy musí pokaždé, když chce uvedený doklad rodinného příslušníka prodloužit, dostavit z Marbelly na diplomatické zastoupení Spojeného království v Madridu (Španělsko).
Heleně Patricii McCarthy Rodriguez se již stalo, že jí některé letecké společnosti odepřely vstup na palubu letadel do Spojeného království, když předložila pouze svou pobytovou kartu, a nikoliv doklad rodinného příslušníka EHP, který vyžadují právní předpisy Spojeného království. Tato praxe vyplývá z pokynů pro dopravce provozující osobní dopravu do Spojeného království, týkajících se použití článku 40 zákona o přistěhovalectví a azylu z roku 1999, jež vydal Secretary of State. Tyto pokyny mají motivovat dopravce k tomu, aby nepřepravovali cestující, kteří jsou státními příslušníky třetích států a nemají pobytovou kartu vydanou orgány Spojeného království nebo platný cestovní doklad, jako je doklad rodinného příslušníka EHP.
V roce 2012 podali žalobci v původním řízení proti Spojenému království k předkládajícímu soudu žalobu, kterou se domáhali určení, že uvedený stát nesplnil povinnost správně provést do svého právního řádu čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38. V rámci tohoto sporu dosáhla H. P. McCarthy Rodriguez vydání předběžného opatření, podle něhož bude její doklad rodinného příslušníka EHP prodloužen na základě písemné žádosti, bez nutnosti dostavit se na diplomatické zastoupení Spojeného království v Madridu osobně.
Secretary of State před předkládajícím soudem uvedl, že právní úprava Spojeného království dotčená v původním řízení nemá provádět čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38. Tato právní úprava, stejně jako neprovedení posledně uvedeného ustanovení, je odůvodněna jakožto potřebné opatření na základě článku 35 směrnice 2004/38, i jakožto kontrolní opatření ve smyslu článku 1 protokolu č. 20.
Secretary of State v tomto ohledu poukázal na existenci „systémového problému“ zneužívání práv a podvodů ze strany státních příslušníků třetích států. Pobytové karty podle článku 10 směrnice 2004/38 mohou být padělány. Především neexistuje jednotný vzor těchto karet. Nicméně pobytové karty vydávané Spolkovou republikou Německo a Estonskou republikou splňují příslušné bezpečnostní normy, zejména normy stanovené Mezinárodní organizací pro civilní letectví, takže by mělo dojít ke změně dotčené vnitrostátní právní úpravy v případě osob, které mají pobytovou kartu vydanou jedním z těchto dvou členských států.
Po posouzení důkazů předložených Secretary of State dospěl předkládající soud k závěru, že obavy tohoto účastníka řízení ze „systémového“ zneužívání práv považuje za odůvodněné. Pobytové karty mohou být snadno využívány v rámci nezákonné imigrace do Spojeného království. Existuje konkrétní nebezpečí, že značná část osob zapojených do „obchodu s fingovanými sňatky“ by využívala falešných pobytových karet s cílem dosáhnout nezákonně vstupu na území Spojeného království. Odmítnutí tohoto členského státu osvobodit držitele pobytových karet od povinnosti získat vstupní vízum je tedy přiměřené, nezbytné a objektivně odůvodněné.
Za těchto podmínek se High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Umožňuje článek 35 [směrnice 2004/38] členskému státu přijmout opatření s obecnou působností k odepření, pozastavení nebo odnětí práva přiznaného čl. 5 odst. 2 této směrnice, podle kterého jsou rodinní příslušníci, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají pobytovou kartu vydanou na základě článku 10 této směrnice, osvobozeni od vízové povinnosti?
2)
Může Spojené království na základě článku 1 protokolu č. 20 […] požadovat, aby držitelé pobytové karty měli vstupní vízum, které je třeba získat před příjezdem na hranici?
3)
V případě kladné odpovědi na první nebo druhou otázku, je přístup Spojeného království k držitelům pobytové karty v projednávané věci odůvodnitelný, s ohledem na důkazy shrnuté v usnesení předkládajícího soudu?“
K předběžným otázkám
K první a druhé otázce
Podstatou první a druhé předběžné otázky předkládajícího soudu, které je třeba přezkoumat společně, je, zda článek 35 směrnice 2004/38 a článek 1 protokolu č. 20 musí být vykládány v tom smyslu, že umožňují členskému státu, aby při sledování cíle obecné prevence podrobil rodinné příslušníky občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají platnou pobytovou kartu vydanou na základě článku 10 směrnice 2004/38 orgány jiného členského státu, povinnosti být podle vnitrostátního práva držiteli takového povolení ke vstupu, jako je doklad rodinného příslušníka EHP, aby mohli vstoupit na jeho území.
K výkladu směrnice 2004/38
Vzhledem k tomu, že předkládající soud vycházel při položení otázky týkající se výkladu článku 35 směrnice 2004/38 z předpokladu, že tato směrnice je na spor v původním řízení použitelná, je třeba nejprve ověřit, zda uvedená směrnice přiznává H. P. McCarthy Rodriguez právo vstupu do Spojeného království, když přichází z jiného členského státu.
– K použitelnosti směrnice 2004/38
Jak vyplývá z ustálené judikatury, účelem směrnice 2004/38 je usnadnit výkon základního a osobního práva svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, které čl. 21 odst. 1 SFEU přiznává přímo občanům Unie, a posílit uvedené právo (rozsudek O. a B., C‑456/12,
EU:C:2014:135
, bod 35 a citovaná judikatura).
S ohledem na kontext a cíle směrnice 2004/38 nelze ustanovení této směrnice vykládat restriktivně a každopádně nesmějí být zbavena svého užitečného účinku (rozsudek Metock a další, C‑127/08,
EU:C:2008:449
, bod 84).
Pokud jde zaprvé o případná práva rodinných příslušníků občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, bod 5 odůvodnění směrnice 2004/38 zdůrazňuje, že má-li být právo všech občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států vykonáváno v objektivně existujících podmínkách důstojnosti, je třeba je zaručit také jejich rodinným příslušníkům bez ohledu na jejich státní příslušnost (rozsudek Metock a další,
EU:C:2008:449
, bod 83).
I když ustanovení směrnice 2004/38 nepřiznávají rodinným příslušníkům občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, žádné samostatné právo, případná práva jim přiznaná ustanoveními unijního práva týkajícími se občanství Unie jsou právy odvozenými od výkonu svobody pohybu občanem Unie (v tomto smyslu viz rozsudek O. a B.,
EU:C:2014:135
, bod 36 a citovaná judikatura).
Článek 3 odst. 1 uvedené směrnice totiž definuje jako „oprávněné osoby“ požívající práv přiznaných touto směrnicí „všechny občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a […] jejich rodinné příslušníky ve smyslu čl. 2 bodu 2, kteří je doprovázejí nebo následují“.
Soudní dvůr tak rozhodl, že právo na vstup a právo pobytu v členském státě přísluší na základě směrnice 2004/38 nikoli všem rodinným příslušníkům občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, ale pouze těm, kteří jsou ve smyslu čl. 2 bodu 2 této směrnice rodinnými příslušníky občana Unie, který vykonal své právo volného pohybu tím, že se usadil v jiném členském státě, než je členský stát, jehož je státním příslušníkem (rozsudky Metock a další,
EU:C:2008:449
, bod 73; Dereci a další, C‑256/11,
EU:C:2011:734
, bod 56; rozsudek Iida, C‑40/11,
EU:C:2012:691
, bod 51, jakož i O. a B.,
EU:C:2014:135
, bod 39).
V projednávaném případě je nesporné, že S. A. McCarthy vykonal své právo volného pohybu tím, že se usadil ve Španělsku. Kromě toho je nesporné, že jeho manželka, H. P. McCarthy Rodriguez, žije s ním a s dítětem, které se z jejich svazku narodilo, v tomto členském státě a že má platnou pobytovou kartu vydanou španělskými orgány podle článku 10 směrnice 2004/38, která jí umožňuje pobývat legálně na území Španělska.
Z toho vyplývá, že S. A. McCarthy a H. P. McCarthy Rodriguez jsou „oprávněnými osobami“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 této směrnice.
Co se zadruhé týče otázky, zda H. P. McCarthy Rodriguez má na základě směrnice 2004/38 právo na vstup do Spojeného království, když přichází z jiného členského státu, je třeba uvést, že článek 5 této směrnice upravuje právo na vstup na území členských států, jakož i podmínky tohoto vstupu. Podle odstavce 1 tohoto článku 5 „zaručují členské státy občanům Unie vstup na své území […] a rodinným příslušníkům, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, vstup na své území s platným cestovním pasem“.
Kromě toho čl. 5 odst. 2 první pododstavec směrnice 2004/38 stanoví, že „[p]ro účely této směrnice jsou od vízové povinnosti osvobozeni rodinní příslušníci s platnou pobytovou kartou [podle článku 10]“. Jak vyplývá z bodu 8 této směrnice, má toto osvobození usnadnit volný pohyb státních příslušníků třetích států, kteří jsou rodinnými příslušníky občana Unie.
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že článek 5 směrnice 2004/38 hovoří o „členských státech“ a nijak nerozlišuje podle členského státu vstupu, zejména když stanoví, že od povinnosti získat vstupní vízum jsou osvobozeni rodinní příslušníci občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, s platnou pobytovou kartou. Z tohoto článku 5 tedy nijak nevyplývá, že by právo na vstup rodinných příslušníků občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, bylo omezeno na jiné členské státy, než je členský stát původu občana Unie.
Za těchto podmínek je třeba konstatovat, že podle článku 5 směrnice 2004/38 nepodléhá osoba, která je rodinným příslušníkem občana Unie a nachází se v takové situaci, jako H. P. McCarthy Rodrigue, povinnosti získat vízum nebo rovnocenné povinnosti, aby mohla vstoupit na území členského státu původu tohoto občana Unie.
– K výkladu článku 35 směrnice 2004/38
Vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení vyžaduje, aby každý rodinný příslušník občana Unie, který není státním příslušníkem žádného členského státu, získal předem povolení ke vstupu. Tato právní úprava vychází z existence obecného rizika zneužití práv nebo podvodů, které označuje Secretary of State za „systémové“, čímž je vyloučeno, aby příslušné vnitrostátní orgány provedly jakékoliv konkrétní posouzení vlastního jednání dotčené osoby v souvislosti s případným zneužitím práv nebo podvodem.
Tato právní úprava podmiňuje vstup na území Spojeného království předchozím získáním povolení ke vstupu, a to i v případech, kdy, jako v projednávaném případě, nemají vnitrostátní orgány za to, že by rodinný příslušník občana Unie mohl být zapojen do zneužití práv nebo podvodu. Uvedená právní úprava tak stanoví tuto podmínku, i když orgány Spojeného království nezpochybňují pravost pobytové karty vydané podle článku 10 směrnice 2004/38 a správnost v ní uvedených údajů. Tato právní úprava tudíž vylučuje, absolutně a automaticky, rodinné příslušníky občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, z práva na vstup na území členských států bez víza, které jim přiznává čl. 5 odst. 2 směrnice 2004/38, i když mají platnou pobytovou kartu, vydanou na základě článku 10 směrnice 2004/38 členským státem bydliště.
Je pravda, že v souladu s judikaturou Soudního dvora směrnice 2004/38 nezbavuje členské státy veškeré pravomoci v oblasti kontroly vstupu rodinných příslušníků občanů Unie na jejich území. Nicméně jakmile rodinnému příslušníkovi občana Unie, který není státním příslušníkem žádného členského státu, přísluší na základě směrnice 2004/38 právo na vstup a právo pobytu v hostitelském členském státě, tento hostitelský členský stát může toto právo omezit pouze při dodržení článků 27 a 35 této směrnice (viz rozsudek Metock a další,
EU:C:2008:449
, body 74 a 95).
Na základě článku 27 směrnice 2004/38 totiž členské státy mohou, je-li to odůvodněno, odmítnout vstup a pobyt z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Takové odmítnutí přitom musí být založeno na individuálním přezkumu každého jednotlivého případu (rozsudek Metock a další,
EU:C:2008:449
, bod 74). Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s obecnou prevencí, tedy nejsou přípustná (rozsudky Jipa, C‑33/07,
EU:C:2008:396
, bod 24, a Aladzhov, C‑434/10,
EU:C:2011:750
, bod 42).
Kromě toho v souladu s článkem 35 směrnice 2004/38 mohou členské státy přijmout potřebná opatření k odepření, pozastavení nebo odnětí jakéhokoliv práva přiznaného touto směrnicí v případě zneužití práv nebo podvodu, například účelových sňatků, přičemž veškerá taková opatření musí být přiměřená a spojená s procesními zárukami stanovenými v uvedené směrnici (rozsudek Metock a další,
EU:C:2008:449
, bod 75).
Pokud jde o to, zda článek 35 směrnice 2004/38 umožňuje členským státům přijmout taková opatření, o jaká se jedná v původním řízení, je třeba uvést, že právo na vstup a právo pobytu jsou občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům přiznána s ohledem na jejich individuální situaci.
Rozhodnutí nebo opatření přijímaná příslušnými vnitrostátními orgány v souvislosti s případným právem na vstup nebo právem pobytu na základě směrnice 2004/38 mají totiž osvědčit individuální situaci státního příslušníka členského státu nebo jeho rodinných příslušníků s ohledem na tuto směrnici (v tomto smyslu, pokud jde o vydání povolení k pobytu na základě sekundárního práva, viz rozsudky Collins, C‑138/02,
EU:C:2004:172
, bod 40; Komise v. Belgie, C‑408/03,
EU:C:2006:192
, body 62 a 63, jakož i Dias, C‑325/09,
EU:C:2011:498
, bod 48).
Kromě toho, jak výslovně vyplývá z bodu 35 směrnice 2004/38, opatření přijímaná na základě tohoto článku musí být spojená s procesními zárukami stanovenými v článcích 30 a 31 této směrnice. Jak vyplývá z bodu 25 odůvodnění uvedené směrnice, tyto procesní záruky mají mimo jiné zajistit vysokou úroveň ochrany práv občanů Unie a jejich rodinných příslušníků v případě, kdy je jim odepřen vstup do jiného členského státu nebo pobyt v něm.
Vzhledem k tomu, že směrnice 2004/38 přiznává práva na individuálním základě, mají opravná řízení dotčené osobě umožnit, aby uplatnila okolnosti a důvody týkající se její individuální situace, aby tak mohla u příslušných vnitrostátních orgánů nebo soudů dosáhnout uznání individuálního práva, na nějž si může činit nárok.
Z předchozích úvah vyplývá, že opatření přijímaná vnitrostátními orgány na základě článku 35 směrnice 2004/38, jejichž cílem je odepření, pozastavení nebo odnětí práva přiznaného touto směrnicí, musí být založena na individuálním přezkumu každého jednotlivého případu.
Členské státy tak nemohou odepřít rodinným příslušníkům občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají platnou pobytovou kartu, vydanou na základě článku 10 směrnice 2004/38, právo vstoupit na jejich území bez víza, jak je stanoveno v čl. 5 odst. 2 této směrnice, aniž by příslušné vnitrostátní orgány uskutečnily individuální přezkum každého jednotlivého případu. Jsou tedy povinny uznat takovou pobytovou kartu pro účely vstupu na jejich území bez víza, ledaže je pravost této karty a správnost v ní uvedených údajů zpochybněna konkrétními indiciemi, které se týkají dotčeného individuálního případu a umožňují učinit závěr o existenci zneužití práv nebo podvodu (viz obdobně rozsudek Dafeki, C‑336/94,
EU:C:1997:579
, body 19 a 21).
V tomto ohledu Soudní dvůr upřesnil, že důkaz o zneužití vyžaduje souhrn objektivních skutečností, ze kterých vyplývá, že i přes formální dodržení podmínek stanovených unijní právní úpravou nebylo dosaženo cíle sledovaného touto právní úpravou, a subjektivní prvek spočívající v záměru získat výhodu vyplývající z unijní právní úpravy tím, že jsou uměle vytvořeny podmínky vyžadované pro její získání (rozsudky Maďarsko v. Slovensko, C‑364/10,
EU:C:2012:630
, bod 58 a citovaná judikatura, jakož i O. a B.,
EU:C:2014:135
, bod 58).
Při neexistenci výslovného ustanovení ve směrnici 2004/38 nemůže skutečnost, že členský stát čelí, jak se o sobě domnívá Spojené království, vysokému počtu případů zneužití práv nebo podvodů páchaných státními příslušníky třetích států využívajícími fingovaných manželství nebo padělaných pobytových karet, odůvodňovat přijetí takového opatření, o jaké se jedná v původním řízení, jež vychází z hledisek obecné prevence, přičemž je vyloučeno jakékoliv specifické posouzení vlastního jednání dotčené osoby.
Přijetí opatření sledujících cíl obecné prevence rozšířených případů zneužití práv nebo podvodů by totiž znamenalo, jako v projednávaném případě, že pouhá příslušnost k určité skupině osob by členským státům umožňovala odmítnout uznání práva výslovně přiznaného směrnicí 2004/38 rodinným příslušníkům občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, i když ve skutečnosti splňují podmínky stanovené touto směrnicí. Stejně by tomu bylo v případě, kdy by uznání tohoto práva bylo omezeno na osoby, které jsou držiteli pobytových karet vydaných některými členskými státy, jak o tom uvažovalo Spojené království.
Taková opatření by na základě své automatické povahy umožňovala členským státům neuplatňovat ustanovení směrnice 2004/38 a porušovala by samotnou podstatu základního a individuálního práva občanů Unie svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, jakož i odvozených práv, která mají rodinní příslušníci těchto občanů, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu.
Vzhledem k výše uvedeným úvahám je třeba vykládat článek 35 směrnice 2004/38 v tom smyslu, že členskému státu neumožňuje, aby při sledování cíle obecné prevence podrobil rodinné příslušníky občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají platnou pobytovou kartu vydanou na základě článku 10 této směrnice orgány jiného členského státu, povinnosti být podle vnitrostátního práva držiteli takového povolení ke vstupu, jako je doklad rodinného příslušníka EHP, aby mohli vstoupit na jeho území.
K výkladu protokolu č. 20
Je třeba připomenout, že čl. 77 odst. 1 písm. a) SFEU stanoví, že Unie rozvíjí politiku s cílem zajistit, aby osoby bez ohledu na svou státní příslušnost nebyly kontrolovány při překračování vnitřních hranic Unie. Zrušení ochrany vnitřních hranic je součástí cíle Unie vytvořit prostor bez vnitřních hranic, v němž je zajištěn volný pohyb osob, jak je stanoven v článku 26 SFEU. Tento dílčí cíl spočívající v neprovádění opatření na ochranu vnitřních hranic realizoval unijní zákonodárce tím, že na základě článku 62 ES, nyní článku 77 SFEU, přijal nařízení č. 562/2006, jehož cílem je navázat na schengenské
acquis
(v tomto smyslu viz rozsudek Adil, C‑278/12 PPU,
EU:C:2012:508
, body 48 až 50).
Vzhledem k tomu, že Spojené království se nepodílí na ustanoveních schengenského
acquis
týkajících se zrušení opatření na ochranu hranic a pohybu osob, včetně společné politiky ve vízové oblasti, stanoví protokol č. 20 v článku 1, že Spojené království je oprávněno provádět na svých hranicích s jinými členskými státy kontroly osob, které chtějí vstoupit do Spojeného království, pokud to považuje za nezbytné k ověření zejména práva na vstup do Spojeného království občanů Unie a osob na nich závislých, které požívají práv udělených právem Unie, a k rozhodnutí, zda jiným osobám bude povolení ke vstupu do Spojeného království vydáno či nikoli.
Tyto kontroly jsou prováděny „na hranicích“ a mají ověřit, zda osoby, které chtějí vstoupit na území Spojeného království, mají právo na vstup na základě ustanovení unijního práva, nebo, při neexistenci takového práva, zda by jim měl být povolen vstup na toto území. Jejich cílem je tedy zejména zabránit nelegálnímu překračování hranic Spojeného království s jinými členskými státy.
Pokud jde o rodinné příslušníky občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a chtějí vstoupit na území Spojeného království, přičemž se dovolávají práva na vstup podle směrnice 2004/38, ověření ve smyslu článku 1 protokolu č. 20 spočívá zejména v kontrole toho, zda je dotčená osoba držitelem dokumentů stanovených v článku 5 této směrnice. V tomto ohledu, i když Soudní dvůr judikoval, že povolení k pobytu vydávaná na základě unijního práva mají deklaratorní, a nikoliv konstitutivní povahu (rozsudek Dias,
EU:C:2011:498
, bod 49, jakož i rozsudek O. a B.,
EU:C:2014:135
, bod 60), nic to nemění na tom, že členské státy jsou, jak bylo konstatováno v bodě 53 tohoto rozsudku, v zásadě povinny uznat pobytovou kartu vydanou na základě článku 10 směrnice 2004/38 pro účely vstupu na jejich území bez víza.
Ověření ve smyslu článku 1 protokolu č. 20 přitom může v souladu se svým cílem, jímž je zabránit nelegálnímu překračování hranic, zahrnovat přezkum pravosti těchto dokladů a správnosti v nich uvedených údajů, jakož i přezkum konkrétních indicií umožňujících konstatovat existenci zneužití práv nebo podvodu.
Z toho vyplývá, že článek 1 protokolu č. 20 umožňuje Spojenému království ověřit, zda osoba, která chce vstoupit na jeho území, skutečně splňuje podmínky vstupu, zejména podmínky stanovené unijním právem. Tento článek 1 naopak neumožňuje tomuto členskému státu určovat podmínky vstupu osob, které mají právo na vstup na základě unijního práva, a zejména ukládat jim dodatečné podmínky vstupu nebo jiné podmínky, než stanoví unijní právo.
Právě tak je tomu v projednávaném případě. Vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení tím, že vyžaduje předchozí získání dokladu rodinného příslušníka EHP, stanoví v případě rodinných příslušníků občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají platnou pobytovou kartu vydanou na základě článku 10 směrnice 2004/38, podmínku vstupu navíc k podmínkám uvedeným v článku 5 této směrnice, a nikoliv pouze ověření podmínek vstupu „na hranicích“.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na první a druhou otázku odpovědět tak, že jak článek 35 směrnice 2004/38, tak článek 1 protokolu č. 20 musí být vykládány v tom smyslu, že členskému státu neumožňují, aby při sledování cíle obecné prevence podrobil rodinné příslušníky občana Unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají platnou pobytovou kartu vydanou na základě článku 10 směrnice 2004/38 orgány jiného členského státu, povinnosti být podle vnitrostátního práva držiteli takového povolení ke vstupu, jako je doklad rodinného příslušníka EHP, aby mohli vstoupit na jeho území.
Ke třetí otázce
S ohledem na odpověď na první a druhou otázku není namístě odpovídat na třetí otázku.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

Jak článek 35 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, tak článek 1 Protokolu (č. 20) o použití některých hledisek článku 26 Smlouvy o fungování Evropské unie na Spojené království a Irsko musí být vykládány v tom smyslu, že členskému státu neumožňují, aby při sledování cíle obecné prevence podrobil rodinné příslušníky občana Evropské unie, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu a mají platnou pobytovou kartu vydanou na základě článku 10 směrnice 2004/38 orgány jiného členského státu, povinnosti být podle vnitrostátního práva držiteli takového povolení ke vstupu, jako je doklad rodinného příslušníka EHP (Evropský hospodářský prostor), aby mohli vstoupit na jeho území.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.