CELEX: 62011CJ0292
Rechtsmittel
Durchführung eines Urteils des Gerichtshofs, mit dem eine Vertragsverletzung festgestellt worden ist
Zwangsgeld
Zahlungsverlangen
Aufhebung der die Vertragsverletzung begründenden nationalen Regelung
Beurteilung der Maßnahmen, die der Mitgliedstaat ergriffen hat, um dem Urteil des Gerichtshofs nachzukommen, durch die Kommission
Grenzen
Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen dem Gerichtshof und dem Gericht

Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Europäische Kommission die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 29. März 2011, Portugal/Kommission (
T-33/09, Slg. 2011, II-1429
, im Folgenden: angefochtenes Urteil), mit dem das Gericht die Entscheidung K(2008) 7419 endg. der Kommission vom 25. November 2008 (im Folgenden: streitige Entscheidung) mit der Aufforderung zur Zahlung des Zwangsgelds, das in Durchführung des Urteils des Gerichtshofs vom 10. Januar 2008, Kommission/Portugal (
C-70/06, Slg. 2008, I-1
, im Folgenden: Urteil von 2008), geschuldet wird, für nichtig erklärt hat.
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Mit Urteil vom 14. Oktober 2004, Kommission/Portugal (C‑275/03, im Folgenden: Urteil von 2004), hat der Gerichtshof entschieden, dass „[d]ie Portugiesische Republik … dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 89/665/EWG des Rates vom 21. Dezember 1989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Anwendung der Nachprüfungsverfahren im Rahmen der Vergabe öffentlicher Liefer- und Bauaufträge [
ABl. L 395, S. 33
] verstoßen [hat], dass sie das Gesetzesdekret Nr. 48 051 vom 21. November 1967 [im Folgenden: Gesetzesdekret Nr. 48 051] nicht aufgehoben hat, das die Gewährung von Schadensersatz an diejenigen, die durch einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht über öffentliche Aufträge oder die dieses Recht umsetzenden nationalen Bestimmungen geschädigt wurden, davon abhängig macht, dass ein Verschulden oder Arglist nachgewiesen wird“.
Die Kommission war der Ansicht, dass die Portugiesische Republik diesem Urteil nicht nachgekommen sei, und beschloss deshalb, Klage gemäß Art. 228 Abs. 2 EG wegen Nichtbeachtung der durch das Urteil von 2004 auferlegten Verpflichtungen zu erheben.
Im Urteil von 2008 hat der Gerichtshof in den Rn. 16 und 17 ausgeführt, dass unter Berücksichtigung des Tenors des Urteils von 2004 für die Feststellung, ob die Portugiesische Republik die sich aus diesem Urteil ergebenden Maßnahmen erlassen hatte, zu prüfen war, ob das Gesetzesdekret Nr. 48 051 aufgehoben worden war. Dazu stellte er in Rn. 19 des Urteils von 2008 fest, dass die Portugiesische Republik dieses Gesetzesdekret bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 13. Juli 2005 gesetzten Frist noch nicht aufgehoben hatte. Ferner führte der Gerichtshof in Rn. 36 dieses Urteils aus, dass, wie der Bevollmächtigte der Portugiesischen Republik in der Sitzung beim Gerichtshof vom 5. Juli 2007 bestätigt hatte, das Gesetzesdekret Nr. 48 051 zu diesem Zeitpunkt noch immer in Kraft war.
In seinem Urteil von 2008 hat der Gerichtshof in Nr. 1 des Tenors festgestellt, dass „[d]ie Portugiesische Republik … dadurch, dass sie das Gesetzesdekret Nr. 48 051 … nicht aufgehoben hat, … nicht die sich aus dem Urteil [von 2004] ergebenden Maßnahmen ergriffen und damit gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 228 Abs. 1 EG verstoßen [hat]“.
In Nr. 2 des Tenors des Urteils von 2008 hat der Gerichtshof ferner entschieden, dass „[d]ie Portugiesische Republik … verurteilt [wird], der Kommission der Europäischen Gemeinschaften auf das Konto ‚Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaft‘ ein Zwangsgeld in Höhe von 19392 Euro für jeden Tag des Verzugs bei der Durchführung der Maßnahmen zu zahlen, die erforderlich sind, um dem Urteil [von 2004] nachzukommen, und zwar von der Verkündung des vorliegenden Urteils bis zur Durchführung des Urteils [von 2004]“.
Am 31. Dezember 2007, also einige Tage vor Verkündung des Urteils von 2008, erließ die Portugiesische Republik das Gesetz Nr. 67/2007 über den Erlass der Regelung der außervertraglichen zivilrechtlichen Haftung des Staates und der anderen öffentlichen Einrichtungen (
Diário da República
, 1. Serie, Nr. 251, vom 31. Dezember 2007, S. 9117, im Folgenden: Gesetz Nr. 67/2007), das insbesondere Schäden behandelt, die im Rahmen der Ausübung der gesetzgeberischen, gerichtlichen und Verwaltungsaufgaben verursacht werden. Dieses Gesetz, dessen Art. 5 das Gesetzesdekret Nr. 48 051 aufhebt, trat am 30. Januar 2008 in Kraft.
Am 28. Januar 2008 machten die Vertreter der Portugiesischen Republik bei einem Treffen mit Bediensteten der Kommission geltend, dass die Portugiesische Republik durch den Erlass des Gesetzes Nr. 67/2007 zur Aufhebung des Gesetzesdekrets Nr. 48 051 alle notwendigen Maßnahmen ergriffen habe, die das Urteil von 2004 mit sich gebracht habe, und dass daher die Portugiesische Republik nur die Beträge zahlen müsse, die für die Zeit von der Verkündung des Urteils am 10. Januar 2008 bis zum Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 67/2007 am 30. Januar 2008 geschuldet würden. Die Kommission vertrat dagegen die Ansicht, dass dieses Gesetz keine Maßnahme zur angemessenen und vollständigen Durchführung des Urteils von 2004 darstelle.
Am 15. Juli 2008 übersandte die Kommission der Portugiesischen Republik ein Schreiben, in dem sie die Ansicht vertrat, dass diese noch nicht alle für die Durchführung des Urteils von 2004 erforderlichen Maßnahmen ergriffen habe, und die Zahlung eines Betrags von 2753664 Euro an Zwangsgeldern verlangte, die im Zusammenhang mit der Durchführung des Urteils von 2008 für die Zeit vom 10 Januar bis 31. Mai 2008 geschuldet würden.
Am 4. August 2008 beantwortete die Portugiesische Republik dieses Schreiben der Kommission. Sie wiederholte ihren Standpunkt, dass das Gesetz Nr. 67/2007 mit dem Urteil von 2004 in Einklang stehe, und erklärte, sie habe nichtsdestoweniger beschlossen, das Gesetz Nr. 31/2008 vom 17. Juli 2008 zur Änderung des Gesetzes Nr. 67/2007 (im Folgenden: Gesetz Nr. 31/2008) zu erlassen, um zu vermeiden, dass der Rechtsstreit über die dem Gesetz Nr. 67/2007 beizumessende Auslegung in die Länge gezogen werde.
In der streitigen Entscheidung führte die Kommission zum einen aus, dass das Gesetz Nr. 67/2007 keine angemessene Durchführung des Urteils von 2004 darstelle, und zum anderen, dass die Portugiesische Republik mit dem 18. Juli 2008, dem Tag des Inkrafttretens des Gesetzes Nr. 31/2008, schließlich die Durchführung dieses Urteils vorgenommen habe. Die Kommission bestätigte daher die Aufforderung zur Zahlung des Zwangsgelds in ihrem Schreiben vom 15. Juli 2008 und forderte darüber hinaus einen ergänzenden Betrag von 911424 Euro entsprechend dem Zeitraum vom 1. Juni bis 17. Juli 2008.
Angefochtenes Urteil
Die Portugiesische Republik erhob beim Gericht Klage auf Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung.
Im angefochtenen Urteil hat das Gericht eingangs seine Zuständigkeit für die Entscheidung über eine solche Klage geprüft.
Zu diesem Zweck hat es zunächst in Rn. 62 des angefochtenen Urteils ausgeführt, dass es Sache der Kommission sei, die Beträge zu erheben, die dem Haushalt der Union in Durchführung eines nach Art. 228 Abs. 2 EG erlassenen Urteils, mit dem ein Mitgliedstaat verurteilt werde, geschuldet würden.
Es hat sodann in den Rn. 63 bis 65 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass die vom EG‑Vertrag geschaffenen Rechtsbehelfe Anwendung fänden, da der EG‑Vertrag keine besondere Bestimmung in Bezug auf die Behandlung der Rechtsstreitigkeiten enthalte, die zwischen einem Mitgliedstaat und der Kommission bei Gelegenheit eines solchen, eine Verurteilung aussprechenden Urteils entstehen könnten. Deshalb könne die Entscheidung, mit der die Kommission den vom Mitgliedstaat als Zwangsgeld, zu dem er vom Gerichtshof verurteilt worden sei, geschuldeten Betrag festsetze, mit einer Nichtigkeitsklage nach Art. 230 EG angefochten werden. Daher hat sich das Gericht für die Entscheidung über eine solche Klage gemäß Art. 225 Abs. 1 Unterabs. 1 EG für zuständig erklärt.
Schließlich hat das Gericht in den Rn. 66 und 67 des angefochtenen Urteils klargestellt, dass es in Ausübung dieser Zuständigkeit jedoch nicht in die ausschließliche Zuständigkeit, die dem Gerichtshof durch die Art. 226 EG und 228 EG vorbehalten worden sei, eingreifen und auf diese Weise zu einer Frage nach der Verletzung von Verpflichtungen des Mitgliedstaats aus dem EG‑Vertrag Stellung nehmen dürfe, die nicht zuvor vom Gerichtshof entschieden worden sei.
Aufgrund dieser Vorbemerkungen hat das Gericht erstens in den Rn. 68 und 69 des angefochtenen Urteils, gestützt auf den Tenor des Urteils von 2004 in Verbindung mit den Entscheidungsgründen des Gerichtshofs in den Rn. 16 bis 19 des Urteils von 2008, entschieden, dass die Portugiesische Republik nur das Gesetzesdekret Nr. 48 051 habe aufheben müssen, um dem Urteil von 2004 nachzukommen, und dass das Zwangsgeld bis zu dieser Aufhebung geschuldet werde.
Es hat daraus in den Rn. 71 und 72 des angefochtenen Urteils abgeleitet, dass die Kommission den Tenor des Urteils von 2008 dadurch verkannt habe, dass sie zum einen angenommen habe, dass der Erlass des Gesetzes Nr. 67/2007 zur Aufhebung dieses Gesetzesdekrets keine angemessene Durchführung des Urteils von 2004 darstelle, und zum anderen, dass die Portugiesische Republik diesem Urteil erst mit dem 18. Juli 2008, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes Nr. 31/2008, nachgekommen sei. Aus diesem Grund hat das Gericht entschieden, dass die streitige Entscheidung für nichtig zu erklären gewesen sei.
Zweitens hat das Gericht in den Rn. 80 ff. des angefochtenen Urteils das Argument der Kommission geprüft, wonach der Gerichtshof in den Urteilen von 2004 und 2008 von der Portugiesischen Republik zur Beseitigung der im ersten der beiden Urteile festgestellten Vertragsverletzung nicht bloß die Aufhebung des Gesetzesdekrets Nr. 48 051, sondern darüber hinaus verlangt habe, die nationale Regelung mit den Anforderungen der Richtlinie 89/665 in Einklang zu bringen. Infolgedessen, so die Kommission, habe die gerügte Vertragsverletzung fortbestanden, solange im nationalen portugiesischen Recht die Gewährung von Schadensersatz an die Personen, die durch einen Verstoß gegen das Unionsrecht geschädigt worden seien, davon abhängig gemacht worden sei, dass ein Verschulden oder Arglist nachgewiesen werde.
Dazu hat das Gericht in den Rn. 81 und 82 des angefochtenen Urteils ausgeführt, dass die Ausübung der Befugnis der Kommission zur Beurteilung der Maßnahmen, die ein Mitgliedstaat erlassen hat, um einem Urteil des Gerichtshofs, mit dem ein Zwangsgeld auferlegt wurde, nachzukommen, weder die Verfahrensrechte der Mitgliedstaaten, die sich aus dem in Art. 226 EG vorgesehenen Verfahren ergäben, noch die ausschließliche Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Entscheidung über die Vereinbarkeit einer nationalen Regelung mit dem Unionsrecht beeinträchtigen dürfe.
Insbesondere hat das Gericht in Rn. 88 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass sich die Bestimmung der Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten und die Beurteilung ihres Verhaltens nur aus einem Urteil des Gerichtshofs nach den Art. 226 EG bis 228 EG ergeben könnten.
Daher hat es in Rn. 89 des angefochtenen Urteils entschieden, dass die Kommission im Rahmen der Prüfung, ob das Urteil von 2008 durchgeführt worden war, nicht habe entscheiden können, dass das Gesetz Nr. 67/2007 nicht mit dem Unionsrecht vereinbar gewesen sei, und nicht dann daraus die Konsequenzen für die Berechnung des vom Gerichtshof verhängten Zwangsgelds habe ziehen können. Sofern sie der Ansicht gewesen sei, dass die durch das neue Gesetz eingeführte Regelung keine ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie 89/665 dargestellt habe, hätte sie das in Art. 226 EG vorgesehene Verfahren einleiten müssen.
Drittens hat das Gericht in Rn. 90 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass es, wenn der Kommission bei der Beurteilung von Maßnahmen zur Umsetzung eines Urteils des Gerichtshofs gemäß Art. 228 Abs. 2 EG ein weiterer Spielraum eingeräumt würde, dazu führen würde, dass das Gericht aufgrund der Anfechtung einer Beurteilung der Kommission, die über den Tenor des Urteils des Gerichtshofs hinausgeht, unweigerlich zur Vereinbarkeit einer nationalen Regelung mit dem Unionsrecht Stellung nehmen müsste. Eine solche Beurteilung falle jedoch in die ausschließliche Zuständigkeit des Gerichtshofs und nicht des Gerichts.
Aufgrund dieser Erwägungen hat das Gericht der Klage der Portugiesischen Republik stattgegeben und die streitige Entscheidung für nichtig erklärt.
Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien
Die Kommission beantragt,
—
das angefochtene Urteil aufzuheben;
—
über die Fragen, die den Gegenstand des Rechtsmittels bilden, endgültig zu entscheiden und die Klage auf Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung abzuweisen und
—
der Portugiesischen Republik die Kosten beider Rechtszüge aufzuerlegen.
Die Portugiesische Republik beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen und der Kommission die Kosten sowohl des Verfahrens im ersten Rechtszug als auch des Rechtsmittelverfahrens aufzuerlegen.
Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 27. Oktober 2011 sind die Tschechische Republik, die Bundesrepublik Deutschland, die Hellenische Republik, das Königreich Spanien, die Französische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Polen und das Königreich Schweden als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Portugiesischen Republik zugelassen worden.
Zum Rechtsmittel
Zum ersten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes, der die jeweiligen Zuständigkeiten der Kommission und des Gerichts betrifft
Vorbringen der Parteien
Die Kommission rügt die vom Gericht in den Rn. 82 bis 89 des angefochtenen Urteils vorgenommene Auslegung, wonach für die Beurteilung des Inhalts einer neuen Regelung, die ein Mitgliedstaat erlassen habe, um einem nach Art. 260 Abs. 2 AEUV ergangenen Urteil des Gerichtshofs nachzukommen, in allen Fällen ausschließlich der Gerichtshof zuständig sei und diese Beurteilung im Fall der Uneinigkeit zwischen der Kommission und diesem Mitgliedstaat den Gegenstand eines neuen Verfahrens gemäß Art. 258 AEUV bilden müsse.
Durch diese Auslegung habe das Gericht in irriger Weise sowohl die Befugnisse der Kommission im Rahmen der Erhebung gemäß Art. 260 Abs. 2 AEUV verhängter Zwangsgelder als auch seine eigenen Befugnisse zur gerichtlichen Nachprüfung von Rechtsakten der Kommission beschränkt.
Erstens habe das Gericht dadurch, dass es in den Rn. 87 bis 89 des angefochtenen Urteils die Möglichkeit für die Kommission ausgeschlossen habe, den Inhalt des Gesetzes Nr. 67/2007 zu beurteilen, um zu prüfen, ob die Portugiesische Republik das Urteil von 2004 ordnungsgemäß durchgeführt und auf diese Weise die Vertragsverletzung abgestellt habe, die Zuständigkeiten der Kommission für die Durchführung des Haushalts der Kommission und die Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit des Vertragsverletzungsverfahrens in unzulässiger Weise bloß auf eine „rein formale Kontrolle“ mit dem Ziel reduziert, festzustellen, ob das Gesetzesdekret Nr. 48 051 aufgehoben worden sei oder nicht. Nach dieser Vorgehensweise müsste die Kommission, wenn sie prüfe, ob die vom betreffenden Mitgliedstaat ergriffenen Maßnahmen es diesem erlaubten, einem Urteil des Gerichtshofs nachzukommen, sich nämlich auf die Feststellung des Erlasses neuer Maßnahmen durch diesen Mitgliedstaat beschränken und dürfte dabei keine Kontrolle zur konkreten Prüfung der Eignung dieser Maßnahmen zur Durchführung dieses Urteils vornehmen.
Ferner würde die Effizienz der Vertragsverletzungsverfahren, insbesondere des Zwangsgelds, beeinträchtigt, wenn im Fall der Uneinigkeit zwischen der Kommission und einem Mitgliedstaat in Bezug auf die Frage, ob es eine von diesem erlassene Regelung ihm erlaube, einem gemäß Art. 260 Abs. 2 AEUV erlassenen Urteil nachzukommen, die Kommission daran gehindert wäre, diese Regelung zu prüfen, um sich dessen zu vergewissern, dass sie den Vorgaben des Gerichtshofs entspricht, und sich daher gezwungen sähe, wie das Gericht ausführt, eine neue Klage nach Art. 258 AEUV beim Gerichtshof zu erheben, um die neuen Bestimmungen dessen Nachprüfung zu unterwerfen.
Zweitens macht die Kommission geltend, dass die Befugnis des Gerichts im Bereich der Kontrolle der Kommission im Rahmen der Prüfung der Rechtmäßigkeit der streitigen Entscheidung zu Unrecht beschränkt worden sei.
Insbesondere hätte das Gericht die Beurteilung der von der Portugiesischen Republik erlassenen neuen Regelung durch die Kommission prüfen müssen, um konkret feststellen zu können, ob sich dieses Organ mit der angefochtenen Entscheidung wirklich im Rahmen des Gegenstands der Vertragsverletzung gehalten und keine Fehler bei der Beurteilung des Fortbestehens der Vertragsverletzung begangen habe.
Das Gericht habe sich dagegen damit begnügt, eine „rein formale“ Kontrolle vorzunehmen, indem es sich in Rn. 84 des angefochtenen Urteils auf die Feststellung beschränkt habe, dass sich die rechtliche Situation in dem betreffenden Mitgliedstaat, die vom Gerichtshof für nicht mit der Richtlinie 89/665 vereinbar befunden worden sei, allein aufgrund des Erlasses eines neuen Gesetzes, des Gesetzes Nr. 67/2007, geändert habe, das „wesentliche Änderungen“ gegenüber der vorherigen Regelung nach dem Gesetzesdekret Nr. 48 051 mit sich gebracht habe, und zwar unabhängig von der Frage, ob diese Maßnahme geeignet gewesen sei, die vom Gerichtshof festgestellte Vertragsverletzung tatsächlich abzustellen.
Würde man dem Gericht erlauben, seine Nachprüfungsbefugnis auf diese Weise zu beschränken, würde man im Ergebnis hinnehmen, dass jede von einem Mitgliedstaat auf ein Urteil des Gerichtshofs im Sinne von Art. 260 Abs. 2 AEUV hin erlassene neue Maßnahme die Notwendigkeit nach sich zöge, systematisch ein neues Vertragsverletzungsverfahren gemäß Art. 258 AEUV einzuleiten. Eine solche Lösung wäre nicht nur geeignet, die Wirksamkeit der genannten Bestimmungen zu beeinträchtigen, sondern wäre jedenfalls mit dem Grundgedanken der Vertragsverletzungsverfahren nicht zu vereinbaren.
Die Portugiesische Republik tritt diesem Vorbringen der Kommission entgegen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Nach Art. 260 Abs. 1 AEUV hat, wenn der Gerichtshof feststellt, dass ein Mitgliedstaat gegen eine Verpflichtung aus den Verträgen verstoßen hat, dieser Staat die Maßnahmen zu ergreifen, die sich aus dem Urteil des Gerichtshofs ergeben.
Nach Art. 260 Abs. 2 AEUV kann die Kommission, wenn der betreffende Mitgliedstaat die Maßnahmen, die sich aus einem solchen Urteil ergeben, ihrer Auffassung nach nicht getroffen hat, den Gerichtshof anrufen, um die Verurteilung dieses Staates zur Zahlung eines Pauschalbetrags und/oder eines Zwangsgelds zu erwirken.
Im Gegensatz zum Verfahren nach Art. 258 AEUV, das darauf abzielt, ein unionsrechtswidriges Verhalten eines Mitgliedstaats feststellen und beenden zu lassen (vgl. Urteile vom 7. Februar 1979, Frankreich/Kommission,
15/76 und 16/76, Slg. 1979, 321
, Rn. 27, und vom 6. Dezember 2007, Kommission/Deutschland,
C-456/05, Slg. 2007, I-10517
, Rn. 25), hat das in Art. 260 AEUV vorgesehene Verfahren einen sehr viel begrenzteren Gegenstand, indem es nur bezweckt, einen säumigen Mitgliedstaat zu veranlassen, ein Vertragsverletzungsurteil durchzuführen (Urteile vom 12. Juli 2005, Kommission/Frankreich,
C-304/02, Slg. 2005, I-6263
, Rn. 80, und vom 21. September 2010, Schweden u. a./API und Kommission,
C-514/07 P, C-528/07 P und C-532/07 P, Slg. 2010, I-8533
, Rn. 119).
Infolgedessen ist das letztgenannte Verfahren als ein besonderes gerichtliches Verfahren der Durchführung von Urteilen des Gerichtshofs, mit anderen Worten als ein Vollstreckungsverfahren anzusehen (Urteil Kommission/Frankreich, Rn. 92). Daher können im Rahmen eines solchen Verfahrens nur Verstöße gegen Verpflichtungen des Mitgliedstaats aus dem AEU-Vertrag behandelt werden, die der Gerichtshof auf der Grundlage von Art. 258 AEUV als begründet angesehen hat (Urteil vom 10. September 2009, Kommission/Portugal,
C-457/07, Slg. 2009, I-8091
, Rn. 47).
Erst recht sind, wenn der Gerichtshof den betreffenden Mitgliedstaat zur Zahlung eines Zwangsgelds verurteilt, die Prüfung der Maßnahmen, die dieser Mitgliedstaat zu dem Zweck erlassen hat, einem solchen Urteil nachzukommen, und die Erhebung der in Anwendung der verhängten Sanktionen geschuldeten Beträge durch die Kommission unter Berücksichtigung der Abgrenzung der Vertragsverletzung vorzunehmen, wie sie der Gerichtshof in seinen gemäß den Art. 258 AEUV und 260 AEUV erlassenen Urteilen vorgenommen hat.
Im vorliegenden Fall geht sowohl aus dem Tenor des Urteils von 2004 als auch aus demjenigen des Urteils von 2008 hervor, dass sich die vom Gerichtshof festgestellte Vertragsverletzung auf das Unterbleiben der Aufhebung des Gesetzesdekrets Nr. 48 051 bezieht, das die Gewährung von Schadensersatz an die Personen, die durch einen Verstoß gegen das Unionsrecht über öffentliche Aufträge geschädigt wurden, davon abhängig machte, dass ein Verschulden oder Arglist nachgewiesen wird.
Zur Durchführung des Urteils von 2004 erließ die Portugiesische Republik das Gesetz Nr. 67/2007. Durch dieses Gesetz, das einige Tage nach der Verkündung des Urteils von 2008 in Kraft trat, wurde das Gesetzesdekret Nr. 48 051 aufgehoben.
Nach Prüfung dieses Gesetzes war die Kommission jedoch der Auffassung, dass es nicht mit dem Unionsrecht vereinbar sei und daher keine angemessene Umsetzung des Urteils von 2004 darstelle.
Daraus ergab sich ein Streit zwischen diesem Organ und der Portugiesischen Republik über die rechtliche Tragweite und die Auslegung des Gesetzes Nr. 67/2007, der zum Erlass der streitigen Entscheidung führte, in der die Kommission die Höhe des vom Gerichtshof verhängten Zwangsgelds berechnete und sich dafür gerade auf ihre eigene Auslegung der Wirkungen diese Gesetzes stützte.
Dadurch bezog die Kommission Stellung zur Frage der Vereinbarkeit des Gesetzes Nr. 67/2007 mit der Richtlinie 89/665, obwohl, wie das Gericht in den Rn. 83 bis 85 des angefochtenen Urteils zutreffend festgestellt hat, durch dieses Gesetz ein System der Haftung eingeführt wurde, das sich von dem mit dem Gesetzesdekret Nr. 48 051 eingeführten unterschied und das nicht zuvor vom Gerichtshof geprüft worden sein konnte.
Zwar trifft es zu, dass, wie das Gericht in Rn. 81 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, die Kommission im Rahmen der Vollstreckung eines Urteils des Gerichtshofs, mit dem einem Mitgliedstaat ein Zwangsgeld auferlegt wird, die Maßnahmen beurteilen können muss, die der Mitgliedstaat erlassen hat, um dem Urteil, mit dem eine Verurteilung ausgesprochen wird, nachzukommen.
Wie jedoch das Gericht in Rn. 82 des angefochtenen Urteils zutreffend ausgeführt hat, darf die Ausübung dieser Beurteilungsbefugnis die ausschließliche Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Entscheidung über die Vereinbarkeit einer nationalen Regelung mit dem Unionsrecht nicht beeinträchtigen.
Nach dem System der Art. 258 AEUV bis 260 AEUV kann sich nämlich nur aus einem Urteil des Gerichtshofs ergeben, welche Rechte und Pflichten die Mitgliedstaaten haben und wie ihr Verhalten zu beurteilen ist (Urteil vom 29. September 1998, Kommission/Deutschland,
C-191/95, Slg. 1998, I-5449
, Rn. 45 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Der Gerichtshof verfügt somit in dieser Hinsicht über eine ausschließliche Zuständigkeit, die ihm unmittelbar und ausdrücklich durch den Vertrag übertragen worden ist und in die die Kommission im Rahmen der Prüfung der Durchführung eines vom Gerichtshof nach Art. 260 Abs. 2 AEUV erlassenen Urteils nicht eingreifen darf.
Ebenso wenig kann das Gericht, wie es in Rn. 90 des angefochtenen Urteils zutreffend ausgeführt hat, zur Beurteilung der Eignung einer nicht zuvor vom Gerichtshof geprüften Praxis oder nationalen Regelung, die Durchführung eines solchen Vertragsverletzungsurteils zu gewährleisten, durch die Kommission Stellung nehmen. Dadurch würde das Gericht nämlich unweigerlich zur Vereinbarkeit einer solchen Praxis oder Regelung mit dem Unionsrecht Stellung nehmen und somit in die entsprechende ausschließliche Zuständigkeit des Gerichtshofs eingreifen.
Wenn daher im Rahmen der Prüfung der Durchführung eines Urteils des Gerichtshofs nach Art. 260 AEUV Streit zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat über die Eignung einer nicht zuvor vom Gerichtshof geprüften Praxis oder nationalen Regelung zur Durchführung eines solchen Urteils besteht, darf die Kommission nicht durch den Erlass einer Entscheidung diesen Streit selbst entscheiden und daraus die notwendigen Konsequenzen für die Berechnung des Zwangsgelds ziehen.
Zwar kann das Gericht, wie im vorliegenden Fall, mit einer Nichtigkeitsklage gegen diese Entscheidung befasst werden, und das Urteil des Gerichts kann mit einem Rechtsmittel beim Gerichtshof angefochten werden.
Doch würde die Prüfung der von der Kommission vorgenommenen Beurteilung der Eignung einer noch nicht zuvor vom Gerichtshof geprüften Praxis oder nationalen Regelung, die ordnungsgemäße Durchführung eines Vertragsverletzungsurteils zu gewährleisten, durch das Gericht im Rahmen eines solchen Verfahrens aus den in den Rn. 50 und 51 des vorliegenden Urteils genannten Gründen nicht nur die ausschließliche Zuständigkeit verletzen, die der Vertrag dem Gerichtshof im Rahmen der Vertragsverletzungsverfahren verleiht, sondern auch dessen Möglichkeit in unzulässiger Weise beschneiden, die Tatsachenfeststellungen in Zweifel zu ziehen, auf die das Gericht seine Prüfung gestützt hat, da es dem Gerichtshof nicht zusteht, diese im Rahmen eines Rechtsmittelverfahrens nachzuprüfen.
Ferner würde es zur Verletzung der den Mitgliedstaaten im Rahmen der Vertragsverletzungsverfahren zustehenden verfahrensrechtlichen Verteidigungsrechte führen, wenn der Kommission ein größerer Beurteilungsspielraum in Bezug auf die Bewertung der Maßnahmen zur Durchführung eines nach Art. 260 Abs. 2 AEUV ergangenen Urteils zuerkannt würde.
Nach den Art. 258 AEUV bis 260 AEUV können nämlich die Mitgliedstaaten, denen die Kommission vorwirft, sie hätten ihre Verpflichtungen aus dem Unionsrecht nicht beachtet, ihren Standpunkt u. a. in einem Vorverfahren darlegen. Dieses Vorverfahren soll nämlich gerade dem betreffenden Mitgliedstaat Gelegenheit geben, seinen Verpflichtungen nachzukommen oder sich gegenüber den Rügen der Kommission wirksam zu verteidigen (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteil vom 10. September 2009, Kommission/Portugal, Rn. 67 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Nach alledem hat das Gericht im angefochtenen Urteil die Befugnisse der Kommission im Rahmen der Prüfung der Durchführung des Urteils von 2008 durch die Portugiesische Republik und infolgedessen seine eigenen Befugnisse zur Nachprüfung der entsprechenden Beurteilung der Kommission nicht in unzulässiger Weise beschnitten.
Daher ist der erste Teil des ersten Rechtsmittelgrundes als unbegründet zurückzuweisen.
Zum zweiten Teil des ersten Rechtsmittelgrundes, der die Definition der vom Gerichtshof in seinen Urteilen von 2004 und 2008 festgestellten Vertragsverletzung betrifft
Vorbringen der Parteien
Mit dem zweiten Teil ihres ersten Rechtsmittelgrundes rügt die Kommission, dass das Gericht durch eine unvollständige und formalistische Auslegung des Tenors des Urteils von 2008 einen Rechtsfehler begangen und so den Gegenstand der vom Gerichtshof sowohl im Urteil von 2004 als auch im Urteil von 2008 festgestellten Vertragsverletzung in unzulässiger Weise beschränkt habe. Das Gericht habe nämlich in Rn. 69 des angefochtenen Urteils zu Unrecht entschieden, dass es nach diesem Tenor genüge, wenn die Portugiesische Republik das Gesetzesdekret Nr. 48 051 aufhebe, um dem Urteil von 2004 nachzukommen, und dass daher das Zwangsgeld nur bis zu dieser Aufhebung geschuldet werde.
Nach Ansicht der Kommission verlangt der Tenor des Urteils von 2004 von der Portugiesischen Republik vielmehr eindeutig die Durchführung der Maßnahmen, die notwendig seien, um diesem Urteil nachzukommen, was das Gericht konkret hätte prüfen müssen, ohne sich auf die Feststellung der bloßen Aufhebung dieses Gesetzesdekrets zu beschränken, die im Übrigen im Ergebnis eine Lücke im nationalen portugiesischen Recht geschaffen habe.
Die Kommission habe daher völlig zu Recht die Vereinbarkeit des Gesetzes Nr. 67/2007 mit der Richtlinie 89/665 untersucht, um zu prüfen, ob die Portugiesische Republik dem durch das Urteil von 2008 bestätigten Urteil von 2004 nachgekommen sei, und nach der Feststellung, dass im portugiesischen Recht die Gewährung von Schadensersatz weiterhin vom Nachweis von Verschulden oder Arglist abhängig sei, auf das Fortbestehen der Vertragsverletzung geschlossen.
Die portugiesische Regierung tritt diesem Vorbringen der Kommission entgegen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Der zweite Teil des ersten Rechtsmittelgrundes beruht auf der falschen Annahme, dass die Kommission, um zu prüfen, ob die Portugiesische Republik dem durch das Urteil von 2008 bestätigten Urteil von 2004 nachgekommen sei, zu Recht zu der Frage der Vereinbarkeit des Gesetzes Nr. 67/2007 mit der Richtlinie 89/665 Stellung genommen habe.
Daher hätte das Gericht im Rahmen der Nachprüfung der Beurteilung der Kommission in der streitigen Entscheidung auch selbst konkret prüfen müssen, ob dieses Gesetz im Einklang mit dem Unionsrecht gestanden habe.
Aus der Prüfung des ersten Teils des ersten Rechtsmittelgrundes geht jedoch hervor, dass die Kommission und das Gericht unter Umständen wie denen des vorliegenden Falles in die in den Art. 258 AEUV bis 260 AEUV vorgesehene ausschließliche Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Feststellung, dass ein Mitgliedstaat gegen seine unionsrechtlichen Verpflichtungen verstoßen hat, nicht eingreifen dürfen.
Daher kann nicht gerügt werden, dass das Gericht einen Rechtsfehler dadurch begangen habe, dass es die konkrete rechtliche Tragweite des Gesetzes Nr. 67/2007 nicht geprüft habe.
Unter diesen Umständen sind der zweite Teil des ersten Rechtsmittelgrundes der Kommission zu verwerfen und mithin dieser Rechtsmittelgrund insgesamt als unbegründet zurückzuweisen.
Zum zweiten Rechtsmittelgrund, mit dem eine unzureichende und widersprüchliche Begründung des angefochtenen Urteils gerügt wird
Vorbringen der Parteien
Die Kommission macht geltend, dass das Gericht die streitige Entscheidung auf der Grundlage einer unzureichenden und widersprüchlichen Begründung des angefochtenen Urteils für nichtig erklärt habe.
In Bezug auf die Unzulänglichkeit der Begründung rügt die Kommission, dass sich das Gericht für die Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung allein auf den in Rn. 85 des angefochtenen Urteils angeführten Umstand gestützt habe, dass die Kommission selbst in dieser Entscheidung eingeräumt habe, dass das Gesetz Nr. 67/2007 die Erlangung von Schadensersatz durch Bieter, die durch eine rechtswidrige Handlung des öffentlichen Auftraggebers geschädigt würden, potenziell weniger schwierig gestalte, und in ihren Schriftsätzen, dass sich der portugiesische Gesetzgeber nicht damit begnügt habe, das Gesetzesdekret Nr. 48 051 aufzuheben, sondern mit dem Gesetz eine neue rechtliche Regelung an dessen Stelle gesetzt habe.
Zur Widersprüchlichkeit der Begründung macht die Kommission geltend, dass das Gericht zwar in Rn. 81 des angefochtenen Urteils ausgeführt habe, dass die Kommission die Maßnahmen beurteilen können müsse, die der Mitgliedstaat erlassen hat, um einem Urteil des Gerichtshofs nachzukommen, damit vermieden werden könne, dass dieser sich darauf beschränke, Maßnahmen zu ergreifen, die den gleichen Inhalt wie diejenigen hätten, die Gegenstand dieses Urteils seien, jedoch in Rn. 87 dieses Urteils die Befugnis der Kommission auf eine rein formale Kontrolle beschränkt habe, die lediglich der Feststellung diene, ob das Gesetzesdekret Nr. 48 051 aufgehoben worden sei.
Die Portugiesische Republik tritt diesem Vorbringen der Kommission entgegen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs müssen aus der Begründung eines Urteils die Überlegungen des Gerichts klar und eindeutig hervorgehen, so dass die Betroffenen die Gründe für die Entscheidung des Gerichts erkennen können und der Gerichtshof seine Kontrollfunktion ausüben kann (vgl. u. a. Urteil vom 2. April 2009, France Télécom/Kommission,
C-202/07 P, Slg. 2009, I-2369
, Rn. 29 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall führt das Gericht in seinen Erwägungen in den Rn. 68 bis 91 des angefochtenen Urteils ausführlich die Gründe für die Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung an; dieses Urteil entspricht daher den in der vorstehenden Randnummer genannten Anforderungen.
Diese Begründung beruht nämlich auf einer logischen, kohärenten und vollständigen Prüfung der Umstände des vorliegenden Falles, die in Rn. 68 des angefochtenen Urteils mit der Prüfung der Tragweite des Urteils von 2008 im Licht seiner Entscheidungsgründe und seines Tenors beginnt, in den Rn. 73 bis 90 des Urteils mit der Erläuterung der Gründe fortfährt, die das Gericht veranlasst haben, die Auslegung der Kommission zurückzuweisen, wonach sie die Vereinbarkeit des Gesetzes Nr. 67/2007 mit der Richtlinie 89/665 habe prüfen können, und in Rn. 91 dieses Urteils mit der Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung ihren Abschluss findet.
Festzustellen ist daher, dass die Kommission zu Unrecht vorträgt, der einzige Grund, den das Gericht zur Rechtfertigung der Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung heranziehe, sei der in Rn. 85 des angefochtenen Urteils angeführte.
Ebenso wenig kann dem Argument der Kommission gefolgt werden, dass das angefochtene Urteil auf einer widersprüchlichen Begründung beruhe.
Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass das Gericht in Rn. 81 des angefochtenen Urteils allgemein die Befugnis der Kommission anerkannt hat, die Maßnahmen zu beurteilen, die ein Mitgliedstaat ergriffen hat, um einem Urteil des Gerichtshofs gemäß Art. 260 AEUV nachzukommen.
Allerdings ist festzustellen, dass das Gericht in Rn. 82 dieses Urteils ausgeführt hat, dass diese Befugnis nur in genau festgelegten Grenzen unter Berücksichtigung insbesondere der ausschließlichen Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Entscheidung über die Vereinbarkeit einer nationalen Regelung mit dem Unionsrecht ausgeübt werden dürfe.
Genau von dieser Prämisse ausgehend hat das Gericht in den Rn. 83 bis 88 des angefochtenen Urteils entschieden, dass die Kommission im vorliegenden Fall in Anbetracht des Umstands, dass der Gerichtshof in seinen Urteilen von 2004 und 2008 nicht zur Vereinbarkeit des Gesetzes Nr. 67/2007 mit dem Unionsrecht Stellung bezogen hatte, weder berechtigt gewesen sei, selbst eine solche Beurteilung vorzunehmen, noch, daraus die Konsequenzen für die Berechnung des Zwangsgelds zu ziehen.
Daraus ist zu schließen, dass die Erwägungen des Gerichts weder mit einer Unzulänglichkeit noch mit einem Widerspruch in der Begründung behaftet sind und dass daher der zweite Rechtsmittelgrund der Kommission zurückzuweisen ist.
Nach alledem hat die Kommission mit keinem ihrer beiden Rechtsmittelgründe Erfolg, so dass das Rechtsmittel in vollem Umfang zurückzuweisen ist.
Kosten
Nach Art. 184 Abs. 2 der Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel unbegründet ist. Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der gemäß deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Portugiesische Republik die Verurteilung der Kommission beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten des vorliegenden Verfahrens aufzuerlegen. Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der ebenfalls auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, tragen die Mitgliedstaaten, die als Streithelfer dem vorliegenden Rechtsstreit beigetreten sind, ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1.
Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen.

2.
Die Europäische Kommission trägt neben ihren eigenen Kosten die der Portugiesischen Republik im vorliegenden Verfahren entstandenen Kosten.

3.
Die Tschechische Republik, die Bundesrepublik Deutschland, die Hellenische Republik, das Königreich Spanien, die Französische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Polen und das Königreich Schweden tragen ihre eigenen Kosten.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Portugiesisch.