CELEX: 62012CJ0225
Predlog za sprejetje predhodne odločbe
Pridružitveni sporazum EGS‑Turčija
Člen 13 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80
Klavzula ‚standstill‘
Pojem ,z vidika prebivanja […] zakonito‘

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 13 Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve (v nadaljevanju: Sklep št. 1/80). Pridružitveni svet je bil ustanovljen s Sporazumom o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, ki so ga Republika Turčija na eni ter države članice EGS in Skupnost na drugi strani podpisale 12. septembra 1963 v Ankari in ki je bil v imenu slednje sklenjen, sprejet in potrjen s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 11, str. 10; v nadaljevanju: Sporazum o pridružitvi).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med C. Demirjem in Staatssecretaris van Justitie (državni sekretar za pravosodje, v nadaljevanju: Staatssecretaris) zaradi zavrnitve prošnje za pridobitev dovoljenja za prebivanje.
Pravni okvir
Pravo Unije
Sporazum o pridružitvi
V skladu s členom 2(1) Pridružitvenega sporazuma je njegov cilj spodbuditi trajno in uravnoteženo krepitev trgovinskih in gospodarskih odnosov med pogodbenicama ob celovitem upoštevanju potrebe, da se tako zagotovi hitrejši razvoj turškega gospodarstva ter dvig zaposlenosti in izboljšanje življenjskih razmer turškega naroda.
V skladu s členom 12 tega sporazuma se „[p]ogodbenici dogovorita, da bosta upoštevali člene [39 ES], [40 ES] in [41 ES], zato da bi postopoma uresničili prosto gibanje delavcev med njima“.
V členu 22(1) tega sporazuma je določeno:
„Zaradi uresničevanja ciljev Sporazuma in v primerih, ki jih ta določa, je Pridružitveni svet pooblaščen za sprejemanje sklepov. Obe pogodbenici sta zavezani sprejeti ukrepe, ki so potrebni za izvajanje sklepov. […]“
Sklep št. 1/80
Oddelek 1 poglavja II Sklepa št. 1/80 pod naslovom „Vprašanja glede zaposlitve in prostega gibanja delavcev“ vsebuje člene od 6 do 16.
Člen 6 tega sklepa določa:
„1.   Razen v primerih, določenih s členom 7, ki ureja prosti dostop družinskih članov do zaposlitve, ima turški delavec, ki je vključen na zakoniti trg dela države članice:
—
v tej državi članici po enem letu zakonite zaposlitve pravico, da se mu podaljša delovno dovoljenje, ki se nanaša na istega delodajalca, če ima ta prosto delovno mesto;
—
v tej državi članici po treh letih zakonite zaposlitve, vendar imajo delavci iz držav članic Skupnosti pri tem prednost, pravico, da pri delodajalcu, ki ga sam izbere, sprejme ponudbo za zaposlitev v istem poklicu, ponujeno pod običajnimi pogoji in prijavljeno pri službah za zaposlovanje v tej državi članici;
—
v tej državi članici po štirih letih zakonite zaposlitve pravico do prostega dostopa do zaposlitve po svoji izbiri.
2.   Letni dopusti in odsotnosti zaradi materinstva, nesreče pri delu ali kratkotrajnih bolezni se vštevajo v čas zakonite zaposlitve. Obdobja neprostovoljne brezposelnosti, ki jih v skladu s predpisi potrdijo pristojni organi, in odsotnosti zaradi dolgotrajnih bolezni se sicer ne vštevajo v obdobja zakonite zaposlitve, vendar ne vplivajo na pravice, pridobljene na podlagi prejšnje zaposlitve.
3.   Načini uporabe odstavkov 1 in 2 se določijo z nacionalno zakonodajo.“
V členu 13 tega sklepa je določeno:
„Države članice Skupnosti in Turčija ne smejo uvesti novih omejitev v zvezi s pogoji za dostop do zaposlitve za delavce in njihove družinske člane, ki so z vidika prebivanja in zaposlitve zakonito na njihovem ozemlju.“
Člen 14 tega sklepa določa:
„1.   Določbe tega oddelka se uporabljajo ob upoštevanju omejitev, utemeljenih z javnim redom, javno varnostjo in javnim zdravjem.
2.   Ne vplivajo na pravice in obveznosti, ki izhajajo iz nacionalnih zakonodaj in obstoječih dvostranskih sporazumov med Turčijo in državami članicami Skupnosti, če ti za svoje državljane določajo ugodnejšo ureditev.“
V skladu s členom 16(1) Sklepa št. 1/80 se določbe oddelka 1 poglavja II uporabljajo od 1. decembra 1980.
Nizozemsko pravo
Vstop in prebivanje tujcev na Nizozemskem sta 1. decembra 1980 urejala zakon o tujcih (Vreemdelingenwet, Stb. 1965, št. 40) in uredba o izvajanju tega zakona (Vreemdelingenbesluit, Stb. 1966, št. 387).
Ta uredba je v členu 41(1)(c) določala, da so morali imeti tujci za vstop na Nizozemsko veljaven potni list, ki je moral vsebovati začasno dovoljenje za prebivanje, če so nameravali na Nizozemskem ostati več kot tri mesece. Cilj zahteve po takem dovoljenju je bil, da se preprečita nezakonit vstop in prebivanje.
Na podlagi sodbe Raad van State (državni svet), izdane ob upoštevanju zgoraj navedenih nacionalnih določb, ni bilo mogoče zavrniti prošnje za dovoljenje za prebivanje zaradi neobstoja začasnega dovoljenja za prebivanje, če so bili v času te prošnje vsi drugi pogoji izpolnjeni. Vendar pa sta se vstop in prebivanje na nizozemskem ozemlju ob neobstoju tega dovoljenja štela za nezakonita.
Zakon o celovitem preoblikovanju zakona o tujcih (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet) z dne 23. novembra 2000 (Stb. 2000, št. 495, v nadaljevanju: zakon iz leta 2000) in uredba o tujcih (Vreemdelingenbesluit, Stb. 2000, št. 497, v nadaljevanju: uredba iz leta 2000) sta začela veljati 1. aprila 2001.
Člen 1(h) zakona iz leta 2000 določa:
„V smislu tega zakona in določb, sprejetih na njegovi podlagi:
[…]
(h)
‚začasno dovoljenje za prebivanje‘ pomeni dovoljenje za bivanje, daljše od treh mesecev, za katero je tujec osebno zaprosil na nizozemskem diplomatskem ali konzularnem predstavništvu v državi izvora ali stalnega prebivališča, ali, če tako predstavništvo ne obstaja, v najbližji državi, v kateri je predstavništvo, ali v kabinetu guvernerja Nizozemskih Antilov, ali v kabinetu guvernerja Arube in ki ga je to predstavništvo ali ta kabinet izdal na podlagi predhodne odobritve ministra za zunanje zadeve.“
Člen 8(a) in (f) tega zakona določa:
„Tujec zakonito prebiva na Nizozemskem:
(a)
če ima dovoljenje za prebivanje za določen čas v smislu člena 14 tega zakona.
[…]
(f)
če do odločbe o prošnji za izdajo dovoljenja za prebivanje v smislu členov 14 in 28 določba, sprejeta na njeni podlagi, ali sodna odločba določa, da do odstranitve ne sme priti, dokler ni o prošnji odločeno.“
Člen 16(1)(a) tega zakona določa:
„Prošnja za izdajo rednega dovoljenja za prebivanje za določen čas se lahko zavrne:
(a)
če tujec nima veljavnega začasnega dovoljenja za prebivanje, ki je bilo izdano za isti namen, za kateri je bila vložena prošnja za pridobitev dovoljenja za prebivanje.“
V skladu s členom 3.1(1) uredbe iz leta 2000 je posledica vložitve prošnje za izdajo dovoljenja za prebivanje, da ne pride do odstranitve, razen če je ta prošnja po mnenju ministra ponovitev iste prošnje.
Člen 3.71 te uredbe določa:
„1.   Prošnja za izdajo dovoljenja za prebivanje za določen čas v smislu člena 14 zakona iz leta 2000 se zavrne, če tujec nima veljavnega začasnega dovoljenja za prebivanje.
[…]
4.   Ministru ni treba uporabiti odstavka 1, če meni, da bi njegova uporaba privedla do položajev očitne hude nepravičnosti.“
Vstop in prebivanje na nizozemskem ozemlju brez začasnega dovoljenja za prebivanje se štejeta za nezakonita. V skladu z okrožnico iz leta 2000 o tujcih (Vreemdelingencirculaire 2000) obveznost pred prihodom na Nizozemsko zaprositi za začasno dovoljenje za prebivanje organom omogoča, da pred vstopom tujca prosilca na nacionalno ozemlje preučijo, ali izpolnjuje vse pogoje za izdajo tega dovoljenja.
Zakon o zaposlovanju tujih delavcev (Wet arbeid buitenlandse werknemers), ki je veljal do 1. septembra 1995, je delodajalcu prepovedoval zaposlitev tujca brez odobritve pristojnega ministra, delodajalec in tujec pa sta morala zaprositi za delovno dovoljenje. Oseba, ki je zakonito prebivala na Nizozemskem in ki je posedovala potrdilo, ki ga je pristojni minister izdal zaradi dovolitve prebivanja v skladu z zakonom o tujcih na ozemlju Nizozemske pri nizozemskem državljanu, ki prebiva na tem ozemlju, za namene tega zakona ali določb, sprejetih na njegovi podlagi, ni štela za tujca.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
C. Demir je bil rojen 25. septembra 1973 in ima turško državljanstvo. Na Nizozemsko je prvič pripotoval 1. oktobra 1990. Po tem, ko so ga odstranili, se je vrnil v to državo članico in 4. novembra 1992 vložil prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje, da bi lahko na Nizozemskem prebival pri osebi z nizozemskim državljanstvom.
C. Demir je kljub zavrnitvi njegove prošnje in naknadne pritožbe 19. aprila 1993 vložil novo prošnjo za izdajo dovoljenja za prebivanje zaradi bivanja pri nizozemski soprogi. Tej prošnji je bilo ugodeno in izdano mu je bilo dovoljenje za prebivanje za obdobje od 7. maja 1993 do 19. septembra 1993, ki je bilo nato podaljšano do 18. julija 1995.
C. Demir je v tem obdobju delal pri različnih delodajalcih v skupnem trajanju več kot deset mesecev, ne da bi bil pri istem delodajalcu zaposlen vsaj eno leto.
Po ločitvi zakoncev je C. Demir med letoma 1995 in 2002 vložil več prošenj za izdajo dovoljenja za prebivanje in se pri tem skliceval na različne razloge. Nobeni prošnji ni bilo ugodeno in nobena pritožba zoper zavrnitvene odločbe ni bila uspešna.
C. Demir je 1. februarja 2007 z nekim nizozemskim podjetjem sklenil pogodbo o zaposlitvi za tri leta. Centrum voor Werk en Inkomen (center za zaposlovanje in dohodke) je na podlagi te zaposlitve z odločbo z dne 2. januarja 2008 temu delodajalcu izdal delovno dovoljenje, veljavno od 7. januarja do 7. decembra 2008. Veljavnost tega dovoljenja pozneje ni bila podaljšana.
C. Demir je 13. februarja 2007 vložil prošnjo za izdajo rednega dovoljenja za prebivanje za določen čas zaradi opravljanja plačane poklicne dejavnosti. Staatssecretaris je z odločbo z dne 26. aprila 2007 prošnjo zavrnilo, 10. septembra 2007 pa je to zavrnitev potrdilo.
Odločbi Staatssecretaris sta bili obrazloženi z dejstvi, da C. Demir ni imel veljavnega začasnega dovoljenja za prebivanje, ni spadal v nobeno kategorijo tujcev, oproščenih obveznosti imeti dovoljenje za prebivanje, in ni izpolnjeval pogoja iz člena 6(1), prva alinea, Sklepa št. 1/80, o enoletni zaposlitvi pri istem delodajalcu.
Rechtbank ’s‑Gravenhage (okrožno sodišče v Haagu) je s sodbo z dne 16. junija 2008 potrdilo odločbo Staatssecretaris in zavrnilo tožbo, ki jo je vložil C. Demir. To sodišče je zlasti menilo, da se slednji ne more sklicevati na ugodnost iz člena 13 Sklepa št. 1/80, ker je prebival nezakonito, saj ni imel začasnega dovoljenja za prebivanje.
C. Demir je pri predložitvenem sodišču vložil pritožbo zoper navedeno sodbo.
Raad van State je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da se ta določba uporablja za materialnopravni in/ali procesnopravni pogoj za prvi vstop na ozemlje države članice, tudi kadar je namen takega pogoja – v obravnavani zadevi začasnega dovoljenja za prebivanje – med drugim preprečevanje nezakonitega vstopa in nezakonitega prebivanja pred vložitvijo prošnje za dovoljenje za prebivanje in ga je tako mogoče šteti za ukrep, ki se lahko poostri, v smislu točke 85 sodbe z dne 21. oktobra 2003 v združenih zadevah Abatay in drugi (C‑317/01 in C‑369/01)?
2.
(a)
Kakšen pomen ima v zvezi s tem zahteva po zakonitem prebivanju v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80?
(b)
Ali je pri tem pomembno, da v skladu z nacionalnim pravom že sama vložitev prošnje pomeni zakonito prebivanje, dokler se prošnja ne zavrne, ali pa je pomembno le, da v skladu z nacionalnim pravom prebivanje pred vložitvijo prošnje velja za nezakonito?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da se klavzula „standstill“ iz te določbe nanaša na materialnopravne in/ali procesnopravne pogoje za prvi vstop na ozemlje države članice, tudi kadar je namen teh pogojev preprečevanje nezakonitega vstopa in nezakonitega prebivanja pred vložitvijo prošnje za dovoljenje za prebivanje.
Najprej je treba spomniti, da je iz ustaljene sodne prakse razvidno, da klavzula „standstill“ iz navedenega člena na splošno prepoveduje uvedbo kakršnih koli novih nacionalnih ukrepov, katerih cilj ali posledica bi bila, da za turškega državljana pri izvrševanju prostega gibanja delavcev na nacionalnem ozemlju veljajo strožji pogoji od tistih, ki so zanj veljali, ko je za zadevno državo članico začel veljati Sklep št. 1/80 (glej sodbo z dne 17. septembra 2009 v zadevi Sahin,
C-242/06, ZOdl., str. I-8465
, točka 63 in navedena sodna praksa).
Prav tako je bilo priznano, da ta določba nasprotuje temu, da bi se v državah članicah, po tem ko je v zadevni državi članici začel veljati Sklep št. 1/80, sprejele kakršne koli nove omejitve prostega gibanja delavcev, vključno s tistimi, ki se nanašajo na materialnopravne in/ali procesnopravne pogoje glede prvega vstopa turških državljanov, ki želijo v tej državi članici uresničevati to svoboščino, na njeno ozemlje (glej v tem smislu sodbo z dne 29. aprila 2010 v zadevi Komisija proti Nizozemski,
C-92/07, ZOdl., str. I-3683
, točka 49).
Kar zadeva pojem „zakonito“ v smislu člena 13 tega sklepa, je iz sodne prakse razvidno, da ta koncept pomeni, da mora turški delavec ali njegov družinski član spoštovati pravila države članice gostiteljice o vstopu, prebivanju in, če gre za tak primer, zaposlovanju, tako da je zakonito na ozemlju navedene države. Tako od tega člena ne more imeti koristi turški državljan, ki je v nezakonitem položaju (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Sahin, točka 53).
Tako je bilo odločeno, da lahko pristojni nacionalni organi tudi po začetku veljavnosti tega sklepa uvedejo strožje ukrepe za obravnavo turških državljanov v nezakonitem položaju (zgoraj navedena sodba Abatay in drugi, točka 85).
Predložitveno sodišče sprašuje, ali samo dejstvo, da je namen materialnopravnega in/ali procesnopravnega pogoja za prvi vstop na ozemlje države članice med drugim preprečevanje nezakonitega vstopa in nezakonitega prebivanja pred vložitvijo prošnje za dovoljenje za prebivanje, omogoča izključitev uporabe klavzule „standstill“ iz člena 13 istega sklepa, ker jo je mogoče šteti za ukrep, ki se lahko poostri, v smislu sodne prakse, navedene v prejšnji točki.
Kakor je razvidno iz točke 36 te sodbe, se ob sprejetju takih ukrepov domneva, da so turški državljani, za katere ti ukrepi veljajo, v nezakonitem položaju, tako da čeprav se lahko ti ukrepi nanašajo na učinke take nezakonitosti, ne da bi spadali na področje uporabe klavzule „standstill“ iz člena 13 Sklepa št. 1/80, se ne smejo nagibati k temu, da bi sami opredeljevali nezakonitost.
Kadar se torej z ukrepom države članice gostiteljice, ki je bil sprejet po tem sklepu, želijo opredeliti merila glede zakonitosti položaja turških državljanov tako, da se sprejme ali spremeni materialnopravni in/ali procesnopravni pogoj za vstop, prebivanje in, če gre za tak primer, zaposlitev teh državljanov na njenem ozemlju, in kadar ti pogoji pomenijo novo omejitev prostega gibanja turških delavcev v smislu klavzule „standstill“ iz navedenega člena 13, samo dejstvo, da je namen ukrepa preprečevanje nezakonitega vstopa in nezakonitega prebivanja pred vložitvijo prošnje za dovoljenje za prebivanje, ne omogoča izključitve uporabe te klavzule.
Taka omejitev, katere cilj ali učinek bi bil, da za prosto gibanje turškega državljana na nacionalnem ozemlju veljajo pogoji, ki so strožji od teh, ki so se uporabljali, ko je začel veljati Sklep št. 1/80, je prepovedana, razen če spada med omejitve iz člena 14 tega sklepa ali če je upravičena z nujnim razlogom v splošnem interesu, če je primerna za zagotavljanje uresničitve želenega cilja in ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja.
V zvezi s tem, čeprav cilj preprečiti nezakonit vstop in nezakonito prebivanje pomeni nujni razlog v splošnem interesu, pa je pomembno tudi, da je zadevni ukrep primeren za zagotavljanje uresničitve tega cilja in da ne presega tega, kar je nujno za njegovo uresničitev.
Ob upoštevanju navedenega je treba na prvo zastavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da če se želijo z ukrepom države članice gostiteljice opredeliti merila glede zakonitosti položaja turških državljanov tako, da se sprejme ali spremeni materialnopravni in/ali procesnopravni pogoj za vstop, prebivanje in, če gre za tak primer, zaposlitev teh državljanov na njenem ozemlju, in če ti pogoji pomenijo novo omejitev prostega gibanja turških delavcev v smislu klavzule „standstill“ iz tega člena, samo dejstvo, da je namen ukrepa preprečevanje nezakonitega vstopa in nezakonitega prebivanja pred vložitvijo prošnje za dovoljenje za prebivanje, ne omogoča izključitve uporabe te klavzule.
Drugo vprašanje
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da „z vidika prebivanja […] zakonito“ pomeni imeti začasno dovoljene za prebivanje, ki velja samo do končne odločitve o pravici prebivanja.
Glede tega, kakor je bilo opozorjeno v točki 35 te sodbe, pojem „zakonito“ v smislu člena 13 Sklepa št. 1/80 pomeni, da je moral turški delavec ali njegov družinski član spoštovati pravila države članice gostiteljice o vstopu, prebivanju in, odvisno od primera, zaposlovanju, da bi bil zakonito na ozemlju navedene države.
Ta pojem je bil pojasnjen v točki 84 zgoraj navedene sodbe Abatay in drugi, s sklicevanjem na sorodni pojem „zakonita zaposlitev“, uporabljen v členu 6(1) Sklepa št. 1/80.
Tako je Sodišče že presodilo, da se z „zakonito zaposlitvijo“ domneva stabilen in varen položaj na trgu dela navedene države članice in na podlagi tega vključuje nesporno pravico do prebivanja (sodba z dne 8. novembra 2012 v zadevi Gülbahce, C‑268/11, točka 39 in navedena sodna praksa).
Tako zaposlitev turškega državljana na podlagi začasnega dovoljenja za prebivanje, ki velja le, dokler ni dokončno odločeno o njegovi pravici do prebivanja, ne more šteti za „zakonito“ (glej v tem smislu sodbo z dne 29. septembra 2011 v zadevi Unal,
C-187/10, ZOdl., str. I-9045
, točka 47).
Iz tega sledi, da se pojem „zakonito“ v smislu člena 13 tega sklepa nanaša na stabilen in varen položaj na ozemlju države članice, pri katerem se domneva, da pravica do prebivanja zadevne osebe ni sporna. Tako obdobja prebivanja ali, odvisno od primera, zaposlitve turškega državljana na podlagi začasnega dovoljenja za prebivanje, ki velja le, dokler ni dokončno odločeno o njegovi pravici do prebivanja, ne morejo šteti za „zakonita“ v smislu tega člena.
Zato je treba na drugo zastavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člen 13 Sklepa št. 1/80 razlagati tako, da imeti začasno dovoljenje za prebivanje, ki velja samo do končne odločitve o pravici prebivanja, ne pomeni „zakonitega prebivanja“.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

1.
Člen 13 Sklepa št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve, ki ga je sprejel Pridružitveni svet, ki je bil ustanovljen s Sporazumom o pridružitvi, sklenjenim med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, ki so ga Republika Turčija na eni ter države članice EGS in Skupnost na drugi strani podpisale 12. septembra 1963 v Ankari in ki je bil v imenu slednje sklenjen, sprejet in potrjen s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne 23. decembra 1963, je treba razlagati tako, da če se želijo z ukrepom države članice gostiteljice opredeliti merila glede zakonitosti položaja turških državljanov tako, da se sprejme ali spremeni materialnopravni in/ali procesnopravni pogoj za vstop, prebivanje in, če gre za tak primer, zaposlitev teh državljanov na njenem ozemlju, in če ti pogoji pomenijo novo omejitev prostega gibanja turških delavcev v smislu klavzule „standstill“ iz tega člena, samo dejstvo, da je namen ukrepa preprečevanje nezakonitega vstopa in nezakonitega prebivanja pred vložitvijo prošnje za dovoljenje za prebivanje, ne omogoča izključitve uporabe te klavzule.

2.
Člen 13 Sklepa št. 1/80 je treba razlagati tako, da posedovanje začasnega dovoljenja za prebivanje, ki velja samo do končne odločitve o pravici prebivanja, ne pomeni „zakonitega prebivanja“.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nizozemščina.