CELEX: 62011TJ0496
Οικονομική και νομισματική πολιτική
ΕΚΤ
Προσφυγή ακυρώσεως
Πλαίσιο του Ευρωσυστήματος για την επίβλεψη
Πράξη δεκτική προσφυγής
Παραδεκτό
Επίβλεψη των συστημάτων πληρωμών και διακανονισμού αξιογράφων
Υποχρέωση εγκαταστάσεως σε κράτος μέλος του Ευρωσυστήματος η οποία αφορά τα συστήματα εκκαθαρίσεως μέσω κεντρικού αντισυμβαλλομένου
Αρμοδιότητα της ΕΚΤ

Ιστορικό της διαφοράς
Η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα δημοσίευσε στις 5 Ιουλίου 2011 στον ιστότοπό της το πλαίσιο του Ευρωσυστήματος για την πολιτική επίβλεψης (στο εξής: πλαίσιο για την επίβλεψη) σκοπός του οποίου κατά τα εκτιθέμενα από την ΕΚΤ είναι η περιγραφή του ρόλου του Ευρωσυστήματος [που αποτελείται από την ΕΚΤ και τις εθνικές κεντρικές τράπεζες των κρατών μελών που έχουν υιοθετήσει το ευρώ ως κοινό νόμισμα και όχι από όλα τα μέλη του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών (ΕΣΚΤ)] ως προς την επίβλεψη των «συστημάτων πληρωμών, εκκαθάρισης και διακανονισμού».
Στο πλαίσιο για την επίβλεψη τονίζεται ότι με τους όρους «συστήματα πληρωμών, εκκαθάρισης και διακανονισμού» νοούνται γενικώς τα «συστήματα πληρωμών (περιλαμβανομένων των μέσων πληρωμής), τα συστήματα εκκαθάρισης (περιλαμβανομένων των κεντρικών αντισυμβαλλομένων) και τα συστήματα διακανονισμού (τίτλων)» (σημείο 1 του πλαισίου για την επίβλεψη).
Για να δικαιολογηθεί η σημασία που έχουν τα συστήματα πληρωμών, εκκαθαρίσεως και διακανονισμού για το Ευρωσύστημα, σημειώνεται ότι οι υποδομές τους είναι εκτεθειμένες σε ευρύ φάσμα κινδύνων οι οποίοι ενδέχεται να προσλάβουν συστημική διάσταση και να επηρεάσουν το χρηματοπιστωτικό σύστημα και την οικονομία στο σύνολό της. Επιπλέον, γίνεται μνεία των αρνητικών εξωτερικοτήτων που ενδέχεται να προκύψουν από τα συστήματα αυτά, όπως οι καθυστερήσεις στον διακανονισμό των πληρωμών. Η ΕΚΤ επισημαίνει επίσης τη διασπορά των υφιστάμενων υποδομών στη ζώνη του ευρώ και τις επιπτώσεις της, ιδίως στις διασυνοριακές συναλλαγές.
Κατά την ΕΚΤ, η σημασία που αποδίδει το Ευρωσύστημα στα συστήματα πληρωμών, εκκαθαρίσεως και διακανονισμού απηχεί το καθήκον που του αναθέτει το άρθρο 127, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ για προώθηση της ομαλής λειτουργίας των συστημάτων πληρωμών. Η κατοχύρωση της ασφάλειας και αποτελεσματικότητας των συστημάτων αυτών αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για τη συμβολή του στη χρηματοπιστωτική σταθερότητα και τη διατήρηση της εμπιστοσύνης του κοινού στο ευρώ. Το Ευρωσύστημα ακολουθεί τρεις αλληλοσυμπληρούμενες προσεγγίσεις για την προώθηση της αποτελεσματικότητας και της ασφάλειας. Κατ’ αρχάς, ως φορέας και διαχειριστής ενός συστήματος, είναι επίσης υπεύθυνο για την ασφάλεια και την αποτελεσματικότητά του. Εν συνεχεία, εναπόκειται σε αυτό να επιβλέπει το σύνολο των συστημάτων και υποδομών πληρωμών, εκκαθαρίσεως και διακανονισμού. Τέλος, το Ευρωσύστημα δρα ως καταλύτης ή διαμεσολαβεί για τη βελτίωση της συνολικής αποτελεσματικότητας των υποδομών της αγοράς στη ζώνη του ευρώ (σημείο 2 του πλαισίου για την επίβλεψη).
Ειδικότερα, κατά την ΕΚΤ νομική βάση της αρμοδιότητας του Ευρωσυστήματος για επίβλεψη είναι το άρθρο 127, παράγραφος 2, τέταρτη περίπτωση, ΣΛΕΕ και το σημείο 3.1 του άρθρου 3 του πρωτοκόλλου αριθ. 4 της Συνθήκης ΛΕΕ για το καταστατικό του ΕΣΚΤ και της ΕΚΤ (στο εξής: καταστατικό), τα οποία αναθέτουν στο ΕΣΚΤ το βασικό καθήκον να μεριμνά για την ομαλή λειτουργία των συστημάτων πληρωμών. Αναφέρεται επίσης ότι, ως προς τα συστήματα εκκαθαρίσεως και πληρωμών, το άρθρο 22 του καταστατικού προβλέπει ότι «[η] ΕΚΤ και οι εθνικές κεντρικές τράπεζες μπορούν να παρέχουν διευκολύνσεις, και η ΕΚΤ μπορεί να θεσπίζει κανονισμούς με σκοπό την εξασφάλιση αποτελεσματικών και υγιών συστημάτων συμψηφισμού και πληρωμών, εντός της Ένωσης και με άλλες χώρες».
Η ΕΚΤ προσθέτει ότι οι νομικές βάσεις αυτές πρέπει να ερμηνεύονται εντός του ιστορικού πλαισίου τους. Η έλλειψη ρητής μνείας καθήκοντος «επιβλέψεως» εξηγείται από το ότι το καθήκον αυτό, κατά τον χρόνο της υπογραφής της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, δεν γινόταν αντιληπτό ως αυτοτελής αρμοδιότητα αλλά ως συνέπεια των καθηκόντων που είχαν ανατεθεί στις κεντρικές τράπεζες σχετικά με τα συστήματα πληρωμών, τη σταθερότητα του χρηματοπιστωτικού συστήματος και τη νομισματική πολιτική. Επιπλέον, τα συστήματα εκκαθαρίσεως και διακανονισμού δεν είχαν τότε το σημερινό μέγεθος και σημασία, ιδίως για τις διασυνοριακές συναλλαγές. Ως προς το σημείο αυτό, στο πλαίσιο για την επίβλεψη τονίζεται ότι στις εθνικές κεντρικές τράπεζες είναι σύνηθες να ανατίθεται ρητώς η επίβλεψη, μεταξύ άλλων, των συστημάτων εκκαθαρίσεως και διακανονισμού. Τέλος, αναφέρεται ότι η ομαλή λειτουργία των συστημάτων εκκαθαρίσεως και διακανονισμού είναι προς το συμφέρον του Ευρωσυστήματος λόγω της σημασίας τους για την ομαλή άσκηση της νομισματικής πολιτικής, της στενής σχέσεώς τους με τα συστήματα πληρωμών και της κρισιμότητάς τους για τη γενική σταθερότητα του χρηματοπιστωτικού συστήματος.
Το ως άνω καθήκον επιβλέψεως εκπληρώνεται με τη θέσπιση προτύπων και υποχρεώσεων που πρέπει να τηρούν τα συστήματα πληρωμών. Όσον αφορά τα συστήματα εκκαθαρίσεως και διακανονισμού τίτλων, εκδήλωση του καθήκοντος αυτού είναι η συμμετοχή εκπροσώπων του ΕΣΚΤ και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Ρυθμιστικών Αρχών των Αγορών Κινητών Αξιών σε ομάδα εργασίας η οποία απηύθυνε στις δημόσιες αρχές μη δεσμευτικές συστάσεις (σημείο 3 του πλαισίου για την επίβλεψη).
Στο πλαίσιο για την επίβλεψη διευκρινίζεται ότι τα συστήματα διακανονισμού τίτλων και οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι αποτελούν ουσιώδη στοιχεία του χρηματοπιστωτικού συστήματος. Τυχόν οικονομικό, νομικό ή λειτουργικό πρόβλημά τους θα μπορούσε να δημιουργήσει συστημική διαταραχή στο χρηματοπιστωτικό σύστημα. Αυτό ισχύει ιδίως για τους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους, καθόσον αποτελούν εστία πιστωτικών κινδύνων και κινδύνων ρευστότητας. Η ΕΚΤ προσθέτει ότι, καθόσον οι συναλλαγές επί τίτλων συνεπάγονται τόσο μεταβίβαση τίτλων όσο και μεταφορά ρευστότητας, οι διαταραχές στη μεταβίβαση των τίτλων θα μπορούσαν να έχουν ως αποτέλεσμα διαταραχές των συστημάτων πληρωμών (σημείο 4 του πλαισίου για την επίβλεψη).
Κατά το πλαίσιο για την επίβλεψη η μέθοδος που ακολουθεί το Ευρωσύστημα για την επίβλεψη περιλαμβάνει τρία στάδια, ήτοι, πρώτον, τη συγκέντρωση των κρίσιμων πληροφοριακών στοιχείων, δεύτερον, την αξιολόγησή τους βάσει των σκοπών του και, τρίτον, εάν συντρέχει λόγος, την προώθηση αλλαγών για την αντιμετώπιση ενδεχόμενης μη συμμόρφωσης. Για την προώθηση τέτοιων αλλαγών, το Ευρωσύστημα κάνει χρήση ηθικών πιέσεων, δημοσίων δηλώσεων, της επιρροής λόγω της συμμετοχής του σε συστήματα και της συνεργασίας με άλλες αρχές καθώς και της δυνατότητας εκδόσεως κανονιστικών ρυθμίσεων που είναι άμεσα δεσμευτικές στα κράτη μέλη που ανήκουν στη ζώνη του ευρώ. Η ΕΚΤ τονίζει ότι δεν έχει κάνει ακόμα χρήση της δυνατότητας εκδόσεως κανονιστικών ρυθμίσεων.
Όσον αφορά την κατανομή των ρόλων στο πλαίσιο του Ευρωσυστήματος, η κύρια ευθύνη ανατίθεται στην καταλληλότερη προς τούτο κεντρική τράπεζα, είτε πρόκειται για εθνική κεντρική τράπεζα είτε για την ΕΚΤ. Αναφέρεται επίσης ότι οι κανόνες και τα πρότυπα των οποίων τήρηση υπόκειται σε επίβλεψη είναι οι ίδιοι τόσο για τα ιδιωτικά συστήματα όσο και για τα συστήματα που διαχειρίζεται το Ευρωσύστημα (σημείο 5 του πλαισίου για την επίβλεψη).
Στο πλαίσιο για την επίβλεψη τονίζεται όσον αφορά το πρόβλημα των ευρισκόμενων εκτός της ζώνης του ευρώ υποδομών, οι οποίες μετέχουν στον διακανονισμό ή την εκκαθάριση συναλλαγών σε ευρώ, ότι τυχόν δυσλειτουργία τους ενδέχεται να έχει αρνητικές συνέπειες στα εντός της ζώνης του ευρώ συστήματα πληρωμών, παρά το ότι η ζώνη του ευρώ δεν μπορεί να ασκήσει άμεση επιρροή στις υποδομές αυτές. Ρυθμίσεις για την επίβλεψη μέσω της συνεργασίας σε διεθνές επίπεδο μπορούν μόνο να περιορίσουν την έλλειψη αυτή άμεσης επιρροής, αλλά όχι να την αντισταθμίσουν πλήρως. Κατά συνέπεια, λαμβανομένου υπόψη του σκοπού του Ευρωσυστήματος που συνίσταται στην προώθηση της ομαλής λειτουργίας των συστημάτων πληρωμών, η ανάπτυξη σημαντικών υποδομών της αγοράς εκτός της ζώνης του ευρώ είναι πηγή ανησυχίας.
Στο πλαίσιο για την επίβλεψη συνάγεται εξ αυτού ότι, κατ’ αρχήν, οι υποδομές που προβαίνουν στον διακανονισμό συναλλαγών σε ευρώ πρέπει να διακανονίζουν τις συναλλαγές αυτές σε «χρήμα κεντρικής τράπεζας» και να έχουν νόμιμα συσταθεί στη ζώνη του ευρώ, ενώ η διαχείριση και οι επιχειρηματικές δραστηριότητες, όσον αφορά το σύνολο των ουσιωδών λειτουργιών, πρέπει να ελέγχονται και να διευθύνονται εξ ολοκλήρου εντός της ζώνης αυτής.
Όσον αφορά τους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους, στο πλαίσιο για την επίβλεψη υπενθυμίζεται κατ’ αρχάς ότι «το Ευρωσύστημα έχει ήδη εκδώσει δήλωση για τον τόπο εγκατάστασης των κεντρικών αντισυμβαλλομένων, με την οποία τόνισε το συμφέρον του Ευρωσυστήματος να βρίσκονται στη ζώνη του ευρώ οι ουσιώδεις υποδομές που χρησιμοποιούνται για το ευρώ» και ότι, «[ε]φαρμόζοντας τη δήλωση αυτή στα εξωχρηματιστηριακά πιστωτικά παράγωγα, το Ευρωσύστημα τόνισε όχι μόνο ότι υπάρχει ανάγκη τουλάχιστον ενός ευρωπαϊκού συστήματος εκκαθάρισης πιστωτικών παραγώγων μέσω κεντρικού αντισυμβαλλομένου, αλλά και ότι, δεδομένης της δυνητικής συστημικής σημασίας των συστημάτων εκκαθάρισης και διακανονισμού τίτλων, αυτή η υποδομή θα πρέπει να βρίσκεται στη ζώνη του ευρώ». Η ΕΚΤ προσθέτει ότι «[το] απόλυτο και σχετικό μέγεθος των επιχειρηματικών δραστηριοτήτων ενός εξωχώριου κεντρικού αντισυμβαλλομένου σε ευρώ αποτελεί χρήσιμη ένδειξη για τον αντίκτυπο που μπορεί να έχει στη ζώνη του ευρώ ο αντισυμβαλλόμενος αυτός». Καλύπτονται οι εξωχώριοι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι οι οποίοι έχουν κατά μέσο όρο ημερήσιο καθαρό πιστωτικό άνοιγμα άνω των 5 δισεκατομμυρίων ευρώ σε μία από τις κύριες κατηγορίες προϊόντων σε ευρώ. Επιπλέον, διευκρινίζεται ότι «[η] πολιτική για τον τόπο εγκατάστασης εφαρμόζεται σε όλους τους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους το πιστωτικό άνοιγμα των οποίων αντιστοιχεί κατά μέσο όρο σε ποσοστό άνω του 5 % του συνολικού καθαρού ημερήσιου πιστωτικού ανοίγματος όλων των κεντρικών αντισυμβαλλομένων για μία από τις κύριες κατηγορίες προϊόντων σε ευρώ». Η ΕΚΤ συνάγει εξ αυτού ότι «οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι που υπερβαίνουν τα όρια αυτά πρέπει να έχουν νόμιμα συσταθεί στη ζώνη του ευρώ, ενώ η διαχείριση και οι επιχειρηματικές δραστηριότητες, όσον αφορά το σύνολο των ουσιωδών λειτουργιών, πρέπει να ελέγχονται και να διευθύνονται εξ ολοκλήρου εντός της ζώνης αυτής» (σημείο 6 του πλαισίου για την επίβλεψη).
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 15 Σεπτεμβρίου 2011, το Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 28 Δεκεμβρίου 2012, η Γαλλική Δημοκρατία ζήτησε να παρέμβει υπέρ των αιτημάτων της ΕΚΤ.
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 17 Ιανουαρίου 2013, το Βασίλειο της Ισπανίας ζήτησε να παρέμβει υπέρ των αιτημάτων της ΕΚΤ.
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 7 Φεβρουαρίου 2013, το Βασίλειο της Σουηδίας ζήτησε να παρέμβει υπέρ των αιτημάτων του Ηνωμένου Βασιλείου.
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 28 Μαρτίου 2013, η Ιταλική Δημοκρατία ζήτησε να παρέμβει υπέρ των αιτημάτων της ΕΚΤ.
Με διάταξη του προέδρου του εβδόμου τμήματος του Γενικού Δικαστηρίου της 30ής Μαΐου 2013 επετράπη, αφενός, στη Γαλλική Δημοκρατία, στο Βασίλειο της Ισπανίας και στην Ιταλική Δημοκρατία να παρέμβουν υπέρ των αιτημάτων της ΕΚΤ και, αφετέρου, στο Βασίλειο της Σουηδίας να παρέμβει υπέρ των αιτημάτων του Ηνωμένου Βασιλείου.
Στις 7 Νοεμβρίου 2013 η Ιταλική Δημοκρατία παραιτήθηκε από την παρέμβασή της.
Κατόπιν μεταβολής της συνθέσεως των τμημάτων του Γενικού Δικαστηρίου, ο εισηγητής δικαστής τοποθετήθηκε στο τέταρτο τμήμα, στο οποίο ανατέθηκε ως εκ τούτου η υπό κρίση υπόθεση.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή, το Γενικό Δικαστήριο (τέταρτο τμήμα) αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία.
Στις 26 Νοεμβρίου 2013 το Γενικό Δικαστήριο, στο πλαίσιο μέτρου οργανώσεως της διαδικασίας δυνάμει του άρθρου 64, παράγραφος 3, στοιχείο αʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας, υπέβαλε γραπτές ερωτήσεις στο Ηνωμένο Βασίλειο και την ΕΚΤ, στις οποίες οι διάδικοι αυτοί απάντησαν εντός της ταχθείσας προθεσμίας.
Οι διάδικοι αγόρευσαν και απάντησαν στις προφορικές ερωτήσεις του Γενικού Δικαστηρίου κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 9ης Ιουλίου 2014.
Το Ηνωμένο Βασίλειο ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να ακυρώσει το πλαίσιο για την επίβλεψη, καθόσον αυτό ορίζει πολιτική για τον τόπο εγκαταστάσεως που εφαρμόζεται στους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους οι οποίοι είναι εγκατεστημένοι σε κράτη μέλη που δεν μετέχουν στο Ευρωσύστημα·
—
να καταδικάσει την ΕΚΤ στα δικαστικά έξοδα.
Η ΕΚΤ ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
—
να απορρίψει την προσφυγή·
—
να καταδικάσει το Ηνωμένο Βασίλειο στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
Επί του παραδεκτού
Χωρίς να προτείνει ρητά ένσταση απαραδέκτου με χωριστό δικόγραφο δυνάμει του άρθρου 114 του Κανονισμού Διαδικασίας, η ΕΚΤ, υποστηριζόμενη κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση από το Βασίλειο της Ισπανίας και τη Γαλλική Δημοκρατία, προβάλλει, κατ’ ουσίαν, δύο λόγους απαραδέκτου, υποστηρίζοντας, αφενός, ότι το πλαίσιο για την επίβλεψη δεν είναι δεκτικό προσφυγής και, αφετέρου, ότι το Ηνωμένο Βασίλειο δεν νομιμοποιείται ενεργητικώς.
Το Ηνωμένο Βασίλειο, υποστηριζόμενο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση από το Βασίλειο της Σουηδίας, ζητεί να κριθεί παραδεκτή η προσφυγή.
Επί του λόγου απαραδέκτου με τον οποίο προβάλλεται ότι το πλαίσιο για την επίβλεψη δεν είναι δεκτικό προσφυγής
Προς στήριξη του επιχειρήματός της ότι το πλαίσιο για την επίβλεψη δεν είναι πράξη δεκτική προσφυγής, η ΕΚΤ προβάλλει, κατ’ ουσίαν, πρώτον, ότι το εν λόγω πλαίσιο δεν είναι πράξη που παράγει έννομα αποτελέσματα, δεύτερον, ότι απλώς επιβεβαιώνει προϋφιστάμενη πολιτική για τον τόπο εγκαταστάσεως η οποία δεν είχε αμφισβητηθεί και, τρίτον, ότι δεν εμπίπτει σε μια από τις κατηγορίες δεσμευτικών πράξεων που η ίδια μπορεί να εκδώσει.
Πρέπει εκ προοιμίου να απορριφθεί ως αλυσιτελές το τρίτο επιχείρημα της ΕΚΤ ως προς τη μορφή του πλαισίου για την επίβλεψη, επειδή έρχεται σε άμεση αντίθεση με την πάγια νομολογία ότι επιτρέπεται η άσκηση προσφυγής ακυρώσεως κατά παντός μέτρου θεσμικού οργάνου, ανεξαρτήτως της φύσεως ή της μορφής του, όταν σκοπός του είναι η παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις της 31ης Μαρτίου 1971, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, 22/70, Συλλογή,
EU:C:1971:32
, σκέψη 39, και της 17ης Ιουλίου 2008, Αθηναϊκή Τεχνική κατά Επιτροπής, C‑521/06 P, Συλλογή,
EU:C:2008:422
, σκέψεις 43 και 45). Ειδικότερα, σκοπός της νομολογίας αυτής είναι ακριβώς να αποφευχθεί το ενδεχόμενο η μορφή και η ονομασία που δίνει σε ορισμένη πράξη το όργανο που την εκδίδει να αποκλείει κατ’ αποτέλεσμα την εκτίμηση της νομιμότητάς της στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως, μολονότι η πράξη αυτή παράγει στην πραγματικότητα έννομα αποτελέσματα.
Λαμβανομένης υπόψη της νομολογίας, το κατά πόσον ορισμένη πράξη παράγει έννομα αποτελέσματα και, άρα, μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ προϋποθέτει την εξέταση του γράμματός της και του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις της 20ής Μαρτίου 1997, Γαλλία κατά Επιτροπής, C‑57/95, Συλλογή,
EU:C:1997:164
, σκέψη 18, και της 1ης Δεκεμβρίου 2005, Ιταλία κατά Επιτροπής, C‑301/03, Συλλογή,
EU:C:2005:727
, σκέψεις 21 έως 23), της ουσίας της (αποφάσεις της 9ης Οκτωβρίου 1990, Γαλλία κατά Επιτροπής, C‑366/88, Συλλογή,
EU:C:1990:348
, σκέψη 23· της 26ης Ιανουαρίου 2010, Internationaler Hilfsfonds κατά Επιτροπής, C‑362/08 P, Συλλογή,
EU:C:2010:40
, σκέψη 52, και απόφαση Αθηναϊκή Τεχνική κατά Επιτροπής, σκέψη 30 ανωτέρω,
EU:C:2008:422
, σκέψη 42· βλ. επίσης, υπ’ αυτή την έννοια και κατ’ αναλογία, αποφάσεις της 13ης Νοεμβρίου 1991, Γαλλία κατά Επιτροπής, C‑303/90, Συλλογή,
EU:C:1991:424
, σκέψεις 18 έως 24· της 16ης Ιουνίου 1993, Γαλλία κατά Επιτροπής, C‑325/91, Συλλογή,
EU:C:1993:245
, σκέψεις 20 έως 23) καθώς και της βουλήσεως του οργάνου που την εξέδωσε (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις Internationaler Hilfsfonds κατά Επιτροπής, προπαρατεθείσα,
EU:C:2010:40
, σκέψη 52, και Αθηναϊκή Τεχνική κατά Επιτροπής, σκέψη 30 ανωτέρω,
EU:C:2008:422
, σκέψη 42).
Όσον αφορά, πρώτον, το γράμμα της προσβαλλομένης πράξεως και το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντάσσεται, επισημαίνεται ότι από την εξέτασή τους μπορεί να εκτιμηθεί πως θα μπορούσαν ευλόγως να τα αντιληφθούν οι ενδιαφερόμενοι (βλ., υπ’ αυτή την έννοια και κατ’ αναλογία, απόφαση της 15ης Σεπτεμβρίου 1998, Oleifici Italiani και Fratelli Rubino κατά Επιτροπής, T‑54/96, Συλλογή,
EU:T:1998:204
, σκέψη 49). Αν η πράξη γίνεται αντιληπτή ως πράξη που προτείνει απλώς ορισμένη συμπεριφορά και, άρα, προσομοιάζει με απλή σύσταση κατά την έννοια του άρθρου 288 ΣΛΕΕ ή, ως προς την ΕΚΤ, του άρθρου 132, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι δεν παράγει έννομα αποτελέσματα βάσει των οποίων να μπορεί να κριθεί παραδεκτή προσφυγή ακυρώσεώς της. Αντιθέτως, από την εξέταση αυτή μπορεί να προκύψει ότι κατά την αντίληψη των ενδιαφερομένων η προσβαλλόμενη πράξη αποτελεί πράξη της οποίας η τήρηση είναι επιβεβλημένη, παρά τη μορφή ή την ονομασία που προέκρινε το όργανο που την εξέδωσε.
Προκειμένου να εκτιμηθεί η αντίληψη που έχουν οι ενδιαφερόμενοι για το γράμμα της προσβαλλομένης πράξεως και το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντάσσεται, πρώτον, πρέπει να εξεταστεί αν η εν λόγω πράξη αποτέλεσε αντικείμενο δημοσιότητας εκτός του οργάνου που την εξέδωσε. Ειδικότερα, μολονότι η ύπαρξη τέτοιας δημοσιότητας δεν επηρεάζει τον χαρακτηρισμό της πράξεως (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση της 20ής Μαΐου 2010, Γερμανία κατά Επιτροπής, T‑258/06, Συλλογή,
EU:T:2010:214
, σκέψεις 30 και 31), η έλλειψή της συνηγορεί υπέρ της κατατάξεώς της στην κατηγορία των εσωτερικών πράξεων του θεσμικού οργάνου, οι οποίες κατ’ αρχήν δεν μπορούν να προσβληθούν με προσφυγή ακυρώσεως (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση της 6ης Απριλίου 2000, Ισπανία κατά Επιτροπής, C‑443/97, Συλλογή,
EU:C:2000:190
, σκέψεις 27 έως 36).
Εν προκειμένω, δεν αμφισβητείται ότι το πλαίσιο για την επίβλεψη αποτέλεσε αντικείμενο δημοσιότητας πέραν του εσωτερικού κύκλου της ΕΚΤ δεδομένης της δημοσιεύσεώς του στον ιστότοπό της.
Δεύτερον, από την άποψη των ενδιαφερομένων είναι επίσης σημαντικός ο τρόπος με τον οποίο έχει διατυπωθεί η πράξη, για να εξακριβωθεί αν η διατύπωσή της είναι επιτακτική (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση Γαλλία κατά Επιτροπής, σκέψη 31 ανωτέρω,
EU:C:1997:164
, σκέψη 18) ή αν, αντιθέτως, οι χρησιμοποιούμενες εκφράσεις υποδεικνύουν ότι είναι απλώς ενδεικτική (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση Ιταλία κατά Επιτροπής, σκέψη 31 ανωτέρω,
EU:C:2005:727
, σκέψεις 21 και 22).
Στην υπό κρίση υπόθεση, επισημαίνεται κατ’ αρχάς ότι κατά τα εκτιθέμενα στην εισαγωγή του πλαισίου για την επίβλεψη σκοπός του είναι η «περιγραφή του ρόλου του Ευρωσυστήματος ως προς την επίβλεψη». Αντιθέτως προς όσα υποστηρίζει η ΕΚΤ, η έμφαση που δίνεται στον περιγραφικό αυτόν σκοπό δεν αποκλείει το ενδεχόμενο το περιεχόμενο του πλαισίου να έχει επιτακτικό χαρακτήρα κατά την αντίληψη των ενδιαφερομένων. Εξ αυτού προκύπτει μάλλον ότι το πλαίσιο για την επίβλεψη, αντί να εμφανίζεται ως απλή υπόδειξη με ρητώς ενδεικτικό χαρακτήρα, παρουσιάζεται ως περιγραφή του ρόλου του Ευρωσυστήματος, πράγμα που θα μπορούσε να οδηγήσει τους ενδιαφερομένους στο συμπέρασμα ότι καταγράφει αρμοδιότητες που οι Συνθήκες έχουν πράγματι αναθέσει στην ΕΚΤ και στις εθνικές κεντρικές τράπεζες των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ.
Εν συνεχεία, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι στο επίδικο απόσπασμα του πλαισίου για την επίβλεψη, το οποίο αφορά τον τόπο εγκαταστάσεως των κεντρικών αντισυμβαλλομένων που έχουν αντικείμενο την εκκαθάριση συναλλαγών επί χρηματοπιστωτικών τίτλων (στο εξής: τίτλοι), χρησιμοποιείται επιτακτική διατύπωση:
«Το απόλυτο και σχετικό μέγεθος των επιχειρηματικών δραστηριοτήτων ενός εξωχώριου κεντρικού αντισυμβαλλομένου σε ευρώ αποτελεί χρήσιμη ένδειξη για τον αντίκτυπο που μπορεί να έχει στη ζώνη του ευρώ ο αντισυμβαλλόμενος αυτός. Το Ευρωσύστημα εφαρμόζει κατώτατα όρια για την εφαρμογή της πολιτικής για τον τόπο εγκατάστασης στους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους τα οποία είναι παρόμοια με τα κατώτατα όρια που εφαρμόζονται στα συστήματα πληρωμών. Εντούτοις, λαμβανομένης υπόψη της ιδιαίτερης φύσης της δραστηριότητας των κεντρικών αντισυμβαλλομένων, το όριο των πέντε δισεκατομμυρίων ευρώ εφαρμόζεται στους εξωχώριους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους το καθαρό ημερήσιο πιστωτικό άνοιγμα των οποίων υπερβαίνει κατά μέσο όρο τα πέντε δισεκατομμύρια ευρώ για μία από τις κύριες κατηγορίες προϊόντων σε ευρώ […] Η πολιτική για τον τόπο εγκατάστασης εφαρμόζεται σε όλους τους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους το πιστωτικό άνοιγμα των οποίων αντιστοιχεί κατά μέσο όρο σε ποσοστό άνω του 5 % του συνολικού καθαρού ημερήσιου πιστωτικού ανοίγματος όλων των κεντρικών αντισυμβαλλομένων για μία από τις κύριες κατηγορίες προϊόντων σε ευρώ.
Αυτό συνεπάγεται ότι οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι που υπερβαίνουν τα όρια αυτά πρέπει να έχουν νόμιμα συσταθεί στη ζώνη του ευρώ, ενώ η διαχείριση και οι επιχειρηματικές δραστηριότητες, όσον αφορά το σύνολο των ουσιωδών λειτουργιών, πρέπει να ελέγχονται και να διευθύνονται εξ ολοκλήρου εντός της ζώνης αυτής.»
Το ανωτέρω απόσπασμα περιλαμβάνει υποσημείωση, στο κείμενο της οποίας τονίζεται ότι ο μέσος όρος του συνολικού ποσού του ανοίγματος «μπορεί να εκτιμάται, για παράδειγμα, στην περίπτωση των κεντρικών αντισυμβαλλομένων που εκκαθαρίζουν παράγωγα προϊόντα, βάσει της ανοικτής τους θέσεως, ενώ για τους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους σε συναλλαγές σε μετρητά ή με συμφωνίες επαναγοράς βάσει της συνολικής ανοικτής θέσεως στην οποία στηρίζεται το περιθώριο του κεντρικού αντισυμβαλλομένου».
Επισημαίνεται ότι το απόσπασμα αυτό έχει ιδιαίτερα ακριβή διατύπωση, η οποία διευκολύνει την εφαρμογή του. Στο απόσπασμα αυτό όχι μόνο καθορίζονται όρια συναλλαγών η υπέρβαση των οποίων συνεπάγεται υποχρέωση εγκαταστάσεως του κεντρικού αντισυμβαλλομένου στη ζώνη του ευρώ, αλλά επίσης διευκρινίζεται, με απόλυτη σαφήνεια, η ακολουθητέα προσέγγιση ανάλογα με τη φύση των τίτλων στις συναλλαγές στις οποίες παρεμβαίνει ο κεντρικός αντισυμβαλλόμενος.
Τρίτον, η αντίληψη που έχουν οι ενδιαφερόμενοι για το γράμμα της προσβαλλομένης πράξεως και το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντάσσεται ενδέχεται να διαφοροποιείται ανάλογα με τη φύση τους.
Κατά την ΕΚΤ, το πλαίσιο για την επίβλεψη δεν έχει ως σκοπό «τον καθορισμό υποχρεωτικής γραμμής συμπεριφοράς για τα θεσμικά όργανα ή τα κράτη μέλη, η ακόμη για τις [εθνικές κεντρικές τράπεζες] ή τους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους», αλλά είναι απλώς πληροφοριακό έγγραφο που απευθύνεται στο ευρύ κοινό.
Ομολογουμένως, το πλαίσιο για την επίβλεψη δεν έχει ως αποτέλεσμα την άμεση επιβολή στους εκτός της ζώνης του ευρώ κεντρικούς αντισυμβαλλομένους της υποχρεώσεως να παύσουν τις δραστηριότητές τους ή να τις μεταφέρουν εντός της εν λόγω ζώνης. Επιβάλλεται όμως η διαπίστωση ότι η ΕΚΤ δεν λαμβάνει υπόψη στην επιχειρηματολογία της την αντίληψη των ρυθμιστικών αρχών των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ σχετικά με το πλαίσιο για την επίβλεψη, οι οποίες ενδέχεται κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους να θέσουν εμπόδια στη δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών εκκαθαρίσεως την οποία ασκούν οι εκτός της εν λόγω ζώνης κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι.
Υπενθυμίζεται συναφώς ότι οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι λόγω του ρόλου τους στη διεκπεραίωση των συναλλαγών επί τίτλων συνεργάζονται με άλλες χρηματοπιστωτικές υποδομές, οι οποίες υπόκεινται στην εποπτεία των ρυθμιστικών αρχών, που μπορεί να παρακωλύσουν ή να επιβάλουν περιορισμούς στις σχέσεις των υποδομών αυτών με κεντρικό αντισυμβαλλόμενο ο οποίος δεν πληροί τις απαιτήσεις που ορίζει το πλαίσιο για την επίβλεψη.
Ειδικότερα, δεν αμφισβητείται ότι ρόλος των κεντρικών αντισυμβαλλομένων είναι να καθιστούν δυνατή την πολυμερή εκκαθάριση των συναλλαγών επί τίτλων, αναλαμβάνοντας τον ρόλο αγοραστή έναντι κάθε πωλητή και πωλητή έναντι κάθε αγοραστή. Κατά συνέπεια, όπως η ίδια η ΕΚΤ επισημαίνει στο πλαίσιο για την επίβλεψη, η δραστηριότητα των κεντρικών αντισυμβαλλομένων ως προς την εκκαθάριση αφορά τόσο τους τίτλους που είναι αντικείμενο των συναλλαγών όσο και τη ρευστότητα για την εξόφληση των συναλλαγών αυτών. Ως εκ τούτου, για την άσκηση της δραστηριότητάς τους, οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι πρέπει, αφενός, να έχουν πρόσβαση σε σύστημα πληρωμών που καθιστά δυνατή τη μεταφορά ρευστότητας, είτε αυτό το διαχειρίζεται κεντρική τράπεζα είτε ιδιωτικός φορέας, και, αφετέρου, σε σύστημα διακανονισμού τίτλων το οποίο καθιστά δυνατή τη μεταβίβαση της κυριότητας των τίτλων και τη φύλαξή τους.
Κατά συνέπεια, στην περίπτωση κατά την οποία οι ρυθμιστικές αρχές των συστημάτων πληρωμών και διακανονισμού τίτλων εκτιμήσουν ότι πρέπει να επιβληθεί στα συστήματα αυτά η υποχρέωση τηρήσεως της υποχρεώσεως για τον τόπο εγκαταστάσεως που διατυπώνεται στο πλαίσιο για την επίβλεψη, οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι που δεν πληρούν τα κριτήρια του εν λόγω πλαισίου θα μπορούσαν να μην έχουν πλέον πρόσβαση στους λοιπούς φορείς που εμπλέκονται στη διεκπεραίωση των συναλλαγών επί τίτλων.
Επιπλέον, οι χρήστες των υπηρεσιών των κεντρικών αντισυμβαλλομένων, που είναι κατ’ ουσίαν οι οργανωμένες αγορές και, ως προς τις εξωχρηματιστηριακές συναλλαγές, επιχειρήσεις επενδύσεων και ιδρύματα που διαχειρίζονται τον δικό τους τόπο διαπραγματεύσεως, υπόκεινται επίσης στην εποπτεία των ρυθμιστικών αρχών, οι οποίες μπορούν ενδεχομένως να επιβάλουν περιορισμούς στις σχέσεις των χρηστών αυτών με κεντρικό αντισυμβαλλόμενο ο οποίος δεν πληροί τις απαιτήσεις που ορίζει το πλαίσιο για την επίβλεψη ή να μην τις επιτρέπουν. Διευκρινίζεται ως προς το σημείο αυτό ότι, μολονότι το άρθρο 35, παράγραφος 1, και το άρθρο 46, παράγραφος 1, της οδηγίας 2004/39/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Απριλίου 2004, για τις αγορές χρηματοπιστωτικών μέσων, για την τροποποίηση των οδηγιών 85/611/ΕΟΚ και 93/6/ΕΟΚ του Συμβουλίου και της οδηγίας 2000/12/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου και για την κατάργηση της οδηγίας 93/22/ΕΟΚ του Συμβουλίου (
ΕΕ L 145, σ. 1
), καθιερώνουν την αρχή της ελεύθερης προσβάσεως σε κεντρικούς αντισυμβαλλομένους ευρισκόμενους σε άλλο κράτος μέλος όσον αφορά αντιστοίχως, αφενός, τις επιχειρήσεις επενδύσεων ή τους διαχειριστές αγοράς που εκμεταλλεύονται τον δικό τους τόπο διαπραγματεύσεως και, αφετέρου, τις οργανωμένες αγορές, εντούτοις από το άρθρο 35, παράγραφος 2, και το άρθρο 46, παράγραφος 2, της ίδιας οδηγίας προκύπτει ότι οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών έχουν τη δυνατότητα να αντιταχθούν στη χρήση κεντρικού αντισυμβαλλομένου, εάν αυτό είναι αναγκαίο για τη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας τόπου διαπραγματεύσεως ή οργανωμένης αγοράς.
Για να εκτιμηθεί η αντίληψη την οποία θα μπορούσαν εύλογα να έχουν οι αρχές αυτές ως προς το πλαίσιο για την επίβλεψη, επισημαίνεται ότι η ΕΚΤ επικαλείται διάφορες νομικές βάσεις προς θεμελίωση της απόψεώς της ότι το Ευρωσύστημα έχει αρμοδιότητα να επιβλέπει και, κατά περίπτωση, να ρυθμίζει τα συστήματα εκκαθαρίσεως τίτλων, στα οποία περιλαμβάνονται και οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι. Γίνεται μνεία του άρθρου 127, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, καθόσον προβλέπει ότι πρωταρχικός σκοπός του Ευρωσυστήματος είναι η διατήρηση της σταθερότητας των τιμών. Η ΕΚΤ υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι η αδυναμία ενός κεντρικού αντισυμβαλλομένου να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις του θα μπορούσε να αποτελέσει συστημικό κίνδυνο για το χρηματοπιστωτικό σύστημα στο σύνολό του και άρα να επηρεάσει την επίτευξη του σκοπού αυτού. Γίνεται επίσης μνεία του άρθρου 127, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, το οποίο απαριθμεί, μεταξύ των βασικών καθηκόντων του Ευρωσυστήματος, την προώθηση της ομαλής λειτουργίας των συστημάτων πληρωμών. Στο πλαίσιο αυτό, η ΕΚΤ τονίζει την ιδιαίτερα στενή σχέση μεταξύ των συστημάτων πληρωμών και των συστημάτων εκκαθαρίσεως και διακανονισμού τίτλων, λόγω της μεταφοράς από τα δεύτερα των κεφαλαίων για την πληρωμή των τίτλων. Εξ αυτού συνάγει, κατ’ ουσίαν, ότι η αδυναμία των συστημάτων διακανονισμού τίτλων να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους θα μπορούσε, εξ αντανακλάσεως, να έχει επιπτώσεις στην ομαλή λειτουργία των συστημάτων πληρωμών. Υποστηρίζει επίσης ότι ο όρος συστήματα πληρωμών στο άρθρο 127, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι περιλαμβάνει τα συστήματα εκκαθαρίσεως και διακανονισμού τίτλων, λαμβανομένης υπόψη της σημασίας που έχουν αποκτήσει τα συστήματα αυτά μετά από την κατάρτιση της Συνθήκης ΕΕ. Προς στήριξη της ερμηνείας αυτής του άρθρου 127, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, επικαλείται επίσης ότι το άρθρο 22 του καταστατικού τής παρέχει την αρμοδιότητα θεσπίσεως κανονισμών με σκοπό την εξασφάλιση αποτελεσματικών και υγιών συστημάτων «συμψηφισμού και πληρωμών» και όχι μόνο πληρωμών.
Χωρίς να προδικάζεται η εξέταση της ουσίας της υπό κρίση προσφυγής, επισημαίνεται ότι τα επιχειρήματα αυτά δεν είναι τόσο προδήλως αβάσιμα ώστε να αποκλειστεί εκ προοιμίου το ενδεχόμενο οι ρυθμιστικές αρχές των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ να συμπεράνουν ότι το Ευρωσύστημα είναι αρμόδιο να ρυθμίζει τη δραστηριότητα των συστημάτων εκκαθαρίσεως και διακανονισμού τίτλων και ότι, άρα, οφείλουν να μεριμνούν για την τήρηση της υποχρεώσεως για τον τόπο εγκαταστάσεως που προβλέπει το πλαίσιο για την επίβλεψη.
Κατά συνέπεια, επιβάλλεται το συμπέρασμα ότι η εξέταση του γράμματος του πλαισίου για την επίβλεψη, καθώς και της αλληλουχίας στην οποία αυτό εντάσσεται, από την άποψη των ρυθμιστικών αρχών των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ συνηγορεί υπέρ της κατατάξεως του εν λόγω πλαισίου μεταξύ των πράξεων που είναι δεκτικές προσφυγής ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
Δεύτερον, το ίδιο συμπέρασμα συνάγεται από την εξέταση της ουσίας του πλαισίου για την επίβλεψη, δεδομένου ότι η πρόβλεψη υποχρεώσεως των κεντρικών αντισυμβαλλομένων των οποίων η δραστηριότητα υπερβαίνει τα καθοριζόμενα από αυτό όρια να είναι εγκατεστημένοι εντός της ζώνης του ευρώ ισοδυναμεί με την προσθήκη νέου κανόνα στην έννομη τάξη, εφόσον η υποχρέωση αυτή δεν προβλέπεται από κανένα προϋφιστάμενο κανόνα δικαίου.
Τρίτον, πρέπει να εκτιμηθεί η βούληση της ΕΚΤ κατά την έκδοση του πλαισίου για την επίβλεψη προκειμένου να εξακριβωθεί αν αυτό προοριζόταν να παραγάγει έννομα αποτελέσματα. Ειδικότερα, από πάγια νομολογία προκύπτει ότι αποτελούν, κατ’ αρχήν, πράξεις δεκτικές προσφυγής τα μέτρα με τα οποία καθορίζεται οριστικώς η θέση του οργάνου που τις εκδίδει κατά το πέρας της διοικητικής διαδικασίας και τα οποία παράγουν δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα ικανά να θίξουν τα συμφέροντα του προσφεύγοντος, όχι όμως και τα ενδιάμεσα μέτρα που κατατείνουν στην προετοιμασία της τελικής αποφάσεως χωρίς να παράγουν τέτοια αποτελέσματα, όπως επίσης και οι απλώς επιβεβαιωτικές πράξεις προηγουμένης πράξεως μη προσβληθείσας εμπροθέσμως (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις Internationaler Hilfsfonds κατά Επιτροπής, σκέψη 31 ανωτέρω,
EU:C:2010:40
, σκέψη 52, και Αθηναϊκή Τεχνική κατά Επιτροπής, σκέψη 30 ανωτέρω,
EU:C:2008:422
, σκέψη 42).
Κατά συνέπεια, πρέπει να εξεταστεί αν ο επιδιωκόμενος σκοπός με την έκδοση του πλαισίου για την επίβλεψη, όπως αυτός προκύπτει ιδίως από το γράμμα και την ουσία του, ήταν ο καθορισμός της οριστικής θέσεως της ΕΚΤ ή αν, αντιθέτως, ήταν η προετοιμασία μεταγενέστερης πράξεως, η οποία μόνο προοριζόταν να παραγάγει έννομα αποτελέσματα.
Ως προς το σημείο αυτό, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 39 ανωτέρω, ο τρόπος με τον οποίο διατυπώνεται η πολιτική για τον τόπο εγκαταστάσεως στο πλαίσιο για την επίβλεψη είναι ιδιαίτερα συγκεκριμένος, με αποτέλεσμα να είναι ευχερής η εφαρμογή της. Συνεπώς, το πλαίσιο για την επίβλεψη, όχι μόνο δεν έχει υποθετική διατύπωση, αλλά στην πραγματικότητα σκοπό έχει να επιβάλει την τήρηση ορισμένου όρου για τον τόπο εγκαταστάσεως στους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους των οποίων η δραστηριότητα υπερβαίνει τα όρια που το ίδιο θέτει και, άρα, ελλείψει αντίθετων ενδείξεων στο κείμενό του, αποτελεί την οριστική θέση της ΕΚΤ.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, από την εξέταση του γράμματος του πλαισίου για την επίβλεψη και της αλληλουχίας εντός της οποίας εντάσσεται, της ουσίας του καθώς και της βουλήσεως του οργάνου που το εξέδωσε πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το πλαίσιο για την επίβλεψη παράγει έννομα αποτελέσματα και είναι, ως εκ τούτου, πράξη δεκτική προσφυγής ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από την επιχειρηματολογία της ΕΚΤ με την οποία προβάλλεται ότι το πλαίσιο για την επίβλεψη αποτελεί επιβεβαιωτική πράξη και ότι υπάρχουν μεταγενέστερες πράξεις οι οποίες αναφέρονται σε αυτό.
Πρώτον, κατά την ΕΚΤ, το πλαίσιο για την επίβλεψη επιβεβαιώνει απλώς προϋφιστάμενη πολιτική για τον τόπο εγκαταστάσεως η οποία δεν είχε αμφισβητηθεί. Ειδικότερα, σε δήλωση αρχών που ανάγεται στο έτος 2001 και για την οποία εκδόθηκε ανακοινωθέν τύπου στις 27 Σεπτεμβρίου 2001, η ΕΚΤ είχε τονίσει ότι «[ο] φυσικός γεωγραφικός χώρος για τις “εγχώριες” υποδομές της αγοράς (περιλαμβανομένων των κεντρικών αντισυμβαλλομένων) για τους τίτλους και τα παράγωγα σε ευρώ είναι η ζώνη του ευρώ» και ότι, «[δ]εδομένης της συστημικής σημασίας των συστημάτων εκκαθαρίσεως και διακανονισμού τίτλων, η υποδομή αυτή πρέπει να βρίσκεται εντός της ζώνης του ευρώ». Η ΕΚΤ προσθέτει ότι, σε δήλωση αρχών του Δεκεμβρίου του 2008 η οποία αφορούσε τους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους, αναφερόταν ότι «το Διοικητικό Συμβούλιο επιβεβαίωσε ότι υπάρχει ανάγκη τουλάχιστον ενός ευρωπαϊκού συστήματος εκκαθάρισης πιστωτικών παραγώγων μέσω κεντρικού αντισυμβαλλομένου» και ότι, «δεδομένης της δυνητικής συστημικής σημασίας των συστημάτων εκκαθάρισης και διακανονισμού τίτλων, αυτή η υποδομή θα πρέπει να βρίσκεται στη ζώνη του ευρώ».
Η ΕΚΤ υπενθυμίζει ότι είχε δημοσιεύσει τον Φεβρουάριο του 2009 πλαίσιο του Ευρωσυστήματος για την επίβλεψη στο οποίο διευκρινιζόταν, αφενός, ότι «οι υποδομές που προβαίνουν στον διακανονισμό συναλλαγών σε ευρώ πρέπει να διακανονίζουν τις συναλλαγές αυτές σε χρήμα κεντρικής τράπεζας και να έχουν νόμιμα συσταθεί στη ζώνη του ευρώ με πλήρη διαχειριστική ευθύνη για τη διεκπεραίωση των συναλλαγών σε ευρώ» και, αφετέρου, ότι «το Ευρωσύστημα έχει εκδώσει δήλωση για τον τόπο εγκατάστασης των κεντρικών αντισυμβαλλομένων, με την οποία τόνισε το συμφέρον του Ευρωσυστήματος να βρίσκονται στη ζώνη του ευρώ οι ουσιώδεις υποδομές που χρησιμοποιούνται για το ευρώ».
Κατά συνέπεια, η ΕΚΤ υποστηρίζει ότι η πολιτική της για τον τόπο εγκαταστάσεως ως προς του κεντρικούς αντισυμβαλλομένους είναι προγενέστερη του πλαισίου για την επίβλεψη που προσβάλλεται με την υπό κρίση προσφυγή. Εξ αυτού συνάγει ότι το πλαίσιο για την επίβλεψη είναι επιβεβαιωτική πράξη και ότι, άρα, δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως.
Κατά πάγια νομολογία, είναι απαράδεκτη προσφυγή ακυρώσεως κατά αποφάσεως η οποία απλώς επιβεβαιώνει προγενέστερη απόφαση, μη προσβληθείσα εμπροθέσμως (διάταξη της 21ης Νοεμβρίου 1990, Infortec κατά Επιτροπής, C‑12/90, Συλλογή,
EU:C:1990:415
, σκέψη 10, και απόφαση της 11ης Ιανουαρίου 1996, Zunis Holding κ.λπ. κατά Επιτροπής, C‑480/93 P, Συλλογή,
EU:C:1996:1
, σκέψη 14). Σκοπός της νομολογίας αυτής είναι να αποτρέψει τη δυνατότητα του προσφεύγοντος να αμφισβητήσει εμμέσως τη νομιμότητα αποφάσεως κατά της οποίας δεν ασκήθηκε προσφυγή εμπροθέσμως και η οποία έχει, ως εκ τούτου, καταστεί απρόσβλητη.
Κατά τη νομολογία αυτή όμως, μια απόφαση επιβεβαιώνει απλώς προηγουμένη απόφαση όταν δεν περιέχει κανένα νέο στοιχείο σε σχέση με προηγούμενη πράξη και δεν προηγήθηκε αυτής επανεξέταση της καταστάσεως του αποδέκτη της προγενέστερης αυτής πράξεως (απόφαση της 26ης Οκτωβρίου 2000, Ripa di Meana κ.λπ. κατά Κοινοβουλίου, T‑83/99 έως T‑85/99, Συλλογή,
EU:T:2000:244
, σκέψη 33· βλ. διάταξη της 7ης Δεκεμβρίου 2004, Internationaler Hilfsfonds κατά Επιτροπής, C‑521/03 P,
EU:C:2004:778
, σκέψη 47 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Ομοίως, κρίνοντας επί προσφυγής ακυρώσεως κατά κανονισμού ο οποίος τροποποίησε προγενέστερο κανονισμό, το Δικαστήριο υπενθύμισε ότι από το τελευταίο εδάφιο του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, κατά το οποίο η προσφυγή ακυρώσεως πρέπει να ασκείται εντός δύο μηνών, υπολογιζομένων, κατά περίπτωση, από τη δημοσίευση της πράξεως, την κοινοποίησή της στον προσφεύγοντα ή, ελλείψει δημοσιεύσεως ή κοινοποιήσεως, από την ημέρα κατά την οποία ο προσφεύγων έλαβε γνώση της πράξεως, προκύπτει ότι η πράξη που δεν προσβλήθηκε εντός της ως άνω προθεσμίας καθίσταται απρόσβλητη και το εν λόγω απρόσβλητο αφορά όχι μόνον την ίδια την πράξη, αλλά και κάθε μεταγενέστερη πράξη η οποία έχει απλώς επιβεβαιωτικό χαρακτήρα. Η ως άνω λύση, η οποία δικαιολογείται από την απαιτούμενη νομική σταθερότητα ισχύει τόσο για τις ατομικές όσο και για τις κανονιστικές πράξεις, όπως οι κανονισμοί. Το Δικαστήριο υπενθύμισε όμως ότι, όταν τροποποιείται διάταξη κανονισμού, αναβιώνει η δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής όχι μόνον κατά της ως άνω διατάξεως, αλλά και καθ’ όλων εκείνων οι οποίες, έστω και αν δεν έχουν τροποποιηθεί, αποτελούν από κοινού με αυτή ένα σύνολο (απόφαση της 18ης Οκτωβρίου 2007, Επιτροπή κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, C‑299/05, Συλλογή,
EU:C:2007:608
, σκέψεις 28 έως 30).
Συνεπώς, οι απόψεις που εξέφρασε η ΕΚΤ σε προγενέστερες πράξεις σχετικά με τις αρχές της πολιτικής για τον τόπο εγκαταστάσεως που θα μπορούσε να εφαρμοστεί στους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους δεν συνεπάγονται τον χαρακτηρισμό του πλαισίου για την επίβλεψη ως επιβεβαιωτικής πράξεως, εφόσον η επίμαχη πολιτική για την επίβλεψη εκτίθεται σε αυτό υπό τροποποιημένη μορφή.
Επιβάλλεται όμως η διαπίστωση ότι στο ζήτημα του τόπου εγκαταστάσεως των κεντρικών αντισυμβαλλομένων το προσβαλλόμενο με την υπό κρίση προσφυγή πλαίσιο για την επίβλεψη διαφέρει σαφώς από τις προγενέστερές του πράξεις.
Ομολογουμένως, σε προγενέστερες πράξεις που είχε εκδώσει η ΕΚΤ εκφράζεται η επιθυμία ο τόπος εγκαταστάσεως των ουσιωδών υποδομών για τη ζώνη του ευρώ να βρίσκεται στην εν λόγω ζώνη. Ειδικότερα, στο κείμενο του πλαισίου για την επίβλεψη που δημοσίευσε το 2009 η ΕΚΤ υπενθυμίζεται ότι «το Ευρωσύστημα έχει εκδώσει δήλωση για τον τόπο εγκατάστασης των κεντρικών αντισυμβαλλομένων, με την οποία τόνισε το συμφέρον του Ευρωσυστήματος να βρίσκονται στη ζώνη του ευρώ οι ουσιώδεις υποδομές που χρησιμοποιούνται για το ευρώ» και ότι, «[ε]φαρμόζοντας τη δήλωση αυτή στα εξωχρηματιστηριακά πιστωτικά παράγωγα, το Ευρωσύστημα τόνισε όχι μόνο ότι “υπάρχει ανάγκη τουλάχιστον ενός ευρωπαϊκού συστήματος εκκαθάρισης πιστωτικών παραγώγων μέσω κεντρικού αντισυμβαλλομένου”, αλλά και ότι, “δεδομένης της δυνητικής συστημικής σημασίας των συστημάτων εκκαθάρισης και διακανονισμού τίτλων, αυτή η υποδομή θα πρέπει να βρίσκεται στη ζώνη του ευρώ”» (σελίδα 9 του κειμένου του πλαισίου για την επίβλεψη που δημοσιοποιήθηκε το 2009).
Επισημαίνεται όμως ότι το προσβαλλόμενο πλαίσιο για την επίβλεψη διαφέρει σαφώς από τα προγενέστερά του κείμενα καθόσον θέτει συγκεκριμένα κατώτατα όρια για την εφαρμογή της ως άνω υποχρεώσεως κατά την οποία ο τόπος εγκαταστάσεως πρέπει να βρίσκεται εντός της ζώνης του ευρώ, τα οποία διευκολύνουν την εφαρμογή της. Λόγω όμως της προσθήκης του αποσπάσματος αυτού και μόνο, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι το πλαίσιο για την επίβλεψη είναι επιβεβαιωτική πράξη, όπως υποστηρίζει η ΕΚΤ.
Δεύτερον, η επιχειρηματολογία της ΕΚΤ θα μπορούσε να έχει την έννοια ότι, εφόσον άλλες κανονιστικές πράξεις αναφέρονται στην πολιτική της ΕΚΤ για τον τόπο εγκαταστάσεως όπως περιγράφεται στο πλαίσιο για την επίβλεψη, μόνο οι πράξεις αυτές μπορούν να έχουν έννομα αποτελέσματα και, άρα, να είναι δεκτικές προσφυγής.
Η επιχειρηματολογία αυτή δεν μπορεί όμως να γίνει δεκτή, δεδομένου ότι υποπίπτει σε σύγχυση των ενδεχόμενων σχέσεων, αφενός, μεταξύ ενός ενδιάμεσου μέτρου και της τελικής αποφάσεως και, αφετέρου, μεταξύ πράξεως γενικής ισχύος και των αποφάσεων που την εφαρμόζουν. Ειδικότερα, μολονότι η κατευθυντήρια γραμμή της ΕΚΤ, της 26ης Απριλίου 2007, σχετικά με το Διευρωπαϊκό Αυτοματοποιημένο Σύστημα Ταχείας Μεταφοράς Κεφαλαίων και Διακανονισμού σε Συνεχή Χρόνο (Target2) (BCE/2007/2) (
ΕΕ L 237, σ. 1
), και η απόφαση της ΕΚΤ, της 24ης Ιουλίου 2007, σχετικά με τους όρους και τις προϋποθέσεις του Target2-EKT (BCE/2007/7) (
ΕΕ L 237, σ. 71
), τις οποίες αναφέρουν οι διάδικοι στα δικόγραφά τους, τροποποιήθηκαν προκειμένου να περιληφθεί μνεία περί της πολιτικής σχετικά με τον τόπο εγκαταστάσεως όπως την εκφράζει το πλαίσιο για την επίβλεψη, εντούτοις το γεγονός αυτό δεν αποτελεί ένδειξη ότι το πλαίσιο αυτό δεν είναι τελική πράξη. Αποδεικνύει απλώς ότι ο όρος που προβλέπει το πλαίσιο για την επίβλεψη τέθηκε σε εφαρμογή στον συγκεκριμένο τομέα τον οποίο αφορούν οι δύο αυτές πράξεις.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, ο πρώτος λόγος απαραδέκτου που αφορά τη φύση του πλαισίου για την επίβλεψη πρέπει να απορριφθεί.
Επί του λόγου απαραδέκτου με τον οποίο προβάλλεται ότι το Ηνωμένο Βασίλειο δεν νομιμοποιείται ενεργητικώς
Η ΕΚΤ υποστηρίζει ότι, ακόμη και αν γίνει δεκτός ο χαρακτηρισμός του πλαισίου για την επίβλεψη ως δεσμευτικής πράξεως, το Ηνωμένο Βασίλειο δεν νομιμοποιείται να ασκήσει προσφυγή κατά αυτού, επειδή δεν συμμετέχει σε ορισμένες εκφάνσεις της οικονομικής και νομισματικής Ένωσης. Επικαλείται ως προς το σημείο αυτό ότι το πρωτόκολλο αριθ. 15 της Συνθήκης ΛΕΕ για ορισμένες διατάξεις που αφορούν το Ηνωμένο Βασίλειο προβλέπει ότι ορισμένες διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ και του καταστατικού, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται το άρθρο 127, παράγραφοι 1 έως 5, ΣΛΕΕ, δεν ισχύουν για αυτό.
Το Ηνωμένο Βασίλειο υποστηρίζει ότι το πρωτόκολλο αριθ. 15 της Συνθήκης ΛΕΕ δεν κωλύει την εκ μέρους του αμφισβήτηση των κατά παράβαση του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης πράξεων ή παραλείψεων της ΕΚΤ.
Από το άρθρο 263, πρώτο και δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ και από το σημείο 35.1 του άρθρου 35 του καταστατικού προκύπτει ότι τα κράτη μέλη έχουν δικαίωμα ασκήσεως προσφυγής κατά των πράξεων της ΕΚΤ.
Επιπλέον, μολονότι από το άρθρο 7 του πρωτοκόλλου αριθ. 15 της Συνθήκης ΛΕΕ προκύπτει ότι ορισμένα άρθρα του καταστατικού δεν ισχύουν για το Ηνωμένο Βασίλειο, εντούτοις το άρθρο 35 του καταστατικού δεν περιλαμβάνεται στον κατάλογο αυτόν.
Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι το Ηνωμένο Βασίλειο, ως κράτος μέλος, νομιμοποιείται να ασκήσει προσφυγή κατά πράξεων της ΕΚΤ βάσει του άρθρου 263, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, χωρίς να υπόκειται στις προϋποθέσεις του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ.
Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από το γεγονός ότι τα άρθρα 4 και 7 του πρωτοκόλλου αριθ. 15 της Συνθήκης ΛΕΕ αποκλείουν την εφαρμογή του άρθρου 127, παράγραφοι 1 έως 5, ΣΛΕΕ και των άρθρων 3 και 22 του καταστατικού, αντιστοίχως, ως προς το Ηνωμένο Βασίλειο. Πράγματι, το ζήτημα αν η ΕΚΤ, εκδίδοντας το πλαίσιο για την επίβλεψη, έδρασε εντός των ορίων των εξουσιών που τις απονέμουν οι διατάξεις αυτές ή αν, αντιθέτως, τα υπερέβη αφορά την εκτίμηση της ουσίας της προσφυγής και όχι του παραδεκτού της.
Κατά συνέπεια, μολονότι κατ’ εφαρμογήν του πρωτοκόλλου αριθ. 15 της Συνθήκης ΛΕΕ ορισμένες διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ και του καταστατικού δεν ισχύουν για το Ηνωμένο Βασίλειο, εντούτοις αυτό έχει το δικαίωμα να ασκήσει προσφυγή με αίτημα ο δικαστής της Ένωσης να ελέγξει αν η ΕΚΤ υπερέβη τα όρια των αρμοδιοτήτων της.
Κατά συνέπεια πρέπει να απορριφθεί ο δεύτερος λόγος απαραδέκτου που προέβαλε η ΕΚΤ και η υπό κρίση προσφυγή να κριθεί παραδεκτή.
Επί της ουσίας
Το Ηνωμένο Βασίλειο προβάλλει πέντε λόγους ακυρώσεως.
Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως υποστηρίζει ότι η ΕΚΤ δεν είχε αρμοδιότητα να επιβάλει στους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους υποχρέωση για τον τόπο εγκαταστάσεώς τους. Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως προβάλλει ότι η πολιτική της ΕΚΤ για τον τόπο εγκαταστάσεως παραβαίνει τις διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ για την ελευθερία εγκαταστάσεως, την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και την ελεύθερη κυκλοφορία κεφαλαίων. Με τον τρίτο λόγο ακυρώσεως προβάλλεται παράβαση των άρθρων 101 ΣΛΕΕ και 102 ΣΛΕΕ, σε συνδυασμό με το άρθρο 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ. Με τον τέταρτο λόγο ακυρώσεως το Ηνωμένο Βασίλειο υποστηρίζει ότι η υποχρέωση για τον τόπο εγκαταστάσεως που επέβαλε η ΕΚΤ παραβιάζει την αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων κατά το άρθρο 18 ΣΛΕΕ. Τέλος, με τον πέμπτο λόγο ακυρώσεως υποστηρίζει ότι η δυσμενής διάκριση που εισάγει το πλαίσιο για την επίβλεψη δεν μπορεί να δικαιολογηθεί με τρόπο που να συνάδει με την αρχή της αναλογικότητας.
Με τον πρώτο λόγο ακυρώσεως, το Ηνωμένο Βασίλειο, υποστηριζόμενο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση από το Βασίλειο της Σουηδίας, προβάλλει ότι η ΕΚΤ δεν έχει αρμοδιότητα να ασκεί επίβλεψη και ρυθμιστικό έλεγχο επί των κεντρικών αντισυμβαλλομένων.
Η ΕΚΤ, υποστηριζόμενη κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση από το Βασίλειο της Ισπανίας και τη Γαλλική Δημοκρατία, προβάλλει ότι, ακόμα και αν γίνει δεκτός ο χαρακτηρισμός του πλαισίου για την επίβλεψη ως δεσμευτικής πράξεως, έχει αρμοδιότητα να το εκδώσει.
Πρώτον, υποστηρίζει ότι το πλαίσιο για την επίβλεψη εντάσσεται στον σκοπό που της έχει αναθέσει το άρθρο 127, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ για διατήρηση της σταθερότητας των τιμών και στήριξη των γενικών οικονομικών πολιτικών στην Ένωση. Ειδικότερα, εμπίπτει στο βασικό καθήκον προωθήσεως της ομαλής λειτουργίας των συστημάτων πληρωμών το οποίο αναθέτει στην ΕΚΤ το άρθρο 127, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Υπενθυμίζει ότι από το 2001 είχε επισημάνει τις ενδεχόμενες αρνητικές επιδράσεις των κεντρικών αντισυμβαλλομένων επί της ομαλής λειτουργίας των συστημάτων πληρωμών. Εξ αυτού συνάγει ότι, καθόσον η εκτιθέμενη στο πλαίσιο για την επίβλεψη πολιτική για τον τόπο εγκαταστάσεως των κεντρικών αντισυμβαλλομένων συνδέεται με την προώθηση της ομαλής λειτουργίας των συστημάτων πληρωμών, μπορούσε να το εκδώσει χωρίς εξουσιοδότηση του Συμβουλίου.
Η ΕΚΤ επισημαίνει με το υπόμνημα ανταπαντήσεως ότι στην αιτιολογική σκέψη 11 του κανονισμού (ΕΕ) 648/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 4ης Ιουλίου 2012, για τα εξωχρηματιστηριακά παράγωγα, τους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους και τα αρχεία καταγραφής συναλλαγών (
ΕΕ L 201, σ. 1
), αναγνωρίζεται ότι, στο πλαίσιο του βασικού καθήκοντος του ΕΣΚΤ για προώθηση της ομαλής λειτουργίας των συστημάτων πληρωμών, τα μέλη του ΕΣΚΤ ασκούν επίβλεψη εξασφαλίζοντας αποτελεσματικά και υγιή συστήματα εκκαθαρίσεως και πληρωμών, συμπεριλαμβανομένων των κεντρικών αντισυμβαλλομένων.
Δεύτερον, η ΕΚΤ αντικρούει την άποψη του Ηνωμένου Βασιλείου ότι θα έπρεπε να έχει εκδώσει δεσμευτική πράξη για να καθορίσει πολιτική στον επίμαχο τομέα. Κατ’ ουσίαν, υποστηρίζει ότι έχει την εξουσία να εκδώσει δήλωση για να διατυπώσει την πολιτική της ως προς τον τόπο εγκαταστάσεως των κεντρικών αντισυμβαλλομένων οι οποίοι προβαίνουν σε συναλλαγές επί στοιχείων ενεργητικού σε ευρώ, τούτο δε ακόμη και στην περίπτωση που το Συμβούλιο θα έπρεπε να της έχει αναθέσει ειδικά καθήκοντα, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 127, παράγραφος 6, ΣΛΕΕ.
Παρατηρείται κατ’ αρχάς ότι επίμαχη εν προκειμένω είναι η αρμοδιότητα της ΕΚΤ να επιβάλει, εξ ονόματος του Ευρωσυστήματος, υποχρέωση εγκαταστάσεως στη ζώνη του ευρώ εφαρμοζόμενη στους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους που παρέχουν υπηρεσίες εκκαθαρίσεως τίτλων σε ευρώ από ορισμένο όριο και πάνω. Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η επιβολή τέτοιας υποχρεώσεως υπερβαίνει τα όρια της απλής επιβλέψεως των συστημάτων εκκαθαρίσεως τίτλων και αποτελεί μέρος της ρυθμίσεως της δραστηριότητάς τους.
Κατά συνέπεια, πρέπει να εξεταστεί αν η ΕΚΤ είναι αρμόδια να ρυθμίσει τη δραστηριότητα υποδομών, όπως οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι, που παρεμβαίνουν στην εκκαθάριση τίτλων.
Στα δικόγραφά της, η ΕΚΤ στηρίζει την ύπαρξη τέτοιας αρμοδιότητας στο άρθρο 127, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ και στο άρθρο 127, παράγραφος 2, τέταρτη περίπτωση, ΣΛΕΕ. Στο πλαίσιο για την επίβλεψη γίνεται επίσης μνεία του άρθρου 22 του καταστατικού.
Κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 127, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, κύριος σκοπός του ΕΣΚΤ είναι η διατήρηση της σταθερότητας των τιμών. Κατά το άρθρο 127, παράγραφος 2, τέταρτη περίπτωση, «[τ]α βασικά καθήκοντα του ΕΣΚΤ είναι […] να προωθεί την ομαλή λειτουργία των συστημάτων πληρωμών». Το καθήκον αυτό υπενθυμίζεται στο σημείο 3.1, τέταρτη περίπτωση, του άρθρου 3 του καταστατικού.
Το άρθρο 22 του καταστατικού, το οποίο τιτλοφορείται «Συστήματα συμψηφισμού και πληρωμών», ορίζει ότι «[η] ΕΚΤ και οι εθνικές κεντρικές τράπεζες μπορούν να παρέχουν διευκολύνσεις, και η ΕΚΤ μπορεί να θεσπίζει κανονισμούς με σκοπό την εξασφάλιση αποτελεσματικών και υγιών συστημάτων συμψηφισμού και πληρωμών, εντός της Ένωσης και με άλλες χώρες».
Διαπιστώνεται ότι μεταξύ των διαφόρων αυτών νομικών βάσεων υπάρχει συμπληρωματική σχέση. Η εξουσία εκδόσεως κανονισμών δυνάμει του άρθρου 22 του καταστατικού είναι ένα από τα μέσα που έχει στη διάθεσή της η ΕΚΤ για την εκπλήρωση του καθήκοντος προωθήσεως της ομαλής λειτουργίας των συστημάτων πληρωμών, το οποίο αναθέτει στο Ευρωσύστημα το άρθρο 127, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Το ίδιο το καθήκον αυτό υπηρετεί τον κύριο σκοπό που προβλέπει το άρθρο 127, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ.
Από τα ανωτέρω συνάγεται κατά λογική αναγκαιότητα ότι η φράση «συστήματα συμψηφισμού» στο άρθρο 22 του καταστατικού πρέπει να ερμηνεύεται σε συνδυασμό με τα «συστήματα πληρωμών» των οποίων γίνεται μνεία στο ίδιο άρθρο και η προώθηση της ομαλής λειτουργίας των οποίων αποτελεί ένα από τα καθήκοντα του Ευρωσυστήματος.
Ως εκ τούτου, πρέπει να εξεταστεί αν μπορεί να γίνει δεκτό ότι το ανατεθειμένο στο Ευρωσύστημα καθήκον προωθήσεως της ομαλής λειτουργίας των συστημάτων πληρωμών, ως προς το οποίο η ΕΚΤ έχει αρμοδιότητα εκδόσεως κανονισμών, περιλαμβάνει τα συστήματα εκκαθαρίσεως τίτλων και, άρα, τη δραστηριότητα των κεντρικών αντισυμβαλλομένων, όταν παρεμβαίνουν στο πλαίσιο αυτό.
Υπενθυμίζεται συναφώς ότι, όπως επισημάνθηκε στη σκέψη 44 ανωτέρω, οι κεντρικοί αντισυμβαλλομένοι αναλαμβάνουν τον ρόλο αγοραστή έναντι κάθε πωλητή και πωλητή έναντι κάθε αγοραστή. Ως εκ τούτου, η δραστηριότητα των κεντρικών αντισυμβαλλομένων ως προς την εκκαθάριση αφορά τόσο τους τίτλους που είναι αντικείμενο των συναλλαγών όσο και τη ρευστότητα για την εξόφληση των συναλλαγών αυτών. Αυτό το τονίζει και η ίδια η ΕΚΤ στο πλαίσιο για την επίβλεψη αναφερόμενη στο σκέλος «ρευστότητα» (cash leg) και στο σκέλος «τίτλοι» (securities leg) της δραστηριότητας των κεντρικών αντισυμβαλλομένων.
Κατά συνέπεια, πρέπει, πρώτον, να γίνει ερμηνεία των όρων «συστήματα πληρωμών» και «συστήματα συμψηφισμού και πληρωμών», που χρησιμοποιούνται στο άρθρο 127, παράγραφος 2, τέταρτη περίπτωση, ΣΛΕΕ και στο άρθρο 22 του καταστατικού αντιστοίχως, προκειμένου να εκτιμηθεί αν περιλαμβάνεται σε αυτούς η δραστηριότητα εκκαθαρίσεως τίτλων.
Αφενός, επισημαίνεται ότι ο νομοθέτης όρισε στο άρθρο 4, παράγραφος 6, της οδηγίας 2007/64/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Νοεμβρίου 2007, για τις υπηρεσίες πληρωμών στην εσωτερική αγορά, την τροποποίηση των οδηγιών 97/7/ΕΚ, 2002/65/ΕΚ, 2005/60/ΕΚ και 2006/48/ΕΚ, και την κατάργηση της οδηγίας 97/5/ΕΚ (
ΕΕ L 319, σ. 1
), ότι ως «σύστημα πληρωμών» νοείται «σύστημα μεταφοράς χρηματικών ποσών το οποίο διέπεται από επίσημες τυποποιημένες διαδικασίες και κοινούς κανόνες για την επεξεργασία, το συμψηφισμό ή/και το διακανονισμό πράξεων πληρωμών».
Πρέπει επιπλέον να σημειωθεί ότι, μολονότι το άρθρο 3, στοιχείο ηʹ, της οδηγίας 2007/64/ΕΚ εξαιρεί από το πεδίο εφαρμογής της τις «[…] πράξεις πληρωμής που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο συστήματος πληρωμών ή διακανονισμού τίτλων μεταξύ αντιπροσώπων διακανονισμού, κεντρικών αντισυμβαλλομένων, γραφείων εκκαθάρισης ή/και κεντρικών τραπεζών και άλλων συμμετεχόντων στο σύστημα, και παρόχων υπηρεσιών πληρωμών, με την επιφύλαξη του άρθρου 28», εντούτοις ο ορισμός που δίνεται στο άρθρο 4, παράγραφος 6, της ίδιας οδηγίας είναι κρίσιμος για τον ορισμό των συστημάτων πληρωμών, περιλαμβανομένης της περιπτώσεως κατά την οποία αυτά χρησιμοποιούνται από χρηματοπιστωτικές υποδομές όπως οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι, όπως καταδεικνύει η παραπομπή στο άρθρο 28 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο αφορά την «[π]ρόσβαση στα συστήματα πληρωμών».
Αφετέρου, επισημαίνεται επίσης ότι το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι με τον όρο «πληρωμές», στο πλαίσιο του άρθρου 63, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, νοούνται οι μεταφορές κεφαλαίων τα οποία προορίζονται να χρησιμοποιηθούν ως αντιπαροχή ορισμένης συναλλαγής (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις της 31ης Ιανουαρίου 1984, Luisi και Carbone, 286/82 και 26/83, Συλλογή,
EU:C:1984:35
, σκέψη 20· της 14ης Ιουλίου 1988, Lambert, 308/86, Συλλογή,
EU:C:1988:405
, σκέψη 10, και της 14ης Δεκεμβρίου 1995, Sanz de Lera κ.λπ., C‑163/94, C‑165/94 και C‑250/94, Συλλογή,
EU:C:1995:451
, σκέψη 17).
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι τα «συστήματ[α] πληρωμών» κατά την έννοια του άρθρου 127, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ συνδέονται με τη μεταφορά κεφαλαίων. Κατά συνέπεια, μολονότι στον ορισμό αυτόν μπορεί να εμπίπτει το σκέλος «ρευστότητα» των συναλλαγών εκκαθαρίσεως, αυτό δεν ισχύει για το σκέλος «τίτλοι» των συναλλαγών εκκαθαρίσεως στις οποίες προβαίνουν οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι, δεδομένου ότι οι τίτλοι, μολονότι μπορεί να γίνει δεκτό ότι αποτελούν αντικείμενο συναλλαγής που αποτελεί γενεσιουργό αιτία μεταφοράς κεφαλαίων, εντούτοις δεν αποτελούν, αυτοί καθ’ εαυτούς, πληρωμές.
Ανάλογο συμπέρασμα επιβάλλεται επίσης και όσον αφορά τον όρο «συστήματα συμψηφισμού και πληρωμών», ο οποίος χρησιμοποιείται στο άρθρο 22 του καταστατικού.
Για τους λόγους που εκτέθηκαν στη σκέψη 89 ανωτέρω, ο όρος αυτός πρέπει να ερμηνεύεται υπό το πρίσμα του καθήκοντος, που ανατίθεται στο Ευρωσύστημα από το άρθρο 127, παράγραφος 2, τέταρτη περίπτωση, ΣΛΕΕ, να προωθεί την «ομαλή λειτουργία των συστημάτων πληρωμών». Εξ αυτού συνάγεται κατά λογική αναγκαιότητα ότι δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι με τη δυνατότητα εκδόσεως κανονισμών «με σκοπό την εξασφάλιση αποτελεσματικών και υγιών συστημάτων συμψηφισμού και πληρωμών» την οποία παρέχει το άρθρο 22 του καταστατικού στην ΕΚΤ της αναγνωρίζεται τέτοια εξουσία ως προς όλα τα συστήματα εκκαθαρίσεως, περιλαμβανομένων των συστημάτων εκκαθαρίσεως συναλλαγών επί τίτλων.
Η ευχέρεια αυτή που αναγνωρίζει στην ΕΚΤ το άρθρο 22 του καταστατικού πρέπει μάλλον να γίνει δεκτό ότι περιορίζεται μόνο στα συστήματα συμψηφισμού πληρωμών. Επισημαίνεται συναφώς ότι τα συστήματα πληρωμών μπορούν να περιλαμβάνουν στάδιο συμψηφισμού, όπως τα συστήματα πληρωμών με καθαρό διακανονισμό σε αντίθεση με τα συστήματα πληρωμών με ακαθάριστο διακανονισμό.
Κατά συνέπεια, ελλείψει ρητής μνείας της εκκαθαρίσεως τίτλων στο άρθρο 22 του καταστατικού, συνάγεται το συμπέρασμα ότι με τον όρο «συστήματα συμψηφισμού και πληρωμών» υπογραμμίζεται ότι η ΕΚΤ έχει αρμοδιότητα εκδόσεως κανονισμών με σκοπό την εξασφάλιση αποτελεσματικών και υγιών συστημάτων εκκαθαρίσεως και πληρωμών, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται και εκείνα που περιλαμβάνουν στάδιο συμψηφισμού, και όχι ότι της ανατίθεται αυτοτελής αρμοδιότητα ρυθμίσεως όλων των συστημάτων εκκαθαρίσεως.
Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από την επίκληση εκ μέρους της ΕΚΤ της αιτιολογικής σκέψεως 11 του κανονισμού 648/2012, ο οποίος άλλωστε δεν ίσχυε κατά τον χρόνο εκδόσεως του πλαισίου για την επίβλεψη, κατά την οποία «τα μέλη του ΕΣΚΤ ασκούν επίβλεψη εξασφαλίζοντας αποτελεσματικά και υγιή συστήματα εκκαθάρισης και πληρωμών, συμπεριλαμβανομένων των κεντρικών αντισυμβαλλομένων». Από το κείμενο ολόκληρης της αιτιολογικής σκέψεως αυτής προκύπτει μόνο ότι αυτή αποτελεί απλή υπόμνηση εκ μέρους του νομοθέτη της στενής σχέσεως μεταξύ των συστημάτων εκκαθαρίσεως και συμψηφισμού και των κεντρικών αντισυμβαλλομένων και της επιθυμίας του να συμμετέχουν η ΕΚΤ και οι εθνικές κεντρικές τράπεζες στη διαδικασία χορηγήσεως αδείας στους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους καθώς και στην κατάρτιση κανονιστικών τεχνικών προτύπων στα οποία αυτοί υπόκεινται. Ουδόλως προκύπτει ότι στο πλαίσιο του κανονισμού 648/2012 ο νομοθέτης θέλησε να απονείμει στην ΕΚΤ και τις εθνικές κεντρικές τράπεζες αρμοδιότητα ρυθμίσεως της δραστηριότητας των κεντρικών αντισυμβαλλομένων, ενώ με τον κανονισμό αυτόν ο νομοθέτης σκοπό έχει να ρυθμίσει ο ίδιος τη δραστηριότητα των κεντρικών αντισυμβαλλομένων θεσπίζοντας ενιαίες απαιτήσεις για αυτούς.
Δεύτερον, πρέπει να απορριφθεί η επιχειρηματολογία της ΕΚΤ ότι, κατ’ ουσίαν, η εκπλήρωση του καθήκοντός της να προωθεί την ομαλή λειτουργία των συστημάτων πληρωμών δυνάμει του άρθρου 127, παράγραφος 2, τέταρτη περίπτωση, ΣΛΕΕ συνεπάγεται λογικώς ότι έχει την εξουσία ρυθμίσεως της δραστηριότητας των υποδομών εκκαθαρίσεως τίτλων, λαμβανομένων υπόψη των επιπτώσεων που θα μπορούσε να έχει επί των συστημάτων πληρωμών ενδεχόμενη αδυναμία τους να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους.
Το Δικαστήριο έχει βεβαίως δεχθεί ότι εξουσίες μη προβλεπόμενες ρητώς από τις διατάξεις των Συνθηκών μπορούν να χρησιμοποιηθούν αν είναι αναγκαίες για την επίτευξη των στόχων που αυτές θέτουν (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση Επιτροπή κατά Συμβουλίου, σκέψη 30 ανωτέρω,
EU:C:1971:32
, σκέψη 28). Συνεπώς, όταν άρθρο της Συνθήκης αναθέτει σε θεσμικό όργανο συγκεκριμένη αποστολή, πρέπει να γίνεται δεκτό ότι αυτόματα του παρέχει όλες τις εξουσίες που χρειάζεται για να φέρει σε πέρας την αποστολή του αυτή, ειδάλλως η διάταξη αυτή θα έχανε την πρακτική αποτελεσματικότητά της (βλ., κατ’ αναλογία, αποφάσεις της 9ης Ιουλίου 1987, Γερμανία κ.λπ. κατά Επιτροπής, 281/85, 283/85 έως 285/85 και 287/85, Συλλογή,
EU:C:1987:351
, σκέψη 28, και της 17ης Σεπτεμβρίου 2007, Γαλλία κατά Επιτροπής, T‑240/04, Συλλογή,
EU:T:2007:290
, σκέψη 36).
Εντούτοις, η ύπαρξη σιωπηρής κανονιστικής εξουσίας, η οποία αποτελεί παρέκκλιση από την αρχή του άρθρου 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ περί κατανομής των αρμοδιοτήτων, πρέπει να εκτιμάται αυστηρά. Μόνον εξαιρετικώς αναγνωρίζει η νομολογία τέτοιες σιωπηρές εξουσίες και, προκειμένου να τις αναγνωρίσει, αυτές πρέπει να είναι αναγκαίες για τη διασφάλιση της πρακτικής αποτελεσματικότητας των διατάξεων της Συνθήκης ή του οικείου βασικού κανονισμού (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση Γαλλία κατά Επιτροπής, σκέψη 104 ανωτέρω,
EU:T:2007:290
, σκέψη 37).
Στην υπό κρίση υπόθεση, δεν μπορεί να μη γίνει δεκτό ότι τα συστήματα πληρωμών και τα συστήματα εκκαθαρίσεως τίτλων συνδέονται πολύ στενά και ότι οι διαταραχές που επηρεάζουν τις υποδομές εκκαθαρίσεως τίτλων ενδέχεται να έχουν αντίκτυπο επί των συστημάτων πληρωμών και, άρα, να θίξουν την ομαλή λειτουργία τους.
Εντούτοις, η ύπαρξη αυτού του συνδέσμου δεν αρκεί για να δικαιολογήσει την αναγνώριση υπέρ της ΕΚΤ σιωπηρής εξουσίας ρυθμίσεως των συστημάτων εκκαθαρίσεως τίτλων, δεδομένου ότι η Συνθήκη ΛΕΕ προβλέπει τη δυνατότητα ρητής παροχής των εξουσιών αυτών στην ΕΚΤ.
Ειδικότερα, επισημαίνεται ότι το άρθρο 129, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ προβλέπει απλοποιημένη διαδικασία τροποποιήσεως, κατά παρέκκλιση της προβλεπόμενης στο άρθρο 48 ΣΕΕ, για ορισμένες από τις διατάξεις του καταστατικού μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται το άρθρο 22. Επιτρέπει στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στο Συμβούλιο, τα οποία αποφασίζουν με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία, μετά από σύσταση της ΕΚΤ ή πρόταση της Επιτροπής, να τροποποιούν τις εν λόγω διατάξεις.
Κατά συνέπεια, στην ΕΚΤ εναπόκειται, εάν εκτιμά ότι είναι αναγκαίο για την ορθή εκπλήρωση του καθήκοντος που προβλέπει το άρθρο 127, παράγραφος 2, τέταρτη περίπτωση, ΣΛΕΕ να της χορηγηθεί η εξουσία ρυθμίσεως των υποδομών που προβαίνουν σε εκκαθάριση συναλλαγών επί τίτλων, να ζητήσει από τον νομοθέτη της Ένωσης να τροποποιήσει το άρθρο 22 του καταστατικού, προσθέτοντας ρητή μνεία των συστημάτων εκκαθαρίσεως τίτλων.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, πρέπει να γίνει δεκτός ο πρώτος λόγος ακυρώσεως που προέβαλε το Ηνωμένο Βασίλειο και, χωρίς να είναι αναγκαία η εξέταση των λοιπών τεσσάρων λόγων, να κριθεί ότι η ΕΚΤ δεν έχει την απαιτούμενη αρμοδιότητα προς ρύθμιση της δραστηριότητας των συστημάτων εκκαθαρίσεως τίτλων, οπότε πρέπει να ακυρωθεί λόγω αναρμοδιότητας το πλαίσιο για την επίβλεψη, καθόσον επιβάλλει στους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους που παρεμβαίνουν στην εκκαθάριση χρηματοπιστωτικών τίτλων υποχρέωση εγκαταστάσεως στη ζώνη του ευρώ.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η ΕΚΤ ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα του Ηνωμένου Βασιλείου, σύμφωνα με το σχετικό αίτημά του.
Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 4, πρώτο εδάφιο, του Κανονισμού Διαδικασίας, τα κράτη μέλη που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους. Το Βασίλειο της Ισπανίας, η Γαλλική Δημοκρατία και το Βασίλειο της Σουηδίας φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τέταρτο τμήμα)
αποφασίζει:

1)
Ακυρώνει το πλαίσιο του Ευρωσυστήματος για την επίβλεψη, το οποίο η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) δημοσίευσε στις 5 Ιουλίου 2011, καθόσον επιβάλλει στους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους που παρεμβαίνουν στην εκκαθάριση χρηματοπιστωτικών τίτλων υποχρέωση εγκαταστάσεως σε κράτος μέλος του Ευρωσυστήματος.

2)
Η ΕΚΤ φέρει τα δικαστικά έξοδά της, καθώς και τα δικαστικά έξοδα του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας.

3)
Το Βασίλειο της Ισπανίας, η Γαλλική Δημοκρατία και το Βασίλειο της Σουηδίας φέρουν τα δικαστικά έξοδά τους.

Prek
Labucka
Kreuschitz
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 4 Μαρτίου 2015.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η αγγλική.