CELEX: 62014CJ0061
Prejudiciële verwijzing
Richtlijn 89/665/EEG
Overheidsopdrachten
Nationale wettelijke regeling
Leges voor toegang tot de bestuursrechter op het gebied van overheidsopdrachten
Recht op een doeltreffende voorziening in rechte
Ontmoedigende leges
Rechterlijke toetsing van administratieve handelingen
Doeltreffendheidsbeginsel en gelijkwaardigheidsbeginsel
Nuttige werking

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 1 van richtlijn 89/665/EEG van de Raad van 21 december 1989 houdende de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van de beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen en voor de uitvoering van werken (
PB L 395, blz. 33
), zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/66/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2007 (
PB L 335, blz. 31
; hierna: „richtlijn 89/665”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato (hierna: „Orizzonte Salute”) en anderzijds de Azienda Pubblica di Servizi alla persona San Valentino – Città di Levico Terme (openbare onderneming voor het verlenen van persoonlijke zorg San Valentino van de stad Levico Terme; hierna: „Azienda”), het Ministero della Giustizia (ministerie van Justitie), het Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerie van Economie en Financiën), de Presidenza del Consiglio dei Ministri (voorzitterschap van de ministerraad) en de Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento (secretaris-generaal van de regionale bestuursrechtbank Trento) over de verlenging van een overeenkomst voor de verlening van verpleegdiensten en een oproep tot inschrijving die daarop is bekendgemaakt, alsook over de griffierechten die verschuldigd zijn bij het instellen van beroepen op het gebied van overheidsopdrachten bij de bestuursrechter.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Volgens de derde overweging van richtlijn 89/665 vereist de openstelling van aanbestedingen voor mededinging uit de gehele [Unie] een aanzienlijke uitbreiding van de garanties inzake doorzichtigheid en non-discriminatie en moeten er doeltreffende en snelle beroepsprocedures bestaan in geval van schending van het [Unie]recht inzake overheidsopdrachten of van nationale voorschriften waarin dit recht is omgezet, wil deze openstelling tot concrete resultaten leiden.
Artikel 1 van deze richtlijn, met als opschrift „Toepassingsgebied en beschikbaarheid van beroepsprocedures”, bepaalt:
„1.   Deze richtlijn is van toepassing op opdrachten als bedoeld in richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten [
PB L 134, blz. 114
], tenzij deze opdrachten overeenkomstig de artikelen 10 tot en met 18 van die richtlijn worden uitgesloten.
Tot de opdrachten in de zin van deze richtlijn behoren overheidsopdrachten, raamovereenkomsten, concessieovereenkomsten voor openbare werken en dynamische aankoopsystemen.
De lidstaten nemen met betrekking tot opdrachten die binnen de werkingssfeer van richtlijn [2004/18] vallen, de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat tegen door de aanbestedende diensten genomen besluiten op doeltreffende wijze en vooral zo snel mogelijk beroep kan worden ingesteld overeenkomstig de artikelen 2 tot en met 2 septies van deze richtlijn, op grond van het feit dat door die besluiten het [Unie]recht inzake overheidsopdrachten of de nationale voorschriften waarin dat [Unie]recht is omgezet, geschonden zijn.
2.   De lidstaten zien erop toe dat ondernemingen die een vordering wegens in het kader van een gunningsprocedure geleden schade willen indienen, niet worden gediscrimineerd op grond van het in deze richtlijn gemaakte onderscheid tussen nationale voorschriften waarin het [Unie]recht is omgezet, en andere nationale voorschriften.
3.   De lidstaten dragen er zorg voor dat beroepsprocedures, volgens modaliteiten die de lidstaten kunnen bepalen, op zijn minst toegankelijk zijn voor eenieder die belang heeft of heeft gehad bij de gunning van een bepaalde opdracht en die door een beweerde inbreuk is of dreigt te worden geschaad.
[...]”
Artikel 7 van richtlijn 2004/18, met als opschrift „Drempelbedragen voor overheidsopdrachten”, stelt de drempelbedragen van de geraamde waardes vast, vanaf welke de gunning van een opdracht moet gebeuren overeenkomstig de regels van deze richtlijn.
Deze drempelbedragen worden regelmatig gewijzigd bij verordeningen van de Europese Commissie en aangepast aan de economische omstandigheden. Ten tijde van de feiten van het hoofdgeding had verordening (EG) nr. 1177/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot wijziging van de richtlijnen 2004/17/EG, 2004/18/EG en 2009/81/EG van het Europees Parlement en de Raad wat betreft hun toepassingsdrempels inzake de procedures voor het plaatsen van opdrachten (
PB L 314, blz. 64
) de drempelwaarde betreffende overheidsopdrachten voor diensten geplaatst door andere aanbestedende diensten dan centrale overheidsinstanties vastgelegd op 193000 EUR.
Italiaans recht
Bij artikel 13, lid 1, van decreet nr. 115 van de President van de Republiek van 30 mei 2002, zoals gewijzigd bij wet nr. 228 van 24 december 2012 (hierna: „decreet”), is een stelsel van heffingen over gerechtelijke handelingen ingevoerd dat berust op een standaardrecht, waarvan de hoogte evenredig is aan de waarde van het geding.
Anders dan voor civiele procedures het geval is, wordt in artikel 13, lid 6 bis, van het decreet de hoogte van het standaardrecht voor bestuursrechtelijke procedures los van de waarde van het geding vastgesteld.
Volgens artikel 13, lid 6 bis, bedraagt het standaardrecht voor beroepen bij de regionale bestuursrechtbanken en de Consiglio di Stato (Raad van State) in de regel 650 EUR. Voor bijzondere rechtsgebieden bevat deze bepaling echter andere bedragen, die kunnen worden verlaagd of verhoogd.
Overeenkomstig artikel 13, lid 6 bis, onder d), van het decreet, bedraagt het recht op het gebied van overheidsopdrachten:
—
2000 EUR voor opdrachten met een waarde tot 200000 EUR;
—
4000 EUR voor gedingen met een waarde tussen 200000 en 1000000 EUR, en
—
6000 EUR voor gedingen met een waarde boven 1000000 EUR.
Volgens artikel 13, lid 1 bis, van het decreet worden deze bedragen vermeerderd met 50 % voor appelprocedures op het gebied van het plaatsen van overheidsopdrachten.
Overeenkomstig artikel 13, lid 1 quater, van het decreet dient de partij die hoger beroep of incidenteel hoger beroep heeft ingesteld, het naar aanleiding daarvan betaalde standaardrecht nogmaals te voldoen, wanneer haar (incidenteel) hoger beroep volledig wordt verworpen dan wel niet-ontvankelijk of ontoelaatbaar wordt verklaard.
Blijkens de verwijzingsbeslissing is overeenkomstig de toepasselijke regeling het standaardrecht niet alleen verschuldigd bij het indienen van het inleidend verzoekschrift, maar ook voor een incidenteel beroep en aanvullende middelen waarbij nieuwe vorderingen worden geformuleerd.
Volgens artikel 14, lid 3, van het decreet komt de waarde van het geding niet overeen met de winst die bij de uitvoering van de door de aanbestedende diensten uitgeschreven opdracht kan worden behaald, maar met de basiswaarde van de opdracht.
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Orizzonte Salute is een vereniging die verpleegdiensten verleent aan publiekrechtelijke en privaatrechtelijke lichamen. Met haar beroep, dat verschillende keren is aangevuld met bijkomende middelen, komt zij bij de verwijzende rechter op tegen het feit dat de Azienda de overeenkomst inzake het verlenen van verpleegdiensten meermaals aan de Associazione infermieristica D & F Care heeft gegund, alsook tegen andere besluiten van de Azienda.
De betrokken opdracht is eerst gegund door verlenging van de overeenkomst die met de Associazione infermieristica D & F Care was gesloten voor een voorgaande periode, en vervolgens in het kader van een oproep tot inschrijving waarbij enkel bepaalde door de beroepsorganisatie Infermieri Professionali Assistenti Sanitari Vigilatrici d’Infanzia (IPASVI) (beroepsorganisatie van pediatrisch verpleegkundigen) geaccrediteerde verenigingen werden uitgenodigd in te schrijven. Orizzonte Salute was geen lid van deze beroepsorganisatie.
Orizzonte Salute betaalde 650 EUR aan standaardgriffierechten voor de inleiding van een gewone bestuursrechtelijke procedure.
Bij beslissing van 5 juni 2013 heeft de Segretario Generale del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento haar verzocht het reeds betaalde bedrag aan te vullen tot 2000 EUR, aangezien het geding ten gevolge van de aanvullende middelen die zij had ingediend, thans betrekking had op het plaatsen van overheidsopdrachten, en voor dit soort gedingen het standaardrecht van 2000 EUR verschuldigd was.
Met een nieuw, op 2 juli 2013 ingediend verzoekschrift, is Orizzonte Salute opgekomen tegen deze beslissing met het betoog dat inbreuk was gemaakt op artikel 13, lid 6 bis, van het decreet en dat deze bepaling bovendien ongrondwettig was.
Naar aanleiding van dit laatste beroep hebben de overheidsinstanties een vordering in rechte ingediend, waarbij zij betoogden dat de aangezochte bestuursrechter onbevoegd was, aangezien het standaardrecht een heffing is waarvoor de belastingrechter bevoegd is. Zij stelden voorts dat dit beroep ongegrond was.
De verwijzende rechter zet uiteen dat het standaardrecht inderdaad een belasting is, maar dat het in de bij hem aanhangige zaak gaat om een handeling van zijn Segretario Generale met het karakter van een bestuursbeslissing. Volgens hem is het dus aan de bestuursrechter om de beslissing van 5 juni 2013 te toetsen. Voorts is de verwijzende rechter van oordeel dat Orizzonte Salute er belang bij heeft dat het verzoek om betaling van de hogere griffierechten wordt vernietigd.
De verwijzende rechter brengt in herinnering dat voor bestuursrechtelijke procedures, anders dan voor civiele procedures, de hoogte van het standaardrecht niet is gekoppeld aan de waarde van het geding, en dat voor bijzondere gebieden van het bestuursrecht specifieke bedragen zijn vastgesteld.
Het standaardrecht dat verschuldigd is voor gerechtelijke procedures op het gebied van het plaatsen van overheidsopdrachten is aanzienlijk hoger dan het recht dat moet worden betaald voor bestuursrechtelijke geschillen die volgens de gewone procedure worden behandeld.
Volgens de verwijzende rechter kan het belasten van beroepen die bij de bestuursrechter worden ingesteld, vooral op het gebied van het plaatsen van overheidsopdrachten, ondernemingen ervan doen afzien hun vordering in rechte voort te zetten, en rijst dus het probleem of een dergelijke heffing verenigbaar is met de criteria en de beginselen van de rechtsorde van de Unie. Aan te nemen valt dat de winst van de onderneming algemeen gesproken ongeveer 10 % van de waarde van de opdracht uitmaakt. Wanneer vooraf een standaardrecht moet worden voldaan dat hoger ligt dan die winst, kan dat ertoe leiden dat de justitiabelen geen gebruik meer maken van bepaalde procedurele mechanismen.
Naar het oordeel van de verwijzende rechter beperkt de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is bijgevolg het recht om zich tot de rechter te wenden en de doeltreffendheid van het rechterlijk toezicht. Zij discrimineert ondernemingen met een geringe financiële draagkracht ten opzichte van ondernemingen met een grote financiële draagkracht en benadeelt eerstgenoemde ten opzichte van ondernemingen die zich in het kader van hun activiteiten tot de civiele en handelsrechters wenden. Volgens hem zijn de uitgaven van de Staat voor de werking van de bestuursrechter op het gebied van overheidsopdrachten niet significant verschillend, specifieker of hoger dan de uitgaven voor andere soorten gedingen.
De verwijzende rechter verwijst naar de rechtsleer volgens welke het ongetwijfeld de bedoeling van de nationale wetgever was de gerechtelijke achterstand te verkleinen en zowel het verrichten van openbare werkzaamheden als het afnemen van goederen en diensten door de overheid te bevorderen. Hij wijst er in dit verband op dat het aantal gedingen ter zake van overheidsopdrachten sinds 2012 aanmerkelijk is gedaald.
Hij zet uiteen dat de totaalwaarde van de overheidsopdracht de in richtlijn 2004/18 vastgestelde drempel overschrijdt. Volgens hem zijn bijgevolg de in artikel 1 van richtlijn 89/665 neergelegde beginselen van doeltreffendheid, voortvarende behandeling, non-discriminatie en toegankelijkheid van toepassing op het hoofdgeding. Zijns inziens schendt de betrokken nationale regeling deze beginselen alsook het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, dat in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) is bekrachtigd.
Daarop heeft het Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Staan de beginselen vastgesteld in richtlijn 89/665 [...] in de weg aan een nationale regeling [...] waarbij hoge standaardrechten zijn vastgesteld voor de toegang tot de rechterlijke instanties bevoegd voor bestuursrechtelijke zaken op het gebied van de plaatsing van overheidsopdrachten?”
Ontvankelijkheid van de schriftelijke opmerkingen die bij het Hof zijn ingediend door de interveniërende partijen in het hoofdgeding
De volgende partijen hebben in het hoofdgeding geïntervenieerd aan de zijde van Orizzonte Salute en hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend: de Coordinamento delle associazioni e dei comitati di tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons) (coördinerende organisatie van verenigingen en comités ter bescherming van het milieu en de rechten van gebruikers en consumenten), de Camera Amministrativa Romana (administratieve kamer Rome), de Associazione dei Consumatori Cittadini Europei (vereniging van Europese consumenten), de Ordine degli Avvocati di Roma (orde van advocaten Rome), de Associazione dei giovani amministrativisti (vereniging van jonge beoefenaren van het bestuursrecht) en de Società italiana degli avvocati amministrativisti (Italiaans genootschap van advocaten gespecialiseerd in het bestuursrecht) (hierna samen: „interveniënten in het hoofdgeding”).
De Italiaanse regering stelt dat de schriftelijke opmerkingen van partijen die hebben geïntervenieerd nadat de verwijzingsbeslissing was gewezen en de behandeling van het hoofdgeding was geschorst, niet-ontvankelijk zijn. Dat vloeit voort uit artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en de nationale rechter kan, na schorsing van de behandeling van de zaak, niet meer beoordelen of een interventie die plaatsvindt nadat de zaak naar het Hof is verwezen, ontvankelijk is. Volgens de Italiaanse regering moeten schriftelijke opmerkingen die door andere natuurlijke en rechtspersonen zijn ingediend dan die welke op de datum van indiening van het verzoek om een prejudiciële verwijzing reeds tot het hoofdgeding waren toegelaten, uit het dossier worden verwijderd, om te voorkomen dat de procedure een actio popularis wordt.
In dit verband moet aangaande de deelname aan de prejudiciële procedure in herinnering worden geroepen dat volgens artikel 96, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering juncto artikel 23 van het Statuut van het Hof bij het Hof opmerkingen mogen worden ingediend door de partijen in het hoofdgeding, de lidstaten, de Commissie en, in voorkomend geval, de instelling, het orgaan of de instantie van de Europese Unie die de handeling waarvan de geldigheid of de uitlegging wordt betwist, heeft vastgesteld, de staten – niet zijnde de lidstaten – die partij zijn bij Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA en de betrokken derde staten. Aangezien deze opsomming exhaustief is, kan dit recht niet worden uitgebreid tot natuurlijke of rechtspersonen die daar niet uitdrukkelijk in worden vermeld.
Overeenkomstig artikel 97, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering zijn de „partijen in het hoofdgeding” degenen die de verwijzende rechter overeenkomstig het nationale procesrecht als zodanig heeft aangeduid. Derhalve staat het aan de verwijzende rechter overeenkomstig zijn nationale procesrecht te bepalen welke de partijen in het bij hem aanhangige hoofdgeding zijn.
Het is niet aan het Hof om na te gaan of de beslissing van de verwijzende rechter om een partij toe te laten tot interventie in het bij hem aanhangige geding in overeenstemming met dat procesrecht is genomen. Het Hof dient zich te houden aan een dergelijke beslissing zolang deze niet in het kader van de in het nationale recht bestaande rechtsmiddelen is ingetrokken (zie naar analogie arresten Radlberger Getränkegesellschaft en S. Spitz,
C‑309/02
,
EU:C:2004:799
, punt
, en Burtscher,
C‑213/04
,
EU:C:2005:731
, punt
).
In het onderhavige geval wordt niet gesteld dat de beslissing betreffende de toelating van interveniënten in het hoofdgeding niet is genomen in overeenstemming met de voorschriften die gelden voor de bij de verwijzende rechter aanhangige procedure of dat tegen die beslissing een rechtsmiddel is aangewend.
Een persoon kan geen „partij in het hoofdgeding” zijn in de zin van artikel 96, lid 1, van het Reglement van de procesvoering juncto artikel 23 van het Statuut van het Hof en kan niet worden toegelaten tot een procedure voor het Hof als bedoeld in artikel 267 VWEU, wanneer hij zijn verzoek tot interventie bij de nationale rechter niet indient om een actieve rol te spelen in het verdere verloop van de procedure voor die rechter, maar enkel om deel te nemen aan de procedure voor het Hof (zie in die zin beschikking Football Association Premier League e.a.,
C‑403/08 en C‑429/08
,
EU:C:2009:789
, punt
).
Vastgesteld moet evenwel worden dat het dossier geen gegevens bevat waaruit blijkt dat interveniënten in het hoofdgeding niet de bedoeling hebben om een actieve rol te spelen in de procedure voor de verwijzende rechter, maar er enkel op uit zijn hun standpunt kenbaar te maken in de procedure voor het Hof.
Ten slotte is het feit dat de schriftelijke behandeling voor het Hof niet kan worden gesloten of moet worden heropend omdat herhaaldelijk nieuwe interveniënten worden toegelaten, die ingevolge artikel 23, tweede alinea, van het Statuut van het Hof beschikken over een termijn van twee maanden om hun schriftelijke opmerkingen in te dienen, onverenigbaar met het beginsel van behoorlijke rechtsbedeling en het vereiste van behandeling van prejudiciële zaken binnen een redelijke termijn.
In die omstandigheden moet overeenkomstig artikel 97, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, indien een nationale rechter het Hof te kennen geeft dat een nieuwe partij tot het hoofdgeding is toegelaten terwijl de procedure bij het Hof reeds aanhangig is, deze partij de procedure aanvaarden in de stand waarin deze zich bevindt op het moment van deze kennisgeving.
Het Hof kan dus beslissen een tot het hoofdgeding toegelaten interveniërende partij slechts toe te staan om haar schriftelijke opmerkingen nog in te dienen binnen de termijn waarover de belanghebbenden in de zin van artikel 23 van het Statuut van het Hof, aan wie het verzoek om een prejudiciële beslissing aanvankelijk is meegedeeld, daartoe beschikken.
Vastgesteld moet worden dat in de onderhavige procedure de indiening van de schriftelijke opmerkingen van de door de verwijzende rechter tot het hoofdgeding toegelaten interveniënten geen risico vormde voor de behoorlijke rechtsbedeling of voor de behandeling van de zaak binnen een redelijke termijn. Het Hof zag derhalve geen reden om gebruik te maken van de in het vorige punt van dit arrest vermelde mogelijkheid.
Gelet op een en ander moeten de argumenten waarmee de Italiaanse regering probeert te verkrijgen dat de schriftelijke opmerkingen van interveniënten in het hoofdgeding niet-ontvankelijk worden verklaard, worden afgewezen. Deze bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen zijn ontvankelijk.
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1 van richtlijn 89/665 en de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan bij het instellen van beroepen op het gebied van overheidsopdrachten bij de bestuursrechter hogere griffierechten moeten worden betaald dan wanneer het beroepen op andere gebieden betreft.
Artikel 1, leden 1 en 3, van richtlijn 89/665 legt de lidstaten de verplichting op om de maatregelen te nemen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat op doeltreffende wijze en zo snel mogelijk beroep kan worden ingesteld tegen door de aanbestedende diensten genomen besluiten die onverenigbaar zijn met het Unierecht en er zorg voor te dragen dat de beroepsprocedures toegankelijk zijn voor eenieder die belang heeft of heeft gehad bij de gunning van een bepaalde opdracht en die door een beweerde inbreuk is of dreigt te worden geschaad.
Deze richtlijn laat de lidstaten een discretionaire bevoegdheid bij de keuze van de procedurele waarborgen waarin zij voorziet en van de desbetreffende formaliteiten (zie arrest Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie e.a.,
C‑568/08
,
EU:C:2010:751
, punt
).
Richtlijn 89/665 bevat met name geen bepalingen die specifiek betrekking hebben op de griffierechten die rechtzoekenden moeten betalen wanneer zij overeenkomstig artikel 2, lid 1, onder b), van deze richtlijn een beroep instellen tot nietigverklaring van een vermeend onrechtmatig besluit ter zake van een procedure voor het plaatsen van overheidsopdrachten.
Volgens vaste rechtspraak is het bij gebreke van een Unieregeling ter zake krachtens het beginsel van procedurele autonomie van de lidstaten een aangelegenheid van elke lidstaat om de procesregels vast te stellen voor de administratieve procedure en de gerechtelijke procedure ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen. Deze procesregels mogen echter niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke vorderingen ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het nationale recht ontlenen (gelijkwaardigheidsbeginsel), en mogen de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (arresten Club Hotel Loutraki e.a.,
C‑145/08 en C‑149/08
,
EU:C:2010:247
, punt
, en eVigilo,
C‑538/13
,
EU:C:2015:166
, punt
).
Voorts mogen dergelijke griffierechten, aangezien het daarbij gaat om procesregels voor beroepen in rechte ter bescherming van de rechten die het Unierecht verleent aan de door besluiten van aanbestedende diensten gelaedeerde gegadigden en inschrijvers, geen afbreuk doen aan de nuttige werking van richtlijn 89/665 (zie in die zin arresten Universale-Bau e.a.,
C‑470/99
,
EU:C:2002:746
, punt
, en eVigilo,
C‑538/13
,
EU:C:2015:166
, punt
).
Wat het doeltreffendheidsbeginsel betreft, heeft het Hof reeds geoordeeld dat dit beginsel verlangt dat wordt gezorgd voor rechterlijke bescherming, welk vereiste is neergelegd in artikel 47 van het Handvest en door de nationale rechter in acht dient te worden genomen (zie in die zin arrest Sánchez Morcillo en Abril García,
C‑169/14
,
EU:C:2014:2099
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Artikel 1 van richtlijn 89/665 moet bijgevolg noodzakelijkerwijs worden uitgelegd in het licht van de in het Handvest verankerde grondrechten, met name het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, dat in artikel 47 ervan is opgenomen (zie in die zin arrest Ryneš,
C‑212/13
,
EU:C:2014:2428
, punt
).
Nagegaan moet dus worden of een regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, kan worden geacht in overeenstemming te zijn met de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid en met de nuttige werking van richtlijn 89/665.
De twee onderdelen van deze controle betreffen enerzijds de hoogte van het standaardrecht dat verschuldigd is bij het instellen van een beroep op het gebied van overheidsopdrachten bij de bestuursrechter, en anderzijds de gevallen waarin dergelijke rechten in het kader van dezelfde bestuursrechtelijke procedure op het gebied van overheidsopdrachten cumulatief verschuldigd zijn.
Standaardrecht dat moet worden betaald bij het instellen van een beroep op het gebied van overheidsopdrachten bij de bestuursrechter
Met de Oostenrijkse regering moet er onmiddellijk op worden gewezen dat richtlijn 89/665 krachtens artikel 1, lid 1, ervan van toepassing is op opdrachten als bedoeld in richtlijn 2004/18, tenzij deze opdrachten overeenkomstig de artikelen 10 tot en met 18 van deze laatste richtlijn worden uitgesloten.
Volgens artikel 7, dat is opgenomen in hoofdstuk II („Toepassingsgebied”) van richtlijn 2004/18, is deze richtlijn slechts van toepassing op overheidsopdrachten waarvan de geraamde waarde exclusief belasting over de toegevoegde waarde gelijk is aan of groter is dan de in die bepaling vastgestelde drempelbedragen.
Overheidsopdrachten voor diensten geplaatst door aanbestedende diensten die geen centrale overheidsinstanties zijn en met een waarde van minder dan 193000 EUR vallen bijgevolg niet onder richtlijn 2004/18, en dus ook niet onder richtlijn 89/665.
Wat het doeltreffendheidsbeginsel betreft, moet in herinnering worden geroepen dat het griffierechtenstelsel als in het hoofdgeding aan de orde drie vaste standaardrechten omvat, namelijk 2000, 4000 en 6000 EUR voor de drie categorieën overheidsopdrachten, te weten overheidsopdrachten met een waarde tot 200000 EUR, die met een waarde tussen 200000 en 1000000 EUR, en die met een waarde boven 1000000 EUR.
Blijkens de aan het Hof overgelegde stukken is het stelsel van de vastgestelde standaardrechten evenredig aan de waarde van de onder deze drie verschillende categorieën vallende overheidsopdrachten en is het, in zijn geheel beschouwd, degressief.
Het te betalen standaardrecht, uitgedrukt als een percentage van de „grenswaarden” van de drie groepen overheidsopdrachten, schommelt in feite tussen 1,0 % en 1,036 % van de waarde van de opdracht als die waarde tussen 193000 en 200000 EUR bedraagt, en tussen 0,4 % en 2,0 % als de waarde tussen 200000 en 1000000 EUR bedraagt. Het komt overeen met 0,6 % van de waarde van de opdracht of minder als de waarde méér dan 1000000 EUR bedraagt.
Griffierechten die verschuldigd zijn bij het instellen van een bestuursrechtelijk beroep op het gebied van overheidsopdrachten en niet méér bedragen dan 2 % van de waarde van de betrokken opdracht, kunnen de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten ter zake van overheidsopdrachten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken.
De verwijzende rechter en de belanghebbenden die opmerkingen hebben ingediend bij het Hof hebben niets aangevoerd dat aan deze vaststelling kan afdoen.
Wat met name het feit betreft dat het standaardrecht is gebaseerd op de waarde van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde opdracht, en niet op de winst die een aan de gunningsprocedure deelnemende onderneming mag verwachten, moet er enerzijds op worden gewezen dat meerdere lidstaten de mogelijkheid erkennen om de verschuldigde proceskosten te berekenen aan de hand van de waarde van het voorwerp waarop het geding betrekking heeft.
Anderzijds is een regel op het gebied van overheidsopdrachten volgens welke voor iedere aanbesteding en voor elke onderneming specifieke berekeningen moeten worden gemaakt, waarvan het resultaat kan worden aangevochten, ingewikkeld en leidt een dergelijke regel tot een onvoorzienbaar resultaat, zoals de advocaat-generaal in punt 40 van zijn conclusie heeft uiteengezet.
Wat de toepassing van het Italiaanse standaardrecht ten nadele van ondernemingen met een geringe financiële draagkracht betreft, moet er met de Commissie op worden gewezen dat dit recht zonder onderscheid naar vorm of bedrag wordt opgelegd aan alle justitiabelen die een besluit van de aanbestedende diensten in rechte wensen aan te vechten.
Een dergelijk stelsel leidt niet tot discriminatie tussen ondernemingen die in dezelfde sector actief zijn.
Verder blijkt uit de bepalingen van de richtlijnen van de Unie op het gebied van overheidsopdrachten, zoals artikel 47 van richtlijn 2004/18, dat een onderneming die wil deelnemen aan een openbare aanbesteding over een passende economische en financiële draagkracht moet beschikken.
Ten slotte mag niet uit het oog worden verloren dat de rechtzoekende partij het standaardrecht weliswaar dient te betalen wanneer zij beroep in rechte instelt tegen een besluit ter zake van overheidsopdrachten, maar dat de partij die in het ongelijk wordt gesteld de griffierechten die zijn voldaan door de winnende partij, in beginsel moet terugbetalen.
Wat het gelijkwaardigheidsbeginsel betreft, moet worden opgemerkt dat het feit dat het verschuldigde standaardrecht voor gerechtelijke procedures op het gebied van het plaatsen van overheidsopdrachten hoger is dan de bedragen die moeten worden betaald voor bestuursrechtelijke geschillen die volgens de gewone procedure worden behandeld en de griffierechten die moeten worden voldaan in civiele procedures, op zichzelf niet kan aantonen dat dit beginsel is geschonden.
Zoals in punt 46 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, vereist het gelijkwaardigheidsbeginsel namelijk dat beroepen wegens schending van het nationale recht en soortgelijke beroepen wegens schending van het Unierecht gelijk worden behandeld, en niet dat de nationale procesregels voor verschillende soorten gedingen, zoals enerzijds civiele gedingen en anderzijds bestuursrechtelijke gedingen, of voor gedingen die twee verschillende rechtsgebieden betreffen, gelijkwaardig zijn (zie arrest ÖBB Personenverkehr,
C‑417/13
,
EU:C:2015:38
, punt
).
In casu is voor het Hof niets aangedragen dat het argument kan staven dat het Italiaanse stelsel van standaardrechten niet gelijkelijk wordt toegepast op beroepen gebaseerd op de rechten die de justitiabelen ontlenen aan het Unierecht inzake overheidsopdrachten en op beroepen wegens schending van het nationale recht met betrekking tot ditzelfde gebied.
Hieraan moet de conclusie worden verbonden dat griffierechten die verschuldigd zijn bij het instellen van een beroep op het gebied van overheidsopdrachten bij de bestuursrechter, zoals het in het hoofdgeding aan de orde zijnde standaardrecht, geen afbreuk doen aan de nuttige werking van richtlijn 89/665 en evenmin de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid schenden.
Cumulatieve standaardrechten in het kader van dezelfde procedure op het gebied van overheidsopdrachten voor de bestuursrechter
Overeenkomstig de nationale regeling is het standaardrecht niet alleen verschuldigd bij het indienen van het inleidend verzoekschrift waarmee beroep wordt ingesteld tegen een besluit van een aanbestedende dienst op het gebied van het plaatsen van overheidsopdrachten, maar moet datzelfde bedrag ook worden betaald voor een incidenteel beroep en voor aanvullende middelen waarbij in de loop van het geding nieuwe vorderingen worden geformuleerd.
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat volgens een circulaire van de Segretario Generale della Giustizia Amministrativa van 18 oktober 2001 aanvullende rechten enkel verschuldigd zijn bij indiening van processtukken die losstaan van het inleidend verzoekschrift en die het voorwerp van het geding aanzienlijk beogen uit te breiden.
Het meermaals en cumulatief heffen van griffierechten in het kader van dezelfde procedure voor de bestuursrechter is in beginsel niet in strijd met artikel 1 van richtlijn 89/665 juncto artikel 47 van het Handvest en evenmin met de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid.
Een dergelijke heffing draagt immers in beginsel bij tot de goede werking van het gerechtelijke stelsel, aangezien zij een bron van financiering voor de gerechtelijke activiteit in de lidstaten vormt en het instellen van vorderingen ontmoedigt die kennelijk ongegrond zijn of die de procedure slechts beogen te vertragen.
Deze doelstellingen kunnen het meermaals heffen van griffierechten als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn slechts rechtvaardigen wanneer het voorwerp van de aanvullende beroepen of middelen daadwerkelijk verschilt van het voorwerp van het reeds aanhangige geding, dat zodoende aanzienlijk wordt verruimd.
Als dit niet het geval is, is een verplichting om dergelijke aanvullende griffierechten te betalen wegens de indiening van zulke beroepen of middelen daarentegen in strijd met de door richtlijn 89/665 gewaarborgde beschikbaarheid van beroepsmogelijkheden en met het doeltreffendheidsbeginsel.
Wanneer een persoon meerdere beroepen in rechte instelt of meerdere aanvullende middelen indient in het kader van dezelfde procedure in rechte, betekent het feit alleen dat het uiteindelijke doel van die persoon erin bestaat een bepaalde opdracht binnen te halen, niet noodzakelijkerwijs dat zijn beroepen of middelen hetzelfde voorwerp hebben.
Bij betwisting door een betrokken partij staat het aan de nationale rechter om het voorwerp van de door een rechtzoekende ingestelde beroepen of van de door hem in het kader van dezelfde procedure aangevoerde middelen te onderzoeken. Als de nationale rechter daarbij vaststelt dat het voorwerp van die beroepen of middelen daadwerkelijk niet verschilt van het voorwerp van het reeds aanhangige geding of dit laatste niet aanzienlijk verruimt, dient hij de rechtzoekende te ontheffen van de verplichting om cumulatieve griffierechten te betalen.
Voorts is voor het Hof niets aangevoerd dat de verenigbaarheid van de cumulatie van standaardrechten met het gelijkwaardigheidsbeginsel ter discussie kan stellen.
Gelet op het voorgaande dient de prejudiciële vraag te worden beantwoord als volgt:
—
Artikel 1 van richtlijn 89/665 en de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan bij het instellen van een beroep op het gebied van overheidsopdrachten bij de bestuursrechter griffierechten als het in het hoofdgeding aan de orde zijnde standaardrecht verschuldigd zijn.
—
Artikel 1 van richtlijn 89/665 en de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid verzetten zich er niet tegen dat meermaals griffierechten worden geheven van een rechtzoekende die meerdere beroepen in rechte instelt die betrekking hebben op dezelfde aanbesteding van een overheidsopdracht, en evenmin tegen het feit dat die rechtzoekende aanvullende griffierechten dient te betalen om in een reeds aanhangige gerechtelijke procedure aanvullende middelen in verband met dezelfde aanbesteding van een overheidsopdracht te kunnen aanvoeren. Bij betwisting door een betrokken partij staat het evenwel aan de nationale rechter om het voorwerp van de door een rechtzoekende ingestelde beroepen of van de door hem in het kader van dezelfde procedure aangevoerde middelen te onderzoeken. Als de nationale rechter daarbij vaststelt dat het voorwerp van die beroepen of middelen daadwerkelijk niet verschilt van het voorwerp van het reeds aanhangige geding of dit laatste niet aanzienlijk verruimt, dient hij de rechtzoekende te ontheffen van de verplichting om cumulatieve griffierechten te betalen.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 1 van richtlijn 89/665/EEG van de Raad van 21 december 1989 houdende de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toepassing van de beroepsprocedures inzake het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen en voor de uitvoering van werken, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/66/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2007, en de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan bij het instellen van een beroep op het gebied van overheidsopdrachten bij de bestuursrechter griffierechten als het in het hoofdgeding aan de orde zijnde standaardrecht verschuldigd zijn.

2)
Artikel 1 van richtlijn 89/665, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/66, en de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid verzetten zich er niet tegen dat meermaals griffierechten worden geheven van een rechtzoekende die meerdere beroepen in rechte instelt die betrekking hebben op dezelfde aanbesteding van een overheidsopdracht, en evenmin tegen het feit dat die rechtzoekende aanvullende griffierechten dient te betalen om in een reeds aanhangige gerechtelijke procedure aanvullende middelen in verband met dezelfde aanbesteding van een overheidsopdracht te kunnen aanvoeren. Bij betwisting door een betrokken partij staat het evenwel aan de nationale rechter om het voorwerp van de door een rechtzoekende ingestelde beroepen of van de door hem in het kader van dezelfde procedure aangevoerde middelen te onderzoeken. Als de nationale rechter daarbij vaststelt dat het voorwerp van die beroepen of middelen daadwerkelijk niet verschilt van het voorwerp van het reeds aanhangige geding of dit laatste niet aanzienlijk verruimt, dient hij de rechtzoekende te ontheffen van de verplichting om cumulatieve griffierechten te betalen.

ondertekeningen
(
*
)   Procestaal: Italiaans.