CELEX: 62013CJ0196
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Dyrektywy 75/442/EWG, 91/689/ EWG i 1999/31/WE
Gospodarowanie odpadami
Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie
Niewykonanie
Artykuł 260 ust. 2 TFUE
Kary pieniężne
Okresowa kara pieniężna
Ryczałt

Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o:
—
stwierdzenie, że nie podejmując wszystkich środków niezbędnych do wykonania wyroku Komisja/Włochy (C‑135/05,
EU:C:2007:250
), w którym Trybunał stwierdził, że Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 4, 8 i 9 dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (
Dz.U. L 194, s. 39
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 1, s. 23), zmienionej dyrektywą Rady 91/156/EWG z dnia 18 marca 1991 r. (
Dz.U. L 78, s. 32
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 2, s. 3, zwaną dalej „dyrektywą 75/442”), art. 2 ust. 1 dyrektywy Rady 91/689/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie odpadów niebezpiecznych (
Dz.U. L 377, s. 20
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 2, s. 78) i art. 14 lit. a)–c) dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (
Dz.U. L 182, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 4, s. 228), to państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy art. 260 ust. 1 TFUE;
—
zasądzenie od Republiki Włoskiej zapłaty na rzecz Komisji okresowej kary pieniężnej w wysokości 256819,20 EUR za każdy dzień zwłoki w wykonaniu wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), licząc od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku;
—
zasądzenie od Republiki Włoskiej zapłaty na rzecz Komisji ryczałtu, którego wysokość wynika z pomnożenia kwoty dziennej wynoszącej 28089,60 EUR przez liczbę dni, w których trwało naruszenie, liczonych od dnia ogłoszenia wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
) do dnia ogłoszenia niniejszego wyroku, jak też
—
obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania.
Ramy prawne
Dyrektywa 75/442
Zgodnie z art. 4 dyrektywy 75/442:
„Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że odpady są odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu […].
[…]
Państwa członkowskie podejmują także niezbędne środki zakazujące porzucania, wysypywania lub niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów”.
Artykuł 8 dyrektywy 75/442 nakładał na państwa członkowskie obowiązek podjęcia środków niezbędnych dla zapewnienia, aby każdy posiadacz odpadów bądź przekazywał odpady prywatnemu lub państwowemu punktowi zbierania odpadów, bądź przedsiębiorstwu, które wykonuje czynności wymienione w załącznikach IIA lub IIB do tej dyrektywy, bądź odzyskiwał lub unieszkodliwiał je na własną rękę zgodnie z przepisami tej dyrektywy.
Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy 75/442 przewidywał, że do celów wykonania między innymi art. 4 tej dyrektywy wszelkie zakłady lub przedsiębiorstwa, które zajmują się unieszkodliwianiem odpadów, muszą uzyskać zezwolenie od właściwych władz odpowiedzialnych za wykonanie przepisów tej dyrektywy. Artykuł 9 ust. 2 tej dyrektywy stanowił, że zezwolenia takie mogą być udzielane na czas określony, mogą być odnawialne, mogą podlegać warunkom i zobowiązaniom, a w szczególności, jeśli zamierzona metoda unieszkodliwiania jest niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony środowiska naturalnego, można odmówić ich udzielenia.
Dyrektywa 75/442 została uchylona i zastąpiona dyrektywą 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (
Dz.U. L 114, s. 9
), która została uchylona i zastąpiona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy (
Dz.U. L 312, s. 3
). Treść art. 4, 8 i 9 dyrektywy 75/442 została zasadniczo przejęta w art. 13, 15, 23 i art. 36 ust. 1 dyrektywy 2008/98.
Dyrektywa 91/689
Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 91/689 stanowił:
„Państwa członkowskie podejmują konieczne działania w celu zapewnienia, aby odpady były rejestrowane i identyfikowane w każdym miejscu, gdzie odbywa się zwałowanie (zrzut) [wysypywanie (składowanie)] odpadów niebezpiecznych”.
Wspomniana dyrektywa została uchylona dyrektywą 2008/98. Artykuł 2 ust. 1 dyrektywy 91/689 jest zasadniczo przejęty w art. 35 ust. 1 i 2 dyrektywy 2008/98.
Dyrektywa 1999/31
Artykuł 14 lit. a)–c) dyrektywy 1999/31 stanowi:
„Państwa członkowskie podejmują środki, aby składowiska odpadów, które posiadają zezwolenia lub które już działają w czasie transpozycji niniejszej dyrektywy, nie mogły kontynuować działań, jeżeli nie zostaną podjęte […] środki wymienione poniżej:
a)
w ciągu jednego roku od daty ustanowionej w art. 18 ust. 1 [tj. najpóźniej 16 lipca 2002 r.] podmiot zajmujący się składowiskiem przygotowuje i przedstawia właściwym władzom w celu zatwierdzenia plan zagospodarowania składowiska, włącznie z elementami wymienionymi w art. 8, oraz wszelkie środki korygujące, które zdaniem podmiotu zajmującego się składowiskiem będą potrzebne do spełnienia wymagań niniejszej dyrektywy, z wyjątkiem wymagań określonych w pkt 1 załącznika I;
b)
po przedstawieniu planu zagospodarowania właściwe władze podejmują ostateczną decyzję w sprawie dalszego działania składowiska odpadów na podstawie wymienionego planu zagospodarowania oraz niniejszej dyrektywy. Państwa członkowskie podejmują niezbędne środki mające na celu, zgodnie z art. 7 lit. g) i art. 13, zamknięcie jak najszybciej składowisk, które nie uzyskały, zgodnie z art. 8, zezwolenia na kontynuację działania;
c)
na podstawie zatwierdzonego planu zagospodarowania składowiska odpadów właściwe władze zatwierdzają niezbędne prace i wyznaczają okres przejściowy na zakończenie realizacji planu. Każde istniejące składowisko odpadów spełnia wymagania niniejszej dyrektywy, z wyjątkiem wymagań wymienionych w załączniku I, pkt 1, w ciągu ośmiu lat od daty ustanowionej w art. 18 ust. 1 [tj. najpóźniej 16 lipca 2009 r.]”.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej dyrektywy państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do jej wykonania najpóźniej 16 lipca 2001 r., to jest w ciągu dwóch lat od jej wejścia w życie i niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję.
Wyrok Komisja/Włochy
W wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), wydanym w dniu 26 kwietnia 2007 r., Trybunał uwzględnił skargę o stwierdzenie uchybienia wniesioną przez Komisję na podstawie art. 226 WE, stwierdziwszy, że Republika Włoska uchybiła w sposób ogólny i ciągły zobowiązaniom dotyczącym gospodarowania odpadami, ciążącym na niej na mocy art. 4, 8 i 9 dyrektywy 75/442, art. 2 ust. 1 dyrektywy 91/689 i art. 14 lit. a)–c) dyrektywy 1999/31, nie przyjmując wszystkich środków niezbędnych do wykonania tych przepisów.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
W ramach kontroli wykonania wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
) Komisja zwróciła się w dniu 8 maja 2008 r. do władz włoskich o przedstawienie opisu środków podjętych przez nie w celu wykonania tego wyroku. W dniu 11 czerwca 2007 r. w Brukseli odbyło się spotkanie między służbami Komisji a władzami włoskimi, na którym władze włoskie zobowiązały się do dostarczenia Komisji aktualnego wykazu środków niezbędnych w celu zastosowania się do wspomnianego wyroku.
Pismami z dnia 10 lipca 2007 r., 26 września 2007 r., 31 października 2007 r. i 26 listopada 2007 r. władze włoskie przedstawiły między innymi krajowe regulacje karne w dziedzinie gospodarowania odpadami i niektóre inicjatywy dotyczące tego gospodarowania, jak też zestawienie w podziale na poszczególne regiony stanowisk zinwentaryzowanych w raporcie Corpo Forestale dello Stato (państwowej administracji lasów, zwanej dalej „CFS”) w roku 2002.
Uznając, że Republika Włoska notyfikowała w sposób niepełny środki przyjęte w celu wykonania wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), Komisja skierowała do niej w dniu 1 lutego 2008 r. wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym zwróciła się o przedstawienie uwag w tym względzie w terminie dwóch miesięcy. Między 10 kwietnia 2008 r. i 26 maja 2008 r. wspomniane państwo członkowskie wielokrotnie podawało do wiadomości Komisji nowe dane dotyczące każdego z włoskich regionów i autonomicznych prowincji Trento i Bolzano, jak też informacje o nowym krajowym systemie nadzoru terytorialnego.
Na spotkaniu, które odbyło się w Brukseli w dniu 24 września 2008 r., oraz w piśmie z dnia 12 listopada 2008 r. Komisja skrytykowała treść informacji przekazanych przez Republikę Włoską. Po zbadaniu różnych dokumentów, które zostały jej przekazane w następstwie tego przez to państwo członkowskie, Komisja skierowała do niego na podstawie art. 228 ust. 2 WE uzasadnioną opinię w dniu 26 czerwca 2009 r., w której zawarła wniosek, że ogólne uchybienie, które zostało stwierdzone przez Trybunał w wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), nadal się utrzymuje.
Na wniosek Republiki Włoskiej wyznaczony jej przez Komisję termin na udzielenie odpowiedzi na uzasadnioną opinię został przedłużony do dnia 30 września 2009 r. Odpowiedź tego państwa członkowskiego Komisja otrzymała w dniu 1 października 2009 r. Po tej odpowiedzi wspomniane państwo przekazało Komisji w okresie między 13 października 2009 r. i 19 lutego 2013 r. kolejne zaktualizowane dokumenty dotyczące wykonania wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
).
W pierwszej kolejności, w świetle dokumentów przekazanych przez Republikę Włoską Komisja uznała, że to państwo członkowskie nie podjęło jeszcze wszystkich środków wymaganych do wykonania wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), gdyż 218 stanowisk znajdujących się na terytorium 18 z 20 regionów włoskich nie było zgodnych z art. 4 i 8 dyrektywy 75/442. W drugiej kolejności Komisja doszła do wniosku w oparciu o istnienie tych 218 nielegalnych stanowisk, że siłą rzeczy istniały stanowiska działające bez uzyskania zezwolenia, co narusza art. 9 tej dyrektywy. W trzeciej kolejności Komisja uznała, że 16 z tych 218 niezgodnych z prawem stanowisk zawierało odpady niebezpieczne, naruszając przepisy art. 2 ust. 1 dyrektywy 91/689. W ostatniej kolejności Komisja uznała, że w odniesieniu do pięciu ze składowisk istniejących w dniu 16 lipca 2001 r. Republika Włoska nie dostarczyła dowodu na to, że były przedmiotem planu zagospodarowania lub decyzji o ostatecznym zamknięciu zgodnie z art. 14 dyrektywy 1999/31.
Uznając, że Republika Włoska nie przyjęła w terminie wyznaczonym w uzasadnionej opinii, przedłużonym przez Komisję, wszystkich środków wymaganych do wykonania wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), Komisja wniosła w dniu 16 kwietnia 2013 r. niniejszą skargę.
Rozwój wydarzeń w toku niniejszego postępowania
Pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r. Trybunał zwrócił się do Republiki Włoskiej i Komisji o dostarczenie najpóźniej do dnia 16 maja 2014 r. zaktualizowanych informacji dotyczących wykonania wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
). Należało również wskazać nowe składowiska zinwentaryzowane po roku 2002, wspomniane przez strony w ich uwagach.
W odpowiedzi Republika Włoska sporządziła zaktualizowane zestawienie interwencji podjętych na 218 stanowiskach wskazanych przez Komisję w skardze. To państwo członkowskie dostarczyło również wykaz 71 nowych stanowisk, które jego zdaniem – choć nie były wskazane w raporcie CFS z 2002 r. – są przedmiotem zarzutów Komisji.
Ze swej strony Komisja stwierdziła najpierw w odpowiedzi na wezwanie Trybunału do udzielenia informacji i podczas rozprawy, że zgodnie z najnowszymi dostępnymi jej informacjami 198 stanowisk nie jest jeszcze zgodnych z art. 4 dyrektywy 75/442 i że wśród nich dwa stanowiska również nie są zgodne z art. 8 i 9 tej dyrektywy a czternaście nie jest zgodnych z art. 2 ust. 1 dyrektywy 91/689. Następnie z informacji wymienionych na spotkaniu, które miało miejsce w dniu 23 maja 2014 r. między władzami włoskimi a Komisją, wynika, że zostają tylko dwa składowiska niezgodne z art. 14 dyrektywy 1999/31. W końcu żadne nowe stanowisko zinwentaryzowane przez władze włoskie nie stanowi przedmiotu niniejszej skargi.
W przedmiocie dopuszczalności skargi
Argumentacja stron
Republika Włoska kwestionuje dopuszczalność niniejszej skargi, twierdząc, po pierwsze, że źródła informacji, na których Komisja opiera skargę, w szczególności raporty CFS i oświadczenia tego państwa członkowskiego złożone podczas nieformalnych spotkań z Komisją, nie mogą uzasadniać skargi na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, gdyż kary pieniężne, które mogą być nałożone w ramach takiego postępowania, dotyczą uchybień właściwych dla każdego nielegalnego wysypiska.
Po drugie, wspomniane państwo członkowskie zarzuca Komisji, że rozszerzyła zakres niniejszej skargi, uwzględniając w ocenie środków, które władze włoskie powinny przyjąć na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE, nowe stanowiska, które nie figurują w raporcie CFS.
Po trzecie, notą z dnia 14 czerwca 2011 r. skierowaną do Republiki Włoskiej Komisja streściła przedmiot sporu w sposób odmienny od przyjętego przy redakcji uzasadnionej opinii, wobec czego powinna była wystosować nową uzasadnioną opinię.
Po czwarte, Republika Włoska twierdzi, że wyrok Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
) nie zawiera żadnego odniesienia do nieprawidłowości cechujących ustawodawstwo włoskie i że Komisja nie wskazała konkretnych przepisów tego ustawodawstwa, które ocenia jako nieodpowiednie. Ze względu na brak takich wskazań Republika Włoska nie ma możliwości obrony, a skarga jest niedopuszczalna. W każdym razie stosowanie rozpatrywanego uregulowania krajowego utrudnia złożoność sytuacji, którą należy naprawić.
Po piąte, Republika Włoska uważa, że zawsze dawała dowód maksymalnej staranności w zakresie usunięcia uchybienia stwierdzonego przez Trybunał w wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
). To państwo członkowskie wnosi zatem o odrzucenie niniejszej skargi.
Komisja przypomina ze swej strony, po pierwsze, że Trybunał orzekł już w wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), iż raport CFS może być postrzegany jako źródło informacji odpowiednie dla wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia, i że dyskusje toczone w tym celu na spotkaniach Komisji i władz włoskich były prowadzone na podstawie tego dokumentu.
Po drugie, Komisja utrzymuje, że jak najbardziej zgodne z prawem jest uwzględnienie na etapie wykonania wyroku innych niezgodnych z prawem stanowisk znanych właściwym organom, gdyż siłą rzeczy są one objęte ogólnym i ciągłym uchybieniem zobowiązaniom stwierdzonym w wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
).
Po trzecie, nota z dnia 14 czerwca 2011 r. przedstawia po prostu sytuację, która rozwinęła się od czasu wysłania uzasadnionej opinii. Nie było więc konieczności kierowania do Republiki Włoskiej nowej uzasadnionej opinii.
Po czwarte, zasadnicze znaczenie ma to, by Republika Włoska posiadała ramy legislacyjne odpowiednie dla dobrego gospodarowania odpadami. W tym względzie same władze włoskie uznały, że nowelizacja ustawodawstwa pozwoli na wykonanie wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
).
Po piąte, Komisja podnosi, że władze włoskie zaczęły dostarczać jej spójne i wiarygodne informacje dopiero po wysłaniu uzasadnionej opinii.
Ocena Trybunału
Jako że nie odnosi się do dopuszczalności skargi Komisji, należy oddalić argument Republiki Włoskiej dotyczący mocy dowodowej dokumentów, na których Komisja oparła się w ramach niniejszej sprawy, w szczególności raportu CFS i oświadczeń tego państwa członkowskiego.
Co się tyczy zarzutu niedopuszczalności podniesionego przez Republikę Włoską, dotyczącego wskazania w skardze Komisji nowych stanowisk niezgodnych z prawem, należy zaznaczyć, że procedurę ustanowioną w art. 260 ust. 2 TFUE uznać trzeba za szczególną procedurę sądową mającą na celu doprowadzenie do wykonania wyroku Trybunału, czyli innymi słowy, za postępowanie egzekucyjne. W konsekwencji w ramach tej procedury mogą być rozpatrywane wyłącznie uchybienia zobowiązaniom nałożonym na państwo członkowskie na mocy traktatu, które Trybunał uznał na podstawie art. 258 TFUE za uzasadnione (zob. wyrok Komisja/Niemcy, C‑95/12,
EU:C:2013:676
, pkt 23).
Niemniej w niniejszej sprawie należy przypomnieć, że w wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
) Trybunał stwierdził uchybienie o charakterze ogólnym i ciągłym, opierając się nie tylko na raporcie CFS z 2002 r., lecz również na innych źródłach informacji, takich jak raporty krajowych parlamentarnych komisji śledczych lub na oficjalnych dokumentach pochodzących w szczególności od władz regionalnych. W tych warunkach w zakresie, w jakim Republika Włoska ogranicza się do zarzucenia Komisji, że w ramach niniejszej skargi wskazała stanowiska, pomimo że nie występują w raporcie CFS, argument ten należy oddalić, gdyż stanowiska takie należy uznać za siłą rzeczy objęte uchybieniem ogólnym i ciągłym, stwierdzonym w związku z pierwszą skargą na podstawie art. 226 WE (obecnie art. 258 TFUE) (zob. analogicznie w ramach skargi na podstawie 226 WE wyrok Komisja/Irlandia, C‑494/01,
EU:C:2005:250
, pkt 37–39).
Co się tyczy wniosku, który Republika Włoska wywodzi z noty z dnia 14 czerwca 2011 r., jakoby Komisja rozszerzyła przedmiot sporu względem określonego w uzasadnionej opinii, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ze względu na to, że Komisja jest zobowiązana w uzasadnionej opinii sporządzonej na podstawie art. 228 ust. 2 WE wskazać punkty, w których zainteresowane państwo członkowskie nie zastosowało się do wyroku Trybunału stwierdzającego uchybienie, przedmiot sporu nie może być rozszerzony na zobowiązania niewymienione w uzasadnionej opinii, gdyż stanowiłoby to naruszenie istotnych wymogów proceduralnych gwarantujących prawidłowość postępowania (zob. wyrok Komisja/Portugalia, C‑457/07,
EU:C:2009:531
, pkt 60).
Otóż w niniejszej sprawie – jak zaznaczyła rzecznik generalna w pkt 35 opinii – należy stwierdzić, że Republika Włoska nie przedstawia dowodu na to, że obowiązki określone w uzasadnionej opinii wystosowanej w ramach niniejszej sprawy zostały zmodyfikowane przez tę notę. Zarzut niedopuszczalności dotyczący tejże noty powinien zatem zostać oddalony.
Ponadto, stwierdzając konieczność znowelizowania przez Republikę Włoską jej ustawodawstwa dla potrzeb wykonania wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), Komisja nie przywołuje zobowiązania, którego naruszenie nie zostało stwierdzone przez Trybunał w tym wyroku, lecz w celu wykazania zarzucanego uchybienia ogranicza się do wskazania charakteru środków, które zdaniem Komisji to państwo członkowskie powinno podjąć, aby zastosować się do tego wyroku.
Co się tyczy argumentu, zgodnie z którym Republika Włoska współpracowała z Komisją w toku całego postępowania, wystarczy stwierdzić, że o ile okoliczność tę – przy założeniu jej prawdziwości – można uwzględnić przy ustalaniu kar pieniężnych, o tyle nie może ona wpływać na dopuszczalność skargi.
Z całości powyższych rozważań wynika, że skarga jest dopuszczalna.
W przedmiocie uchybienia
Argumentacja stron
Komisja ocenia w świetle informacji przekazanych przez władze włoskie w odpowiedzi z dnia 1 października 2009 r. i informacji uzupełniających zawartych w nocie z dnia 30 października 2009 r., że w chwili upływu przedłużonego terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii na całym terytorium Republiki Włoskiej, z wyjątkiem regionu Dolina Aosty, znajdowały się 368 lub nawet 422 stanowiska niezgodne z art. 4, 8 i 9 dyrektywy 75/442. Wśród nich 15 lub nawet 23 zawierające odpady niebezpieczne nie były również zgodne z art. 2 ust. 1 dyrektywy 91/689. Komisja wyjaśnia, że zgodnie z tymi informacjami prace naprawcze lub rekultywacyjne były w zależności od stanowiska albo nieukończone, albo jedynie zaprogramowane, albo jeszcze należało je zaplanować. Inne stanowiska zostały objęte zarządem przymusowym.
Komisja utrzymuje, że Republika Włoska powinna była wprowadzić środki strukturalne o charakterze ogólnym i trwałym, aby usunąć ogólne i ciągłe uchybienie stwierdzone przez Trybunał w wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
). Stwierdzenie uchybienia tego rodzaju świadczy o tym, że regulacje karne przewidziane w ustawodawstwie krajowym były nieodpowiednie, a ponadto skłonił władze włoskie do zaplanowania jego nowelizacji w celu wykonania wspomnianego wyroku.
Komisja wyjaśniła na rozprawie, że różnica między stronami dotyczy zobowiązań wynikających z art. 4 dyrektywy 75/442, a nie liczby stanowisk nielegalnych. Zgodnie ze wspomnianym art. 4 akapit pierwszy Republika Włoska jest zobowiązana nie tylko do usunięcia odpadów i do zaprzestania korzystania z rozpatrywanych stanowisk jako składowisk, lecz również do przeprowadzenia oceny w odniesieniu do każdego stanowiska, czy niezbędne jest odzyskiwanie odpadów. Tym samym choć art. 4 tej dyrektywy nakłada w akapicie drugim na państwa członkowskie obowiązek podjęcia niezbędnych środków zakazujących porzucania, wysypywania lub niekontrolowanego unieszkodliwiania odpadów, to środki te nie są wystarczające dla poszanowania zobowiązań wynikających z jego akapitu pierwszego. Otóż zgodnie z informacjami dostępnymi w dniu rozprawy czynności naprawcze lub rekultywacyjne tych stanowisk, położonych w prawie wszystkich regionach włoskich, jeszcze trwały.
Co się tyczy art. 14 lit. a)–c) dyrektywy 1999/31, Komisja utrzymuje, że w chwili upływu przedłużonego terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii co najmniej 93 składowiska istniejące w dniu 16 lipca 2001 r., zlokalizowane w ponad dziesięciu regionach, nie odpowiadały wymogom tego artykułu. Zgodnie z odpowiedzią władz włoskich na uzasadnioną opinię w odniesieniu do niektórych stanowisk nie przedstawiono ani nie zatwierdzono planu zagospodarowania, ani nie podjęto jeszcze ostatecznej decyzji co do ich zamknięcia. W wypadku innych stanowisk dostarczone dane były niepełne lub niejasne, w wyniku czego na przykład w odniesieniu do niektórych składowisk nie wykazano ich zamknięcia lub zmiany przeznaczenia w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii. Z kolei w wypadku innych składowisk nie przekazano żadnej informacji.
Republika Włoska uważa natomiast, że podjęła wszystkie środki niezbędne do wykonania wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
).
Przede wszystkim twierdzi, że władze krajowe zabezpieczyły wszystkie stanowiska i że art. 4 dyrektywy 75/442 nie nakłada wymogu przywrócenia stanu lub rekultywacji stanowisk. Następnie nie wykazano żadnego naruszenia art. 8 i 9 dyrektywy 75/442, gdyż wszystkie 218 stanowisk sklasyfikowanych w skardze jako niezgodne w dniu wniesienia skargi do Trybunału było nieczynnych w dniu upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii. Ponadto większość tych stanowisk została zrekultywowana lub jest w trakcie zmiany przeznaczenia na tradycyjne użytkowanie gruntowe. W końcu ze względu na to, że składowiska określone przez Komisję jako nieodpowiadające wymogom art. 14 lit. a)–c) dyrektywy 1999/31 były zamknięte, przepis ten nie ma już do nich zastosowania.
Ocena Trybunału
Na wstępie należy przypomnieć, że ponieważ traktat FUE usunął z uregulowanej w art. 260 ust. 2 TFUE procedury w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego etap wydawania uzasadnionej opinii, to datą odniesienia dla oceny istnienia uchybienia w rozumieniu art. 260 ust. 1 TFUE jest data upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia wystosowanym na podstawie tego postanowienia (zob. wyrok Komisja/Hiszpania, C‑184/11,
EU:C:2014:316
, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże, jeśli postępowanie w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczęto na podstawie art. 228 ust. 2 WE, a uzasadniona opinia została wydana przed datą wejścia w życie traktatu z Lizbony, a mianowicie przed dniem 1 grudnia 2009 r., datą odniesienia dla oceny istnienia uchybienia jest data upływu terminu wyznaczonego w tej uzasadnionej opinii (zob. wyrok Komisja/Hiszpania,
EU:C:2014:316
, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
Ze względu na to, że w niniejszej sprawie Komisja wystosowała uzasadnioną opinię w dniu 26 czerwca 2009 r. na podstawie art. 228 ust. 2 WE, datą odniesienia dla oceny istnienia uchybienia jest data upływu terminu wyznaczonego w tej uzasadnionej opinii po jego przedłużeniu przez Komisję, to jest dzień 30 września 2009 r.
Ponadto zgodnie z orzecznictwem Trybunału w ramach takiego postępowania do Komisji należy dostarczenie Trybunałowi informacji potrzebnych do określenia stanu wykonania przez państwo członkowskie wyroku w sprawie uchybienia zobowiązaniom. Jeśli Komisja dostarczyła wystarczających informacji wskazujących na utrzymywanie się uchybienia, państwo członkowskie musi podważyć w sposób rzeczowy i szczegółowy przedstawione dane i wypływające z nich wnioski (zob. wyrok Komisja/Włochy, C‑119/04,
EU:C:2006:489
, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
W pierwszej kolejności, co się tyczy zarzutów Komisji dotyczących naruszenia przepisów dyrektywy 75/442, należy kolejno zbadać argumenty odnoszące się do art. 4, 8 i 9 tej dyrektywy.
Co się tyczy, po pierwsze, zarzutu naruszenia art. 4 dyrektywy 75/442, Komisja utrzymuje, że poszanowanie tego przepisu wymaga nie zwykłego zamknięcia lub zabezpieczenia stanowisk, lecz również rekultywacji dawnych nielegalnych stanowisk.
W tym względzie Trybunał przypomniał w pkt 37 wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), że chociaż art. 4 akapit pierwszy dyrektywy 75/442 nie określa treści konkretnych środków, które należy podjąć dla zapewnienia, że odpady będą odzyskiwane lub unieszkodliwiane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku, to jednak przepis ten wiąże państwa członkowskie, jeżeli chodzi o zamierzony cel, pozostawiając im zakres uznania przy ocenie niezbędności tych środków (zob. również podobnie wyroki: Komisja/Irlandia,
EU:C:2005:250
, pkt 168; Komisja/Portugalia, C‑37/09,
EU:C:2010:331
, pkt 35; Komisja/Grecja, C‑600/12,
EU:C:2014:2086
, pkt 51). Nie można więc co do zasady wnioskować bezpośrednio na podstawie niezgodności pewnej sytuacji faktycznej z celami określonymi w art. 4 akapit pierwszy wspomnianej dyrektywy, że dane państwo członkowskie na pewno uchybiło zobowiązaniom nałożonym na nie w tej dyrektywie. Trybunał stwierdził już jednak, że istotna degradacja środowiska w dłuższym okresie bez interwencji właściwych władz wskazuje co do zasady na to, że dane państwo członkowskie przekroczyło zakres uznania, który przyznaje mu ten przepis (zob. również podobnie w szczególności wyroki: Komisja/Irlandia,
EU:C:2005:250
, pkt 169; Komisja/Portugalia,
EU:C:2010:331
, pkt 36; Komisja/Grecja,
EU:C:2014:2086
, pkt 52).
W tym przedmiocie Trybunał orzekł już, że z jednej strony pogorszenie stanu środowiska jest nierozłącznie związane z obecnością odpadów na składowisku niezależnie od ich rodzaju, a z drugiej strony, że sam fakt zamknięcia składowiska lub przykrycia odpadów ziemią lub gruzem nie wystarcza dla poszanowania zobowiązań wynikających w szczególności z art. 4 dyrektywy 75/442 (zob. podobnie wyrok Komisja/Portugalia,
EU:C:2010:331
, pkt 37).
W tych warunkach należy oddalić argument Republiki Włoskiej, zgodnie z którym działania w postaci zamknięcia i zabezpieczenia stanowisk wskazanych przez Komisję w ramach niniejszej skargi, przy założeniu ich prawdziwości, są wystarczające dla zastosowania się do wymagań zdefiniowanych w art. 4 dyrektywy 75/442. Wręcz przeciwnie, jak słusznie zauważa Komisja i jak wskazuje rzecznik generalna w pkt 65 i 66 opinii, państwo członkowskie jest również zobowiązane na podstawie wspomnianego art. 4 zbadać, czy rekultywacja dawnych nielegalnych stanowisk jest niezbędna i w danym wypadku poddać je rekultywacji.
Należy dodać, że kontrole na miejscu i inspekcje nielegalnych składowisk przeprowadzone przez władze włoskie, jak też sporządzone na ich podstawie sprawozdania świadczą o tym, że Republika Włoska jest w pełni świadoma zagrożenia, jakie składowiska te stanowią dla zdrowia ludzi i dla środowiska. Podobnie, jak podkreśla rzecznik generalna w pkt 67 opinii, Republika Włoska dostarczyła w ramach niniejszej sprawy informacje dotyczące rekultywacji składowisk. To państwo członkowskie nie może więc twierdzić, że nie wiedziało, iż pełne wykonanie wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
) obejmowało także podjęcie środków dotyczących rekultywacji danych składowisk.
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że na niektórych stanowiskach prace rekultywacyjne trwały jeszcze lub nie zaczęły się w chwili upływu przedłużonego terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii. W odniesieniu do innych stanowisk Republika Włoska nie dostarcza żadnej informacji pozwalającej na określenie dnia, w którym zostałyby wykonane w danym wypadku operacje rekultywacji. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że roboty rekultywacyjne wymagane dla stanowisk wskazanych przez Komisję nie były zakończone w chwili upływu przedłużonego terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
Z powyższego wynika, że zarzut Komisji dotyczący utrzymywania się naruszenia art. 4 dyrektywy 75/442 jest zasadny.
Co się tyczy, po drugie, zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 dyrektywy 75/442, należy przypomnieć, że artykuł ten zapewniający w szczególności wykonanie zasady działania zapobiegawczego stanowi, iż na państwach członkowskich ciąży obowiązek zbadania, czy posiadacz odpadów przekazuje je prywatnemu lub państwowemu punktowi zbierania odpadów bądź przedsiębiorstwu, które wykonuje czynności unieszkodliwiania lub odzyskiwania, lub czy posiadacz ten odzyskuje je lub unieszkodliwia na własną rękę zgodnie z przepisami dyrektywy (zob. wyrok Komisja/Irlandia,
EU:C:2005:250
, pkt 179 i przytoczone tam orzecznictwo).
Trybunał orzekł ponadto, że państwo członkowskie nie czyni zadość temu zobowiązaniu w sytuacji, gdy ogranicza się do zajęcia terenu nielegalnego składowiska i wszczęcia postępowania karnego przeciwko osobie, która je prowadzi (zob. w szczególności wyroki: Komisja/Irlandia,
EU:C:2005:250
, pkt 182 i przytoczone tam orzecznictwo; a także Komisja/Portugalia,
EU:C:2010:331
, pkt 55).
W niniejszej sprawie Republika Włoska nie utrzymuje, że w sytuacji gdy dane odpady nie zostały poddane czynnościom unieszkodliwiania lub odzyskiwania przez ich posiadacza, odpady te zostały przekazane prywatnemu lub państwowemu punktowi zbierania odpadów bądź przedsiębiorstwu, które wykonuje te czynności. To państwo członkowskie twierdzi jedynie, że rozpatrywane stanowiska były zamknięte w chwili upływu przedłużonego terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii i że sankcje karne przewidziane w tej dziedzinie w prawie włoskim są odpowiednie.
Wynika z tego, że w chwili upływu tego przedłużonego terminu Republika Włoska nadal nie spełniała szczególnego zobowiązania, które nakłada na nią art. 8 dyrektywy 75/442, i że w konsekwencji zarzut Komisji dotyczący naruszenia tego artykułu powinien zostać uwzględniony.
Po trzecie, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 9 dyrektywy 75/442 należy przypomnieć na wstępie, że artykuł ten nakłada na państwa członkowskie zobowiązania do osiągnięcia rezultatu sformułowane w sposób jasny i jednoznaczny, na podstawie których zakłady lub przedsiębiorstwa, które wykonują czynności unieszkodliwiania odpadów na terytorium tych państw, muszą uzyskać zezwolenie. Do państw członkowskich należy zatem zapewnienie, by ustanowiony system udzielania zezwoleń był rzeczywiście stosowany i przestrzegany, w szczególności poprzez przeprowadzanie w tym celu odpowiednich kontroli oraz zagwarantowanie, że działalność wykonywana bez zezwolenia zostanie zaprzestana i że zostanie nałożona skuteczna sankcja (zob. podobnie wyrok Komisja/Irlandia,
EU:C:2005:250
, pkt 116, 117).
Należy ponadto wskazać, że określony w art. 9 tej dyrektywy system udzielania zezwoleń ma za cel, jak to wynika z samego brzmienia tego przepisu, umożliwienie właściwego wykonania jej art. 4, w szczególności poprzez zapewnienie, że czynności unieszkodliwiania objęte tymi zezwoleniami spełniać będą różne wymagania postawione przez ten ostatni przepis (zob. podobnie wyrok Komisja/Irlandia,
EU:C:2005:250
, pkt 118, 131).
Wynika z tego, że sam fakt zamknięcia składowiska tym bardziej nie wystarcza do zastosowania się do obowiązków wynikających z art. 9 dyrektywy 75/442, jak też z jej art. 4 i 8.
W niniejszej sprawie Republika Włoska ogranicza się do oświadczenia również w odniesieniu do zarzucanego jej naruszenia art. 9 dyrektywy 75/442, że wszystkie stanowiska wskazane przez Komisję były zamknięte w chwili upływu wyznaczonego terminu. Poza tym to państwo członkowskie przyznaje w swoich uwagach, że podmioty odpowiedzialne za niektóre z tych stanowisk nigdy nie posiadały zezwolenia w rozumieniu tego artykułu. Wynika z tego, że w dniu upływu przedłużonego terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii Republika Włoska nadal uchybiała swojemu zobowiązaniu wynikającemu z tego artykułu, wobec czego zarzut Komisji odnoszący się do tego artykułu powinien zostać przyjęty.
W drugiej kolejności, co się tyczy zarzutu dotyczącego naruszenia art. 2 ust. 1 dyrektywy 91/689, państwa członkowskie są zobowiązane zgodnie z nim do podjęcia koniecznych działań w celu zapewnienia, aby w każdym miejscu, w którym wysypywane są odpady niebezpieczne, były one rejestrowane i identyfikowane.
Z samego brzmienia tego przepisu wynika, że państwa członkowskie są zobowiązane do rejestrowania i identyfikowania wszystkich odpadów niebezpiecznych wysypywanych na ich terytorium, aby zapewnić w ten sposób zgodnie z motywem szóstym wspomnianej dyrektywy, że unieszkodliwianie i odzysk odpadów niebezpiecznych będą kontrolowane w możliwie najpełniejszy sposób (wyrok Komisja/Grecja, C‑163/03,
EU:C:2005:226
, pkt 63).
W niniejszej sprawie wystarczy stwierdzić, że Republika Włoska nie utrzymywała, a tym bardziej nie dowiodła, że w chwili upływu przedłużonego terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii zarejestrowała już i zidentyfikowała wyczerpująco zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 91/689 wszystkie odpady niebezpieczne wysypane na składowiskach wskazanych przez Komisję. W konsekwencji w dniu tym Republika Włoska nadal nie zapewniała poszanowania zobowiązania wynikającego z tego przepisu.
W trzeciej kolejności odnośnie do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 14 lit. a)–c) dyrektywy 1999/31 należy przypomnieć, że zezwalając na eksploatację składowiska bez uprzedniego przedłożenia właściwym władzom planu zagospodarowania do zatwierdzenia i uzyskania zezwolenia, państwo członkowskie uchybia zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy tego przepisu (zob. podobnie wyrok Komisja/Słowacja, C‑331/11,
EU:C:2013:271
, pkt 34–39).
W niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że Republika Włoska w ogóle nie twierdzi, iż plany zagospodarowania w rozumieniu art. 14 dyrektywy 1999/31 zostały przedłożone właściwemu organowi w odniesieniu do rozpatrywanych stanowisk. To państwo członkowskie ogranicza się do stwierdzenia, że wszystkie składowiska, do których odnosi się naruszenie tego artykułu, były zamknięte w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii. Tymczasem, jak wynika z uwag tego państwa członkowskiego, niektóre z tych składowisk zostały otwarte bez zezwolenia i nie podjęto formalnej decyzji o zamknięciu w odniesieniu do tych stanowisk. W tych warunkach należy stwierdzić, że w dniu tym Republika Włoska nadal uchybiała również zobowiązaniom wynikającym z art. 14 lit. a)–c) tej dyrektywy.
Uwzględniając całość powyższych rozważań, należy stwierdzić, że nie podjąwszy do dnia upływu, po przedłużeniu przez Komisję, terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii, wszystkich środków, których wymaga wykonanie wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które ciążą na niej na mocy art. 260 ust. 1 TFUE.
W przedmiocie kar pieniężnych
Argumentacja stron
Komisja żąda zasądzenia zapłaty zarówno okresowej kary pieniężnej, jak i ryczałtu ze względu na to, że samo nałożenie okresowej kary pieniężnej na podstawie art. 260 TFUE nie jest wystarczające do skłonienia państw członkowskich do wykonywania bez zwłoki ich zobowiązań w następstwie stwierdzenia uchybienia na podstawie art. 258 TFUE.
Co się tyczy kwoty wspomnianej okresowej kary pieniężnej i wspomnianego ryczałtu, Komisja opiera się na swoim komunikacie z dnia 13 grudnia 2005 r., zatytułowanym „Stosowanie art. [260 TFUE]” [SEC(2005) 1658], uaktualnionym komunikatem Komisji z dnia 31 sierpnia 2012 r., zatytułowanym „Stosowanie art. 260 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – aktualizacja danych wykorzystywanych do obliczania kwot ryczałtowych oraz okresowych kar pieniężnych, wskazywanych Trybunałowi Sprawiedliwości przez Komisję w ramach postępowań w sprawie uchybienia” [C(2012) 6106 final].
W niniejszej sprawie Komisja uważa, że okresowa kara pieniężna w wysokości 256819,20 EUR dziennie jest odpowiednia do okoliczności. Kwotę tę uzyskuje się poprzez pomnożenie kwoty podstawowej 640 EUR dziennie, współczynnika wagi naruszenia 8 w skali od 1 do 20, współczynnika czasu trwania naruszenia wynoszącego 3 w skali od 1 do 3 oraz stałego współczynnika „n” odzwierciedlającego możliwości finansowe Republiki Włoskiej i liczbę głosów, którymi dysponuje ona w Radzie Unii Europejskiej, a mianowicie 16,72.
Co się tyczy wagi naruszenia, Komisja przypomina, po pierwsze, znaczenie rozpatrywanych przepisów, które stanowią zasadniczy instrument ochrony zdrowia ludzi oraz środowiska. W obliczu szczególnego znaczenia art. 4 dyrektywy 75/442 (Komisja/Grecja, C‑387/97,
EU:C:2000:356
) fakt, iż niektóre stanowiska są już zgodne z art. 8 i 9 tej dyrektywy, może mieć jedynie ograniczony wpływ na karę, którą powinien nałożyć Trybunał. Należy również przypomnieć, że Trybunał stwierdził w wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), że Republika Włoska uchybiła swoim zobowiązaniom „w sposób ogólny i ciągły”.
Po drugie, Komisja podkreśla skutki naruszenia dla interesów publicznych i prywatnych, między innymi mdlące zapachy i hałas, które towarzyszą wysypywaniu odpadów, zanieczyszczenie otaczającego środowiska, zagrożenie, jakie niesie z sobą to zanieczyszczenie dla zdrowia ludzi, i degradację naturalnego krajobrazu.
Komisja twierdzi, po trzecie, że orzecznictwo Trybunału w dziedzinie unieszkodliwiania odpadów jest utrwalone i że w konsekwencji naruszone przepisy mają jasny i jednoznaczny zakres.
Po czwarte, nawet jeżeli sytuacja znacząco się poprawiła od czasu wszczęcia postępowania, kiedy doliczono się 5301 nielegalnych stanowisk, należy uwzględnić, że przeciwko Republice Włoskiej prowadzone były inne postępowania w sprawie naruszeń dotyczących zarówno gospodarowania odpadami, jak i innych dziedzin, z których niektóre zakończyły się wyrokami stwierdzającymi uchybienie zobowiązaniom.
Co się tyczy czasu trwania naruszenia, Komisja przypomina, że od dnia 26 kwietnia 2007 r. – daty ogłoszenia wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
) – do dnia 24 października 2012 r. – daty decyzji Komisji o wniesieniu do Trybunału niniejszej skargi – upłynął okres 65 miesięcy.
Komisja proponuje, aby kwota okresowej kary pieniężnej zmieniała się malejąco w zależności od postępów osiągniętych przez Republikę Włoską w wykonaniu wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
). Metoda obliczenia tej okresowej kary pieniężnej polegałaby na policzeniu istniejących stanowisk nielegalnych, licząc podwójnie stanowiska zawierające odpady niebezpieczne, a następnie podzieleniu kwoty okresowej kary pieniężnej przez uzyskaną w ten sposób liczbę. Kwota okresowej kary pieniężnej zmniejszałaby się w ten sposób odpowiednio do każdego stanowiska doprowadzonego do zgodności z prawem. Uwzględniając stały rozwój sytuacji stanowisk nielegalnych we Włoszech, Komisja proponuje obliczać okresową karę pieniężną w wymiarze półrocznym.
Ponadto w odpowiedzi na zadane przez Trybunał na rozprawie pytanie o skuteczność okresowej kary pieniężnej o charakterze malejącym w kontekście znaczącej rozbieżności stanowisk stron Komisja stwierdziła, że ta rozbieżność z Republiką Włoską dotyczy kwestii tego, jakie środki zobowiązane jest podjąć to państwo członkowskie w celu zastosowania się do art. 4 dyrektywy 75/442. W tych okolicznościach Komisja jest przekonana, że przy założeniu, iż Trybunał potwierdziłby niniejszym wyrokiem jej interpretację wspomnianego art. 4, Republika Włoska będzie przestrzegać tego wyroku i dostarczać Komisji informacji dotyczących środków podjętych w odniesieniu do każdego stanowiska.
Co się tyczy kwoty ryczałtu, Komisja proponuje, aby przy jej obliczaniu stosować metodę, która polega na pomnożeniu określonej kwoty podstawowej ustalonej na 210 EUR dziennie najpierw przez współczynnik wagi naruszenia i współczynnik „n”, których odpowiednie wartości 8 i 16,72 są identyczne z wartościami proponowanymi do obliczenia okresowej kary pieniężnej, a następnie przez liczbę dni, przez które utrzymywało się uchybienie. W ten sposób kwota ryczałtu powinna równać się wynikowi pomnożenia 28089,60 EUR przez liczbę dni, które upłynęły od dnia ogłoszenia wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
) do dnia ogłoszenia niniejszego wyroku.
Republika Włoska ze swej strony zaznacza, że zastosowanie kar pieniężnych zmniejszy zasoby przeznaczone przez regiony i jednostki samorządu terytorialnego na ich gospodarkę środowiskową.
W odniesieniu do wagi naruszenia Republika Włoska utrzymuje, że znaczenie zarzucanego jej uchybienia jest niewielkie względem znaczenia uchybienia, które doprowadziło do wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
). Poza tym władze włoskie nie są odpowiedzialne za zarzucane uchybienie, które wynika z sytuacji faktycznej zdeterminowanej przeszłymi zachowaniami, co wydłuża czas niezbędny do doprowadzenia danych stanowisk do zgodności z prawem.
W odniesieniu do czasu trwania naruszenia Republika Włoska zaznacza, że wszystkie stanowiska, co do których zarzuca się jej nielegalną eksploatację, są od dawna nieczynne.
Republika Włoska wyjaśniła na rozprawie, że nie zamierza przedstawiać uwag co do złożonej przez Komisję propozycji nałożenia okresowej kary pieniężnej o charakterze malejącym, gdyż kwestionuje ona samo istnienie zarzucanego uchybienia.
Ocena Trybunału
Uwagi wstępne
Należy przypomnieć, że zadaniem Trybunału jest, w każdej zawisłej przed nim sprawie i na podstawie zarówno okoliczności danego przypadku, jak i stopnia perswazji i odstraszania, który uzna on za wymagany, określenie właściwych kar pieniężnych w szczególności w celu zapobieżenia powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa Unii (zob. podobnie wyrok Komisja/Hiszpania,
EU:C:2014:316
, pkt 58 i przytoczone tam orzecznictwo).
W przedmiocie okresowej kary pieniężnej
Po stwierdzeniu przez Trybunał, że Republika Włoska nie zastosowała się w wyznaczonym terminie do wyroku w sprawie Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), może on nałożyć na to państwo członkowskie obowiązek zapłaty okresowej kary pieniężnej, o ile uchybienie trwa do chwili dokonania przez Trybunał oceny okoliczności faktycznych (zob. podobnie wyrok Komisja/Hiszpania, C‑610/10,
EU:C:2012:781
, pkt 96 i przytoczone tam orzecznictwo).
W celu ustalenia, czy uchybienie zarzucane Republice Włoskiej trwało do chwili tej oceny, należy ocenić środki, które według tego państwa członkowskiego zostały podjęte po chwili upływu przedłużenia terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii.
Komisja wyjaśniła na rozprawie, że istnieje 200 danych stanowisk znajdujących się w 18 z 20 regionów włoskich, które w dalszym ciągu nie są zgodne z odpowiednimi przepisami. W szczególności zdaniem tej instytucji 198 danych stanowisk nie jest jeszcze zgodnych z art. 4 dyrektywy 75/442 i spośród nich dwa są również niezgodne z art. 8 i 9 tej dyrektywy, a czternaście zawierających odpady niebezpieczne jest również niezgodnych z art. 2 ust. 1 dyrektywy 91/689. Poza tym pozostają tylko dwa składowiska, dla których nie przyjęto planu zagospodarowania lub decyzji o ostatecznym zamknięciu, co narusza art. 14 lit. a)–c) dyrektywy 1999/31. Republika Włoska nadal kwestionowała ze swej strony wszystkie naruszenia tych przepisów, powtarzając zasadniczo argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę i duplice, w szczególności że art. 4 dyrektywy 75/442 nie nakłada obowiązku rekultywacji danych stanowisk nielegalnych i że wszystkie stanowiska wskazane przez Komisję są od dawna nieczynne. To państwo członkowskie twierdzi również, że nie zdołało odnaleźć jednego z dwóch danych stanowisk wskazanych na podstawie art. 8 i 9 dyrektywy 75/442, a mianowicie stanowiska Altamura-Sgarrone w miejscowości Matera (Bazylikata), gdyż zostało ono błędnie zidentyfikowane przez CFS.
W tym względzie należy najpierw przypomnieć, że jak wyjaśniono w pkt 50–63 niniejszego wyroku i wbrew temu, co utrzymuje Republika Włoska, w celu spełnienia zobowiązań wynikających z art. 4, 8 i 9 dyrektywy 75/442 nie wystarczy zamknąć wszystkie rozpatrywane stanowiska. W szczególności w odniesieniu do stanowiska Altamura-Sgarrone należy zaznaczyć, że w dokumentach załączonych do odpowiedzi na skargę Republika Włoska dostarczyła informacje dotyczące czynności rekultywacyjnych przewidzianych dla tego stanowiska. Dopiero na etapie dupliki to państwo członkowskie powiadomiło o pomyleniu tego stanowiska z innym, dodając poza tym, że gmina Altamura nie znajduje się w regionie Bazylikata, lecz w Pulii. Tymczasem te informacje Republiki Włoskiej, nawet gdyby przyjąć ich prawdziwość, nie mogą podważyć utrzymywania się uchybienia, gdyż uchybienie to nie polega na istnieniu określonej liczby stanowisk niepoddanych rekultywacji, lecz na nieposzanowaniu w sposób ogólny i utrzymujący się zobowiązań wynikających ze wspomnianych wyżej przepisów. Okoliczności będące przedmiotem debaty stron przed Trybunałem w tej kwestii o charakterze czysto faktycznym nie mogą wykazać, że położono kres zarzucanemu uchybieniu.
Następnie Komisja oświadczyła zarówno w odpowiedzi pisemnej na pytania Trybunału, jak i podczas rozprawy, że Republika Włoska nadal nie rejestruje i nie identyfikuje odpadów niebezpiecznych znajdujących się na czternastu stanowiskach. W braku jakiegokolwiek dokumentu w aktach pozwalającego na stwierdzenie istnienia takiego rejestru należy stwierdzić, że wspomniane państwo członkowskie również w odniesieniu do tych stanowisk nadal nie spełnia zobowiązania wynikającego z art. 2 ust. 1 dyrektywy 91/689.
W końcu, co się tyczy dwóch składowisk wskazanych jako nadal niezgodne z art. 14 lit. a)–c) dyrektywy 1999/31, wystarczy zaznaczyć, że Republika Włoska nie poinformowała o przedstawieniu lub zatwierdzeniu planów zagospodarowania lub o decyzji o ostatecznym zamknięciu w odniesieniu do tych składowisk.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że liczne stanowiska znajdujące się w niemal wszystkich regionach włoskich nie zostały jeszcze doprowadzone do zgodności z rozpatrywanymi przepisami i że w konsekwencji uchybienie zarzucane Republice Włoskiej utrzymuje się do chwili oceny okoliczności faktycznych niniejszej sprawy przez Trybunał.
W tych warunkach Trybunał uważa, że zasądzenie od Republiki Włoskiej zapłaty okresowej kary pieniężnej stanowi odpowiedni środek finansowy do skłonienia tej ostatniej do podjęcia środków koniecznych w celu położenia kresu stwierdzonemu uchybieniu i zapewnienia pełnego wykonania wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
).
Co się tyczy wysokości i formy tej okresowej kary pieniężnej, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do Trybunału należy ustalenie, w ramach przysługującej mu swobodnej oceny, okresowej kary pieniężnej w ten sposób, by była ona, po pierwsze, stosowna do okoliczności sprawy, a po drugie, proporcjonalna do stwierdzonego uchybienia oraz do możliwości finansowych danego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok Komisja/Luksemburg, C‑576/11,
EU:C:2013:773
, pkt 46 i przytoczone tam orzecznictwo). Propozycje Komisji dotyczące okresowej kary pieniężnej nie mogą wiązać Trybunału i stanowią jedynie użyteczny punkt odniesienia. Podobnie wytyczne takie jak zawarte w komunikatach Komisji nie wiążą Trybunału, lecz przyczyniają się do zagwarantowania przejrzystości, przewidywalności i pewności prawa w zakresie działań podejmowanych przez samą Komisję, kiedy instytucja ta składa propozycje Trybunałowi (zob. podobnie wyrok Komisja/Hiszpania,
EU:C:2012:781
, pkt 116 i przytoczone tam orzecznictwo). W ramach postępowania na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE dotyczącego utrzymującego się uchybienia ze strony państwa członkowskiego, pomimo że uchybienie to zostało już stwierdzone w pierwszym wyroku wydanym na podstawie art. 226 WE lub art. 258 TFUE, Trybunał musi bowiem zachować swobodę ustalenia okresowej kary pieniężnej nałożonej w wysokości i formie, które uważa za odpowiednie do skłonienia tego państwa członkowskiego do położenia kresu niewykonywaniu zobowiązań wynikających z tego pierwszego wyroku Trybunału.
Trybunał orzekł już, że taka kara musi zostać dostosowana do stopnia dolegliwości niezbędnej, by państwo członkowskie, które nie wykonało wyroku w sprawie naruszenia zobowiązań, zmieniło swoje zachowanie i położyło kres zarzucanemu naruszeniu (wyrok Komisja/Hiszpania,
EU:C:2012:781
, pkt 117 i przytoczone tam orzecznictwo).
Zatem kryteriami, które w ramach oceny Trybunału należy uwzględnić, by zapewnić, że okresowa kara pieniężna wywrze odpowiedni nacisk w celu zapewnienia jednolitego i skutecznego stosowania prawa Unii, są co do zasady czas trwania naruszenia, jego waga oraz możliwości finansowe danego państwa członkowskiego. Stosując te kryteria, Trybunał powinien wziąć pod uwagę w szczególności skutki niewykonania wyroku dla interesów publicznych i prywatnych oraz stopień pilności skłonienia danego państwa członkowskiego do zastosowania się do jego zobowiązań (wyrok Komisja/Hiszpania,
EU:C:2012:781
, pkt 119 i przytoczone tam orzecznictwo).
Co się tyczy wagi naruszenia, należy stwierdzić, że obowiązek unieszkodliwiania odpadów bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz szkodzenia środowisku należy do celów polityki Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska, jak wynika to z art. 191 TFUE. W szczególności brak poszanowania zobowiązań wynikających z art. 4 dyrektywy 75/442 niesie ryzyko – z samej natury tych zobowiązań – bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia ludzi i zaszkodzenia środowisku, wobec czego należy uznać go za szczególnie poważny (zob. podobnie w szczególności wyrok Komisja/Grecja,
EU:C:2000:356
, pkt 94).
Uchybienie przewidzianemu w art. 2 ust. 1 dyrektywy 91/689 zobowiązaniu do zapewnienia, aby odpady niebezpieczne były rejestrowane i identyfikowane w każdym miejscu ich składowania, również należy uznać za poważne, gdyż poszanowanie tego zobowiązania stanowi niezbędną przesłankę pełnego osiągnięcia celów określonych w art. 4 dyrektywy 75/442 (zob. analogicznie wyrok Komisja/Grecja,
EU:C:2000:356
, pkt 95), tym bardziej że – jak zauważa Komisja – takie odpady ze swej natury oznaczają większe zagrożenie dla zdrowia ludzi i środowiska.
Ponadto, jak podkreśla Komisja, fakt iż niniejsza sprawa wiąże się z niewykonaniem wyroku dotyczącego praktyki o charakterze ogólnym i ciągłym, przemawia za wzmocnieniem wagi rozpatrywanego uchybienia.
O ile prawdą jest, że Republika Włoska poczyniła – jak twierdzi – znaczące postępy od wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
) celem zmniejszenia liczby stanowisk niezgodnych z odpowiednimi przepisami, o tyle – jak podnosi Komisja – postępy stwierdzone od chwili upływu przedłużonego terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii zostały osiągnięte z dużą powolnością i istnieje nadal znacząca liczba stanowisk nielegalnych znajdujących się w niemal wszystkich regionach włoskich.
Co się tyczy czasu trwania, to powinien być oceniany z odniesieniem do chwili, w której Trybunał ocenia stan faktyczny, a nie do chwili wniesienia przez Komisję skargi do Trybunału (wyrok Komisja/Hiszpania,
EU:C:2012:781
, pkt 120 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie, jak wynika z pkt 90–93 niniejszego wyroku, Republika Włoska nie zdołała wykazać, że uchybienie stwierdzone w wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
) rzeczywiście zostało zakończone. Należy więc uznać, że uchybienie to trwa od ponad siedmiu lat, co stanowi znaczący okres.
W odniesieniu do możliwości finansowych Republiki Włoskiej Trybunał orzekł już, że należy wziąć pod uwagę ewolucję produktu krajowego brutto danego państwa członkowskiego w ostatnim czasie według stanu na chwilę przeprowadzania przez Trybunał oceny okoliczności faktycznych (zob. podobnie wyrok Komisja/Irlandia, C‑279/11,
EU:C:2012:834
, pkt 78).
W celu określenia formy okresowej kary pieniężnej nałożonej na podstawie art. 260 ust. 2 TFUE Trybunał powinien uwzględnić różne czynniki związane zarówno z rodzajem danego uchybienia, jak i z okolicznościami danej sprawy. Jak wskazano w pkt 95 niniejszego wyroku, forma okresowej kary pieniężnej, jak i wysokość kar pieniężnych, podlegają swobodnej ocenie Trybunału, który nie jest w żaden sposób związany propozycjami Komisji w tym względzie.
Co się tyczy propozycji Komisji, by nałożyć okresową karę pieniężną o charakterze malejącym, należy zaznaczyć, że chociaż dla zagwarantowania pełnego wykonania wyroku Trybunału należy wymagać zapłaty okresowej kary pieniężnej w całości aż do czasu podjęcia przez państwo członkowskie wszystkich środków niezbędnych do zakończenia stwierdzonego uchybienia, w niektórych konkretnych przypadkach można rozważyć karę, która uwzględnia ewentualne postępy osiągnięte przez państwo członkowskie w wykonaniu jego zobowiązań (zob. podobnie wyroki: Komisja/Hiszpania, C‑278/01,
EU:C:2003:635
, pkt 43–51; Komisja/Włochy, C‑496/09,
EU:C:2011:740
, pkt 47–55; Komisja/Belgia, C‑533/11,
EU:C:2013:659
, pkt 73, 74).
W okolicznościach niniejszej sprawy, uwzględniając w szczególności informacji dostarczone Trybunałowi przez Republikę Włoską i Komisję, Trybunał uznaje, że należy ustalić malejącą okresową karę pieniężną. Niezbędne jest zatem określenie sposobu obliczania tej okresowej kary pieniężnej, jak też jej periodyczności.
Co się tyczy tej ostatniej kwestii, zgodnie z propozycją Komisji należy ustalić malejącą okresową karę pieniężną w wymiarze półrocznym w celu umożliwienia tej instytucji dokonania oceny stanu zaawansowania środków dotyczących wykonania wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), mając na uwadze sytuację panującą na koniec wspomnianego okresu (zob. podobnie wyrok Komisja/Włochy,
EU:C:2011:740
, pkt 54).
Ponadto należy – tak jak proponuje Komisja – zażądać zapłaty okresowej kary pieniężnej, której kwota będzie zmniejszana progresywnie proporcjonalnie do liczby stanowisk doprowadzonych do zgodności z wyrokiem Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), licząc podwójnie stanowiska zawierające odpady niebezpieczne (zob. analogicznie wyroki: Komisja/Hiszpania,
EU:C:2003:635
, pkt 50; Komisja/Włochy,
EU:C:2011:740
, pkt 52).
Wobec powyższego Trybunał uznaje za stosowne, by w ramach przysługującej mu swobodnej oceny ustalić okresową karę pieniężną w wymiarze półrocznym w wysokości 42800000 EUR, od której będzie odejmowana kwota proporcjonalna do liczby stanowisk doprowadzonych do zgodności z wyrokiem Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
) na koniec danego półrocza, przy czym stanowiska zawierające odpady niebezpieczne liczone są podwójnie.
W celu obliczenia zmniejszenia okresowej kary pieniężnej należnej z tytułu każdego półrocza, które upłynie od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku, Komisja jest zobowiązana uwzględnić jedynie dowody przyjęcia środków niezbędnych do wykonania wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), które zostaną jej przekazane przed końcem danego półrocza.
Uwzględniając całość powyższych rozważań, należy zasądzić od Republiki Włoskiej zapłatę na rzecz Komisji, na rachunek „Środki własne Unii Europejskiej”, licząc od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do wykonania wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), okresową karę pieniężną w wymiarze półrocznym obliczoną w wypadku pierwszego półrocza następującego po tym ogłoszeniu na koniec tego półrocza na podstawie kwoty początkowej ustalonej na 42800000 EUR, od której zostanie odjęta kwota 400000 EUR za każde ze stanowisk zawierających odpady niebezpieczne doprowadzonych do zgodności z tym wyrokiem i kwota 200000 EUR za każde z pozostałych stanowisk doprowadzonych do zgodności ze wspomnianym wyrokiem. W wypadku wszystkich następnych półroczy okresowa kara pieniężna należna z tytułu każdego półrocza będzie obliczana na jego koniec na podstawie kwoty okresowej kary pieniężnej ustalonej dla poprzedniego półrocza z zastosowaniem tych samych odliczeń w zależności od liczby stanowisk, których dotyczy stwierdzone uchybienie, w przypadku których zapewniono zgodność w ciągu danego półrocza.
W przedmiocie ryczałtu
Na wstępie należy przypomnieć, że Trybunał jest uprawniony w ramach swobodnej oceny przyznanej mu w rozpatrywanej dziedzinie do nałożenia okresowej kary pieniężnej i kary ryczałtowej w sposób łączny (wyrok Komisja/Hiszpania,
EU:C:2012:781
, pkt 140 i przytoczone tam orzecznictwo).
Zasądzenie zapłaty ryczałtu i ustalenie ewentualnej kwoty tego ryczałtu powinno w każdym przypadku pozostać funkcją całokształtu istotnych elementów związanych zarówno z naturą stwierdzonego uchybienia, jak i z postawą państwa członkowskiego, którego dotyczy postępowanie wszczęte na podstawie art. 260 TFUE. W tym zakresie postanowienie to przyznaje Trybunałowi znaczną swobodę oceny w odniesieniu do decyzji o nałożeniu bądź braku nałożenia takiej kary i określeniu w razie potrzeby jej wysokości (zob. wyrok Komisja/Hiszpania,
EU:C:2014:316
, pkt 60 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym sporze należy uwzględnić całość okoliczności prawnych i faktycznych, które doprowadziły do stwierdzonego uchybienia, a w szczególności wysoką liczbę stanowisk jeszcze niezgodnych z prawem Unii. Ponadto, jak zaznaczyła rzecznik generalna w pkt 188 opinii, oprócz niniejszej sprawy, będącej następstwem niewykonania wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), do Trybunału skierowano ponad 20 spraw w dziedzinie odpadów, które doprowadziły do stwierdzenia uchybienia przez to państwo członkowskie jego zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii.
Tymczasem takie powtarzanie się naruszeń po stronie państwa członkowskiego w dziedzinie szczególnych działań Unii stanowi wskazówkę, że skuteczne zapobieganie powtarzaniu się analogicznych naruszeń prawa Unii w przyszłości wymaga podjęcia środka odstraszającego takiego jak zasądzenie zapłaty ryczałtu (zob. wyrok Komisja/Hiszpania,
EU:C:2014:316
, pkt 78 i przytoczone tam orzecznictwo).
W tych okolicznościach do Trybunału należy określenie, w ramach przysługującej mu swobodnej oceny, kwoty tego ryczałtu, tak aby był on z jednej strony dostosowany do okoliczności, a z drugiej strony proporcjonalny do popełnionego naruszenia (zob. podobnie wyrok Komisja/Grecja, C‑369/07,
EU:C:2009:428
, pkt 146).
Pośród istotnych w tym zakresie czynników figurują elementy takie jak waga stwierdzonego naruszenia i okres, w którym utrzymywało się ono od czasu ogłoszenia stwierdzającego go wyroku (zob. podobnie wyrok Komisja/Włochy,
EU:C:2011:740
, pkt 94), jak też możliwości finansowe państwa członkowskiego (zob. wyrok Komisja/Hiszpania,
EU:C:2014:316
, pkt 80).
Co się tyczy tych czynników, okoliczności, które należy uwzględnić, wynikają w szczególności z rozważań zawartych w pkt 98–104 niniejszego wyroku. W tym względzie należy w szczególności przypomnieć, że rozpatrywane naruszenie ma charakter ogólny i ciągły, że stanowiska będące jego przedmiotem znajdują się w prawie wszystkich regionach włoskich i że niektóre z tych stanowisk zawierają odpady niebezpieczne, które stanowią większe zagrożenie dla zdrowia ludzi i środowiska.
Wobec powyższego Trybunał uznaje, że określenie w niniejszym przypadku ryczałtu, który powinna zapłacić Republika Włoska, w wysokości 40 mln EUR stanowi słuszną ocenę okoliczności niniejszej sprawy.
W konsekwencji należy zasądzić od Republiki Włoskiej zapłatę na rzecz Komisji, na rachunek „Środki własne Unii Europejskiej”, ryczałtu w wysokości 40 mln EUR.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania, a uchybienie zostało stwierdzone, należy obciążyć Republikę Włoską kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Nie podejmując wszystkich środków niezbędnych do wykonania wyroku Komisja/Włochy (C‑135/05,
EU:C:2007:250
), Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 260 ust. 1 TFUE.

2)
Zasądza się od Republiki Włoskiej zapłatę na rzecz Komisji Europejskiej, na rachunek „Środki własne Unii Europejskiej”, licząc od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do półrocza, w którym nastąpi wykonanie wyroku Komisja/Włochy (
EU:C:2007:250
), okresowej kary pieniężnej w wymiarze półrocznym obliczonej w wypadku pierwszego półrocza następującego po tym ogłoszeniu na koniec tego półrocza na podstawie kwoty początkowej ustalonej na 42800000 EUR, od której zostanie odjęta kwota 400000 EUR za każde ze stanowisk zawierających odpady niebezpieczne doprowadzonych do zgodności z tym wyrokiem i kwota 200000 EUR za każde z pozostałych stanowisk doprowadzonych do zgodności ze wspomnianym wyrokiem. W wypadku wszystkich następnych półroczy okresowa kara pieniężna należna z tytułu każdego półrocza będzie obliczana na jego koniec na podstawie kwoty okresowej kary pieniężnej ustalonej dla poprzedniego półrocza z zastosowaniem tych samych odliczeń w zależności od liczby stanowisk, których dotyczy stwierdzone uchybienie, doprowadzonych do zgodności w ciągu danego półrocza.

3)
Zasądza się od Republiki Włoskiej zapłatę na rzecz Komisji Europejskiej, na rachunek „Środki własne Unii Europejskiej”, ryczałtu w wysokości 40 mln EUR.

4)
Republika Włoska zostaje obciążona kosztami postępowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.