CELEX: 62010CJ0547
Recurso de decisão do Tribunal Geral
Relações externas
Acordo entre a Comunidade Europeia e a Confederação Suíça relativo aos transportes aéreos
Regulamento (CEE) n.º 2408/92
Acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias
Artigos 8.º e 9.º
Âmbito de aplicação
Exercício dos direitos de tráfego
Decisão 2004/12/CE
Medidas da Alemanha relativas às rotas de aproximação ao aeroporto de Zurique
Dever de fundamentação
Não discriminação
Proporcionalidade
Ónus da prova

No seu recurso, a Confederação Suíça pede a anulação do acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 9 de setembro de 2010, Suíça/Comissão (
T-319/05, Colet., p. II-4265
, a seguir «acórdão recorrido»), que negou provimento ao seu recurso de anulação da Decisão 2004/12/CE da Comissão, de 5 de dezembro de 2003, relativa à aplicação do artigo 18.
o
, n.
o
2, primeiro período, do Acordo entre a Comunidade Europeia e a Confederação Suíça relativo aos transportes aéreos e do Regulamento (CEE) n.
o
2408/92 do Conselho (Processo TREN/AMA/11/03 — Medidas da Alemanha relativas às rotas de aproximação ao aeroporto de Zurique) (
JO 2004, L 4, p. 13
, a seguir «decisão controvertida»).
Quadro jurídico
Acordo entre a Comunidade Europeia e a Confederação Suíça relativo aos transportes aéreos
O Acordo entre a Comunidade Europeia e a Confederação Suíça relativo aos transportes aéreos, assinado em 21 de junho de 1999 no Luxemburgo, aprovado em nome da Comunidade pela Decisão 2002/309/CE, Euratom do Conselho e da Comissão no que se refere ao Acordo relativo à Cooperação Científica e Tecnológica, de 4 de abril de 2002, relativa à celebração de sete acordos com a Confederação Suíça (
JO L 114, p. 1
, a seguir «Acordo CE-Suíça relativo aos transportes aéreos»), dispõe o seguinte no seu artigo 1.
o
:
«1.   O presente Acordo institui normas aplicáveis às Partes Contratantes no domínio da aviação civil. Tais disposições não prejudicam as disposições do Tratado que institui a Comunidade Europeia e, em especial, as atuais competências comunitárias ao abrigo das regras de concorrência e dos regulamentos de aplicação dessas regras, bem como de toda a legislação comunitária pertinente, citada no Anexo do presente Acordo.
2.   Para este efeito, as disposições do presente Acordo, e bem assim os regulamentos e diretivas especificados no Anexo, aplicar-se-ão sob as condições a seguir indicadas. Na medida em que sejam idênticas em substância às correspondentes normas do Tratado CE e aos atos adotados em aplicação do Tratado, essas disposições, ao serem transpostas e aplicadas, serão interpretadas em conformidade com as pertinentes sentenças e decisões do Tribunal de Justiça e da Comissão das Comunidades Europeias, proferidas anteriormente à data de assinatura do presente Acordo. As sentenças e decisões emitidas posteriormente a essa data serão comunicadas à Suíça. A pedido de qualquer das Partes Contratantes, as implicações destas sentenças e decisões posteriores serão determinadas pelo Comité Misto, com vista a assegurar o correto funcionamento do presente Acordo.»
O artigo 2.
o
do Acordo CE-Suíça relativo aos transportes aéreos tem a seguinte redação:
«As disposições do presente Acordo e do respetivo Anexo aplicar-se-ão na medida em que digam respeito aos transportes aéreos ou a questões diretamente ligadas aos transportes aéreos, tal como se especifica no Anexo do presente Acordo.»
O artigo 3.
o
deste acordo prevê:
«No âmbito do presente Acordo, e sem prejuízo de eventuais disposições específicas nele contidas, é proibida qualquer forma de discriminação baseada na nacionalidade.»
O artigo 15.
o
, n.
o
1, do referido acordo enuncia:
«Sem prejuízo do disposto no Regulamento (CEE) n.
o
2408/92 do Conselho, [de 23 de julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias (
JO L 240, p. 8
)], citado no Anexo ao presente Acordo:
—
às transportadoras aéreas comunitárias e suíças serão concedidos direitos de tráfego entre qualquer ponto situado na Suíça e qualquer ponto situado na Comunidade;
[...]»
Nos termos do artigo 18.
o
desse mesmo acordo:
«1.   Sem prejuízo do disposto no n.
o
2 do presente artigo e no Capítulo 2 do presente Acordo, cada uma das Partes Contratantes será responsável, no seu próprio território, pela correta execução do presente Acordo, em especial dos regulamentos e diretivas enunciados no Anexo.
2.   Nos casos que possam afetar a autorização dos serviços aéreos ao abrigo do Capítulo 3 do presente Acordo, as instituições comunitárias exercerão os poderes que lhes são conferidos pelos regulamentos e diretivas cuja aplicação é explicitamente confirmada no Anexo. Todavia, caso a Suíça tenha tomado ou pretenda tomar medidas de caráter ambiental ao abrigo do n.
o
2 do artigo 8.
o
, ou do artigo 9.
o
do [Regulamento n.
o
2408/92], o Comité Misto, a pedido de uma das Partes Contratantes, decidirá se tais medidas são conformes com o presente Acordo.
[...]»
Em virtude do artigo 20.
o
do Acordo CE-Suíça relativo aos transportes aéreos, a apreciação da validade das questões que se suscitem sobre as decisões tomadas pelas instituições comunitárias, no âmbito das suas competências decorrentes do mesmo acordo, é da competência exclusiva do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias.
Segundo o anexo do referido acordo, sempre que atos especificados nesse anexo contiverem referências a Estados-Membros da Comunidade Europeia ou uma exigência de associação a estes, entende-se, para efeitos do acordo, que as referências se aplicam igualmente à Confederação Suíça ou a uma idêntica exigência de associação a ela.
Este anexo visa, nomeadamente, o Regulamento n.
o
2408/92.
Regulamento n.
o
2408/92
O artigo 2.
o
do Regulamento n.
o
2408/92 tem a seguinte redação:
«Para efeitos do presente regulamento, entende-se por:
[...]
f)
‘Direito de tráfego’: direito de uma transportadora aérea transportar passageiros, carga e/ou correio num serviço aéreo entre dois aeroportos comunitários;
[...]»
O artigo 3.
o
, n.
o
1, deste regulamento enuncia:
«Sem prejuízo do disposto no presente regulamento, as transportadoras aéreas comunitárias serão autorizadas pelo(s) Estado(s)-Membro(s) interessado(s) a exercer direitos de tráfego nas rotas do interior da Comunidade.»
O artigo 8.
o
, n.
os
1 a 3, do referido regulamento dispõe:
«1.   O presente regulamento não afeta o direito de um Estado-Membro regular, sem discriminação baseada na nacionalidade ou na identidade da transportadora aérea, a distribuição do tráfego entre os aeroportos pertencentes a um sistema de aeroportos.
2.   O exercício de direitos de tráfego está sujeito às normas operacionais comunitárias, nacionais, regionais ou locais publicadas em matéria de segurança, proteção do ambiente e atribuição de faixas horárias.
3.   A pedido de um Estado-Membro ou por sua própria iniciativa, a Comissão analisará a aplicação dos n.
os
1 e 2 e, o prazo de um mês a contar da data de receção do pedido, decidirá, após consulta ao comité referido no artigo 11.
o
, se no Estado-Membro em causa pode continuar a aplicar a medida. A Comissão comunicará a sua decisão ao Conselho e aos Estados-Membros.»
O artigo 9.
o
do mesmo regulamento prevê:
«1.   Sempre que se verifiquem problemas ambientais e/ou de congestionamento graves, o Estado-Membro responsável pode, sem prejuízo do disposto no presente artigo, condicionar, limitar ou recusar o exercício dos direitos de tráfego, especialmente se for possível proporcionar um nível de serviço satisfatório através de outros meios de transporte.
2.   As medidas tomadas pelos Estados-Membros nos termos do n.
o
1:
—
não estabelecerão quaisquer discriminações com base na nacionalidade ou na identidade das transportadoras aéreas,
—
terão um prazo de validade limitado, que não deverá ser superior a três anos, após o qual serão revistas,
—
não afetarão indevidamente os objetivos previstos no presente regulamento,
—
não provocarão distorções de concorrência injustificadas entre as transportadoras aéreas,
—
não imporão restrições para além das necessárias à resolução dos problemas.
3.   Sempre que um Estado-Membro considerar necessário adotar as medidas previstas no n.
o
1, deverá, o mais tardar três meses antes da entrada em vigor das medidas em causa, comunicar essa decisão, acompanhada da respetiva justificação, aos restantes Estados-Membros e à Comissão. As medidas poderão ser aplicadas, exceto se, no prazo de um mês a contar da receção da informação, um dos Estados-Membros interessados as impugnar ou se, nos termos do n.
o
4, a Comissão proceder a uma nova análise das mesmas.
4.   A pedido de um Estado-Membro ou por sua própria iniciativa, a Comissão analisará a aplicação do n.
o
1. Sempre que, no prazo de um mês a contar da data em que recebeu a informação prevista no n.
o
3, a Comissão proceder à análise das medidas em causa, deverá simultaneamente indicar se as medidas podem ser aplicadas, na totalidade ou em parte, durante o período de análise, tendo especialmente em conta a possibilidade de efeitos irreversíveis. Depois de consultar o comité referido no artigo 11.
o
, a Comissão deverá, no prazo de um mês após ter recebido todas as informações necessárias, decidir se as medidas em causa são adequadas e conformes com o presente regulamento e se não apresentam qualquer incompatibilidade com o direito comunitário. A Comissão comunicará a sua decisão ao Conselho e aos Estados-Membros. Na pendência de tal decisão, a Comissão poderá determinar medidas provisórias, incluindo a suspensão total ou parcial da execução das medidas em causa, tendo especialmente em conta a possibilidade de efeitos irreversíveis.
[...]»
Factos na origem do litígio
O aeroporto de Zurique está situado em Kloten (Suíça), a nordeste da cidade de Zurique (Suíça) e a cerca de 15 km a sudeste da fronteira entre a Suíça e a Alemanha. Dispõe de três pistas, a saber, uma pista oeste-este (10/28), uma pista norte-sul (16/34), transversal à pista oeste-este, e uma pista noroeste-sudeste (14/32), que é independente das outras duas. De dia, a maioria das descolagens faz-se a partir da pista oeste-este, em direção a oeste, enquanto, no início da manhã e ao fim da tarde, a maioria das descolagens é feita a partir da pista norte-sul, em direção a norte. Na aterragem, as aeronaves vindas de nordeste utilizam sobretudo a pista noroeste-sudeste. Dada a proximidade da fronteira alemã, todos os voos que aterram em Zurique, vindos de norte ou de noroeste, devem utilizar o espaço aéreo alemão no momento da aterragem.
A utilização do espaço aéreo alemão na aproximação e na partida do aeroporto de Zurique era regida por um acordo bilateral entre a Confederação Suíça e a República Federal da Alemanha, de 17 de setembro de 1984, que a República Federal da Alemanha denunciou em 22 de março de 2000, com efeitos a 31 de maio de 2001, na sequência de problemas de aplicação.
Em 18 de outubro de 2001, a República Federal da Alemanha e a Confederação Suíça assinaram um novo acordo, que não foi ratificado.
Em 15 de janeiro de 2003, as autoridades federais alemãs da aviação publicaram o 213.° Regulamento de execução da regulamentação alemã relativa ao tráfego aéreo, que estabelece procedimentos para a aterragem e descolagem por instrumentos no aeroporto de Zurique. Este estabelecia uma série de limitações à rota de aproximação ao aeroporto de Zurique, a partir de 18 de janeiro de 2003.
Em 4 de abril de 2003, as autoridades federais alemãs da aviação publicaram o Primeiro regulamento de alteração do 213.° Regulamento de execução (a seguir «213.
o
RE, conforme alterado). Esta alteração entrou em vigor em 17 de abril de 2003.
As medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, destinavam-se, no essencial, a impedir, em condições meteorológicas normais, sobrevoar a baixa altitude o território alemão próximo da fronteira com a Suíça, entre as 21 horas e as 7 horas, durante a semana, e entre as 20 horas e as 9 horas, aos fins de semana e nos dias feriados, a fim de reduzir os níveis de ruído a que a população local estava exposta. Consequentemente, as duas aproximações para aterragem pelo norte, anteriormente utilizadas como aproximações principais pelos aviões que aterravam no aeroporto de Zurique, já não eram possíveis durante essas horas.
Além disso, o 213.° RE, conforme alterado, incluía duas outras medidas destinadas a reduzir os níveis de ruído nas imediações da fronteira entre a Alemanha e a Suíça.
Em primeiro lugar, a respeito da rota de aproximação ao aeroporto pelo lado este, o § 2, n.
o
6, segundo parágrafo, do 213.° RE, conforme alterado, estabelecia determinadas altitudes mínimas de voo a respeitar durante as horas acima mencionadas.
Em segundo lugar, o § 3 do 213.° RE, conforme alterado, previa que a descolagem em direção a norte devia ser efetuada de forma a respeitar, quando da entrada no território alemão, diferentes altitudes mínimas de voo, em função do momento da descolagem. Assim, se o aparelho descolasse nas horas acima mencionadas, devia alterar primeiro a rota antes da fronteira alemã, para entrar no território alemão só depois de ter atingido a altitude mínima de voo exigida.
Em 10 de junho de 2003, a Confederação Suíça apresentou uma queixa à Comissão e convidou-a a tomar uma decisão com vista a:
—
proibir a República Federal da Alemanha de continuar a aplicar o 213.° RE, conforme alterado;
—
obrigar a República Federal da Alemanha a suspender a aplicação do 213.° RE, conforme alterado, até decisão da Comissão.
Em 20 de junho de 2003, a Comissão solicitou às autoridades alemãs que apresentassem as suas observações a respeito desta queixa.
Por carta dessa mesma data, a Comissão solicitou às autoridades suíças que fornecessem informações adicionais.
Em 26 de junho de 2003, as autoridades alemãs e suíças celebraram um acordo sobre as diferentes questões relativas à aplicação do 213.° RE, conforme alterado.
Em 27 de junho de 2003, as autoridades suíças notificaram a Comissão desse acordo, precisando que o mesmo não tinha qualquer incidência sobre a referida queixa.
A República Federal da Alemanha também notificou a Comissão do referido acordo por carta de 30 de junho de 2003, tendo indicado que deduzia desse acordo que a queixa era nula e que aguardava que a Comissão pusesse termo ao procedimento iniciado.
Após uma vasta troca de correspondência entre as autoridades suíças e alemãs, a Comissão enviou, em 14 de outubro de 2003, uma comunicação de objeções a estas autoridades, tendo-as convidado a transmitir-lhe as suas observações.
A República Federal da Alemanha apresentou observações em 20 de outubro de 2003 e a Confederação Suíça apresentou as suas observações em 21 de outubro de 2003.
Por carta de 27 de outubro de 2003, a Comissão comunicou um projeto de decisão sobre o qual a Confederação Suíça apresentou as suas observações na sessão do Comité Consultivo «Acesso ao mercado (transportes aéreos)» de 4 de novembro de 2003.
Em 5 de dezembro de 2003, a Comissão adotou a decisão controvertida.
Em virtude do artigo 1.
o
dessa decisão, a República Federal da Alemanha pode continuar a aplicar o 213.° RE, conforme alterado.
Em conformidade com o artigo 2.
o
da referida decisão, a República Federal da Alemanha é a destinatária da mesma.
Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 13 de fevereiro de 2004, a Confederação Suíça interpôs recurso de anulação da decisão controvertida.
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 21 de julho de 2004, foi admitida a intervenção da República Federal da Alemanha em apoio dos pedidos da Comissão.
Por despacho de 14 de julho de 2005, Suíça/Comissão (C-70/04), o Tribunal de Justiça remeteu o processo para o Tribunal de Primeira Instância.
Por despacho de 7 de julho de 2006, Suíça/Comissão (
T-319/05, Colet., p. II-2073
), o Tribunal de Primeira Instância admitiu o pedido de intervenção do Landkreis Waldshut em apoio dos pedidos da Comissão.
A audiência realizou-se em 9 de setembro de 2009.
No acórdão recorrido, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso interposto pela Confederação Suíça sem se pronunciar sobre a sua admissibilidade. O Tribunal Geral decidiu, designadamente, que não se pode censurar a Comissão, em primeiro lugar, por ter considerado que as medidas previstas no 213.° RE, conforme alterado, não estavam abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 9.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2408/92, em segundo lugar, por não ter tomado em consideração os direitos do operador do aeroporto de Zurique e dos residentes nas imediações desse aeroporto ao examinar estas medidas no contexto do Acordo CE-Suíça relativo aos transportes aéreos e nos termos do artigo 8.
o
, n.
o
3, desse regulamento e, em terceiro lugar, por ter decidido que as referidas medidas respeitavam os princípios da igualdade de tratamento e da proporcionalidade.
Pedidos das partes
No seu recurso, a Confederação Suíça pede que o Tribunal se digne:
—
anular o acórdão recorrido;
—
anular a decisão controvertida e, em conformidade com o artigo 122.
o
, primeiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, condenar a Comissão nas despesas, incluindo as efetuadas no processo em primeira instância; e,
—
a título subsidiário, remeter o processo para o Tribunal Geral e reservar para este último a decisão relativas às despesas.
A Comissão pede que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso; e
—
condenar a Confederação Suíça nas despesas da instância.
O Governo alemão pede que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso; e
—
condenar a Confederação Suíça nas despesas.
O Landkreis Waldshut pede que o Tribunal se digne:
—
negar provimento ao recurso de segunda instância;
—
manter o seu pedido de negação de provimento ao recurso apresentado em primeira instância;
—
a título subsidiário, anular o acórdão recorrido e julgar inadmissível o recurso da Confederação Suíça; e
—
condenar a Confederação Suíça nas despesas, incluindo as efetuadas no processo em primeira instância e nas despesas extrajudiciais do Landkreis Waldshut.
Quanto ao recurso subordinado
Com o seu recurso subordinado, o Landkreis Waldshut sustenta que o recurso de anulação interposto pela Confederação Suíça deveria ter sido julgado inadmissível pelo Tribunal Geral.
Segundo o Landkreis Waldshut, a Confederação Suíça não pode ser equiparada a um Estado-Membro e a decisão controvertida não lhe diz individualmente respeito, na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE.
No presente processo, o Tribunal de Justiça considera necessário pronunciar-se, desde logo, sobre o mérito da causa (acórdão de 23 de outubro de 2007, Polónia/Conselho,
C-273/04, Colet., p. I-8925
, n.
o
33).
Quanto ao presente recurso
Em apoio do seu recurso, a Confederação Suíça invoca seis fundamentos, relativos à violação dos artigos 9.
o
, n.
o
1, e 8.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
2408/92, do dever de fundamentação, dos princípios da livre prestação de serviços, da igualdade de tratamento e da proporcionalidade, bem como das regras relativas à repartição do ónus da prova.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
Com o seu primeiro fundamento, a Confederação Suíça sustenta que, ao decidir, nos n.
os
74 a 91 do acórdão recorrido, que o artigo 9.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2408/92 não era aplicável às medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, o Tribunal Geral interpretou e aplicou de forma juridicamente errada esta disposição.
Com efeito, em seu entender, o referido artigo não tem exclusivamente por objeto proibições formais do exercício dos direitos de tráfego mas também, em termos alternativos, limitações ou proibições substantivas, mesmo parciais, isto é, medidas que têm por efeito limitar esse exercício.
A este respeito, a Confederação Suíça considera que o artigo 9.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2408/92 é aplicável às medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, na medida em que estas limitam claramente o exercício dos direitos de tráfego na aproximação e na partida do aeroporto de Zurique e sujeitam este exercício a condições, a saber, o respeito destas limitações, o que tem por efeito tornar impossível a aproximação deste aeroporto pelo lado norte durante as horas de proibição de voo a baixa altitude.
Assim, segundo a Confederação Suíça, as referidas medidas constituem, pelo menos do ponto de vista substantivo, uma proibição condicional ou parcial do exercício dos direitos de tráfego à qual o artigo 9.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2408/92 é aplicável.
A Comissão, o Governo alemão e o Landkreis Waldshut contestam a argumentação da Confederação Suíça.
Apreciação do Tribunal
Importa recordar que, em conformidade com o artigo 8.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2408/92, o exercício dos direitos de tráfego está nomeadamente sujeito às normas operacionais nacionais, regionais ou locais publicadas em matéria de segurança, proteção do ambiente e atribuição de faixas horárias.
Como salientou o Tribunal Geral nos n.
os
75, 76 e 80 do acórdão recorrido, o artigo 9.
o
deste regulamento visa uma categoria mais específica de normas operacionais aplicáveis ao exercício dos direitos de tráfego, isto é, nos termos do n.
o
1 deste artigo, as normas operacionais que imponham condições, limitem ou recusem este exercício.
A este respeito, importa declarar que, no acórdão recorrido, o Tribunal Geral de modo algum limitou a aplicabilidade do referido artigo 9.
o
a medidas de proibição formal do exercício dos direitos de tráfego, tendo antes decidido, nos n.
os
75 e 88 desse acórdão, que as medidas abrangidas pelo artigo 9.
o
incluem, no essencial, uma proibição, pelo menos condicional ou parcial, do referido exercício.
Neste contexto, o Tribunal Geral precisou corretamente, no n.
o
89 do acórdão recorrido, que a circunstância de um Estado-Membro sujeitar o exercício dos direitos de tráfego a normas operacionais nacionais, regionais ou locais publicadas, relativas, nomeadamente, à proteção do ambiente, não equivale à imposição de uma condição para o exercício desses direitos, na aceção do artigo 9.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2408/92.
Com efeito, se tal fosse o caso, o artigo 8.
o
, n.
o
2, deste regulamento seria esvaziado do seu conteúdo.
Daqui resulta que a apreciação do Tribunal Geral, nos n.
os
75 e 88 do acórdão recorrido, relativa ao alcance das medidas visadas no artigo 9.
o
do referido regulamento não padece de um erro de direito.
Ora, como salientou o Tribunal Geral nos n.
os
86 e 87 do acórdão recorrido, resulta dos considerandos 1 a 6 e 44 da decisão controvertida que as medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, não implicam, durante o período da sua aplicação, uma qualquer proibição, nem mesmo condicional ou parcial, de passagem pelo espaço aéreo alemão dos voos com partida ou com destino ao aeroporto de Zurique, mas uma mera alteração da trajetória destes, após a descolagem ou antes da sua aterragem neste aeroporto.
Com efeito, como salienta o Tribunal Geral no referido n.
o
87, estas medidas limitam-se, no essencial, a impedir, durante o referido período, o sobrevoo, a baixa altitude, da parte do território alemão próxima da fronteira com a Suíça, ao passo que continua a ser possível sobrevoar o mesmo território a uma altitude mais elevada.
Consequentemente, ao decidir que as referidas medidas não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 9.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2408/92, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito.
Nestas condições, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento
Argumentos das partes
Com o seu segundo fundamento, a Confederação Suíça sustenta que, ao decidir que a decisão controvertida estava suficientemente fundamentada na parte relativa à inaplicabilidade do artigo 9.
o
do Regulamento n.
o
2408/92 às medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, e ao levar em consideração uma substituição de fundamentos apresentada pela Comissão durante o processo em primeira instância, o Tribunal Geral interpretou de forma juridicamente errada, no n.
o
84 do acórdão recorrido, o dever de fundamentação previsto no artigo 296.
o
TFUE.
Segundo a Confederação Suíça, na falta de uma fundamentação relativa à exclusão das referidas medidas do âmbito de aplicação do artigo 9.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2408/92, a decisão controvertida deveria ter sido anulada por preterição de uma formalidade essencial.
A Comissão, o Governo alemão e o Landkreis Waldshut contestam a argumentação da Confederação Suíça.
Apreciação do Tribunal
Importa recordar que, segundo jurisprudência assente, a fundamentação exigida pelo artigo 296.
o
TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do ato, de forma a permitir aos interessados conhecer as razões da medida adotada e ao órgão jurisdicional competente exercer a sua fiscalização (v., designadamente, acórdãos de 6 de março de 2003, Interporc/Comissão,
C-41/00 P, Colet., p. I-2125
, n.
o
55, e de 29 de setembro de 2011, Elf Aquitaine/Comissão,
C-521/09 P, Colet., p. I-8947
, n.
o
147).
No caso em apreço, impõe-se declarar que a Confederação Suíça não explicita de todo em que medida a fundamentação alegadamente insuficiente da decisão controvertida a teria impedido de conhecer as justificações desta última e de defender utilmente os seus direitos.
Além disso, decorre claramente do acórdão recorrido que o Tribunal Geral teve a oportunidade de, com fundamento no raciocínio seguido pela Comissão na decisão controvertida, exercer a sua fiscalização.
Com efeito, como declarou o Tribunal Geral, os considerandos 1 a 6, 32 e 44 da decisão controvertida evidenciam de forma clara e inequívoca que a Comissão considerou que as medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, não estavam abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 9.
o
do Regulamento n.
o
2408/92, pelo facto de, por um lado, essas medidas não terem sido notificadas em aplicação do n.
o
3 deste artigo 9.
o
e de, por outro, as referidas medidas implicarem, durante o período da sua aplicação, não uma proibição do exercício dos direitos de tráfego, mas uma simples alteração da trajetória dos voos provenientes do aeroporto de Zurique ou com destino ao mesmo.
Quanto à alegada substituição dos fundamentos da decisão controvertida efetuada pela Comissão durante a instância, basta declarar que, apesar de esta decisão já evidenciar claramente as razões pelas quais a Comissão considerou que o artigo 9.
o
do Regulamento n.
o
2408/92 era inaplicável às medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, a Confederação Suíça não indica em que consistia a nova fundamentação apresentada pela Comissão no âmbito do processo no Tribunal Geral nem em que medida esta se substituía aos fundamentos da referida decisão.
Consequentemente, o Tribunal Geral decidiu corretamente que a decisão controvertida estava suficientemente fundamentada.
Daqui decorre que o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento
Argumentos das partes
Com o seu terceiro fundamento, a Confederação Suíça invoca um erro de direito na interpretação e na aplicação do artigo 8.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
2408/92, pelo facto de o Tribunal Geral não ter levado em conta, nos n.
os
118 a 132 do acórdão recorrido, os direitos do operador do aeroporto de Zurique e dos residentes das imediações deste, não tendo verificado, de forma adequada, nos n.
os
193 a 199 desse acórdão, a compatibilidade dessas medidas com a livre prestação de serviços e com os princípios da proporcionalidade e do respeito dos direitos fundamentais, inerentes a esta.
A Confederação Suíça sustenta que tomar em consideração os direitos desse operador e dos referidos residentes das imediações teria inevitavelmente conduzido o Tribunal Geral a concluir que as medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, eram desproporcionadas, na medida em que obrigam o referido operador a proceder a uma reorganização onerosa do seu sistema operacional e aumentam de forma significativa o nível de ruído gerado pelas aeronaves a que estão expostos os residentes das imediações do aeroporto de Zurique em território suíço.
Por conseguinte, as referidas medidas não são suscetíveis de permitir a realização do objetivo que prosseguem, a saber, reduzir os níveis de ruído provocado pelas aeronaves, e contêm uma discriminação fundada na nacionalidade incompatível com o artigo 3.
o
do Acordo CE-Suíça relativo aos transportes aéreos.
A Comissão, o Governo alemão e o Landkreis Waldshut contestam a argumentação da Confederação Suíça.
Apreciação do Tribunal
A título preliminar, importa recordar que o Acordo CE-Suíça relativo aos transportes aéreos se inscreve no quadro de uma série de sete acordos setoriais entre as mesmas partes contratantes, assinados em 21 de junho de 1999, após a rejeição pela Confederação Suíça, em 6 de dezembro de 1992, do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, de 2 de maio de 1922 (
JO 1994, L 1, p. 3
), e que, com a sua recusa, esta última não subscreveu o projeto de um espaço económico integrado com um mercado único, baseado em regras comuns entre os seus membros, tendo optado pela via dos acordos bilaterais com a União Europeia e os seus Estados-Membros, em áreas específicas (v., neste sentido, acórdãos de 12 de novembro de 2009, Grimme,
C-351/08, Colet., p. I-10777
, n.
os
26 e 27, e de 11 de fevereiro de 2010, Fokus Invest,
C-541/08, Colet., p. I-1025
, n.
o
27).
Assim, a Confederação Suíça não aderiu ao mercado interno da União que pretende eliminar todos os obstáculos para criar um espaço de liberdade de circulação total análogo ao oferecido por um mercado nacional, que abrange, entre outras, a livre prestação de serviços (v. acórdãos Grimme, já referido, n.
o
27, e de 15 de julho de 2010, Hengartner e Gasser,
C-70/09, Colet., p. I-7233
, n.
o
41).
Por conseguinte, a interpretação dada às disposições do direito da União relativas a este mercado interno não se pode estender automaticamente à interpretação do Acordo CE-Suíça relativo aos transportes aéreos, salvo disposições expressas para o efeito previstas no próprio acordo (v., neste sentido, acórdãos, já referidos, Grimme, n.
o
29; Fokus Invest, n.
o
28; e Hengartner e Gasser, n.
o
42).
Ora, há que observar que o Acordo CE-Suíça relativo aos transportes aéreos não contém nenhuma disposição específica que pretenda beneficiar as transportadoras aéreas afetadas pelas disposições do direito da União relativas à livre prestação de serviços. Daqui resulta que a interpretação dada a estas disposições não pode ser transposta para o referido acordo.
Nestas condições, uma vez que a livre prestação de serviços não é aplicável no quadro da Acordo CE-Suíça relativo aos transportes aéreos, o Tribunal Geral decidiu corretamente, nos n.
os
193 a 198 do acórdão recorrido, que a Comissão não violou, na decisão controvertida, o princípio da livre prestação de serviços.
O mesmo acontece no que diz respeito à violação, alegada pela Confederação Suíça, dos princípios da proporcionalidade e do respeito dos direitos fundamentais, inerentes à livre prestação de serviços.
Além disso, ao decidir que a Comissão não cometeu um erro de direito por não ter tomado em consideração, quando do exame, nos termos do artigo 8.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
2408/92, das medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, os eventuais direitos do operador do aeroporto de Zurique e dos residentes nas imediações deste aeroporto, o Tribunal Geral interpretou e aplicou corretamente esta disposição.
A este respeito, importa recordar que, segundo o artigo 15.
o
, n.
o
1, do Acordo CE-Suíça relativo aos transportes aéreos, é sob reserva do Regulamento n.
o
2408/92 que as transportadoras aéreas da União e da Confederação Suíça recebem direitos de tráfego entre qualquer ponto na Suíça e qualquer ponto na União.
Como resulta, nomeadamente, dos artigos 2.
o
, alínea f), e 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2408/92, este último regula a atribuição e o exercício dos direitos de tráfego das transportadoras aéreas.
Neste contexto, o artigo 8.
o
, n.
o
2, deste mesmo regulamento sujeita o exercício dos referidos direitos às normas operacionais, nomeadamente, nacionais, regionais ou locais publicadas em matéria de segurança, proteção do ambiente e atribuição de faixas horárias. Assim, o exame previsto no n.
o
3 deste artigo 8.
o
, que respeita à aplicação dos n.
os
1 e 2 do referido artigo, só pode ter por objeto as condições de exercício destes mesmos direitos nas rotas aéreas em causa, tendo em conta a aplicação destas normas ou das medidas referidas no n.
o
1.
Por conseguinte, o Tribunal Geral decidiu corretamente que os eventuais direitos dos operadores de aeroportos ou dos residentes nas imediações destes não podem ser levados em conta no exame previsto no artigo 8.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
2408/92.
Nestas condições, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao quarto fundamento
Argumentos das partes
Com o seu quarto fundamento, a Confederação Suíça critica o Tribunal Geral por ter cometido um erro de direito pelo facto de não ter declarado, nos n.
os
133 a 192 do acórdão recorrido, uma violação do princípio da igualdade de tratamento.
Antes de mais, a Confederação Suíça considera que, ao não levar em conta, no quadro do exame da conformidade das medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, com o princípio da não discriminação enunciado no artigo 3.
o
do Acordo CE-Suíça relativo aos transportes aéreos, os direitos do operador do aeroporto de Zurique e dos residentes nas imediações deste aeroporto, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na interpretação e na aplicação desta disposição.
Em seguida, a Confederação Suíça critica o Tribunal Geral por ter reconhecido, nos n.
os
146 a 153 do acórdão recorrido, na apreciação do caráter justificado e proporcionado das medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, que o caráter turístico da zona afetada por essas medidas e a falta de autoridade da República Federal da Alemanha sobre o aeroporto de Zurique constituíam circunstâncias objetivas que justificavam essas medidas.
Com efeito, por um lado, ao considerar que a proximidade do aeroporto de Zurique de uma zona turística não tinha sido impugnada pela Confederação Suíça, o Tribunal Geral desvirtuou a argumentação desta última, segundo a qual esta zona não era «importante» e não «se caracterizava por uma atividade turística excecional». De qualquer modo, as razões de natureza económica não podem servir de justificação para a discriminação resultante das ditas medidas.
Por outro lado, o reconhecimento da falta de competência jurídica das autoridades alemãs sobre o aeroporto de Zurique como circunstância objetiva justificativa das medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, impediu a intervenção da Comissão.
Neste contexto, a Confederação Suíça considera que, como resulta do n.
o
149 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral recusou examinar as referidas medidas do ponto de vista da sua necessidade.
Por último, a Confederação Suíça sustenta que as declarações efetuadas pelo Tribunal Geral no n.
o
156 do acórdão recorrido padecem de um erro de direito pelo facto de resultarem de uma desvirtuação dos elementos de prova, de um esclarecimento insuficiente dos factos e de um desrespeito da extensão do poder de fiscalização, do direito de audiência e do dever de fundamentação.
A Comissão, o Governo alemão e o Landkreis Waldshut contestam a argumentação da Confederação Suíça.
Apreciação do Tribunal
Em primeiro lugar, no que diz respeito ao erro de direito que, segundo a Confederação Suíça, o Tribunal Geral cometeu ao decidir que não devem ser levados em consideração, quando do exame da conformidade das medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, com o princípio da não discriminação enunciado no artigo 3.
o
do Acordo CE-Suíça relativos aos transportes aéreos, os direitos do operador do aeroporto de Zurique e dos residentes nas imediações deste aeroporto, basta recordar que, como resulta dos n.
os
84 a 88 do presente acórdão, esse acordo e o Regulamento n.
o
2408/92 não previam a tomada em consideração desses direitos, mas visavam apenas o exercício dos direitos de tráfego pelas transportadoras aéreas.
Além disso, importa recordar que, nos termos do artigo 256.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, TFUE e do artigo 58.
o
, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o recurso é limitado às questões de direito. Por conseguinte, o Tribunal Geral tem competência exclusiva para apurar e apreciar os factos pertinentes e para apreciar os elementos de prova. A apreciação dos factos e dos elementos de prova não constitui, portanto, uma questão de direito que possa ser sujeita, em si mesma, à fiscalização do Tribunal de Justiça num recurso de decisão do Tribunal Geral, exceto no caso de ter havido desvirtuação dos mesmos (v., designadamente, acórdãos de 18 de julho de 2006, Rossi/IHMI,
C-214/05 P, Colet., p. I-7057
, n.
o
26; de 18 de dezembro de 2008, Les Éditions Albert René/IHMI,
C-16/06 P, Colet., p. I-10053
, n.
o
68; e de 2 de setembro de 2010, Calvin Klein Trademark Trust/IHMI,
C-254/09 P, Colet., p. I-7989
, n.
o
49).
Tal desvirtuação deve resultar de forma manifesta dos autos, sem que seja necessário proceder a uma nova apreciação dos factos e das provas (v., designadamente, acórdãos Les Éditions Albert René/IHMI, já referido, n.
o
69; de 3 de setembro de 2009, Moser Baer India/Conselho,
C-535/06 P, Colet., p. I-7051
, n.
o
33; e Calvin Klein Trademark Trust/IHMI, já referido, n.
o
50).
Ora, no que respeita ao caráter turístico da zona afetada pelas medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, há que observar que, apesar de a Confederação Suíça alegar que o Tribunal Geral desvirtuou os factos, limita-se a contestar a apreciação de elementos factuais que este último efetuou sem fornecer indicações precisas que possam demonstrar a existência de uma desvirtuação desses elementos.
De qualquer modo, importa salientar que, ao dar por provada a proximidade do aeroporto de Zurique de uma zona turística, o Tribunal Geral não qualificou esta zona de «importante» nem afirmou que esta «se caracterizava por uma atividade turística excecional».
Além disso, as medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, não respondem a razões meramente económicas, mas a considerações relacionadas com a proteção das pessoas e do ambiente, uma vez que o seu objetivo é reduzir o ruído proveniente de aeronaves na parte do território alemão em que estas medidas são aplicáveis.
Quanto à falta de autoridade da República Federal da Alemanha no aeroporto de Zurique, basta declarar que esta constitui uma circunstância objetiva incontestável, cujo reconhecimento não impediu a Comissão de proceder, nos termos do artigo 8.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
2408/92, ao exame das referidas medidas.
No que respeita ao argumento da Confederação Suíça relativo à alegada recusa do Tribunal Geral de examinar a necessidade das medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, refira-se que o mesmo resulta de uma interpretação manifestamente errada do n.
o
149 do acórdão recorrido, que deve ser entendido no seu contexto (v., neste sentido, acórdão de 12 de novembro de 1996, Ojha/Comissão,
C-294/95 P, Colet., p. I-5863
, n.
os
48 e 49). Com efeito, o Tribunal Geral apenas declarou, no n.
o
149, que as autoridades alemãs podiam tomar essas medidas. Contudo, resulta dos n.
os
154 e seguintes do acórdão recorrido que, com esta afirmação, o Tribunal Geral não pretendeu de todo limitar o seu poder de fiscalização do caráter proporcionado das referidas medidas. Em particular, o Tribunal Geral examinou, nos n.
os
163 e seguintes desse acórdão, de maneira precisa e detalhada, a questão de saber se existiam medidas menos onerosas que permitissem à República Federal da Alemanha atingir o objetivo prosseguido pelas disposições do 213.
o
RE, conforme alterado.
Por último, as declarações efetuadas pelo Tribunal Geral no n.
o
156 do acórdão recorrido fazem parte da apreciação dos factos e dos elementos de prova efetuada pelo Tribunal Geral e, como se recordou no n.
o
99 do presente acórdão, não podem, por conseguinte, com exceção do caso da sua desvirtuação, ser objeto de uma fiscalização pelo Tribunal de Justiça num recurso de decisão do Tribunal Geral.
Ora, a Confederação Suíça não fornece indicações precisas que permitam demonstrar a existência de uma desvirtuação dos factos e dos elementos de prova nem, de resto, essa eventual desvirtuação resulta dos documentos constantes dos autos apresentados no Tribunal de Justiça. Do mesmo modo, não se afigura que as referidas declarações resultem de um esclarecimento insuficiente dos factos ou de um desrespeito, pelo Tribunal Geral, da extensão do seu poder de fiscalização, do direito de audiência e do dever de fundamentação.
Além disso, o Tribunal Geral indicou claramente, no n.
o
157 do acórdão recorrido, a razão pela qual o nível de ruído em causa é suficiente para justificar a adoção de medidas como as previstas no 213.
o
RE, conforme alterado.
Resulta das considerações precedentes que o quarto fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao quinto fundamento
Argumentos das partes
Com o seu quinto fundamento, a Confederação Suíça invoca uma interpretação arbitrária das regras relativas à repartição do ónus da prova, do dever de cooperação e do dever de demonstração pelo facto de, no n.
o
158 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral a ter criticado por não ter precisado as altitudes inferiores de voo que poderiam ter sido decididas sem aumentar o ruído na zona do território alemão afetado pelas medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado.
Com efeito, em seu entender, o Tribunal Geral exige, assim, uma prova que lhe é impossível apresentar, quando compete ao autor das referidas medidas fazer prova da sua necessidade.
A Comissão, o Governo alemão e o Landkreis Waldshut contestam a argumentação da Confederação Suíça.
Apreciação do Tribunal
O mero facto de a Confederação Suíça ter invocado uma interpretação arbitrária das regras em matéria de ónus da prova não é suficiente para pôr em causa a apreciação do Tribunal Geral que figura no n.
o
158 do acórdão recorrido.
Com efeito, na medida em que a decisão controvertida e o acórdão recorrido contêm uma análise detalhada da justificação e da proporcionalidade das medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, cabe à Confederação Suíça indicar de forma precisa os argumentos que permitem, em seu entender, contestar esta análise.
A este respeito, o Tribunal Geral decidiu corretamente que a alegação da Confederação Suíça de que determinadas altitudes mínimas de voo previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, eram demasiado elevadas e que a fixação de altitudes inferiores não tinha incidência no nível de ruído na zona visada por essas medidas é insuficiente se, para sustentar essa alegação, esse Estado não precisa as altitudes inferiores que poderiam, assim, ter sido fixadas.
Por conseguinte, o quinto fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao sexto fundamento
Argumentos das partes
Com o seu sexto fundamento, a Confederação Suíça critica o Tribunal Geral por ter cometido um erro de direito ao excluir a existência de medidas menos restritivas do que as previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, pelo facto de a Confederação Suíça não ter evocado nenhum precedente de contingente de ruído fixado unicamente para determinadas horas do dia ou para certos dias da semana.
Com efeito, esta afirmação do Tribunal Geral, que figura do n.
o
171 do acórdão recorrido, está manifestamente em contradição com o n.
o
105 do mesmo acórdão, segundo o qual, pelo contrário, a Confederação Suíça referiu que existia um contingente de ruído durante as horas noturnas imposto a partir do verão de 2002 para o aeroporto de Frankfurt am Main.
A Comissão, o Governo alemão e o Landkreis Waldshut contestam a argumentação da Confederação Suíça.
Apreciação do Tribunal
Importa salientar que, com o seu sexto fundamento, a Confederação Suíça se limita a contestar a afirmação do Tribunal Geral constante do n.
o
171 do acórdão recorrido, segundo a qual esse Estado não evocou nenhum precedente relativo a um contingente de ruído fixado unicamente para determinadas horas do dia ou para determinados dias da semana e que, na prática, funcionasse de forma satisfatória.
Ora, contrariamente ao que sustenta a Confederação Suíça, esta afirmação não está manifestamente em contradição com o n.
o
105 do referido acórdão, uma vez que, neste último número, o Tribunal Geral apenas salienta que esse Estado mencionou que existia um contingente de ruído durante as horas noturnas a partir do verão de 2002 para o aeroporto de Frankfurt am Main, sem precisar se esse contingente funciona, na prática, de forma satisfatória.
De qualquer modo, há que observar que, nos n.
os
171 e seguintes do acórdão recorrido, o Tribunal Geral se baseou em diversos fundamentos para confirmar o caráter proporcionado das medidas previstas no 213.
o
RE, conforme alterado, e que nenhum desses fundamentos permite, de forma independente, justificar essa conclusão.
Consequentemente, mesmo admitindo que o sexto fundamento fosse procedente, este não é suscetível de invalidar o acórdão recorrido e deve ser afastado por ser irrelevante, visto que a referida conclusão se funda noutros fundamentos (v., neste sentido, acórdãos de 26 de abril de 2007, Alcon/IHMI,
C-412/05 P, Colet., p. I-3569
, n.
o
41, e de 19 de abril de 2012, Artegodan/Comissão, C-221/10 P, n.
o
110).
Daqui resulta que o sexto fundamento deve ser julgado improcedente por ser irrelevante.
Por conseguinte, não tendo sido julgado procedente nenhum dos fundamentos do recurso, há que negar provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 184.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo, se o recurso for julgado improcedente, ou for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas. Nos termos do artigo 138.
o
, n.
o
1, deste regulamento, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.
o
, n.
o
1, do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da Confederação Suíça e tendo esta sido vencida, há que condená-la a suportar, para além das suas próprias despesas, a integralidade das despesas efetuadas pela Comissão, tanto em primeira instância como no âmbito do presente recurso.
O artigo 184.
o
, n.
o
4, segunda frase, do Regulamento de Processo prevê que, quando um interveniente em primeira instância participe no processo de recurso, o Tribunal de Justiça pode decidir que essa parte suporte as suas próprias despesas. Em conformidade com esta disposição, há que decidir que a República Federal da Alemanha e o Landkreis Waldshut suportarão as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A Confederação Suíça é condenada a suportar, para além das suas próprias despesas, a integralidade das despesas efetuadas pela Comissão Europeia tanto em primeira instância como no âmbito do presente recurso.

3)
A República Federal da Alemanha e o Landkreis Waldshut suportarão as suas próprias despesas.

Assinaturas
(
*1
)   Língua do processo: alemão.