CELEX: 62014CJ0473
Ennakkoratkaisupyyntö
Direktiivi 2001/42/EY
Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arviointi
Hymettoksen vuoristoylängön suojelua koskeva järjestelmä
Muutosmenettely
Kyseisen direktiivin sovellettavuus
Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaava ja ympäristönsuojeluohjelma

Ennakkoratkaisupyyntö koskee tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42/EY (
EYVL L 197, s. 30
) 3 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Dimos Kropias Attikis (Kropian kunta Attikassa) ja Ypourgos Perivallontos, Energeias kai Klimatikis Allagis (ympäristö-, energia- ja ilmastonmuutosministeri) ja jossa kansallista tuomioistuinta vaaditaan kumoamaan Hymettoksen vuoristoylängön sekä Goudin ja Ilissian suurkaupunkipuistojen alueen suojelutoimenpiteiden määrittämisestä 14.6.2011 annettu presidentin asetus nro 187/2011 (FEK D’ 187/16.6.2011; jäljempänä riidanalainen asetus).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2001/42
Direktiivin 2001/42 johdanto-osan 10 ja 19 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(10)
Suunnitelmilla ja ohjelmilla, joita valmistellaan eri aloja varten ja joissa vahvistetaan puitteet sellaisten tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, jotka on lueteltu tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista 27 päivänä kesäkuuta 1985 annetun neuvoston direktiivin 85/337/ETY [(
EYVL L 175, s. 40
)] liitteessä I ja II, [sellaisena kuin kyseinen direktiivi on muutettuna 3.3.1997 annetulla neuvoston direktiivillä 97/11/EY (
EYVL L 73, s. 5
)], on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, ja sen vuoksi niistä olisi yleensä tehtävä järjestelmällinen ympäristöarviointi. Jos näissä suunnitelmissa ja ohjelmissa määritellään pienten alueiden käyttö paikallisella tasolla – – arviointi olisi tehtävä vain, jos jäsenvaltiot määrittelevät, että suunnitelmilla ja ohjelmilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
– –
(19)
Jotta vältetään kaksinkertainen arviointityö, jäsenvaltiot voivat määrätä yhteensovitetuista tai yhteisistä menettelyistä, jotka täyttävät asiaa koskevan yhteisön lainsäädännön vaatimukset, jos velvoite arvioida ympäristövaikutuksia johtuu samanaikaisesti sekä tästä direktiivistä että muusta yhteisön lainsäädännöstä, kuten luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2 päivänä huhtikuuta 1979 annetusta neuvoston direktiivistä 79/409/ETY [(
EYVL L 103, s. 1
), sellaisena kuin se on kodifioituna 30.11.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/147/EY (
EUVL 2010, L 20, s. 7
)] – – [luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetusta neuvoston] direktiivistä 92/43/ETY [(
EYVL L 206, s. 7
)] – –”
Direktiivin 2001/42 1 artiklan mukaan tämän direktiivin tarkoituksena on taata korkeatasoinen ympäristönsuojelu ja edistää ympäristönäkökohtien huomioon ottamista suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä kestävän kehityksen edistämiseksi varmistamalla, että tietyistä suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia, tehdään ympäristöarviointi tämän direktiivin mukaisesti.
Direktiivin 2001/42 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
a)
’suunnitelmilla’ ja ’ohjelmilla’ sellaisia suunnitelmia ja ohjelmia – – sekä niitä koskevia muutoksia
—
jotka kansallinen, alueellinen tai paikallinen viranomainen valmistelee ja/tai hyväksyy tai jotka viranomainen valmistelee kansanedustuslaitoksen tai hallituksen hyväksyttäväksi lainsäädäntömenettelyllä, ja
—
joita lait, asetukset tai hallinnolliset määräykset edellyttävät;
B)
’ympäristöarvioinnilla’ 4–9 artiklan mukaista ympäristöselostuksen laatimista, kuulemisten järjestämistä, ympäristöselostuksen ja kuulemisten tulosten huomioon ottamista päätöksenteossa sekä päätöksestä tiedottamista;
– –”
Kyseisen direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäljempänä 4–9 artiklan mukainen ympäristöarviointi on tehtävä 2–4 kohdassa tarkoitetuista suunnitelmista ja ohjelmista, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.
2.   Jollei 3 kohdasta muuta johdu, ympäristöarviointi on tehtävä kaikista suunnitelmista ja ohjelmista,
a)
joita valmistellaan maa-, metsä- ja kalataloutta, energiaa, teollisuutta, liikennettä, jätehuoltoa, vesitaloutta, televiestintää, matkailua, kaavoitusta tai maankäyttöä varten ja joissa vahvistetaan puitteet direktiivin 85/337/ETY liitteessä I ja II lueteltujen tulevien hankkeiden lupa- tai hyväksymispäätöksille, tai
b)
joiden on katsottu edellyttävän direktiivin 92/43/ETY 6 tai 7 artiklan mukaista arviointia sen todennäköisen vaikutuksen johdosta, joka niillä on mainituissa artikloissa tarkoitetuilla alueilla.
– –”
Direktiivin 2001/42 11 artiklan, jonka otsikko on ”Suhde yhteisön muuhun lainsäädäntöön”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tämän direktiivin mukaisesti suoritetulla ympäristöarvioinnilla ei rajoiteta direktiivin 85/337/ETY tai muiden yhteisön oikeuden mukaisten vaatimusten noudattamista.
2.   Jotta vältetään muun muassa kaksinkertainen arviointi, jäsenvaltiot voivat sellaisten suunnitelmien ja ohjelmien osalta, joita koskeva velvoite tehdä arviointeja ympäristövaikutuksista johtuu samanaikaisesti sekä tästä direktiivistä että muusta yhteisön lainsäädännöstä, säätää yhteensovitetuista tai yhteisistä menettelyistä, jotka täyttävät asiaa koskevan yhteisön lainsäädännön vaatimukset.”
Direktiivi 92/43
Direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.”
Kyseisen direktiivin 7 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdasta aiheutuvat velvoitteet korvaavat direktiivin 79/409/ETY 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä lauseesta aiheutuvat velvoitteet, kun on kyse 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti suojeltavaksi luokitelluista alueista tai vastaavasti kyseisen direktiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti tunnustetuista alueista tämän direktiivin voimaantulopäivästä alkaen tai jäsenvaltion direktiivin 79/409/ETY mukaisesti tekemän suojeluluokittelun tai tunnustamisen päivämäärästä alkaen, jos viimeksi mainittu päivämäärä on myöhempi.”
Kreikan oikeus
Ministeriöiden yhteinen päätös 107017/2006
Ministeriöiden 28.8.2006 tekemän yhteisen päätöksen 107017/2006 (FEK B’ 1225/5.9.2006) 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tämän asetuksen tarkoituksena on panna täytäntöön [direktiivin 2001/42] säännökset, jotta tasapainoisen kehityksen myötä ympäristönäkökohdat otetaan huomioon ennen suunnitelmien ja ohjelmien hyväksymistä ja vahvistetaan kaikki tarvittavat toimenpiteet, olosuhteet ja menettelyt niiden mahdollisten ympäristövaikutusten arvioimiseksi ja siten kestävän kehityksen ja korkeatasoisen ympäristönsuojelun edistämiseksi.”
Kyseisen ministeriöiden yhteisen päätöksen 3 §:n 1 momentin b kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jollei 2 momentista muuta johdu, strateginen ympäristöarviointi on tehtävä ennen suunnitelman tai ohjelman hyväksymistä tai lainsäädäntömenettelyn aloittamista kansallisen, alueellisen, maakunnallisen tai kunnallisen tason suunnitelmista tai ohjelmista, joilla voi olla merkittäviä vaikutuksia ympäristöön, ja erityisesti:
– –
b)
kaikista suunnitelmista ja ohjelmista, joita sovelletaan kaikilta osin tai osittain Natura 2000 ‑nimellä kutsutun yhtenäisen eurooppalaisen ekologisen verkoston kansallisilla alueilla [yhteisön tärkeänä pitämät alueet ja erityiset suojelualueet] ja jotka ovat omiaan vaikuttamaan niihin merkittävästi, lukuun ottamatta hoitosuunnitelmia ja toimintaohjelmia, jotka liittyvät suoraan näiden alueiden hallinnointiin ja suojeluun tai ovat niitä varten välttämättömiä.
Jotta kyettäisiin selvittämään, ovatko edellisessä momentissa tarkoitetut suunnitelmat ja ohjelmat – – omiaan vaikuttamaan merkittävästi Natura 2000 ‑nimellä kutsutun yhtenäisen eurooppalaisen ekologisen verkoston kansallisiin alueisiin (yhteisön tärkeänä pitämät alueet ja erityiset suojelualueet), ja näin ollen selvittämään, onko niihin sovellettava strategista ympäristöarviointia, on noudatettava 5 §:n 2 momentissa tarkoitettua ympäristövalvonnan menettelyä.”
Ministeriöiden yhteisen päätöksen 107017/2006 5 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jokaiseen 3 §:n 1 momentin b kohdassa ja 2 momentissa tarkoitettuun suunnitelmaan ja ohjelmaan sovelletaan ympäristövalvonnan menettelyä, jotta 3 momentissa tarkoitettu toimivaltainen viranomainen voisi arvioida kyseisessä pykälässä vahvistettujen edellytysten perusteella, saattaako kyseisellä suunnitelmalla tai ohjelmalla olla merkittäviä ympäristövaikutuksia ja onko siitä sen vuoksi tehtävä strateginen ympäristöarviointi. ‐ ‐”
Ateenan ja sen lähialueiden kaavoitusta koskeva lainsäädäntö
Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaavasta ja ympäristönsuojeluohjelmasta annetussa laissa 1515/1985, jonka säännökset on kodifioitu kaupunkisuunnittelusta 14.7.1999 annettuun presidentin asetukseen, vahvistetaan Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaava ja ympäristönsuojeluohjelma.
Lain 1515/1985 1 §:n 1 momentin mukaan Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaavalla tarkoitetaan kaikkia niitä tavoitteita, linjauksia, ohjelmia ja toimenpiteitä, joita tässä laissa pidetään välttämättöminä Ateenan ja sen lähialueiden kaavoituksen ja kaupunkisuunnittelun järjestämiseksi viiden vuoden pituisten taloudellisten ja sosiaalisten kehittämissuunnitelmien yhteydessä.
Kyseisen lain 4 §:n 3 momentin mukaan Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaavaa ja ympäristönsuojeluohjelmaa täydennetään, täsmennetään, selvennetään ja muutetaan mainitussa pykälässä annetun valtuutuksen nojalla annetuilla presidentin asetuksilla, joilla ei kuitenkaan voida muuttaa niiden tavoitteita eikä linjauksia.
Hymettoksen vuoristoylängön suojelua koskeva lainsäädäntö
Hymettoksen vuoristoylänköön sovelletaan erilaisia kansallisessa oikeudessa säädettyjä suojelujärjestelmiä. Ensimmäistä kertaa kyseistä vuoristoylänköä koskeva täydellinen suojelujärjestelmä otettiin käyttöön 31.8.1978 annetulla presidentin asetuksella, jossa säädettiin kahdesta suojeluvyöhykkeestä (A ja B) ja määritettiin näiden vyöhykkeiden sallittu käyttö.
Koska Hymettoksen vuoristoylängön luonto on huomattavan monimuotoinen muun muassa kasvistonsa ja lintukantansa vuoksi, se merkittiin direktiivin 92/43 mukaisesti yhteisön tärkeänä pitämien alueiden luetteloon nimellä ”Ymittos – Aisthitiko Dasos Kaisarianis – Limni Vouliagmenis” (GR-koodi 3000006) ja direktiivin 2009/147 mukaisesti erityiseksi suojelualueeksi nimellä ”Oros Ymittos” (GR-koodi 3000015). Kyseinen vuoristoylänkö nimettiin myös direktiivissä 92/43 tarkoitetuksi erityisten suojelutoimien alueeksi.
Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaavasta ja ympäristönsuojeluohjelmasta vastaava elin, joka perustettiin lain 1515/1985 5 §:llä, aloitti 31.8.1978 annetun presidentin asetuksen muuttamista koskevan menettelyn parantaakseen Hymettoksen vuoristoylängön suojelua ja saattaakseen aikaisemman asian kannalta merkityksellisen lainsäädännön Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaavan mukaiseksi.
Kyseisen menettelyn yhteydessä tehtiin tutkimus, jonka perusteella Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaavasta ja ympäristönsuojeluohjelmasta vastaavan elimen täytäntöönpaneva komitea valmisteli hankkeen, josta sittemmin kuultiin asianomaisia kuntia, useita ministeriöitä ja yleisöä. Kun nämä kuulemiset oli otettu huomioon, hanke saatettiin päätökseen ja johti riidanalaisen asetuksen antamiseen.
Kyseisen asetuksen 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tämän asetuksen tavoitteena on Hymettoksen vuoristoylängön ja sen reuna-alueiden tehokas suojelu hoitamalla ja säilyttämällä ekologisesti elinympäristöt, kasvillisuus ja eläimistö, arvottamalla sen Attikan alangon kannalta tärkeitä ekologisia toimintoja, suojelemalla maisemaa ja valvomalla rakentamista.”
Riidanalaisen asetuksen 3 §:ssä säädetään viidestä suojeluvyöhykkeestä eli A-vyöhykkeestä, joka on pinta-alaltaan laajempi kuin sitä edeltänyt A-vyöhyke ja joka nimetään ”luonnon ja monumenttien ehdottoman suojelun vyöhykkeeksi”, jolla elinympäristöjen, kasvillisuuden ja eläimistön suoja on täydellinen ja jolla Hymettoksen vuoristoylängön luonnolle, geologialle ja historialle ominaisia erityispiirteitä arvotettaisiin ekologisesti yhteensoveltuvalla tavalla, B-vyöhykkeestä, joka nimetään ”suojelun reunavyöhykkeeksi” ja joka on maatalous-, koulutus-, virkistyskäyttö-, kulttuuri- ja urheiluvyöhyke, C-vyöhykkeestä, joka on arkeologisten alueiden suojeluvyöhyke, D-vyöhykkeestä, joka on nimetty kuten Goudin ja Ilissian kaupunkipuistovyöhyke, joka yhdistää vuoristoekosysteemin kaupunkiin, ja E-vyöhykkeestä, joka on varattu erityiseen maankäyttöön ja jolla sallitaan muun muassa asian kannalta merkityksellisen lainsäädännön mukaiset hautausmaat.
Riidanalaisen asetuksen 7 §:ssä, jonka otsikko on ”Siirtymäsäännökset”, säädetään muun muassa, että louhokset on ennallistettava kolmen vuoden kuluessa ja että tietyt laitokset, kuten olemassa olevat teollisuus- ja käsityölaitokset, on siirrettävä pois viiden vuoden kuluessa.
Kyseisen asetuksen 8 §:ssä säädetään muun muassa, että laillisesti olemassa olevat rakennukset ja rakennukset, jotka ovat asumis-, opetus- tai sairaanhoitokäytössä tai joita käytetään terveydenhoitolaitoksina, orpokoteina tai turvapaikkoina taikka virkistykseen, urheiluun tai kulttuuritapahtumiin tai jotka ovat luostareiden käytössä taikka joilla sijaitsee televisioantenneja, ja uskonnonharjoituspaikat sekä hautausmaat, joiden käyttö ei tämän saman asetuksen säännösten mukaan ole sallittua, voivat jäädä paikoilleen ja niitä voidaan kunnostaa, mutta niiden laajentaminen ei kuitenkaan ole mahdollista.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Symvoulio tis Epikrateias (ylin hallintotuomioistuin) toteaa, että sen on Dimos Kropiasin esittämien lausumien vuoksi päätettävä, onko riidanalainen asetus kumottava sillä perusteella, että kyseessä on sellainen direktiivin 2001/42 soveltamisalaan kuuluva suunnitelma tai ohjelma, johon olisi pitänyt soveltaa ”alustavaa ympäristövalvonnan menettelyä” ja/tai ministeriöiden yhteisessä päätöksessä 107017/2006, jolla mainittu direktiivi pannaan täytäntöön, tarkoitettua ”strategista ympäristöarviointia”.
Mainittu tuomioistuin katsoo, etteivät kyseisten menettelyjen soveltamisalaan kuulu sellaiset suunnitelmat ja ohjelmat, joilla täsmennetään olemassa olevaa ylemmäntasoista, kokonaisvaltaisen suunnitelman sisältävää suunnitelmaa tai pannaan se täytäntöön, eli tässä tapauksessa Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaavan kaltainen suunnitelma, joka ministeriöiden yhteisen päätöksen 107017/2006 voimaantulosta lukien jo sinänsä kuuluu strategisen ympäristöarvioinnin soveltamisalaan. Sen mukaan sillä, ettei Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaavasta ollut tehty strategista ympäristöarviointia, ei ole merkitystä sen vuoksi, että kyseinen ministeriöiden päätös ei vielä sitä hyväksyttäessä ollut tullut voimaan.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tuomion Inter-Environnement Bruxelles ym. (C‑567/10,
EU:C:2012:159
) 42 kohdasta ilmenevän, ettei direktiivin 2001/42 3 artiklassa tarkoitettua ”ympäristöarviointia” vaadita, mikäli kumottu toimi kuuluu aluesuunnittelua koskevien toimien hierarkiaan, jos näillä toimilla määrätään riittävän täsmällisistä maankäyttösäännöistä, jos niiden omat ympäristövaikutukset on tutkittu ja jos voidaan perustellusti katsoa, että direktiivillä 2001/42 suojeltavat intressit on otettu tässä yhteydessä riittävällä tavalla huomioon.
Se huomauttaa, että sen jäsenten enemmistö katsoo, että lailla 1515/1985 säädetyssä Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaavassa, joka on riidanalaista asetusta aikaisempi ylemmäntasoinen suunnitelma, määrätään riittävän täsmälliset maankäyttösäännöt, joten direktiivissä 2001/42 tarkoitettua ”ympäristöarviointia” ei vaadittu ennen kyseisen asetuksen, jolla yleiskaavaa täsmennetään ja jolla se pannaan toimeen, antamista.
Tätä näkemystä voitaisiin perustella muun muassa sillä, että lain 1515/1985 4 §:n 3 momentissa säädetään, että kyseisen pykälän nojalla annettavilla asetuksilla – siis myös riidanalaisella asetuksella – saadaan ainoastaan täydentää, täsmentää, selventää ja muuttaa Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaavaa ja ympäristönsuojeluohjelmaa mutta sillä ei saada muuttaa niiden tavoitteita ja linjauksia eikä määrätä sellaisista uusista töistä tai uusista toiminnoista, jotka eivät sisälly Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaavasuunnitelmaan tai joilla on vähäisiäkin haitallisia vaikutuksia ympäristöön. Riidanalaisella asetuksella pyritään sääntelemään Hymettoksen vuoristoylängön suojelua koskevaa nykyistä järjestelmää vieläkin tiukemmalla tavalla maankäytön ja sen valvonnan alalla Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaavaa noudattaen.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lisää tähän, että sen jäsenten vähemmistön ilmaiseman mielipiteen mukaan riidanalaista asetusta ei olisi saatu antaa kyseisen direktiivin 2001/42 3 artiklassa tarkoitettua ”ympäristöarviointia” suorittamatta. Vähemmistön mukaan laissa 1515/1985 ei nimittäin anneta minkäänlaisia maankäyttöä koskevia sääntöjä eikä siis varmastikaan yhtään maankäyttöä koskevaa täsmällistä sääntöä, koska tuo laki sisältää vain tavoitteisiin ja linjauksiin liittyviä yleisluonteisia säännöksiä.
Vähemmistön mielipiteen mukaan riidanalaisella asetuksella säädetyn kaltainen suunnitelma – vaikka sillä vain täsmennettäisiin Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaavaa – kuuluu direktiivin 2001/42 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan nimenomaisen sanamuodon perusteella selvästi ympäristöarvioinnin soveltamisalaan.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että jos unionin tuomioistuimen pitäisi ensin mainitun tuomioistuimen enemmistön mielipiteen mukaisesti katsoa, ettei riidanalaisella asetuksella säädetystä suunnitelmasta tarvinnut tehdä direktiivissä 2001/42 tarkoitettua ”ympäristöarviointia” sen vuoksi, että sillä täsmennetään Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaavaa, joka on hierarkkisesti ylemmäntasoinen normi, tämän jälkeen heräisi kuitenkin kysymys siitä, vaadittiinko kyseistä arviointia joka tapauksessa sen vuoksi, että Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaava puolestaan hyväksyttiin tällaista arviointia tekemättä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että sen jäsenten enemmistön mielipiteen mukaan tähän kysymykseen on vastattava kieltävästi siitä olennaisesta syystä, että Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaavan sisältävä laki 1515/1985 ei, kun otetaan huomioon sen antamisajankohta, kuulunut direktiivin 2001/42 eikä sen lainsäädännön, jolla tämä pantiin täytäntöön Kreikan oikeusjärjestyksessä, soveltamisalaan ratione temporis.
Kyseisen tuomioistuimen mukaan sen jäsenten vähemmistö kuitenkin katsoo, ettei enemmistön mielipidettä voida hyväksyä siitä syystä, että sillä rajoitetaan aiheettomasti direktiivin 2001/42 tehokasta vaikutusta ja että se olisi tuomion Inter-Environnement Bruxelles ym. (C‑567/10,
EU:C:2012:159
) 42 kohdan vastainen. Direktiivin 2001/42 taannehtivaa soveltamista koskevaa ongelmaa ei myöskään synny, sillä käsiteltävässä asiassa ei ole kyse siitä, tehtiinkö alkuperäisestä suunnitelmasta kyseisessä direktiivissä tarkoitettu ”ympäristöarviointi”, vaan pelkästään siitä, onko tällainen arviointi tehtävä mainittua suunnitelmaa täsmentävän sääntelyn uudempien säännösten osalta.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että jos unionin tuomioistuin vastaisi kieltävästi tähän kysymykseen, kolmanneksi heräisi kysymys siitä, olisiko riidanalaista asetusta annettaessa joka tapauksessa pitänyt suorittaa direktiivin 2001/42 3 artiklan 2 kohdan b alakohtaan perustuva ympäristöarviointi sen vuoksi, että samassa asetuksessa rajattu A-vyöhyke kattaa yhteisön tärkeänä pitämänä alueena ja erityisenä suojelualueena suojellun Hymettoksen vuoristoylängön alueen melkein kokonaisuudessaan.
Tarkemmin ottaen herää kysymys siitä, onko riidanalaista asetusta direktiivin 2001/42 3 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdan nojalla pidettävä sellaisena hoitosuunnitelmana, joka on kiinteästi sidoksissa kyseisen alueen suojeluun ja välttämätön sen suojelemiseksi, missä tapauksessa ympäristöarviointia ei vaadittaisi.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen jäsenten enemmistön mielipiteen mukaan tähän kysymykseen olisi vastattava kieltävästi sen vuoksi, että vaikka riidanalaisella asetuksella pyritään suojelemaan Hymettoksen vuoristoylänköä ja vaikka sillä annetaan ympäristön kannalta suotuisampia sääntöjä, sillä kuitenkin säilytetään kaikki jo olemassa olleet toiminta- ja maankäyttövyöhykkeet, joiden ympäristövaikutuksia ei ole koskaan arvioitu, ja mahdollistetaan lisäksi aiemmin lainmukaisesti olemassa olleiden radio- ja televisioantennien, koulujen, vanhainkotien ja hautausmaiden kaltaisten laitteistojen ja laitosten pysyttäminen paikallaan.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tietyt jäsenet kuitenkin kiistävät tämän näkemyksen, sillä he katsovat riidanalaisen asetuksen olevan hoitosuunnitelma, joka on kiinteästi sidoksissa kyseisen alueen suojeluun ja välttämätön sen suojelemiseksi, koska Hymettoksen vuoristoylängön alueen luokitteleminen A-vyöhykkeeksi edellyttää sen ehdotonta suojelemista siten, ettei minkäänlainen maankäyttö, lukuun ottamatta laitteistoja ja laitoksia, jotka soveltuvat yhteen kyseisen alueen suojelun kanssa tai joiden katsotaan olevan kyseisen alueen suojelun kannalta välttämättömiä, kuten palontorjuntalaitokset, vesipostit, metsänhoitotyöt, ulkoilureittien ja pyöräilyteiden perustaminen tai vuoristopuroväylien kunnossapitoa koskevat vähäiset toimenpiteet, ole mahdollista.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo lopuksi, että jos unionin tuomioistuin katsoisi, että riidanalainen asetus on A-vyöhykkeen osalta hoitosuunnitelma, joka on kiinteästi sidoksissa Hymettoksen vuoristoylängön suojeluun ja sen suojelun kannalta välttämätön, heräisi kysymys siitä, voidaanko ajatella, että kyseinen asetus kumottaisiin vain osittain eli vain niiltä osin kuin kyseisen suojelualueen tietyt osat kuuluvat yhteisön tärkeänä pitäminä alueina tai erityisinä suojelualueina mainitussa asetuksessa tarkoitettuihin B-, D- ja E-vyöhykkeisiin, joista ympäristöarviointi olisi ollut tehtävä mutta joista sitä ei ollut tehty.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen jäsenten enemmistö katsoo, että tähän kysymykseen on vastattava myöntävästi.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan sen jäsenten vähemmistö ei yhdy tähän näkemykseen, sillä se katsoo, että yritettäessä säännellä Hymettoksen vuoristoylängön kaltaisen laajan yhtenäisen alueen maankäyttöä tai siellä sallittuja toimintoja tietoja on arvioitava kokonaisvaltaisesti eikä ympäristöarviointi saa olla hajanaista.
Tässä tilanteessa Symvoulio tis Epikrateias päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko suurkaupunkitaajaman yleiskaava, jossa asetetaan yleiset tavoitteet, linjaukset ja ohjelmat kyseisen taajaman ja sen lähialueiden kaavoituksen ja kaupunkisuunnittelun järjestämiseksi sekä erityisesti määritetään kaavan yleisiksi tavoitteiksi muun muassa taajamaa ympäröivien vuoristoylänköjen suojeleminen ja kaupungin asutun alueen laajenemisen pysäyttäminen, toimi, jolla toimivaltainen viranomainen vapautetaan toteuttamasta direktiivin 2001/42 3 artiklassa, sellaisena kuin sitä on tulkittu tuomion Inter Environnement Bruxelles ym. [(C‑567/10,
EU:C:2012:159
)] [42 kohdassa], tarkoitettua ympäristöarviointia sellaisen suunnitelman osalta, joka annetaan myöhemmin asetuksen muodossa sen lain perusteella, johon sisältyy edellä mainittu alkuperäinen yleiskaava, ja jossa vahvistetaan suojeluvyöhykkeet eräälle edellä mainituista vuoristoylängöistä ja säädetään niillä sallituista käyttötarkoituksista ja toiminnoista tarkoituksin täsmentää ja panna täytäntöön vuoristoylänköjen suojelun ja asutun alueen laajenemisen pysäyttämisen tavoitteet?
2)
Jos vastaus edelliseen kysymykseen on myöntävä, kysytään, edellytetäänkö tilanteessa, jossa [mainitusta yleiskaavasta] ei sen vahvistamisajankohdan vuoksi ollut tehty direktiivissä 2001/42 [tarkoitettua] ympäristöarviointia, että kyseinen arviointi on toimitettava, kun [kyseistä suunnitelmaa täsmentävä] toimi [toteutetaan] mainitun direktiivin voimaantulon jälkeen.
3)
Jos vastaus edelliseen kysymykseen on kieltävä, kysytään, onko asetus, joka sisältää sääntelyä, joka liittyy suojelutoimiin sekä sallittuihin toimintoihin ja käyttötarkoituksiin alueella, joka kuuluu [Natura 2000]-verkoston kansalliseen osaan yhteisön tärkeänä pitämänä alueena, erityisten suojelutoimien alueena ja erityisenä suojelualueena, ja jolla tosin luodaan luonnon ehdottoman suojelun järjestelmä – jonka mukaan sallittuja ovat vain palontorjunta- ja metsänhoitolaitokset ja ulkoilureitit – mutta jonka valmistelutoimista ei ilmene, että huomioon olisi otettu kyseisten alueiden suojelutavoitteet eli ne ympäristön erityispiirteet, joiden perusteella ne valittiin liitettäviksi [Natura 2000]-verkostoon, kun toisaalta kyseisen sääntelyn mukaan kyseisellä alueella on edelleen mahdollista harjoittaa tiettyjä vastedes kiellettyjä toimintoja pelkästään siitä syystä, että ne olivat aiemmin voimassa olleen suojelujärjestelmän mukaisia, direktiivin 92/43 – – 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu käyttösuunnitelma, jonka vahvistamista ennen ei ole velvollisuutta toteuttaa [edellä mainittuun artiklaan perustuvaa] ympäristöarviointia, [kun mainittua artiklaa luetaan yhdessä] direktiivin 2001/42 3 artiklan 2 kohdan b alakohdan kanssa.
4)
Jos vastaus edelliseen – – kysymykseen on myöntävä, kysytään lopuksi, onko tilanteessa, jossa on toteutettu kaavoitussuunnittelutoimi, joka koskee laajempaa maantieteellisesti yhtenäistä aluetta ja jonka osalta edellytetään lähtökohtaisesti direktiivin 2001/42 3 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla, luettuna yhdessä direktiivin [92/43/ETY] 6 artiklan 3 kohdan kanssa, – – tehtävän ympäristöarvioinnin toteuttamista, mitä ei ole tehty, ja jos todetaan, että vain joistakin kyseisen alueen osista on tehtävä ympäristöarviointi lopulta vahvistetun, kyseisissä osissa sallittuihin käyttötarkoituksiin ja toimintoihin liittyvien sellaisten toimien vuoksi, jotka eivät ole pelkkiä käyttösuunnitelmia, mutta sitä ei vaadita tehtäväksi valtaosasta kyseisen maantieteellisen alueen osia, koska kyseisiin osiin sovellettava toimi on tosiasiallisesti käyttösuunnitelma, jonka yhteydessä direktiivin 2001/42/EY 3 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan, luettuna yhdessä direktiivin 92/43 6 artiklan 3 kohdan kanssa, ei edellytetä mainittua arviointia, direktiivin 2001/42 perusteella mahdollista, että näiden toimien muodostama kokonaisuus todetaan osittain pätemättömäksi ja että se näin ollen kumotaan vain siltä osin kuin se koskee tämän maantieteellisen alueen niitä osia, joista vaaditaan lopulta vahvistetun sääntelyn vuoksi toteutettava ympäristöarviointi, mistä seuraa lisäksi se, että mainitun toimen osittaisen kumoamisen jälkeen toteutetaan vain kyseistä osaa eikä koko aluetta koskeva ympäristöarviointi.”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen ja toinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy kahdella ensimmäisellä kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, pääasiallisesti, onko direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohtaa ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että sellaisen toimen toteuttaminen, joka sisältää direktiivin 2001/42 soveltamisalaan kuuluvan kaavoitukseen ja maankäyttöön liittyvän suunnitelman tai ohjelman ja jolla muutetaan aikaisemmin olemassa ollutta suunnitelmaa tai ohjelmaa, voidaan vapauttaa kyseisen direktiivin 3 artiklassa vaaditun ympäristöarvioinnin tekemisvelvollisuudesta sillä perusteella, että kyseisellä toimella on tarkoitus täsmentää ja panna toimeen ylemmäntasoisella toimella käyttöön otettu yleiskaava, josta siitäkään ei ole tehty tällaista ympäristöarviointia.
Tuomion Inter-Environnement Bruxelles ym. (C‑567/10,
EU:C:2012:159
) 42 kohdasta ilmenee tältä osin, etteivät direktiivin 2001/42 tavoitteet ja tarve säilyttää sen tehokas vaikutus lähtökohtaisesti estä katsomasta, että kyseisen direktiivin soveltamisalaan kuuluvan suunnitelman tai ohjelman kokonaan tai osittain kumoava toimenpide ei kuulu sen soveltamisalaan, mikäli kumottu toimi kuuluu kaavoitusta koskevien toimien hierarkiaan, jos näillä toimilla määrätään riittävän täsmällisistä maankäyttösäännöistä, jos niiden omat ympäristövaikutukset on tutkittu ja jos voidaan perustellusti katsoa, että direktiivillä 2001/42 suojeltavat intressit on otettu tässä yhteydessä riittävällä tavalla huomioon.
Direktiivin 2001/42 ja etenkin sen 2 artiklan a alakohdan mukaan nyt mainitun direktiivin soveltamisalaan kuitenkin kuuluvat nimenomaisesti juuri riidanalaisen asetuksen kaltaiset suunnitelmien ja ohjelmien muuttamistoimet – toisin kuin kumoavat toimet –, kuten unionin tuomioistuin on tuomion Inter-Environnement Bruxelles ym. (C‑567/10,
EU:C:2012:159
) 36 kohdassa lisäksi todennut.
Koska pääasiassa on kyse direktiivin 2001/42 soveltamisalaan nimenomaisesti kuuluvasta suunnitelmien ja ohjelmien muuttamistoimesta, ei siis voida väittää, että kun kyseisen direktiivin tavoitteet ja tarve säilyttää sen tehokas vaikutus otetaan huomioon, kyseinen toimi voitaisiin kuitenkin sulkea mainitun direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.
Lisäksi on kiistatonta, että riidanalaisen asetuksen sisältämät suunnitelmat ja ohjelmat kuuluvat lähtökohtaisesti direktiivin 2001/42 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisalaan, koska ne koskevat olennaisin osin kaavoitusta ja maankäyttöä.
Kun kyseistä säännöstä luetaan yhdessä direktiivin 2001/42 3 artiklan 1 kohdan kanssa, voidaan lisäksi todeta, että sitä on tulkittava siten, että erityisen suunnitelman tai hankkeen ympäristövaikutusten arviointivelvollisuuden edellytyksenä on se, että tällä suunnitelmalla tai hankkeella on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia tai toisin sanoen se saattaa merkittävästi vaikuttaa kyseiseen alueeseen. Tutkimus, jossa tarkistetaan, täyttyykö tämä edellytys, rajoittuu väistämättä kysymykseen siitä, voidaanko objektiivisten seikkojen perusteella sulkea pois se, että kyseinen suunnitelma tai hanke vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen (ks. analogisesti tuomio Syllogos Ellinon Poleodomon kai chorotakton, C‑177/11,
EU:C:2012:378
).
Unionin tuomioistuimen tuomion Inter-Environnement Bruxelles ym. (C‑567/10,
EU:C:2012:159
) 42 kohdassa esittämä maininta direktiivin 2001/42 soveltamisalan rajoittamisesta koskee joka tapauksessa tilannetta, joka eroaa perustavanlaatuisesti pääasiassa kyseessä olevasta tilanteesta.
Kyseinen rajoittaminen koski nimittäin kumoamistoimia, eikä sitä voida laajentaa koskemaan pääasiassa kyseessä olevien kaltaisia suunnitelmien ja ohjelmien muutostoimia.
Kun otetaan huomioon direktiivin 2001/42 tavoite, jona on korkeatasoisen ympäristönsuojelun takaaminen, säännöksiä, joilla rajataan kyseisen direktiivin soveltamisalaa, ja erityisesti säännöksiä, joissa määritellään, mitä toimia direktiivi koskee, on tulkittava laajasti (tuomio Inter-Environnement Bruxelles ym., C‑567/10,
EU:C:2012:159
, 37 kohta). Jokaista poikkeamista kyseisistä säännöksistä tai jokaista niitä koskevaa rajoitusta on näin ollen tulkittava suppeasti.
Suunnitelmien ja ohjelmien muutostoimista aiheutuu välttämättä oikeudellisen viitekehyksen muuttuminen, ja niillä saattaa siis olla merkittäviäkin ympäristövaikutuksia, joista ei vielä ole tehty direktiivissä 2001/42 tarkoitettua ”ympäristöarviointia” (ks. vastaavasti tuomio Inter-Environnement Bruxelles ym., C‑567/10,
EU:C:2012:159
, 39 kohta).
Tällaisten toimien jättämistä kyseisen arvioinnin ulkopuolelle ei voida perustella pelkästään sillä, että riidanalaisella asetuksella tehdyillä muutoksilla pyritään täsmentämään normihierarkkisesti ylemmäntasoiseen toimeen sisältyvää yleiskaavaa ja panemaan se täytäntöön.
Tällainen tulkinta ei nimittäin soveltuisi yhteen direktiivin 2001/42 tavoitteiden kanssa ja sillä vaarannettaisiin tämän tehokas vaikutus, koska se tarkoittaisi sitä, että mahdollisesti suuri määrä todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia aiheuttavista suunnitelmien ja ohjelmien muutostoimista suljettaisiin lähtökohtaisesti kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, vaikka ne mainitaan nimenomaisesti direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohdassa ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohdassa.
Tämä pitää paikkansa varsinkin riidanalaisen asetuksen kohdalla, koska on kiistatonta, että sillä tehdyt muutokset ovat merkittäviä ja että pääasiassa kyseessä olevasta yleiskaavasta eli Ateenan ja sen lähialueiden yleiskaavasta itsestään, vaikka sen katsottaisiinkin sisältävän riittävän täsmällisiä maankäyttösääntöjä, ei joka tapauksessa ole tehty direktiivissä 2001/42 tarkoitettua ympäristöarviointia.
Direktiivin 2001/42 soveltamisalan rajoittamisella, mihin unionin tuomioistuin viittaa tuomion Inter-Environnement Bruxelles ym. (C‑567/10,
EU:C:2012:159
) 42 kohdassa, pyritään estämään se, ettei samasta suunnitelmasta tehtäisi useita, kyseisen direktiivin kaikki vaatimukset kattavia ympäristöarviointeja.
Sillä, ettei kyseinen direktiivi vielä mainittua yleiskaavaa hyväksyttäessä ollut tullut voimaan, ei tässä suhteessa ole merkitystä, kun otetaan huomioon, että mainittua direktiiviä sovelletaan poikkeuksetta kaikkiin sen voimassaoloaikana hyväksyttyihin muutostoimiin.
Pääasiassa näyttää lisäksi vieläkin tärkeämmältä se, että suunnitelmasta, jota riidanalaisella asetuksella nimenomaan pyritään muuttamaan, eli 31.8.1978 annetulla presidentin asetuksella käyttöön otetusta järjestelmästä ei selvästikään ole tehty direktiivissä 2001/42 tarkoitetun kaltaista ympäristöarviointia.
Lopuksi on todettava, että vaikka katsottaisiinkin, että riidanalaisella asetuksella muutetuista suunnitelmista ja ohjelmista olisi jo tehty ympäristövaikutusten arviointi direktiivin 85/337 tai direktiivin 2001/42 11 artiklan 1 kohdassa mainittujen ”muiden yhteisön oikeuden mukaisten vaatimusten” perusteella – mitä unionin tuomioistuimelle jätetyn asiakirja-aineiston nojalla ei ole mahdollista todeta –, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on joka tapauksessa tarkistettava, voidaanko tällaista arviointia pitää kyseisen direktiivin 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna yhteen sovitettuna tai yhteisenä menettelynä ja täyttääkö se jo kaikki direktiivissä 2001/42 asetetut vaatimukset; jos näin on, velvollisuutta tehdä uutta arviointia mainitun direktiivin perusteella ei enää olisi (tuomio Valčiukienė ym., C‑295/10,
EU:C:2011:608
, 62 kohta).
Edellä lausutun perusteella kahteen ensimmäiseen kysymykseen on vastattava niin, että direktiivin 2001/42 2 artiklan a alakohtaa ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, ettei sellaisen toimen toteuttamista, joka sisältää direktiivin 2001/42 soveltamisalaan kuuluvan kaavoitukseen ja maankäyttöön liittyvän suunnitelman tai ohjelman ja jolla muutetaan aikaisemmin olemassa ollutta suunnitelmaa tai ohjelmaa, voida vapauttaa kyseisessä direktiivissä vaaditun ympäristöarvioinnin tekovelvollisuudesta sillä perusteella, että kyseisellä toimella on tarkoitus täsmentää ja panna toimeen ylemmäntasoisella toimella käyttöön otettu yleiskaava, josta siitäkään ei ole tehty tällaista ympäristöarviointia.
Kolmas ja neljäs kysymys
Kun otetaan huomioon kahteen ensimmäiseen kysymykseen annettu vastaus, on todettava, että sen kysymyksen osalta, vaaditaanko direktiivin 2001/42 3 artiklan 2 kohdan b alakohdassa, että myös riidanalaisessa asetuksessa säädetyistä suunnitelmista ja ohjelmista tehdään ympäristöarviointi, kolmas ja neljäs kysymys on esitetty vain sen varalta, että unionin tuomioistuin vastaisi siten, ettei näistä suunnitelmista ja näistä ohjelmista tarvitse tehdä tällaista arviointia mainitun direktiivin 3 artiklan 2 kohdan a alakohdan perusteella.
Näin ollen kolmanteen ja neljänteen kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (yhdeksäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista 27.6.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42/EY 2 artiklan a alakohtaa ja 3 artiklan 2 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, ettei sellaisen toimen toteuttamista, joka sisältää direktiivin 2001/42 soveltamisalaan kuuluvan kaavoitukseen ja maankäyttöön liittyvän suunnitelman tai ohjelman ja jolla muutetaan aikaisemmin olemassa ollutta suunnitelmaa tai ohjelmaa, voida vapauttaa kyseisessä direktiivissä vaaditun ympäristöarvioinnin tekovelvollisuudesta sillä perusteella, että kyseisellä toimella on tarkoitus täsmentää ja panna toimeen ylemmäntasoisella toimella käyttöön otettu yleiskaava, josta siitäkään ei ole tehty tällaista ympäristöarviointia.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: kreikka.