CELEX: 62009CJ0360
Concurență
Procedură administrativă
Documente și informații furnizate în cadrul unui program național de clemență
Eventuale efecte negative ale accesului terților la astfel de documente asupra eficacității și a bunei funcționări a cooperării dintre autoritățile care formează Rețeaua europeană de concurență

Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea articolelor 11 și 12 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003
al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 81 [CE]
și 82 [CE] (JO 2003, L 1, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167), precum și a articolului 10 al doilea paragraf CE coroborat
cu articolul 3 alineatul (1) litera (g) CE.
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Pfleiderer AG (denumită în continuare „Pfleiderer”), pe de o
parte, și Bundeskartellamt (autoritatea competentă în materie de concurență), pe de altă parte, cu privire la o solicitare
de acces complet la dosarul referitor la o procedură de aplicare a unei amenzi în urma unei înțelegeri în domeniul hârtiei
decor. Pfleiderer, clientă a societăților sancționate, formulează această cerere de acces, care se referă de asemenea la documentele
referitoare la procedura de clemență, pentru a pregăti o acțiune civilă în despăgubire.

Cadrul juridic

Reglementarea Uniunii
Prima teză a primului considerent al Regulamentului nr. 1/2003 prevede:
„Pentru a institui un sistem care să garanteze că nu este denaturată concurența pe piața comună, articolele 81 [CE] și 82
[CE] trebuie aplicate eficient și uniform în Comunitate.”
Articolul 11 din Regulamentul nr. 1/2003, intitulat „Cooperarea dintre Comisie și autoritățile de concurență ale statelor
membre”, are următorul cuprins:
„(1)      Comisia și autoritățile de concurență ale statelor membre aplică normele comunitare de concurență în strânsă cooperare.
(2)      Comisia transmite autorităților de concurență ale statelor membre copii ale celor mai importante documente pe care le‑a obținut
în vederea aplicării articolelor 7, 8, 9, 10 și articolului 29 alineatul (1). La cererea autorității de concurență din statul
membru, Comisia îi pune la dispoziție o copie a altor documente existente necesare pentru evaluarea cauzei.
(3)      Autoritățile de concurență ale statelor membre, atunci când acționează în temeiul articolului 81 [CE] sau 82 [CE], informează
Comisia în scris, înainte sau imediat după începerea primelor măsuri formale de investigație. Aceste informații pot fi puse
de asemenea la dispoziția autorităților de concurență ale altor state membre.
(4)      Cel mai târziu cu 30 de zile înainte de adoptarea unei decizii prin care se solicită încetarea încălcării, se acceptă angajamentele
sau se retrage beneficiul unui regulament de exceptare pe categorii, autoritățile de concurență ale statelor membre informează
Comisia în această privință. În acest scop, ele furnizează Comisiei un rezumat al cauzei, decizia preconizată sau, în absența
acesteia, oricare alt document care indică modalitatea de acțiune intenționată. Aceste informații pot fi puse de asemenea
la dispoziția autorităților de concurență ale celorlalte state membre. La cererea Comisiei, autoritatea de concurență în cauză
pune la dispoziția Comisiei alte documente pe care le deține și care sunt necesare pentru evaluarea cauzei. Informațiile furnizate
Comisiei pot fi puse la dispoziția autorităților de concurență ale altor state membre. Autoritățile naționale de concurență
pot, de asemenea, face schimb de informații necesare pentru evaluarea unei cauze de care se ocupă, în temeiul articolului
81 [CE] sau 82 [CE].
(5)      Autoritățile de concurență din statele membre pot consulta Comisia cu privire la orice cauză care implică aplicarea dreptului
comunitar.
[…]”
Articolul 12 din Regulamentul nr. 1/2003, referitor la schimbul de informații, prevede:
„(1)      În scopul aplicării articolelor 81 [CE] și 82 [CE], Comisia și autoritățile de concurență ale statelor membre pot să facă
schimb sau să utilizeze ca mijloc de probă orice element de fapt sau de drept, inclusiv informații confidențiale.
(2)      Informațiile schimbate nu pot fi utilizate ca mijloc de probă decât pentru aplicarea articolului 81 [CE] sau 82 [CE] și în
scopul pentru care au fost colectate de către autoritatea care le transmite. Totuși, atunci când legislația națională de concurență
se aplică în aceeași cauză și în paralel cu dreptul comunitar al concurenței, iar rezultatul nu este diferit, informațiile
schimbate în temeiul prezentului articol pot fi folosite și pentru aplicarea dreptului național al concurenței.
(3)      Informațiile schimbate în temeiul alineatului (1) pot fi folosite ca mijloc de probă pentru a impune sancțiuni persoanelor
fizice [numai] atunci când:
–        legislația autorității care le transmite prevede sancțiuni asemănătoare în cazul încălcării articolului 81 [CE] sau a articolului
82 [CE] sau, în absența acestora,
–        informațiile au fost obținute într‑un mod care asigură același nivel de protecție a drepturilor la apărare ale persoanelor
fizice ca și cel prevăzut de normele naționale ale autorității care le primește. Totuși, în acest caz, informațiile schimbate
nu pot fi utilizate de către autoritatea care le primește pentru a impune sancțiuni privative de libertate.”
Articolul 35 alineatul (1) prevede:
„Statele membre își desemnează autoritatea sau autoritățile de concurență responsabile cu aplicarea articolelor 81 [CE] și
82 [CE] astfel încât dispozițiile prezentului regulament să fie efectiv respectate. Măsurile necesare pentru a conferi autorităților
în cauză competența de a aplica aceste articole sunt luate până la 1 mai 2004. Autoritățile desemnate pot include instanțe.”

Reglementarea națională
Articolul 406e din Codul de procedură penală (Strafprozessordnung) prevede:
„(1)      Un avocat poate studia, în numele persoanei prejudiciate, documentele care sunt disponibile la instanță sau care, în cazul
în care s‑ar exercita acțiunea publică, ar trebui să îi fie prezentate, iar avocatul respectiv poate studia probele în mod
oficial conservate, dacă aceasta prezintă un interes legitim. În situațiile prevăzute la articolul 395, nu este necesar să
se dovedească existența unui interes legitim.
(2)      Cererea de studiere a documentelor se respinge în cazul în care interese imperative pentru protecția fie a persoanei acuzate,
fie a altor persoane constituie un obstacol pentru aceasta. Accesul la documente poate fi refuzat dacă există riscul compromiterii
cercetării într‑o altă procedură penală sau dacă ar determina o întârziere semnificativă a procedurii.
(3)      La cerere, avocatului i se poate permite să consulte documentele, cu excepția elementelor de probă, la biroul sau la domiciliul
său, în măsura în care nu există motive importante care să constituie un obstacol pentru aceasta. Decizia nu poate fi contestată.
(4)      Acordarea accesului la documente se decide în cadrul procedurii preliminare, precum și după închiderea definitivă a procedurii
de către ministerul public, iar în celelalte cazuri, de către președintele tribunalului care examinează cauza. Împotriva deciziei
ministerului public menționată în prima teză, se poate solicita instanței competente, în temeiul articolului 161a paragraful
3 alineatele 2-4, să pronunțe o decizie judecătorească. […] Dacă realizarea scopului cercetărilor ar putea fi pusă în pericol
prin menționarea motivelor deciziilor, acestea nu se motivează.
(5)      În condițiile prevăzute la primul alineat, persoana prejudiciată poate primi informații și copii ale documentelor;
[…]”
Articolul 46 din Legea privind încălcările administrative (Gesetz über Ordnungswidrigkeiten), în versiunea sa din 19 februarie
1987 (BGBl. 1987 I, p. 602), care a fost ultima dată modificată prin articolul 2 din legea din 29 iulie 2009 (BGBl. 2009 I,
p. 2353, denumită în continuare „OWiG”), prevede:
„(1)      Cu excepția cazului în care în prezenta lege există dispoziții contrare, prevederile legilor generale în materie de procedură
penală, și anume Codul de procedură penală, Legea privind organizarea judiciară [(Gerichtsverfassungsgesetz)] și Legea referitoare
la instanțele pentru minori [(Jugendgerichtsgesetz)] sunt aplicabile procedurii referitoare la amendă.
[…]”

Acțiunea principală și întrebarea preliminară
La 21 ianuarie 2008, în temeiul articolului 81 CE, Bundeskartellamt a sancționat trei producători europeni de hârtie decor
și cinci particulari, care răspund în nume propriu, cu amenzi în valoare totală de 62 de milioane de euro pentru încheierea
unor acorduri privind prețurile și a unor acorduri referitoare la închiderea capacității. Societățile în cauză nu au contestat
deciziile prin care au fost aplicate amenzi, acestea devenind definitive.
În urma acestei proceduri, la 26 februarie 2008, Pfleiderer a solicitat Bundeskartellamt acces complet la dosarul privind
procedura de aplicare a unei amenzi în domeniul hârtiei decor, în vederea pregătirii unei acțiuni civile pentru recuperarea
prejudiciilor. Această societate este un cumpărător de hârtie decor, mai precis hârtie specială pentru tratarea suprafeței
lemnului prelucrat. Pfleiderer este unul dintre primii trei producători mondiali de lemn prelucrat, de produse finisate și
de parchet laminat. Aceasta a afirmat că în cursul ultimilor trei ani a achiziționat bunuri în valoare de peste 60 de milioane
de euro de la producătorii de hârtie decor care au fost sancționați.
Printr‑o scrisoare din 8 mai 2008, Bundeskartellamt a dat curs cererii de acces la dosar, prin comunicarea celor trei decizii
de aplicare a amenzii, din care fuseseră eliminate elementele de identificare, precum și prin comunicarea unei liste care
indica elementele de probă obținute în cursul percheziției.
În aceste condiții, Pfleiderer a solicitat acces în mod expres, prin intermediul unei alte cereri, la toate documentele din
dosar, inclusiv la documentele referitoare la cererile de clemență, comunicate în mod voluntar de către solicitanți, și la
probele ridicate. La 14 octombrie 2008, Bundeskartellamt a respins în parte această cerere și a limitat accesul la o versiune
a dosarului din care fuseseră eliminate secretele de afaceri, documente interne și documente care intră sub incidența punctului
22 din Programul de clemență al Bundeskartellamt, fără să îi mai acorde accesul la probele ridicate.
Pfleiderer a formulat în fața Amtsgericht Bonn o acțiune împotriva acestei decizii de respingere în parte, în temeiul articolului
62 alineatul 1 din OWiG.
La 3 februarie 2009, Amtsgericht Bonn a pronunțat o decizie prin care a obligat Bundeskartellamt să acorde Pfleiderer acces
la dosar prin intermediul avocatului său, în conformitate cu articolul 406e alineatul 1 din Codul de procedură penală coroborat
cu articolul 46 alineatul 1 din OWiG. Potrivit instanței, Pfleiderer este „parte prejudiciată” în sensul respectivelor dispoziții,
deoarece trebuie să se pornească de la premisa că, din cauza înțelegerii, aceasta a plătit prețuri excesive pentru bunurile
pe care le‑a achiziționat de la membrii înțelegerii. În plus, Pfleiderer avea un „interes legitim” de a obține accesul la
documente, întrucât urma ca acestea să îi servească pentru pregătirea unor acțiuni civile în despăgubire.
Amtsgericht Bonn a dispus astfel accesul la documentele dosarului pe care solicitantul de clemență le‑a pus în mod voluntar
la dispoziția autorității germane de concurență în temeiul punctului 22 din Programul de clemență al Bundeskartellamt, precum
și accesul la documentele incriminatoare și accesul la elementele de probă colectate. În ceea ce privește secretele de afaceri
și documentele interne, mai precis notele privind deliberările Bundeskartellamt și corespondența purtată în cadrul Rețelei
europene de concurență (denumită în continuare „REC”), dreptul la acces a fost limitat. În opinia Amtsgericht Bonn, pentru
a determina întinderea acestui drept, care se limitează la documentele necesare pentru motivarea dreptului la daune interese,
trebuie evaluate comparativ diversele interese.
Pe de o parte, din cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare rezultă că executarea deciziei a fost totuși suspendată
de această instanță.
Pe de altă parte, tot din cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare rezultă că Amtsgericht Bonn intenționează să adopte
o decizie similară celei din 3 februarie 2009. Totuși, această instanță subliniază că decizia pe care o va adopta ar putea
fi contrară dreptului Uniunii, în special articolului 10 al doilea paragraf CE și articolului 3 alineatul (1) litera (g) CE,
precum și articolelor 11 și 12 din Regulamentul nr. 1/2003, care prevăd o cooperare strânsă și un schimb reciproc de informații
între Comisie și autoritățile naționale de concurență ale statelor membre în procedurile care privesc punerea în aplicare
a articolelor 81 CE și 82 CE. Pentru ca aceste dispoziții, care au o importanță majoră pentru REC și pentru aplicarea descentralizată
a dreptului concurenței, să fie eficiente și să funcționeze, poate fi necesar ca, în proceduri de aplicare a unei amenzi în
materie de înțelegeri, accesul solicitat de terți la cererile de clemență și la documentele transmise voluntar de solicitanții
de clemență să fie respins.
Considerând că pentru soluționarea litigiului cu care este sesizat este necesară interpretarea dreptului Uniunii, Amtsgericht
Bonn a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Dispozițiile de drept comunitar în materie de înțelegeri – în special articolele 11 și 12 din Regulamentul nr. 1/2003, precum
și articolul 10 al doilea paragraf CE coroborat cu articolul 3 alineatul (1) litera (g) CE – trebuie interpretate în sensul
că persoanelor prejudiciate printr‑o înțelegere nu trebuie, în scopul valorificării drepturilor acestora în materie civilă,
să li se acorde acces la cererile de clemență și la informațiile și documentele comunicate voluntar în acest context de către
solicitanții de clemență unei autorități de concurență a unui stat membru în aplicarea unui program național de clemență în
cadrul unei proceduri de aplicare a unei amenzi care urmărește (și) impunerea respectării articolului 81 CE?”

Cu privire la întrebarea preliminară
Trebuie amintit mai întâi că autoritățile de concurență ale statelor membre și instanțele acestora sunt obligate să aplice
articolele 101 TFUE și 102 TFUE, în cazul în care faptele intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, și să asigure
aplicarea efectivă a acestora în interesul general (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 decembrie 2010, VEBIC, C‑439/08,
nepublicată încă în Repertoriu, punctul 56).
Este necesar de asemenea să se constate că nici dispozițiile Tratatului CE în materie de concurență, nici Regulamentul nr. 1/2003
nu conțin norme comune de clemență sau norme comune cu privire la dreptul de acces la documentele referitoare la o procedură
de clemență comunicate în mod voluntar unei autorități naționale de concurență în aplicarea unui program național de clemență.
În ceea ce privește comunicările Comisiei, prima privind cooperarea în cadrul rețelei autorităților de concurență (JO 2004,
C 101, p. 43, Ediție specială 08/vol. 4, p. 111) și cea de a doua privind imunitatea la amenzi și reducerea cuantumului amenzilor
în cauzele referitoare la înțelegeri (JO 2006, C 298, p. 17, Ediție specială, 08/vol. 5, p. 3), trebuie subliniat că acestea
nu au caracter obligatoriu în privința statelor membre. În plus, această din urmă comunicare nu vizează decât programele de
clemență puse în aplicare chiar de către Comisie.
În cadrul REC, un model de program în materie de clemență, care vizează armonizarea anumitor elemente ale programelor naționale
în materie, a fost elaborat și adoptat în cursul anului 2006. Totuși, nici acest model de program nu are efect obligatoriu
în privința instanțelor din statele membre.
Astfel, chiar dacă orientările exprimate de Comisie pot avea efecte asupra practicii autorităților naționale de concurență,
în lipsa unei prevederi obligatorii a dreptului Uniunii în această materie, revine statelor membre sarcina de a stabili și
de a aplica normele naționale referitoare la dreptul de acces al persoanelor prejudiciate printr‑o înțelegere la documentele
referitoare la proceduri de clemență.
Totuși, dacă stabilirea și aplicarea acestor norme intră în competența statelor membre, ele trebuie să exercite această competență
cu respectarea dreptului Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 noiembrie 2009, Comisia/Spania, C‑154/08, punctul
121 și jurisprudența citată). În special, ele nu pot să facă imposibilă sau excesiv de dificilă punerea în aplicare a dreptului
Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iulie 1998, Oelmühle și Schmidt Söhne, C‑298/96, Rec., p. I‑4767, punctele
23 și 24, precum și jurisprudența citată), iar, în mod special, în domeniul dreptului concurenței, trebuie să se asigure ca
normele pe care le edictează sau le aplică să nu aducă atingere aplicării efective a articolelor 101 TFUE și 102 TFUE (a se
vedea în acest sens Hotărârea VEBIC, citată anterior, punctul 57).
Or, astfel cum au susținut Comisia și statele membre care au formulat observații, programele de clemență constituie instrumente
utile în cadrul luptei eficace menite să depisteze și să pună capăt încălcărilor normelor de concurență și contribuie astfel
la obiectivul de a se asigura aplicarea efectivă a articolelor 101 TFUE și 102 TFUE.
Eficacitatea acestor programe ar putea fi totuși afectată de comunicarea documentelor referitoare la o procedură de clemență
către persoanele care intenționează să inițieze o acțiune în despăgubire, chiar dacă autoritățile naționale de concurență
acordă solicitantului de clemență o scutire totală sau parțială de amenda pe care ar fi putut să i‑o aplice.
Astfel, pare rezonabil să se considere că o persoană implicată într‑o încălcare a dreptului concurenței, confruntată cu eventualitatea
unei asemenea comunicări, ar fi descurajată să utilizeze posibilitatea oferită de astfel de programe de clemență, având în
vedere mai ales faptul că informațiile furnizate în mod voluntar de către această persoană pot face obiectul schimbului de
informații dintre Comisie și autoritățile naționale de concurență în temeiul articolelor 11 și 12 din Regulamentul nr. 1/2003.
Totuși, potrivit unei jurisprudențe constante, orice persoană are dreptul să solicite repararea prejudiciului pe care i l‑a
cauzat un comportament care poate restrânge sau denatura concurența (a se vedea Hotărârea din 20 septembrie 2001, Courage
și Crehan, C‑453/99, Rec., p. I‑6297, punctele 24 și 26, precum și Hotărârea din 13 iulie 2006, Manfredi și alții, C‑295/04-C‑298/04,
Rec., p. I‑6619, punctele 59 și 61).
Existența unui astfel de drept consolidează acțiunea normelor de concurență ale UE și descurajează acordurile sau practicile,
adesea clandestine, care sunt susceptibile să restrângă sau să denatureze concurența. În această perspectivă, acțiunile în
despăgubire introduse în fața instanțelor naționale pot contribui în mod substanțial la menținerea unei concurențe reale în
Uniunea Europeană (a se vedea Hotărârea Courage și Crehan, citată anterior, punctul 27).
Astfel, atunci când se examinează o cerere de acces la documente referitoare la un program de clemență formulată de o persoană
care urmărește să obțină daune interese de la o altă persoană care beneficiază de acest program, este necesar să se asigure
că dispozițiile naționale aplicabile nu sunt mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor acțiuni similare din dreptul
intern și că nu sunt astfel stabilite încât obținerea unei reparații să fie în practică imposibilă sau excesiv de dificilă
(a se vedea în acest sens Hotărârea Courage și Crehan, citată anterior, punctul 29) și să se evalueze comparativ interesele
care justifică transmiterea informațiilor și protecția celor prezentate în mod voluntar de către solicitantul de clemență.
O astfel de evaluare comparativă nu poate fi realizată de către instanțele naționale decât de la caz la caz, în cadrul dreptului
național, și luând în considerare toate elementele relevante ale cauzei.
Având în vedere cele de mai sus, trebuie să se răspundă la întrebarea adresată că dispozițiile dreptului Uniunii în materie
de înțelegeri și în special Regulamentul nr. 1/2003 trebuie interpretate în sensul că ele nu se opun ca o persoană prejudiciată
printr‑o încălcare a normelor de concurență ale Uniunii și care urmărește să obțină daune interese să aibă acces la documentele
referitoare la o procedură de clemență care îl privește pe autorul acestei încălcări. Revine totuși instanțelor statelor membre,
în temeiul dreptului lor național, sarcina de a determina condițiile în care acest acces trebuie acordat sau refuzat, prin
evaluarea comparativă a intereselor protejate de dreptul Uniunii.

Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere,
este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta
observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară:
Dispozițiile dreptului Uniunii în materie de înțelegeri și în special Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie
2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 101 TFUE și 102 TFUE trebuie interpretate
în sensul că nu se opun ca o persoană prejudiciată printr‑o încălcare a normelor de concurență ale Uniunii Europene și care
urmărește să obțină daune interese să aibă acces la documentele referitoare la o procedură de clemență care îl privește pe
autorul acestei încălcări. Revine totuși instanțelor statelor membre, în temeiul dreptului lor național, sarcina de a determina
condițiile în care acest acces trebuie acordat sau refuzat, prin evaluarea comparativă a intereselor protejate de dreptul
Uniunii.
Semnături
*
Limba de procedură: germana.