CELEX: 62013CJ0409
Ničnostna tožba
Makrofinančna pomoč tretjim državam
Sklep Komisije o umiku predloga okvirne uredbe
Člena 13(2) PEU in 17 PEU
Člen 293 PDEU
Načelo prenosa pristojnosti
Načelo institucionalnega ravnovesja
Načelo lojalnega sodelovanja
Člen 296 PDEU
Obveznost obrazložitve

Svet Evropske unije s tožbo zahteva razglasitev ničnosti sklepa Evropske komisije z dne 8. maja 2013, s katerim je ta umaknila svoj predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o splošnih določbah v zvezi z makrofinančno pomočjo tretjim državam (v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
Dejansko stanje in izpodbijani sklep
Predlog okvirne uredbe
Instrument makrofinančne pomoči (v nadaljevanju: MFP) se uporablja za dodeljevanje makroekonomske finančne pomoči tretjim državam, ki se spopadajo s kratkoročnimi težavami s plačilno bilanco. Najprej se je ta pomoč dodeljevala na podlagi sklepov Sveta, sprejetih za posamezno državo na podlagi člena 235 Pogodbe ES, nato člena 308 ES (ki mu ustreza člen 352 PDEU). Od začetka veljavnosti Lizbonske pogodbe je bila MFP dodeljena na podlagi sklepov, ki sta jih za posamezno državo na podlagi člena 212 PDEU sprejela Evropski parlament in Svet v rednem zakonodajnem postopku, brez poseganja v postopek v nujnih primerih iz člena 213 PDEU.
Komisija je 4. julija 2011 predstavila predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta, ki je v skladu s členoma 209 PDEU in 212 PDEU in zadeva splošne določbe za makrofinančno pomoč tretjim državam (v nadaljevanju: predlog okvirne uredbe).
V uvodnih izjavah od 2 do 4, od 6 do 8 in 13 predloga okvirne uredbe je bilo navedeno:
„(2)
Makrofinančna pomoč tretjim državam zdaj temelji na začasnih sklepih za posamezno državo, ki jih sprejemata Evropski parlament in Svet. S tem se uspešnost in učinkovitost pomoči zmanjšujeta, ker nastajajo nepotrebni zamiki med vložitvijo zahtevkov za makrofinančno pomoč in dejanskim začetkom izplačevanja pomoči.
(3)
Z okvirom za zagotavljanje makrofinančne pomoči tretjim državam, s katerimi je Unija pomembno politično, gospodarsko in trgovsko povezana, se bo učinkovitost pomoči povečala. Zlasti se bo omogočilo zagotavljanje makrofinančne pomoči tretjim državam, da bi bile spodbujene k sprejetju ukrepov gospodarske politike, s katerimi bi verjetno rešile plačilnobilančno krizo.
(4)
Evropski parlament v resoluciji o izvajanju makrofinančne pomoči tretjim državam z dne 3. junija 2003 poziva k sprejetju okvirne uredbe za makrofinančno pomoč, da bi se pospešil postopek odločanja ter zagotovila uradna in pregledna podlaga za ta finančni instrument.
[…]
(6)
Unija je leta 2006 natančno pregledala in poenostavila svoj okvir zunanje pomoči, da bi povečala njegovo učinkovitost. Za vse ključne zunanje finančne instrumente je sprejela okvirne uredbe, v skladu s katerimi je za izvajanje pooblaščena Komisija. Edini pomemben instrument, ki trenutno nima okvirne uredbe, je makrofinančna pomoč.
(7)
Svet je v sklepih z dne 8. oktobra 2002 določil merila (tako imenovana genvalska merila) za usmerjanje ukrepov makrofinančne pomoči [Unije] […]. Primerno je, da se ta merila formalizirajo v pravnem aktu, ki ga potrdita Evropski parlament in Svet, pri čemer jih tudi posodobita in pojasnita.
(8)
Ustrezne postopke in instrumente je treba predvideti vnaprej, da lahko Unija hitro zagotovi makrofinančno pomoč, zlasti kadar okoliščine zahtevajo takojšnje ukrepanje. S tem bi se tudi povečali jasnost in preglednost meril, ki se uporabljajo za dodeljevanje makrofinančne pomoči.
[…]
(13)
Makrofinančna pomoč bi morala dopolnjevati sredstva, ki jih zagotovijo Mednarodni denarni sklad in druge večstranske finančne institucije, pri čemer bi moralo biti breme pravično porazdeljeno med Unijo in drugimi donatorji. Z makrofinančno pomočjo bi se morala zagotoviti dodana vrednost sodelovanja Unije.“
Člen 1 predloga okvirne uredbe, naslovljen „Cilj in obseg pomoči“, je določal:
„1.   Ta uredba vsebuje splošne določbe o dodeljevanju makrofinančne pomoči upravičenim tretjim državam in ozemljem, opredeljenim v členu 2.
2.   Makrofinančna pomoč je izreden finančni instrument za nevezano in nenamensko pomoč za plačilno bilanco upravičenim tretjim državam in ozemljem. Namenjena je vzpostavitvi vzdržnega stanja na področju zunanjega financiranja v državah s težavami na tem področju. Podpira izvajanje odločnih prilagoditvenih ukrepov in ukrepov strukturne reforme za odpravo plačilnobilančnih težav.
3.   Makrofinančna pomoč se lahko odobri, če se skupaj z večstranskimi finančnimi institucijami ugotovi, da obstoječa znatna in preostala vrzel v zunanjem financiranju presega sredstva, ki jih zagotavljajo Mednarodni denarni sklad (MDS) in druge večstranske institucije, kljub izvajanju programov za odločno gospodarsko stabilizacijo in reformo.
4.   Izvajanje makrofinančne pomoči je začasno in se prekine, takoj ko zunanje finančno stanje države upravičenke spet postane vzdržno.“
Člen 2 predloga okvirne uredbe se je nanašal na države upravičenke do MFP in se je v zvezi s tem skliceval na Prilogo I, naslovljeno „Države in ozemlja, ki so upravičeni v skladu s členom 2(a) in (b)“. Prav tako je določal možnost, da se taka pomoč odobri drugim tretjim državam od tistih, navedenih v tej prilogi, in sicer v izrednih in ustrezno utemeljenih okoliščinah, če so te države politično, gospodarsko in geografsko tesno povezane z Unijo.
Člen 3 tega predloga je urejal oblike MFP (posojilo, nepovratno sredstvo ali kombinacija obeh) in pogoje financiranja te pomoči.
V členu 4 tega predloga so bili opredeljeni pogoji za zagotovitev skladnosti MFP z ustreznimi finančnimi določbami prava Unije. Njegov člen 5 je določal pravila za določitev zneska MFP.
Člen 6 predloga okvirne uredbe, naslovljen „Pogoji“, je določal:
„1.   Pogoj za dodelitev makrofinančne pomoči je, da država prejemnica spoštuje učinkovite demokratične mehanizme, ki temeljijo zlasti na večstrankarskih parlamentarnih sistemih, pravni državi in spoštovanju človekovih pravic.
2.   Makrofinančna pomoč je pogojena z obstojem programa MDS, za katerega se uporabljajo sredstva tega sklada.
3.   Izplačila pomoči so odvisna od zadovoljivih rezultatov programa MDS. Odvisna so tudi od izvajanja sklopa jasno določenih ukrepov gospodarske politike v določenem časovnem obdobju, ki se osredotočajo na strukturne reforme, o katerih se dogovorita Komisija in država upravičenka in ki so določeni v memorandumu o soglasju.
4.   Da bi se zaščitili finančni interesi Unije in okrepilo upravljanje upravičenk, bi moral memorandum o soglasju vključevati ukrepe, ki so namenjeni povečanju učinkovitosti, preglednosti in odgovornosti sistemov za upravljanje javnih financ.
5.   Pri oblikovanju ukrepov politike je treba ustrezno upoštevati tudi napredek v zvezi z vzajemnim odpiranjem trgov, razvoj pravične trgovine, ki temelji na pravilih, in druge prednostne naloge v okviru zunanje politike Unije.
6.   Ukrepi politike so skladni z obstoječimi sporazumi o partnerstvu, sporazumi o sodelovanju ali pridružitvenimi sporazumi, sklenjenimi med Unijo in državo upravičenko, ter s programi makroekonomske prilagoditve in strukturnih reform, ki jih izvaja država upravičenka ob podpori MDS.“
Člen 7 tega predloga okvirne uredbe se je nanašal na postopek dodelitve MFP.
Člen 7(1) tega predloga je določal, da država, ki želi prejeti MFP, predloži pisni zahtevek Komisiji.
Člen 7(2) v povezavi s členom 14(2) tega predloga je določal, da če so izpolnjeni pogoji iz členov 1, 2, 4 in 6 tega predloga, Komisija dodeli zahtevano pomoč v skladu s postopkom „pregleda“ iz člena 5 Uredbe (EU) št. 182/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o določitvi splošnih pravil in načel, na podlagi katerih države članice nadzirajo izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije (
UL L 55, str. 13
).
Člen 7(3) predloga okvirne uredbe se je nanašal na navodila, ki jih je bilo treba navesti v sklepu o dodelitvi posojila in sklepu o dodelitvi nepovratnih sredstev. Ta določba je določala, da se v obeh primerih določi obdobje razpoložljivosti MFP, ki običajno ni daljše od treh let.
Člen 7(4) v povezavi s členom 14(3) tega predloga je določal, da se Komisija po odobritvi sklepa o dodelitvi MFP na podlagi „svetovalnega“ postopka iz člena 4 Uredbe št. 182/2011 s tretjo državo dogovori o ukrepih politike iz člena 6, od (3) do (6), tega predloga.
Člen 7(5) predloga okvirne uredbe je določal, da se Komisija po odobritvi sklepa o dodelitvi MFP z državo upravičenko dogovori o podrobnih finančnih pogojih pomoči, v okviru sporazuma o posojilu ali sporazuma o nepovratnih sredstvih.
Na podlagi členov 8 in 9 tega predloga je bila Komisija pooblaščena za izvajanje, finančno upravljanje in izplačilo MFP ter pristojna za zamrznitev, zmanjšanje ali prekinitev izplačila pomoči pod nekaterimi pogoji. Člen 10 tega predloga se je nanašal na podporne ukrepe.
Nazadnje, člen 11 predloga okvirne uredbe se je nanašal na zaščito finančnih interesov Unije, člen 12 na vrednotenje učinkovitosti MFP, člen 13 pa na letno poročilo o izvajanju MFP.
Medinstitucionalna pogajanja v zvezi s predlogom okvirne uredbe
Predlog okvirne uredbe je bil po več srečanjih delovne skupine finančnih svetovalcev Sveta predmet „splošnega pristopa“ Sveta, ki ga je Odbor stalnih predstavnikov (Coreper) odobril 15. decembra 2011. Svet je v tem „splošnem pristopu“ med drugim v zvezi s členom 7(2) navedenega predloga predlagal, naj se za sprejetje vsakega sklepa o dodelitvi MFP dodelitev izvedbenega pooblastila Komisiji nadomesti z uporabo rednega zakonodajnega postopka.
Parlament je na plenarnem zasedanju 24. maja 2012 sprejel poročilo glede sprememb k predlogu okvirne uredbe, ki ga je pripravil odbor za mednarodno trgovino. V tem poročilu je bila med drugim za dodelitev MFP predlagana uporaba delegiranih aktov.
Na prvih treh tristranskih srečanjih med Parlamentom, Svetom in Komisijo 5. in 28. junija ter 19. septembra 2012 se je izkazalo, da obstajajo razhajanja glede stališč teh treh institucij v zvezi z vprašanjem postopka dodelitve MFP iz člena 7 predloga okvirne uredbe. Parlament in Svet sta zlasti izrazila zaskrbljenost glede pomanjkanja političnega in demokratičnega nadzora pri postopku odločanja, določenem v tem členu.
Komisija je januarja 2013 za četrto tristransko srečanje predložila delovni dokument, naslovljen „Landing zone on implementing acts, delegated acts and co‑decision in the MFA Framework Regulation“ („Območje zbliževanja izvršnih aktov, delegiranih aktov in soodločanja v okvirni uredbi MFP“), katerega namen je bil doseči uskladitev stališč navedenih treh institucij v zvezi s tem vprašanjem in se odzvati na pomisleke Parlamenta in Sveta.
Na pogajanjih v okviru četrtega tristranskega srečanja 30. januarja 2013 je postalo jasno, da sta se Parlament in Svet v okviru predlagane uredbe lahko dogovorila o rešitvi, da se v okviru predlagane uredbe za sprejetje vsakega sklepa o dodelitvi MFP uporabi redni zakonodajni postopek, da se za sprejetje sporazuma z državo upravičenko uporabi izvedbeni akt Komisije in da se na to institucijo prenesejo pooblastila za sprejetje nekaterih aktov, povezanih s tako podeljeno MFP.
Predstavniki Parlamenta in Sveta so na petem tristranskem srečanju 27. februarja 2013 potrdili, da za dodelitev MFP želijo ohraniti uporabo rednega zakonodajnega postopka. Predstavnik Komisije je navedel, da bi lahko Komisija zato, ker tak pristop izkrivlja predlog okvirne uredbe, razmislila o umiku tega predloga.
Nadomestitev izvršne pristojnosti Komisije z rednim zakonodajnim postopkom za sprejetje sklepov o dodelitvi MFP je bil predmet načelnega dogovora Parlamenta in Sveta, formaliziranega na šestem tristranskem srečanju 25. aprila 2013. Predstavnik Komisije je ob tej priložnosti s tem, da je navedel, da bi Komisija v primeru uporabe rednega zakonodajnega postopka za sprejetje vsakega sklepa o dodelitvi MFP lahko preučila umik predloga okvirne uredbe, ker bi po mnenju te institucije taka sprememba ta predlog izkrivila in povzročila resne težave v ustavnem redu, uradno izrazil nestrinjanje s tem pristopom.
Predsednik Coreperja je v dopisu z dne 6. maja 2013, ki je bil poslan O. Rehnu, podpredsedniku Komisije, obžaloval napoved predstavnika Komisije, podano na šestem tristranskem srečanju, in to institucijo zaprosil, naj ponovno preuči svoje stališče predvsem glede na skorajšnji dogovor med Parlamentom in Svetom.
O. Rehn je z dopisom z dne 8. maja 2013 predsednika Parlamenta in Sveta seznanil z odločitvijo, ki jo je kolegij komisarjev sprejel na 2045. seji, da umakne predlog okvirne uredbe v skladu s členom 293(2) PDEU.
Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
Svet Sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep razglasi za ničen in Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne in plačilo stroškov naloži Svetu.
Češki republiki, Zvezni republiki Nemčiji, Kraljevini Španiji, Francoski republiki, Italijanski republiki, Kraljevini Nizozemski, Slovaški republiki, Republiki Finski, Kraljevini Švedski ter Združenemu kraljestvu Velika Britanija in Severna Irska je bila dovoljena intervencija v podporo predlogom Sveta.
Tožba
Svet v utemeljitev tožbe navaja tri tožbene razloge. Prvi tožbeni razlog se nanaša na kršitev načela prenosa pristojnosti iz člena 13(2) PEU in načela institucionalnega ravnovesja. Drugi tožbeni razlog se nanaša na kršitev načela lojalnega sodelovanja iz člena 13(2) PEU. Tretji tožbeni razlog se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve iz člena 296, drugi odstavek, PDEU.
Trditve strank
Svet v okviru prvega tožbenega razloga ob podpori držav članic intervenientk navaja, da Komisija v tem primeru ni spoštovala načela prenosa pristojnosti iz člena 13(2) PEU, ki odraža načelo institucionalnega ravnovesja.
Prvič, Svet in države članice trdijo zlasti, da Pogodbi ne vsebujeta izrecnega sklicevanja na splošno pristojnost Komisije, ki bi ji dovoljevala, da umakne predloge, ki jih poda zakonodajalcu Unije.
V zvezi s tem poudarjajo, prvič, da Komisija iz svoje pravice do zakonodajne pobude iz člena 17(2) PEU ne more izpeljati simetrične pravice do pobude, ki je diskrecijska.
Pravica Komisije do umika bi morala biti omejena na objektivne primere, kot je potek časa ali pojav novih okoliščin oziroma tehničnih ali znanstvenih podatkov, zaradi katerih postane zakonodajni predlog zastarel ali brezpredmeten, trajni neobstoj znatnega napredka zakonodajnega postopka, ki nakazuje na neuspeh, ali obstoj skupne strategije z zakonodajalcem Unije v duhu lojalnega sodelovanja in spoštovanja institucionalnega ravnovesja.
Drugič, Komisiji naj na podlagi člena 293 PDEU ne bi bilo mogoče priznati posebne pristojnosti za umik. Priznanje take posebne pristojnosti bi, nasprotno, odvzelo polni učinek pravici Sveta iz člena 293(1) PDEU, da spremeni predlog Komisije v mejah njegovega predmeta in namena.
Tretjič, odločanje po prostem preudarku glede umika vsakič, ko se Komisija ne strinja s predlogi sprememb, o katerih se dogovorita sozakonodajalca, oziroma ni zadovoljna s končnim izidom pogajanj, bi pomenilo, da se ji podeljuje neupravičeno sredstvo pritiska na potek zakonodajnega dela in tudi pravica veta na zakonodajno delovanje glede na preudarke o politični primernosti.
Četrtič, po mnenju Sveta in Zvezne republike Nemčije bi bilo dejstvo, da se Komisiji priznava taka diskrecijska pravica glede umika, v nasprotju z načelom demokracije, ki se v skladu s členom 10(1) in (2) PEU izraža v Parlamentu in v pripadnosti članov Sveta vladam, ki so politično odgovorne svojim nacionalnim parlamentom.
Ob upoštevanju splošnih preudarkov Svet in države članice intervenientke poudarjajo, drugič, da je Komisija s sprejetjem izpodbijanega sklepa ovirala Parlament in Svet pri izvajanju njunih zakonodajnih pristojnosti, ker je brez objektivnega razloga in zgolj zaradi političnega oportunizma nasprotovala kompromisni rešitvi, ki sta jo nameravala sprejeti.
V zvezi s tem Svet in te države članice poudarjajo, prvič, da domnevno izkrivljanje zakonodajnega predloga, resna grožnja institucionalnemu ravnovesju oziroma očitna nezakonitost akta, ki sta ga predlagala sozakonodajalca, Komisije ne pooblaščajo za umik njenega predloga.
Podredno, Svet in te države članice trdijo, drugič, da v tem primeru ni bila podana nobena od teh okoliščin.
V zvezi s tem Svet in države članice intervenientke trdijo, kar na eni strani zadeva domnevno izkrivljanje zakonodajnega predloga, da si je tako izkrivljanje mogoče predstavljati samo, če zakonodajalec želi odstopati od področja uporabe, predmeta ali njegovega namena. Vendar v obravnavanem primeru ni tako, ker sporazumna rešitev med Parlamentom in Svetom ni povzročila, da bi predlog okvirne uredbe izgubil polni učinek in smisel, niti ni ogrozila izvajanja ciljev.
Element predloga okvirne uredbe v zvezi s postopkom dodelitve MFP naj bi utrdil sekundarni in instrumentalni pomen ter naj zato ne bi bil bistveni del tega predloga, brez katerega bi drugi elementi izgubili svoj pomen. Namen tega kompromisa naj bi bil kvečjemu odprava pomanjkljivosti predloga okvirne uredbe, ki bi s tem, da bi na Komisijo prenesel pristojnost izvršnega odločanja, ogrozil pristojnosti, ki so na podlagi členov 209 PDEU in 212 PDEU pridržane zakonodajalcu Unije na področju MFP, ob upoštevanju politične dimenzije te zadeve.
Svet, Zvezna republika Nemčija, Francoska republika, Kraljevina Švedska in Združeno kraljestvo poudarjajo, med drugim, da sporazumna rešitev Parlamenta in Sveta prav tako ne bi omajala splošnega cilja, ki mu sledi predlog okvirne uredbe, to je, da se racionalizira postopek za dodelitev MFP, tako da se formalizirajo in pojasnijo predpisi, ki urejajo izvajanje te pomoči, da bi se okrepili preglednost in predvidljivost tega instrumenta.
Glede cilja skladnosti, ki mu načrtovana okvirna uredba prav tako sledi, Francoska republika navaja, da MFP ni podobna drugim instrumentom Unije s področja finančnih pomoči, navedenih v uvodnih izjavah predloga uredbe. Zato prilagoditev postopkov, ki se uporabijo na področju MFP, postopkom, ki se uporabijo za druge instrumente, ne bi bila potrebna.
Kar zadeva, na drugi strani, tveganje resne grožnje institucionalnemu ravnovesju, Svet, Zvezna republika Nemčija, Italijanska republika, Republika Finska in Združeno kraljestvo poudarjajo, da je bilo v tem primeru tveganje izključeno, ob upoštevanju zlasti popolnosti pravnih sredstev in postopkov sodnega nadzora zakonodajnih aktov Unije.
Francoska republika in Kraljevina Švedska prav tako navajata, da je bila sporazumna rešitev, ki sta jo dosegla sozakonodajalca, taka, da bi se ohranila svoboda Komisije, da v primeru zahteve za dodelitev MFP diskrecijsko odloči o predložitvi predloga dodelitve take pomoči in, odvisno od primera, določi znesek te pomoči ter zagotovi njeno izvedbo in nadzor.
Svet in vse države članice intervenientke z drugim tožbenim razlogom uveljavljajo, da Komisija v tem primeru ni spoštovala načela lojalnega sodelovanja iz člena 13(2) PEU.
Komisiji očitajo, da ni izrazila nobenih zadržkov niti opozorila, ko sta sozakonodajalca decembra 2011 in maja 2012 sprejela svoje stališče glede predloga okvirne uredbe. Komisiji prav tako očitajo, da sozakonodajalcema ni pravočasno sporočila svoje namere o umiku predloga okvirne uredbe in da je slednje tako pri tem ovirala, da bi se izognila predlaganemu umiku s spremembo njihovega skupnega pristopa. Med drugim poudarjajo, da je Komisija hitela z umikom tega predloga na isti dan, ko bi morala Parlament in Svet sprejeti končni dogovor, katerega posledica bi bilo sprejetje akta, ki ji ne bi ustrezal.
Nespoštovanje načela lojalnega sodelovanja s strani Komisije naj bi bilo še večje, ker ni izčrpala pravnih sredstev iz členov 3(2) in 11(1) Poslovnika Sveta, priloženega Sklepu Sveta z dne 1. decembra 2009 o spremembi Poslovnika Sveta (
UL L 325, str. 35
), da bi preverila, ali v obravnavani zadevi za spremembo njenega predloga okvirne uredbe obstaja soglasje, zahtevano v členu 293(1) PDEU.
Italijanska republika in Združeno kraljestvo trdita, da je Komisija ne glede na čas umika predloga okvirne uredbe že na začetku izključevala vsakršno razpravo in pogajanja s sozakonodajalcema glede vsebine člena 7 navedenega predloga, čeprav sta ta imela skupni pristop do tega vprašanja.
Svet in vse države članice intervenientke s tretjim tožbenim razlogom trdijo, da je sklep o umiku zakonodajnega predloga akt, ki je lahko predmet sodnega nadzora in ki mora posledično izpolnjevati obveznost obrazložitve iz člena 296, drugi odstavek, PDEU.
V dopisu z dne 8. maja 2013, s katerim je podpredsednik Komisije predsednika Parlamenta in predsednika Sveta obvestil o izpodbijanem sklepu, naj ne bi bilo nobenega elementa v zvezi z razlogi za ta sklep. Ti razlogi naj bi bili navedeni le v notranjih dokumentih Komisije, s katerimi se je Svet seznanil šele med tem sodnim postopkom.
Tak popoln neobstoj obrazložitve naj bi potrjeval, da je izpodbijani sklep arbitraren.
Komisija v odgovoru na prvi tožbeni razlog poudarja, prvič, da je umik zakonodajnega predloga ter predstavitev ali sprememba takega predloga eden od izrazov njene pravice do pobude v splošnem interesu Unije, ki jo ima na podlagi člena 17(1), prvi stavek, PEU. Ta pravica do umika naj bi bila eno od sredstev te institucije za izvajanje njenih pristojnosti, poverjenih na podlagi Pogodb v postopkih, ki vodijo do sprejetja aktov Unije.
Zato, ker lahko Komisija sama odloči, da bo ali ne bo podala zakonodajnega predloga in bo ali ne bo spremenila prvotnega predloga oziroma že spremenjenega predloga, bi morala samo Komisija, zato ker njen predlog še ni bil sprejet, odločiti o tem, ali ga obdrži oziroma umakne.
V tem primeru naj bi Komisija sprejela izpodbijani sklep ne zaradi smiselnosti oziroma politične izbire, ki naj bi jo domnevno uveljavila s tem, da je posegla v vlogo „tretje veje“ zakonodajne oblasti Unije, temveč zato, ker naj bi akt, ki sta ga sozakonodajalca nameravala sprejeti, izkrivljal njen predlog okvirne uredbe in resno ogrožal medinstitucionalno ravnovesje, in sicer zaradi načelnega dogovora Parlamenta in Sveta, da se za sprejetje vsakega sklepa o dodelitvi MFP v členu 7 tega sklepa prenos izvršne pristojnosti Komisiji nadomesti z uporabo rednega zakonodajnega postopka.
Drugič, Komisija izpodbija dejstvo, da v izpodbijanem sklepu nista bili spoštovani načelo prenosa pristojnosti in načelo institucionalnega ravnovesja.
V zvezi s tem navaja, da pristojnosti zakonodajalca Unije ne obsegajo suverene pristojnosti za sprejetje akta, ki bi popolnoma spremenil smisel njenega predloga ali mu odvzel pomen.
Komisija prav tako poudarja, da v izpodbijanemu sklepu ni bil nespoštovan člen 293(1) PDEU in je bil ta sklep lahko zakonito utemeljen s členom 293(2) PDEU, ki kaže na splošno odgovornost, ki jo ima ta institucija v okviru rednega zakonodajnega postopka.
Nazadnje, Komisija izpodbija trditev, da naj bi ta sklep vplival na načelo demokratičnosti, pri čemer poudarja, da ima po zgledu drugih institucij Unije lastno demokratično legitimnost.
Komisija v odgovor na drugo vprašanje, ob sklicevanju na kronološki pregled dela pred sprejetjem izpodbijanega sklepa, poudarja, da dva očitka Sveta v zvezi z domnevno kršitvijo načela lojalnega sodelovanja nista utemeljena.
Komisija v odgovor na tretje vprašanje poudarja, da je izpodbijani sklep sklep, izdan v internem postopku, za katerega obveznost obrazložitve iz člena 296 PDEU ne velja. Poudarja, da je vsekakor izpolnila obveznost obvestiti Parlament in Svet o sprejetju izpodbijanega sklepa in o razlogih za to sprejetje. Te razloge naj bi predstavniki Komisije nenehno izpostavljali tako na različnih srečanjih delovne skupine finančnih svetovalcev Sveta kot tudi na tristranskih srečanjih med 26. februarjem in 7. majem 2013.
Presoja Sodišča
Svet ob podpori držav članic intervenientk s tremi tožbenimi razlogi, ki jih je treba preučiti skupaj, trdi, da je bil izpodbijani sklep sprejet ob kršitvi člena 13(2) PEU in člena 296, drugi odstavek, PDEU.
Na podlagi člena 13(2) PEU vsaka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, in v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi. Ta določba odraža načelo institucionalnega ravnovesja, ki je značilnost institucionalnega okvira Unije (glej sodbo Meroni/Haute Autorité, 9/56,
EU:C:1958:7
, str. 44), ki pomeni, da mora vsaka od institucij izvajati svoje pristojnosti ob ustreznem upoštevanju pristojnosti drugih institucij (glej v tem smislu sodbi Parlament/Svet, C‑70/88,
EU:C:1990:217
, točka 22, in Parlament/Svet, C‑133/06,
EU:C:2008:257
, točka 57).
Člen 13(2) PEU med drugim določa, da institucije med seboj lojalno sodelujejo.
Člen 296, drugi odstavek, PDEU zlasti določa, da se pravni akti Unije obrazložijo.
Argumentacija Sveta in držav članic intervenientk se v bistvu nanaša na to, da je Komisija s tem, da je z izpodbijanim sklepom umaknila predlog okvirne uredbe, prekoračila svoje pristojnosti na podlagi Pogodb in s tem ogrozila institucionalno ravnovesje, saj ji s Pogodbami ni podeljeno pooblastilo za umik zakonodajnega predloga v okoliščinah, kot so v tem primeru. Komisija naj prav tako ne bi spoštovala načela lojalnega sodelovanja. Izpodbijani sklep naj bi bil med drugim nezadostno utemeljen.
V zvezi s tem je treba navesti, da se na podlagi člena 17(2) PEU zakonodajni akt Unije lahko sprejme le „na predlog Komisije“, razen če Pogodbe določajo drugače, za kar v obravnavanem primeru ne gre.
Prav tako redni zakonodajni postopek, na katerega se sklicujeta člena 209 PDEU in 212 PDEU, na katera se je nanašal predlog okvirne uredbe, v skladu s členom 289 PDEU pomeni, da Parlament in Svet skupaj sprejemata uredbe, direktive ali sklepe „na podlagi predloga Komisije“.
Zakonodajna pobuda, ki jo ima Komisija na podlagi členov 17(2) PEU in 289 PDEU, pomeni, da lahko Komisija sklene, da bo ali ne bo podala predloga zakonodajnega akta, razen v primeru, drugačnem kot je ta v tej zadevi, ko je na podlagi prava Unije zavezana, da tak predlog poda. Na podlagi te pristojnosti Komisija, ki – ko poda predlog zakonodajnega akta v skladu s členom 17(1) PEU – spodbuja splošni interes Unije in za to sprejema ustrezne pobude, določi predmet, namen in vsebino tega predloga.
Člen 293 PDEU tej pristojnosti zakonodajne pobude daje dvojno jamstvo.
Na drugi strani člen 293(1) PDEU določa, da kadar Svet v skladu s Pogodbama odloča na predlog Komisije, lahko ta predlog spremeni le soglasno, razen v primerih, navedenih v določbah PDEU.
Na drugi strani člen 293(2) PDEU določa, da dokler Svet ne ukrepa, lahko Komisija svoj predlog spremeni kadar koli med postopkom za sprejetje akta Unije.
Iz določb člena 17(2) PEU ter členov 289 PDEU in 293 PDEU izhaja, da pristojnost Komisije v okviru zakonodajnega postopka – drugače kot poudarjajo Svet in določene države članice intervenientke – ni le v tem, da poda predlog in nato spodbuja stike ter poskuša uskladiti stališča Parlamenta in Sveta. Komisija, ki načeloma odloča o tem, ali bo podala zakonodajni predlog, in glede na primer določi predmet, namen in vsebino tega predloga, ima tudi pristojnost, da – dokler Svet ne odloči – svoj predlog spremeni oziroma ga po potrebi umakne. Sam obstoj te pristojnosti se sicer v tem primeru ne izpodbija, ker se razpravlja samo o dosegu in mejah te pristojnosti. Med drugim ni sporno, da Svet še ni odločil o predlogu okvirne uredbe, ko se je Komisija odločila, da ga umakne.
Vendar pooblastilo za umik, ki ga ima Komisija na podlagi določb, navedenih v prejšnji točki te sodbe, tej instituciji ne daje pravice veta v zakonodajnem postopku, ki bi bila v nasprotju z načeli prenosa pristojnosti in institucionalnega ravnovesja.
Zato, če se Komisija po tem, ko je podala predlog v rednem zakonodajnem postopku, odloči za umik tega predloga, mora Parlamentu in Svetu pojasniti razloge za umik, ki jih mora v primeru spora podpreti s prepričljivimi dokazi.
V zvezi s tem je treba poudariti, da je sklep o umiku, ki je podan v okoliščinah, kot so te v tem primeru, akt, zoper katerega se lahko vloži ničnostna tožba, saj tak sklep, s katerim se zaključi zakonodajni postopek, ki se je začel na predlog Komisije, Parlament in Svet ovira pri izvajanju njunih zakonodajnih nalog, kot bi jih izvajala na podlagi členov 14(1) PEU in 16(1) PEU.
Sodni nadzor, ki ga je v primeru vložitve ničnostne tožbe, kot v tem primeru, treba omogočiti Sodišču, posledično utemeljuje, da za sklep, kot je izpodbijani, velja obveznost obrazložitve (glej v tem smislu sodbo Komisija/Svet, C‑370/07,
EU:C:2009:590
, točka 42).
V zvezi s tem je treba spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso treba vprašanje, ali obrazložitev akta ustreza zahtevam člena 296 PDEU, presojati ne le glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov okvir (glej v tem smislu sodbi Delacre in drugi/Komisija, C‑350/88,
EU:C:1990:71
, točka 16 in navedena sodna praksa, in Svet/Bamba, C‑417/11 P,
EU:C:2012:718
, točka 53 in navedena sodna praksa). Zlasti je akt, ki posega v položaj, dovolj obrazložen, če je bil sprejet v okviru, ki ga zadevna oseba pozna (glej v tem smislu sodbo Svet/Bamba, C‑417/11 P,
EU:C:2012:718
, točka 54 in navedena sodna praksa).
V tem primeru je nedvomno res, kot trdijo Svet in nekatere države članice, da razen navedbe člena 293(2) PDEU kot podlage za izpodbijani sklep v dopisu z dne 8. maja 2013, s katerim je podpredsednik Komisije obvestil predsednika Parlamenta in predsednika Sveta o sprejetju tega sklepa, niso navedeni razlogi zanj. Vendar je iz spisa, predloženega Sodišču, razvidno, da je Komisija na srečanjih delovne skupine finančnih svetovalcev Sveta 26. februarja in 9. aprila 2013 ter na tristranskih srečanjih 27. februarja in 25. aprila 2013 navedla, da bi lahko razmislila o umiku predloga okvirne uredbe, ker naj bi sprememba, ki sta jo Parlament in Svet načrtovala v zvezi s členom 7 tega predloga, ta predlog izkrivljala tako, da bi glede na cilje, ki jim sledi, postal nesmiseln.
Zato je treba šteti, da so bili razlogi za izpodbijani sklep Parlamentu in Svetu predstavljeni v pravno zadostni meri.
Kar zadeva vsebino, razlogi, kot jih v tem primeru navaja Komisija, utemeljujejo umik predloga zakonodajnega akta.
Treba je priznati, da če predvidena sprememba s strani Parlamenta in Sveta izkrivlja predlog zakonodajnega akta tako, da ovira izvajanje njegovih ciljev, in akt zato postane nesmiseln, ga Komisija lahko umakne. Vendar lahko to stori šele po tem, ko je v duhu lojalnega sodelovanja, na katerem morajo v skladu s členom 13(2) PEU temeljiti odnosi med institucijami Unije v okviru rednega zakonodajnega postopka (glej v tem smislu sodbo Parlament/Svet, C‑65/93,
EU:C:1995:91
, točka 23), upoštevala pomisleke Parlamenta in Sveta, ki izhajajo iz njune volje spremeniti ta predlog.
Prvič, treba je preveriti, ali so bili elementi, ki jih je v tem primeru navedla Komisija, razlogi, ki jih je ta navedla v podporo izpodbijanemu sklepu.
V zvezi s tem je treba navesti, da je bil glavni namen predloga okvirne uredbe – v skladu z njenima uvodnima izjavama 2 in 8 – uvesti okvir za politiko Unije na področju MFP, ki bi omogočal hitro izvajanje take pomoči, in odpraviti počasnost, ki škoduje učinkovitosti te politike, kar je posledica skupnega sprejemanja sklepov s strani Parlamenta in Sveta za vsak primer dodelitve MFP.
Kot izhaja iz uvodne izjave 4 predloga okvirne uredbe, se je Komisija s svojo zakonodajno pobudo nameravala odzvati na resolucijo Parlamenta z dne 3. junija 2003, katere cilj je bil zlasti pospešiti postopek odločanja na tem področju.
V skladu z uvodnimi izjavami 4 in od 6 do 8 predloga okvirne uredbe je bil njen cilj tudi izboljšati transparentnost politike Unije na področju MFP, zlasti glede pogojev za dodelitev take pomoči, in zagotoviti skladnost te politike z drugimi politikami Unije na področju zunanje pomoči, ki jih ureja okvirna uredba, ki izvršne pristojnosti podeljuje Komisiji.
Predlog okvirne uredbe se je za doseganje teh različnih ciljev, kot izhaja tudi iz točk od 5 do 9 te sodbe, nagibal k temu, da bi Parlament in Svet na podlagi členov 209 PDEU in 212 PDEU sprejela zakonodajni okvir politike Unije na področju MFP, ki bi določil države upravičenke do take pomoči, oblike in načine financiranja ter različne pogoje za njeno dodelitev, predvsem z vidika spoštovanja demokratičnih mehanizmov, izvedbe strukturnih gospodarskih reform in ukrepov izboljšanja upravljanja javnih financ ter uporabe načel zavezanosti načelom odprte in pravične trgovine, ki temelji na pravilih.
V zvezi s tem je člen 7 predloga okvirne uredbe določal, da se Komisiji podeli izvršna pristojnost za sprejetje – v mejah in pod pogoji, navedenimi v predvidenem zakonodajnem okviru – sklepov o dodelitvi MFP in memoranduma o soglasju, ki mora biti sklenjen z državami upravičenkami do take pomoči.
Kot je pravilno navedla Komisija, je sprememba člena 7, za katero sta se dogovorila Parlament in Svet, v skladu s katero se v odstavku 2 tega člena redni zakonodajni postopek nadomesti z izvršno pristojnostjo Komisije za sprejetje posameznih sklepov o dodelitvi MFP, izkrivila bistveni element predloga okvirne uredbe na način, ki bi bil nezdružljiv s ciljem tega predloga, ki je bil izboljšati učinkovitost politike Unije na področju MFP.
Taka sprememba bi pomenila, da se ohrani postopek dodelitve s strani Parlamenta in Sveta, v okviru rednega zakonodajnega postopka, za vsak primer posebej, medtem ko je glavni namen predloga okvirne uredbe – za zakonodajni okvir pogojev izvajanja politike Unije na področju MFP – podrobneje določal, da se ta postopek odločanja odpravi, zato da se pospeši sprejetje sklepa in tako izboljša učinkovitost te politike.
Tako, kot je poudarila Komisija, v skladu z dokumenti, predloženimi Sodišču, na srečanju delovne skupine finančnih svetovalcev Sveta dne 26. februarja 2013, se načini izvajanja rednega zakonodajnega postopka neizogibno odražajo v procesu odločanja, ki traja več mesecev, kar lahko oteži usklajevanje MFP z dodelitvijo sredstev s strani MDS ali drugih večstranskih finančnih institucij, viri, ki jih MFP namerava dopolniti, na kar je bilo opozorjeno v členu 1(3) in (6) predloga okvirne uredbe in v njeni uvodni izjavi 13.
Poleg tega naj bi bila sprememba, o kateri sta se dogovorila Parlament in Svet, v nasprotju z izvedbo cilja, ki mu sledi predlog okvirne uredbe, da se zaradi doslednosti postopek dodelitve MFP uskladi s postopkom, ki se uporabi za druge finančne instrumente Unije na področju zunanje pomoči.
Iz analize, opisane v točkah od 85 do 93 te sodbe, sledi, da je Komisija lahko upravičeno menila, da je bila sprememba v zvezi s členom 7 predloga okvirne uredbe, glede katere sta se dogovorila Parlament in Svet, taka, da bi izkrivila ta predlog glede bistvenega vprašanja postopka dodelitve MFP, tako da bi ovirala izvajanje ciljev, ki jim Komisija sledi s tem predlogom, in bi zato ta postal brezpredmeten.
Zato sklep Komisije, da ob upoštevanju teh okoliščin umakne predlog okvirne uredbe, ni nasprotoval načelu prenosa pristojnosti niti načelu institucionalnega ravnovesja iz člena 13(2) PEU.
Kar zadeva trditev glede kršitve načela demokratičnosti iz člena 10(1) in (2) PEU, iz člena 17(2) PEU v povezavi s členoma 289 PDEU in 293 PDEU izhaja, da ima Komisija pooblastilo, ne le da poda zakonodajni predlog, temveč – če Svet še ni odločil – da spremeni svoj predlog oziroma ga po potrebi umakne. Ker je to pooblastilo Komisije za umik neločljivo povezano z njeno pravico do pobude, njeno izvrševanje pa je zajeto v zgoraj navedenih določbah PEU, v obravnavanem primeru ne more iti za vprašanje kršitve tega načela. Zato je treba to trditev prav tako zavrniti kot neutemeljeno.
Drugič, ob upoštevanju očitkov Sveta in držav članic intervenientk je treba preučiti, če je bil umik, za katerega se je odločila Komisija 8. maja 2013, izveden ob upoštevanju načela lojalnega sodelovanja iz člena 13(2) PEU.
V zvezi s tem je treba na splošno ugotoviti, da je Komisija umaknila predlog okvirne uredbe šele, ko je bilo potrjeno, da Svet in Parlament nameravata ta predlog spremeniti tako, da bi bil v nasprotju s cilji, ki jim sledi.
Zlasti je iz spisa, predloženega Sodišču, razvidno, da sta Svet in Parlament najprej izrazila različni stališči glede tega vprašanja postopka za dodelitev MFP, na katero se nanaša člen 7 predloga okvirne uredbe. V okviru „splošnega pristopa“, ki ga je Coreper odobril 15. decembra 2011, je Svet v zvezi s tem predlagal, naj se ohrani redni zakonodajni postopek, medtem ko je Parlament v poročilu, sprejetem 24. maja 2012, predlagal rešitev, ki temelji na uporabi delegiranih aktov.
Ker med sozakonodajalcema ni bilo soglasja glede rednega zakonodajnega postopka za sprejetje vsakega sklepa o dodelitvi MFP, se Komisiji ne more očitati, da že takrat ni omenila možnosti umika predloga okvirne uredbe.
Kot je razvidno iz delovnega dokumenta, predstavljenega januarja 2013 in navedenega v točki 21 te sodbe, ki ga je Komisija sestavila za tristranski sestanek 30. januarja 2013, je videti, da je Komisija, soočena s skupnim pomislekom Parlamenta in Sveta, da je proces odločanja o dodelitvi MFP iz člena 7 predloga okvirne uredbe izkazoval pomanjkljiv politični in demokratični nadzor, nasprotno, nameravala delovati v smeri približevanja predlogov zadevnih institucij.
V tem dokumentu je bila predlagana kompromisna rešitev, ki je v bistvu temeljila na kombinaciji podrobnih okvirnih pravil, kot jih je določal predlog okvirne uredbe, v katerem so bili opredeljeni zlasti politični pogoji za dodelitev MFP, mehanizmi za neformalno posvetovanje Parlamenta in držav članic glede osnutkov izvedbenih aktov Komisije v zvezi z dodelitvijo MFP, omejena uporaba delegiranih aktov, v tem primeru štirih, namenjenih spreminjanju ali dopolnitvi določenih nebistvenih elementov zakonodajnega okvira, kar zadeva zlasti seznam držav upravičenk do MFP in merila za izbiro finančnega instrumenta (nepovratno sredstvo ali posojilo), selektivna uporaba komitologije ter različni mehanizmi ocenjevanja in poročanja Parlamentu in Svetu.
V nasprotju s tem, kar so poudarile nekatere države članice intervenientke, je Komisija, daleč od tega, da bi iz postopka dodelitve MFP izključila vsakršno razpravo o tej temi, skušala doseči rešitev, katere namen je bil upoštevati pomisleke Parlamenta in Sveta, hkrati pa ohraniti cilje, ki jim sledi predlog okvirne uredbe na področju MFP.
Takoj, ko se je po četrtem tristranskem srečanju, ki je bil 30. januarja 2013, pojavila skupna volja Parlamenta in Sveta, da se ohrani redni zakonodajni postopek za namene sprejetja posameznih sklepov o dodelitvi MFP, je Komisija – kar dokazujejo dokumenti, vloženi v spis – na srečanju delovne skupine finančnih svetovalcev Sveta 26. februarja 2013 in na petem tristranskem srečanju 27. februarja 2013 omenila možnost umika predloga okvirne uredbe in razloge za nameravani umik. Enako je storila na srečanju delovne skupine finančnih svetovalcev Sveta 9. aprila 2013 in na šestem tristranskem srečanju 25. aprila 2013. Tako je iz dokumentov v zvezi s tristranskim srečanjem 27. februarja 2013 in iz dopisa, ki ga je predsednik Coreperja 6. maja 2013 naslovil na podpredsednika Komisije po tristranskem srečanju 25. aprila 2013, razvidno, da sta sozakonodajalca prejela jasna opozorila Komisije.
Trditev, da je Komisija pozno oznanila namero glede umika predloga okvirne uredbe, zato ni utemeljena.
Poleg tega v okoliščinah, navedenih v točki 104 te sodbe, in ker v spisu, predloženem Sodišču, ni elementov, ki bi kazali na to, da naj bi se Parlament in Svet lahko odpovedala spremembi člena 7 predloga okvirne uredbe, niti dejstva, da se Komisija ni sklicevala na možnost, predvideno v členu 3(2) in 11(1) Poslovnika Sveta, da zadnji o tem predlogu glasuje, niti dejstva, da je bil izpodbijani sklep sprejet istega dne, ko sta bila Parlament in Svet domnevno pripravljena, da formalizirata svoj sporazum, ni mogoče šteti, da kažejo na to, da Komisija ni spoštovala načela lojalnega sodelovanja.
Iz vseh zgoraj navedenih ugotovitev sledi, da Komisija s tem, da je sprejela izpodbijani sklep, ni kršila načela institucionalnega ravnovesja, ne načela lojalnega sodelovanja iz člena 13(2) PEU, niti načela demokracije iz člena 10(1) in (2) PEU. Komisija je poleg tega izpolnila obveznost obrazložitve iz člena 296, drugi odstavek, PDEU.
Tri tožbene razloge, ki jih je navedel Svet v utemeljitev tožbe, je treba zato zvrniti kot neutemeljene.
Iz tega sledi, da je treba tožbo zavrniti.
Stroški
V skladu s členom 138(1) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Komisija predlagala, naj se plačilo stroškov naloži Svetu, in ker ta s predlogi ni uspel, se mu naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 140(1) Poslovnika, ki določa, da države članice, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške, je treba odločiti, da Češka republika, Zvezna republika Nemčija, Kraljevina Španija, Francoska republika, Italijanska republika, Kraljevina Nizozemska, Slovaška republika, Republika Finska, Kraljevina Švedska in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosijo svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Svetu Evropske unije se naloži plačilo stroškov.

3.
Češka republika, Zvezna republika Nemčija, Kraljevina Španija, Francoska republika, Italijanska republika, Kraljevina Nizozemska, Slovaška republika, Republika Finska, Kraljevina Švedska in Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosijo svoje stroške.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.