CELEX: 62011CJ0041
Protección del medio ambiente
Directiva 2001/42/CE
Artículos 2 y 3
Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente
Protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias
Plan o programa
Falta de evaluación de impacto medioambiental previa
Anulación de un plan o programa
Posibilidad de mantener los efectos de un plan o programa
Requisitos

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto los requisitos para que pueda ser mantenido en vigor con carácter provisional un «plan» o «programa» en el sentido de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (
DO L 197, p. 30
), que no ha sido objeto de la evaluación de impacto medioambiental que no obstante impone dicha Directiva.
Dicha petición se presentó en el marco de sendos litigios entre, por un lado, Inter-Environnement Wallonie ASBL (en lo sucesivo, «Inter-Environnement Wallonie») y Terre wallonne ASBL (en lo sucesivo, «Terre wallonne») y, por otro lado, la Región Valona con objeto de que se anule el Arrêté du Gouvernement wallon modifiant le livre II du Code de l’environnement constituant le Code de l’eau en ce qui concerne la gestion durable de l’azote en agriculture, de 15 de febrero de 2007 (Decreto del Gobierno valón por el que se modifica el Libro II del Código del medio ambiente, que constituye el Código del agua, respecto a la gestión sostenible del nitrógeno en la agricultura;
Moniteur belge
de 7 de marzo de 2007, p. 11118; en lo sucesivo, «Decreto impugnado»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 91/676/CEE
Con arreglo al artículo 1 de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias (
DO L 375, p. 1
), el objeto de dicha Directiva es reducir la contaminación causada o provocada por los nitratos de origen agrario y actuar preventivamente contra nuevas contaminaciones de dicha clase.
El artículo 3, apartados 1 y 2, de esta Directiva establece:
«1.   Los Estados miembros determinarán, con arreglo a los criterios definidos en el Anexo I, las aguas afectadas por la contaminación y las aguas que podrían verse afectadas por la contaminación si no se toman medidas de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.
2.   Los Estados miembros designarán, en un plazo de dos años a partir de la notificación de la presente Directiva, como zonas vulnerables todas las superficies conocidas de su territorio cuya escorrentía fluya hacia las aguas contempladas en el apartado 1 y que contribuyan a la contaminación. Notificarán esta designación inicial a la Comisión en el plazo de seis meses.»
El artículo 4, apartado 1, letra a), de dicha Directiva establece que, «con objeto de establecer para todas las aguas un nivel general de protección contra la contaminación, los Estados miembros, dentro de un plazo de dos años a partir de la notificación de la presente Directiva […] elaborarán uno o más códigos de buenas prácticas agrarias que podrán poner en efecto los agricultores de forma voluntaria, que contengan disposiciones que abarquen al menos las cuestiones mencionadas en la letra A del Anexo II».
Según el artículo 5 de la misma Directiva:
«1.   [...] con objeto de cumplir los objetivos especificados en el artículo 1, los Estados miembros establecerán programas de acción respecto de las zonas vulnerables designadas.
2.   Los programas de acción podrán referirse a todas las zonas vulnerables del territorio de un Estado miembro o, si dicho Estado miembro lo considerare oportuno, podrán establecerse programas diferentes para distintas zonas vulnerables o partes de dichas zonas.
3.   Los programas de acción tendrán en cuenta:
a)
los datos científicos y técnicos de que se disponga, principalmente con referencia a las respectivas aportaciones de nitrógeno procedentes de fuentes agrarias o de otro tipo;
b)
las condiciones medioambientales en las regiones afectadas del Estado miembro de que se trate.
4.   Los programas de acción se pondrán en aplicación en el plazo de cuatro años desde su elaboración y consistirán en las siguientes medidas obligatorias:
a)
las medidas del Anexo III;
b)
las medidas dispuestas por los Estados miembros en el o los códigos de buenas prácticas agrarias establecidos con arreglo al artículo 4, excepto aquellas que hayan sido sustituidas por las medidas del Anexo III.
5.   Por otra parte, y en el contexto de los programas de acción, los Estados miembros tomarán todas aquellas medidas adicionales o acciones reforzadas que consideren necesarias si, al inicio o a raíz de la experiencia adquirida al aplicar los programas de acción, se observare que las medidas mencionadas en el apartado 4 no son suficientes para alcanzar los objetivos especificados en el artículo 1. Al seleccionar estas medidas o acciones, los Estados miembros tendrán en cuenta su eficacia y su coste en comparación con otras posibles medidas de prevención.
[…]»
El anexo III de la Directiva 91/676, relativo a las «medidas que deberán incluirse en los programas de acción a que se refiere la letra a) del apartado 4 del artículo 5», establece en particular que dichas medidas incluyan normas sobre, entre otras cosas, la capacidad de los tanques de almacenamiento de estiércol.
Directiva 2001/42
El artículo 2 de la Directiva 2001/42 establece:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
a)
planes y programas: los planes y programas, incluidos los cofinanciados por la Comunidad Europea, así como cualquier modificación de los mismos:
—
cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y
—
que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas;
b)
evaluación de impacto medioambiental: la preparación de un informe sobre el medio ambiente, la celebración de consultas, la consideración del informe sobre el medio ambiente y de los resultados de la consultas en la toma de decisiones, y el suministro de información sobre la decisión de conformidad con los artículos 4 a 9;
[…]»
A tenor del artículo 3 de esta Directiva:
«1.   Se llevará a cabo una evaluación medioambiental, conforme a lo dispuesto en los artículos 4 a 9 de la presente Directiva, en relación con los planes y programas a que se refieren los apartados 2 a 4 que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.
2.   Salvo lo dispuesto en el apartado 3, serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas:
a)
que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE [del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (
DO L 175, p. 40
; EE 15/06, p. 9), en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997 (
DO L 73, p. 5
) (en lo sucesivo, “Directiva 85/337”)], o
b)
que, atendiendo al efecto probable en algunas zonas, se haya establecido que requieren una evaluación conforme a lo dispuesto en los artículos 6 o 7 de la Directiva 92/43/CEE [del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (
DO L 206, p. 7
)].
[…]
4.   En relación con los planes y programas distintos a los mencionados en el apartado 2, que establezcan un marco para la autorización en el futuro de proyectos, los Estados miembros determinarán si el plan o programa en cuestión puede tener efectos medioambientales significativos.
5.   Los Estados miembros determinarán si algún plan o programa contemplado en los apartados 3 y 4 puede tener efectos significativos en el medio ambiente, ya sea estudiándolos caso por caso o especificando tipos de planes y programas, o combinando ambos métodos. A tal efecto, los Estados miembros tendrán en cuenta en cualquier caso los criterios pertinentes establecidos en el anexo II, a fin de garantizar que los planes y programas con efectos previsiblemente significativos en el medio ambiente queden cubiertos por la presente Directiva.
[...]»
Directiva 85/337
Con arreglo al artículo 4 de la Directiva 85/337, los proyectos enumerados en el anexo I serán objeto de una evaluación de sus efectos en el medio ambiente mientras que los enumerados en el anexo II se evaluarán, pero sobre la base de umbrales establecidos por los Estados miembros o sobre la base de un estudio caso por caso.
El anexo I de la Directiva 85/337 menciona en particular las «instalaciones para la cría intensiva de aves de corral o de cerdos, con más de […] 85.000 plazas para pollos, 60.000 plazas para gallinas; […] 3.000 plazas para cerdos de engorde (de más de 30 kg); o […] 900 emplazamientos para cerdas de cría», mientras que el anexo II de dicha Directiva menciona por su parte las actividades de agricultura, silvicultura y acuicultura, en particular los proyectos para destinar terrenos incultos o áreas seminaturales a la explotación agrícola intensiva y las instalaciones para la cría intensiva de ganado no incluidas en el anexo I de dicha Directiva.
Derecho nacional
Normativa de transposición de la Directiva 2001/42
La Directiva 2001/42 fue transpuesta al ordenamiento jurídico de la Región Valona mediante los artículos D. 52 y siguientes del Libro I del Código del medio ambiente (
Moniteur belge
de 9 de julio de 2004, p. 54654).
El artículo D. 53 del referido Código dispone:
«1.
Se llevará a cabo una evaluación medioambiental, conforme a lo dispuesto en los artículos 52 a 61, en relación con los planes y programas, así como con sus modificaciones, de los que el Gobierno establecerá la lista I, que:
1° se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, […], la industria, […] la gestión de recursos hídricos, el suelo, […] y establezcan el marco para la autorización en el futuro de los proyectos contemplados en la lista establecida en virtud del artículo 66, [apartado] 2;
2° requieran una evaluación con arreglo al artículo 29 de la Ley de 12 julio de 1973 sobre la conservación de la naturaleza.
[…]
3.
El Gobierno podrá someter a evaluación de los efectos sobre el medio ambiente con arreglo al presente capítulo los planes o programas que puedan tener efectos considerables sobre el medio ambiente y que no estén previstos por un decreto, reglamento o disposición administrativa.
[…]»
El artículo R. 47 de dicho Código dispone:
«La lista de planes y programas prevista en el artículo 53, apartado [1], de la parte con categoría de decreto figura en el anexo V.»
El citado anexo V, establecido por el Arrêté du Gouvernement wallon relatif au livre Ier du Code de l’environnement, de 17 de marzo de 2005 (Decreto del Gobierno valón relativo al Libro I del Código del medio ambiente;
Moniteur belge
de 4 de mayo de 2005, p. 21184), contiene en particular el programa de acción relativo a la calidad del aire, el relativo a la calidad del suelo y el relativo a la protección de la naturaleza. Dicho anexo no incluye, sin embargo, el programa de acción relativo a la gestión del nitrógeno en la agricultura en las zonas vulnerables, instaurado inicialmente en el ordenamiento jurídico de la Región Valona mediante un Decreto de 10 de octubre de 2002.
Normativa relacionada con la Directiva 91/676
Por lo que se refiere concretamente a este último programa de acción, las disposiciones pertinentes del ordenamiento jurídico de la Región Valona se recogían en el Decreto impugnado. Dicho Decreto regula los requisitos aplicables a la gestión del nitrógeno en la agricultura en todo el territorio de la Región Valona. También se ocupa de la gestión del nitrógeno en las zonas vulnerables y, a este respecto, constituye el programa de acción prescrito en el artículo 5 de la Directiva 91/676. Las zonas vulnerables representan el 42 % del territorio de la citada región y el 54 % de su superficie agrícola útil.
Normativa relativa al litigio planteado ante el Conseil d’État
El artículo 14
ter
de las Lois coordonnées sur le Conseil d’État (Leyes coordinadas sobre el Consejo de Estado) establece:
«Si la sala de lo contencioso-administrativo lo estima necesario, indicará, mediante disposición general, los efectos de las disposiciones de actos reglamentarios anulados que deban considerarse definitivos o que deban ser mantenidos provisionalmente durante el plazo que determine.»
Litigio principal y procedimiento de remisión prejudicial en los asuntos acumulados C-105/09 y C-110/09
En su sentencia de 22 de septiembre de 2005, Comisión/Bélgica (
C-221/03, Rec. p. I-8307
), el Tribunal de Justicia declaró en particular que el Reino de Bélgica había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de la Directiva 91/676 al no haber adoptado, en el plazo señalado, las medidas necesarias para dar cumplimiento de forma completa y correcta a los artículos 3, apartados 1 y 2, 5 y 10 de dicha Directiva en la Región Valona.
Para dar ejecución a esta sentencia, el Gobierno valón adoptó el Decreto impugnado con arreglo al artículo 5 de la Directiva 91/676. Éste modifica el Libro II del Código del medio ambiente, que constituye el Código del agua, respecto a la gestión sostenible del nitrógeno en la agricultura, e incluye una referencia expresa a la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada.
Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie solicitaron al Conseil d’État que anulara el mencionado Decreto alegando, en particular, que constituía un «programa» en el sentido de la Directiva 2001/42 y que, como tal, debería haber sido objeto de una evaluación de impacto medioambiental con arreglo a dicha Directiva. El Gobierno valón sostuvo, por el contrario, que el programa de gestión del nitrógeno en la agricultura no estaba incluido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/42.
Por otra parte, Terre wallonne solicitó como medidas provisionales la suspensión del Decreto impugnado. No obstante, mediante sentencia de 7 de agosto de 2007, el órgano jurisdiccional remitente desestimó dicha solicitud al considerar que «la suspensión de la ejecución del acto impugnado tendría por efecto prolongar el incumplimiento de la parte contraria, anterior a dicho acto» y que, además, dicha asociación no había acreditado que se hubiera concretado respecto a ella un riesgo de perjuicio grave difícilmente reparable causado por la ejecución inmediata del acto impugnado.
En estas circunstancias, el Conseil d’État, mediante dos resoluciones de 11 de marzo de 2009, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Es el programa de gestión del nitrógeno relativo a las zonas vulnerables designadas, prescrito por el artículo 5, apartado 1, de la [Directiva 91/676], un plan o programa en el sentido del artículo 3, apartado 2, [letra] a), de la [Directiva 2001/42], destinado a los sectores de la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo, y establece el citado programa de gestión el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la [Directiva 85/337]?
2)
¿Es el programa de gestión del nitrógeno relativo a las zonas vulnerables designadas, prescrito por el artículo 5, apartado 1, de la [Directiva 91/676], un plan o programa en el sentido del artículo 3, apartado 2, [letra] b), de la [Directiva 2001/42] para el que, dados los efectos que puede producir en determinados lugares, se requiere una evaluación en virtud de los artículos 6 y 7 de la [Directiva 92/43], en particular cuando el programa de gestión del nitrógeno de que se trata se aplica a todas las zonas vulnerables designadas de la Región Valona?
3)
¿Es el programa de gestión del nitrógeno relativo a las zonas vulnerables designadas, prescrito por el artículo 5, apartado 1, de la [Directiva 91/676], un plan o programa distinto de los referidos en el artículo 3, apartado 2, de la Directiva [2001/42], que establece el marco para la autorización en el futuro de proyectos, para los que los Estados miembros deben determinar, en virtud del artículo 3, apartado 4 [de la Directiva 2001/42], si pueden tener efectos significativos en el medio ambiente, de acuerdo con [el artículo 3, apartado 5, de dicha Directiva]?»
Las mencionadas peticiones de decisión prejudicial dieron lugar a la sentencia de 17 de junio de 2010, Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie (
C-105/09 y C-110/09, Rec. p. I-5611
), en la que el Tribunal de Justicia declaró:
«Un programa de acción adoptado en virtud del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 91/676[...] es, en principio, un plan o un programa contemplado en el artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42[...] en la medida en que constituye un plan” o un “programa” en el sentido del artículo 2, letra a), de esta última Directiva, y contiene medidas cuyo respeto es determinante para autorizar la realización de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337[…]»
Desarrollo del litigio principal y cuestión prejudicial planteada en el presente asunto
Mediante su sentencia de 11 de marzo de 2009, con la que el Conseil d’État había planteado al Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales en el asunto Inter-Environnement Wallonie (C-110/09), aquél había anulado también determinados artículos del Decreto impugnado, al tiempo que mantenía los efectos de algunos de los citados artículos en cuanto a las excepciones concedidas y los efectos relativos a las resoluciones adoptadas anteriormente. En consecuencia, el litigio principal ha pasado a tener como objeto principalmente los recursos interpuestos por Inter-Environnement Wallonie y Terre wallonne en la medida en que van dirigidos a la anulación de la subsección 6 de la sección 3 del Decreto impugnado relativa a la «gestión del nitrógeno en zona vulnerable».
A este respecto, de la resolución de remisión se desprende que Inter-Environnement Wallonie sólo cuestiona la legalidad del Decreto impugnado por lo que respecta a las zonas vulnerables, de las que se ocupa la subsección 6 de la sección 3 de dicho Decreto. No obstante, considerando que dicho Decreto, que constituye un capítulo del Código del agua, comprende un conjunto de disposiciones indisociables, solicitó la anulación de todas las disposiciones de dicho Decreto, incluidas las que eventualmente no formen parte de un «programa» en el sentido de la Directiva 2001/42 o eventualmente no constituyan un programa de ese tipo. Terre Wallonne abogó también por la anulación de la totalidad del Decreto impugnado debido al carácter indisociable de las disposiciones que comprende. No obstante, esa parte demandante admitió ante el órgano jurisdiccional remitente que podía declararse la anulación sin efecto retroactivo si se limitara en el tiempo el mantenimiento de los efectos del acto impugnado.
Por su parte, la Región Valona considera que la mayoría de las disposiciones contenidas en el Decreto impugnado no entran en el concepto de programa adoptado en virtud del artículo 5 de la Directiva 91/676 y, por consiguiente, en el concepto de «programa» en el sentido de la Directiva 2001/42, en particular porque dichas disposiciones no definen la aplicación de proyectos como los enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337. De ese modo, según la demandada en el asunto principal, únicamente la subsección 6 de la sección 3 del Decreto impugnado, en la parte en que se refiere a la gestión del nitrógeno en las zonas vulnerables, puede estar incluida en el concepto de programa de acción exigido por el artículo 5 de la Directiva 91/676 y, en consecuencia, de «programa» en el sentido de la Directiva 2001/42. De ello se desprende que, debido a la falta de evaluación de impacto medioambiental realizada con arreglo a las exigencias de la Directiva 2001/42, únicamente debe anularse dicha subsección, dado que, según la Región Valona, ésta se puede disociar del resto de disposiciones del Decreto impugnado que constituyen la parte esencial de las medidas de transposición de la Directiva 91/676.
A raíz de la sentencia Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, antes citada, el Conseil d’État consideró que el Decreto impugnado constituía un «plan» o «programa» en el sentido del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42. En consecuencia, debía anularse dicho Decreto en la medida en que, por una parte, no había sido objeto, antes de su adopción, de una evaluación de impacto medioambiental como establece dicha Directiva y que, por otra parte, el Tribunal de Justicia no limitó en el tiempo los efectos de su sentencia Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, antes citada.
No obstante, el órgano jurisdiccional remitente señala que la anulación con efectos retroactivos del Decreto impugnado tendría como consecuencia que el ordenamiento jurídico belga no dispondría, en la Región Valona, de ninguna medida de transposición de la Directiva 91/676 hasta que se adoptara un nuevo acto y de ese modo crearía una situación de incumplimiento del Reino de Bélgica de las obligaciones que le incumben con arreglo a dicha Directiva.
En estas circunstancias, el Conseil d’État decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«El Conseil d’État,
—
que conoce de un recurso de anulación del Decreto [impugnado],
—
que aprecia que dicho Decreto fue adoptado sin respetar el procedimiento previsto por la Directiva 2001/42[...] y que, por este motivo, es contrario al Derecho de la Unión Europea y debe ser anulado,
—
pero que aprecia al mismo tiempo que el Decreto impugnado ejecuta de manera adecuada la Directiva 91/676[...],
¿puede aplazar en el tiempo los efectos de la anulación judicial durante el breve período necesario para la adopción de un nuevo acto con el fin de mantener en el Derecho medioambiental de la Unión una cierta ejecución concreta sin solución de continuidad?»
Hechos posteriores a la presentación de la petición de decisión prejudicial
De la información facilitada por Terre wallonne, el Gobierno belga y la Comisión en sus observaciones escritas, información que confirma el órgano jurisdiccional remitente, se desprende que el Gobierno valón adoptó, el 31 de marzo de 2011, un Decreto que modifica el Libro II del Código del medio ambiente, que contiene el Código del agua, respecto a la gestión sostenible del nitrógeno en la agricultura (en lo sucesivo, «nuevo Decreto»).
De los considerandos de dicho Decreto se desprende que se adoptó, en particular, sobre la base de la parte V del Libro I del Código del medio ambiente, relativa a la evaluación de los efectos en el medio ambiente, y a continuación, por un lado, en un dictamen sobre el informe de evaluación estratégica medioambiental emitido el 5 de marzo de 2009 por el Conseil wallon de l’environnement pour le développement durable y, por otro lado, en un trámite de información pública que se llevó a cabo entre el 5 de enero y el 19 de febrero de 2009.
El artículo 1 del nuevo Decreto señala que éste transpone la Directiva 91/676 mientras que el artículo 4 dispone que queda derogado el Decreto impugnado. Por el contrario, el artículo 8 del nuevo Decreto establece que los decretos de ejecución del Decreto impugnado se mantendrán en vigor hasta que sean derogados por su autor. Además, el artículo 3 de dicho Decreto establece la sustitución del contenido del artículo R. 460 del Código del medio ambiente, relativo al Código del agua, por un texto que establece la adecuación a las normas de determinadas infraestructuras agrícolas, en particular por lo que atañe al almacenamiento de estiércol, de excrementos de aves de corral en la granja y del estiércol líquido y los purines. Dichas adecuaciones deben efectuarse el 31 de diciembre de 2008, el 31 de diciembre de 2009 o el 31 de diciembre de 2010, es decir, en fechas anteriores a la fecha de adopción del nuevo Decreto, y se determinan en función principalmente de determinados umbrales de producción de nitrógeno, en particular por las cabañas. Sin embargo, dichos plazos pueden ampliarse en casos de fuerza mayor o de circunstancias excepcionales.
Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
La Comisión alega, con carácter principal, que, habida cuenta de la adopción del nuevo Decreto, la petición de decisión prejudicial ha quedado sin objeto y, por tanto, debe considerarse inadmisible.
En respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia, el Conseil d’État hizo saber no obstante que mantenía su cuestión prejudicial en la medida en que el nuevo Decreto no tiene incidencia en el litigio del que conoce, dado que no regula el período al que se refiere dicho recurso al no tener, según dicho órgano jurisdiccional, carácter retroactivo.
Según jurisprudencia reiterada, las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco fáctico y normativo definido bajo su responsabilidad y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia disfrutan de una presunción de pertinencia. La negativa del Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una cuestión planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible cuando resulta evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (véase, en último lugar, la sentencia de 22 de junio de 2010, Melki y Abdeli,
C-188/10 y C-189/10, Rec. p. I-5667
, apartado 27 y jurisprudencia citada).
Por otra parte, conforme a reiterada jurisprudencia, corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen de un litigio apreciar tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantean al Tribunal de Justicia (sentencia de 24 de junio de 2008, Commune de Mesquer,
C-188/07, Rec. p. I-4501
, apartado 31 y jurisprudencia citada).
Pues bien, a este respecto, de las indicaciones facilitadas por el órgano jurisdiccional remitente se desprende que la cuestión que plantea es pertinente respecto del litigio del que aún conoce y que resulta necesario dar una respuesta a dicha cuestión para que pueda resolver dicho litigio.
En estas circunstancias, debe darse una respuesta a la cuestión planteada por el Conseil d’État.
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión y habida cuenta del desarrollo del litigio principal, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si, en circunstancias como las del asunto principal, en el que conoce de un recurso dirigido a obtener la anulación de un acto nacional que constituye un «plan» o «programa» en el sentido de la Directiva 2001/42 y en el que estima que dicho plan o programa se adoptó sin cumplir la obligación establecida por dicha Directiva de llevar a cabo una evaluación de impacto medioambiental previa, ese órgano jurisdiccional, que estima no obstante que el acto impugnado constituye una ejecución adecuada de la Directiva 91/676, puede aplicar una disposición de su ordenamiento nacional que le permite mantener determinados efectos pasados de dicho acto hasta la fecha en que entren en vigor medidas que subsanen la irregularidad declarada.
Con carácter previo, procede recordar que el objetivo esencial de la Directiva 2001/42, como se desprende de su artículo 1, consiste en someter los planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, durante su elaboración y antes de su adopción, a una evaluación de impacto medioambiental (sentencias Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, antes citada, apartado 32, y de 22 de septiembre de 2011, Valčiukienė y otros,
C-295/10, Rec. p. I-8819
, apartado 37).
Esa Directiva establece normas mínimas respecto a la preparación del informe medioambiental, el desarrollo del procedimiento de consulta, la toma en consideración de los resultados de la evaluación de impacto medioambiental y la comunicación de información sobre la decisión adoptada al término de la evaluación (sentencia Terre wallonne e Inter-Environnement Wallonie, antes citada, apartado 33).
Dado que la Directiva no contiene normas relativas a las consecuencias que se derivan de la infracción de las disposiciones de procedimiento que establece, incumbe a los Estados miembros, en el marco de sus competencias, adoptar todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que todos los «planes» o «programas» que puedan tener «efectos significativos en el medio ambiente» en el sentido de la Directiva 2001/42 sean objeto, antes de su adopción, de una evaluación de impacto medioambiental, con arreglo a los procedimientos y criterios que establece dicha Directiva (véanse, por analogía, las sentencias de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros,
C-72/95, Rec. p. I-5403
, apartado 61; de 16 de septiembre de 1999, WWF y otros,
C-435/97, Rec. p. I-5613
, apartado 70, y de 7 de enero de 2004, Wells,
C-201/02, Rec. p. I-723
, apartado 65).
En efecto, según reiterada jurisprudencia, en virtud del principio de cooperación leal previsto en el artículo 4 TUE, apartado 3, los Estados miembros están obligados a eliminar las consecuencias ilícitas de una violación del Derecho de la Unión (véanse, en particular, las sentencias de 16 de diciembre de 1960, Humblet/État belge,
6/60, Rec. pp. 1125
y siguientes, especialmente p. 1146, y de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros,
C-6/90 y C-9/90 Rec. p. I-5357
, apartado 36). Dicha obligación incumbe a cada órgano del Estado miembro de que se trate en el marco de sus competencias (sentencias de 12 de junio de 1990, Alemania/Comisión,
C-8/88, Rec. p. I-2321
, apartado 13, y Wells, antes citada, apartado 64 y jurisprudencia citada).
De ello se desprende que, puesto que la Directiva 2001/42 exige que los «planes» o «programas» deben someterse a una evaluación previa de sus efectos en el medio ambiente, las autoridades competentes están obligadas a adoptar todas las medidas generales o particulares destinadas a subsanar la omisión de dicha evaluación (véase, por analogía, la sentencia Wells, antes citada, apartado 68).
Esa obligación incumbe también a los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen de recursos contra un acto nacional y, a este respecto, hay que recordar que, en virtud del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro determinar la regulación procesal aplicable a los recursos que pueden interponerse contra los mencionados «planes» o «programas», siempre que, sin embargo, tal regulación no sea menos favorable que la aplicable a situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad) (véase la sentencia Wells, antes citada, apartado 67 y jurisprudencia citada).
En consecuencia, los órganos jurisdiccionales que conocen de dichos asuntos deben adoptar, sobre la base de su ordenamiento nacional, medidas dirigidas a la suspensión o a la anulación del «plan» o «programa» que haya sido adoptado sin cumplir la obligación de llevar a cabo una evaluación de impacto medioambiental (véase, por analogía, la sentencia Wells, antes citada, apartado 65).
En efecto, se incumpliría el objetivo fundamental de la Directiva 2001/42 si los órganos jurisdiccionales nacionales que conocieran de dichos asuntos no adoptaran, en el marco de dichos recursos, y dentro de los límites de la autonomía procesal, las medidas, previstas por su Derecho nacional, adecuadas para impedir que dicho plan o programa, incluidos los proyectos que deban desarrollarse en el marco de ese programa, pueda aplicarse sin que se haya realizado una evaluación de impacto medioambiental.
En el asunto principal, no se discute que el órgano jurisdiccional remitente conoce de un recurso de esa naturaleza. No obstante, procede averiguar si dicho órgano jurisdiccional, en el marco de tal recurso y sin dejar de anular el Decreto impugnado, puede, de manera excepcional y habida cuenta de las circunstancias específicas del asunto principal, aplicar una disposición nacional que le permite mantener los efectos pasados de dicho Decreto hasta la fecha de entrada en vigor de las medidas que subsanen la irregularidad declarada.
Según el órgano jurisdiccional remitente, el mantenimiento de los efectos del Decreto impugnado, adoptado sin cumplir lo dispuesto en la Directiva 2001/42, puede justificarse, por un lado, en la medida en que la anulación de dicho Decreto con efecto retroactivo privaría al ordenamiento jurídico belga de toda medida de transposición, en la Región Valona, de la Directiva 91/676. Por otro lado, tal mantenimiento sería relativamente limitado en el tiempo ya que sólo cubriría el período transcurrido hasta la fecha de entrada en vigor del nuevo Decreto.
Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente considera que, sin estar demostrada con certeza, la conformidad del Decreto impugnado con la Directiva 91/676 parece desprenderse en particular de la Decisión 2008/96/CE de la Comisión, de 20 de diciembre de 2007, por la que se concede la exención solicitada por Bélgica en relación con la región de Valonia de conformidad con la Directiva 91/676/CEE del Consejo relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura (
DO 2008, L 32, p. 21
). En efecto, la Comisión, para autorizar a dicho Estado miembro a permitir la aplicación de una cantidad de estiércol superior a la indicada en el anexo III, punto 2, párrafo segundo, primera frase, letra a), de la Directiva 91/676, había procedido a un examen de dicho Decreto, que se menciona en el sexto considerando y en el artículo 10 de dicha Decisión, sin formular objeción alguna acerca de la manera en que dicha Directiva había sido transpuesta en la Región Valona mediante el Decreto impugnado, ni acerca del hecho de que el programa de acción por lo que atañe a los nitratos en zonas vulnerables, exigido por el artículo 5 de la citada Directiva y constituido por la subsección 6 de la sección 3 del Decreto impugnado, había sido adoptado sin que se llevara a cabo una evaluación de impacto medioambiental en el sentido de la Directiva 2001/42.
El órgano jurisdiccional remitente considera también que el Decreto impugnado, por lo que concierne a las zonas vulnerables, constituye un «programa» en el sentido del artículo 2 de la Directiva 2001/42, dado que lo exige el artículo 5 de la Directiva 91/676 y fue elaborado por una autoridad a nivel nacional o regional.
Por otra parte, aunque en la sentencia Terre Wallonne e Inter-Environnement Wallonie, antes citada, el Tribunal de Justicia sólo se pronunció respecto de los programas de acción exigidos por el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 91/676, como el constituido por la subsección 6 de la sección 3 del Decreto impugnado, el órgano jurisdiccional remitente se inclina por considerar que, dado que el Decreto impugnado impone en todas las zonas, incluidas las zonas vulnerables, medidas y acciones del tipo de las enumeradas en el artículo 5 y en el anexo III de la Directiva 91/676 y destinadas a luchar contra la contaminación producida por los nitratos, dicho Decreto en su conjunto constituye un marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337, de modo que debe calificarse de «plan» o «programa» en el sentido del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva 2001/42 respecto al cual la evaluación de impacto medioambiental es obligatoria y no está supeditada a la constatación previa de efectos significativos en el medio ambiente.
Además, dicho órgano jurisdiccional estima que el Decreto impugnado constituye un sistema organizado e indisociable, de modo que no puede anular únicamente la parte de dicho Decreto relativa a la utilización del nitrógeno en las zonas vulnerables, en concreto la subsección 6 de la sección 3 del mismo.
De ese modo, el Conseil d’État indica que, en las circunstancias del asunto principal, debe anular el Decreto impugnado debido a que, aunque éste fue objeto de un trámite de información pública en el que participaron las demandantes en el asunto principal y éstas no pudieron demostrar que la Región Valona no tuvo en cuenta las observaciones que aquéllas formularon durante dicho trámite, no fue sin embargo objeto de una evaluación de impacto medioambiental como la que establece la Directiva 2001/42. No obstante, actuando de ese modo crearía un vacío legal por lo que atañe a la aplicación de la Directiva 91/676, pese a que ésta, adoptada con el fin de mejorar la calidad del medio ambiente, impone el establecimiento, en Derecho nacional, de medidas de transposición y, por otra parte, dicho Decreto fue adoptado con el fin de garantizar la ejecución de la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada.
Pues bien, según dicho órgano judicial, no cabe excluir que el objetivo de un nivel elevado de protección del medio ambiente que, con arreglo al artículo 191 TFUE, persigue la política de la Unión Europea en este sector, se alcance en mayor medida, en el asunto principal, manteniendo los efectos del Decreto anulado durante el corto período de tiempo necesario para que se adopte un nuevo Decreto que mediante una anulación retroactiva.
Habida cuenta de las particularidades de este asunto expuestas en los apartados 50 a 55 de la presente sentencia, existe un riesgo de que, al subsanar por medio de la anulación del Decreto impugnado la irregularidad que afecta al procedimiento de adopción de dicho Decreto respecto de la Directiva 2001/42, el órgano jurisdiccional remitente cree un vacío legal incompatible con la obligación que pesa sobre el Estado miembro de adoptar las medidas de transposición de la Directiva 91/676 así como las medidas que debe adoptar dicho Estado para cumplir la sentencia Comisión/Bélgica, antes citada.
A este respecto, procede señalar que el órgano jurisdiccional remitente no invoca motivos de naturaleza económica para que se le autorice a mantener los efectos del Decreto impugnado en el modo antes señalado, sino que se refiere únicamente al objetivo de protección del medio ambiente, que constituye uno de los objetivos esenciales de la Unión y reviste un carácter tanto transversal como fundamental (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de septiembre de 2005, Comisión/Consejo,
C-176/03, Rec. p. I-7879
, apartados 41 y 42).
A la vista de dicho objetivo, podrá autorizarse excepcionalmente al órgano jurisdiccional remitente, habida cuenta de la existencia de una consideración imperiosa relacionada con la protección del medio ambiente, a que aplique la disposición nacional que le habilita para mantener determinados efectos de un acto nacional anulado, siempre que se cumplan los siguientes requisitos.
En primer lugar, el Decreto impugnado debe constituir una medida de transposición adecuada de la Directiva 91/676.
En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente debe apreciar si la adopción y la entrada en vigor del nuevo Decreto que establece, en particular en su artículo 8, el mantenimiento de determinados actos adoptados sobre la base del Decreto impugnado, no permiten evitar los efectos perjudiciales en el medio ambiente que se derivan de la anulación del Decreto impugnado.
En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente debe verificar si la anulación del Decreto impugnado crearía un vacío legal, por lo que respecta a la transposición de la Directiva 91/676, que resultase más perjudicial para el medio ambiente. Ése sería el caso si tal anulación supusiera una menor protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias, dado que ello vulneraría incluso el objetivo esencial de dicha Directiva que consiste en prevenir dicha contaminación.
Por último, en cuarto lugar, mantener excepcionalmente los efectos del acto nacional sólo puede justificarse durante el tiempo estrictamente necesario para que se adopten las medidas que permitan subsanar la irregularidad declarada.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede responder a la cuestión planteada que, cuando un órgano jurisdiccional nacional conoce, sobre la base de su Derecho nacional, de un recurso dirigido a obtener la anulación de un acto nacional que constituye un «plan» o «programa» en el sentido de la Directiva 2001/42 y estima que dicho «plan» o «programa» ha sido adoptado incumpliendo la obligación que establece dicha Directiva de llevar a cabo una evaluación de impacto medioambiental previa, ese órgano jurisdiccional debe adoptar todas las medidas generales o particulares previstas por su ordenamiento nacional con el fin de subsanar la omisión de dicha evaluación, incluida la eventual suspensión o anulación del «plan» o «programa» impugnado. No obstante, habida cuenta de las circunstancias específicas del asunto principal, podrá autorizarse con carácter excepcional al órgano jurisdiccional remitente a aplicar una disposición nacional que le habilita para mantener determinados efectos de un acto nacional anulado siempre que:
—
dicho acto nacional constituya una medida de transposición adecuada de la Directiva 91/676;
—
la adopción y la entrada en vigor del nuevo acto nacional que contiene el programa de acción en el sentido del artículo 5 de esa Directiva no permitan evitar los efectos perjudiciales en el medio ambiente que se derivan de la anulación del acto impugnado;
—
la anulación del acto impugnado tenga como consecuencia crear un vacío legal por lo que respecta a la transposición de la Directiva 91/676 que resulte más perjudicial para el medio ambiente en el sentido de que dicha anulación supondría una menor protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias y vulneraría incluso el objetivo esencial de la citada Directiva; y
—
el mantenimiento excepcional de los efectos de tal acto sólo cubra el tiempo estrictamente necesario para que se adopten las medidas que subsanen la irregularidad declarada.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto,
el Tribunal de Justicia (Gran Sala)
declara:

Cuando un órgano jurisdiccional nacional conoce, sobre la base de su Derecho nacional, de un recurso dirigido a obtener la anulación de un acto nacional que constituye un «plan» o «programa» en el sentido de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y estima que dicho «plan» o «programa» ha sido adoptado incumpliendo la obligación que establece dicha Directiva de llevar a cabo una evaluación de impacto medioambiental previa, ese órgano jurisdiccional debe adoptar todas las medidas generales o particulares previstas por su ordenamiento nacional con el fin de subsanar la omisión de dicha evaluación, incluida la eventual suspensión o anulación del «plan» o «programa» impugnado. No obstante, habida cuenta de las circunstancias específicas del asunto principal, podrá autorizarse con carácter excepcional al órgano jurisdiccional remitente a aplicar una disposición nacional que le habilita para mantener determinados efectos de un acto nacional anulado siempre que:

—
dicho acto nacional constituya una medida de transposición adecuada de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias;

—
la adopción y la entrada en vigor del nuevo acto nacional que contiene el programa de acción en el sentido del artículo 5 de esa Directiva no permitan evitar los efectos perjudiciales en el medio ambiente que se derivan de la anulación del acto impugnado;

—
la anulación del acto impugnado tenga como consecuencia crear un vacío legal por lo que respecta a la transposición de la Directiva 91/676 que resulte más perjudicial para el medio ambiente en el sentido de que dicha anulación supondría una menor protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias y vulneraría incluso el objetivo esencial de la citada Directiva; y

—
el mantenimiento excepcional de los efectos de tal acto sólo cubra el tiempo estrictamente necesario para que se adopten las medidas que subsanen la irregularidad declarada.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.