CELEX: 62011CJ0528
Asilo
Reglamento (CE) nº 343/2003
Determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país
Artículo 3, apartado 2
Facultad de apreciación de los Estados miembros
Funciones que desempeña el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
Obligación de los Estados miembros de recabar la opinión de dicha institución
Inexistencia

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 3, apartado 2, del Reglamento (CE) n
o
343/2003 del Consejo, de 18 de febrero de 2003, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país (
DO L 50, p. 1
; en lo sucesivo, «Reglamento»), y de los artículos 18, 41 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
Esta petición se presentó en el marco de un litigio entre el Sr. Halaf, nacional iraquí, y la Darzhavna agentsia za bezhantsite pri Ministerskia savet (Agencia Estatal Gubernamental para los Refugiados; en lo sucesivo, «DAB») relativo a la decisión adoptada por ésta de denegar la incoación de un procedimiento de concesión del estatuto de refugiado al Sr. Halaf y autorizar su traslado a Grecia.
Marco jurídico
Convención de Ginebra
La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, firmada en Ginebra el 28 de julio de 1951 [
Recopilación de los Tratados de las Naciones Unidas
, vol. 189, p. 150, n
o
2545 (1954) (en lo sucesivo, «Convención de Ginebra»)], entró en vigor el 22 de abril de 1954.
Todos los Estados miembros son partes contratantes de la Convención de Ginebra, al igual que la República de Islandia, el Principado de Liechtenstein, el Reino de Noruega y la Confederación Suiza. La Unión Europea no es parte contratante de la Convención de Ginebra, pero el artículo 78 TFUE, apartado 1, y el artículo 18 de la Carta se refieren a dicha Convención.
El preámbulo de la mencionada Convención toma nota de que el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) tiene por misión velar por la aplicación de las convenciones internacionales que aseguran la protección a los refugiados, y reconoce que la coordinación efectiva de las medidas tomadas para resolver ese problema dependerá de la cooperación de los Estados con el ACNUR.
El artículo 35, apartado 1, de la misma Convención está redactado como sigue:
«Los Estados Contratantes se comprometen a cooperar en el ejercicio de sus funciones con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, o con cualquier otro organismo de las Naciones Unidas que le sucediere; y en especial le ayudarán en su tarea de vigilar la aplicación de las disposiciones de esta Convención.»
Derecho de la Unión
Reglamento
El duodécimo considerando del Reglamento precisa que, en relación con el tratamiento de las personas comprendidas en el ámbito de aplicación del presente Reglamento, los Estados miembros se hallan vinculados por obligaciones establecidas en razón de instrumentos de Derecho internacional de los que son Partes.
El artículo 2 del Reglamento dispone, en particular:
«A efectos del presente Reglamento se entenderá por:
[…]
c)
solicitud de asilo: la solicitud presentada por un nacional de un tercer país que pueda entenderse como una petición de la protección internacional de un Estado miembro en el sentido de la Convención de Ginebra. Cualquier solicitud de protección internacional se considerará solicitud de asilo, a menos que un nacional de un tercer país pida explícitamente otra clase de protección que pueda solicitarse por separado;
[…]»
El artículo 3 del Reglamento dispone en sus apartados 1 y 2:
«1.   Los Estados miembros examinarán toda solicitud de asilo presentada por un nacional de un tercer país a cualquiera de ellos, ya sea en la frontera o en su territorio. La solicitud será examinada por un solo Estado miembro, que será aquel que los criterios mencionados en el capítulo III designen como responsable.
2.   No obstante lo dispuesto en el apartado 1, cualquier Estado miembro podrá examinar una solicitud de asilo que le sea presentada por un nacional de un tercer país, aun cuando este examen no le incumba en virtud de los criterios establecidos en el presente Reglamento. En tal caso, dicho Estado miembro se convertirá en el Estado miembro responsable en el sentido del presente Reglamento y asumirá las obligaciones vinculadas a esta responsabilidad. […]»
A los efectos de determinar el «Estado miembro responsable» en el sentido del artículo 3, apartado 1, del Reglamento, los artículos 6 a 14 de éste, incluidos en su capítulo III, establecen una lista de criterios objetivos y jerárquicamente ordenados.
El artículo 15 de dicho Reglamento, único artículo de que consta el capítulo IV de aquél, titulado «Cláusula humanitaria», dispone lo siguiente:
«1.   Aun cuando no sea el responsable en virtud de los criterios definidos en el presente Reglamento, cualquier Estado miembro podrá agrupar a miembros de una familia, así como a otros familiares dependientes, por razones humanitarias basadas, en particular, en motivos familiares o culturales. […]
2.   En los casos en que la persona interesada dependa de la asistencia de la otra por razones de embarazo, nacimiento reciente de un hijo, enfermedad grave, minusvalía importante o edad avanzada, los Estados miembros normalmente mantendrán reunido o agruparán al solicitante de asilo con otro familiar presente en el territorio de uno de los Estados miembros, siempre que los lazos familiares existieran en el país de origen.
[…]»
En el capítulo V del Reglamento, titulado «Asunción de responsabilidad y readmisión», figura en particular su artículo 16, cuyo apartado 1 tiene la siguiente redacción:
«El Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo de acuerdo con el presente Reglamento deberá:
[…]
c)
readmitir, en las condiciones establecidas en el artículo 20, al solicitante de asilo cuya solicitud esté en curso de examen y que se encuentre en el territorio de otro Estado miembro sin haber recibido autorización para ello;
[…]».
El artículo 20 del Reglamento establece:
«1.   La readmisión de un solicitante de asilo de conformidad con lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 4 y en las letras c), d) y e) del apartado 1 del artículo 16 se efectuará según las modalidades siguientes:
[…]
b)
el Estado miembro requerido para la readmisión estará obligado a proceder a las verificaciones necesarias y a contestar a la petición lo antes posible, sin superar en ningún caso un plazo de un mes a partir de dicha petición. Cuando la petición se base en datos obtenidos del sistema Eurodac, este plazo se reducirá a dos semanas;
c)
si el Estado miembro requerido no diere a conocer su decisión en el plazo de un mes o en el plazo de dos semanas mencionado en la letra b), se considerará que acepta la readmisión del solicitante de asilo;
[…]».
Directiva 2005/85/CE
El vigesimonoveno considerando de la Directiva 2005/85/CE del Consejo, de 1 de diciembre de 2005, sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado (
DO L 326, p. 13
), precisa que dicha Directiva no se refiere a los procedimientos regulados por el Reglamento.
El artículo 8, apartado 2, de dicha Directiva dispone:
«Los Estados miembros garantizarán que las resoluciones sobre las solicitudes de asilo de la autoridad decisoria se dicten tras un examen adecuado. A tal efecto, los Estados miembros garantizarán:
[…]
b)
que se obtenga información precisa y actualizada de diversas fuentes, por ejemplo, información del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), respecto a la situación general imperante en los países de origen de los solicitantes y, si fuera necesario, en aquellos países por los que hayan transitado, y que esta información se ponga a disposición del personal responsable de examinar las solicitudes y de tomar decisiones al respecto;
[…]».
El artículo 21 de la misma Directiva, titulado «El papel del ACNUR», establece:
«1.   Los Estados miembros permitirán al ACNUR:
[…]
c)
manifestar su opinión, en el ejercicio de sus responsabilidades de vigilancia de conformidad con el artículo 35 de la Convención de Ginebra, a toda autoridad competente sobre solicitudes individuales de asilo en cualquier fase del procedimiento.
[…]»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
El Sr. Halaf es un nacional iraquí que presentó el 1 de junio de 2010 una solicitud de asilo en Bulgaria.
Tras una consulta del sistema Eurodac que reveló que el Sr. Halaf ya había presentado el 6 de agosto de 2008 una solicitud de asilo en Grecia, el 6 de julio de 2010 la DAB requirió a las autoridades griegas, con arreglo al artículo 16, apartado 1, letra c), del Reglamento, para que readmitieran al demandante.
Ante la ausencia de respuesta al mencionado requerimiento en el plazo de dos semanas establecido en el artículo 20, apartado 1, letra b), segunda frase, del Reglamento, la DAB consideró, con arreglo al artículo 20, apartado 1, letra c), del Reglamento, que la República Helénica había aceptado la readmisión del Sr. Halaf.
Por tanto, mediante resolución de 21 de julio de 2010 la DAB denegó la incoación de un procedimiento de concesión del estatuto de refugiado al Sr. Halaf y autorizó su traslado a Grecia.
El 1 de diciembre de 2010, el Sr. Halaf interpuso un recurso ante el órgano jurisdiccional remitente en el que solicitaba que se anulara la resolución de la DAB y que se le ordenara a ésta incoar un procedimiento de concesión del estatuto de refugiado. El Sr. Halaf motivó dicho recurso alegando, en particular, que el ACNUR hizo un llamamiento a los gobiernos europeos para que cesaran de devolver a los solicitantes de asilo a Grecia.
El órgano jurisdiccional remitente se pregunta acerca de la posibilidad de aplicar el artículo 3, apartado 2, del Reglamento en tal contexto, teniendo en cuenta que, en el caso del Sr. Halaf, ninguna circunstancia permite aplicar el artículo 15 del Reglamento.
En estas circunstancias, el Administrativen sad Sofia-grad, mediante resolución de 12 de octubre de 2011, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia seis cuestiones prejudiciales.
Mediante escrito de 21 de diciembre de 2011, la Secretaría del Tribunal de Justicia envió al órgano jurisdiccional remitente la sentencia de 21 de diciembre de 2011, N.S. y otros (
C-411/10 y C-493/10, Rec. p. I-13905
), y le invitó a indicar si, a la vista de dicha sentencia, deseaba mantener su petición de decisión prejudicial.
Mediante resolución de 24 de enero de 2012, recibida en el Tribunal de Justicia el 25 de enero de 2012, el Administrativen sad Sofia-grad retiró sus cuestiones primera y tercera, manteniendo únicamente las cuatro cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 3, apartado 2, del Reglamento […] en el sentido de que permite que un Estado miembro asuma la responsabilidad de examinar una solicitud de asilo en el caso de que en el solicitante no concurra ninguna circunstancia personal que dé lugar a la aplicación de la cláusula humanitaria del artículo 15 [del] Reglamento y cuando el Estado miembro responsable con arreglo al artículo 3, apartado 1, del Reglamento no ha contestado a una petición de readmisión con arreglo al artículo 20, apartado 1, del Reglamento, teniendo en cuenta que este Reglamento no contiene ninguna disposición sobre la observancia del principio de solidaridad establecido en el artículo 80 TFUE?
2)
¿Qué contenido tiene el derecho de asilo con arreglo al artículo 18 de la Carta […] en relación con el artículo 53 de la Carta, [así como] con la definición del artículo 2, letra c), y con el duodécimo considerando del Reglamento […]?
3)
¿Debe interpretarse el artículo 3, apartado 2, del Reglamento […] en relación con la obligación que impone el artículo 78 TFUE, apartado 1, de ajustarse a los tratados internacionales en materia de asilo, en el sentido de que, en los procedimientos para determinar el Estado responsable conforme al Reglamento […], los Estados miembros están obligados a recabar la opinión de la Oficina del ACNUR, si en los expedientes de dicha oficina se refieren hechos y conclusiones según los cuales el Estado miembro responsable conforme al artículo 3, apartado 1, del Reglamento […] infringe normas de la Unión Europea en materia de asilo?
[4)]
[En caso de respuesta afirmativa] a esta [tercera] cuestión, […] si no se recaba tal opinión de la Oficina del ACNUR, ¿se incurre en un vicio esencial de forma en el procedimiento de determinación del Estado miembro responsable conforme al artículo 3 del Reglamento […] y, de esta manera, en una vulneración de los derechos a una buena administración y a la tutela judicial efectiva consagrados en los artículos 41 y 47 de la Carta […], teniendo asimismo en cuenta el artículo 21 de la Directiva 2005/85 […], que establece el derecho de esta Oficina a manifestar su opinión al examinar la[s] solicitudes individuales de asilo?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la admisibilidad
El Gobierno del Reino Unido, sin plantear expresamente una excepción de inadmisibilidad, alega que las cuestiones prejudiciales presentan un carácter teórico.
En opinión del Gobierno del Reino Unido, se desprende, en efecto, de la sentencia N.S. y otros, antes citada, que el traslado de un solicitante de asilo a Grecia crea un riesgo real de infracción del artículo 4 de la Carta y que las autoridades competentes búlgaras, por tanto, deberán ser capaces ahora, basándose en dicha sentencia, de determinar el Estado miembro responsable de examinar la solicitud de asilo.
A este respecto, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que ha de asumir la responsabilidad de la decisión judicial que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse (sentencias de 10 de marzo de 2009, Hartlauer,
C-169/07, Rec. p. I-1721
, apartado 24, y de 19 de julio de 2012, Garkalns, C-470/11, apartado 17).
De ello se desprende que las cuestiones relativas al Derecho de la Unión gozan de una presunción de pertinencia. La negativa del Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una cuestión planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible cuando resulta evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o también cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (sentencias de 1 de junio de 2010, Blanco Pérez y Chao Gómez,
C-570/07 y C-571/07, Rec. p. I-4629
, apartado 36, y de 5 de julio de 2012, Geistbeck, C-509/10, apartado 48).
Ahora bien, ha de señalarse que el órgano jurisdiccional remitente plantea cuestiones relativas a la interpretación de normas del Derecho de la Unión. El mero hecho de que el Tribunal de Justicia ya haya interpretado algunas de estas normas en la sentencia N.S. y otros, antes citada, no implica que las mencionadas cuestiones presenten en lo sucesivo un carácter teórico o hipotético.
En estas circunstancias, no es manifiesto que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no tenga relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal. Así pues, la alegación formulada por el Gobierno del Reino Unido no basta para destruir la presunción de pertinencia mencionada en el apartado 29 de la presente sentencia.
Por tanto, procede declarar admisibles las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente.
Sobre la primera cuestión prejudicial
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 3, apartado 2, del Reglamento debe interpretarse en el sentido de que permite a un Estado miembro, que los criterios establecidos en el capítulo III del Reglamento no designen como responsable, examinar una solicitud de asilo cuando no concurra ninguna circunstancia que dé lugar a la aplicación de la cláusula humanitaria que figura en el artículo 15 del Reglamento, teniendo en cuenta que el Estado miembro responsable en virtud de los mencionados criterios no respondió a una petición de readmisión del solicitante de asilo.
A este respecto, procede recordar que el artículo 3, apartado 1, del Reglamento establece que toda solicitud de asilo será examinada por un solo Estado miembro, que será aquel que los criterios mencionados en el capítulo III del Reglamento designen como responsable.
Sin embargo, el artículo 3, apartado 2, del Reglamento establece expresamente que, no obstante lo dispuesto en el apartado 1 del citado artículo, cualquier Estado miembro podrá examinar una solicitud de asilo que le sea presentada por un nacional de un tercer país, aun cuando tal examen no le incumba en virtud de los criterios establecidos en este Reglamento.
En consecuencia, del propio tenor del artículo 3, apartado 2, del Reglamento se desprende claramente que el ejercicio de dicha facultad no se somete a ningún requisito particular.
Por otro lado, esta conclusión se ve corroborada por los trabajos preparatorios del Reglamento. En efecto, la propuesta de la Comisión que condujo a la adopción de éste [COM(2001) 447 final] precisa que la regla contenida en el artículo 3, apartado 2, del Reglamento se introdujo con objeto de que cada Estado miembro pueda decidir de forma soberana, en función de consideraciones políticas, humanitarias o prácticas, si acepta examinar una solicitud de asilo a pesar de no ser responsable con arreglo a los criterios establecidos en el Reglamento.
Por lo tanto, dado el alcance de la facultad de apreciación conferida de esta manera a cada Estado miembro, la cuestión de si el Estado miembro responsable en virtud de los criterios establecidos en el capítulo III del Reglamento ha respondido o no a una petición de readmisión de un solicitante de asilo carece de incidencia sobre la posibilidad de que otro Estado miembro examine una solicitud de asilo con arreglo al artículo 3, apartado 2, del Reglamento.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede responder a la primera cuestión que el artículo 3, apartado 2, del Reglamento debe interpretarse en el sentido de que permite a un Estado miembro, que los criterios establecidos en el capítulo III del Reglamento no designen como responsable, examinar una solicitud de asilo aunque no concurra ninguna circunstancia que dé lugar a la aplicación de la cláusula humanitaria que figura en el artículo 15 del Reglamento. Esta posibilidad no se supedita al hecho de que el Estado miembro responsable en virtud de los mencionados criterios no haya respondido a una petición de readmisión del solicitante de asilo.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta qué contenido tiene el derecho de asilo con arreglo al artículo 18 de la Carta en relación con su artículo 53, así como con la definición del artículo 2, letra c), y con el duodécimo considerando del Reglamento.
De la resolución de remisión se desprende que esta segunda cuestión prejudicial se funda en la premisa según la cual, cuando se excluye la aplicación de la cláusula humanitaria que figura en el artículo 15 del Reglamento, un Estado miembro solo puede examinar una solicitud de asilo con arreglo al artículo 3, apartado 2, del Reglamento a condición de que se demuestre que el Estado miembro responsable en virtud de los criterios establecidos en el capítulo III del Reglamento no respeta el derecho garantizado a los solicitantes de asilo por el artículo 18 de la Carta.
Ahora bien, dado que ya se desprende de la respuesta dada a la primera cuestión prejudicial que el ejercicio de la facultad otorgada a los Estados miembros por el artículo 3, apartado 2, del Reglamento no está sometido a ningún requisito particular, no procede responder a la segunda cuestión prejudicial.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el Estado miembro en el que se encuentre el solicitante de asilo está obligado, a lo largo del procedimiento para determinar el Estado miembro responsable, a recabar la opinión de la Oficina del ACNUR si de los expedientes de dicha Oficina se desprende que el Estado miembro que los criterios mencionados en el capítulo III del Reglamento designen como responsable infringe la normativa de la Unión en materia de asilo.
Con carácter preliminar, procede recordar que los documentos emitidos por la Oficina del ACNUR forman parte de los instrumentos que pueden permitir a los Estados miembros valorar el funcionamiento del sistema de asilo en el Estado miembro que los criterios mencionados en el capítulo III del Reglamento designen como responsable y, por tanto, evaluar los riesgos reales a los que se enfrenta un solicitante de asilo en el caso de ser trasladado a ese Estado miembro (véase, en este sentido, la sentencia N.S. y otros, antes citada, apartados 90 y 91). En el marco de dicha valoración, los mencionados documentos gozan de una relevancia especial visto el papel confiado al ACNUR por la Convención de Ginebra conforme a la cual debe interpretarse la normativa de la Unión que regula el asilo (véanse, en este sentido, las sentencias N. S. y otros, antes citada, apartado 75, y de 19 de diciembre de 2012, Abed El Karem El Kott y otros, C-364/11, apartado 43).
Sin embargo, si bien los artículos 8, apartado 2, letra b), y 21 de la Directiva 2005/85 establecen diferentes formas de cooperación entre el ACNUR y los Estados miembros al examinar éstos una solicitud de asilo, estas normas no se refieren a los procedimientos regulados por el Reglamento para determinar el Estado miembro responsable, tal como precisa el vigesimonoveno considerando de la Directiva 2005/85.
A este respecto, es preciso señalar que nada impide a un Estado miembro recabar la opinión de la Oficina del ACNUR si lo estima oportuno, especialmente en circunstancias como las del litigio principal.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede responder a la tercera cuestión que el Estado miembro en el que se encuentre el solicitante de asilo no está obligado, a lo largo del procedimiento para determinar el Estado miembro responsable, a recabar la opinión de la Oficina del ACNUR si de los expedientes de dicha Oficina se desprende que el Estado miembro que los criterios mencionados en el capítulo III del Reglamento designen como responsable infringe la normativa de la Unión en materia de asilo.
Sobre la cuarta cuestión prejudicial
Habida cuenta de la respuesta dada a la tercera cuestión prejudicial, no procede responder a la cuarta cuestión prejudicial.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

1)
El artículo 3, apartado 2, del Reglamento (CE) n
o
343/2003 del Consejo, de 18 de febrero de 2003, por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país, debe interpretarse en el sentido de que permite a un Estado miembro, que los criterios establecidos en el capítulo III de ese Reglamento no designen como responsable, examinar una solicitud de asilo aunque no concurra ninguna circunstancia que dé lugar a la aplicación de la cláusula humanitaria que figura en el artículo 15 de dicho Reglamento. Esta posibilidad no se supedita al hecho de que el Estado miembro responsable en virtud de los mencionados criterios no haya respondido a una petición de readmisión del solicitante de asilo.

2)
El Estado miembro en el que se encuentre el solicitante de asilo no está obligado, a lo largo del procedimiento para determinar el Estado miembro responsable, a recabar la opinión de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados si de los expedientes de dicha Oficina se desprende que el Estado miembro que los criterios mencionados en el capítulo III del Reglamento n
o
343/2003 designen como responsable infringe la normativa de la Unión en materia de asilo.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: búlgaro.