CELEX: 62014CJ0151
Неизпълнение на задължения от държава членка
Член 49 ДФЕС
Свобода на установяване
Нотариуси
Изискване за гражданство
Член 51 ДФЕС
Участие в упражняването на публичната власт

С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че като е наложила изискване за гражданство за достъпа до професията нотариус, Република Латвия не е изпълнила задълженията си по членове 49 ДФЕС и 51 ДФЕС.
Правна уредба
Обща организация на професията нотариус в Латвия
Организацията на нотариалната дейност е уредена със Закона за нотариалната дейност (Notariāta likums) от 9 юли 1993 г. (
Latvijas Vēstnesis
, 1993 г., бр. 48, наричан по-нататък „Законът за нотариалната дейност“).
В член 1, параграф 2 от този закон се уточнява, че същият урежда професионалната и съсловна дейност на нотариусите, които съгласно член 238 от същия закон упражняват свободна професия.
По силата на член 3 от посочения закон нотариусите се считат за длъжностни лица. Съгласно член 5 от същия те са подчинени само на закона и изпълняват функциите си напълно независимо.
Съгласно член 8, параграф 1 от Закона за нотариалната дейност нотариусите се назначават, преместват и освобождават от длъжност от министъра на правосъдието.
Що се отнася до условията за достъп до професията нотариус, член 9, параграф 1 от посочения закон предвижда, че „нотариуси могат да бъдат лица, които са граждани на Република Латвия“.
Съгласно член 38, параграф 1 от Закона за нотариалната дейност нотариусът упражнява функциите си в съдебния район по мястото на установяването си. В съответствие с член 39, параграф 1 от този закон нотариусът може да оказва съдействие на обърналите се към него лица дори когато тяхното местожителство или имущество, до което се отнася актът на нотариуса, се намира извън този район.
Съгласно член 39, параграф 2 от посочения закон нотариусът не може — извън предвидените в закона случаи — да откаже да изпълни функциите си. Същевременно по силата на член 40 от същия този закон той е длъжен да откаже да предостави услугите си, когато от него се иска да участва в действия, които са в явно противоречие със закона или добрите нрави.
Нотариалните действия в Латвия
Що се отнася до различните нотариални действия съгласно латвийския правен ред, функцията на нотариуса се състои главно в съставянето на удостоверителни актове.
Член 82.
от Закона за нотариалната дейност предвижда, че „когато удостоверява волеизявление, нотариусът съставя удостоверителен акт“, а в член 87.
от този закон се уточнява, че нотариусът е длъжен да удостовери волята на страните в съответния акт и съдържанието на споразумението и да уведоми страните за евентуалните правни последици на това споразумение.
Що се отнася до изпълнението на съставените от нотариуса актове, член 107.
от посочения закон гласи, че въз основа на такива актове кредиторът може да поиска от нотариуса да пристъпи към принудително събиране на дадено вземане в срок от една година, считано от датата, на която това вземане е станало изискуемо. Ако длъжникът смята, че искането на кредитора е неоснователно, той може на основание член 107.
от същия този закон да предяви иск в съответствие с разпоредбите на член 406 от Гражданския процесуален кодекс (
Latvijas Vēstnesis
, 1998 г., бр. 326/330).
Съгласно членове 108—139 от посочения закон нотариусът удостоверява в частност подписи, верността на преписи и преводи, както и определени обстоятелства, като например това, че дадено лице е живо.
Съгласно членове 140—145 от Закона за нотариалната дейност нотариусът приема на съхранение пари, ценни книжа и документи.
В областта на наследяването член 264 от този закон предвижда, че нотариусът трябва да удостовери съгласието, постигнато от преживелия съпруг и наследниците, които са приели наследството. В член 315 от посочения закон се уточнява, че всички спорове във връзка с наследяването се решават по съдебен ред в съответствие с приложимите процесуални правила.
В член 320 от Закона за нотариалната дейност се посочва, че нотариусът може да пристъпи към делба на имуществото, стига между наследниците да няма спорове в това отношение. Съгласно член 250.
, параграф 1 от Гражданския процесуален кодекс всеки спор трябва да бъде отнесен до съда, който на основание член 250.
, параграф 3 от този кодекс може да възложи на нотариуса да следи провеждането на делбата. Във връзка с тази хипотеза член 250.
, параграф 3 от посочения кодекс предвижда, че когато изготвя разделителния протокол, нотариусът трябва да вземе мерките, годни да помирят съответните страни и да улеснят постигането на споразумение помежду им. В член 250.
, параграф 5 от същия кодекс се уточнява, че нотариусът представя на съда описа, оценката и разделителния протокол.
Що се отнася до компетентността на нотариуса в областта на развода, членове 325 и 327 от Закона за нотариалната дейност предвиждат, че нотариусът може да разтрогне брака при изразено от съпрузите взаимно съгласие, ако те нямат общо дете и не притежават общо имущество. В останалите случаи той може да постанови развод, ако заинтересованите лица преди това са се споразумели за упражняването на родителските права, режима на личните отношения и издръжката на детето или още за подялбата на имуществото.
В член 338 от този закон се уточнява, че нотариусът предава на министерството на външните работи данните за разводите с международен елемент.
Досъдебна процедура
С официално уведомително писмо от 12 октомври 2006 г. Комисията поканва Република Латвия да ѝ представи в срок от два месеца становище относно съответствието с членове 49 ДФЕС и 51 ДФЕС на изискването за гражданство във връзка с достъпа в Латвия до професията нотариус.
Република Латвия отговаря на това официално уведомително писмо с писмо от 21 декември 2006 г., в което излага причините, поради които смята, че член 51, първа алинея ДФЕС е приложим по отношение на нотариусите.
Тъй като не е удовлетворена от изложените от Република Латвия доводи, с писмо от 17 октомври 2007 г. Комисията ѝ изпраща мотивирано становище, на което Република Латвия отговаря с писмо от 3 януари 2008 г.
На 24 май 2011 г. в решения Комисия/Белгия (C‑47/08,
EU:C:2011:334
), Комисия/Франция (C‑50/08,
EU:C:2011:335
), Комисия/Люксембург (C‑51/08,
EU:C:2011:336
), Комисия/Австрия (C‑53/08,
EU:C:2011:338
), Комисия/Германия (C‑54/08,
EU:C:2011:339
) и Комисия/Гърция (C‑61/08,
EU:C:2011:340
) Съдът приема, че изискването за гражданство, предвидено съответно в Белгия, Франция, Люксембург, Австрия, Германия и Гърция във връзка с достъпа до професията нотариус, създава дискриминация, основана на гражданството, която е забранена с член 43 ЕО (понастоящем член 49 ДФЕС). Република Латвия е встъпила страна пред Съда в подкрепа на тези държави членки.
С писмо от 9 ноември 2011 г. Комисията обръща внимание на Република Латвия върху решенията, споменати в предходната точка от настоящото решение.
Република Латвия отговаря на това писмо с писмо от 5 януари 2012 г.
На 22 ноември 2012 г. Комисията изпраща на Република Латвия допълнително мотивирано становище, в което са засегнати само въпросите, които Съдът не е разгледал в решенията, споменати в точка 21 от настоящото решение.
С писмо от 21 януари 2013 г. Република Латвия отговаря на това становище, като излага съображенията, поради които счита, че защитаваната от Комисията позиция не е основателна.
При тези обстоятелства Комисията предявява настоящия иск.
По иска
Доводи на страните
Комисията смята, че дейността на нотариуса съгласно латвийския правен ред не е свързана с упражняването на публична власт по смисъла на член 51, първа алинея ДФЕС, така както е тълкуван от Съда.
Що се отнася, първо, до дейността по удостоверяване на едностранни и двустранни сделки, Комисията изтъква, от една страна, че участието на нотариуса предполага предварителното съгласие на страните, и от друга страна, че нотариусът не може едностранно да промени съответната сделка, без преди това да е получил съгласието на страните. В това отношение се позовава на практиката на Съда, съгласно която тази удостоверителна дейност не може да бъде приравнена на пряко и конкретно участие в упражняването на публичната власт.
Освен това за удостоверяването на подписите на граждани в рамките на механизма за гражданска законодателна инициатива важала същата оценка.
Що се отнася, второ, до дейността на нотариуса по съхраняване на пари, ценни книжа и документи, Комисията смята, че тази дейност също не е свързана с упражняването на публична власт по смисъла на член 51, първа алинея ДФЕС.
Трето, нотариалните производства във връзка с наследяването били, подобно на тези в областта на развода, безспорни, доколкото член 315 от Закона за нотариалната дейност предвиждал, че всички спорове в тази област се решават по съдебен ред.
Според Комисията тази дейност е подготвителна спрямо упражняването на публичната власт, доколкото приключва с изготвянето на опис и оценка на имуществото и протокол за делба на наследството, които нотариусът след това изпраща на съда. Следователно не можело да се смята, че нотариусът разполага в това отношение с правомощие да взема обвързващи решения.
Що се отнася, четвърто, до бракоразводните функции на нотариуса, Комисията подчертава, че Законът за нотариалната дейност възлага на нотариусите да постановяват само развод по взаимно съгласие. Единствен съдът бил компетентен, когато между съпрузите няма такова съгласие. Що се отнася до разводите с международен елемент, нотариусът извършвал само чисто формалната констатация, че местожителството на единия от съпрузите действително е на латвийска територия.
От друга страна, особеният статут на нотариуса по латвийското право, клетвата за вярност, която трябва да положи към латвийската държава, достъпът, който има до информация под контрола на държавата, и използването на държавни символи нямали пряко значение при преценката на естеството на функциите на нотариусите.
В частност Комисията припомня, че съгласно практиката на Съда, що се отнася до особения статут на нотариусите, проверката дали въпросните функции влизат в обхвата на изключението по член 51, първа алинея ДФЕС следва да се извърши от гледна точка на естеството на самите функции, а не от гледна точка на този статут.
Комисията също така подчертава направеното от Съда уточнение, че макар възнагражденията на нотариусите отчасти да се определят със закон, качеството на предоставяните от отделните нотариуси услуги може да е различно, в зависимост от професионалните умения на съответните лица. Посочва и заключението на Съда, че в границите на съответната си териториална компетентност нотариусите упражняват професията си в условията на конкуренция, което не е характерно за упражняването на публичната власт.
Република Латвия, подкрепена в това отношение от Чешката република и Унгария, изтъква, на първо място, че професията нотариус не може да се счита за стопанска дейност по смисъла на член 49 ДФЕС, видно от член 239 от Закона за нотариалната дейност, който указва, че професионалната дейност на нотариусите се изразява в интелектуален труд, с който не се цели извличането на печалба.
Освен това нотариусите не упражнявали професията си в условията на свободна конкуренция, тъй като не избирали нито услугите, които предоставят, нито мястото на предоставянето им, нито дължимото за тези услуги възнаграждение.
При всички положения нотариусите в Латвия осъществявали дейност, която е свързана с упражняването на публична власт по смисъла на член 51, първа алинея ДФЕС, дори и да не бил такъв случаят с нотариусите, упражняващи професията си в държавите членки, за които с решенията, споменати в точка 21 от настоящото решение, е установено неизпълнение на задължения.
Всъщност, от една страна, нотариусът разполагал с право на преценка, доколкото имал право да откаже нотариално удостоверяване във връзка с незаконни действия.
От друга страна, при изпълнение на функциите си нотариусите съставяли актове в името на държавата.
Република Латвия поддържа, на второ място, че Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 година относно признаването на професионалните квалификации (
ОВ L 255, стр. 22
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 8, стр. 3 и поправки в
OB L 271, 2007 г., стр. 18
,
OB L 33, 2009 г., стр. 49
и
ОВ L 305, 2014 г., стр. 115
), изменена с Директива 2013/55/ЕС (
ОВ L 354, стр. 132
, наричана по-нататък „Директива 2005/36“), не се прилага за нотариусите, което ги изключва от приложното поле на свободното предоставяне на услуги и на свободата на установяване.
На трето място, що се отнася до изпълняваните от нотариусите функции, Република Латвия подчертава, че съставянето на удостоверителни актове е проява на упражняване на публичната власт, тъй като заверяването на даден документ го прави противопоставим на трети лица.
В този смисъл удостоверителните актове, съставени от нотариус, се ползвали с пълна доказателствена сила, както и с изпълнителна сила, като фактът, че нотариалните удостоверявания могат да бъдат оспорвани по съдебен ред, не означавал, че те имат само спомагателен или подготвителен характер.
Що се отнася до правомощията на нотариуса в областта на наследяването, същият изпълнявал функциите си независимо и бил натоварен да изготвя актове, потвърждаващи наследствени права.
Що се отнася до бракоразводните функции на нотариуса, според Република Латвия е без значение, че тези функции се свеждат до разводите по взаимно съгласие, тъй като решението на нотариуса в това отношение е окончателно и задължително както за страните, така и за трети лица. Нотариусът не подлежал на никакъв съдебен контрол при изпълнението на тези особени правомощия, включително при разводите с международен елемент.
Освен това обстоятелството, че разводите се вписват в регистрите по гражданското състояние, потвърждавало, че функциите на нотариуса в тази област са свързани с упражняването на публичната власт (решение Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01,
EU:C:2003:515
, т. 42).
Съображения на Съда
Най-напред следва да се отбележи, че в решенията, посочени в точка 21 от настоящото решение, Съдът приема, че свободата на установяване, прогласена в член 49 ДФЕС, е приложима към професията нотариус.
Доводът на Република Латвия, така както е обобщен в точки 37 и 38 от настоящото решение, че професията нотариус не следвало да се разглежда като стопанска дейност, не може да постави под съмнение този извод.
Всъщност, от една страна, съгласно член 238 от Закона за нотариалната дейност нотариусите упражняват свободна професия. От друга страна, безспорно е, че извън случаите, когато нотариусът се определя от закона, всяко лице има право свободно да избира нотариус. Макар възнагражденията на нотариусите да се определят със закон, качеството на предоставяните от отделните нотариуси услуги може да е различно, в зависимост по-конкретно от професионалните умения на съответните лица.
Следователно в границите на съответната си териториална компетентност нотариусите упражняват професията си в условията на конкуренция.
По-нататък следва да се припомни, че член 49 ДФЕС цели да осигури национален режим за всеки гражданин на дадена държава членка, който се установява в друга държава членка, за да упражнява определена дейност като самостоятелно заето лице, и забранява, като ограничение на свободата на установяване, всяка дискриминация, основана на гражданството и произтичаща от националните законодателства (вж. в този смисъл решения Комисия/Франция, 270/83,
EU:C:1986:37
, т. 14 и Комисия/Нидерландия, C‑157/09,
EU:C:2011:794
, т. 53).
В случая обаче спорното национално законодателство запазва достъпа до професията нотариус само за латвийските граждани, като по този начин допуска разлика в третирането, основана на гражданството, която по принцип член 49 ДФЕС забранява.
Република Латвия обаче изтъква, че нотариалната дейност е изключена от приложното поле на член 49 ДФЕС, тъй като е свързана с упражняването на публична власт по смисъла на член 51, първа алинея ДФЕС.
В това отношение следва да се отбележи, че по делата, по които са постановени решенията, посочените в точка 21 от настоящото решение, се приема, че възложената на въпросните нотариуси дейност не предполага — по смисъла на практиката на Съда — пряко и конкретно участие в упражняването на публичната власт.
При това положение следва да се провери дали с оглед на тази съдебна практика функциите, възложени на латвийските нотариуси, са пряко и конкретно свързани с упражняването на публичната власт.
На първо място, що се отнася до удостоверителната дейност, не се спори, че характерното за нея е, че нотариусът е длъжен да провери в частност че са изпълнени всички законови условия за съставянето на съответния акт.
Освен това съгласно латвийското законодателство подлежат на удостоверяване едностранни или двустранни сделки, израз на свободно волеизявление на страните. Всъщност в предвидените в закона граници страните сами могат да определят обхвата на правата и задълженията си и свободно да установят клаузите, с които възнамеряват да се обвържат, когато представят дадена сделка за нотариално удостоверяване. Поради това участието на нотариуса предполага предварителното съгласие на страните или съвпадение на техните волеизявления.
В това отношение Съдът е приел, че сама по себе си така възложената на нотариусите удостоверителна дейност не предполага пряко и конкретно участие в упражняването на публична власт по смисъла на член 51, първа алинея ДФЕС (вж. по аналогия решение Комисия/Белгия, C‑47/08,
EU:C:2011:334
, т. 92).
Безспорно, както подчертава Република Латвия, нотариусът преследва цел от общ интерес, а именно гарантиране на законосъобразността и правната сигурност на сделките между правните субекти, когато, преди да удостовери дадена едностранна или двустранна сделка, той проверява дали са изпълнени съответните условия, които законът предвижда. Преследването единствено на тази цел обаче не е основание необходимите за това правомощия да бъдат запазени само за нотариусите, които са граждани на съответната държава членка (решение Комисия/Белгия, C‑47/08,
EU:C:2011:334
, т. 94 и 95).
Вярно е също така, че нотариусът трябва да откаже да удостовери едностранна или двустранна сделка, която не отговаря на изискваните от закона условия, и то независимо от волята на страните. Въпреки това последните са свободни след подобен отказ или да отстранят установената незаконосъобразност, или да променят съдържанието на съответната сделка, или да се откажат от нея (вж. решение Комисия/Белгия, C‑47/08,
EU:C:2011:334
, т. 98).
Така, извън довода за противопоставимостта на акта на трети лица, който все пак не може да бъде приет, доколко въпросната противопоставимост касае само доказателствената сила на акта, Република Латвия не сочи данни, годни да разграничат нотариалната дейност в тази държава членка от извършваната в държавите членки, за които с решенията, споменати в точка 21 от настоящото решение, е установено неизпълнение на задължения.
Освен това удостоверяването на подписите на граждани в рамките на механизма за гражданска законодателна инициатива също не може, предвид съображенията в точки 60 и 61 от настоящото решение, да се разглежда като участие в упражняването на публичната власт.
На второ място, следва да се провери дали останалите функции, които са възложени на нотариуса съгласно латвийския правен ред и на които се позовава Република Латвия, включват пряко и конкретно участие в упражняването на публичната власт.
Що се отнася, първо, до дейността по съхраняване на пари, ценни книжа и документи, следва да се констатира, че Република Латвия не оспорва, че подобна дейност не е свързана с упражняването на публична власт по смисъла на член 51, първа алинея ДФЕС.
Що се отнася, второ, до функциите в областта на наследяването, следва да се подчертае, от една страна, че нотариусът може да пристъпи към делба на имуществото само ако между наследниците няма спорове, и от друга страна, че в случай на спор той е длъжен, съгласно член 250.
, параграф 5 от Гражданския процесуален кодекс, да представи на съда описа, оценката и разделителния протокол.
Доколкото поверените на нотариуса задачи в областта на наследяването се изпълняват било при наличието на съгласие, било като подготвителни и под надзора на съда, те поради това не биха могли сами по себе си да се считат за пряко и конкретно свързани с упражняването на публичната власт.
Що се отнася, трето, до бракоразводните функции, следва да се отбележи, че съгласно членове 325 и 327 от Закона за нотариалната дейност нотариусът има право да прекрати брака единствено когато двамата съпрузи са изразили съгласие за развод и когато, ако имат общо дете или притежават общо имущество, са се споразумели за упражняването на родителските права, режима на личните отношения и издръжката на детето или още за подялбата на имуществото.
Освен това, що се отнася до другите случаи на развод, от текста на член 233 от Гражданския процесуален кодекс, част от глава 29, озаглавена „Аспекти на унищожаването на брака и прекратяването му с развод“, е видно, че те са от компетентността на съдебната власт.
Затова се налага изводът, че компетентността на нотариуса във връзка с развода, която почива изключително на волята на страните и изобщо не засяга прерогативите на съда при липсата на съгласие от тяхна страна, не предполага никакво пряко и конкретно участие в упражняването на публичната власт.
Що се отнася до довода, който Република Латвия извежда от решение Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española (C‑405/01,
EU:C:2003:515
), свързан с факта, че в Латвия постановеният от нотариуса развод по взаимно съгласие на съпрузите се вписва от службите по гражданското състояние, от точка 42 от това решение следва, че когато Съдът приема, че функциите, възложени на капитаните и помощник-капитаните на плаващи под испански флаг търговски кораби, предполагат участие в упражняването на прерогативи на публичната власт, той има предвид упражняваните от тях функции като цяло, включително прерогативите във връзка с поддържането на реда и упражняването на полицейските правомощия, съпътствани евентуално с правомощия по разследване, прилагане на принуда или налагане на санкции, а не само пълномощията, които имат тези капитани и техните помощници във връзка с гражданското състояние.
Изводът в точка 70 от настоящото решение не се опровергава и от компетентността, предоставена на нотариусите във връзка с разводите с международен елемент, доколкото, от една страна, тези разводи почиват на общата воля на съпрузите да прекратят брака си, и от друга страна, задачата на нотариуса в това отношение се свежда до проверка дали са изпълнени всички законови условия за постановяването на такъв развод. Както обаче следва от точки 60 и 61 от настоящото решение, не може да се счита, че тази задача е пряко и конкретно свързана с упражняването на публичната власт.
Що се отнася, на трето място, до особения статут на нотариусите съгласно латвийския правен ред, е достатъчно да се припомни, че проверката дали изпълняваните от тези нотариуси функции влизат в обхвата на изключението по член 51, първа алинея ДФЕС следва да се извърши от гледна точка на естеството на самите функции, а не от гледна точка на този статут (вж. по-конкретно решение Комисия/Белгия, C‑47/08,
EU:C:2011:334
, т. 85).
Освен това е безспорно, както бе посочено в точка 51 от настоящото решение, че нотариусите упражняват професията си в условията на конкуренция, което не е характерно за упражняването на публичната власт (вж. по аналогия решение Комисия/Белгия, C‑47/08,
EU:C:2011:334
, т. 117).
Накрая, доводът, който Република Латвия извежда от това, че Директива 2005/36 не се прилага по отношение на нотариусите, също не е убедителен. Всъщност обстоятелството, че законодателят е решил да изключи нотариалната дейност от приложното поле на даден акт, в случая на посочената директива, все пак не означава, че тази дейност задължително попада в обхвата на изключението по член 51, първа алинея ДФЕС (в този смисъл вж. по-конкретно решение Комисия/Белгия, C‑47/08,
EU:C:2011:334
, т. 119).
При тези условия се налага изводът, че нотариалната дейност, така както е определена в действащата понастоящем латвийска правна уредба, не е свързана с упражняването на публична власт по смисъла на член 51, първа алинея ДФЕС.
Поради това следва да се приеме, че изискването за гражданство, предвидено в латвийското законодателство във връзка с достъпа до професията нотариус, създава дискриминация, основана на гражданството, която е забранена с член 49 ДФЕС.
С оглед на всички изложени по-горе съображения следва да се приеме, че искът на Комисията е основателен.
По съдебните разноски
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Република Латвия и последната е загубила делото, Република Латвия следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
Съгласно член 140, параграф 1 от този правилник държавите членки, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Поради това Чешката република и Унгария понасят направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (седми състав) реши:

1)
Като е наложила изискване за гражданство за достъпа до професията нотариус, Република Латвия не е изпълнила задълженията си по член 49 ДФЕС.

2)
Осъжда Република Латвия да заплати съдебните разноски.

3)
Чешката република понася направените от нея съдебни разноски.

4)
Унгария понася направените от нея съдебни разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: латвийски.