CELEX: 62012TJ0168
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten wegens de situatie in Zimbabwe
Bevriezing van tegoeden
Niet-contractuele aansprakelijkheid
Causaal verband
Voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die rechten toekent aan particulieren
Kennelijk onjuiste beoordeling
Motiveringsplicht

Voorgeschiedenis van het geding
In gemeenschappelijk standpunt 2002/145/GBVB van 18 februari 2002 betreffende beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (
PB L 50, blz. 1
), dat is vastgesteld op grond van artikel 15 VEU, in de versie vóór het Verdrag van Lissabon, heeft de Raad van de Europese Unie zijn ernstige bezorgdheid geuit over de situatie in Zimbabwe, in het bijzonder over ernstige schendingen van de mensenrechten door de regering van Zimbabwe, waaronder schending van de vrijheid van meningsuiting, van vereniging en van vreedzame vergadering. Om die reden heeft de Raad beperkende maatregelen ingesteld voor een verlengbare duur van twaalf maanden, die voortdurend moeten worden geëvalueerd.
In gemeenschappelijk standpunt 2004/161/GBVB van de Raad van 19 februari 2004 houdende verlenging van de beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (
PB L 50, blz. 66
) is bepaald dat de bij gemeenschappelijk standpunt 2002/145 ingevoerde beperkende maatregelen worden verlengd. In artikel 4, lid 1, ervan is met name bepaald dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om de binnenkomst op of de doorreis via hun grondgebied te beletten van de in de bijlage vermelde natuurlijke personen die zich schuldig maken aan activiteiten die de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen. Voorts bepaalt artikel 5, lid 1, van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 dat „[a]lle tegoeden en economische middelen die in het bezit zijn van individuele leden van de regering van Zimbabwe en van de in de bijlage genoemde met hen geassocieerde natuurlijke of rechtspersonen, entiteiten of lichamen, worden bevroren”. Ten slotte bepaalt artikel 6 van dat gemeenschappelijk standpunt dat „[d]e Raad [...] op voorstel van een lidstaat of van de Commissie [beslist] tot de wijzigingen van de lijst in de bijlage, die op grond van de politieke ontwikkelingen in Zimbabwe nodig zijn”.
Gemeenschappelijk standpunt 2004/161 was volgens artikel 8, tweede alinea, ervan van toepassing met ingang van 21 februari 2004. Artikel 9 van dat gemeenschappelijk standpunt bepaalt dat het van toepassing [was] gedurende een periode van twaalf maanden en dat het voortdurend [werd] getoetst. Volgens datzelfde artikel wordt het „zo nodig verlengd of gewijzigd indien de Raad oordeelt dat de doelstellingen ervan niet [waren] bereikt”.
De geldigheidsduur van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 is vervolgens verlengd tot 20 februari 2006 bij gemeenschappelijk standpunt 2005/146/GBVB van de Raad van 21 februari 2005 houdende verlenging van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 (
PB L 49, blz. 30
), tot 20 februari 2007 bij gemeenschappelijk standpunt 2006/51/GBVB van de Raad van 30 januari 2006 houdende verlenging van de beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (
PB L 26, blz. 28
), tot 20 februari 2008 bij gemeenschappelijk standpunt 2007/120/GBVB van de Raad van 19 februari 2007 houdende verlenging van beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (
PB L 51, blz. 25
), tot 20 februari 2009 bij gemeenschappelijk standpunt 2008/135/GBVB van de Raad van 18 februari 2008 houdende verlenging van beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (
PB L 43, blz. 39
), tot 20 februari 2010 bij gemeenschappelijk standpunt 2009/68/GBVB van de Raad van 26 januari 2009 houdende verlenging van beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (
PB L 23, blz. 43
) en, ten slotte, tot 20 februari 2011 bij besluit 2010/92/GBVB van de Raad van 15 februari 2010 houdende verlenging van beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (
PB L 41, blz. 6
).
Verordening (EG) nr. 314/2004 van de Raad van 19 februari 2004 inzake bepaalde beperkende maatregelen tegen Zimbabwe is vastgesteld, zoals blijkt uit punt 5 van de considerans ervan, met het oog op de tenuitvoerlegging van de bij gemeenschappelijk standpunt 2004/161 ingevoerde beperkende maatregelen. Artikel 6, lid 1, van die verordening bepaalt met name dat alle tegoeden en economische middelen van de afzonderlijke leden van de regering van Zimbabwe en van de in bijlage III bij die verordening vermelde natuurlijke personen en rechtspersonen, entiteiten en lichamen die met hen banden hebben, worden bevroren. Volgens artikel 11, sub b, van verordening nr. 314/2004 wordt de Commissie van de Europese Gemeenschappen gemachtigd om bijlage III bij die verordening te wijzigen op basis van de besluiten met betrekking tot de bijlage bij gemeenschappelijk standpunt 2004/161.
Eerste verzoeker, Aguy Clement Georgias, is een Zimbabwaanse zakenman. Hij is eigenaar en algemeen directeur van tweede verzoekster, Trinity Engineering (Private) Ltd. Derde verzoekster, Georgiadis Trucking (Private) Ltd, is een bijkantoor van tweede verzoekster. Ook van tweede verzoekster is eerste verzoeker algemeen directeur.
Op 29 november 2005 is eerste verzoeker door de president van de Republiek Zimbabwe benoemd tot niet-verkozen senator in de senaat van Zimbabwe. Op 6 februari 2007 heeft de president van de Republiek Zimbabwe hem benoemd tot onderminister van Economische Ontwikkeling.
Besluit 2007/235/GBVB van de Raad van 16 april 2007 tot uitvoering van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 (
PB L 101, blz. 14
) heeft de bijlage bij laatstgenoemde handeling gewijzigd om er met name, wat eerste verzoeker betreft, de vermelding „Georgias, Aguy; [o]nderminister van Economische Ontwikkeling, geboren op 22.6.1935” in op te nemen. Diezelfde dag heeft de Commissie verordening (EG) nr. 412/2007 van 16 april 2007 tot wijziging van verordening nr. 314/2004 (
PB L 101, blz. 6
) vastgesteld, die bijlage III bij laatstgenoemde verordening heeft gewijzigd. De aldus gewijzigde bijlage bevat met name een vermelding met betrekking tot eerste verzoeker in dezelfde bewoordingen als die van de eerste vermelding.
Op 25 mei 2007 is eerste verzoeker aangekomen op de luchthaven van Heathrow (Verenigd Koninkrijk) om zijn in Engeland wonende familieleden te bezoeken en de volgende dag een vlucht naar New York (Verenigde Staten) te nemen. Het recht op toegang tot het Verenigd Koninkrijk is hem ontzegd alsook het recht om via de luchthavens van die lidstaat naar New-York te vliegen, en hij werd verplicht de nacht in detentie op die luchthaven door te brengen en de volgende dag een terugvlucht naar Harare (Zimbabwe) te nemen.
Besluit 2007/455/GBVB van de Raad van 25 juni 2007 tot uitvoering van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 (
PB L 172, blz. 89
) heeft de bijlage bij laatstgenoemd gemeenschappelijk standpunt opnieuw gewijzigd. Volgend zinsdeel is aan de in punt 8 hierboven aangehaalde vermelding met betrekking tot eerste verzoeker toegevoegd:
„Als regeringslid betrokken bij activiteiten die de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat ernstig ondermijnen”.
Bij verordening (EG) nr. 777/2007 van 2 juli 2007 tot wijziging van verordening nr. 314/2004 (
PB L 173, blz. 3
) heeft de Commissie bijlage III bij verordening nr. 314/2004 opnieuw gewijzigd. De naam van eerste verzoeker is in de bijlage blijven staan en gaat vanaf dat ogenblik vergezeld van dezelfde vermelding als die welke in punt 10 hierboven is aangehaald.
Besluit 2011/101/GBVB van de Raad van 15 februari 2011 betreffende beperkende maatregelen tegen Zimbabwe (
PB L 42, blz. 6
) heeft gemeenschappelijk standpunt 2004/161 ingetrokken. Dit besluit heeft ten aanzien van de personen wier namen in de bijlage erbij zijn opgenomen, soortgelijke beperkende maatregelen vastgesteld als die welke in gemeenschappelijk standpunt 2004/161 zijn genoemd. De naam van eerste verzoeker kwam evenwel niet in de bijlage bij dat besluit voor. Vervolgens heeft de Commissie verordening (EU) nr. 174/2011 van 23 februari 2011 tot wijziging van verordening nr. 314/2004 (
PB L 49, blz. 23
) vastgesteld, die bijlage III bij laatstgenoemde verordening heeft vervangen door een nieuwe bijlage waarin de naam van eerste verzoeker niet meer voorkomt.
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 13 april 2012, hebben verzoekers het onderhavige beroep ingesteld.
Bij afzonderlijke akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op dezelfde dag, hebben verzoekers krachtens artikel 76 bis van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een verzoek tot de versnelde behandeling van de zaak ingediend. Dat verzoek is bij besluit van 25 mei 2012 afgewezen.
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de aanvankelijk aangewezen rechter-rapporteur toegevoegd aan de Achtste kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Achtste kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
Partijen zijn ter terechtzitting van 3 april 2014 in hun pleidooien en in hun antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
Verzoekers verzoeken het Gerecht:
—
de Europese Unie, de Commissie en/of de Raad te veroordelen tot vergoeding van de veroorzaakte schade door verzoekers de volgende bedragen of andere door het Gerecht passend geachte bedragen toe te kennen: 374986,57 EUR of een gelijkwaardig bedrag voor eerste verzoeker, alsmede een bedrag dat passend wordt geacht als vergoeding van de geleden immateriële schade; 469520,24 EUR of een gelijkwaardig bedrag voor tweede verzoekster en 5 627 020 EUR of een gelijkwaardig bedrag voor derde verzoekster;
—
een evaluatie van de door verzoekers geleden schade te gelasten, indien en voor zover het Gerecht dat noodzakelijk acht;
—
de Commissie en/of de Raad te verwijzen in de kosten.
In repliek hebben verzoekers het bedrag dat aanvankelijk als schadevergoeding voor tweede verzoekster werd gevraagd bijgesteld tot 462626 EUR. Bovendien hebben zij te kennen gegeven dat het weliswaar aan het Gerecht staat te oordelen welk bedrag passend is als vergoeding van de immateriële schade, doch zij de volgende bedragen passend achten als vergoeding van de door eerste verzoeker geleden immateriële schade:
—
500 EUR voor het doorbrengen van een nacht in de gevangenis op de luchthaven van Heathrow (punt 9 hierboven);
—
10000 EUR voor de verslechtering van zijn gezondheidstoestand.
De Raad en de Commissie verzoeken het Gerecht:
—
het beroep te verwerpen;
—
verzoekers te verwijzen in de kosten.
In rechte
Schade waarvan de vergoeding wordt gevraagd
Verzoekers voeren aan dat de schade waarvan in het onderhavige beroep de vergoeding wordt gevraagd, wat de eerste verzoeker betreft, bestaat uit:
—
reis- en hotelkosten, geraamd op in totaal 9689 Amerikaanse dollar (USD), die hij heeft verloren omdat hij van zijn reis naar New York heeft moeten afzien ten gevolge van zijn detentie op de luchthaven van Heathrow (punt 9 hierboven);
—
medische kosten, geraamd op in totaal 221766,74 USD, die hij naar eigen zeggen heeft moeten dragen omdat zijn gezondheidstoestand is verslechterd wegens de stress veroorzaakt door de bevriezing van zijn tegoeden, door de gevolgen van die bevriezing voor zijn beroepsactiviteiten en voor zijn vermogen om in de behoeften van zijn gezin te voorzien, alsmede door zijn detentie op de luchthaven van Heathrow;
—
gerechtskosten, geraamd op in totaal 67879,30 pond sterling (GBP), die zijn gemaakt in het kader van de betwisting voor de bevoegde rechterlijke instanties van het Verenigd Koninkrijk van de beslissing van de autoriteiten van die lidstaat om hem de toegang tot hun grondgebied en de doorreis via hun luchthavens te ontzeggen;
—
gerechtskosten, geraamd op in totaal 74097,72 GBP, die zijn gemaakt in het kader van de stappen die hij heeft ondernomen om zijn naam van bijlage III bij verordening nr. 314/2004 te doen schrappen;
—
reclamekosten, geraamd op 9696,43 USD, die zijn gemaakt om de negatieve gevolgen van de bevriezing van zijn tegoeden voor zijn beroepsreputatie te verzachten en aldus de door zijn ondernemingen geleden verliezen te beperken;
—
immateriële schade die hij heeft geleden ten gevolge van de verslechtering van zijn gezondheidstoestand en zijn detentie in een gevangeniscel op de luchthaven van Heathrow.
Wat de tweede en de derde verzoekster betreft, bestaat de schade waarvan de vergoeding wordt gevraagd, uit commerciële verliezen, respectievelijk becijferd op 605675 USD en 7 375 000 USD, die zij hebben geleden als gevolg van de gestelde „extraterritoriale gevolgen” van verordening nr. 314/2004, die ertoe zouden hebben geleid dat een aantal van hun handelspartners niet meer met hen wilden samenwerken.
Verzoekers preciseren dat zij de geleden schade in USD hebben geraamd. De aldus geraamde bedragen komen – omgezet in euro – overeen met de in hun vordering vermelde bedragen, zoals aangepast in repliek (zie punten 18 en 19 hierboven).
Overzicht van de rechtspraak betreffende overeenkomstig artikel 340, tweede alinea, VWEU ingestelde beroepen tot schadevergoeding
Vaste rechtspraak stelt voor de gegrondheid van een beroep tot schadevergoeding overeenkomstig artikel 340, tweede alinea, VWEU een samenstel van voorwaarden: onrechtmatigheid van de aan de instellingen verweten gedraging, werkelijk geleden schade en het bestaan van een causaal verband tussen die gedraging en de gestelde schade (arrest Hof van 29 september 1982, Oleifici Mediterranei/EEG,
26/81, Jurispr. blz. 3057
, punt 16, en arrest Gerecht van 11 juli 1996, International Procurement Services/Commissie,
T-175/94, Jurispr. blz. II-729
, punt 44). Wanneer aan één van die voorwaarden niet is voldaan, moet het beroep in zijn geheel worden verworpen, zonder dat de overige voorwaarden hoeven te worden onderzocht (arrest Hof van 15 september 1994, KYDEP/Raad en Commissie,
C-146/91, Jurispr. blz. I-4199
, punten 19 en 81, en arrest Gerecht van 10 mei 2006, Galileo International Technology e.a./Commissie,
T-279/03, Jurispr. blz. II-1291
, punt 77).
Aan de voorwaarde betreffende de onrechtmatigheid van de gedraging is volgens de rechtspraak voldaan indien wordt aangetoond dat er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die ertoe strekt rechten aan particulieren toe te kennen (arresten Hof van 4 juli 2000, Bergaderm en Goupil/Commissie,
C-352/98 P, Jurispr. blz. 1
‑5291, punt 42, en 10 december 2002, Commissie/Camar en Tico,
C-312/00 P, Jurispr. blz. 1
‑11355, punt 53).
Voorts wordt volgens vaste rechtspraak een causaal verband in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU aangenomen, wanneer er tussen de onrechtmatige handeling van de instelling en de aangevoerde schade een – door de verzoekers te bewijzen – rechtstreeks causaal verband bestaat (arresten Hof 15 januari 1987, GAEC de la Ségaude/Raad en Commissie,
253/84, Jurispr. blz. 123
, punt 20, en 30 januari 1992, Finsider e.a./Commissie,
C-363/88 en C-364/88, Jurispr. blz. I-359
, punt 25). De gestelde schade dient een voldoende rechtstreeks gevolg te zijn van het verweten gedrag, dat de ware oorzaak van de schade dient te zijn, doch er bestaat geen verplichting alle nadelige gevolgen van een onrechtmatige situatie, hoe verwijderd ook, te vergoeden (arrest Hof van 4 oktober 1979, Dumortier e.a./Raad,
64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 en 45/79, Jurispr. blz. 3091
, punt 21; zie arrest Galileo International Technology e.a./Commissie, punt 24 supra, punt 130 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Verjaring en ontvankelijkheid van de argumenten die verzoekers ontlenen aan de onrechtmatigheid van verordeningen nr. 314/2004 en nr. 412/2007
Gelet op een aantal door de Raad in zijn verweerschrift aangevoerde argumenten, dient te worden onderzocht of verzoekers de in artikel 46 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bedoelde verjaringstermijn van een beroep tot schadevergoeding hebben nageleefd.
De Raad brengt in herinnering dat verordening nr. 314/2004 op 24 februari 2004 in het Publicatieblad is bekendgemaakt en is van mening dat „voor zover verzoekers vergoeding verlangen van schade die is geleden als gevolg van de gestelde onrechtmatigheid” van die verordening, hun vordering is verjaard.
In dat verband zij eraan herinnerd dat artikel 46 van het Statuut van het Hof, dat krachtens artikel 53, eerste alinea, van dit statuut van toepassing is op de procedure voor het Gerecht, bepaalt dat vorderingen inzake niet-contractuele aansprakelijkheid verjaren vijf jaar na het feit dat tot die vordering aanleiding heeft gegeven. De verjaring wordt gestuit hetzij door een bij het Hof ingesteld beroep, hetzij door een eerder gedaan verzoek dat de benadeelde tot de bevoegde instelling kan richten. In laatstgenoemd geval moet het beroep echter binnen een termijn van twee maanden worden ingesteld.
Volgens vaste rechtspraak gaat die verjaringstermijn in wanneer is voldaan aan alle vereisten voor het ontstaan van de schadevergoedingsplicht en met name wanneer de te vergoeden schade zich heeft geconcretiseerd. In gevallen waarin de aansprakelijkheid van de Unie is terug te voeren op een normatieve handeling, kan deze verjaringstermijn dus niet ingaan voordat de nadelige gevolgen van die handeling zich hebben voorgedaan en de betrokkenen dus vaststaande schade hebben geleden (zie arrest Hof van 17 juli 2008, Commissie/Cantina sociale di Dolianova e.a.,
C-51/05 P, Jurispr. blz. I-5341
, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de onderhavige zaak heeft verordening nr. 314/2004 de gestelde nadelige gevolgen ten aanzien van verzoekers ten vroegste gesorteerd vanaf de vaststelling op 16 april 2007 van verordening nr. 412/2007, die bijlage III bij verordening nr. 314/2004 heeft vervangen door een nieuwe bijlage, waarin met name de naam van eerste verzoeker was opgenomen. Aangezien het onderhavige beroep op 13 april 2012 is ingesteld, is de vordering van verzoekers duidelijk niet verjaard.
Bovendien zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het beroep tot schadevergoeding krachtens artikel 340, tweede alinea, VWEU een zelfstandig rechtsmiddel is met een eigen functie in het stelsel der beroepsmogelijkheden en dat de aanwending ervan afhankelijk is van voorwaarden die aan het bijzondere doel ervan beantwoorden. Het verschilt van het beroep tot nietigverklaring, doordat het niet is gericht op intrekking van een bepaalde maatregel, maar op vergoeding van de door een instelling veroorzaakte schade (zie arrest Gerecht van 21 juni 2006, Danzer/Raad,
T-47/02, Jurispr. blz. II-1779
, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zo is geoordeeld dat zelfs het bestaan van een definitief geworden individueel besluit niet in de weg kan staan aan de ontvankelijkheid van een beroep tot schadevergoeding, met uitzondering van het geval dat een dergelijk beroep in werkelijkheid strekt tot opheffing van dit individuele besluit, zoals het geval is wanneer een beroep tot schadevergoeding strekt tot betaling aan verzoeker van een bedrag dat precies overeenstemt met het bedrag van heffingen die hij ter uitvoering van dat besluit heeft betaald (arrest Hof van 26 februari 1986, Krohn Import-Export/Commissie,
175/84, Jurispr. blz. 753
, punten 32 en 33; zie tevens arrest Danzer/Raad, punt 32 supra, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts zij in herinnering gebracht dat volgens artikel 277 VWEU iedere partij, ook na het verstrijken van de in artikel 263, zesde alinea, VWEU bedoelde termijn, naar aanleiding van een geschil waarbij een door een instelling van de Unie vastgestelde handeling van algemene strekking in het geding is, met betrekking tot die handeling de in artikel 263, tweede alinea, VWEU bedoelde middelen kan aanvoeren.
In casu staat vast dat de handelingen die hebben geleid tot de schade die verzoekers stellen te hebben geleden, van bijzondere aard zijn, aangezien zij tegelijk verwantschap vertonen met handelingen van algemene strekking, voor zover zij de criteria vaststellen waaraan een persoon moet voldoen om het voorwerp van een bevriezing van tegoeden en economische middelen te zijn, en aan een categorie van bepaalde adressaten algemeen en abstract verbieden om met name activa en financiële middelen ter beschikking te stellen van personen en entiteiten wier namen op de lijsten in de bijlagen daarbij voorkomen, en met een bundel van individuele besluiten ten aanzien van deze personen en entiteiten (zie in die zin arrest Hof van 23 april 2013, Gbagbo e.a./Raad, C‑478/11 P–C‑482/11 P, punt 56, en arrest Gerecht van 28 mei 2013, Trabelsi e.a./Raad, T‑187/11, punten 85 en 86). Daaruit volgt dat verzoekers zich ter ondersteuning van hun beroep tot schadevergoeding op de gestelde onrechtmatigheid van verordeningen nr. 314/2004 en nr. 412/2007 kunnen beroepen voor zover die verordeningen handelingen van algemene strekking zijn, ook al hebben zij geen beroep tot nietigverklaring tegen die verordeningen ingesteld. Het tegenargument van de Raad dat artikel 277 VWEU „niet afwijkt van artikel 46 van het Statuut van het Hof van Justitie” kan niet slagen. Zoals gezegd (zie punt 31 hierboven), was de in dat artikel vermelde verjaringstermijn nog niet verstreken toen het onderhavige beroep is ingesteld en is er geen reden waarom dit artikel in de weg zou staan aan de toepassing van artikel 277 VWEU in de onderhavige zaak.
Schade die ten gevolge van de detentie van eerste verzoeker op de luchthaven van Heathrow zou zijn geleden
Om te beginnen moet het beroep worden onderzocht voor zover het strekt tot vergoeding van de schade die eerste verzoeker stelt te hebben geleden als gevolg van zijn detentie op de luchthaven van Heathrow (zie punt 9 hierboven).
In dat verband dient erop te worden gewezen dat de omstandigheden van dit voorval en de redenen waarom eerste verzoeker de toegang tot het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk of de doorreis via de luchthavens van die staat zijn ontzegd, worden uiteengezet in een brief van 28 augustus 2007, die door het Treasury Solicitor’s Department (juridische dienst van de regering van het Verenigd Koninkrijk) aan de raadslieden van eerste verzoeker is gezonden en door verzoekers als bijlage bij hun verzoekschrift is gevoegd.
Uit die brief blijkt dat aan eerste verzoeker bij zijn aankomst op de luchthaven van Heathrow op 25 mei 2007 een besluit van de bevoegde autoriteit van het Verenigd Koninkrijk ter kennis is gebracht waarbij hem de toegang werd geweigerd. Dat besluit was vastgesteld op grond van artikel 8 B van de Immigration Act 1971 (immigratiewet van 1971), zoals gewijzigd. Krachtens die bepaling mag de staatssecretaris met name bepalen dat een door de Raad vastgestelde handeling een „aangewezen handeling” is voor de toepassing van dat artikel. In dat geval moet de toegang tot het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk worden geweigerd aan alle in de betrokken handeling genoemde personen.
Volgens diezelfde brief is, na nieuw onderzoek, evenwel gebleken dat besluit 2007/235 nog niet door de staatssecretaris overeenkomstig artikel 8 B van de Immigration Act 1971 was aangewezen toen eerste verzoeker op de luchthaven van Heathrow aankwam en dat de toegang tot het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk dus niet op grond van laatstgenoemde bepaling aan eerste verzoeker kon worden geweigerd. Het Treasury Solicitor’s Department heeft in die brief de raadslieden van eerste verzoeker dan ook meegedeeld dat het aanvankelijke besluit waarbij aan eerste verzoekster de toegang tot het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk was geweigerd, zou worden ingetrokken en zou worden vervangen door een nieuw besluit met dezelfde inhoud, dat door de staatssecretaris zou worden vastgesteld overeenkomstig artikel 321 A, vijfde alinea, van de Immigration Rules (immigratieregeling van het Verenigd Koninkrijk), krachtens hetwelk de toestemming tot binnenkomst van een persoon op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk kan worden ingetrokken wanneer uit de informatie waarover de bevoegde autoriteiten beschikken, blijkt dat een dergelijke intrekking wordt „gerechtvaardigd door het openbaar belang”.
Die uitleg wordt niet tegengesproken door verzoekers en wordt bovendien herhaald in het verzoekschrift en in een verklaring van eerste verzoeker, die als bijlage bij het verzoekschrift is gevoegd. Daaruit blijkt dat de schade die eerste verzoeker stelt te hebben geleden doordat hem de toegang tot het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk is ontzegd en hij op de luchthaven van Heathrow een nacht in detentie is geplaatst, alvorens de dag nadien een terugvlucht naar Harare te nemen, een rechtstreeks gevolg is van een besluit van de bevoegde autoriteiten van die lidstaat.
Volgens verzoekers bestaat er niettemin een causaal verband tussen die schade en de vaststelling van verordening nr. 412/2007. In dat verband brengen zij in herinnering dat gemeenschappelijk standpunt 2004/161, dat sinds de wijziging van de bijlage erbij bij besluit 2007/235 ook op eerste verzoeker betrekking had, geen juridisch bindende werking heeft in het recht van de lidstaten. Volgens hen volgt daaruit dat de „autoriteiten [van het Verenigd Koninkrijk] [hem] de toegang mochten ontzeggen op de discretionaire weigeringsgronden van artikel 321 A, vijfde alinea, van de Immigration Rules omdat ten aanzien van eerste verzoeker een maatregel van bevriezing van tegoeden was vastgesteld overeenkomstig verordening [nr. 314/2004]”.
Dit argument kan niet slagen.
Wat ook de redenen mogen geweest zijn die de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk ertoe hebben aangezet de toestemming tot binnenkomst van eerste verzoeker in te trekken en hem dus de toegang tot hun grondgebied alsook de doorreis via hun luchthavens te weigeren, van belang is dat het gaat om een besluit dat is genomen door de bevoegde autoriteiten van die lidstaat in het kader van de uitoefening van hun soevereine bevoegdheden inzake toezicht op de toegang van burgers van derde landen, die geen lid van de Unie zijn, tot het grondgebied van die staat. Het is op basis van dat besluit dat eerste verzoeker op de luchthaven van Heathrow in detentie is geplaatst en met een rechtstreekse vlucht vanuit Heathrow is uitgewezen, gebeurtenissen die de door hem geleden schade zouden hebben veroorzaakt. Bijgevolg kan uitsluitend tussen dat besluit en de door eerste verzoeker gestelde schade een zeker en rechtsreeks causaal verband bestaan in de zin van de in punt 26 hierboven aangehaalde rechtspraak. Zelfs indien wordt aangenomen dat het de bevriezing van de tegoeden van eerste verzoeker is die de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk ertoe heeft gebracht hem de toegang tot hun grondgebied te weigeren, is de schade die hij stelt door die weigering te hebben geleden, geen voldoende rechtstreeks gevolg van de betrokken bevriezing van tegoeden, zoals volgens diezelfde rechtspraak is vereist.
In dat verband moet worden opgemerkt dat volgens artikel 4, lid 1, van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 de lidstaten de nodige maatregelen nemen om de binnenkomst op of de doorreis via hun grondgebied te beletten van de in de bijlage bij dat gemeenschappelijk standpunt genoemde natuurlijke personen, daaronder begrepen eerste verzoeker. Uit de arresten van het Hof van 27 februari 2007, Gestoras Pro Amnistía e.a./Raad (
C-354/04 P, Jurispr. blz. I-1579
, punten 51‑57) en Segi e.a./Raad (
C-355/04 P, Jurispr. blz. I-1657
, punten 51‑57) blijkt echter dat een gemeenschappelijk standpunt als bedoeld in de titels V en VI van het VEU, in de versie vóór het Verdrag van Lissabon, op zich geen rechtsgevolgen heeft voor derden, zoals in casu voor eerste verzoeker. Krachtens artikel 46 VEU, in de versie vóór het Verdrag van Lissabon, was het Hof of het Gerecht dan ook niet bevoegd met betrekking tot handelingen die zijn vastgesteld op grond van de verschillende bepalingen van titel V van dat verdrag, betreffende het GBVB.
Verzoekers, die overduidelijk weten dat het Gerecht niet bevoegd is om kennis te nemen van een beroep strekkende tot vergoeding van schade die het gevolg zou zijn van de vaststelling van een gemeenschappelijk standpunt overeenkomstig de bepalingen van titel V VEU, in de versie vóór het Verdrag van Lissabon, voeren bovendien in hun beroep niet aan dat de schade waarvan zij vergoeding vragen, geheel of gedeeltelijk door de vaststelling van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 is ontstaan. Zij betogen dat die schade het gevolg is van de vaststelling van verordening nr. 314/2004. Dit kan niet echter het geval zijn wat de schade betreft die eerste verzoeker stelt te hebben geleden als gevolg van zijn detentie op de luchthaven van Heathrow, aangezien verordening nr. 314/2004 geen bepaling bevat die de binnenkomst van eerste verzoeker in het Verenigd Koninkrijk of de doorreis via het grondgebied van die staat verbiedt.
Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat er geen causaal verband bestaat tussen de in het kader van het beroep aan de instellingen van de Unie verweten gedraging, te weten de vaststelling van verordening nr. 412/2007, waarvan wordt aangevoerd dat zij onrechtmatig is, en de schade die verzoeker als gevolg van dat voorval zou hebben geleden (zie punt 21 hierboven, eerste, derde en zesde streepje). Aangezien dus niet is voldaan aan een van de cumulatieve voorwaarden voor de aansprakelijkheid van de Unie in de zin van artikel 340, tweede alinea, VWEU, moet het beroep ongegrond worden verklaard, voor zover het strekt tot vergoeding van de schade die eerste verzoeker stelt te hebben geleden als gevolg van zijn detentie op de luchthaven van Heathrow, te weten – concreet – voor zover het strekt tot de vergoeding van de reis- en hotelkosten van eerste verzoeker, de gerechtskosten die hij heeft gemaakt om voor de rechterlijke instanties van het Verenigd Koninkrijk op te komen tegen het besluit waarbij hem de toegang tot die lidstaat is ontzegd en de „immateriële” of morele schade, die hij ten gevolge van bedoeld voorval stelt te hebben geleden (zie punt 21 hierboven, respectievelijk eerste, derde en zesde streepje).
Overige schadeposten
Wat de overige schadeposten betreft, moeten de verschillende door verzoekers aangevoerde grieven worden onderzocht om uit te maken of in casu is voldaan aan de noodzakelijke voorwaarde voor de aansprakelijkheid van de Unie krachtens artikel 340, tweede alinea, VWEU, die betrekking heeft op de onrechtmatigheid van de verweten gedraging.
Verzoekers voeren meerdere grieven aan om aannemelijk te maken dat de Raad en de Commissie zich onrechtmatig hebben gedragen door verordeningen nr. 314/2004 en nr. 412/2007 vast te stellen. Ten eerste voeren zij, zakelijk weergegeven, aan dat de instellingen van de Unie een kennelijke beoordelingsfout hebben gemaakt, voor zover zij van mening waren dat de naam van eerste verzoeker moest worden opgenomen op de lijst van personen op wie de bij verordening nr. 314/2004 ingevoerde bevriezing van tegoeden van toepassing was. Ten tweede voeren zij aan dat de bestreden verordeningen ten aanzien van eerste verzoeker ontoereikend zijn gemotiveerd. Dit zou een schending van diens rechten van verdediging opleveren en hem elke effectieve rechterlijke bescherming ontnemen. Ten derde roepen zij misbruik van bevoegdheid in. Ten vierde voeren zij aan dat de rechten van verdediging van eerste verzoeker zijn geschonden, wat meer in het bijzonder de handhaving van zijn naam op bijlage III bij verordening nr. 314/2004 betreft. Volgens hen hadden die instellingen die handhaving regelmatig opnieuw moeten evalueren.
Bij de nadere toelichting van die verschillende grieven, gaan verzoekers uit van de veronderstelling dat de loutere omstandigheid dat eerste verzoeker onderminister was niet volstond om de plaatsing van zijn naam op bijlage III bij verordening nr. 314/2004 en de bevriezing van zijn tegoeden te rechtvaardigen. Zij voeren dan ook aan dat de instellingen van de Unie niet alleen een kennelijke beoordelingsfout hebben gemaakt doordat zij ten onrechte louter op grond van die omstandigheid tot de slotsom zijn gekomen dat eerste verzoeker verantwoordelijk was voor ernstige schendingen van de mensenrechten, maar ook de motiveringsplicht niet zijn nagekomen doordat zij geen toereikende motivering hebben gegeven voor de bevriezing van diens tegoeden. Ook de grief die zij ontlenen aan misbruik van bevoegdheid berust in wezen op diezelfde grondslag. De verwerende instellingen voeren aan dat rechtmatig is besloten de naam van eerste verzoeker in bijlage III bij verordening nr. 314/2004 op te nemen op basis van diens loutere hoedanigheid van onderminister en dat dit besluit niet aan de hand van andere bewijzen hoefde te worden gerechtvaardigd.
Dit betoog van verzoekers doet voorafgaand de vraag rijzen welke redenen de bevriezing bij verordening nr. 412/2007 van de tegoeden van de in verordening nr. 314/2004 genoemde personen, waaronder de naam van eerste verzoeker, rechtvaardigden. Concreet gesproken dient te worden uitgemaakt of de bevriezing van de tegoeden volgens de opvatting van degenen die de maatregel hebben ingevoerd, jegens eerste verzoeker louter was gerechtvaardigd op grond van diens hoedanigheid van lid van de regering van Zimbabwe dan wel tevens om andere redenen, die, in voorkomend geval, moeten worden vastgesteld.
Redenen voor de bevriezing van de tegoeden van eerste verzoeker en nakoming van de motiveringsplicht
Om te beginnen moet in herinnering worden gebracht dat verordening nr. 314/2004 is vastgesteld op basis van de artikelen 60 EG en 301 EG. Artikel 60, lid 1, EG bepaalt dat „[i]ndien in gevallen als bedoeld in artikel 301 [EG], een optreden van de Gemeenschap nodig wordt geacht, [...] de Raad volgens de procedure van artikel 301 [EG] ten aanzien van de betrokken derde landen de nodige urgente maatregelen betreffende het kapitaalverkeer en het betalingsverkeer [kan] nemen”. Artikel 301 EG bepaalt dat „[i]ngeval een gemeenschappelijk standpunt of een gemeenschappelijk optreden dat volgens de bepalingen van het [EU]-Verdrag [in de versie vóór het Verdrag van Lissabon] die betrekking hebben op het [GBVB], is vastgesteld, meebrengt dat de Gemeenschap moet optreden om de economische betrekkingen met één of meer derde landen te onderbreken of geheel of gedeeltelijk te beperken, [...] de Raad de nodige urgente maatregelen [neemt]. De Raad besluit hiertoe met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie.”
Volgens de rechtspraak van het Hof hebben de artikelen 60 EG en 301 EG, gelet op de formulering ervan, met name op de daarin vervatte uitdrukking „ten aanzien van de betrokken derde landen” en „met een of meer derde landen”, betrekking op de vaststelling van maatregelen tegen derde landen, waarbij dit laatste begrip ook de leiders van een dergelijk land kan omvatten, alsook personen en entiteiten die banden met hen onderhouden of door hen rechtstreeks of indirect worden gecontroleerd (arresten Hof van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie,
C-402/05 P en C-415/05 P, Jurispr. blz. I-6351
, punt 166, en 13 maart 2012, Tay Za/Raad, C‑376/10 P, punt 53).
Tevens moet worden gewezen op de punten 4 en 5 van de considerans van verordening nr. 314/2004, die toelichting geven bij de redenen voor de vaststelling van met name artikel 6 van die verordening, waarvan de inhoud in punt 5 hierboven in herinnering is gebracht. Die punten luiden als volgt:
„(4)
De beperkende maatregelen waarin gemeenschappelijk standpunt 2004/161/GBVB [....] voorziet, omvatten [...] de bevriezing van tegoeden, financiële activa en economische middelen van leden van de regering van Zimbabwe en van alle natuurlijke personen en rechtspersonen die banden met hen hebben.
(5)
Deze maatregelen vallen binnen het toepassingsgebied van het [EG-]Verdrag. Derhalve is, met name ter voorkoming van concurrentievervalsing, communautaire wetgeving noodzakelijk voor de tenuitvoerlegging van de maatregelen [...]”
Punt 2 van de considerans van verordening nr. 412/2007 wijst er slechts op dat „[b]ij besluit 2007/235/GBVB [...] de bijlage bij gemeenschappelijk standpunt 2004/161/GBVB [wordt] gewijzigd” en dat „[b]ijlage III bij verordening [...] nr. 314/2004 [...] daarom dienovereenkomstig [dient] te worden gewijzigd”. Verordening nr. 412/2007 bevat slechts twee artikelen. Artikel 1 van die verordening wijzigt eenvoudigweg, overeenkomstig de bijlage erbij, bijlage III bij verordening nr. 314/2004 en artikel 2 van verordening nr. 412/2007 bepaalt wanneer de verordening in werking treedt.
Voorts dient rekening te worden gehouden met de bepalingen van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 en met die van besluit 2007/235, die in de punten 2 en 8 hierboven zijn samengevat, deel uitmaken van de context van de vaststelling van verordeningen nr. 314/2004 en nr. 412/2007 en in het Publicatieblad zijn gepubliceerd.
In dat verband moeten tevens de punten 2, 6 en 7 van de considerans van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 in herinnering worden gebracht. Die punten luiden als volgt:
„(2)
Bij gemeenschappelijk standpunt 2002/145/GBVB heeft de Raad voorts een reisverbod en een bevriezing van tegoeden ingesteld ten aanzien van de regering van Zimbabwe en personen die in ruime mate verantwoordelijk zijn voor ernstige schendingen van de mensenrechten en de vrijheid van meningsuiting, vereniging en vreedzame vergadering.
[...]
(6)
In het licht van de aanhoudende verslechtering van de mensenrechtensituatie in Zimbabwe dienen de door de [...] Unie aangenomen maatregelen [...] te worden verlengd.
(7)
Het doel van deze beperkende maatregelen is de beoogde personen aan te moedigen een beleid te verwerpen dat een einde maakt aan de mensenrechten, de vrijheid van meningsuiting en goed bestuur in Zimbabwe.”
Uit de lezing van bovengenoemde punten van de considerans en bovengenoemde bepalingen, samen beschouwd, volgt duidelijk dat de Raad artikel 6 van verordening nr. 314/2004 heeft vastgesteld met de bedoeling de tegoeden te bevriezen van de „leden van de regering van Zimbabwe”, wier namen waren genoemd in bijlage III bij die verordening, op de enkele grond van hun hoedanigheid van lid van de regering van die staat. Daarvan getuigt met name de verwijzing in punt 2 van de considerans van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 en in artikel 5, lid 1, van dat gemeenschappelijk standpunt naar twee onderscheiden categorieën van personen wier tegoeden dienen te worden bevroren, te weten, enerzijds, de leden van de regering van Zimbabwe en, anderzijds, „personen die in ruime mate verantwoordelijk zijn voor ernstige schendingen van de mensenrechten en de vrijheid van meningsuiting, vereniging en vreedzame vergadering”.
De wijziging van de vermelding met betrekking tot eerste verzoeker in de bijlage bij gemeenschappelijk standpunt 2004/161 en [in bijlage III] bij verordening nr. 314/2004, bij respectievelijk besluit 2007/455 en verordening nr. 777/2007 (zie punten 10 en 12 hierboven), leidt niet tot een andere conclusie. De zinsnede „als regeringslid” van het lid dat aan die vermelding is toegevoegd, wijst er namelijk op dat, wat eerste verzoeker betreft, de vaststelling jegens hem van de in dat gemeenschappelijk standpunt genoemde maatregelen is gerechtvaardigd door de enkele omstandigheid dat hij lid is van een regering die betrokken is bij activiteiten die de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen. Met andere woorden, het gaat duidelijk om een eenvoudige verduidelijking en niet om een wijziging van die rechtvaardigingsgrond.
De door verzoekers aangevoerde tegenargumenten kunnen evenmin tot een andere conclusie leiden.
In de eerste plaats verwijzen die tegenargumenten naar punt 2 van de considerans van verordening nr. 314/2004, dat luidt als volgt:
„De Raad blijft van mening dat de regering van Zimbabwe zich aanhoudend schuldig maakt aan ernstige schendingen van de mensenrechten. Zolang die schendingen zich blijven voordoen, acht de Raad het daarom noodzakelijk de beperkende maatregelen tegen de regering van Zimbabwe en degenen die voor de schendingen de hoofdverantwoordelijkheid dragen, te handhaven.”
Volgens verzoekers sluit die verwijzing aan bij de context van genoemde verordening, mede gelet op de verwijzing in punt 3 van de considerans van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 naar een eerder vastgesteld gemeenschappelijk standpunt dat „[de bij gemeenschappelijk standpunt 2002/145 vastgestelde] beperkende maatregelen uitbreidt tot andere personen die eveneens in ruime mate verantwoordelijk zijn voor [de] schendingen” die in punt 2 van de considerans van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 zijn genoemd.
Het argument dat verzoekers aan bovengenoemde punten van de considerans ontlenen, kan niet slagen. De verwijzing in punt 2 van de considerans van verordening nr. 314/2004 naar de omstandigheid dat volgens de Raad de regering van Zimbabwe zich schuldig maakt aan ernstige schendingen van de mensenrechten, betekent niet dat de Raad ieder lid van die regering individueel specifieke mensenrechtenschendingen verwijt, waarvoor dat lid persoonlijk verantwoordelijk is. Een dergelijke verwijzing is volkomen verenigbaar met een besluit om de tegoeden te bevriezen van alle leden van de betrokken regering, uitsluitend op grond van hun hoedanigheid van lid van een regering die als zodanig de mensenrechten schendt.
Die lezing van het betrokken punt van de considerans vindt steun in de tweede volzin ervan die een duidelijk onderscheid maakt tussen „de regering van Zimbabwe” en „degenen die voor de schendingen de hoofdverantwoordelijkheid dragen”. Met andere woorden, het onderscheid waarvan in punt 57 hierboven sprake is, wordt overgenomen.
Voorts is punt 3 van de considerans van gemeenschappelijk standpunt 2004/161, waarop verzoekers zich eveneens beroepen, niet relevant, aangezien daarin gewoon de inhoud wordt overgenomen van een ander gemeenschappelijk standpunt waarbij gemeenschappelijk standpunt 2002/145 is gewijzigd. In dat verband moet in herinnering worden gebracht dat de geldigheidsduur van laatstgenoemd gemeenschappelijk standpunt op 20 februari 2004 is verstreken en dat het door gemeenschappelijk standpunt 2004/161 is vervangen.
In de tweede plaats verwijzen verzoekers naar artikel 4, lid 1, van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 (zie punt 2 hierboven). Zij voeren aan dat de enkele omstandigheid dat eerste verzoeker onderminister is, niet bewijst dat hij betrokken is bij activiteiten die de democratie, de eerbiediging van de mensenrechten en de rechtsstaat in Zimbabwe ernstig ondermijnen.
Ook dit argument moet worden afgewezen. Artikel 4, lid 1, van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 betreft het verbod voor natuurlijke personen wier naam voorkomt op de bijlage bij dat gemeenschappelijk standpunt, om het grondgebied van de lidstaten binnen te komen of via dat grondgebied door te reizen. Zoals uit punt 44 hierboven blijkt, betreft het een maatregel die de lidstaten zelf moeten vaststellen. Verordening nr. 314/2004 bevat geen bepalingen in die zin. Zelfs indien wordt aanvaard dat het in artikel 4 van gemeenschappelijk standpunt bedoelde verbod niet aan de betrokken personen, en dus aan eerste verzoeker, is opgelegd op de enkele grond van hun hoedanigheid van lid van de regering van Zimbabwe, is dit feit op zich niet relevant voor de redenen waarom de tegoeden van diezelfde personen zijn bevroren. Artikel 5, lid 1, van dat gemeenschappelijk standpunt, betreffende de bevriezing van tegoeden, dat in punt 2 hierboven is aangehaald, bevat namelijk geen verwijzing naar de activiteiten van de leden van de regering van Zimbabwe, zoals die in artikel 4, lid 1, van hetzelfde gemeenschappelijk standpunt.
In de derde plaats verwijzen verzoekers enerzijds naar het feit dat eerste verzoeker op het moment waarop zijn naam van bijlage III bij verordening nr. 314/2004 werd geschrapt (zie punt 12 hierboven), nog steeds onderminister was en die functie ook na die schrapping is blijven uitoefenen en, anderzijds, naar het feit dat aan bepaalde andere ministers of onderministers, die in februari 2009 tot leden van de regering van Zimbabwe zijn benoemd, geen soortgelijke bevriezing van hun tegoeden is opgelegd. Volgens verzoekers volgt daaruit dat de door eerste verzoeker beklede functie van onderminister op zich niet volstond om te rechtvaardigen dat zijn naam werd opgenomen op de lijst van personen op wie de bij verordening nr. 314/2004 opgelegde bevriezing van tegoeden van toepassing is.
In dit verband moet erop worden gewezen dat tussen partijen vaststaat dat de politieke situatie in Zimbabwe na de plaatsing van de naam van eerste verzoeker op de lijst van personen op wie de bij verordening nr. 314/2004 opgelegde bevriezing van tegoeden van toepassing is, een belangrijke evolutie heeft gekend met de ondertekening op 15 september 2008 van het „Global Political Agreement” (globaal politiek akkoord; hierna: „GPA”) tussen enerzijds de regeringspartij, Zanu PF, en, anderzijds, de twee formaties van de oppositiepartij, MDC. In het GPA was met name bepaald dat Morgan Tsvangirai, voorzitter van het MDC, tot eerste minister zou worden benoemd en dat een nieuwe regering zou worden benoemd, die zou worden samengesteld uit twee vicepremiers, voorgedragen door de twee formaties van de MDC, 31 ministers, waaronder 15 voorgedragen door de Zanu PF en 16 door de twee formaties van de MDC, alsmede 15 onderministers, waaronder 8 voorgedragen door de Zanu PF en 7 door de twee formaties van de MDC. Die nieuwe regering is uiteindelijk in februari 2009 benoemd.
Tegen de achtergrond van die belangrijke ontwikkeling kan aan het feit dat de namen van de ministers die naar aanleiding van het GPA tot lid van de regering van Zimbabwe zijn benoemd, niet zijn opgenomen op de lijst van personen wier tegoeden krachtens verordening nr. 314/2004 zijn bevroren, door verzoekers niet het argument worden ontleend dat, toen in 2007 de tegoeden van eerste verzoeker zijn bevroren, de Raad daartoe niet uitsluitend heeft besloten op grond van het feit dat hij lid was van de regering van Zimbabwe. Die overweging doet niet af aan het feit dat hierna moet worden onderzocht of het besluit om de tegoeden van eerste verzoeker te bevriezen alsmede het besluit om die maatregel tegen hem in februari 2009 niet op te heffen, rechtmatig zijn. Die vragen staan los van de vraag welke redenen hebben gerechtvaardigd dat de naam van eerste verzoeker is geplaatst op de lijst van personen wier tegoeden krachtens verordening nr. 314/2004 zijn bevroren.
Gelet op een en ander dient te worden geconcludeerd dat de tegoeden van eerste verzoeker zijn bevroren op de enkele grond van diens hoedanigheid van onderminister. Derhalve kan meteen ook de grief die verzoekers aan niet-nakoming van de motiveringsplicht ontlenen, worden afgewezen. Aangezien verordening nr. 314/2004, zoals uit voornoemde overwegingen blijkt, duidelijk bepaalt dat de Raad de tegoeden van de leden van de regering van Zimbabwe wilde bevriezen en bijlage III bij die verordening, zoals gewijzigd bij verordening nr. 412/2007, melding maakt van de hoedanigheid van onderminister van eerste verzoeker, dient namelijk te worden geconcludeerd dat de verordening toereikend motiveert waarom de tegoeden van laatstgenoemde zijn bevroren.
De vraag of de Raad terecht heeft geoordeeld of die hoedanigheid van eerste verzoeker op zich volstond om de bevriezing van zijn tegoeden te rechtvaardigen, betreft niet de nakoming van de motiveringsplicht, maar de gegrondheid van die motivering, die de inhoudelijke rechtmatigheid van de bestreden handeling betreft (arresten Hof van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France,
C-367/95 P, Jurispr. blz. I-1719
, punt 67, en 22 maart 2001, Frankrijk/Commissie,
C-17/99, Jurispr. blz. I-2481
, punt 35). Die vraag dient hierna te worden behandeld en daartoe moeten de grieven worden onderzocht die verzoekers hebben ontleend aan een kennelijke beoordelingsfout en aan misbruik van bevoegdheid.
Grieven ontleend aan een kennelijke beoordelingsfout en aan misbruik van bevoegdheid
Het Gerecht heeft in zijn arrest van 14 oktober 2009, Bank Melli Iran/Raad (
T-390/08, Jurispr. blz. II-3967
, punt 36) reeds geoordeeld dat, met betrekking tot de algemene regels houdende vaststelling van de modaliteiten van de beperkende maatregelen, de Raad over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt wat de omstandigheden betreft waarmee rekening moet worden gehouden bij de vaststelling van economische en financiële sanctiemaatregelen op basis van de artikelen 60 EG en 301 EG, conform een uit hoofde van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) ingenomen gemeenschappelijk standpunt. Daar de gemeenschapsrechter in het bijzonder zijn beoordeling van de bewijzen, feiten en omstandigheden die de vaststelling van dergelijke maatregelen rechtvaardigen, niet in de plaats kan stellen van die van de Raad, moet het Gerecht bij zijn toetsing zich ertoe beperken na te gaan of de procedure‑ en motiveringsvoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten juist zijn vastgesteld en of er geen sprake is van een kennelijke fout bij de beoordeling van de feiten dan wel van misbruik van bevoegdheid. Deze beperkte toetsing geldt in het bijzonder voor de beoordeling van de opportuniteitsoverwegingen waarop dergelijke maatregelen zijn gebaseerd.
In dit verband dient evenwel ook rekening te worden gehouden met de rechtspraak inzake het begrip „derde land” in de zin van de artikelen 60 EG en 301 EG, die in punt 52 hierboven is aangehaald. Daaruit volgt dat de Raad, in het kader van de uitoefening van de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover hij ter zake beschikt, wanneer hij voornemens is om op basis van die artikelen beperkende maatregelen vast te stellen ten aanzien van de leiders van een dergelijk land alsmede tegen personen en entiteiten die banden met hen onderhouden of door hen rechtstreeks of indirect worden gecontroleerd, de kring van leiders en van personen en entiteiten die banden met hen onderhouden al dan niet ruim kan omschrijven, doch de werkingssfeer van die maatregelen niet mag uitbreiden tot personen of entiteiten die niet onder een van bovengenoemde categorieën vallen (zie in die zin arrest Tay Za/Raad, punt 52 supra, punt 63).
Wanneer de Raad de voorwaarden voor de plaatsing van de naam van een persoon of een entiteit op de lijst met de namen van personen en entiteiten op wie krachtens de twee bovengenoemde artikelen beperkende maatregelen van toepassing zijn, op abstracte wijze vaststelt, is het bovendien de taak van het Gerecht na te gaan, aan de hand van de middelen die door de betrokken persoon of entiteit zijn aangevoerd en in voorkomend geval ambtshalve, of diens geval overeenkomt met de door de Raad gestelde abstracte voorwaarden. Die toetsing strekt zich uit tot de beoordeling van de feiten en omstandigheden die worden aangevoerd ter rechtvaardiging van de plaatsing van de naam van de betrokken persoon of entiteit op de lijst met de namen van personen en entiteiten op wie beperkende maatregelen van toepassing zijn, alsook van het bewijs en de informatie waarop die beoordeling is gebaseerd. Het Gerecht moet tevens zich ervan vergewissen dat de rechten van de verdediging in acht zijn genomen en dat aan de motiveringsplicht dienaangaande is voldaan, alsmede in voorkomend geval dat de dwingende overwegingen die de Raad bij wijze van uitzondering heeft aangevoerd om daarvan af te wijken, gegrond zijn (zie in die zin arrest Bank Melli Iran/Raad, punt 72 supra, punt 37).
In de onderhavige zaak zijn de partijen het erover eens dat eerste verzoeker, toen zijn naam op bijlage III bij verordening nr. 314/2004 is geplaatst, onderminister in Zimbabwe was en hij die functie heeft behouden gedurende het gehele tijdvak waarin zijn naam op die bijlage voorkwam.
Verzoekers betogen dat „dient te worden uitgemaakt in welke mate een onderminister over uitvoerende macht beschikt” en voeren meerdere overwegingen aan om aannemelijk te maken dat de autoriteit van eerste verzoeker „strikt beperkt was tot de taken die tot zijn portefeuille behoorden” en er geen „banden waren tussen de ministerportefeuilles van [eerste verzoeker] en de beperkingen van de mensenrechten, de rechtsstaat of de democratie”.
Het Gerecht is echter van oordeel een onderminister tot de „leiders” van een derde land, in casu Zimbabwe, in de zin van de in punt 52 hierboven aangehaalde rechtspraak en tot de „leden van de regering” van dat land in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 en verordening nr. 314/2004 behoort. Derhalve hebben de instellingen van de Unie geen blijk gegeven van een onjuiste feitelijke beoordeling door de beperkende maatregel van bevriezing van tegoeden op eerste verzoeker toe te passen naar aanleiding van diens benoeming tot onderminister.
In die omstandigheden kan met betrekking tot de in punt 76 hierboven samengevatte argumenten van verzoekers alleen worden nagegaan of de Raad blijk heeft gegeven van een kennelijk onjuiste beoordeling door bij de vaststelling van verordening nr. 314/2004 tegen alle leden van de regering van Zimbabwe een beperkende maatregel vast te stellen, te weten de bevriezing van hun tegoeden, zonder daarbij een onderscheid te maken tussen de leden wier activiteiten of bevoegdheden banden hadden met door de Raad vastgestelde ernstige schendingen van mensenrechten in dat land (zie punt 1 van de considerans van verordening nr. 314/2004) en die van wie niet kon worden aangetoond dat zij dergelijke banden hadden.
In dat verband moet worden opgemerkt dat verzoekers ten onrechte betogen dat de onderhavige zaak „geen betrekking heeft op een onrechtmatigheid die zou zijn begaan bij de formulering van de regels” voor de plaatsing van de naam van een persoon op de lijst van personen wier tegoeden zijn bevroren, doch op de toepassing van die regels. Zoals in punt 77 hierboven is opgemerkt, zijn, gelet op het in de onderhavige zaak gehanteerde criterium, te weten de enkele omstandigheid dat de betrokkene van lid van de regering van Zimbabwe was, de relevante regels in de onderhavige zaak immers juist toegepast.
Wat de vraag betreft of de Raad bij de formulering van die regels blijk heeft gegeven van een kennelijk onjuiste beoordeling, is het Gerecht van oordeel, gelet op enerzijds de doelstelling van de bestreden bevriezing van de tegoeden, te weten „de beoogde personen aan te moedigen een beleid te verwerpen dat een einde maakt aan de mensenrechten, de vrijheid van meningsuiting en goed bestuur in Zimbabwe” (punt 7 van gemeenschappelijk standpunt 2004/161, zie punt 56 hierboven), en anderzijds de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de Raad ter zake beschikt (zie punt 72 hierboven), dat de Raad geen blijk heeft gegeven van een dergelijke onjuiste beoordeling.
Verzoekers voeren aan dat het feit dat een persoon betrokken is bij de democratische mechanismen van zijn land, waar de democratie niet naar behoren functioneert en de mensenrechten en de rechtsstaat op ernstige wijze worden geschonden, op zich niet kan rechtvaardigen dat tegen hem beperkende maatregelen worden vastgesteld. Het tegendeel zou de democratie in diskrediet brengen.
Dit argument kan niet slagen. Uit de in de punten 1 tot en met 8 hierboven aangehaalde bepalingen en punten van de considerans blijkt dat de Raad, op het moment waarop hij bij verordening nr. 314/2004 de bestreden maatregel van bevriezing van tegoeden vaststelde alsook op het moment waarop hij de naam van eerste verzoeker in 2007 op de lijst van door die maatregel getroffen personen plaatste, van mening was dat de regering van Zimbabwe zich schuldig maakte aan ernstige schendingen van de mensenrechten in dat land. Gelet op die vaststelling, die verzoekers niet ter discussie stellen, gaf de Raad geen blijk van een kennelijk onjuiste beoordeling door ervan uit te gaan dat een persoon die interesse had in deelname aan de „democratische mechanismen van zijn land” geen lid moest worden van een dergelijke regering vooraleer die regering of een andere die haar zou vervangen, het beleid zou verwerpen dat een einde maakt aan de mensenrechten, de vrijheid van meningsuiting en goed bestuur in Zimbabwe.
Verzoekers voeren tevens aan dat het begrip „doelgerichte maatregelen”, waaronder de litigieuze bevriezing van tegoeden valt, noodzakelijkerwijze inhoudt dat de individuele activiteiten van de betrokken personen in aanmerking worden genomen. Volgens hen strekken dergelijke maatregelen ertoe de verantwoordelijken van de betrokken schendingen van de mensenrechten aan te wijzen.
Voorts verwijzen verzoekers naar document 15114/05 van de Raad van 2 december 2005, met als opschrift „Richtsnoeren inzake de implementatie en evaluatie van de restrictieve maatregelen (sancties) in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU”, waarvan zij een kopie als bijlage bij hun verzoekschrift hebben gevoegd.
Zij beroepen zich in het bijzonder op punt 14, „Doelgerichte maatregelen”, van dat document, waarin staat te lezen:
„De genomen maatregelen dienen te zijn gericht tegen degenen waarvan is vastgesteld dat zij verantwoordelijk zijn voor de beleidsdaden of acties welke aanleiding hebben gegeven tot het besluit van de EU. Dergelijke doelgerichte maatregelen zijn doeltreffender dan algemene maatregelen en beperken de nadelige gevolgen voor degenen die niet voor de beleidsdaden of acties verantwoordelijk zijn tot een minimum.”
In dat verband moet in herinnering worden gebracht dat de artikelen 60 EG en 301 EG, reeds door hun formulering, betrekking hebben op derde landen. In een degelijke context is er sprake van „doelgerichte maatregelen” wanneer de krachtens die twee artikelen vastgestelde beperkende maatregelen niet zijn gericht tegen het betrokken land in zijn geheel en tegen alle personen die er hun woonplaats hebben of er de nationaliteit van hebben, doch enkel tegen de personen van wie is vastgesteld dat zij verantwoordelijk zijn voor de beleidsdaden of acties die aanleiding hebben gegeven tot die maatregelen. Dat is overigens precies wat in punt 14 van het door verzoekers aangevoerde document 15114/05 van de Raad staat.
De wezenlijke vraag is alleen, jegens welke betrokken verantwoordelijken doelgerichte maatregelen kunnen worden vastgesteld. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat jegens de leiders van derde landen en de personen die met hen worden geassocieerd, dergelijke maatregelen kunnen worden vastgesteld (zie in die zin arrest Tay Za/Raad, punt 52 supra, punt 68). Met andere woorden, volgens die rechtspraak worden die leiders en de personen die met hen worden geassocieerd, geacht verantwoordelijk te zijn voor de beleidsdaden of acties welke aanleiding hebben gegeven tot de betrokken beperkende maatregelen, los van hun persoonlijke betrokkenheid bij de tenuitvoerlegging van die beleidsdaden of acties. Dit geldt temeer ten aanzien van leden van de regering van een derde land die, los van hun individuele bevoegdheden binnen die regering, de gezamenlijke verantwoordelijkheid dragen voor het beleid van die regering en voor de door deze verrichte handelingen.
Hieruit volgt dat de door verzoekers tegen de bestreden beperkende maatregelen aangevoerde argumenten die zijn ontleend aan het feit dat het doelgerichte maatregelen betreft, alsmede aan document 15114/05 van de Raad, moeten worden afgewezen. Derhalve hoeft niet te worden nagegaan welke gevolgen de omstandigheid dat document 15114/05 van de Raad dateert van na de vaststelling van verordening nr. 314/2004, voor de onderhavige zaak heeft.
Gelet op bovenstaande overwegingen moeten ook alle argumenten die verzoekers ontlenen aan de persoonlijke activiteiten van eerste verzoeker, worden afgewezen. Die argumenten – zo zij al gegrond zijn – beogen immers hoogstens aan te tonen dat eerste verzoeker niet persoonlijk betrokken was bij de beleidsdaden en acties van de regering van Zimbabwe waarop de bestreden maatregelen betrekking hadden, en dat hij zowel als particulier als in zijn hoedanigheid van onderminister een gunstige invloed op zijn land heeft uitgeoefend. Dergelijke omstandigheden volstaan niet om aan te tonen dat de Raad een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door de tegoeden van alle leden van de regering van Zimbabwe te bevriezen zonder een onderscheid te maken tussen degenen die persoonlijk betrokken waren bij ernstige schendingen van de mensenrechten en degenen die dat niet waren.
Ook het betoog van verzoekers dat eerste verzoeker persoonlijk steun heeft verleend aan een aantal blanke boeren die van hun land dreigden te worden verdreven, volstaat in dit verband niet.
In dat verband dient erop te worden gewezen dat verzoekers ter zake brieven en verklaringen aanvoeren die deels dateren van voor de benoeming van eerste verzoeker tot onderminister. Uit de inhoud van de stukken die dateren van na die benoeming, kan niet duidelijk worden afgeleid of zij betrekking hebben op gebeurtenissen van voor of na die benoeming.
Zelfs indien op basis van bovengenoemde elementen zou worden aangenomen dat eerste verzoeker na zijn benoeming tot onderminister steun is blijven verlenen aan een aantal met uitdrijving bedreigde blanke boeren, volstaat dit feit op zich hoe dan ook kennelijk niet om te concluderen dat hij binnen de regering van Zimbabwe een eigen beleid voerde, dat regelrecht inging tegen de schendingen van de mensenrechten waarvoor die regering verantwoordelijk was, en daaraan een einde trachtte te maken. Alleen in laatstgenoemd geval zou kunnen worden aangevoerd dat de Raad blijk heeft gegeven van een kennelijk onjuiste beoordeling door geen onderscheid te maken tussen twee verschillende strekkingen binnen dezelfde regering, doch ten aanzien van alle regeringsleden zonder onderscheid een maatregel van bevriezing van tegoeden vast te stellen.
Gelet op een en ander kan zowel de grief die verzoekers ontlenen aan een kennelijke beoordelingsfout als die welke zij ontlenen aan misbruik van bevoegdheid, worden afgewezen voor zover zij betrekking hebben op de plaatsing van de naam van eerste verzoeker op de lijst van de personen waarop de bij verordening nr. 314/2004 ingevoerde bevriezing van tegoeden betrekking had.
Wat meer in het bijzonder de grief inzake misbruik van bevoegdheid betreft, zij eraan herinnerd dat ter zake van een handeling slechts kan worden gesproken van misbruik van bevoegdheid wanneer er objectieve, ter zake dienende en onderling overeenstemmende aanwijzingen bestaan dat deze handeling uitsluitend, althans hoofdzakelijk, is vastgesteld ter verwezenlijking van andere dan de gestelde doeleinden of ter omzeiling van een speciale procedure om aan de betrokken omstandigheden het hoofd te bieden (zie arrest Bank Melli Iran/Raad, punt 72 supra, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Verzoekers hebben geen argumenten of bewijzen aangevoerd om aannemelijk te maken dat, door de tegoeden van de leden van de regering van Zimbabwe te bevriezen en de naam van eerste verzoeker te plaatsen op de lijst van door die bevriezing getroffen personen, de Raad en de Commissie een ander doel wilden bereiken dan de betrokken personen aan te moedigen een beleid te verwerpen dat een einde maakt aan de mensenrechten, de vrijheid van meningsuiting en goed bestuur in Zimbabwe. In de onderhavige zaak kan dus geen sprake zijn van misbruik van bevoegdheid (zie in die zin arrest Bank Melli Iran/Raad, punt 72 supra, punt 50).
In werkelijkheid zijn de argumenten die verzoekers aanvoeren in het kader van de uiteenzetting van hun middel inzake misbruik van bevoegdheid, in wezen erop gericht aan te tonen dat een kennelijke beoordelingsfout is gemaakt. Het is uit dat oogpunt dat deze argumenten hierboven zijn onderzocht en afgewezen.
Vervolgens moet het beroep worden onderzocht, voor zover het meer in het bijzonder betrekking heeft op de handhaving van de naam van eerste verzoeker op de lijst met de namen van personen wier tegoeden zijn bevroren. In concreto moet worden uitgemaakt of de Raad en de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout hebben gemaakt door de naam van eerste verzoeker niet vóór 23 februari 2011 van die lijst te schrappen. Ook zal in dit verband de grief worden onderzocht dat verzoekers ontlenen aan schending van de rechten van verdediging van eerste verzoeker, voor zover die grief dat specifieke punt betreft.
Handhaving van naam van eerste verzoeker op lijst met de namen van personen wier tegoeden zijn bevroren
Verzoekers brengen in herinnering dat gemeenschappelijk standpunt 2004/161, waaraan verordening nr. 314/2004 uitvoering wilde geven, van toepassing was voor een aanvankelijke periode van twaalf maanden, dat het „voortdurend [werd] getoetst” en dat de geldigheidsduur ervan vervolgens meermaals is verlengd (zie punten 3 en 4 hierboven). Volgens verzoekers bevatte verordening nr. 314/2004 weliswaar geen einddatum, doch dit was louter om „administratieve redenen”, zoals blijkt uit punt 31 van document 15114/05 van de Raad en diende tevens voortdurend en regelmatig te worden getoetst of het opportuun was de bij die verordening vastgestelde beperkende maatregelen te handhaven.
Verzoekers voegen daaraan toe dat een verrassingselement niet nodig was, aangezien de tegoeden van de betrokken personen reeds bevroren waren, en dat de betrokkenen, waaronder in casu eerste verzoeker, op de hoogte hadden kunnen worden gebracht van de redenen en de relevante bewijzen die verlenging van de beperkende maatregelen tegen hen rechtvaardigden en de gelegenheid hadden moeten krijgen om een nieuwe evaluatie van hun situatie te vragen. Betrokkenen, en dus ook eerste verzoeker, werd een dergelijke procedurele waarborg niet geboden en het is zelfs niet bewezen dat hun situatie daadwerkelijk opnieuw is geëvalueerd. Gedurende het tijdvak waarin de bestreden beperkende maatregelen op eerste verzoeker van toepassing waren, is dus volledig voorbijgegaan aan diens rechten van verdediging en dit is kennelijk onrechtmatig.
In de onderhavige zaak staat vast dat op de instellingen van de Unie een verplichting rustte om de situatie die de vaststelling van de bestreden beperkende maatregelen had gerechtvaardigd, alsmede de opportuniteit van de verlenging van die maatregelen, regelmatig te toetsen, met name wat eerste verzoeker betreft. Dit geldt temeer daar die maatregelen een beperking van de uitoefening van het eigendomsrecht van de getroffen personen bevatten, die bovendien als aanzienlijk dient te worden aangemerkt, gelet op de algemene draagwijdte van de litigieuze bevriezing van tegoeden (zie in die zin arrest Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, punt 52 supra, punt 358).
Daarom is de geldigheidsduur van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 aanvankelijk tot een jaar beperkt en was voor de verlenging ervan een nieuw besluit van de Raad vereist, dat slechts na een nieuw onderzoek van de situatie kon worden genomen. Bovendien was, zoals verzoekers terecht aanvoeren, de geldigheidsduur van verordening nr. 314/2004 om louter administratieve redenen niet in de tijd beperkt.
Punt 31 van document 15114/05 van de Raad bepaalt in dit verband:
„Niettemin hoeven, in de gevallen waarin het GBVB-rechtsinstrument een einddatum bevat, de uitvoeringsverordeningen niet per se een einddatum te bevatten:
—
aangezien de verordeningen uitvoering geven aan het GBVB-besluit, moeten zij worden ingetrokken indien het GBVB rechtsbesluit niet langer van toepassing is [...]. De verordeningen kunnen dan met terugwerkende kracht worden ingetrokken, maar het is wenselijk deze periode zo kort mogelijk te houden;
—
indien de maatregelen door een later GBVB-rechtsinstrument verlengd worden, betekent wijziging van de einddatum van de verordening of aanneming van een nieuwe verordening met dezelfde bepalingen alleen maar administratieve last, die men moet zien te vermijden. Vooral indien er op het laatste moment tot verlenging wordt beslist, kan het zijn dat de maatregelen in afwachting van wijziging of aanneming van een verordening niet van toepassing zijn [...]
Bijgevolg is het verkieslijk de verordening onverminderd rechtsgeldig te laten zijn tot zij wordt ingetrokken.”
Het spreekt echter vanzelf dat, indien de geldigheidsduur van gemeenschappelijk standpunt 2004/161, waaraan verordening nr. 314/2004 uitvoering wilde geven, niet zou worden verlengd, noch in zijn geheel, noch ten aanzien van een aantal erin genoemde personen, de Raad en de Commissie ten aanzien van de betrokken personen, tevens verordening zouden nr. 314/2004 intrekken, ook al is de geldigheidsduur van die verordening niet in de tijd beperkt. Dit is, althans impliciet, erkend in punt 31 van document 15114/05 van de Raad, dat hierboven is aangehaald.
Bovendien betwist de Raad in zijn verweerschrift niet dat er een verplichting bestaat om de bestreden beperkende maatregelen regelmatig opnieuw te onderzoeken, maar voert hij aan dat zij daadwerkelijk opnieuw zijn onderzocht, doch dat dit onderzoek geen redenen aan het licht heeft gebracht die rechtvaardigden dat die maatregelen vóór 15 februari 2011 werden ingetrokken ten aanzien van eerste verzoeker. De Commissie benadrukt dat haar rol beperkt was tot tenuitvoerlegging van de door de Raad vastgestelde handelingen.
Aangezien verzoekers schending van de rechten van verdediging van eerste verzoeker in het kader van de regelmatige evaluatie van de bestreden maatregelen inroepen, dient in herinnering te worden gebracht dat uit vaste rechtspraak volgt dat de eerbiediging van de rechten van verdediging in elke procedure tegen een persoon, die tot een voor deze laatste nadelige handeling kan leiden, te beschouwen is als een grondbeginsel van het Unierecht, dat zelfs bij gebreke van enig voorschrift omtrent de te volgen procedure in acht moet worden genomen (zie arresten Hof van 10 juli 1986, België/Commissie,
234/84, Jurispr. blz. 2263
, punt 27, en 9 november 2006, Commissie/De Bry,
C-344/05 P, Jurispr. blz. I-10915
, punt 37). Volgens dit beginsel moet de betrokkene in staat worden gesteld naar behoren zijn standpunt kenbaar te maken over de elementen waarvan in het vast te stellen besluit jegens hem zou kunnen worden uitgegaan (arrest Commissie/De Bry, reeds aangehaald, punt 38).
In het kader van een beroep tot nietigverklaring, blijkt evenwel uit vaste rechtspraak dat, opdat een dergelijke schending van de rechten van de verdediging tot nietigverklaring van de betrokken handeling zou kunnen leiden, vereist is dat de procedure zonder die onregelmatigheid een andere afloop zou hebben gehad (arrest Hof van 21 maart 1990, België/Commissie,
C-142/87, Jurispr. blz. I-959
, punt 48, en beschikking Hof van 18 oktober 2001, Kish Glass/Commissie,
C-241/00 P, Jurispr. blz. I-7759
, punt 36).
In een zaak als de onderhavige, waarin de verzoekende partij door middel van een beroep tot schadevergoeding vergoeding tracht te verkrijgen van de schade die zij stelt te hebben geleden door de vaststelling van een handeling of de verlenging van de geldigheidsduur ervan met schending van haar rechten van verdediging, en die partij geen beroep tot nietigverklaring van de betrokken handeling heeft ingesteld, volgt logischerwijze zowel uit de in punt 106 hierboven aangehaalde rechtspraak als uit de overwegingen betreffende de noodzaak van het bestaan van een causaal verband tussen de aangevoerde onrechtmatige gedraging en de gestelde schade (zie punt 24 hierboven) dat het feit alleen dat iemand een schending van zijn rechten van verdediging aanvoert, niet betekent dat zijn beroep tot schadevergoeding gegrond is. Daarnaast moet worden uiteengezet welke argumenten en bewijzen verzoeker zou hebben aangevoerd indien zijn rechten van verdediging waren geëerbiedigd, en moet in voorkomend geval worden aangetoond dat die argumenten en bewijzen in zijn geval tot een ander resultaat hadden kunnen leiden, dat wil zeggen, in de onderhavige zaak en wat eerste verzoeker betreft, dat zij ertoe hadden kunnen leiden dat de litigieuze beperkende maatregel van bevriezing van tegoeden ten aanzien van hem niet werd verlengd.
Vaststaat dat verzoekers in de onderhavige zaak niet hebben voldaan aan die voorwaarde. Zij zetten in hun stukken niet uiteen welke argumenten en bewijzen eerste verzoeker had kunnen aanvoeren indien hij vóór elke jaarlijkse verlenging van de geldigheidsduur van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 zou zijn gehoord, en op welke wijze die argumenten en bewijzen voor hem tot een ander resultaat hadden kunnen leiden, te weten ertoe hadden kunnen leiden dat zijn naam vóór 15 februari 2011 werd geschrapt van de lijst met de namen van personen wier tegoeden waren bevroren.
Bijgevolg hoeft niet te worden nagegaan of, zoals verzoekers aanvoeren, de Raad verplicht was eerste verzoeker te horen vóór elke jaarlijkse verlenging van de geldigheidsduur van gemeenschappelijk standpunt 2004/161, voor zover dit hem betrof, en moet de grief inzake de schending van de rechten van verdediging van eerste verzoeker bij de verlenging van de betrokken beperkende maatregelen worden afgewezen.
Vervolgens dient nog te worden nagegaan of de instellingen van de Unie een kennelijke beoordelingsfout hebben gemaakt door de naam van eerste verzoeker niet vóór 15 februari 2011 te schrappen van de lijst van personen wier tegoeden waren bevroren krachtens verordening nr. 314/2004, die uitvoering geeft aan gemeenschappelijk standpunt 2004/161.
Het enige element in het betoog van verzoekers dat in dit verband van belang kan zijn, is het feit dat ten aanzien van geen van de in februari 2009 benoemde nieuwe leden van de regering van Zimbabwe maatregelen van bevriezing van tegoeden zijn vastgesteld, die kunnen worden vergeleken met die welke tot 15 februari 2011 op eerste verzoeker van toepassing waren. Nagegaan dient dus te worden of de instellingen van de Unie een kennelijke beoordelingsfout hebben gemaakt doordat zij, toen zij hebben besloten om de namen van de in februari 2009 in dienst getreden leden van de regering van Zimbabwe niet te plaatsen op de lijst met de namen van personen wier tegoeden worden bevroren, niet hebben besloten om de naam van eerste verzoeker van die lijst te schrappen. Meer algemeen dient te worden uitgemaakt of de handhaving van de naam van eerste verzoeker op die lijst tijdens de twee jaar die op die gebeurtenis zijn gevolgd, voortvloeit uit een kennelijke beoordelingsfout.
In casu moet worden erkend dat de keuze van de Raad in februari 2009 om de beperkende maatregelen van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 niet uit te breiden tot de nieuwe leden van de regering van Zimbabwe, die in dienst waren getreden naar aanleiding van het GPA, een belangrijke wijziging van het standpunt van de Raad inhield. Tot dan toe leek de Raad van mening te zijn geweest dat ten aanzien van alle leden van de regering van Zimbabwe beperkende maatregelen, met name bevriezing van hun tegoeden, moesten worden vastgesteld, op de enkele grond van hun hoedanigheid van lid van een regering die verantwoordelijk was voor ernstige schendingen van de mensenrechten (zie ook punt 57 hierboven). Dat standpunt was duidelijk niet meer actueel vanaf februari 2009, aangezien niet ten aanzien van alle nieuwe leden van de regering van Zimbabwe, waaronder die welke zijn voorgedragen door de Zanu-PF-partij, die vóór het GPA als enige aan de macht was, een bevriezing van tegoeden is vastgesteld.
De Raad verklaart in dat verband dat, naar aanleiding van de sluiting van het GPA en de benoeming van de nieuwe regeringsleden in februari 2009 „is besloten om [noch eerste verzoeker] noch leden van de regering die voorkwamen op de lijst [van personen op wie beperkende maatregelen van toepassing waren] van die lijst te schrappen vooraleer de Raad meer garanties zou krijgen over de houding van de leden van de regering die reeds aan de macht was, ten aanzien van de coalitie” die het resultaat was van het GPA.
Verzoekers klagen er om te beginnen over dat de Raad hen, ondanks talrijke verzoeken daartoe, niet in kennis heeft gesteld van wat zij beschouwen als het „besluit” waarvan de Raad melding maakt in zijn betoog dat hierboven kort samengevat is. Voorts beroepen zij zich op passages uit document GBVB/00028/11 van de Europese Dienst voor extern optreden van 18 januari 2011, dat zij verkregen hebben ten vervolge op een verzoek om toegang tot de documenten. Dat document vermeldt de naam van eerste verzoeker onder die van de „hoge ambtenaren en politici die gematigd zijn en van wie wordt aangenomen dat zij niet rechtstreeks betrokken waren bij de ernstige schendingen van de mensenrechten” en stelt voor zijn naam te schrappen van de lijst van personen op wie beperkende maatregelen van toepassing zijn. Volgens verzoekers is de naam van eerste verzoeker naar aanleiding van die evaluatie van de betrokken lijst geschrapt.
Voorts voeren verzoekers aan dat, toen eerste verzoeker in een brief van zijn advocaten aan de Raad „eenvoudigweg heeft verklaard” dat hij een „bonafide zakenman en een overtuigd voorstander van de mensenrechten was”, zijn naam onmiddellijk is geschrapt van de lijst met de namen van personen op wie beperkende maatregelen van toepassing waren.
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat verzoekers het betoog van de Raad verkeerd uitleggen wanneer zij erover klagen dat het „besluit” om de naam van eerste verzoeker niet te schrappen van de lijst met de namen van personen wier tegoeden zijn bevroren, hun niet is meegedeeld. Het is overduidelijk dat, wanneer de Raad naar een dergelijk „besluit” verwijst, hij doelt op zijn keuze om bij de verlenging van de geldigheidsduur van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 in 2009 en 2010 de bevriezing van tegoeden te handhaven ten aanzien van de leden van de regering van Zimbabwe die waren benoemd vóór het GPA en de wijziging van de samenstelling van die regering in februari 2009. De redenen voor die keuze blijken uit gemeenschappelijk standpunt 2009/68 en uit besluit 2010/92, die de geldigheidsduur van gemeenschappelijk standpunt 2004/161 tot respectievelijk 20 februari 2010 en 20 februari 2011 hebben verlengd.
Punt 3 van de considerans van gemeenschappelijk standpunt 2009/68, dat dateert van vóór de wijziging van de samenstelling van de regering van Zimbabwe in februari 2009, luidt als volgt:
„Gezien de situatie in Zimbabwe, en met name de door de autoriteiten van Zimbabwe georganiseerde en begane gewelddadigheden en de voortdurende belemmering van de uitvoering [van het GPA], dient gemeenschappelijk standpunt 2004/161/GBVB met nog eens 12 maanden te worden verlengd”.
Gemeenschappelijk standpunt 2009/68 heeft bovendien de bijlage bij gemeenschappelijk standpunt 2004/161 door een nieuwe vervangen om de namen van een aantal personen toe te voegen. De vermelding betreffende eerste verzoeker is niet gewijzigd.
De punten 3 en 4 van de considerans van besluit 2010/92 luiden als volgt:
„(3)
Gezien de situatie in Zimbabwe, in het bijzonder het feit dat bij de uitvoering [van het GPA] geen vorderingen worden gemaakt, dienen de beperkende maatregelen zoals opgenomen in gemeenschappelijk standpunt 2004/161/GBVB opnieuw met 12 maanden te worden verlengd.
(4)
Er zijn evenwel niet langer redenen om bepaalde personen te handhaven op de lijst van personen, groepen en entiteiten waarop gemeenschappelijk standpunt 2004/161/GBVB van toepassing is. De lijst in de bijlage bij gemeenschappelijk standpunt 2004/161/GBVB moet dienovereenkomstig worden aangepast.”
Voorts volgt uit de bijlage bij laatstgenoemd besluit dat de namen van zes natuurlijke personen zijn geschrapt van de lijst van personen op beperkende maatregelen van toepassing zijn, die als bijlage bij gemeenschappelijk standpunt 2004/161 is gevoegd. Slechts een van die zes personen, te weten Joseph Msika, was lid van de regering van Zimbabwe (vicepresident). Het is evenwel duidelijk dat zijn naam van die lijst is geschrapt omdat hij op 4 augustus 2009 was overleden, zoals door partijen in antwoord op een vraag van het Gerecht ter terechtzitting is bevestigd.
De Raad was dus, zowel ten tijde van de vaststelling van gemeenschappelijk standpunt 2009/68 als ten tijde van de vaststelling van besluit 2010/92 van mening was dat er niet voldoende vorderingen waren gemaakt bij de tenuitvoerlegging van het GPA, en dat, teneinde verder druk uit te oefenen op de politieke machthebbers van Zimbabwe die vóór de sluiting van het GPA alleen aan de macht waren, de beperkende maatregelen ten aanzien van de leden van de regering die ten tijde van de sluiting van het GPA al aan de macht was, moesten worden gehandhaafd.
Vaststaat dat verzoekers geen concrete elementen hebben aangedragen waaruit blijkt dat die beoordeling kennelijk onjuist was. Dat de benoeming in februari 2009 van de ministers die overeenkomstig het in september 2008 gesloten GPA door de oppositiepartij MDC waren voorgedragen, meerdere maanden op zich heeft laten wachten, lijkt daarentegen het oordeel van de Raad veeleer te bevestigen.
Het uit document GBVB/00028/11 van de Europese Dienst voor extern optreden (zie punt 114 hierboven) blijkende oordeel dat eerste verzoeker behoorde tot de „gematigde” politici en niet „rechtstreeks” betrokken was bij schendingen van de mensenrechten, volstaat niet om te bewijzen dat een dergelijke beoordelingsfout is gemaakt. Uit dat gegeven kan weliswaar worden afgeleid dat de Raad op 15 februari 2011, bij de vaststelling van besluit 2011/101 waarbij de beperkende maatregelen ten aanzien van eerste verzoeker zijn ingetrokken, heeft geoordeeld dat de recente evolutie van de situatie in Zimbabwe voldoende gunstig was om te rechtvaardigen dat de beperkende maatregelen ten aanzien van bepaalde „gematigden”, waaronder eerste verzoeker, werden ingetrokken. Aangezien verzoekers geen elementen in tegenovergestelde zin hebben aangedragen, kan echter niet worden geoordeeld dat de Raad een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door die maatregelen niet eerder in te trekken.
Uit een en ander volgt dat de grief die verzoekers ontlenen aan een kennelijke beoordelingsfout, evenmin kan worden aanvaard voor zover hij betrekking heeft op het feit dat de Raad de maatregel van bevriezing van de tegoeden van eerste verzoeker niet vóór 15 februari 2011 heeft ingetrokken. Deze grief moet dan ook in zijn geheel worden afgewezen.
Aangezien alle grieven, die in punt 49 hierboven zijn samengevat en die verzoekers hebben aangevoerd om aan te tonen dat de bestreden handelwijze van de Raad en de Commissie onrechtmatig was, moeten worden afgewezen, moet overeenkomstig de in punt 24 hierboven aangehaalde rechtspraak het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien verzoekers in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vorderingen van de Raad en de Commissie te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT (Achtste kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Aguy Clement Georgias, Trinity Engineering (Private) Ltd en Georgiadis Trucking (Private) Ltd zullen hun eigen kosten dragen alsmede die van de Raad van de Europese Unie en van de Europese Commissie.

Gratsias
Kancheva
Wetter
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 18 september 2014.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.