CELEX: 62011TJ0385
Dumping
Subvenciones
Importaciones de biodiésel originario de los Estados Unidos
Elusión
Artículo 13 del Reglamento (CE) nº 1225/2009
Artículo 23 del Reglamento (CE) nº 597/2009
Producto similar ligeramente modificado
Seguridad jurídica
Desviación de poder
Errores manifiestos de apreciación
Obligación de motivación
Igualdad de trato
Principio de buena administración

Marco jurídico
El presente litigio versa sobre dos procedimientos por elusión en el sentido, respectivamente, de lo dispuesto en el artículo 13 del Reglamento (CE) n
o
1225/2009 del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (
DO L 343, p. 51
; corrección de errores en el
DO 2010, L 7, p. 22
; en lo sucesivo, «Reglamento antidumping de base») y en el artículo 23 del Reglamento (CE) n
o
597/2009 del Consejo, de 11 de junio de 2009, sobre la defensa contra las importaciones subvencionadas originarias de países no miembros de la Comunidad Europea (
DO L 188, p. 93
; en lo sucesivo, «Reglamento antisubvenciones de base») (en lo sucesivo, designados conjuntamente, «Reglamentos antidumping y antisubvenciones de base»).
Con arreglo al artículo 13, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento antidumping de base: «Los derechos antidumping establecidos con arreglo al presente Reglamento podrán ampliarse a las importaciones de productos similares, ligeramente modificados o no, procedentes de terceros países, o a las importaciones de productos similares ligeramente modificados procedentes del país sujeto a las medidas, o a partes de esos productos, cuando exista elusión de las medidas en vigor». De conformidad con este precepto, «se entenderá que existe elusión cuando se produzca un cambio de características del comercio entre terceros países y la [Unión Europea] o entre empresas individuales del país sujeto a las medidas y la [Unión], derivado de una práctica, proceso o trabajo para el que no exista una causa o una justificación económica adecuadas distintas del establecimiento del derecho, y haya pruebas del perjuicio o de que se están burlando los efectos correctores del derecho por lo que respecta a los precios y/o a las cantidades del producto similar y existan pruebas de dumping en relación con los precios normales previamente establecidos para los productos similares, de ser necesario de conformidad con las disposiciones del artículo 2 [del Reglamento antidumping de base]». El artículo 23, apartados 1 y 3, del Reglamento antisubvenciones de base está redactado en términos similares, a excepción de la exigencia de la prueba de existencia de un dumping, sustituida por la prueba de que «el producto similar importado o las partes de dicho producto siguen beneficiándose de la subvención».
El artículo 13, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento antidumping de base y el artículo 23, apartado 3, letra a), del Reglamento antisubvenciones de base precisan que las prácticas, procesos o trabajos mencionados como supuestos de elusión incluirán, entre otras cosas, las modificaciones menores introducidas en el producto afectado para poder incluirlo en códigos aduaneros que, normalmente, no están sujetos a las medidas en cuestión, siempre que la modificación no altere las características esenciales del producto.
Asimismo debe recordarse que el artículo 1, apartado 4, del Reglamento antidumping de base y el artículo 2, letra c), del Reglamento antisubvenciones de base precisan que, a efectos de dichos Reglamentos, «se entenderá por “producto similar” un producto que sea idéntico, es decir, igual en todos los aspectos al producto de que se trate, o, a falta del mismo, otro producto que, aunque no sea igual en todos los aspectos, tenga características muy parecidas a las del producto considerado».
Antecedentes del litigio
Procedimientos iniciales
El 29 de abril de 2008, el European Biodiésel Board (EBB) presentó ante la Comisión Europea, en nombre de una parte considerable de los productores de biodiésel de la Unión Europea, dos denuncias en las que solicitaba a la Comisión que iniciara un procedimiento antidumping y un procedimiento antisubvenciones contra las importaciones de biodiésel procedente de los Estados Unidos, basándose, respectivamente, en el artículo 5 del Reglamento (CE) n
o
384/96 del Consejo, de 22 de diciembre de 1995, relativo a la defensa contra las importaciones que sean objeto de dumping por parte de países no miembros de la Comunidad Europea (
DO 1996, L 56, p. 1
), en su versión modificada (
DO 2005, L 340, p. 17
) (actualmente, artículo 5 del Reglamento antidumping de base), y en el artículo 10 del Reglamento (CE) n
o
2026/97 del Consejo, de 6 de octubre de 1997, sobre la defensa contra las importaciones subvencionadas de países no miembros de la Comunidad Europea (
DO L 288, p. 1
) (actualmente, artículo 10 del Reglamento antisubvenciones de base).
El biodiésel es un sustituto del gasóleo mineral. Se vende en estado puro o mezclado con gasóleo mineral. Para identificar claramente los diversos tipos de mezclas de biodiésel, hay un sistema reconocido internacionalmente y denominado «factor B», que sirve para determinar la cantidad exacta de biodiésel que contiene cualquier mezcla. De este modo, una mezcla que contenga un x % de biodiésel será identificada con la mención «B» seguida de la cantidad en forma de indicación del porcentaje de biodiésel, mientras que el biodiésel puro se denomina B100.
El EBB denunciaba subvenciones generalizadas en los Estados Unidos para la producción de biodiésel y, en particular, la existencia de un régimen federal de crédito fiscal (blender’s credit) de 1 dólar estadounidense (USD) por galón de biodiésel puro presente en una mezcla de biodiésel destinada a su uso como combustible. Según el EEB, estas subvenciones habían conducido al incremento masivo y artificial de importaciones de biodiésel procedente de los Estados Unidos en la Unión Europea. El EBB señalaba que, para obtener un máximo de subvenciones, era habitual que los productores norteamericanos añadieran una cantidad mínima de gasóleo mineral, en este caso un 0,1 % o incluso menos, en una mezcla que contenía un 99,9 % de biodiésel puro (en lo sucesivo, «mezclas B99,9»). Por lo tanto, las importaciones procedentes de los Estados Unidos mencionadas en las denuncias del EBB se referían principalmente a las mezclas B99,9.
Según el EBB, dichas importaciones eran objeto de dumping y perjudicaban a los fabricantes de biodiésel de la Unión, ya que las mezclas B99,9 norteamericanas competían directamente con el biodiésel fabricado en la Unión. Se desprende del expediente que la industria europea afectada fabricaba principalmente biodiésel puro (B100).
La EBB precisaba en sus denuncias que el producto final, combustible en este caso, destinado a los consumidores en los Estados Unidos correspondía, en la mayor parte de los casos, a mezclas B20. En cambio, la normativa aplicable en la Unión Europea sólo permitía vender a los consumidores las mezclas B5 y B7.
Mediante anuncios publicados en el
Diario Oficial de la Unión Europea
el 13 de junio de 2008, la Comisión inició, por una parte, un procedimiento antidumping (
DO C 147, p. 5
) y, por otra parte, un procedimiento antisubvención (
DO C 147, p. 10
) contra las importaciones de biodiésel originarias de los Estados Unidos de América (en lo sucesivo, conjuntamente, «investigación inicial»).
El producto objeto de la investigación inicial «[eran] ésteres monoalquílicos de ácidos grasos o gasóleos parafínicos sometidos a un proceso de síntesis o de hidrotratamiento, de origen no fósil (conocidos vulgarmente como “biodiésel”), ya sea en estado puro o como mezcla, que se utilizan básica, pero no exclusivamente, como combustible renovable, son originarios de los Estados Unidos […] y se declaran por regla general con los códigos NC 38249091, ex 38249097, ex 27101941, ex 15162098, ex 15180091 y ex 15180099». La investigación abarcó el período comprendido entre el 1 de abril de 2007 y el 31 de marzo de 2008 (en lo sucesivo, «período inicial de investigación»).
El 11 de marzo de 2009, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) n
o
193/2009, por el que se establece un derecho antidumping sobre las importaciones de biodiésel originario de los Estados Unidos de América (
DO L 67, p. 22
; en lo sucesivo, «Reglamento antidumping provisional») y el Reglamento (CE) n
o
194/2009, por el que se establece un derecho compensatorio provisional sobre las importaciones de biodiésel originarias de los Estados Unidos de América (
DO L 67, p. 50
; en lo sucesivo, «Reglamento antisubvención provisional»). En lo sucesivo, se hará referencia a estos dos Reglamentos, designados conjuntamente, como «Reglamentos provisionales», y a los derechos que ambas normas establecen como «derechos provisionales».
En los Reglamentos provisionales, la Comisión indicó, en relación con los productos examinados, que la «definición del producto afectado según lo mencionado en el anuncio de inicio […] [debía] clarificarse, con objeto de determinar qué productos debía cubrir la investigación» (considerando 23 del Reglamento antidumping provisional y considerando 25 del Reglamento antisubvención provisional).
La Comisión aportó esta precisión después de haber indicado que las mezclas de biodiésel con una proporción igual o inferior al 20 % (en lo sucesivo, «mezclas ≤ B20»), principalmente las mezclas B20, así como las mezclas B6, B5 y B2, estaban destinadas a su consumo directo en el mercado de los Estados Unidos. En efecto, la Comisión señaló que, en los Estados Unidos, cualquier motor diésel podía funcionar con mezclas ≤ B20 manteniendo la garantía de los fabricantes de automóviles (considerando 24 del Reglamento antidumping provisional y considerando 26 del Reglamento antisubvención provisional).
Por lo tanto, «para distinguir claramente entre los diversos tipos de mezclas disponibles en el mercado de EE.UU.», la Comisión consideró «apropiado» definir el producto afectado por la investigación como el biodiésel puro y las mezclas que contienen más de un 20 % de biodiésel respecto a la cantidad total de producto (en lo sucesivo, «mezclas > B20» (considerando 26 del Reglamento antidumping provisional y considerando 28 del Reglamento antisubvención provisional).
Tras definir el producto afectado, la Comisión también precisó en los Reglamentos provisionales que «[se había] comprobado que todos los tipos de biodiésel y el biodiésel de las mezclas cubiertas por la investigación, pese a posibles diferencias en las materias primas utilizadas para la producción o a variaciones en el proceso de producción, [tenían] las mismas o muy similares características físicas, químicas y técnicas básicas, y se [utilizaban] para idénticos fines» y que las «posibles variaciones del producto afectado no [alteraban] su definición básica, sus características o la percepción que las distintas partes interesadas [tenían] de él» (considerando 27 del Reglamento antidumping provisional y considerando 29 del Reglamento antisubvención provisional).
En cuanto a la definición del producto similar al producto afectado, a efectos de lo dispuesto en el artículo 1, apartado 4, del Reglamento antidumping de base y del artículo 2, letra c), del Reglamento antisubvención de base, la Comisión señaló que «los productos producidos y comercializados en el mercado de EE. UU. cubiertos por la investigación [tenían] las mismas o similares características físicas, químicas y técnicas, y las mismas aplicaciones, que los exportados desde dicho país al mercado [de la Unión]» y que, asimismo, «los productos manufacturados por los productores [europeos] y comercializados en el mercado [de la Unión] [tenían] básicamente las mismas características físicas, químicas y técnicas, y las mismas aplicaciones que las exportadas a la [Unión] desde el país afectado» (considerando 29 del Reglamento antidumping provisional y considerando 31 del Reglamento antisubvención provisional). La Comisión señaló, asimismo, que «los diversos tipos del producto afectado producidos en EE.UU. y exportados [a la Unión] son intercambiables con los producidos y vendidos en [la Unión] por los productores [europeos] de biodiésel» (considerando 31 del reglamento antidumping provisional y considerando 33 del Reglamento antisubvención provisional).
Para la adopción de los Reglamentos provisionales, la Comisión recurrió al método del muestreo, previsto en el artículo 17, apartado 1, del Reglamento antidumping de base y en el artículo 27, apartado 1, del Reglamento antisubvención de base. De este modo, al fijar los tipos aplicables a los derechos provisionales, la Comisión hizo una distinción entre tres clases de empresas.
La primera clase se refería a las empresas incluidas en la muestra y que habían cooperado. Para cada una de esas empresas mencionadas en el artículo 1 de cada uno de los Reglamentos provisionales, la Comisión efectuó un cálculo individual del margen de dumping, del porcentaje de subvención y del perjuicio, fijando tipos individuales (considerando 55 del Reglamento antidumping provisional y considerando 158 del Reglamento antisubvención provisional).
En la segunda clase se encontraban las empresas que habían cooperado, pero que no habían sido incluidas en la muestra. Estas empresas fueron enumeradas en una lista aneja a los Reglamentos provisionales. Los márgenes de dumping, de subvención y de perjuicio referentes a dichas empresas correspondían a la media ponderada de los márgenes determinados para las empresas incluidas en la muestra (considerando 56 del Reglamento antidumping provisional y considerando 159 del Reglamento antisubvenciones provisional).
Finalmente, la tercera clase se refería a todas las otras empresas a las que se impusieron tipos residuales. Para determinar los márgenes de dumping y los niveles de subvención y de perjuicio referidos a esas sociedades, la Comisión determinó, en primer lugar, el nivel global de cooperación de los agentes económicos durante la investigación inicial. Para hacer esto, llevó a cabo una comparación entre el total de las cantidades exportadas del producto afectado por los agentes económicos que habían cooperado y las importaciones totales de ese producto originarias de los Estados Unidos, tal como se desprendía de las estadísticas de exportación. El nivel de cooperación global quedó establecido en el 81 %, nivel que se consideró alto. Basándose en esto, la Comisión estimó adecuado fijar el margen de dumping y los niveles de subvención y de perjuicio para esas empresas equiparándolos con los márgenes más altos observados respecto a los productores-exportadores incluidos en la muestra (considerando 57 del Reglamento antidumping provisional y considerando 160 del Reglamento antisubvención provisional).
De conformidad con la regla del derecho inferior, los tipos aplicables a los derechos provisionales se establecieron, para cada una de estas tres clases de empresas, en el nivel del margen de dumping/subvención o de perjuicio más bajo (considerando 166 del Reglamento antidumping provisional y considerando 271 del Reglamento antisubvención provisional). Los derechos antidumping y compensatorios provisionales sólo se acumularon en la medida en que ello fuera necesario para eliminar el perjuicio (considerando 167 del Reglamento antidumping provisional).
Los derechos provisionales establecidos sobre las mezclas > B20, en esencia, se impusieron en función del contenido total en biodiésel de dichas mezclas (considerando 169 y artículo 1, apartado 2, párrafo final, del Reglamento antidumping provisional y considerando 273 y artículo 1, apartado 2, párrafo final, del Reglamento antisubvención provisional).
El 7 de julio de 2009, el Consejo de la Unión Europea adoptó el Reglamento (CE) n
o
598/2009, por el que se establece un derecho compensatorio definitivo y se percibe definitivamente el derecho provisional establecido sobre las importaciones de biodiésel originario de los Estados Unidos de América (
DO L 179, p. 1
; en lo sucesivo, «Reglamento antisubvención inicial»), así como el Reglamento (CE) n
o
599/2009, por el que se establece un derecho antidumping definitivo y se percibe definitivamente el derecho provisional establecido sobre las importaciones de biodiésel originario de los Estados Unidos de América (
DO L 179, p. 26
; en lo sucesivo, «Reglamento antidumping inicial»). En lo sucesivo, se hará referencia a estos Reglamentos como los «Reglamentos iniciales» y a los derechos definitivos que establecen como «derechos iniciales».
Las definiciones del producto afectado y del producto similar respecto al producto afectado, establecidas por la Comisión en los Reglamentos provisionales, se mantuvieron en los Reglamentos iniciales. El Consejo puso de relieve, a este respecto, que «la investigación [había puesto] de manifiesto que en los EE.UU. se vendían directamente a los consumidores [las mezclas] B20 y, potencialmente, mezclas de grado inferior» y que «el mercado de mezclas y el de productos de consumo eran diferentes, como también lo eran los clientes de ambos productos: en el primero, el biodiésel y las mezclas de biodiésel se [destinaban] a la elaboración de nuevas mezclas por parte de los comerciantes y los mezcladores, mientras que en el segundo las mezclas se [destinaban] a la red de distribución y, por tanto, a los consumidores». Según el Consejo, la «fijación del umbral para el producto afectado por encima del B20 [había permitido] establecer una línea divisoria clara, evitando así la confusión entre los productos, los mercados y las diferentes partes de los EE.UU» (considerando 33 del Reglamento antidumping inicial y considerando 34 del Reglamento antisubvención inicial).
Los tipos de los derechos iniciales se fijaron en función de las tres clases de empresas a que se hace referencia en los apartados 19 a 21 anteriores. Como se desprende de los considerandos 8 a 12 de los Reglamentos iniciales, el Consejo añadió en la segunda clase de empresas a determinados operadores económicos desconocidos en el momento de iniciarse de la investigación, que se dieron a conocer después de adoptarse los Reglamentos provisionales. Los derechos antidumping iniciales oscilaban entre 0 y 198 euros por tonelada de biodiésel y los derechos compensatorios iniciales oscilaban entre 211,2 y 237 euros por tonelada de biodiésel. En virtud de lo dispuesto en el artículo 1, apartado 2, de cada uno de los Reglamentos iniciales, los derechos establecidos sobre las mezclas > B20 se impusieron en proporción a su contenido de biodiésel.
Los Reglamentos iniciales entraron en vigor el día siguiente al de su publicación en el
Diario Oficial de la Unión Europea,
realizada el 10 de julio de 2009.
Procedimientos por elusión
El 30 de junio de 2010, el EBB presentó una denuncia ante la Comisión Europea en la que solicitaba la incoación de dos procedimientos de elusión, basándose, respectivamente, en el artículo 13, apartado 3, del Reglamento antidumping de base, y en el artículo 23, apartado 4, del Reglamento antisubvención de base.
El EBB denunciaba en su escrito dos tipos de elusión de los derechos iniciales; por un lado, la reexpedición del producto en cuestión a través de Canadá y Singapur, y, por otro lado, las importaciones de biodiésel procedentes de los Estados Unidos en forma de mezclas ≤ B20.
El 11 de agosto de 2010, basándose en la denuncia del EBB, la Comisión inició dos procedimientos de elusión mediante la adopción, por una parte, del Reglamento (UE) n
o
720/2010, por el que se inicia una investigación sobre la posible elusión de las medidas antidumping impuestas por el Reglamento (CE) n
o
599/2009 a las importaciones de biodiésel originario de los Estados Unidos de América por parte de las importaciones de biodiésel expedido desde Canadá y Singapur, esté o no declarado como originario de Canadá y Singapur, y por parte de las importaciones de biodiésel en mezclas con un contenido igual o inferior al 20 % en peso de biodiésel originario de los Estados Unidos de América y por el que tales importaciones quedan sujetas a registro (
DO L 211, p. 1
) y, por otra parte, del Reglamento (UE) n
o
721/2010, por el que se inicia una investigación sobre la posible elusión de las medidas compensatorias impuestas por el Reglamento (CE) n
o
598/2009 a las importaciones de biodiésel originario de los Estados Unidos de América por parte de las importaciones de biodiésel expedido desde Canadá y Singapur, esté o no declarado como originario de Canadá y Singapur, y por parte de las importaciones de biodiésel en mezclas con un contenido igual o inferior al 20 % en peso de biodiésel originario de los Estados Unidos de América, y por el que tales importaciones quedan sujetas a registro (
DO L 211, p. 6
). En lo sucesivo, se hará referencia a los dos procedimientos iniciados mediante estos Reglamentos, designados conjuntamente, como «procedimientos por elusión».
En virtud de lo dispuesto en el artículo 2 de los Reglamentos n
o
720/2010 y n
o
721/2010, se ordenó a las autoridades aduaneras que adoptaran las medidas adecuadas para registrar las importaciones en la Unión objeto de los procedimientos por elusión a partir de la entrada en vigor de ambos Reglamentos, producida el 13 de agosto de 2010.
La investigación con arreglo a los procedimientos por elusión abarcó el período comprendido entre el 1 de abril de 2009 y el 30 de junio de 2010 (en lo sucesivo, «período de investigación anti-elusión»).
La demandante, BP Products North America Inc., que había exportado a la Unión mezclas con una proporción de biodiésel inferior al 15 % (en lo sucesivo, «mezclas < B15») procedentes de los Estados Unidos en el período de la investigación anti-elusión, en particular mezclas que se encontraban entre B10,1 y B14,8, cooperó con la Comisión proporcionándole información sobre sus actividades. En particular, la demandante respondió a los cuestionarios de los exportadores el 21 de septiembre de 2010. Su importador vinculado, BP France SA, junto a otras sociedades importadoras del grupo BP, respondió al cuestionario de los importadores el 22 de diciembre de 2010. Se realizaron inspecciones en los locales de la demandante los días 7 y 8 de diciembre de 2010, y en el Reino Unido el 1 de febrero de 2011. El 28 de marzo de 2011, los asesores de la demandante remitieron un informe a la Comisión referente a los documentos informativos enviados por esta última el 16 de marzo de 2011.
El 5 de mayo de 2011, el Consejo adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) n
o
443/2011 que amplía a las importaciones de biodiésel expedido desde Canadá, esté o no declarado como originario de Canadá, el derecho compensatorio definitivo impuesto por el Reglamento (CE) n
o
598/2009 a las importaciones de biodiésel originario de los Estados Unidos de América, amplía el derecho compensatorio definitivo impuesto por el Reglamento (CE) n
o
598/2009 a las importaciones de biodiésel en mezclas con un contenido igual o inferior al 20 % en peso de biodiésel originario de los Estados Unidos de América y da por concluida la investigación sobre las importaciones expedidas desde Singapur (
DO L 122, p. 1
; en lo sucesivo, «Reglamento antisubvención impugnado»). El mismo día, el Consejo adoptó asimismo el Reglamento de Ejecución (UE) n
o
444/2011 del Consejo, que amplía a las importaciones de biodiésel expedido desde Canadá, esté o no declarado como originario de Canadá, el derecho antidumping definitivo impuesto por el Reglamento (CE) n
o
599/2009 a las importaciones de biodiésel originario de los Estados Unidos de América, amplía el derecho antidumping definitivo impuesto por el Reglamento (CE) n
o
599/2009 a las importaciones de biodiésel en mezclas con un contenido igual o inferior al 20 % en peso de biodiésel originario de los Estados Unidos de América, y da por concluida la investigación sobre las importaciones [expedidas] desde Singapur (
DO L 122, p. 12
; en lo sucesivo, «Reglamento antidumping impugnado»). En lo sucesivo, se hará referencia a estos dos Reglamentos, designados conjuntamente, como «Reglamentos impugnados».
En cuanto a las importaciones de mezclas ≤ B20 procedentes de los Estados Unidos, el Consejo señaló, en primer lugar, en los Reglamentos impugnados, que cinco productores norteamericanos de biodiésel, incluida la demandante, habían cooperado durante los procedimientos por elusión y que, entre esas cinco sociedades, sólo esta última había exportado a la Unión las mezclas ≤ B20 procedentes de los Estados Unidos durante el período de investigación anti-elusión (considerandos 52 y 54 del Reglamento antisubvención impugnado y considerandos 57 y 59 del Reglamento antidumping impugnado). El Consejo observó que la demandante no había participado en la investigación original, debido a que no inició sus actividades en el ámbito del biodiésel hasta principios del año 2009, y no había comenzado a exportar a la Unión hasta diciembre de 2009, es decir, después de establecerse los derechos iniciales (considerando 62 del Reglamento antisubvención impugnado y considerando 67 del Reglamento antidumping impugnado).
El Consejo indicó que la demandante había vendido en la Unión mezclas con
un contenido igual o inferior al 15 % en peso de biodiésel en el Reino Unido, Francia y los Países Bajos, y que, en todos los casos, el producto se volvía a mezclar para respetar la normativa vigente en determinados Estados miembros (considerando 63 del Reglamento antisubvención impugnado y considerando 68 del Reglamento antidumping impugnado). El Consejo también precisó que la demandante había alegado que las mezclas < B15 no eran un producto similar con respecto al producto afectado (considerando 64 del Reglamento antisubvención impugnado y considerando 69 del Reglamento antidumping impugnado).
A este respecto, el Consejo señaló que el «objeto de una investigación sobre elusión [consistía] en determinar si el biodiésel [≤ B20] [había] eludido las medidas vigentes». Según el Consejo, «[era] posible que las mezclas con contenidos inferiores de biodiésel [gozaban] de unos costes de expedición más bajos». No obstante, el Consejo señaló que «el [≤ B20] es de hecho solo una composición distinta de la mezcla en comparación con el proceso de producir biodiésel en mezclas [> B20]». El Consejo añadió que «cambiar la composición de una mezcla es un proceso sencillo»; en efecto, «se considera que la aparición del B20 o inferior constituye tan solo una pequeña modificación del producto afectado, en la que la única diferencia consiste en la proporción de biodiésel de la mezcla». El Consejo señaló asimismo que «el producto afectado y la mezcla [≤] B20 [estaban] destinados finalmente a los mismos usos en la Unión» y que «por otra parte, el biodiésel en mezclas [≤] B20, así como el biodiésel en mezclas [>] B20, [poseían] las mismas características esenciales» (considerando 65 del Reglamento antisubvención impugnado y considerando 70 del Reglamento antidumping impugnado).
A continuación, el Consejo señaló que concurrían los demás requisitos previstos en el artículo 13, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento antidumping de base y en el artículo 23, apartado 3, del Reglamento antisubvención de base para demostrar la existencia de la elusión.
En primer lugar, el Consejo comprobó que había un cambio en las características del comercio entre la Unión y los Estados Unidos. A este respecto, señaló que, aun cuando existiera una mezcla B5 obligatoria en la Unión durante la investigación original, las exportaciones de mezclas ≤ B20 de los Estados Unidos a la Unión Europea sólo aparecieron a raíz del establecimiento de los derechos iniciales. El Consejo precisó que, durante la investigación inicial y según los datos obtenidos de los productores-exportadores incluidos en la muestra y que habían cooperado, eran principalmente las mezclas B99,9 las que habían sido exportadas a la Unión (considerando 67 del Reglamento antisubvención impugnado y considerando 72 del Reglamento antidumping impugnado). Basándose en los datos de Eurostat sobre las importaciones de biodiésel con un contenido en biodiésel superior o igual al 96,5 % en la Unión durante el período de investigación anti-elusión, el Consejo comprobó que las exportaciones de mezclas B99,9 originarias de los Estados Unidos prácticamente habían cesado (considerandos 18, 19 y 66 del Reglamento antisubvención impugnado y considerandos 18, 19 y 71 del Reglamento antidumping impugnado). El Consejo comprobó simultáneamente que los Estados Unidos habían declarado durante ese mismo período la exportación a la Unión de 358.291 toneladas de mezclas con un contenido de biodiésel inferior o igual al 96,5 % (en lo sucesivo, «]mezclas ≤ B96,5») y que la demandante había realizado una «parte significativa» de dichas exportaciones en forma de mezclas ≤ B20 (considerandos 20, 21, 54, 60 y 61 del Reglamento antisubvención provisional y considerandos 20, 21, 59, 65 y 66 del Reglamento antidumping impugnado).
En segundo lugar, el Consejo consideró que no existían, respecto a las importaciones de mezclas ≤ B20, más motivos ni justificación económica suficiente que eludir el pago de los derechos iniciales (considerando 71 del Reglamento antisubvención impugnado y considerando 76 del Reglamento antidumping impugnado).
En tercer lugar, el Consejo señaló que, teniendo en cuenta el nivel no perjudicial de precios establecido en la investigación original, las importaciones estadounidenses en la Unión de mezclas ≤ B20 eran a la vez inferiores a los precios de venta y a los precios indicativos. El Consejo comprobó que esas importaciones aparecieron tras el establecimiento de los derechos iniciales y que las cantidades afectadas no eran despreciables. Por lo tanto, se concluyó que los derechos iniciales se estaban neutralizando en términos de cantidad y de precios (considerandos 72 y 73 del Reglamento antisubvenciones impugnado y considerandos 77 y 78 del Reglamento antidumping impugnado).
En cuarto lugar, el Consejo señaló, en el considerando 74 del Reglamento antisubvención impugnado, que el principal plan de subvenciones hallado en la investigación original se volvió a aplicar en diciembre de 2010 con carácter retroactivo. El Consejo indicó asimismo, en el considerando 79 del Reglamento antidumping impugnado, que se había examinado «si existían pruebas de dumping en relación con el valor normal determinado en la investigación original» y que se había comprobado que «la comparación entre la media ponderada del valor normal y la media ponderada del precio de exportación de la mezcla [≤ B20] [había mostrado] la existencia de dumping».
Finalmente, el Consejo desestimó, en el considerando 77 del Reglamento antisubvención impugnado y en el considerando 82 del Reglamento antidumping impugnado, las solicitudes de exención presentadas por la demandante, basándose, respectivamente, en el artículo 23, apartado 6, del Reglamento antisubvenciones de base y en el artículo 13, apartado 4, del Reglamento antidumping de base.
En estas circunstancias, en el artículo 2, apartado 1, de cada uno de los Reglamentos impugnados, el Consejo amplió los derechos iniciales a las importaciones de mezclas ≤ B20 originarias de los Estados Unidos (en lo sucesivo, «derechos ampliados»).
Los derechos ampliados eran los definidos en el artículo 1, apartado 2, de cada uno de los Reglamentos iniciales (véase arriba el apartado 26 anterior), fijados para las tres clases de empresas citadas en los apartados 19 a 21 anteriores.
De conformidad con el artículo 2, apartado 2, de cada uno de los Reglamentos impugnados, el cobro de los derechos ampliados se ha realizado de manera retroactiva, a partir de la fecha de registro de las importaciones de mezclas ≤ B20, que se hizo obligatorio desde el 13 de agosto de 2010.
Se desprende del expediente que se han impuesto a la demandante de manera retroactiva los tipos aplicables a la tercera clase de empresas (véase el apartado 21 anterior), a partir de la fecha de registro de determinadas importaciones efectuadas antes de adoptarse los Reglamentos impugnados.
Mediante escrito de 6 de mayo de 2011, la Comisión respondió al informe de la demandante de 28 de marzo de 2011, citado en el apartado 33 anterior.
Mediante escrito de 20 de junio de 2011, la demandante, a su vez, manifestó a la Comisión su discrepancia con el resultado de los procedimientos por elusión. Asimismo anunció su intención de interponer un recurso ante el Tribunal General contra los Reglamentos impugnados y sugirió una reunión con la Comisión para tratar de la posibilidad de concederle o bien un tratamiento individual, en su condición de nuevo exportador, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 11, apartado 4, del Reglamento antidumping de base y en el artículo 20 del Reglamento antisubvenciones de base, o bien una exención parcial de los derechos ampliados, considerados excesivos. Esa reunión se celebró el 15 de julio de 2011. La Comisión no accedió a lo solicitado por la demandante.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría de este Tribunal el 21 de julio de 2011, la demandante interpuso el presente recurso.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal, respectivamente, el 3 de octubre y el 11 de noviembre de 2011, la Comisión y el EBB solicitaron intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones del Consejo.
Mediante auto de 22 de noviembre de 2011, el Presidente de la Sala Cuarta del Tribunal admitió la solicitud de intervención de la Comisión.
Mediante acuerdo de 24 de noviembre de 2011, en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal planteó por escrito varias preguntas a la demandante, al Consejo y a la Comisión, al tiempo que les instaba a responder, respectivamente, en la réplica, la dúplica y el escrito de formalización de la intervención. El Tribunal instó asimismo al Consejo a presentar ciertos documentos. Las partes presentaron sus escritos y atendieron a estas diligencias de ordenación del procedimiento dentro de los plazos fijados.
Mediante auto de 9 de febrero de 2012, el Presidente de la Sala Cuarta del Tribunal admitió la solicitud de intervención del EBB.
Mediante notificación de 13 de febrero de 2012, en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal planteó por escrito unas preguntas al EBB, al tiempo que le instaba a responder en su escrito de formalización de la intervención. El EBB presentó dicho escrito y respondió a las preguntas dentro del plazo fijado.
El Consejo y la demandante solicitaron, respectivamente, el 26 de marzo y el 5 de junio de 2012, que determinados datos confidenciales incluidos en la dúplica y en las observaciones de la demandante sobre el escrito de formalización de la intervención del EBB, así como en algunos de sus anexos, se excluyeran de la notificación al EBB. A efectos de esta notificación, aportaron una versión no confidencial de esos distintos actos procedimentales. El traslado al EBB de dichos actos procedimentales se limitó a esa versión no confidencial. El EBB no planteó objeciones a este respecto.
Por impedimento de dos miembros de la Sala para participar en la vista y la deliberación, el Presidente del Tribunal designó a otros dos jueces para completar la Sala, con arreglo al artículo 32, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas por el artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento, formuló por escrito algunas preguntas a las partes. Asimismo, el Tribunal instó al EBB a presentar determinados documentos. Las partes dieron respuesta a esas preguntas y aportaron la documentación requerida en el plazo señalado.
En la vista de 14 de mayo de 2013 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas planteadas por el Tribunal.
La demandante solicita al Tribunal que:
—
Anule el artículo 2 de cada uno de los Reglamentos impugnados, en la medida en que dichos preceptos afectan a la demandante.
—
Condene en costas al Consejo.
El Consejo solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la demandante.
En la vista, el Consejo solicitó, además, que se declarase la inadmisibilidad del recurso.
La Comisión solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la demandante.
El EBB solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
1.
Sobre la admisibilidad
Sin plantear formalmente una excepción de inadmisiblidad a efectos de lo previsto en el artículo 114 del Reglamento de Procedimiento, el Consejo impugnó en la vista la admisibilidad del recurso, alegando que la demandante no estaba afectada individualmente por los Reglamentos impugnados en el sentido de lo expresado en el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
A este respecto, el Consejo puso de relieve que la demandante no era un fabricante de biodiésel, sino un negociante asimilable a un importador. El Consejo señaló al respecto que en ningún momento durante los procedimientos por elusión ni ante el Tribunal la demandante manifestó que fabricara biodiésel. Antes al contrario, en el apartado 46 de la réplica, la demandante reconoció que ni ella ni sus filiales poseían instalaciones de biodiésel. Ahora bien, a su entender, de conformidad con la sentencia del Tribunal de 19 de abril de 2012, Würth y Fasteners (Shenyang)/Consejo (T‑162/09), los importadores o negociantes, como la demandante, se encuentran en una situación diferente de la de los fabricantes y normalmente no cabe considerar que están individualmente afectados por un Reglamento que impone derechos antidumping o derechos compensatorios, aun cuando hayan participado en el procedimiento que condujo a la aprobación de ese Reglamento.
En respuesta a una pregunta oral del Tribunal, el Consejo precisó que no había impugnado la admisibilidad del recurso durante la fase escrita, ya que la sentencia Würth y Fastener (Shenyang)/Consejo, citada en el apartado 66
supra,
todavía no se había dictado. El Consejo señaló, no obstante, que la legitimación activa de una parte ante el Tribunal era una cuestión de orden público, que el Tribunal debía suscitar de oficio.
En la vista, la demandante solicitó al Tribunal que no atendiera a las reservas del Consejo respecto a la admisibilidad del recurso. La demandante indicó que no era importadora, sino exportadora de los productos en cuestión, lo cual el mismo Consejo había reconocido, en su opinión, en el considerando 66 del Reglamento antidumping impugnado. Además, la demandante precisó que no fabricaba biodiésel puro (B100), ni las mezclas B99,9, sino que, como refinadora, compraba los productos para diluirlos acto seguido con gasóleo mineral, con objeto de fabricar las mezclas con menor grado de concentración, que a su vez exportaba. Por lo tanto, la demandante afirma que es en parte fabricante y en parte exportadora de mezclas de biodiésel. La demandante alega asimismo que había participado en los procedimientos por elusión y que se la mencionaba textualmente en los Reglamentos impugnados. Finalmente, la demandante observa que el Consejo había impugnado la admisibilidad del recurso en una fase extemporánea del procedimiento.
Con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto: «Toda persona física o jurídica podrá interponer recurso, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo, contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución».
Debe recordarse que el criterio que subordina la admisibilidad de un recurso interpuesto por una persona física o jurídica contra una decisión de la que no sea destinataria a la condición de que dicha decisión la afecte directa e individualmente, establecido en el artículo 263 CE, párrafo cuarto, constituye una causa de inadmisión de orden público que los órganos jurisdiccionales de la Unión pueden examinar en todo momento, incluso de oficio (véanse el auto del Tribunal de Justicia de 5 de julio de 2001, Conseil national des professions de l’automobile y otros/Comisión,
C-341/00 P, Rec. p. I-5263
, apartado 32, y la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de noviembre de 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall y otros/Comisión, C‑176/06 P, no publicada en la Recopilación, apartado 18).
Resulta del artículo 13, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento antidumping de base y del artículo 23, apartado 1, del Reglamento antisubvención de base que los Reglamentos de ampliación de derechos en caso de elusión sólo tienen como consecuencia ampliar el ámbito de aplicación de los Reglamentos iniciales. Un Reglamento relativo a la ampliación de un derecho antidumping o compensatorio produce, por lo tanto, los mismos efectos jurídicos respecto a las empresas sujetas al derecho así ampliado que un Reglamento que establece un derecho definitivo con relación a las empresas sometidas a tal derecho (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 26 de septiembre de 2000, Büchel/Consejo y Comisión,
T-74/97 y T-75/97, Rec. p. II-3067
, apartado 52).
En el caso de autos, el Consejo no discute que la demandante está directamente afectada por los Reglamentos impugnados. En efecto, las autoridades aduaneras de los Estados miembros, a las que no se deja ningún margen de apreciación, están obligadas a percibir los derechos ampliados por los Reglamentos impugnados a las importaciones de mezclas ≤ B20 originarias de los Estados Unidos (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 25 de septiembre de 1997, Shangai Bicycle/Consejo,
T-170/94, Rec. p. II-1383
, apartado 41).
Respecto al requisito referido a la afectación individual, procede recordar que, si bien de conformidad con los criterios del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, los reglamentos que establecen derechos antidumping y derechos compensatorios tienen, efectivamente, por su naturaleza y alcance, carácter normativo, en la medida en que se aplican a la generalidad de los operadores económicos interesados, no puede excluirse, sin embargo, que algunos de sus preceptos puedan afectar individualmente a determinados operadores económicos (sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de febrero de 1984, Allied Corporation y otros/Comisión,
239/82 y 275/82, Rec. p. 1005
, apartado 11; sentencias del Tribunal General de 20 de junio de 2000, Euromin/Consejo,
T-597/97, Rec. p. II-2419
, apartado 43, y de 28 de febrero de 2002, BSC Footwear Supplies y otros/Consejo,
T-598/97, Rec. p. II-1155
, apartado 43).
La jurisprudencia comunitaria ha considerado que determinadas disposiciones de los reglamentos que establecen derechos antidumping y derechos compensatorios pueden afectar individualmente a aquellos productores y exportadores del producto de que se trate a quienes se les imputen las prácticas de dumping utilizando datos que emanen de su actividad comercial. Este es el caso, en general, de las empresas fabricantes y exportadoras que pueden demostrar que habían sido identificadas en los actos de la Comisión y del Consejo, o afectadas por las investigaciones preparatorias (véanse, en este sentido, las sentencias Allied Corporation y otros/Comisión, citada en el apartado 73
supra,
apartados 11 y 12; Euromin/Consejo, citada en el apartado 73
supra,
apartado 45, y la sentencia del Tribunal de 19 de septiembre de 2001, Mukand y otros/Consejo,
T-58/99, Rec. p. II-2521
, apartado 21).
En el caso de autos, el Consejo ha reconocido en los Reglamentos impugnados que la demandante tenía la condición de productor. En efecto, en los considerandos 52 y 54 del Reglamento antisubvención impugnado, y en los considerandos 57 y 59 del Reglamento antidumping impugnado, el Consejo indicó que la demandante formaba parte del grupo de cinco «productores estadounidenses de biodiésel o mezclas de este» que habían cooperado en los procedimientos por elusión. Como se desprende del apartado 46 de la réplica y de las precisiones aportadas por la demandante en la vista, ésta y sus filiales no participan en el proceso de producción de biodiésel puro (B100) o de mezclas B99,9, sino que compran esos productos a los fabricantes y a terceros y los mezclan acto seguido con gasóleo mineral para fabricar las mezclas de biodiésel de concentración inferior que exportan. La demandante también compra las mezclas de biodiésel a terceros. Por lo tanto, hay que constatar que la demandante es en parte fabricante y en parte exportadora de mezclas de biodiésel.
También debe observarse que la demandante desempeñó una función importante en los procedimientos por elusión. En efecto, el Consejo señaló, en el considerando 52 del Reglamento antisubvención impugnado y en el considerando 57 del Reglamento antidumping impugnado que, entre los citados cinco productores de biodiésel domiciliados en los Estados Unidos que habían cooperado, la demandante fue la única que había exportado a la Unión mezclas ≤ B20 procedentes de los Estados Unidos durante el período de investigación anti-elusión (véase más arriba el apartado 35). El Consejo reconoció, en el considerando 61 del Reglamento antisubvención impugnado y en el considerando 66 del Reglamento antidumping impugnado, que las exportaciones de la demandante habían sido una «parte significativa» del conjunto de las importaciones de mezclas ≤ B96,5 originarias de los Estados Unidos y comprobadas durante ese período. El Consejo no cuestiona que la demandante haya cooperado plenamente con las instituciones durante los procedimientos por elusión, proporcionando datos sobre su actividad comercial, y que esos datos se tomaron en consideración para determinar el alcance de los Reglamentos impugnados. Finalmente, procede señalar que el Consejo desestimó explícitamente, en el considerando 77 del Reglamento antisubvención impugnado, las solicitudes de exención presentadas por la demandante y basadas, respectivamente, en el artículo 23, apartado 6, del Reglamento antisubvención de base, y en el artículo 13, apartado 4, del Reglamento antidumping de base.
En estas circunstancias, atendidos los criterios emanados de la jurisprudencia tal como son recordados más arriba en el apartado 74, no cabe albergar dudas de que la demandante está individualmente afectada por los Reglamentos impugnados.
Por lo tanto, deben desestimarse las reservas formuladas por el Consejo en la vista respecto a la legitimación activa de la demandante y debe declararse la admisibilidad del recurso.
2.
Sobre el fondo
La demandante invoca cuatro motivos en apoyo de su recurso. En el primero, afirma que el Consejo infringió los Reglamentos antidumping y antisubvenciones de base, y que vulneró el principio de seguridad jurídica e incurrió en desviación de poder al ampliar los derechos iniciales mediante procedimientos por elusión. El segundo motivo se basa en la existencia de errores manifiestos en la apreciación de los hechos en relación con la demandante. El tercer motivo se basa en el incumplimiento del deber de motivación. El cuarto motivo se basa en la vulneración de los principios de no discriminación y buena administración.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción de los Reglamentos antidumping y antisubvenciones de base y en la vulneración del principio de seguridad jurídica, así como en desviación de poder por la ampliación de los derechos iniciales mediante procedimientos por elusión
En el primer motivo, la demandante discute que las mezclas ≤ B20 y > B20 puedan ser consideradas como «productos similares ligeramente modificados» a efectos del artículo 13, apartado 1, del Reglamento antidumping de base y del artículo 23, apartado 1, del Reglamento antisubvención de base, y denuncia la infracción de dichos Reglamentos, la vulneración del principio de seguridad jurídica y una desviación de poder.
Este motivo se subdivide, en esencia, en dos partes.
En la primera, la demandante insiste en las diferencias existentes entre las mezclas > B20, por una parte, y las mezclas ≤ B20, por otra parte, y en la exclusión explícita de estas últimas del ámbito de aplicación de los Reglamentos iniciales.
En la segunda parte, la demandante discute la existencia de una modificación del producto de que se trata, a efectos del artículo 13, apartado 1, del Reglamento antidumping de base y del artículo 23, apartados 1 y 3, letra a), del Reglamento antisubvención de base, habida cuenta del hecho de que las mezclas ≤ B20 siempre han existido y no han sido creadas especialmente para eludir la aplicación de los derechos.
Sobre la primera parte del primer motivo, relativa a las diferencias existentes entre las mezclas > B20 y las mezclas ≤ B20 y a la exclusión explícita de estas últimas de los Reglamentos iniciales
En la primera parte del primer motivo, la demandante plantea, en esencia, cuatro objeciones.
En primer lugar, la demandante estima que las diferencias entre las mezclas > B20 y ≤ B20 impiden que las segundas puedan tener la consideración de «productos similares ligeramente modificados» respecto las mezclas > B20, a efectos del artículo 13, apartado 1, del Reglamento antidumping de base y del artículo 23, apartado 1, del Reglamento antisubvención de base.
En segundo lugar, la demandante alega que el marco normativo no permite a las instituciones de la Unión ampliar, mediante el recurso a un procedimiento por elusión, la definición de un producto afectado por un derecho antidumping o compensatorio, y ello aún menos cuando se trata, como en este caso, de productos que fueron expresamente excluidos de la definición inicial del producto afectado y del producto similar. En estas circunstancias, la ampliación de los derechos iniciales a las mezclas ≤ B20 importadas por la demandante infringe, en su opinión, los Reglamentos antidumping y antisubvención de base y vulnera el principio de seguridad jurídica.
En tercer lugar, la demandante sostiene que las instituciones de la Unión incurrieron en desviación de poder al ampliar los derechos iniciales recurriendo a procedimientos por elusión, en vez de iniciar una nueva investigación referente a las importaciones de mezclas ≤ B20. La demandante añade en la réplica que la Comisión, al menos, debería haber iniciado un procedimiento de reconsideración provisional con arreglo al artículo 11, apartado 3, del Reglamento antidumping de base, y al artículo 19 del Reglamento antisubvención de base.
En cuarto lugar, la demandante observa que la ampliación de los derechos iniciales mediante el recurso a procedimientos por elusión la privó de los derechos procedimentales concedidos por los Reglamentos antidumping y antisubvención de base. A este respecto, la demandante señala en la réplica que, en particular, se ha visto privada de la posibilidad de obtener tipos individuales y que el cálculo del dumping efectuado por la Comisión en los Reglamentos impugnados y convalidado por el Consejo era demasiado simplista. Según la demandante, la Comisión no disponía de datos suficientes referentes a las mezclas ≤ B20 para llevar a cabo una apreciación correcta de las circunstancias del mercado y del margen de dumping. En respuesta al escrito de formalización de la intervención del EBB, la demandante afirma, por una parte, que no ha practicado el dumping y que los subsidios que recibió eran muy inferiores a los importes mencionados por el EBB y, por otra parte, que no se ha examinado el perjuicio causado a la industria de la Unión. En la vista, la demandante también alegó que sus importaciones no habían neutralizado el efecto corrector de los derechos iniciales.
El Consejo, apoyado por la Comisión y el EBB, rebate las alegaciones de la demandante.
Cabe señalar, con carácter preliminar, que la demandante no discute que la Comisión y el Consejo respetaron en relación con ella los derechos procedimentales establecidos para los procedimientos por elusión en el artículo 13 del Reglamento antidumping de base y en el artículo 23 del Reglamento antisubvención de base. Al alegar la violación de sus derechos procedimentales, denunciada en la cuarta objeción, la demandante reprocha, en realidad, la no incoación de nuevos procedimientos en los que hubiera podido obtener tipos individuales, fijados de acuerdo con un cálculo preciso del margen de dumping, de la subvención y del perjuicio imputables a las importaciones de que se trata. Por lo tanto, la cuarta objeción sólo es una consecuencia de la tercera objeción, basada en desviación de poder.
Por otra parte, hay que señalar que las críticas formuladas por la demandante en la cuarta objeción, en lo referido a la forma en que el dumping, el perjuicio y la neutralización de los efectos correctores de los derechos iniciales fueron determinados por la Comisión, sólo se expresaron en la réplica, en sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención del EBB y en la vista. Como ha reconocido la demandante en la vista, la demanda no cuestiona las apreciaciones efectuadas por el Consejo en los Reglamentos impugnados, según las cuales las importaciones de mezclas ≤ B20 eran objeto de dumping y neutralizaban los efectos correctores de los derechos iniciales. Por lo tanto, estos argumentos de la demandante deben considerarse un motivo nuevo inadmisible por razón de su extemporaneidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
Respecto al análisis de las otras tres objeciones, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, en el ámbito de las medidas de defensa comercial, las instituciones de la Unión disponen de una amplia facultad discrecional debido a la complejidad de las situaciones económicas, políticas y jurídicas que deben examinar (véase la sentencia del Tribunal de 28 de octubre de 2004, Shanghai Teraoka Electronic/Consejo,
T-35/01, Rec. p. II-3663
, apartado 48, y la jurisprudencia citada). De ello resulta que el control de tales apreciaciones de las instituciones por parte del juez de la Unión debe limitarse a la comprobación del respeto de las normas de procedimiento, de la exactitud material de los hechos tenidos en cuenta para realizar la elección impugnada, de la falta de error manifiesto en la apreciación de estos hechos o de la falta de desviación de poder (véase la sentencia Shanghai Teraoka Electronic/Consejo, antes citada, apartado 49, y la jurisprudencia allí citada).
Será necesario examinar en primer lugar la primera objeción de la demandante. En efecto, en el supuesto de que el Tribunal considere, basándose en un análisis objetivo de las características esenciales de las mezclas de que se trata, que las instituciones de la Unión incurrieron en un error manifiesto de apreciación al concluir que las mezclas ≤ B20 importadas por la demandante eran una ligera modificación de las mezclas > B20, procedería estimar el recurso sin necesidad de examinar las demás objeciones y los otros motivos. Por el contrario, en el supuesto de que procediera considerar que los Reglamentos impugnados no adolecen de error manifiesto de apreciación, aún debería examinarse si la Comisión podía –sin incurrir en desviación de poder y sin infringir los Reglamentos antidumping y antisubvención de base ni el principio de seguridad jurídica– incoar procedimientos por elusión respecto a las importaciones de la demandante, aun cuando las mezclas ≤ B20 habían sido expresamente excluidas del ámbito de aplicación de los Reglamentos iniciales.
— Sobre las características esenciales de las mezclas ≤ B20 y > B20
La demandante alega que las mezclas de biodiésel de menor concentración, en particular las mezclas < B15 que exportó a la Unión no pertenecen al mismo mercado que las mezclas de mayor concentración y tienen características diferentes. Formula tres series de argumentos en apoyo de su tesis. El primer grupo de argumentos se refiere a las peculiaridades del mercado del biodiésel en los Estados Unidos. La segunda serie de argumentos señala las diferencias objetivas que existen entre las mezclas según su contenido en biodiésel. El tercer argumento se basa en el hecho de que, a su entender, la Comisión reconoció que las mezclas > B20 y ≤ B20 eran diferentes cuando denegó a la demandante la consideración de exportador nuevo a efectos del artículo 11, apartado 4, del Reglamento antidumping de base y del artículo 20 del Reglamento antisubvención de base.
El Consejo, apoyado por la Comisión y el EBB, rebate las alegaciones de la demandante.
Habida cuenta de las amplias facultades de apreciación de que disponen las instituciones de la Unión en el ámbito de las medidas de defensa comercial (véase el apartado 92 anterior), procede examinar si la demandante ha demostrado que el Consejo haya incurrido en error manifiesto de apreciación al estimar que las mezclas ≤ B20 exportadas por la demandante eran una ligera modificación del producto afectado y que esas mezclas, por lo tanto, podían considerarse un «producto similar ligeramente modificado» respecto a las mezclas >B20 que tenían las mismas «características esenciales» a efectos del artículo 13, apartado 1, del Reglamento antidumping de base y del artículo 23, apartados 1 y 3, letra a), del Reglamento antisubvención de base. Con este fin, el Tribunal examinará las tres series de argumentos de la demandante, en un orden diferente, no obstante, del orden en que se presentaron.
En primer lugar, respecto a las diferencias objetivas entre las mezclas según su contenido en biodiésel, la demandante alega ante todo que en la industria del gasóleo se entiende que el contenido en biodiésel determina si las mezclas deben clasificarse como productos minerales o petrolíferos o como productos químicos. La nomenclatura combinada también distingue según la composición de las mezclas y su contenido en biodiésel. El código CN 2710, tal como figura en la nomenclatura combinada, en el capítulo dedicado a los aceites minerales, por ejemplo, no se aplica, a su entender, a las mezclas 〉 B30. La propia demandante utiliza en sus contratos y facturas descripciones diferentes dependiendo del porcentaje de biodiésel.
A continuación, la demandante observa que, desde el punto de vista logístico, el anexo II del Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques (Marpol), de 2 de noviembre de 1973, clasifica las mezclas con una proporción de biodiésel superior o igual al 15 % (en lo sucesivo, «mezclas ≥ B15») como productos químicos que necesitan ser transportados en buques específicos, a diferencia de las mezclas ≤ B15, que tienen la consideración de productos minerales o petrolíferos. Por lo tanto, según la demandante, al menos una parte de las mezclas ≤ B20, concretamente las mezclas < B15 que ella exportaba, tiene diferencias respecto a las mezclas > B20. La demandante observa, asimismo, que el tiempo de conservación es más limitado en las mezclas de mayor concentración y que el biodiésel puro y las mezclas B99,9 deben ser almacenadas, por lo tanto, en depósitos adaptados a los «Fatty acid methyl esters» (ésteres metílicos de ácidos grasos; en lo sucesivo «FAME»), más pequeños y costosos que los utilizados para las mezclas de menor concentración. La demandante añade que sería más fácil seguir diluyendo una mezcla de concentración inferior, en contraste con una mezcla de concentración superior, para obtener mezclas B7 y B5.
Finalmente, la demandante señala en la réplica que las mezclas con mayor concentración de biodiésel no tienen los mismos usos finales ni la misma potencia o rendimiento que las mezclas de biodiésel de menor concentración.
A este respecto, cabe señalar, en primer lugar, que las clasificaciones comerciales que la industria atribuye a los productos de que se trata y las que se derivan de la nomenclatura combinada son de carácter formal y no significan necesariamente que los productos objeto de clasificaciones diferentes no tengan las mismas características esenciales a efectos de lo dispuesto en el artículo 13, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento antidumping de base y en el artículo 23, apartado 3, letra a), del Reglamento antisubvenciones de base (véase el apartado 3 anterior). Como ha señalado con razón el Consejo, ciertas prácticas de elusión buscan precisamente exportar un producto ligeramente modificado no incluido en un código preciso de la nomenclatura combinada afectada por los derechos iniciales.
En segundo lugar, debe señalarse que, a excepción de los argumentos basados en la normativa sobre transporte marítimo, los argumentos planteados por la demandante en relación con las diferencias entre las mezclas desde el punto de vista logístico no se refieren a porcentajes de biodiésel específicos que estén contenidos en las mezclas. Dichos argumentos expresan las diferencias entre las mezclas de mayor y menor concentración, pero no abordan la cuestión esencial de si las mezclas ≤ B20 tienen las mismas características esenciales que las mezclas > B20, a efectos de lo establecido en la normativa antidumping y antisubvenciones de que se trata.
En lo que se refiere a los argumentos basados en la normativa sobre transporte marítimo, hay que señalar que la mera diferencia de clasificación entre las mezclas ≥ B15 y < B15 efectuada en el Convenio Marpol no afecta por sí misma a las características físicas, químicas y técnicas básicas, ni a los usos comerciales de las mezclas ≤ B20. Además, debe observarse que la normativa marítima de que se trata no distingue según un porcentaje del 20 %, que es el eje del presente litigio, sino en función de un porcentaje del 15 %.
En tercer lugar, la demandante no justifica en modo alguno su aseveración, contenida en la réplica, de que las mezclas de alta o reducida concentración no tienen la misma potencia ni el mismo rendimiento. En lo que se refiere a los usos de las mezclas según su concentración, la demandante no cuestiona que las operaciones consistentes en diluir el biodiésel en gasóleo mineral son relativamente fáciles de realizar desde el punto de vista técnico. La demandante tampoco cuestiona que las mezclas < B15 que ella exportó, al igual que las mezclas > B20, estaban destinadas a ser mezcladas de nuevo con gasóleo mineral, con objeto de elaborar combustibles en la Unión. Ya se trate de mezclas B99,9, que eran las más afectadas por los derechos iniciales, ya se trate de mezclas < B15 exportadas por la demandante, todas estas mezclas debían ser aún objeto de transformación para obtener los ratios correspondientes a las mezclas cuya venta a los usuarios finales de la Unión está autorizada, esto es, las mezclas B7 y B5 (véase el apartado 36 anterior). De ello se desprende que todas las importaciones de mezclas de biodiésel debían someterse a la misma operación de transformación y estaban destinadas a la misma demanda final, y que, por este hecho, causaban perjuicios a la misma industria europea.
En segundo lugar, respecto a las peculiaridades del mercado del biodiésel en los Estados Unidos, no se discute entre las partes que todos los motores diésel pueden funcionar con mezclas ≤ B20 manteniendo la garantía de los fabricantes de automóviles, de modo que esas mezclas se venden directamente a los consumidores de los Estados Unidos (véase el apartado 14 anterior). La demandante no explica suficientemente, sin embargo, por qué esta mera constatación impedía al Consejo y a la Comisión considerar que las mezclas ≤ B20 que ella exportaba eran «productos similares ligeramente modificados» respecto a las mezclas > B20. En cualquier caso, esta particularidad del mercado de los Estados Unidos no afecta a lo apreciado por el Consejo en el considerando 65 del Reglamento antisubvención impugnado y en el considerando 70 del Reglamento antidumping impugnado, en el sentido de que las características físicas, químicas y técnicas básicas de las mezclas > B20 y las de las mezclas ≤ B20 eran suficientemente similares para ser sometidas a las mismas operaciones de dilución con objeto de hacerlas aptas para el consumo final en la Unión (véase el apartado 37 anterior).
En tercer y último lugar, respecto a la negativa de la Comisión a conceder a la demandante el trato de exportador nuevo, a efectos del artículo 11, apartado 4, del Reglamento antidumping de base y del artículo 20 del Reglamento antisubvención de base, se trata aquí de consideraciones jurídicas que no pueden influir en las observaciones técnicas efectuadas en el apartado anterior. En efecto, de conformidad con esos preceptos, la reconsideración en concepto de nuevo exportador se reserva únicamente a los operadores que empiezan a importar el producto afectado por un Reglamento antidumping o por un Reglamento antisubvención después de la aprobación de dichos Reglamentos. Sin embargo, en el caso de autos, las mezclas ≤ B20 no eran mencionadas en los Reglamentos iniciales. Esta circunstancia, no obstante, no aporta información alguna en relación con la cuestión de si esas mezclas podían considerarse «productos similares ligeramente modificados» respecto a las mezclas > B20.
Se desprende de lo anterior que la demandante no ha demostrado que el Consejo incurriera en error manifiesto de apreciación al concluir que las mezclas ≤ B20 exportadas por ella eran una ligera modificación del producto afectado y que dichas mezclas, por lo tanto, podían considerarse un «producto similar ligeramente modificado» respecto a las mezclas > B20, ya que poseían las mismas «características esenciales» a efectos del artículo 13, apartado 1, del Reglamento antidumping de base y del artículo 23, apartados 1 y 3, letra a), del Reglamento antisubvención de base.
Por lo tanto, debe desestimarse la primera objeción de la demandante.
— Sobre la exclusión expresa de las mezclas ≤ B20 de los Reglamentos iniciales
La demandante observa que las definiciones iniciales del producto afectado y del producto similar son de una importancia decisiva cuando se trata de averiguar si los derechos iniciales fueron eludidos y que tales definiciones deben mantener su coherencia. Los procedimientos por elusión y el principio de seguridad jurídica, en su opinión, no permiten a las instituciones de la Unión ampliar la definición inicial de un producto afectado y en modo alguno, desde luego, cuando la ampliación se refiere a un producto que fue expresamente excluido de dicha definición del producto afectado y de la definición del producto similar. A su entender, la sentencia del Tribunal de 10 de septiembre de 2008, JSC Kirovo-Chepetsky Khimichesky Kombinat/Consejo (T‑348/05, no publicada en la Recopilación), confirma estos principios.
El Consejo, apoyado por la Comisión y el EBB, rebate las alegaciones de la demandante.
A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que los procedimientos por elusión previstos en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento antidumping de base y en el artículo 23, apartado 1, del Reglamento antisubvención de base se refieren precisamente a productos que no estaban incluidos formalmente en la definición inicial del producto afectado y del producto similar, pero que, no obstante, son «productos similares ligeramente modificados», pues comparten las mismas «características esenciales» que los productos incluidos en la definición inicial. Al ampliar los derechos iniciales a las mezclas ≤ B20, el Consejo, por lo tanto, obró de conformidad con los objetivos de esos preceptos.
En segundo lugar, la sentencia JSC Kirovo-Chepetsky Khimichesky Kombinat/Consejo, citada en el apartado 108 anterior, confirma estos principios, en contra de lo que afirma la demandante. En efecto, esa sentencia no se refería a un procedimiento por elusión, sino a un procedimiento de reconsideración provisional, a efectos del artículo 11, apartado 3, del Reglamento antidumping de base. En ese procedimiento de reconsideración, el Consejo había ampliado la definición inicial del producto afectado para imponer los derechos en cuestión a productos que formaban parte, como componente, del producto inicialmente afectado. El Tribunal consideró que el Consejo no podía modificar la definición inicial del producto afectado en un procedimiento de reconsideración provisional a efectos del artículo 11, apartado 3, del Reglamento antidumping de base para incluir nuevos productos que no eran mencionados por el Reglamento inicial (sentencia JSC Kirovo-Chepetsky Khimichesky Kombinat/Consejo, citada en el apartado 108
supra,
apartados 61 a 65). El Tribunal indicó, en cambio, que las instituciones de la Unión deberían haber examinado si los nuevos productos, entre los que estaba el producto afectado como componente, podían considerarse «productos similares ligeramente modificados», a efectos del artículo 13, apartado 1, del Reglamento antidumping de base. Este Tribunal concluyó que el Consejo no podía eludir el requisito de una investigación conforme a este último precepto recurriendo a una modificación de la definición del producto afectado con ocasión de la aplicación del artículo 11, apartado 3, del Reglamento antidumping de base (sentencia JSC Kirovo-Chepetsky Khimichesky Kombinat/Consejo, citada en el apartado 108
supra,
apartados 66 a 70).
En tercer lugar, en cuanto a la exclusión explícita de las mezclas ≤ B20 de los Reglamentos iniciales, hay que señalar que, en contra de lo que da a entender la demandante en la réplica y en respuesta al escrito de formalización de la intervención de la Comisión, esa exclusión no se basaba en diferencias relacionadas con las características físicas, químicas y técnicas básicas de las mezclas en cuestión, ni en la situación en la Unión.
Como se ha indicado en los apartados 13 a 15 y 25 anteriores, la exclusión de las mezclas ≤ B20 del ámbito de aplicación de los Reglamentos iniciales se justificó exclusivamente por las particularidades del mercado de los Estados Unidos, donde las mezclas ≤ B20, a diferencia de las mezclas > B20, estaban destinadas a su venta directa a los consumidores y, por lo tanto, no se exportaban. Este dato había llevado al Consejo a fijar el umbral en el nivel de las mezclas > B20, con objeto de «establecer una línea divisoria clara, evitando así la confusión entre los productos, los mercados y las diferentes partes de los EE.UU.» (considerando 33 del Reglamento antidumping inicial y considerando 34 del Reglamento antisubvención inicial).
De ello se deduce, por una parte, que la posición de las instituciones de la Unión respecto a las características esenciales de las mezclas ≤ B20 y > B20 no ha sido contradictoria y que la demandante, por lo tanto, no puede invocar en el caso de autos la vulneración del principio de seguridad jurídica.
Por otra parte, procede recordar que, por las razones expresadas en el apartado 104 anterior, las circunstancias de mercado específicas de los Estados Unidos no impedían a la Comisión y al Consejo considerar que las mezclas ≤ B20 exportadas por la demandante eran «productos similares ligeramente modificados» respecto a las mezclas > B20, a efectos del artículo 13, apartado 1, del Reglamento antidumping de base y del artículo 23, apartados 1 y 3, letra a), del Reglamento antisubvención de base.
En estas circunstancias, la exclusión de las mezclas ≤ B20 de los Reglamentos iniciales debido a las particularidades del mercado en los Estados Unidos no era un obstáculo para que la Comisión y el Consejo iniciaran procedimientos por elusión en relación con dichas mezclas.
Por consiguiente, procede desestimar la segunda objeción de la demandante.
— Sobre la desviación de poder
Mediante su tercera objeción, la demandante alega que la Comisión y el Consejo no podían, sin incurrir en desviación de poder, ampliar los derechos iniciales a las importaciones de mezclas ≤ B20 mediante el recurso a procedimientos por elusión, sino que deberían haber iniciado nuevas investigaciones referentes a esas importaciones con arreglo al artículo 5 del Reglamento antidumping de base y al artículo 10 del Reglamento antisubvención de base. En la réplica, la demandante añade que la Comisión, por lo menos, debería haber efectuado una reconsideración de oficio con arreglo al artículo 11, apartado 3, del Reglamento antidumping de base y al artículo 19 del Reglamento antisubvención de base.
El Consejo, apoyado por la Comisión y el EBB, considera que las alegaciones de la demandante son infundadas. Por lo demás, la alegación de la demandante de que la Comisión estaba obligada, por lo menos, a efectuar una reconsideración provisional, no se formuló durante los procedimientos por elusión, ni tampoco en la demanda. En su opinión, esta alegación es, por lo tanto, inadmisible. En la vista, la demandante fue instada por el Tribunal a pronunciarse sobre esta última cuestión.
Debe recordarse que un acto sólo adolece de desviación de poder cuando existen indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que dicho acto ha sido adoptado con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso (véase la sentencia del Tribunal de 8 de julio de 1999, Vlaamse Televisie Maatschappij/Comisión,
T-266/97, Rec. p. II-2329
, apartado 131, y la jurisprudencia citada).
En el caso de autos, como se desprende de lo considerado en el apartado 106 anterior, la demandante no ha demostrado que el Consejo incurriera en error manifiesto de apreciación cuando concluyó que las mezclas ≤ B20 exportadas por la demandante eran una ligera modificación del producto afectado en el sentido de lo dispuesto en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento antidumping de base y en el artículo 23, apartados 1 y 3, letra a), del Reglamento antisubvención de base. De igual modo, la exclusión de las mezclas ≤ B20 del ámbito de aplicación de los Reglamentos iniciales no impedía a la Comisión y al Consejo iniciar procedimientos por elusión en relación con las importaciones de la demandante (véase el apartado 116 anterior).
De ello se desprende que la Comisión y el Consejo no eludieron el procedimiento especialmente previsto en los Reglamentos antidumping y antisubvención de base para hacer frente a las circunstancias del caso de que se trata.
Por ello, debe desestimarse la tercera objeción, sin necesidad de entrar a examinar la admisibilidad de la alegación de la demandante relativa a la obligación de la Comisión de iniciar, por lo menos, un procedimiento de reconsideración provisional en vez de un procedimiento por elusión.
Considerado lo anterior, procede desestimar la primera parte del primer motivo de la demandante, relativa a las diferencias existentes entre las mezclas > B20 y ≤ B20 y a la exclusión explícita de estas últimas de los Reglamentos iniciales.
Sobre la segunda parte del primer motivo, basada en la falta de modificación del producto afectado
La demandante alega que las mezclas ≤ B20 no fueron «ligeramente modificadas» en el sentido de lo expresado en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento antidumping de base y en el artículo 23, apartados 1 y 3, letra a), del Reglamento antisubvención de base, ya que esas mezclas siempre han existido y no fueron creadas específicamente para eludir la imposición de los derechos iniciales.
Sobre este extremo, es preciso señalar, como hace el Consejo, que lo dispuesto en los Reglamentos antidumping y antisubvenciones de base en relación con los procedimientos por elusión no obliga a demostrar que los «productos similares ligeramente modificados» a efectos de estas disposiciones fueran creados específicamente para evitar el pago de los derechos.
En el caso de autos, como se desprende de lo dicho más arriba en los apartados 13 a 15, 25 y 39, las mezclas ≤ B20 existían en el mercado de los Estados Unidos, pero no se exportaban a la Unión. Sólo después del establecimiento de los derechos iniciales comenzaron a ser exportadas a Europa las mezclas ≤ B20. Como estas mezclas poseían características físicas, químicas y técnicas de base muy similares a las de las mezclas > B20 y estaban destinadas a los mismos usos en la Unión (véase el apartado 104 anterior), el Consejo concluyó correctamente, en el considerando 65 del Reglamento antisubvención impugnado y en el considerando 70 del Reglamento antidumping impugnado, que las mezclas ≤ B20 importadas por la demandante eran una ligera modificación del producto afectado.
Por lo tanto, deben desestimarse la segunda parte del primer motivo y, en consecuencia, el primer motivo en su totalidad.
Sobre el segundo motivo, basado en la existencia de errores manifiestos en la apreciación de los hechos que se refieren a la demandante
El segundo motivo, que denuncia varios errores manifiestos de apreciación del Consejo, se compone de tres partes.
La primera se refiere a la reversibilidad de la modificación del producto afectado y se basa en el hecho de que las mezclas ≤ B20 ya no pueden transformarse para volver a ser mezclas > B20 después de la importación.
En la segunda parte, la demandante cuestiona la existencia de un cambio de las características del comercio a efectos del artículo 13, apartado 1, del Reglamento antidumping de base y del artículo 23, apartado 3, del Reglamento antisubvención de base, en lo que a ella se refiere.
En la tercera parte, la demandante alega que el Consejo no valoró correctamente las justificaciones económicas aportadas por ella en relación con sus importaciones de mezclas < B15.
Sobre la primera parte del segundo motivo, relativa a la imposibilidad de transformar las mezclas ≤ B20 para que vuelvan a ser mezclas > B20
La demandante señala que las mezclas ≤ B20 no pueden transformarse para volver a ser mezclas > B20, por lo que, en realidad, es imposible eludir los derechos iniciales. En su opinión, al afirmar lo contrario, los Reglamentos impugnados contienen errores manifiestos de apreciación.
El Consejo, apoyado por la Comisión, rechaza las alegaciones de la demandante.
En primer lugar, hay que señalar que en ningún momento el Consejo ha indicado en los Reglamentos impugnados que las mezclas ≤ B20 pudieran transformarse para volver a ser mezclas > B20, en contra de lo que afirma la demandante.
Asimismo, procede señalar, como hace el Consejo, que al exigir que el producto modificado vuelva a convertirse, una vez importado, en el producto afectado, la demandante añade un criterio nuevo para determinar la existencia de una elusión que no está previsto en los Reglamentos antidumping y antisubvención de base. De este modo, la demandante parece confundir los diferentes tipos de elusión previstos en dichos Reglamentos. En el caso de autos, la investigación se refería, entre otras cosas, a la importación de «productos similares ligeramente modificados», a efectos del artículo 13, apartado 1, del Reglamento antidumping de base y del artículo 23, apartados 1 y 3, letra a), del Reglamento antisubvención de base. Esta práctica de elusión se diferencia de la contemplada en el artículo 13, apartado 2, del Reglamento antidumping de base, que consiste en importar el producto de que se trate en piezas separadas para su montaje posterior en la Unión y evitar así el pago de los derechos impuestos al producto acabado.
Finalmente, como se ha indicado en el apartado 104 anterior, las mezclas ≤ B20 importadas por la demandante poseen, junto a las mezclas > B20, características físicas, químicas y técnicas de base muy similares, y se destinan a los mismos usos en la Unión. Estos datos bastan para considerar que esas mezclas son «productos similares ligeramente modificados» a efectos del artículo 13, apartado 1, del Reglamento antidumping de base, y del artículo 23, apartados 1, y 3, letra a), del Reglamento antisubvención de base.
Debe desestimarse, por lo tanto, la primera parte del segundo motivo.
Sobre la segunda parte del segundo motivo, referida a la ausencia de cambios en las características del comercio
La demandante afirma que no ha habido cambios en las características del comercio por cuanto a ella se refiere. Afirma que no ha modificado su comportamiento ni dejado de importar los productos afectados por los derechos iniciales, ya que nunca había importado esos productos antes de adoptarse los Reglamentos iniciales. Por lo tanto, considera que no puede ser acusada de eludir una medida que no la afectaba.
El Consejo rechaza las alegaciones de la demandante.
Es necesario señalar que, con contra de lo alegado por la demandante, el artículo 13, apartado 1, del Reglamento antidumping de base, y el artículo 23, apartado 3, del Reglamento antisubvención de base, no exigen que las empresas afectadas por un procedimiento por elusión hayan importado anteriormente los productos gravados por los derechos iniciales para demostrar la existencia de un cambio en las características del comercio. Un requisito como ese restringiría notable e injustificadamente el ámbito de aplicación de los procedimientos por elusión.
En efecto, mediante esos procedimientos se pretende proteger a la industria de la Unión contra determinadas importaciones, con independencia de la identidad de las empresas que intervienen en esas importaciones. El caso de autos se refiere a la importación de «productos similares ligeramente modificados». Se trata, por lo tanto, de una importación de productos de sustitución para sustraerse a la imposición de los derechos iniciales, aun cuando esos productos siguen siendo objeto de dumping o reciben una subvención, causan un perjuicio a la industria de la Unión o neutralizan los efectos correctores de los derechos iniciales. Con objeto de demostrar la existencia de un cambio en las características del comercio, las instituciones pueden limitarse, por lo tanto, a comprobar la aparición de importaciones del producto de sustitución junto con la reducción de la importación de los productos gravados con los derechos iniciales, con independencia de que las nuevas importaciones hayan sido efectuadas por empresas ya afectadas por los derechos iniciales.
En el caso de autos, no se discute que las importaciones del producto afectado inicialmente cesaron prácticamente tras la imposición de los derechos iniciales y que las exportaciones a la Unión de mezclas ≤ B20 procedentes de los Estados Unidos empezaron simultáneamente.
En estas circunstancias, la Comisión y el Consejo apreciaron correctamente que existía un cambio de características del comercio entre los Estados Unidos y la Unión, de conformidad con el artículo 13, apartado 1, del Reglamento antidumping de base y con el artículo 23, apartado 3, del Reglamento antisubvención de base.
Por lo tanto, debe desestimarse la segunda parte del segundo motivo.
Sobre la tercera parte del segundo motivo, referente a la valoración de las justificaciones económicas aducidas por la demandante
La demandante alega que el Consejo incurrió en error manifiesto de apreciación cuando concluyó, en lo que a ella se refería, que no existían motivo suficiente o justificación económica distintos de la elusión de los derechos iniciales para comenzar a exportar las mezclas < B15.
A este respecto, la demandante recuerda que no comenzó su actividad en el sector del biodiésel hasta principios del año 2009, con objeto de apoyar las actividades del grupo BP, e indica que optó por importar en la Unión las mezclas < B15 por razones de tipo económico. Según la demandante, este tipo de mezcla le permitía evitar la utilización de buques especializados, más pequeños y costosos, que son obligatorios para el transporte marítimo de las mezclas ≥ B15 con arreglo al convenio Marpol (véase el apartado 98 anterior) y transportar las mezclas en buques no especializados de su propia flota u objeto de un contrato de flete de larga duración. En segundo lugar, estas mezclas podían almacenarse más fácilmente en depósitos no específicos para los FAME en la zona Ámsterdam - Róterdam – Amberes (en lo sucesivo, «zona ARA»), donde disponía de excedentes de producción de gasóleo que deseaba utilizar para fabricar las mezclas B7 y B5. En tercer lugar, la demandante precisa que la terminal de BP France situada en Frontignan en el sur de Francia, adonde exportaba una «cantidad significativa» de biodiésel, no podría albergar los buques especializados en los que las mezclas ≥ B15 debían ser transportadas. En la vista, la demandante enfatizó este último argumento, explicando que tenía una importante demanda de las mezclas B7 y B5 en el sur de Francia y que diluía en la terminal de Frontignan las mezclas < B15 procedentes de los Estados Unidos con el gasóleo excedentario procedente de la zona ARA.
El Consejo, apoyado por la Comisión y el EBB, rebate las alegaciones de la demandante.
Con carácter preliminar, ha de observarse que la demandante aduce esencialmente razones de tipo logístico para justificar las importaciones de mezclas < B15 en la Unión. Ahora bien, aun cuando las consideraciones logísticas pueden ser un factor relevante a la hora de decidir emprender una actividad económica, no pueden justificar por sí solas tal decisión. En efecto, una actividad económica sólo se inicia, generalmente, después de efectuar un análisis de rentabilidad. En ese análisis, el hecho de evitar los derechos iniciales, cuyo elevado importe no se discute, puede revelarse como un factor económico más importante que las consideraciones de orden logístico.
En este sentido, es preciso concluir, en primer lugar, que la demandante no ha discutido la apreciación del Consejo de que la ganancia vinculada a la no utilización de buques especializados para el transporte de mezclas ≥ B15, alegada por la demandante, únicamente suponía el 2,3 % del importe correspondiente a los derechos iniciales que evitó durante el período de investigación anti-elusión. En estas circunstancias, el Consejo actuó correctamente al no acoger las justificaciones económicas alegadas por esa parte respecto a la elección de buques no especializados para el transporte marítimo de las mezclas de biodiésel.
En segundo lugar, en cuanto a las dificultades de almacenamiento de las mezclas B100 y B99,9 en los depósitos de la zona ARA, a la existencia de excedentes de gasóleo mineral en esa zona y a las limitaciones técnicas de la terminal de Frontignan, hay que señalar que las explicaciones de la demandante se revelan poco convincentes. En cualquier caso, no ha aportado la demandante dato alguno concreto que permita comprender la rentabilidad de esas operaciones. La demandante, por lo demás, no presenta ningún dato numérico, cuantificado o documentado que acredite la existencia de una demanda de ese tipo de mezclas en el sur de Francia. Asimismo hay que señalar que esta alegación sólo se formuló en la vista. Por otra parte, la tesis compleja y no fundamentada de la demandante en relación con la demanda de biodiésel en el sur de Francia contrasta con las cifras concretas comunicadas por la Comisión y el Consejo. Según dichas cifras, las importaciones de mezclas > B20 prácticamente cesaron tras imponerse los derechos iniciales, mientras que las importaciones de mezclas ≤ B20 sólo comenzaron después de esa fecha (véase el apartado 39 anterior). También consta que el importe de los derechos iniciales se consideraba relativamente elevado, de modo que las importaciones de productos de sustitución, como las mezclas ≤ B20, resultaban interesantes económicamente.
A la luz de estas consideraciones, procede concluir que el Consejo estimó con arreglo a Derecho que no había motivo suficiente ni existía otra justificación económica distinta de la imposición de los derechos iniciales para la importación de mezclas < B15 por parte de la demandante.
Por lo tanto, deben desestimarse la tercera parte del segundo motivo y, con ella, el segundo motivo en su totalidad.
Sobre el tercer motivo, basado en el incumplimiento del deber de motivación
La demandante alega que los Reglamentos impugnados están insuficientemente motivados para justificar la ampliación de los derechos iniciales. Según la demandante, el Consejo estaba obligado a proporcionar una motivación más fundamentada debido a los importantes efectos que tal ampliación tenía para ella.
A este respecto, la demandante sostiene, en primer lugar, que el Consejo no respondió a las alegaciones que ella había formulado en el sentido de que las mezclas ≤ B20 no podían volver a convertirse, tras su importación, en mezclas de mayor concentración, ni a las alegaciones de que la demandante no podía eludir una medida que no la afectaba inicialmente. En segundo lugar, la demandante considera que el Consejo llegó de inmediato a la conclusión de que la única justificación económica para la exportación de mezclas ≤ B20 era la concesión de subvenciones en los Estados Unidos y la intención de evitar el pago de los derechos iniciales. En tercer lugar, la demandante alega que el Consejo no ha explicado de qué manera podía ampliar las medidas en cuestión a las mezclas ≤ B20 cuando las había excluido expresamente de la definición del producto afectado y del producto similar en la investigación inicial. En cuarto lugar, la demandante añadió en la vista que el considerando 79 del Reglamento antidumping impugnado no precisaba cómo se había determinado que existía dumping durante el procedimiento por elusión. Según la demandante, de las explicaciones del Consejo y de la Comisión ante el Tribunal resulta que esta última se basó, por un lado, en los datos sobre las mezclas ≤ B20 proporcionados por un agente económico durante la investigación inicial y, por otra parte, en el valor normal inicial establecido para las mezclas > B20 ajustado para adaptarlo a las mezclas ≤ B20.
El Consejo refuta las alegaciones de la demandante.
Debe recordarse que la motivación de un acto de las instituciones de la Unión debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y defender sus derechos y que el juez pueda ejercer su control (sentencia del Tribunal General de 27 de septiembre de 2005, Common Market Fertilizers/Comisión,
T-134/03 y T-135/03, Rec. p. II-3923
, apartado 156). Además, la cuestión de saber si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de las normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de febrero de 1996, Bélgica/Comisión,
C-56/93, Rec. p. I-723
, apartado 86, y la sentencia del Tribunal General de 27 de noviembre de 1997, Kaysersberg/Commission,
T-290/94, Rec. p. II-2137
, apartado 150).
En el caso de autos, el Consejo ha respetado dichos principios por las razones que a continuación se exponen.
En primer lugar, respecto a la falta de respuesta explícita en los Reglamentos impugnados a determinadas alegaciones de la demandante, debe recordarse que un Reglamento que establece derechos antidumping o derechos compensatorios sólo debe estar motivado en relación con el conjunto de elementos de hecho y de derecho pertinentes para la valoración que en él se realiza (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 13 de septiembre de 2010, Whirlpool Europe/Consejo,
T-314/06, Rec. p. II-5005
, apartado 116).
No obstante, como se indica en los apartados 136 y 141 anteriores, el artículo 13, apartado 1, del Reglamento antidumping de base y el artículo 23, apartados 1 y 3, del Reglamento antisubvención de base no exigen que el producto modificado vuelva a ser, una vez importado, el producto afectado, ni que las empresas afectadas por un procedimiento por elusión hayan importado previamente los productos gravados por los derechos iniciales. Por lo tanto, el Consejo no estaba obligado a pronunciarse sobre las alegaciones formuladas por la demandante a este respecto.
En segundo lugar, respecto a las justificaciones económicas para las importaciones de mezclas ≤ B20, hay que señalar que la crítica a los Reglamentos impugnados expresada por la demandante pretende impugnar la fundamentación de las conclusiones del Consejo sobre esta cuestión, que figuran en los considerandos 70, 71 y 76 del Reglamento antisubvención impugnado y en los considerandos 75, 76 y 81 del Reglamento antidumping impugnado, en vez de centrarse en un defecto de motivación respecto a esas justificaciones. Por lo tanto, procede desestimar la alegación de la demandante.
En tercer lugar, respecto a la motivación de la ampliación de los derechos iniciales a las mezclas ≤ B20, anteriormente excluidas del ámbito de aplicación de los Reglamentos iniciales, el Consejo recordó, en los considerandos 55 y 56 del Reglamento antisubvención impugnado y en los considerandos 60 y 61 del Reglamento antidumping impugnado, los argumentos que el National Biodiésel Board (NBB), que representa a la industria estadounidense del biodiésel, y otras partes interesadas habían alegado sobre esta exclusión. En respuesta a estos argumentos, el Consejo indicó, en los considerandos 57 a 59 del Reglamento antisubvención impugnado y en los considerandos 62 a 64 del Reglamento antidumping impugnado, que existían suficientes indicios «razonables de que se [estaba] produciendo elusión», a efectos del artículo 13, apartado 1, del Reglamento antidumping de base y del artículo 23 del Reglamento antisubvención de base. El Consejo también indicó que el procedimiento establecido por esos preceptos no cambiaba la definición del producto afectado ni del producto similar. En el considerando 65 del Reglamento antisubvención impugnado y en el considerando 70 del Reglamento antidumping impugnado, el Consejo explicó por qué consideraba que las mezclas ≤ B20 podían considerarse una «pequeña modificación del producto afectado», por lo que podían ser objeto de un procedimiento por elusión.
Esta motivación no es en modo alguno deficiente, contrariamente a lo que sostiene la demandante.
En cuarto lugar, respecto a la motivación de la forma en que se comprobó el dumping, mencionada por la demandante en la vista, debe recordarse, en primer lugar, que una falta o una insuficiencia de motivación constituyen motivos de orden público que pueden, e incluso deben, ser examinados de oficio por el juez de la Unión (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de febrero de 1997, Comisión/Daffix,
C-166/95 P, Rec. p. I-983
, apartado 24). De ello se deriva que la alegación de la demandante no puede desestimarse por su carácter extemporáneo.
Cabe señalar que el Consejo precisó, en el considerando 79 del Reglamento antidumping impugnado que: «De conformidad con el artículo 13, apartados 1 y 2, del Reglamento de base, se examinó si existían pruebas de dumping en relación con el valor normal determinado en la investigación original. La comparación entre la media ponderada del valor normal y la media ponderada del precio de exportación mostró la existencia de dumping.»
Esta motivación pone de relieve de modo suficiente en Derecho los datos en que se basó la apreciación de que existía dumping.
De ello se deduce que procede desestimar el tercer motivo invocado por la demandante.
Sobre el cuarto motivo, basado en la vulneración de los principios de no discriminación y buena administración
En su cuarto motivo, la demandante manifiesta que cooperó plenamente en los procedimientos por elusión, pero que no obstante se le impuso el tipo aplicable a todas las otras empresas que no habían cooperado o que no se habían dado a conocer durante la investigación original, en este caso, la tercera clase de empresas mencionada en el apartado 21 anterior. Sin embargo, la demandante no participó en la investigación original porque en aquel momento no era exportadora de biodiésel.
La demandante considera en primer lugar que, a la vista de su situación particular, de acuerdo con el principio de no discriminación, el Consejo debería haberle impuesto el tipo aplicable a las sociedades que habían cooperado durante la investigación original y que no habían sido incluidas en la muestra, que figuran en la relación aneja a los Reglamentos iniciales, en este caso, la segunda clase de empresas mencionada en el apartado 20 anterior. La demandante opina que se encuentra en la misma situación que esas empresas.
En segundo lugar, la demandante sostiene que la información que proporcionó durante el procedimiento por elusión debería haber bastado para concederle un tratamiento individual. En virtud del principio de buena administración, a su entender, el Consejo debería haber tratado individualmente a las sociedades no afectadas por la investigación original, antes de aplicarles las medidas basándose en un fundamento arbitrario y sin examinar en qué medida dichas sociedades habían practicado el dumping o no. En respuesta al escrito de formalización de la intervención del EBB, la demandante señala que la Comisión le hizo creer que esa institución no consideraba que sus exportaciones constituyeran una elusión. No obstante, no denuncia expresamente la vulneración del principio de buena administración, ni extrae conclusión alguna de esta última alegación.
El Consejo, con el apoyo de la Comisión, considera que las alegaciones de la demandante carecen de pertinencia.
En primer lugar, respecto a la objeción basada en la vulneración del principio de no discriminación, es preciso apreciar, como hace el Consejo, que la demandante no está en la misma situación que las sociedades que cooperaron durante la investigación original y que no fueron incluidas en la muestra. En efecto, aun cuando la demandante haya cooperado con las instituciones de la Unión en los procedimientos por elusión, sus importaciones eludieron la imposición de los derechos iniciales. Ahora bien, a diferencia de lo que ocurre en los procedimientos antidumping y antisubvención clásicos, que pueden desembocar en la imposición de derechos inferiores a las empresas que hayan colaborado, los procedimientos por elusión no desembocan en el establecimiento de derecho alguno, sino que se limitan a ampliar el derecho inicial que ha sido eludido.
En el caso de autos, los derechos que se habrían aplicado a la demandante si no hubiera eludido las medidas de que se trata habrían sido, en principio, los aplicables a todas las demás empresas, salvo que hubiera solicitado y obtenido, antes de efectuar sus importaciones de mezclas > B20, un tratamiento individual como nuevo exportador, con arreglo al artículo 11, apartado 4, del Reglamento antidumping de base y al artículo 20 del Reglamento antisubvención de base.
En estas circunstancias, el Consejo no vulneró el principio de no discriminación, al imponer a la demandante los tipos residuales aplicables a todas las otras empresas que no habían cooperado o que no se habían dado a conocer durante la investigación original.
Debe indicarse, por lo demás, que los tipos residuales aplicados a la demandante, aunque sean elevados, ya tienen en cuenta un alto nivel de cooperación (81 %) de las empresas en la investigación inicial (véase el apartado 21
supra
).
En segundo lugar, respecto a la objeción basada en la vulneración del principio de buena administración al no haberse concedido un tratamiento individual a la demandante, debe señalarse que dicho tratamiento no era posible en los procedimientos por elusión. En efecto, como se indica en el apartado 172 anterior, estos procedimientos persiguen ampliar a las importaciones de que se trata los derechos inicialmente impuestos por el Consejo en el Reglamento que ha sido objeto de elusión, pero no desembocan en el establecimiento de nuevos derechos fijados mediante el cálculo del margen de dumping y/o del porcentaje de subvención y según el perjuicio imputables a las importaciones de los agentes económicos que han eludido las medidas. Por otra parte, la posibilidad de conceder a la demandante un tratamiento individual como nuevo exportador estaba excluida por los motivos que se refieren en el apartado 105 anterior.
Debe añadirse que el hecho de que la demandante no participara en la investigación original, pues en aquel momento no importaba biodiésel en la Unión, no justifica un tratamiento individual de excepción de acuerdo con el principio de buena administración. En efecto, como se ha indicado en el apartado 141 anterior, los Reglamentos antidumping y antisubvención de base no exigen que las empresas afectadas por un procedimiento por elusión hayan importado previamente los productos gravados por los derechos iniciales. En estas circunstancias, como pone de relieve la Comisión, no es excepcional que algunos fabricantes o importadores que no fueron afectados por los Reglamentos iniciales se vean sometidos al pago de derechos ampliados a raíz de un procedimiento por elusión. En este caso, los derechos ampliados impuestos corresponden a los derechos residuales establecidos en los Reglamentos iniciales.
Por lo tanto, no está fundada la objeción de la demandante basada en la vulneración del principio de buena administración por no habérsele concedido un tratamiento individual.
Resulta de cuanto antecede que el cuarto motivo de la demandante y, por lo tanto, el recurso en su conjunto, deben ser desestimados.
Costas
En virtud del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
Al haber sido desestimados los motivos formulados por la demandante, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las del Consejo y las del EBB, conforme a lo solicitado por éstos.
Con arreglo al artículo 87, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, la Comisión cargará con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
BP Products North America Inc. cargará, además de con sus propias costas, con las del Consejo de la Unión Europea y las del European Biodiésel Board (EBB).

3)
La Comisión Europea cargará con sus propias costas.

Martins Ribeiro
Dehousse
van der Woude
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de enero de 2014.
Firmas
Índice

Marco jurídico

Antecedentes del litigio

Procedimientos iniciales

Procedimientos por elusión

Procedimiento y pretensiones de las partes

Fundamentos de Derecho

1. Sobre la admisibilidad

2. Sobre el fondo

Sobre el primer motivo, basado en la infracción de los Reglamentos antidumping y antisubvenciones de base y en la vulneración del principio de seguridad jurídica, así como en desviación de poder por la ampliación de los derechos iniciales mediante procedimientos por elusión

Sobre la primera parte del primer motivo, relativa a las diferencias existentes entre las mezclas > B20 y las mezclas ≤ B20 y a la exclusión explícita de estas últimas de los Reglamentos iniciales

— Sobre las características esenciales de las mezclas ≤ B20 y > B20

— Sobre la exclusión expresa de las mezclas ≤ B20 de los Reglamentos iniciales

— Sobre la desviación de poder

Sobre la segunda parte del primer motivo, basada en la falta de modificación del producto afectado

Sobre el segundo motivo, basado en la existencia de errores manifiestos en la apreciación de los hechos que se refieren a la demandante

Sobre la primera parte del segundo motivo, relativa a la imposibilidad de transformar las mezclas ≤ B20 para que vuelvan a ser mezclas > B20

Sobre la segunda parte del segundo motivo, referida a la ausencia de cambios en las características del comercio

Sobre la tercera parte del segundo motivo, referente a la valoración de las justificaciones económicas aducidas por la demandante

Sobre el tercer motivo, basado en el incumplimiento del deber de motivación

Sobre el cuarto motivo, basado en la vulneración de los principios de no discriminación y buena administración

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.