CELEX: 62010CJ0456
Libre circulación de mercancías
Artículos 34 TFUE y 37 TFUE
Normativa nacional que prohíbe a los minoristas de tabaco importar labores de tabaco
Norma sobre la existencia y el funcionamiento del monopolio de comercialización de las labores de tabaco
Medida de efecto equivalente a restricciones cuantitativas
Justificación
Protección de los consumidores

La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 34 TFUE.
Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre la Asociación Nacional de Expendedores de Tabaco y Timbre (ANETT) y la Administración del Estado en relación con disposiciones nacionales que prohíben a los titulares de expendedurías de tabaco y timbre (en lo sucesivo, «minoristas de tabaco») importar labores de tabaco de otros Estados miembros.
Marco jurídico nacional
Con arreglo al artículo 1, apartados uno y dos, de la Ley 13/1998, de 4 de mayo, de Ordenación del Mercado de Tabacos y Normativa Tributaria (BOE n
o
107, de 5 de mayo de 1998, p. 14871), en su versión modificada (en lo sucesivo, «Ley 13/1998»):
«Uno. Se liberaliza el mercado de tabacos, con las limitaciones establecidas en la presente Ley, y, en consecuencia, se declaran extinguidos en el territorio peninsular, Islas Baleares, Ceuta y Melilla el monopolio de fabricación y el monopolio de importación y de comercialización al por mayor de labores de tabaco manufacturado no comunitarias [...].
Dos. Cualquier persona física o jurídica con capacidad legal para el ejercicio del comercio podrá realizar las actividades enunciadas en el apartado uno, en la forma y con las condiciones que se establecen en los artículos 2 y 3 de la presente Ley. No obstante, no podrán desarrollar tales actividades las que estén incursas, o incurran, en alguna de las siguientes situaciones:
[...]
c)
Ser [minorista de tabaco], [titular] de una autorización de punto de venta con recargo, o [titular] de una expendeduría de tabacos de régimen especial [...]»
El artículo 2, apartado tres, de dicha Ley establece:
«Los fabricantes y, en su caso, los importadores deberán garantizar que [las labores de tabaco] lleguen a todo el ámbito territorial a que se refiere el artículo 1, apartado uno, siempre que exista demanda de [las mismas].»
El artículo 3, apartado uno, de la citada Ley dispone:
«Será libre la importación y distribución al por mayor de labores de tabaco, cualquiera que sea su procedencia, sin más requisito que la presentación de una declaración responsable ante el Comisionado para el Mercado de Tabacos [...]»
El artículo 4 de la Ley 13/1998 determina:
«Uno. El comercio al por menor de labores de tabaco en España, con excepción de las Islas Canarias, se mantiene en régimen de monopolio del que es titular el Estado, que lo ejerce a través de la Red de Expendedurías de Tabaco y Timbre.
Dos. Los precios de venta al público de los distintos tipos, marcas y modalidades de tabaco destinados a ser comercializados en España, con excepción de las Islas Canarias, se determinarán por los fabricantes o, en su caso, sus representantes o mandatarios en la Unión Europea [...]
Tres. Los [minoristas de tabaco], que habrán de ser necesariamente personas físicas, nacionales de cualquiera de los Estados de la Unión Europea, se configuran como concesionarios del Estado. […] no podrán ser titulares de otra expendeduría o de un punto de venta con recargo, ni podrán tener vinculación profesional o laboral con cualquiera de los importadores, fabricantes o mayoristas del mercado de tabaco, salvo que dicha vinculación finalice antes de la adjudicación definitiva de la expendeduría.
Cuatro. La concesión de expendedurías se adjudicará previa convocatoria de concurso [...]
La concesión tendrá una duración de veinticinco años. [...]
[...]
Siete. Se fija en el 8,5 por 100 sobre el precio de venta al público el margen de los expendedores por sus ventas de labores de tabaco, que obligatoriamente habrán de ser adquiridas de alguno de los mayoristas autorizados, cualesquiera que sea el precio o clase de éstas, su origen o el comerciante mayorista que las suministre. No obstante lo anterior, la venta de cigarros, en todo caso, supondrá para el expendedor un margen del 9 por 100.
[...]»
El artículo 1, apartado uno, del Real Decreto 1199/1999, de 9 de julio, por el que se desarrolla la Ley 13/1998 (BOE n
o
166, de 13 de julio de 1999, p. 26330; en lo sucesivo, «Real Decreto 1199/1999»), establece:
«De acuerdo con lo previsto en el artículo 1 de la Ley 13/1998, [...] cualquier persona física o jurídica, con capacidad legal para el ejercicio del comercio, podrá realizar las actividades de fabricación, importación y comercialización al por mayor de labores de tabaco manufacturado, cualquiera que fuera su procedencia, en las condiciones establecidas en el presente Reglamento.»
El artículo 2, apartado uno, de dicho Real Decreto dispone:
«No podrán desarrollar las actividades mencionadas en el apartado uno del artículo anterior quienes estén incursos en alguna de las siguientes situaciones:
[...]
c)
Ser [minorista de tabaco], [titular] de una autorización de punto de venta con recargo, o [titular] de una expendeduría de tabacos de régimen especial [...]»
El Real Decreto 1199/1999 fue modificado por el Real Decreto 1/2007, de 12 de enero (BOE n
o
18, de 20 de enero de 2007, p. 2845; en lo sucesivo, «Real Decreto 1/2007»).
Litigio principal y cuestión prejudicial
Mediante recurso de casación interpuesto ante el Tribunal Supremo, la ANETT solicitó a éste que declarara la nulidad de varias disposiciones del Real Decreto 1/2007, alegando que dicha norma modificó el Real Decreto 1199/1999 sin resolver una supuesta contradicción entre el Derecho de la Unión y las normas que regulan el mercado del tabaco y el monopolio de su distribución en España.
La ANETT sostiene, en particular, que la prohibición impuesta a los minoristas de tabaco de desarrollar la actividad de importación de labores de tabaco es contraria al principio de libre circulación de mercancías, garantizado en el artículo 34 TFUE, ya que esta prohibición constituye una restricción cuantitativa o una medida de efecto equivalente.
En estas circunstancias, el Tribunal Supremo decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«La interpretación del artículo 34 [TFUE] ¿permite considerar que la prohibición impuesta a los [minoristas] de tabaco para desarrollar la actividad de importación de labores de tabacos desde otros Estados miembros, conforme al Derecho interno español, constituye una restricción cuantitativa a la importación o una medida de efecto equivalente prohibidas por el Tratado [FUE]?»
Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
En la vista, el Gobierno español impugnó la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial, sosteniendo que la respuesta del Tribunal de Justicia no tiene ninguna utilidad para dirimir el litigio principal, ya que éste se refiere a la legalidad del Real Decreto 1/2007.
El Gobierno español aclaró que ese Real Decreto modifica algunas disposiciones del Real Decreto 1199/1999 sin regular y sin tan siquiera mencionar la prohibición impuesta a los minoristas de tabaco de desarrollar la actividad de importación de labores de tabaco. Añadió que esta prohibición deriva de los artículos 4 de la Ley 13/1998 y 2 del Real Decreto 1199/1999, que no resultan afectados por el Real Decreto 1/2007. Por consiguiente, según el Gobierno español, el órgano jurisdiccional remitente no puede anular en el litigio principal ninguna disposición que esté relacionada con dicha prohibición.
El Gobierno español adujo además que la ANETT ya había interpuesto un recurso contra el Real Decreto 1199/1999, que establece la misma prohibición, sin atacar esta última, y que el mencionado recurso fue desestimado por el Tribunal Supremo. Por ello, sostiene que, en virtud de los principios de seguridad jurídica y de fuerza de cosa juzgada, el órgano jurisdiccional nacional no puede volver a examinar la prohibición controvertida en el litigio principal.
En este sentido, recuérdese que las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco fáctico y normativo definido bajo su responsabilidad y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia disfrutan de una presunción de pertinencia. La negativa del Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una cuestión planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible cuando resulta evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (véanse, en particular, las sentencias de 7 de junio de 2007, van der Weerd y otros,
C-222/05 a C-225/05, Rec. p. I-4233
, apartado 22, y de 4 de junio de 2009, Pometon,
C-158/08, Rec. p. I-4695
, apartado 13).
Es evidente que en el litigio principal no es seguro que la eventual incompatibilidad de la prohibición de que se trata con el Derecho de la Unión afecte a la legalidad del Real Decreto 1/2007, puesto que este Real Decreto no regula dicha prohibición y el Tribunal Supremo ya ha desestimado un recurso interpuesto contra el Real Decreto 1199/1999, que establece la citada prohibición.
A pesar de ello, tras una lectura de conjunto de la resolución de remisión, no puede descartarse definitivamente que la respuesta del Tribunal de Justicia presente utilidad para dirimir el litigio principal. En estas circunstancias, las anteriores alegaciones no bastan en sí mismas para destruir la presunción de pertinencia mencionada en el apartado 16 de la presente sentencia.
Por consiguiente, procede considerar admisible la petición de decisión prejudicial.
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente si el artículo 34 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que prohíbe a los minoristas de tabaco desarrollar la actividad de importación de labores de tabaco de otros Estados miembros.
Sobre las disposiciones aplicables
La Comisión Europea en sus observaciones escritas y el Gobierno español en la vista sostuvieron que, en contra de cuanto indica el órgano jurisdiccional remitente en su cuestión prejudicial, la normativa nacional debe apreciarse a la luz del artículo 37 TFUE, y no respecto del artículo 34 TFUE. Adujeron que esta normativa se refiere al funcionamiento de un monopolio de carácter comercial, en el sentido del artículo 37 TFUE, y que lleva aparejados efectos restrictivos sobre los intercambios inherentes a la existencia de dicho monopolio.
A este respecto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las normas relativas a la existencia y al funcionamiento de un monopolio deben examinarse a la luz de las disposiciones del artículo 37 TFUE, específicamente aplicables al ejercicio, por parte de un monopolio nacional de carácter comercial, de sus derechos de exclusividad (véanse, en particular, las sentencias de 23 de octubre de 1997, Franzén,
C-189/95, Rec. p. I-5909
, apartado 35, y de 5 de junio de 2007, Rosengren y otros,
C-170/04, Rec. p. I-4071
, apartado 17).
En cambio, las repercusiones sobre los intercambios en el seno de la Unión de las demás disposiciones de la legislación nacional, que pueden separarse del funcionamiento del monopolio aun cuando tengan incidencia sobre este último, deben ser examinadas con respecto al artículo 34 TFUE (véanse, en particular, las sentencias antes citadas Franzén, apartado 36, y Rosengren y otros, apartado 18).
En estas circunstancias, debe dilucidarse si la prohibición controvertida en el litigio principal es una norma relativa a la existencia o al funcionamiento del monopolio.
A este respecto procede recordar, por una parte, que la función específica encomendada al monopolio de que se trata consiste en reservar a los concesionarios la venta en exclusiva al por menor de labores de tabaco, sin que ello implique que se prohíba a éstos importar dichos productos.
Así pues, al impedir a los minoristas de tabaco importar esos productos a territorio español, la prohibición controvertida en el litigio principal afecta a la libre circulación de mercancías en el seno de la Unión sin regular, no obstante, el ejercicio del derecho de exclusividad del monopolio de que se trata.
Por consiguiente, esta medida no se refiere al ejercicio por parte de dicho monopolio de su función específica, de modo que no puede considerarse una medida relativa a la propia existencia de este último (véase, por analogía, la sentencia Rosengren y otros, antes citada, apartado 22).
Por otra parte, debe destacarse que la prohibición de importar labores de tabaco impuesta a los minoristas de tabaco supone que éstos deban abastecerse en mayoristas autorizados. Por ello, la prohibición controvertida en el litigio principal puede tener incidencia en el funcionamiento del citado monopolio.
A pesar de ello y de que, a diferencia de la normativa examinada en el asunto que dio lugar a la sentencia Rosengren y otros, antes citada, la medida controvertida en el litigio principal no afecta a los particulares, sino a los concesionarios del monopolio de que se trata, es decir, a los minoristas de tabaco, dicha medida puede separarse del funcionamiento del monopolio porque no se refiere a las modalidades de venta al por menor de las labores de tabaco en territorio español, sino al mercado ascendente de esos productos. En efecto, su objetivo no es regular el sistema de selección de los productos por parte del monopolio. La citada prohibición tampoco tiene en su punto de mira ni la red de venta del monopolio de que se trata, ni la comercialización o la publicidad de los productos que distribuye dicho monopolio (véase, por analogía, la sentencia Rosengren y otros, antes citada, apartado 24).
En estas circunstancias, no puede considerarse que la prohibición controvertida en el litigio principal sea una norma relativa a la existencia o al funcionamiento del monopolio. Por tanto, el artículo 37 TFUE carece de pertinencia para comprobar la compatibilidad de esa medida con el Derecho de la Unión, en particular con las disposiciones del Tratado sobre libre circulación de mercancías.
En consecuencia, una normativa nacional que prohíbe a los minoristas de tabaco importar labores de tabaco, como la controvertida en el litigio principal, debe examinarse a la luz del artículo 34 TFUE.
Sobre la existencia de una restricción a la libre circulación de mercancías
Según reiterada jurisprudencia, debe considerarse que toda normativa comercial de los Estados miembros que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio en el seno de la Unión es una medida de efecto equivalente a restricciones cuantitativas en el sentido del artículo 34 TFUE (véanse, en particular, las sentencias de 11 de julio de 1974, Dassonville,
8/74, Rec. p. 837
, apartado 5, y de 10 de febrero de 2009, Comisión/Italia,
C-110/05, Rec. p. I-519
, apartado 33).
Se desprende de jurisprudencia igualmente reiterada que el artículo 34 TFUE refleja la obligación de respetar los principios de no discriminación y de reconocimiento mutuo de los productos legalmente fabricados y comercializados en otros Estados miembros, así como la de garantizar a los productos de la Unión un acceso libre a los mercados nacionales (véanse las sentencias Comisión/Italia, antes citada, apartado 34, y de 2 de diciembre de 2010, Ker-Optika,
C-108/09, Rec. p. I-12213
, apartado 48).
De este modo, deben considerarse medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas las medidas adoptadas por un Estado miembro que tienen por objeto o efecto tratar de manera menos favorable a los productos que provienen de otros Estados miembros, así como las normas relativas a los requisitos que deben cumplir dichas mercancías, aunque esas normas sean aplicables indistintamente a todos los productos (véanse las sentencias antes citadas Comisión/Italia, apartados 35 y 37, y Ker-Optika, apartado 49).
También se engloba en el mismo concepto cualquier otra medida que obstaculice el acceso al mercado de un Estado miembro de los productos provenientes de otros Estados miembros (sentencias antes citadas Comisión/Italia, apartado 37, y Ker-Optika, apartado 50).
En el litigio principal, nada indica que la normativa nacional controvertida tenga por objeto o efecto tratar de manera menos favorable a las labores de tabaco que provienen de otros Estados miembros. Tampoco se refiere a los requisitos que deben cumplir esos productos.
Esto sentado, es preciso examinar si dicha normativa obstaculiza o no el acceso al mercado español de labores de tabaco provenientes de otros Estados miembros.
A este respecto debe destacarse que, al prohibir a los minoristas de tabaco importar directamente dichos productos de otros Estados miembros, la citada normativa los obliga a abastecerse en los mayoristas autorizados. Este modo de abastecimiento puede ocasionar diversos inconvenientes a los que dichos minoristas no tendrían que hacer frente si llevaran a cabo la importación ellos mismos.
En particular, los mencionados minoristas sólo pueden comercializar una labor de tabaco proveniente de otro Estado miembro si dicho producto está incluido en la gama de productos ofrecida por los mayoristas autorizados en España y si éstos lo tienen en stock. De ese modo, cuando la gama de productos de los mayoristas no incluye un producto en concreto, los minoristas de tabaco no tienen ninguna posibilidad directa, flexible y rápida de responder a la demanda de sus propios clientes interesados en ese producto.
Esta afirmación no resulta invalidada en absoluto por la obligación impuesta a los importadores de garantizar la disponibilidad de las labores de tabaco en todo el territorio nacional siempre que exista demanda de dichos productos, como prevé la legislación nacional. En efecto, los citados importadores pueden decidir no importar determinados productos demandados por un número de interesados que consideren demasiado reducido o importarlos con retraso. En cambio, es indudable que cualquier minorista de tabaco sería capaz de reaccionar de una manera más flexible y rápida que los importadores a las demandas de los clientes con los que mantiene un contacto directo y frecuente.
Además, se impide a los minoristas de tabaco abastecerse en los demás Estados miembros aunque los fabricantes o los mayoristas que se hallen establecidos en éstos puedan ofrecer condiciones de abastecimiento más ventajosas, especialmente en las zonas fronterizas, ya sea debido a la proximidad geográfica ya gracias a las modalidades de entrega específicas que ofrecen.
Todos estos factores pueden repercutir negativamente en la selección de los productos que los minoristas de tabaco incluyen en sus gamas de productos y, en definitiva, en el acceso al mercado español de diferentes productos provenientes de otros Estados miembros.
En estas circunstancias, procede declarar que la prohibición controvertida en el litigio principal obstaculiza el acceso al mercado de esos productos.
De lo antedicho resulta que la normativa controvertida en el litigio principal constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en el sentido del artículo 34 TFUE.
Sobre la justificación de la restricción a la libre circulación de mercancías
Según reiterada jurisprudencia, un obstáculo a la libre circulación de mercancías puede estar justificado por las razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE o por exigencias imperativas. En ambos casos, la disposición nacional debe ser adecuada para garantizar que se alcance el objetivo perseguido y no debe ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo (véanse, en particular, las sentencias antes citadas Comisión/Italia, apartado 59, y Ker-Optika, apartado 57).
Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
Los Gobiernos español e italiano sostienen, en primer lugar, que la prohibición controvertida en el litigio principal puede justificarse por la necesidad de garantizar un control fiscal y aduanero de las labores de tabaco y de asegurar su control sanitario.
En segundo lugar, los mencionados Gobiernos alegan que la citada prohibición es necesaria para alcanzar el objetivo de protección de los consumidores. Sostienen que si se autorizara a los minoristas de tabaco a importar labores de tabaco, podrían verse tentados a privilegiar determinados productos frente a otros, en detrimento de la neutralidad del mercado de tabaco.
En tercer lugar, el Gobierno español estima que la prohibición controvertida en el litigio principal está justificada por el hecho de que dar a los minoristas de tabaco la posibilidad de importar esos productos supondría concederles una ventaja competitiva excesiva.
En cuarto lugar, el Gobierno español considera que, en cualquier caso, una restricción a la libre circulación de mercancías debe eliminarse únicamente si dicha eliminación genera una ventaja para los consumidores, a saber, concretamente, una bajada de precios. Dado que el tabaco es un producto estancado, vendido a precios fijos, eliminar la prohibición de importación impuesta a los minoristas de tabaco no favorecería en modo alguno a los consumidores, puesto que los únicos que pueden beneficiarse de ello son los propios minoristas.
Respuesta del Tribunal de Justicia
En lo que respecta, en primer lugar, a la alegación de los Gobiernos español e italiano basada en la necesidad de garantizar un control fiscal, aduanero y sanitario de las labores de tabaco, recuérdese que corresponde a las autoridades nacionales, al adoptar una medida que supone una excepción a un principio reconocido por el Derecho de la Unión, probar, en cada caso, que dicha medida es adecuada para garantizar la consecución del objetivo invocado y que no excede de lo necesario para alcanzarlo. Por tanto, las razones justificativas que puede invocar un Estado miembro deben ir acompañadas de un examen de la idoneidad y de la proporcionalidad de la medida adoptada por dicho Estado y de datos precisos en los que pueda sustentarse su alegación (véanse las sentencias de 18 de marzo de 2004, Leichtle,
C-8/02, Rec. p. I-2641
, apartado 45, y de 13 de abril de 2010, Bressol y otros,
C-73/08, Rec. p. I-2735
, apartado 71).
Pues bien, los Gobiernos español e italiano no sustentan su alegación en ningún dato que reúna los requisitos precisados en el apartado anterior. En particular, no explican en qué medida la posibilidad de que los minoristas de tabaco importen ellos mismos labores de tabaco obstaculizaría la aplicación de las medidas de control fiscal, aduanero y sanitario a dichos productos.
Procede desestimar asimismo la alegación basada en la protección de los consumidores. Aun suponiendo que la exigencia de garantizar en términos generales una gama de productos uniforme constituya un objetivo legítimo de interés general que merezca ser perseguido mediante normas jurídicas, y no mediante las leyes del mercado, el respeto de dicha exigencia podría alcanzarse, en cualquier caso, a través de medidas menos restrictivas, como la imposición de una obligación a los minoristas de tabaco de tener en stock una gama de productos mínima predefinida.
Seguidamente, el Gobierno español no puede sostener que la restricción examinada puede justificarse porque la posibilidad de importar labores de tabaco daría lugar a una ventaja competitiva excesiva favorable a los minoristas de tabaco. En efecto, esta consideración es de índole puramente económica. Según reiterada jurisprudencia, los motivos de carácter meramente económico no pueden constituir razones imperiosas de interés general capaces de justificar una restricción a una libertad fundamental garantizada por el Tratado (véanse las sentencias de 13 de enero de 2000, TK-Heimdienst,
C-254/98, Rec. p. I-151
, apartado 33, y de 17 de marzo de 2005, Kranemann,
C-109/04, Rec. p. I-2421
, apartado 34).
Por último, procede desestimar la alegación del Gobierno español según la cual la eliminación de una restricción a la libre circulación de mercancías únicamente puede justificarse si con ella se consigue una ventaja para los consumidores. A este respecto basta destacar que, en este caso, la eliminación de la prohibición controvertida en el litigio principal puede beneficiar a los consumidores, al permitir a los minoristas de tabaco ampliar la gama de productos de que disponen.
Habida cuenta de las consideraciones que preceden, ha de declararse que la restricción derivada de la normativa controvertida en el litigio principal no está justificada por la consecución de los objetivos invocados.
Por consiguiente, procede responder a la cuestión planteada que el artículo 34 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que prohíbe a los minoristas de tabaco desarrollar la actividad de importación de labores de tabaco de otros Estados miembros.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) declara:

El artículo 34 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que prohíbe a los titulares de expendedurías de tabaco y timbre desarrollar la actividad de importación de labores de tabaco de otros Estados miembros.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: español.