CELEX: 62013CJ0156
Zahtjev za prethodnu odluku
Sloboda pružanja usluga
Članak 56. UFEU‑a
Igre na sreću
Propisi koji predviđaju zabrane u vezi s igrama na sreću putem interneta koje se, u ograničenom razdoblju, nisu primjenjivale u jednoj saveznoj jedinici države članice
Usklađenost
Proporcionalnost

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 56. UFEU‑a.
Taj je zahtjev upućen u okviru spora između Digibet Ltd (u daljnjem tekstu: Digibet) i G. Albersa, s jedne strane, te Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG (u daljnjem tekstu: Westdeutsche Lotterie), s druge strane, zbog zabrane Digibetu da putem interneta nudi igre na sreću.
Njemački pravni okvir
U skladu s člancima 70. i 72. njemačkog Ustava, zakonodavstvo o igrama na sreću spada u nadležnost saveznih zemalja.
Slijedom toga šesnaest saveznih zemalja 2008. je sklopilo državni Ugovor o igrama na sreću (Glücksspielstaatsvertrag, u daljnjem tekstu: GlüStV 2008), kojim je utvrdilo zajednička pravila u tom području. Taj je ugovor predviđao da se njegova pravila primjenjuju tijekom četiri godine počevši od 1. siječnja 2008., s datumom prestanka važenja 31. prosinca 2011.
Nakon GlüStV‑a 2008 2012. uslijedio je Ugovor o izmjenama ugovora o igrama na sreću (Glücksspieländerungsstaatsvertrag, u daljnjem tekstu: GlüStV 2012), koji je stupio na snagu 1. srpnja 2012. U početku su navedeni ugovor ratificirale sve savezne zemlje, osim savezne zemlje Schleswig‑Holstein.
Naime, savezna zemlja Schleswig‑Holstein je u cilju liberalizacije propisa o igrama na sreću 20. listopada 2011. donijela Zakon o reorganizaciji igara na sreću (Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels, GVOBI. Sch.-H, str. 280., u daljnjem tekstu: GlSpielG SH), koji je stupio na snagu 1. siječnja 2012.
Suprotno članku 5. stavku 3. GlüStV‑a 2008, članak 26. GlSpielG SH‑a je u načelu dopuštao televizijsko ili internetsko oglašavanje javnih igara na sreću.
Na temelju GlSpielG SH‑a organizacija i posredovanje u javnim igrama na sreću putem interneta više nisu zabranjeni. Iako se dozvola nadležnih tijela savezne zemlje u tu svrhu uvijek zahtijevala, dozvolu za komercijalizaciju javnog klađenja je međutim u slučaju ispunjenja nekih objektivnih uvjeta trebalo dodijeliti svakom građaninu i svakoj pravnoj osobi u Europskoj uniji.
Za sve ostale savezne zemlje u skladu s člankom 4. stavkom 4. i prvom rečenicom članka 5. stavka 3. GlüStV‑a 2012 organizacija i posredovanje u javnim igrama na sreću putem interneta te televizijsko i internetsko oglašavanje kao i oglašavanje na telekomunikacijskim mrežama ostaju u načelu zabranjeni. Naime nakon tog ugovora korištenje interneta u te svrhe može se dopustiti samo iznimno i pod određenim uvjetima za lutriju i sportsko klađenje kako bi se ponudila prikladna alternativa nezakonitoj ponudi igara na sreću i borilo protiv razvoja i širenja potonje vrste igara.
Manje ograničavajući propisi o igrama na sreću koji se primjenjuju u saveznoj zemlji Schleswig‑Holstein prestali su važiti 9. veljače 2013., kada je ta savezna zemlja pristupila GlüStV‑u 2012 te su zajedničke odredbe potonjeg zamijenjene onima GlSpielG SH‑a. Međutim na temelju GlSpielG SH‑a savezna zemlja Schleswig‑Holstein je gospodarskim subjektima izdala niz dozvola kako bi putem interneta ponudili igre na sreću te su one ostale valjane i u prijelaznom razdoblju nakon stavljanja izvan snage GlSpielG SH‑a.
Glavni postupak i prethodna pitanja
Westdeutsche Lotterie je društvo javnoga prava Sjeverne Rajne‑Vestfalije koje se bavi lutrijom. Društvo Digibet, sa registriranim sjedištem u Gibraltaru, putem internetske stranice digibet.com na njemačkom jeziku uz novčani ulog nudi igre na sreću i sportsko klađenje. Posjeduje licenciju za organiziranje igara na sreću koju je izdao Gibraltar. M. Albers je upravitelj Digibeta.
Westdeutsche Lotterie smatra da je ponuda Digibeta protivna tržišnom natjecanju zbog toga što krši neka pravila primjenjiva na igre na sreću. Nakon što je Westdeutsche Lotterie pred Landgericht Köln podnio tužbu, taj je sud presudom od 22. listopada 2009. Digibetu i G. Albersu između ostalog naložio da prestane putem interneta, u komercijalne svrhe i s konkurentskim ciljevima, nuditi osobama koje se nalaze na njemačkom državnom području mogućnost da uz novčani ulog igraju igre na sreću.
Oberlandesgericht Köln, koji je odlučivao o žalbi Digibeta i G. Albersa, njihovu je žalbu odbio te je odlukom od 3. rujna 2010. potvrdio presudu suda prvog stupnja
Digibet i G. Albers su sudu koji je uputio zahtjev protiv te presude podnijeli „reviziju“ zahtijevajući da se tužba Westdeutsche Lotterie u cijelosti odbije.
Bundesgerichtshof smatra da se, uzimajući u obzir zakonske izmjene koje su se u saveznoj zemlji Schleswig‑Holstein dogodile 1. siječnja 2012., ne može isključiti to da bi se podnesena „revizija“ zbog kršenja slobode pružanja usluga utvrđene pravom Unije mogla prihvatiti. Podsjeća da, na temelju sudske prakse Suda, iznimke i ograničenja propisa koji ograničavaju djelatnosti igara na sreću treba podvrgnuti nadzoru usklađenosti kako bi se provjerilo utječu li na sposobnost tih propisa da ostvare legitimne ciljeve u općem interesu kojima teže (vidjeti presudu Carmen Media Group, C‑46/08,
EU:C:2010:505
, t. 106. i daljnje točke). U tom kontekstu različita pravna situacija u jednoj saveznoj zemlji u odnosu na druge savezne zemlje mogla bi dovesti do toga da zbog povrede prava Unije ograničenja komercijalizacije i oglašavanja igara na sreću putem interneta u drugim saveznim zemljama budu neprimjenjiva, tako da bi zabrana da se na mreži posreduje i organiziraju igre na sreću bila neutemeljena.
Mišljenje je tog suda da međutim ne bi bilo prikladno i u skladu s načelom proporcionalnosti sprječavati sve ostale savezne zemlje da izvršavaju ovlast koju im priznaje pravo Unije, da same odluče treba li potpuno ili djelomično zabraniti neke djelatnosti igara na sreću ili je dovoljno da se one ograniče i da se u tu svrhu predvide više ili manje strogi modaliteti nadzora (vidjeti presudu Carmen Media Group,
EU:C:2010:505
, t. 58.) jednostavno zato što samo jedna savezna zemlja želi uvesti propise koji od toga odstupaju. U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da na temelju saveznog Ustava ni savezna država ni ostale savezne zemlje ne mogu prisiliti saveznu zemlju na to da donese određene propise u području koje spada u nadležnost saveznih zemalja.
Naposljetku, navedeni sud navodi da se u neusklađenim područjima poput onog igara na sreću praktični učinak eventualne neusklađenosti na unutarnjem tržištu koji je posljedica razlika između saveznih zemalja jedne savezne države ne bi trebao razlikovati od eventualno oprečnih propisa koji mogu postojati između malih i velikih država članica i koje u pravu Unije treba prihvatiti.
U tim je okolnostima Bundesgerichtshof odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Predstavlja li neusklađeno ograničenje djelatnosti igara na sreću činjenica da su, s jedne strane, u jednoj državi članici koja ima federalnu strukturu organizacija i posredovanje u javnim igrama na sreću putem interneta u načelu zabranjeni propisima koji su na snazi u većini saveznih zemalja i da se, u nedostatku stečenih prava, mogu iznimno dopustiti samo lutrijama i sportskim kladionicama, kako bi se na raspolaganje stavila prikladna alternativa nezakonitoj ponudi igara na sreću i borilo protiv njezinog razvoja i širenja, premda, s druge strane, u jednoj saveznoj zemlji te države članice propisi na snazi predviđaju da svaki građanin Unije i svaka pravna osoba, koja je s njime izjednačena, moraju, pod određenim precizno utvrđenim objektivnim uvjetima, dobiti dozvolu za komercijalizaciju sportskog klađenja putem interneta i da bi to moglo kompromitirati primjerenost ograničenja komercijalizacije igara na sreću putem interneta primjenjivoga na preostalom saveznom području za ispunjenje legitimnih ciljeva u općem interesu kojima se teži?
2.
Ovisi li odgovor na prvo pitanje o tome dovodi li drugačija pravna situacija u jednoj saveznoj zemlji u pitanje ili ozbiljno ugrožava prikladnost ograničenja igara na sreću primjenjivih u drugim saveznim zemljama za ostvarenje legitimnih ciljeva u općem interesu kojima se teži?
3.
U slučaju pozitivnog odgovora na prvo pitanje, bi li neusklađenost nestala da savezna zemlja čiji propisi odstupaju preuzme ograničenja igara na sreću koja su primjenjiva u drugim saveznim zemljama, iako su u toj saveznoj zemlji tijekom prijelaznog razdoblja, koje je u odnosu na koncesije koje su već dodijeljene trajalo nekoliko godina, zadržani postojeći propisi koji su za igre na sreću na internetu manje ograničavajući jer se dozvole ne mogu povući ili se to ne može učiniti bez plaćanja naknada štete koje bi savezna zemlja teško podnijela?
4.
Ovisi li odgovor na treće pitanje o tome je li, tijekom prijelaznog razdoblja od nekoliko godina, učinkovitost ograničenja igara na sreću primjenjivih u drugim saveznim zemljama dovedena u pitanje ili ozbiljno ugrožena?“
O prethodnim pitanjima
Najprije treba istaknuti da je nakon odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku savezna zemlja Schleswig‑Holstein pristupila GlüStV‑u 2012 i da je stavila izvan snage GlSpielG SH, s učinkom od 8. veljače 2013., predviđajući pritom da će dodijeljene dozvole tijekom prijelaznog razdoblja ostati valjane.
U pogledu tog pojašnjenja treba ustvrditi da svojim pitanjima koje treba ispitati zajedno sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 56. UFEU‑a tumačiti na način da su njemu protivni propisi zajednički većini federalnih jedinica države članice koja ima federalnu strukturu, koji u načelu zabranjuju organizaciju i posredovanje u igrama na sreću putem interneta, premda je tijekom ograničenog razdoblja samo jedna savezna jedinica održala na snazi manje ograničavajuće zakonodavstvo koje postoji uz ono ograničavajuće ostalih saveznih jedinica i navedena je jedinica izdala dozvole gospodarskim subjektima kako bi nudili igre na internetu, koje vrijede i tijekom prijelaznog razdoblja nakon stavljanja izvan snage tih manje ograničavajućih propisa.
Nesporno je da propisi države članice, poput onih u glavnom postupku koji u načelu zabranjuju oglašavanje, organizaciju i posredovanje u javnim igrama na sreću putem interneta predstavljaju ograničenje slobode pružanja usluga zajamčene člankom 56. UFEU‑a (vidjeti presudu Stoß i dr., C‑316/07, C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 i C‑410/07,
EU:C:2010:504
, t. 68. i navedenu sudsku praksu).
Potrebno je ipak ocijeniti može li se takvo ograničenje dopustiti s naslova mjera odstupanja, na temelju razlogâ javnog poretka, javne sigurnosti i javnog zdravlja, izričito predviđenih u člancima 51. i 52. UFEU‑a, primjenjivih na temelju članka 62. UFEU‑a i na područje slobode pružanja usluga, i može li se predmetno ograničenje, u skladu sa sudskom praksom Suda, opravdati neotklonjivim razlozima općeg interesa (presude Garkalns, C‑470/11,
EU:C:2012:505
, t. 35. i Stanleybet International i dr., C‑186/11 i C‑209/11,
EU:C:2013:33
, t. 22. i navedena sudska praksa).
Dakle, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, ograničenja djelatnosti igara na sreću mogu se opravdati neotklonjivim razlozima općeg interesa, poput zaštite potrošača i sprečavanja prijevare i poticanja građanâ na pretjeranu potrošnju na igre na sreću (presude Garkalns,
EU:C:2012:505
, t. 39. i Stanleybet International i dr.,
EU:C:2013:33
, t. 23. i navedena sudska praksa).
U tom pogledu Sud je u više navrata presudio da su propisi o igrama na sreću dio područja u kojima postoje znatne moralne, vjerske i kulturne razlike između država članica. U nedostatku usklađivanja na razini Unije u tom području dužnost je svake države članice da prema vlastitoj ljestvici vrijednosti ocjeni zahtjeve koje podrazumijeva zaštita tih interesa (presuda Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, C‑42/07,
EU:C:2009:519
, t. 57. i Stanleybet International i dr.,
EU:C:2013:33
, t. 24. i navedena sudska praksa), pri čemu je za utvrđivanje stvarnih ciljeva nacionalnih propisa, u okviru postupaka pokrenutih pred Sudom na temelju članka 267. UFEU‑a, nadležan sud koji je uputio zahtjev (presude Dickinger i Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, t. 51. i Stanleybet International i dr.,
EU:C:2013:33
, t. 26.).
U ovom slučaju sud koji je uputio zahtjev ne postavlja pitanja koja se odnose na opravdanje ograničenja slobode pružanja usluga o kojem je riječ.
On međutim Sud pita o zahtjevu prema kojem ograničenja koja nameću države članice moraju udovoljavati uvjetima proporcionalnosti i nediskriminacije, koji se na njih odnose i koji proizlaze iz sudske prakse, i osobito o uvjetu prema kojem nacionalno pravo može jamčiti ostvarenje cilja za koji se tvrdi da se želi postići samo ako doista dosljedno i sustavno ide k njegovu ostvarenju (vidjeti presudu Stanleybet International i dr.,
EU:C:2013:33
, t. 27. i navedenu sudsku praksu).
Sud koji je uputio zahtjev želi dakle znati je li proporcionalna i dosljedna priroda svih ograničavajućih propisa iz glavnog postupka dovedena u pitanje uzimajući u obzir da je u ograničenom razdoblju manje ograničavajuće zakonodavstvo postojalo samo u saveznoj zemlji Schleswig‑Holstein.
Digibet i G. Albers kao i malteška vlada tvrde da se o nedostatku usklađenosti njemačkih propisa iz glavnog postupka može zaključiti osobito čitanjem točaka 69. i 70. presude Carmen Media Group (
EU:C:2010:505
), prema kojima su tijela savezne zemlje o kojoj je riječ i tijela savezne države pozvana da zajedno ispune obvezu Savezne Republike Njemačke da ne prekrši članak 56. UFEU‑a, na način da su ona dužna u tu svrhu uskladiti izvršavanje svaka svojih nadležnosti.
Usto, oni se, upućujući na federalnu strukturu Savezne Republike Njemačke, pozivaju na točku 61. presude Winner Wetten (C‑409/06,
EU:C:2010:503
), prema kojoj je neprihvatljivo da odredbe nacionalnog prava, bilo da je riječ o ustavnim odredbama, povrjeđuju jedinstvo i učinkovitost prava Unije.
S druge strane, Westdeutsche Lotterie, njemačka, belgijska i portugalska vlada te Komisija smatraju da na prvo pitanje treba odgovoriti negativno i da, u okolnostima u glavnom postupku, GlüStV 2012 ne predstavlja neproporcionalno ograničenje slobode pružanja usluga.
U tom pogledu potrebno je najprije navesti da specifična priroda područja igara na sreću, u kojem, za razliku od uspostave slobodnog i nenarušenog tržišnog natjecanja u okviru uobičajenog tržišta, takvo tržišno natjecanje na specifičnom tržištu igara na sreću, dakle između više subjekata ovlaštenih za gospodarsko iskorištavanje istih igara na sreću, može imati štetne posljedice s obzirom na to da bi ti subjekti bili skloni nadmetanju u inventivnosti kako bi svoju ponudu učinili privlačnijom od one svojih konkurenata te tako kod potrošača povećali potrošnju na igre na sreću i rizik razvijanja ovisnosti o igri (vidjeti presudu Stanleybet International i dr.,
EU:C:2013:33
, t. 45.).
Zbog toga i iz razloga navedenih u točki 24. ove presude, u specifičnom području organizacije igara na sreću nacionalna tijela imaju dovoljnu diskrecijsku ovlast da odrede zahtjeve koje podrazumijeva zaštita potrošača i društvenog poretka te je na svakoj državi članici, pod uvjetom da su poštovani uvjeti koje je utvrdila sudska praksa Suda, da u kontekstu legitimnih ciljeva koje je postavila ocijeni je li potrebno u potpunosti ili djelomično zabraniti djelatnosti vezane uz igre i klađenje ili ih samo ograničiti te da u tu svrhu predvidi više ili manje stroge modalitete nadzora (u tom smislu vidjeti presude Stanleybet International i dr.,
EU:C:2013:33
, t. 44. te Dickinger i Ömer,
EU:C:2011:582
, t. 99.).
Nadalje, valja upozoriti na to da, kada odredbe Ugovorâ ili uredbi državama članicama daju ovlasti ili im u cilju primjene prava Unije nameću obveze, pitanje na koji način države članice mogu povjeriti izvršavanje tih ovlasti i ispunjenje tih obveza određenim unutarnjim tijelima spada isključivo u ustavni sustav svake države članice (presuda Horvath, C‑428/07,
EU:C:2009:458
, t. 49). Osim toga, Sud je već presudio da u državi poput Savezne Republike Njemačke zakonodavac može smatrati da je, u interesu svih osoba o kojima je riječ, na saveznim zemljama, a ne na tijelima savezne države, to da donesu neke zakonodavne mjere (u tom smislu vidjeti presudu Fuchs i Köhler, C‑159/10 i C‑160/10,
EU:C:2011:508
, t. 55.).
U ovom slučaju podjela nadležnosti između saveznih zemalja ne može biti dovedena u pitanje s obzirom na to da ona uživa zaštitu koju joj daje članak 4. stavak 2. UEU‑a, prema kojem je Unija dužna poštovati nacionalni identitet država članica koji je svojstven njihovim temeljnim političkim i ustavnim strukturama, uključujući i one koje se tiču lokalne i regionalne samouprave.
Usto, okolnosti ovog slučaja razlikuju se od onih koje su dovele do donošenja presude Carmen Media Group (
EU:C:2010:505
), s obzirom na to da u glavnom postupku nije riječ o odnosu i eventualnoj dužnosti vertikalne koordinacije između tijelâ savezne zemlje o kojoj je riječ i tijelâ savezne države, već o horizontalnom odnosu između saveznih zemalja koje uživaju vlastite zakonodavne ovlasti u okviru države članice koja ima federalnu strukturu.
Naposljetku, i u slučaju kada bi postojanje propisa u jednoj saveznoj zemlji koji su manje ograničavajući od onih na snazi u ostalim saveznim zemljama, eventualno moglo štetiti usklađenosti svih propisa o kojima je riječ, valja navesti da je u okolnostima glavnog postupka takva eventualna povreda usklađenosti bila ograničena
ratione temporis
i
ratione loci
na samo jednu saveznu zemlju. Stoga se ne može tvrditi da drukčija pravna situacija u jednoj saveznoj zemlji ozbiljno dovodi u pitanje prikladnost ograničenja igara na sreću koja su primjenjiva u svim ostalim saveznim zemljama za ostvarenje legitimnih ciljeva u općem interesu kojima se teži.
Naime, kako to osobito proizlazi iz pisanih očitovanja njemačke vlade i Westdeutsche Lotterie, manje ograničavajući propisi na području igara na sreću koje je donijela savezna zemlja Schleswig‑Holstein su ostali na snazi između 1. siječnja 2012. i 8. veljače 2013., a nakon potonjeg datuma ta je savezna zemlja primjenjivala stroža pravila GlüStV‑a 2012, koja su u ostalim saveznim zemljama već bila na snazi.
U tim se okolnostima sudska praksa koja je citirana u točkama 28. i 29. ove presude ne može tumačiti na način da je petnaest ostalih saveznih zemalja moralo usvojiti razinu zaštite potrošača koja je tijekom ograničenog razdoblja bila na snazi samo u saveznoj zemlji Schleswig‑Holstein.
Iz toga slijedi da bi ograničenje slobode pružanja usluga utvrđeno propisima o igrama na sreću iz glavnog postupka moglo udovoljavati uvjetima proporcionalnosti koji proizlaze iz sudske prakse Suda.
U svakom slučaju treba upozoriti na to da sud koji je uputio zahtjev treba, vodeći računa o navodima koje pruži Sud, provjeriti i ispunjavaju li ograničenja koja je nametnula država članica o kojoj je riječ uvjete vezane uz njihovu proporcionalnost, koji proizlaze iz sudske prakse Suda (vidjeti presudu Dickinger i Ömer,
EU:C:2011:582
, t. 50.).
Imajući u vidu sva prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti tako da članak 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu nisu protivni propisi zajednički većini saveznih jedinica države članice koja ima federalnu strukturu koji u načelu zabranjuju organizaciju i posredovanje u igrama na sreću putem interneta, premda je, tijekom ograničenog razdoblja, samo jedna savezna jedinica održala na snazi manje ograničavajuće zakonodavstvo koje postoji uz ono ograničavajuće ostalih saveznih jedinica, ako bi takvi propisi mogli udovoljavati uvjetima proporcionalnosti koji proizlaze iz sudske prakse Suda, što treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (treće vijeće) odlučuje:

Članak 56. UFEU‑a treba tumačiti na način da mu nisu protivni propisi zajednički većini saveznih jedinica države članice koja ima federalnu strukturu koji u načelu zabranjuju organizaciju i posredovanje u igrama na sreću putem interneta, premda je, tijekom ograničenog razdoblja, samo jedna savezna jedinica održala na snazi manje ograničavajuće zakonodavstvo koje postoji uz ono ograničavajuće ostalih saveznih jedinica, ako bi takvi propisi mogli udovoljavati uvjetima proporcionalnosti koji proizlaze iz sudske prakse Suda, što treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački