CELEX: 62013CJ0156
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
Volný pohyb služeb
Článek 56 SFEU
Hazardní hry
Spolková právní úprava, jež stanoví zákazy hazardních her na internetu, které se po omezenou dobu neuplatnily v jedné ze spolkových zemí členského státu
Soudržnost
Proporcionalita

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 56 SFEU.
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společností Digibet Ltd (dále jen „Digibet“) a G. Albersem z Westdeutsche Lotto GmbH & Co OHG (dále jen „Westdeutsche Lotterie“), týkajícího se zákazu nabízení hazardních her prostřednictvím internetu společností Digibet.
Německý právní rámec
Vydávání právních předpisů, upravujících odvětví hazardních her, spadá v souladu s články 70 a 72 německého Základního zákona (Grundgesetz) do pravomoci spolkových zemí.
Šestnáct německých spolkových zemí přijalo proto v roce 2008 Státní smlouvu o hazardních hrách (Glücksspielstaatsvertrag, dále jen „GlüStV 2008“), kterou se stanoví společná pravidla v této oblasti. Tato smlouva stanovila, že její pravidla budou použitelná po dobu čtyř let počínaje dnem 1. ledna 2008, čímž byl za datum ukončení její platnosti určen 31. prosinec 2011.
V roce 2012 byla GlüStV 2008 nahrazena pozměňující státní smlouvou o hazardních hrách (Glücksspieländerungsstaatsvertrag, dále jen „GlüStV 2012“), která vstoupila v platnost dnem 1. července 2012. Tato smlouva byla původně ratifikována všemi spolkovými zeměmi, s výjimkou Šlesvicka‑Holštýnska.
Dne 20. října 2011 přijalo totiž Šlesvicko-Holštýnsko zákon o novém uspořádání hazardních her (Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels, GVOBl. Sch.-H, s. 280, dále jen „SH GlSpielG SH“), který nabyl účinnosti dne 1. ledna 2012, s cílem liberalizovat pravidla týkající se hazardních her.
Článek 26 GlSpielG SH na rozdíl od čl. 5 odst. 3 GlüStV 2008 v zásadě povolil reklamu na veřejné hazardní hry v televizi nebo na internetu.
GlSpielG SH již nezakazoval organizaci a zprostředkování veřejných hazardních her prostřednictvím internetu. Třebaže k této činnosti se i nadále vyžadovalo povolení příslušných orgánů spolkové země, muselo být nicméně toto povolení nabízet veřejné sázky vydáno každému občanu nebo právnické osobě v Evropské unii, pokud byly splněny určité objektivní podmínky.
Ve všech ostatních spolkových zemích zůstává v souladu s § 4 odst. 4 a § 5 odst. 3 první větou GlüStV 2012 organizace a zprostředkování veřejných hazardních her prostřednictvím internetu, jakož i reklama na veřejné hazardní hry v televizi, na internetu i prostřednictvím telekomunikačních sítí, v zásadě zakázána. Podle této smlouvy může být totiž využívání internetu k uvedeným účelům povoleno pouze ve výjimečných případech a za určitých podmínek pro loterie a veřejné sázky, s cílem poskytnout vhodnou alternativu k nelegální nabídce hazardních her a bojovat proti vývoji a šíření posledně zmíněného druhu her.
Platnost liberálnější úpravy týkající se hazardních her, jež byla použitelná ve Šlesvicku-Holštýnsku, skončila dnem 9. února 2013, kdy tato spolková země přistoupila k GlüStV 2012, a ustanovení GlSpielG SH byla nahrazena společnými ustanoveními uvedené dohody. Po dobu účinnosti GlSpielG SH vydalo však Šlesvicko‑Holštýnsko operátorům řadu povolení nabízet hazardní hry prostřednictvím internetu, které během přechodného období zůstaly v platnosti i po zrušení GlSpielG SH.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Westdeutsche Lotterie je státní loterijní společností (staatliche Lottogesellschaft) spolkové země Severní Porýní‑Vestfálsko. Digibet, společnost se sídlem v Gibraltaru, nabízí prostřednictvím internetového portálu „digibet.com“ za úplatu sázky na sportovní soutěže v německém jazyce. Společnost Digibet je držitelkou herní licence udělené v Gibraltaru. Jejím jednatelem je Gert Albers.
Westdeutsche Lotterie se domnívá, že nabídka společnosti Digibet je protisoutěžní, jelikož porušuje určitá pravidla týkající se hazardních her. Na základě žaloby podané Westdeutsche Lotterie k Landgericht Köln uvedený soud, rozsudkem ze dne 22. října 2009, společnosti Digibet a G. Albersovi uložil zejména zdržet se v obchodním styku v zájmu hospodářské soutěže nabízení možnosti hrát za úplatu hazardní hry osobám nacházejícím se na německém území.
Odvolání podané společností Digibet a G. Albersem k Oberlandesgericht Köln uvedený soud zamítl a dne 3. září 2010 potvrdil rozsudek vydaný v prvním stupni.
Jmenovaní odvolatelé podali proti tomuto rozsudku opravný prostředek „Revision“ k předkládajícímu soudu, jímž se domáhali, aby byla původní žaloba Westdeutsche Lotterie na zdržení se jednání v plném rozsahu zamítnuta.
Bundesgerichtshof má za to, že vzhledem k legislativním změnám, k nimž došlo ve spolkové zemi Šlesvicko-Holštýnsko počínaje dnem 1. ledna 2012, nelze vyloučit, že opravnému prostředku „Revision“ bude možno vyhovět z důvodu porušení volného pohybu služeb, zaručeného unijním právem. Připomíná, že výjimky a omezení stanovené v právní úpravě činnosti hazardních her mají podle judikatury Soudního dvora podléhat kontrole soudržnosti, aby se ověřilo, zda ovlivňují schopnost této úpravy dosáhnout legitimních cílů obecného zájmu, jež jsou jí sledovány (viz rozsudek Media Group Carmen, C‑46/08,
EU:C:2010:505
, bod 106 a násl.). V této souvislosti by odlišný právní stav v určité spolkové zemi v porovnání s ostatními spolkovými zeměmi mohl vést k nepoužitelnosti omezení bránících uvádění hazardních her na trh a k propagaci těchto her na internetu v jiných spolkových zemích z důvodu porušování unijního práva, takže by zákaz zprostředkování a organizace hazardních postrádal opodstatnění.
Podle názoru tohoto soudu by však bylo nevhodné a neslučitelné se zásadou proporcionality bránit všem ostatním spolkovým zemím v uplatňování výsady, kterou jim přiznává unijní právo, a to aby samy posoudily, zda mají být některé činnosti v oblasti hazardních her zcela nebo částečně zakázány, nebo zda postačí, aby byly omezeny, a zavedly k tomuto účelu více či méně přísné způsoby kontroly (viz rozsudek Media Group Carmen,
EU:C:2010:505
, bod 58), pouze z toho důvodu, že jedna ze spolkových zemí si přeje zavést odchylnou právní úpravu. V tomto ohledu předkládající soud upřesňuje, že na základě spolkového ústavního pořádku nemůže být spolková země nucena spolkem ani ostatními spolkovými zeměmi, aby přijala určitý právní předpis v oblasti, jež spadá do působnosti spolkových zemí.
Konečně tento soud poznamenává, že v neharmonizovaných odvětvích, jako je odvětví hazardních her, by se neměl praktický dopad případné nesoudržnosti, způsobené rozdíly mezi spolkovými zeměmi federálního státu, na vnitřní trh odlišovat od dopadu případně odchylných předpisů, které mohou existovat mezi velkými a malými členskými státy a které musí být v unijním právu akceptovány.
Za těchto podmínek se Bundesgerichtshof rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Jedná se o případ nesoudržného omezení odvětví hazardních her, pokud je na jedné straně v členském státě, který má strukturu spolkového státu, pořádání a zprostředkování veřejných hazardních her na internetu podle práva platného v převážné většině spolkových zemí v zásadně zakázáno a – bez právního nároku – může být výjimečně povoleno jen pro loterie a sportovní sázky za účelem vytvořit vhodnou alternativu k nelegální nabídce hazardních her a působit proti jejímu rozvoji a rozšiřování, avšak na druhé straně v jedné spolkové zemi tohoto členského státu podle jejího platného práva musí být za blíže stanovených objektivních předpokladů každému občanu Unie a každé právnické osobě s obdobným postavením uděleno povolení k prodeji sportovních sázek na internetu, čímž může být negativně ovlivněna schopnost omezení prodeje hazardních her na internetu, platného na zbývajícím spolkovém území, dosáhnout legitimních cílů obecného zájmu?
2)
Záleží při odpovědi na první otázku na tom, zda odlišný právní stav v jedné spolkové zemi neutralizuje nebo podstatně negativně ovlivňuje schopnost omezení hazardních her, které platí v ostatních spolkových zemích, dosáhnout jimi sledovaných legitimních cílů obecného zájmu?
3)
V případě kladné odpovědi na první otázku, bude nesoudržnost odstraněna tím, že spolková země s odlišnou právní úpravou převezme omezení hazardních her, která platí v ostatních spolkových zemích, i když dosavadní velkorysejší právní úprava hazardních her na internetu v této spolkové zemi, pokud jde o udělené koncese, bude platit ještě po víceleté přechodné období, protože tato povolení nelze zrušit, nebo je lze zrušit pouze proti zaplacení náhrady škody, které si tato spolková země může jen stěží dovolit?
4)
Záleží při odpovědi na třetí otázku na tom, zda během víceletého přechodného období bude neutralizována nebo podstatně negativně ovlivněna účinnost omezení hazardních her platných v ostatních spolkových zemích?“
K předběžným otázkám
Je třeba předeslat, že po vydání rozhodnutí o podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce přistoupila spolková země Šlesvicko‑Holštýnsko k GlüStV 2012 a s účinností od 8. února 2013 zrušila GlSpielG SH, přičemž zároveň stanovila, že udělená povolení zůstanou během přechodného období v platnosti.
Vzhledem k tomuto upřesnění je třeba uvést, že svými otázkami, které je třeba zkoumat společně, se předkládající soud v podstatě táže, zda musí být článek 56 SFEU vykládán v tom smyslu, že brání pravidlům společným většině entit tvořících členský stát s federální strukturou, která v zásadě zakazují organizaci a zprostředkování hazardních her na internetu, přestože jedna z takovýchto entit ponechala po omezenou dobu, souběžně s restriktivní úpravou ostatních entit, v platnosti liberálnější právní úpravu, a vydala operátorům povolení nabízet hazardní hry na internetu, jež zůstávají platná v přechodném období po zrušení této liberálnější úpravy.
Je nesporné, že právní úprava členského státu, jako je úprava dotčená v původním řízení, která v zásadě zakazuje reklamu, organizaci a zprostředkování veřejných hazardních her prostřednictvím internetu, představuje omezení volného pohybu služeb zaručeného článkem 56 Smlouvy o fungování EU (viz rozsudek Stoß a další, C‑316/07, C‑358/07 až C‑360/07, C‑409/07 a C‑410/07,
EU:C:2010:504
, bod 68, jakož i citovaná judikatura).
Nicméně je třeba posoudit, zda takové omezení může být připuštěno v rámci odchylných opatření z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví výslovně stanovených v článcích 51 SFEU a 52 SFEU, které jsou použitelné rovněž v oblasti volného pohybu služeb na základě článku 62 SFEU, nebo v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu (rozsudky Garkalns, C‑470/11,
EU:C:2012:505
, bod 35, jakož i Stanleybet International a další, C‑186/11 a C‑209/11,
EU:C:2013:33
, bod 22 a citovaná judikatura).
Podle ustálené judikatury Soudního dvora tak mohou být omezení hazardních her odůvodněna takovými naléhavými důvody obecného zájmu, jako jsou ochrana spotřebitele a předcházení podvodům a podněcování občanů k nadměrným výdajům za hru (rozsudky Garkalns,
EU:C:2012:505
, bod 39, jakož i Stanleybet International a další,
EU:C:2013:33
, bod 23 a citovaná judikatura).
V tomto ohledu Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace v dané oblasti je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké požadavky s sebou nese ochrana dotčených zájmů (rozsudky Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C‑42/07,
EU:C:2009:519
, bod 57, jakož i Stanleybet International a další,
EU:C:2013:33
, bod 24 a citovaná judikatura), přičemž zjištění cílů, které vnitrostátní právní úprava skutečně sleduje, spadá v rámci konkrétní věci, která byla předložena Soudnímu dvoru na základě článku 267 SFEU, do pravomoci předkládajícího soudu (rozsudky Dickinger et Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, bod 51, jakož i Stanleybet International a další,
EU:C:2013:33
, bod 26).
V projednávané věci nevznáší předkládající soud otázky týkající se odůvodněnosti dotčeného omezení volného pohybu služeb.
Soudnímu dvoru nicméně klade otázky týkající se požadavku, že omezení, která stanoví členské státy, musí splňovat příslušné podmínky přiměřenosti a zákazu diskriminace, které byly formulovány judikaturou, a zejména pak podmínky, že vnitrostátní právní předpisy jsou k tomu, aby zaručily uskutečnění dovolávaného cíle, způsobilé pouze tehdy, pokud opravdu odpovídají snaze dosáhnout jej soudržným a systematickým způsobem (viz rozsudek Stanleybet International a další,
EU:C:2013:33
, bod 27, jakož i citovanou judikaturu).
Předkládající soud si tedy přeje zjistit, zda je zpochybněna přiměřená a soudržná povaha celé restriktivní úpravy, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, vzhledem k časově omezené existenci liberálnějších právních předpisů, existujících pouze ve spolkové zemi Šlesvicko‑Holštýnsko.
Jak Digibet a G. Albers, tak maltská vláda tvrdí, že nedostatek soudržnosti německé právní úpravy, o kterou se jedná v původním řízení, lze vyvodit zejména z bodů 69 a 70 rozsudku Carmen Media Group (
EU:C:2010:505
), podle nichž orgány dotčené spolkové země a spolkové orgány musí společně splnit povinnost Spolkové republiky Německo neporušovat článek 56 SFEU, takže jsou povinny za tímto účelem sladit výkon svých příslušných pravomocí.
Kromě toho se s odkazem na federální strukturu Spolkové republiky Německo dovolávají bodu 61 rozsudku Winner Wetten (C‑409/06,
EU:C:2010:503
), podle něhož nelze připustit, aby ustanovení vnitrostátního práva, i kdyby byla ústavní povahy, porušovala jednotnost a účinnost unijního práva.
Westdeutsche Lotterie, německá, belgická a portugalská vláda, jakož i Komise, se naopak domnívají, že na první otázku je třeba odpovědět záporně a že za okolností věci v původním řízení nezakládá GlüStV 2012 nepřiměřené omezení volného pohybu služeb.
V tomto ohledu je třeba především poukázat na zvláštní povahu oblasti hazardních her, kde na rozdíl od zavedení volné a nenarušené hospodářské soutěže na tradičním trhu může uplatnění takové hospodářské soutěže na velmi specifickém trhu s hazardními hrami, tj. mezi několika hospodářskými subjekty, které jsou oprávněny provozovat stejné hazardní hry, vést ke škodlivému účinku souvisejícímu se skutečností, že tyto subjekty jsou vedeny k soupeření ve vynalézavosti, aby svou nabídku učinily atraktivnější, než je nabídka jejich konkurentů, a tímto způsobem zvýšily výdaje spotřebitelů související se hrou, jakož i riziko závislosti těchto spotřebitelů (viz rozsudek Stanleybet International a další,
EU:C:2013:33
, bod 45).
Proto a z důvodů uvedených v bodě 24 tohoto rozsudku mají vnitrostátní orgány v této konkrétní oblasti organizování hazardních her širokou posuzovací pravomoc k tomu, aby stanovily požadavky, které s sebou nese ochrana spotřebitele a společenského pořádku, a jsou‑li podmínky stanovené judikaturou Soudního dvora jinak dodrženy, přísluší každému členskému státu, aby posoudil, zda je v kontextu jím sledovaných legitimních cílů nezbytné zakázat úplně nebo částečně herní a sázkové činnosti, nebo je pouze omezit a stanovit k tomuto účelu více či méně přísné způsoby kontroly (v tomto smyslu viz rozsudky Dickinger a Ömer,
EU:C:2011:582
, bod 99, jakož i Stanleybet International a další,
EU:C:2013:33
, bod 44).
Dále je třeba připomenout, že přiznávají-li ustanovení Smlouvy nebo nařízení členským státům pravomoci nebo jim ukládají povinnosti za účelem provedení práva Společenství, je otázka, jakým způsobem mohou být výkon těchto pravomocí a plnění těchto povinností svěřeny státy určeným vnitrostátním orgánům, záležitostí pouze ústavního systému každého státu (rozsudek Horvath, C‑428/07,
EU:C:2009:458
, bod 49). Soudní dvůr ostatně již dříve rozhodl, že v takovém státě, jako je Spolková republika Německo, může mít zákonodárce za to, že v zájmu všech dotčených osob přísluší přijetí některých legislativních opatření spíše spolkovým zemím než spolkovým orgánům (v tomto smyslu viz rozsudek Fuchs a Köhler, C‑159/10 a C‑160/10,
EU:C:2011:508
, bod 55).
V tomto případě rozdělení pravomocí mezi spolkové země nelze zpochybnit, jelikož se těší ochraně přiznané čl. 4 odst. 2 SEU, podle něhož je unijní zákonodárce povinen respektovat národní identitu členských států, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech, včetně místní a regionální samosprávy.
Kromě toho se okolnosti projednávané věci odlišují od okolností věci, v níž byl vydán výše uvedený rozsudek Carmen Media Group (
EU:C:2010:505
), protože ve věci v původním řízení se nejedná o vztah a případnou povinnost vertikální koordinace mezi orgány dotyčné spolkové země a spolkovými orgány, ale o horizontální vztah mezi spolkovými zeměmi, které mají v rámci členského státu s federální strukturou vlastní legislativní pravomoci.
Konečně i za předpokladu že by existence právní úpravy spolkové země, která je liberálnější, než úprava platná v ostatních spolkových zemích, popřípadě mohla negativně ovlivnit celkovou soudržnost dotčených právních předpisů, je třeba poznamenat, že za okolností věci v původním řízení bylo takovéto možné negativní ovlivnění soudržnosti
ratione temporis
a
ratione loci
omezeno na jedinou spolkovou zemi. Proto nelze tvrdit, že odlišný právní stav v jedné spolkové zemi vážně narušuje schopnost omezení hazardních her ve všech ostatních spolkových zemích, jehož účelem je dosáhnout jimi sledovaných legitimních cílů obecného zájmu.
Jak totiž vyplývá zejména z písemných vyjádření německé vlády a Westdeutsche Lotterie, liberálnější úprava hazardních her přijatá spolkovou zemí Šlesvicko-Holštýnsko zůstala v platnosti v období od 1. ledna 2012 do 8. února 2013. Po tomto posledně uvedeném datu tato země použila přísnější pravidla GlüStV 2012, která již platila v ostatních spolkových zemích.
Za těchto okolností nemůže být judikatura citovaná v bodech 28 a 29 tohoto rozsudku vykládána v tom smyslu, že má dalších pět spolkových zemí zavést úroveň ochrany spotřebitele, která platila po omezenou dobu ve spolkové zemi Šlesvicko-Holštýnsko.
Z toho vyplývá, že omezení volného pohybu služeb, které představuje regulace hazardních her, o niž se jedná ve věci v původním řízení, může splňovat požadavky proporcionality, které vyplývají z judikatury Soudního dvora.
V každém případě je třeba připomenout, že je na předkládajícím soudu, aby s ohledem na vodítka poskytnutá Soudním dvorem ověřil, zda omezení uložená dotčeným členským státem splňují podmínky ohledně jejich přiměřenosti, které vyplývají z judikatury Soudního dvora (viz rozsudek Dickinger a Ömer,
EU:C:2011:582
, bod 50).
Vzhledem ke všemu výše uvedenému je na položené otázky třeba odpovědět tak, že článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání pravidlům společným většině entit tvořících členský stát s federální strukturou, která v zásadě zakazují organizaci a zprostředkování hazardních her prostřednictvím internetu, přestože jedna z takovýchto entit ponechala po omezenou dobu, souběžně s restriktivní právní úpravou ostatních entit, v platnosti liberálnější právní úpravu, za předpokladu, že takováto právní úprava je s to vyhovět podmínkám přiměřenosti formulovaným judikaturou Soudního dvora, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:

Článek 56 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání pravidlům společným většině entit tvořících členský stát s federální strukturou, která v zásadě zakazují organizaci a zprostředkování hazardních her prostřednictvím internetu, přestože jedna z takovýchto entit ponechala po omezenou dobu, souběžně s restriktivní právní úpravou ostatních entit, v platnosti liberálnější právní úpravu, za předpokladu, že takováto právní úprava je s to vyhovět podmínkám přiměřenosti formulovaným judikaturou Soudního dvora, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.

Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.