CELEX: 62009CJ0119
Livre prestação de serviços
Directiva 2006/123/CE
Artigo 24.º
Interdição de todas as proibições absolutas das comunicações comerciais de profissões regulamentadas
Profissão de perito contabilista
Proibição da promoção de vendas porta-a-porta

O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do artigo 24.° da Directiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu
e do Conselho, de 12 de Dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (JO L 376, p. 36).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Société fiduciaire nationale d’expertise comptable (a seguir
«Société fiduciaire») ao ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique a respeito de um recurso de anulação
do Decreto n.° 2007‑1387, de 27 de Setembro de 2007, que aprova o código deontológico dos peritos contabilistas (JORF de 28
de Setembro de 2007, p. 15847), na medida em que o mesmo proíbe a angariação de clientela.

Quadro jurídico

Regulamentação da União
De acordo com o segundo, quinto e centésimo considerandos da Directiva 2006/123:
«(2)      Um mercado de serviços competitivo é essencial para promover o crescimento económico e a criação de emprego na União Europeia.
Actualmente, um grande número de entraves no mercado interno impede muitos prestadores, especialmente empresas de pequena
e média dimensão (PME), de se expandirem para além das fronteiras nacionais e de beneficiarem plenamente do mercado interno,
o que enfraquece a competitividade a nível mundial dos prestadores da União Europeia. Um mercado livre que imponha aos Estados‑Membros
a eliminação das restrições à prestação de serviços transfronteiras, em conjugação com uma maior transparência em matéria
de informação dos consumidores, dará aos consumidores europeus uma maior escolha e serviços de melhor qualidade a preços mais
baixos.
[…]
(5)      Assim, é necessário eliminar os entraves à liberdade de estabelecimento dos prestadores nos Estados‑Membros e à livre circulação
de serviços entre Estados‑Membros e garantir aos destinatários e aos prestadores a segurança jurídica necessária para o exercício
efectivo destas duas liberdades fundamentais do Tratado. […]
[…]
(100) É necessário pôr termo às proibições gerais referentes às comunicações comerciais por parte das profissões regulamentadas,
sendo que esta supressão não se refere às proibições relativas ao conteúdo de uma comunicação comercial, mas àquelas que,
de uma maneira geral e para uma determinada profissão, proíbem uma ou mais formas de comunicação comercial, por exemplo, toda
e qualquer publicidade num determinado ou em determinados meios de comunicação social. No que diz respeito ao conteúdo e às
modalidades das comunicações comerciais, os profissionais devem ser exortados a elaborar em conformidade com o direito comunitário
códigos de conduta a nível comunitário.»
O artigo 4.°, n.° 12, da Directiva 2006/123 prevê que, para os seus efeitos, se deve entender por:
«‘comunicação comercial’, qualquer forma de comunicação destinada a promover, directa ou indirectamente, bens, serviços ou
a imagem de uma empresa, de uma organização ou de uma pessoa que exerça uma profissão regulamentada ou uma actividade comercial,
industrial ou artesanal. Não constituem comunicações comerciais:
a)      As informações que permitam o acesso directo à actividade da empresa, da organização ou da pessoa, nomeadamente um nome de
domínio ou um endereço de correio electrónico;
b)      As comunicações relativas aos bens, aos serviços ou à imagem da empresa, da organização ou da pessoa, elaboradas de forma
independente, em especial quando são fornecidas sem contrapartida financeira.»
O artigo 24.° da Directiva 2006/123, intitulado «Comunicações comerciais das profissões regulamentadas», tem a seguinte redacção:
«1.      Os Estados‑Membros devem suprimir todas as proibições absolutas respeitantes às comunicações comerciais por parte das profissões
regulamentadas.
2.      Os Estados‑Membros devem assegurar que as comunicações comerciais por parte das profissões regulamentadas respeitem as regras
profissionais, em conformidade com o direito comunitário, que visam, nomeadamente, a independência, a dignidade e a integridade
da profissão, bem como o sigilo profissional, em função da especificidade de cada profissão. As regras profissionais em matéria
de comunicações comerciais devem ser não discriminatórias, justificadas por razões imperiosas de interesse geral e proporcionadas.»
Em consonância com os seus artigos 44.° e 45.°, a Directiva 2006/123 entrou em vigor em 28 de Dezembro de 2006 e deveria ter
sido transposta pelos Estados‑Membros até 28 de Dezembro de 2009.

Legislação nacional
A criação da Ordem dos Peritos Contabilistas assim como a regulamentação do título e da profissão de perito contabilista são
regidas pelas disposições do Decreto n.° 45‑2138, de 19 de Setembro de 1945 (JORF de 21 de Setembro de 1945, p. 5938). Segundo
este decreto, o perito contabilista tem como missão principal manter e controlar a contabilidade de empresas e de organismos
aos quais não esteja vinculado por um contrato de trabalho. Está habilitado a atestar a regularidade e a veracidade das contas
do exercício e pode igualmente acompanhar a criação de empresas e organismos sob todos os aspectos contabilísticos, económicos
e financeiros.
Até à adopção do Decreto n.° 2004‑279, de 25 de Março de 2004, sobre a simplificação e adaptação das condições de exercício
de certas actividades profissionais (JORF de 27 de Março de 2004, p. 5888), toda a publicidade pessoal estava proibida aos
membros da profissão de perito contabilista. O Decreto n.° 97‑586, de 30 de Maio de 1997, sobre o funcionamento dos organismos
da Ordem dos Peritos Contabilistas (JORF de 31 de Maio de 1997, p. 8510), que precisa as condições em que os peritos contabilistas
podem recorrer a acções de promoção, prevê, no seu artigo 7.°, que essas condições serão objecto de um código deontológico
cujas disposições serão publicadas sob a forma de decreto do Conseil d’État.
Assim, foi com base no artigo 23.° do Decreto n.° 45‑2138 e no artigo 7.° do Decreto n.° 97‑586 que o Decreto n.° 2007‑1387
foi adoptado.
Nos termos do artigo 1.° deste último decreto:
«As regras deontológicas aplicáveis aos profissionais de contabilidade são fixadas pelo código deontológico anexo ao presente
decreto».
O artigo 1.° do código deontológico dos profissionais peritos contabilistas dispõe:
«As disposições do presente código aplicam‑se aos peritos contabilistas, qualquer que seja o modo de exercício da profissão,
e, caso se justifique, aos peritos contabilistas estagiários, bem como aos assalariados mencionados no artigo 83.° ter e no
artigo 83.º quater do Decreto n.° 45‑2138, de 19 de Setembro de 1945, que criou a Ordem dos Peritos Contabilistas e regulamentou
o título e a profissão de perito contabilista.
Com excepção das que são aplicáveis apenas às pessoas singulares, as disposições deste código aplicam‑se igualmente às sociedades
de peritos contabilistas e às associações de gestão e contabilidade.»
Nos termos do artigo 12.° deste código:
«I – É proibida às pessoas mencionadas no artigo 1.° qualquer actividade não solicitada no sentido de oferecer os seus serviços
a terceiros.
A sua participação em colóquios, seminários ou outras manifestações universitárias ou científicas é autorizada, na medida
em que essas pessoas não desenvolvam nessa ocasião actos equiparáveis à angariação de clientela.
II – As acções de promoção são permitidas às pessoas referidas no artigo 1.°, desde que forneçam ao público informação útil.
Os meios a que se recorre para esse efeito são usados com discrição, de modo a não ofender a independência, a dignidade e
a honra da profissão nem as regras do sigilo profissional e da lealdade para com os clientes e os outros membros da profissão.
Quando apresentam a sua actividade profissional a terceiros, seja por que meio for, as pessoas mencionadas no artigo 1.° não
devem usar nenhuma forma de expressão que possa comprometer a dignidade da sua função ou a imagem da profissão.
Estas formas de comunicação ou quaisquer outras só são admitidas desde que a respectiva expressão seja decente e marcada pela
sobriedade, e o seu conteúdo não contenha inexactidões nem possa induzir o público em erro e que não contenham elementos comparativos.»

Litígio no processo principal e questão prejudicial
Por requerimento de 28 de Novembro de 2007, a Société fiduciaire pediu ao Conseil d’État que anulasse o Decreto n.° 2007‑1387
no que diz respeito à proibição de angariação de clientela. Esta sociedade considera que a proibição geral e absoluta de qualquer
actividade de angariação de clientela, prevista no artigo 12.°‑I do código deontológico dos profissionais peritos contabilistas,
é contrária ao artigo 24.° da Directiva 2006/123 e coloca seriamente em risco a execução desta directiva.
O órgão jurisdicional de reenvio considera necessário o reenvio prejudicial no litígio que lhe foi submetido pelo facto de
a proibição da prática de angariação de clientela ditada pelo decreto impugnado, caso seja considerada contrária ao artigo
24.° da Directiva 2006/123, comprometer seriamente a execução desta.
Nestas condições, o Conseil d’État decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«A Directiva 2006/123[…] pretendeu abolir, em relação a todas as profissões regulamentadas nela visadas, toda e qualquer proibição
geral, qualquer que seja a prática comercial em causa, ou deixou aos Estados‑Membros a possibilidade de manterem proibições
gerais para certas práticas comerciais como a angariação de clientela?»

Quanto à admissibilidade
O órgão jurisdicional de reenvio solicita a interpretação da Directiva 2006/123 cujo prazo de transposição, fixado em 28 de
Dezembro de 2009, não tinha ainda expirado à data em que a decisão de reenvio foi proferida, ou seja, 4 de Março de 2009.
O Governo francês, sem suscitar expressamente uma questão prévia de inadmissibilidade do pedido de decisão prejudicial, exprime
objecções quanto à pertinência da questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio e à apreciação formulada por este
segundo a qual, caso a legislação nacional em causa no processo principal seja considerada contrária à Directiva 2006/123,
comprometerá seriamente a sua execução.
Com efeito, segundo o Governo francês, se é verdade que, em consonância com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, durante
o prazo de transposição de uma directiva, os Estados‑Membros seus destinatários devem abster‑se de adoptar disposições susceptíveis
de comprometer seriamente a obtenção do resultado prescrito por essa directiva (acórdãos de 18 de Dezembro de 1997, Inter‑Environnement
Wallonie, C‑129/96, Colect., p. I‑7411, n.° 45; de 8 de Maio de 2003, ATRAL, C‑14/02, Colect., p. I‑4431, n.° 58; e de 23
de Abril de 2009, VTB‑VAB e Galatea, C‑261/07 e C‑299/07, Colect., p. I‑2949, n.° 38), tal não sucede no processo principal,
uma vez que a aplicação da legislação nacional em causa durante o período de transposição da Directiva 2006/123 não produziria
esses efeitos, que, por um lado, persistem após a expiração desse período de transposição e, por outro, têm uma gravidade
particular no âmbito do objectivo a prosseguir por esta directiva.
A esse respeito, importa recordar que resulta dessa mesma jurisprudência que compete ao órgão jurisdicional de reenvio encarregado
do processo principal apreciar se as disposições nacionais cuja legalidade é contestada são susceptíveis de comprometer seriamente
o resultado prescrito por uma directiva. Nessa apreciação, o órgão jurisdicional nacional deverá, em especial, examinar se
as disposições em causa se apresentam como uma transposição completa da directiva e ainda determinar os efeitos concretos
da aplicação dessas disposições não conformes com a directiva e a sua duração no tempo (v., designadamente, acórdão Inter‑Environnement
Wallonie, já referido, n.
os
46 e 47).
Não compete ao Tribunal de Justiça verificar a exactidão de tal apreciação no quadro de um juízo de admissibilidade de um
pedido de decisão prejudicial.
De todo o modo, de acordo com jurisprudência assente, uma questão relativa à interpretação do direito da União, suscitada
pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual que o mesmo define sob sua responsabilidade, beneficia de uma presunção
de pertinência (v., neste sentido, acórdãos de 16 de Dezembro de 2008, Cartesio, C‑210/06, Colect., p. I‑9641, n.° 67; de
7 de Outubro de 2010, dos Santos Palhota e o., C‑515/08 ainda não publicado na Colectânea, n.° 20; e de 12 de Outubro de 2010,
Rosenbladt, C‑45/09, ainda não publicado na Colectânea, n.° 33).
Daqui resulta que o pedido de decisão prejudicial é admissível.

Quanto à questão prejudicial
Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 24.° da Directiva 2006/123 deve ser
interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que proíbe aos membros de uma profissão regulamentada, como
a profissão de perito contabilista, actos de angariação de clientela.
A título preliminar, cumpre salientar que o artigo 24.° da Directiva 2006/123, intitulado «Comunicações comerciais das profissões
regulamentadas», comporta duas obrigações para os Estados‑Membros. Por um lado, o seu n.° 1 exige que os Estados‑Membros suprimam
todas as proibições absolutas respeitantes às comunicações comerciais por parte das profissões regulamentadas. Por outro lado,
o n.° 2 do referido artigo obriga os Estados‑Membros a assegurar que as comunicações comerciais por parte das profissões regulamentadas
respeitem as regras profissionais, em conformidade com o direito da União, que visam, nomeadamente, a independência, a dignidade
e a integridade da profissão, bem como o sigilo profissional, em função da especificidade de cada profissão. As referidas
regras profissionais devem ser não discriminatórias, justificadas por razões imperiosas de interesse geral e proporcionadas.
A fim de verificar se o artigo 24.° da Directiva 2006/123, e nomeadamente o seu n.° 1, visa abolir uma proibição de angariação
de clientela tal como a prevista pela legislação nacional em causa no processo principal, há que interpretar a referida disposição
não apenas com referência à sua letra mas também à sua finalidade e ao seu contexto, bem como ao objectivo perseguido pela
legislação em causa.
A este respeito, resulta do segundo e quinto considerandos desta directiva que a mesma visa eliminar as restrições à liberdade
de estabelecimento dos prestadores de serviços nos Estados‑Membros e à livre circulação de serviços entre os Estados‑Membros,
a fim de contribuir para a realização do mercado interno livre e concorrencial.
A finalidade do artigo 24.° da dita directiva está explicitada no centésimo considerando da mesma, de acordo com o qual é
conveniente pôr fim às proibições absolutas de comunicações comerciais para as profissões regulamentadas que, de uma maneira
geral e para uma determinada profissão, proíbem uma ou mais formas de comunicação comercial, por exemplo, toda e qualquer
publicidade num determinado ou em determinados meios de comunicação social.
No que respeita ao contexto em que se inscreve o artigo 24.° da Directiva 2006/123, importa recordar que o mesmo se insere
no capítulo V desta directiva, intitulado «Qualidade dos serviços». Ora, como salientou o advogado‑geral no n.° 38 das suas
conclusões, este capítulo, em geral, e o seu artigo 24.°, especificamente, visam salvaguardar os interesses dos consumidores
melhorando a qualidade dos serviços das profissões regulamentadas no mercado interno.
Resulta igualmente tanto da finalidade deste artigo 24.° como do contexto no qual o mesmo se insere que, como defende correctamente
a Comissão Europeia, a vontade do legislador da União era não apenas pôr fim às proibições absolutas de os membros de uma
profissão regulamentada recorrerem à comunicação comercial, qualquer que seja a sua forma, mas também eliminar as proibições
de recorrer a uma ou várias formas de comunicação comercial na acepção do artigo 4.°, n.° 12, da Directiva 2006/123, tais
como, nomeadamente, a publicidade, o
marketing
directo ou o patrocínio. Tendo em conta os exemplos incluídos no centésimo considerando desta directiva, devem igualmente
ser consideradas proibições absolutas, abolidas pelo artigo 24.°, n.° 1, desta directiva, as regras profissionais que proíbem
comunicar, num determinado ou em determinados meios de comunicação social, informações sobre o prestador ou a sua actividade.
Todavia, em virtude do artigo 24.°, n.° 2, da Directiva 2006/123, lido à luz do segundo período do seu centésimo considerando,
os Estados‑Membros são livres de impor proibições relativas ao conteúdo e à modalidades de comunicações comerciais no que
diz respeito a profissões regulamentadas, desde que as regras previstas sejam justificadas e proporcionadas para os fins de
assegurar, nomeadamente, a independência, a dignidade e a integridade da profissão, bem como o segredo profissional necessário
ao exercício da mesma.
A fim de verificar se a legislação nacional em causa é abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 24.° desta directiva,
cumpre, antes de mais, determinar se a angariação de clientela constitui uma comunicação comercial para efeitos de referido
artigo.
O conceito de «comunicação comercial» está definido no artigo 4.°, n.° 12, da Directiva 2006/123 como qualquer forma de comunicação
destinada a promover, directa ou indirectamente, bens, serviços ou a imagem de uma empresa, de uma organização ou de uma pessoa
que exerça uma profissão regulamentada ou uma actividade comercial, industrial ou artesanal ou que exerça uma profissão regulamentada.
Todavia, não se incluem neste conceito, em primeiro lugar, as informações que permitam o acesso directo à actividade da empresa,
da organização ou da pessoa, tais como um nome de domínio ou um endereço de correio electrónico, bem como, em segundo lugar,
as comunicações relativas aos bens, aos serviços ou à imagem da empresa, da organização ou da pessoa elaboradas de forma independente,
em especial quando são fornecidas sem contrapartida financeira.
Por conseguinte, como alega o Governo neerlandês, a comunicação comercial inclui não só a publicidade tradicional mas também
outras formas de publicidade e de comunicações de informações destinadas a conseguir novos clientes.
No que se refere ao conceito de angariação de clientela, importa salientar que nem a Directiva 2006/123 nem nenhum outro acto
do direito da União dá a definição desse conceito. Além disso, o seu âmbito é susceptível de variar nas diferentes ordens
jurídicas dos diversos Estados‑Membros.
Em consonância com o artigo 12.°‑I do código deontológico em causa no processo principal, deve ser considerado como acto de
angariação de clientela qualquer contacto de um perito de contabilidade com um terceiro que não o tenha solicitado, com a
intenção de lhe propor serviços.
A este respeito, há que salientar que, ainda que o âmbito exacto do conceito de «angariação de clientela», na acepção da legislação
nacional, não resulte da decisão de reenvio, o Conseil d’État assim como todos os interessados que apresentaram observações
ao Tribunal de Justiça consideram que a angariação de clientela se inclui no conceito de «comunicação comercial», constante
do artigo 4.°, n.° 12, da Directiva 2006/123.
Segundo a Société fiduciaire, a angariação de clientela define‑se como uma oferta personalizada de bens ou serviços efectuada
a uma certa pessoa singular ou colectiva sem que esta o tenha solicitado. O Governo francês subscreve esta definição, ainda
que propondo a distinção entre dois elementos, a saber, por um lado, um elemento de movimento, que reside no facto de estabelecer
contacto com um terceiro que não o solicitou, e, por outro, um elemento de conteúdo, que consiste na entrega de uma mensagem
de carácter comercial. Segundo esse governo, é sobretudo o segundo elemento que constitui uma comunicação comercial na acepção
da Directiva 2006/123.
Resulta destes elementos que a angariação de clientela constitui uma forma de comunicação de informações destinada a procurar
novos clientes. Ora, como observou a Comissão, a angariação de clientela implica um contacto personalizado entre o prestador
e o potencial cliente, de modo a ser‑lhe apresentada uma oferta de serviços. Pode, por isso, ser qualificado de
marketing
directo. Por conseguinte, a angariação de clientela inclui‑se no conceito de «comunicação comercial», na acepção dos artigos
4.°, n.° 12, e 24.° da Directiva 2006/123.
A questão que se coloca em seguida é a de saber de a proibição de angariação de clientela pode ser considerada como uma proibição
absoluta das comunicações comerciais na acepção do artigo 24.°, n.° 1, desta directiva.
Resulta da letra do artigo 12.°‑I do código deontológico em causa no processo principal assim como da «Tabela indicativa de
Instrumentos de Comunicação» aprovada pelo Conselho Superior da Ordem dos Peritos Contabilistas, em anexo às alegações escritas
do Governo francês, que, em virtude dessa disposição, os membros da profissão de perito contabilista se devem abster de todo
o contacto pessoal não solicitado que possa ser considerado como uma angariação de clientela ou uma proposta concreta de prestação
de serviços comerciais.
Cumpre precisar que a proibição da angariação de clientela, tal como prevista pelo referido artigo 12.°‑I, é concebida em
sentido amplo, na medida em que proíbe toda a actividade de angariação de clientela, qualquer que seja a sua forma, conteúdo
ou meios empregados. Assim, essa interdição compreende a proibição de todos os meios de comunicação que permitam a execução
dessa forma de comunicação comercial.
Daqui resulta que essa interdição deve ser considerada como uma proibição total das comunicações comerciais, proibida pelo
artigo 24.°, n.° 1, da Directiva 2006/123.
Esta conclusão está em consonância com o objectivo da referida directiva que consiste, como foi recordado no n.° 26 do presente
acórdão, na eliminação dos obstáculos à livre prestação de serviços entre os Estados‑Membros. Com efeito, uma legislação de
um Estado‑Membro que proíbe aos peritos de contabilidade procederem a qualquer acto de angariação de clientela é susceptível
de afectar mais os profissionais provenientes de outros Estados‑Membros, privando‑os de um meio eficaz de entrada no mercado
nacional em causa. Tal proibição constitui, assim, uma restrição à livre prestação de serviços transfronteiriços (v., por
analogia, acórdão de 10 de Maio de 1995, Alpine Investments, C‑384/93, Colect., p. I‑1141, n.
os
28 e 38).
O Governo francês sustenta que a angariação de clientela prejudica a independência dos membros da profissão. Segundo esse
governo, estando os peritos contabilistas encarregados da contabilidade de empresas e organismos a que não estão ligados por
contrato de trabalho, devendo atestar a regularidade e a veracidade das contas do exercício dessas empresas ou desses organismos,
é indispensável que esses profissionais não possam ser suspeitos de nenhuma complacência para com os seus clientes. Ora, através
de um contacto com a chefia da empresa ou do organismo em causa, o perito contabilista arriscar‑se‑ia a alterar a natureza
da relação que deve normalmente ter com o seu cliente, o que minaria assim a sua independência.
Porém, como foi constatado no n.° 42 do presente acórdão, a legislação em causa no processo principal proíbe totalmente qualquer
forma de comunicação comercial e inclui‑se, deste modo, no âmbito de aplicação do artigo 24.°, n.° 1, da Directiva 2006/123.
Tal regulamentação é, portanto, incompatível com esta directiva e não pode ter justificação ao abrigo do artigo 24.°, n.° 2,
da Directiva 2006/123, mesmo não sendo discriminatória, tendo fundamento numa razão imperiosa de interesse geral e sendo proporcionada.
Em face do exposto, há que responder à questão submetida que o artigo 24.°, n.° 1, da Directiva 2006/123 deve ser interpretado
no sentido de que se opõe a uma lesgislação nacional que proíbe, em termos absolutos, aos membros de uma profissão regulamentada,
como a profissão de perito contabilista, levar a cabo actos de angariação de clientela.

Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional
de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações
ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
O artigo 24.°, n.° 1, da Directiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Dezembro de 2006, relativa aos
serviços no mercado interno, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que proíbe, em termos
absolutos, aos membros de uma profissão regulamentada, como a profissão de perito contabilista, levar a cabo actos de angariação
de clientela.
Assinaturas
*
Língua do processo: francês.