CELEX: 62009CJ0504
Muutoksenhaku
Ympäristö
Direktiivi 2003/87/EY
Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä
Puolan tasavallan päästöoikeuksia koskeva kansallinen jakosuunnitelma kaudeksi 2008-2012
Direktiivin 2003/87 9 artiklan 1 ja 3 kohta sekä 11 artiklan 2 kohta
Komission ja jäsenvaltioiden toimivalta
Yhdenvertainen kohtelu

Valituksessaan Euroopan komissio vaatii kumoamaan asiassa
T-183/07, Puola vastaan komissio, 23.9.2009 annetun Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion (Kok., s. II-3395
; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kumosi 26.3.2007 tehdyn komission päätöksen K(2007) 1295 lopullinen kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kansallisesta jakosuunnitelmasta, josta Puolan tasavalta oli tehnyt kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY mukaisesti ilmoituksen kaudeksi 2008–2012 (jäljempänä riidanalainen päätös).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta 13.10.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY (
EUVL L 275, s. 32
), sellaisena kuin se on muutettuna 27.10.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2004/101/EY (
EUVL L 338, s. 18
; jäljempänä direktiivi 2003/87), 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä perustetaan kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä yhteisössä – – kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti.”
Mainitun direktiivin 9 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Kunkin jäsenvaltion on jokaista 11 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettua kautta varten laadittava kansallinen suunnitelma, jossa esitetään päästöoikeuksien kokonaismäärä, jonka jäsenvaltio aikoo kyseiseksi kaudeksi myöntää, sekä se, miten sen on tarkoitus nämä oikeudet jakaa. Suunnitelman laatimisessa on käytettävä objektiivisia ja avoimia perusteita, mukaan lukien liitteessä III luetellut perusteet, ja siinä on otettava asianmukaisesti huomioon yleisön huomautukset. Komissio laatii 31 päivään joulukuuta 2003 mennessä ohjeet liitteessä III lueteltujen perusteiden täytäntöönpanosta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimuksen soveltamista.
11 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua kautta koskeva suunnitelma on julkistettava ja siitä on ilmoitettava komissiolle ja muille jäsenvaltioille 31 päivään maaliskuuta 2004 mennessä. Seuraavia kausia koskeva suunnitelma on julkaistava ja siitä on ilmoitettava komissiolle ja muille jäsenvaltioille vähintään 18 kuukautta ennen kyseisen kauden alkamista.
2.   Kansallisia jakosuunnitelmia on tarkasteltava 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa komiteassa.
3.   Jäsenvaltion tehtyä 1 kohdan mukaisen ilmoituksen kansallisesta jakosuunnitelmasta komissio voi kolmen kuukauden kuluessa hylätä suunnitelman tai sen osan sillä perusteella, että se ei ole liitteessä III lueteltujen perusteiden tai 10 artiklan mukainen. Jäsenvaltio voi tehdä 11 artiklan 1 tai 2 kohdan mukaisen päätöksen vain, jos komissio hyväksyy ehdotetut muutokset. Komission on perusteltava hylkäävä päätös.”
Saman direktiivin 10 artiklassa säädetään, että ”jäsenvaltioiden on jaettava vähintään 95 prosenttia päästöoikeuksista maksutta 1.1.2005 alkavaksi kolmivuotiskaudeksi. Jäsenvaltioiden on jaettava vähintään 90 prosenttia päästöoikeuksista maksutta 1.1.2008 alkavaksi viisivuotiskaudeksi”.
Direktiivin 2003/87 11 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kunkin jäsenvaltion on päätettävä 1 päivänä tammikuuta 2008 alkavaa viisivuotiskautta ja kutakin sitä seuraavaa viisivuotiskautta varten myönnettävien päästöoikeuksien kokonaismäärästä ja aloitettava menettely päästöoikeuksien jakamiseksi kunkin laitoksen toiminnanharjoittajalle. Päätös on tehtävä vähintään 12 kuukautta ennen kunkin kauden alkamista ja sen on perustuttava 9 artiklan nojalla laadittuun kyseisen jäsenvaltion kansalliseen jakosuunnitelmaan ja oltava 10 artiklan mukainen, ottaen asianmukaisesti huomioon yleisön huomautukset.”
Kyseisen direktiivin liitteessä III luetellaan 12 kansallisiin jakosuunnitelmiin sovellettavaa perustetta. Liitteessä III olevat perusteet 1–3, 5, 6, 10 ja 12 ovat seuraavat:
”1.
Kunakin kautena jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärän on vastattava jäsenvaltion päästörajoitusvelvoitetta, joka perustuu [ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan hyväksymisestä Euroopan yhteisön puolesta sekä sen velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti 25.4.2002 tehtyyn neuvoston] päätökseen 2002/358/EY [(
EYVL L 130, s. 1
)] ja Kioton pöytäkirjaan, ottaen huomioon toisaalta kokonaispäästömäärä, jota nämä päästöoikeudet vastaavat verrattuna tämän direktiivin soveltamisalaan kuulumattomista lähteistä aiheutuviin päästöihin, ja toisaalta kansalliset energiapolitiikat, ja sen olisi oltava kansallisen ilmastonmuutosohjelman mukainen. Jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärä ei saa ylittää tässä liitteessä olevien perusteiden tinkimättömäksi soveltamiseksi todennäköisesti tarvittavaa määrää. Ennen vuotta 2008 on kyseisen määrän oltava johdonmukainen niiden toimien kanssa, joilla pyritään saavuttamaan tai ylittämään kunkin jäsenvaltion tavoite päätöksen 2002/358/EY ja Kioton pöytäkirjan mukaisesti.
2.
Jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärän on vastattava [yhteisön CO
-päästöjen ja muiden kasvihuonekaasupäästöjen valvontajärjestelmästä 24.6.1993 tehdyn neuvoston] päätöksen 93/389/ETY [(
EYVL L 167, s. 31
)] mukaisesti laadittavia arvioita toteutuneesta ja suunnitellusta edistymisestä jäsenvaltioiden osallistumisessa yhteisön velvoitteiden täyttämiseen.
3.
Jaettavien päästöoikeusmäärien on vastattava tämän suunnitelman kattamien toimintojen edellytyksiä, myös teknisiä edellytyksiä, vähentää päästöjä. Jäsenvaltiot voivat perustaa päästöoikeuksien jakamisen kasvihuonekaasujen päästöjen tuotekohtaiseen keskitasoon kussakin toiminnassa sekä kussakin toiminnassa saavutettavissa olevaan edistykseen.
– –
5.
[Perustamissopimuksen] ja etenkin [EY] 87 ja [EY] 88 artiklan vaatimusten mukaisesti suunnitelma ei saa syrjiä eri yrityksiä tai aloja toisiinsa nähden siten, että suosittaisiin aiheettomasti tiettyjä yrityksiä tai toimintoja.
6.
Suunnitelmassa on oltava tiedot siitä, millä tavalla uudet osallistujat voivat alkaa osallistua yhteisön järjestelmään kyseisessä jäsenvaltiossa.
– –
10.
Suunnitelmaan on sisällyttävä luettelo tämän direktiivin kattamista laitoksista ja päästöoikeuksista, jotka niille kullekin aiotaan myöntää.
– –
12.
Suunnitelmassa on määritettävä se sertifioitujen päästövähennysten ja päästövähennysyksiköiden enimmäismäärä, jonka toiminnanharjoittajat saavat käyttää yhteisön järjestelmässä, prosenttiosuutena kullekin laitokselle jaetuista päästöoikeuksista. Prosenttiosuuden on oltava yhdenmukainen Kioton pöytäkirjan sekä [New Yorkissa 9.5.1992 hyväksytyn ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen] tai Kioton pöytäkirjan perusteella tehtyjen päätösten mukaisten jäsenvaltioiden täydentävyyttä koskevien velvoitteiden kanssa.”
Asian tausta ja riidanalainen päätös
Käsiteltävän asian taustalla olevat tosiseikat on esitetty valituksenalaisen tuomion 9–15 kohdassa seuraavasti:
”9
Puolan tasavalta ilmoitti 30.6.2006 päivätyllä kirjeellä Euroopan yhteisöjen komissiolle direktiivin [2003/87] 9 artiklan 1 kohdan säännösten mukaisesti kansallisen jakosuunnitelmansa kaudelle 2008–2012 [jäljempänä Puolan kansallinen jakosuunnitelma]. [Puolan k]ansallisen jakosuunnitelman mukaan Puolan tasavalta aikoi myöntää [tämän] direktiivin kattamalle kansalliselle teollisuudelleen keskimäärin yhteensä 284,648332 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia (MteCO
) vuodessa.
[Puolan k]ansalliseen jakosuunnitelmaan liitettiin Puolan ympäristöministerin komissiolle osoittama 29.6.2006 päivätty kirje, jossa todettiin, että ’aikaisempia tietoja sisältävät taulukot sekä edellä mainittujen ohjeiden liitteessä 10 kyseessä olevat päästöennusteet toimitetaan komissiolle heti, kun välttämättömät ajantasaiset tiedot on saatu’ ja että ’lopullinen luettelo laitosten toiminnanharjoittajista ja niille myönnettyjen päästöoikeuksien lukumäärästä toimitetaan komissiolle sen jälkeen, kun ministerineuvosto on hyväksynyt sen’.
Puolan tasavallalle 30.8.2006 osoitetulla kirjeellä komissio totesi tutkittuaan [Puolan] kansallisen jakosuunnitelman ensimmäisen kerran, että kyseinen jakosuunnitelma oli puutteellinen ja että se ei siinä vaiheessa ollut direktiivin [2003/87] liitteessä III olevien perusteiden 2 ja 5 mukainen. Komissio kehotti siis Puolan tasavaltaa vastaamaan kymmenen työpäivän kuluessa useaan kysymykseen ja täydentäviä tietoja koskevaan pyyntöön. Komissio lisäsi, että se voisi ottaa kantaa [Puolan] kansalliseen jakosuunnitelmaan viimeistään kolmen kuukauden kuluessa täydellisten tietojen vastaanottamisesta.
Puolan ympäristöministeriön alivaltiosihteeri pyysi 30.10.2006 päivätyllä kirjeellä komissiota siirtämään sen 30.8.2006 päivättyyn kirjeeseen annettavalle vastaukselle asetettua määräaikaa vuoden 2006 marraskuun kolmannen viikon loppuun saakka ja vetosi muun muassa siihen, että kyseinen lisäaika mahdollistaisi sen, että alivaltiosihteeri keräisi tarkat tiedot ja täsmentäisi olennaisia näkökohtia, mistä seuraisi se, että komissio voisi suorittaa esitetyn asiakirjan oikean ja aivan täydellisen arvioinnin.
Puolan tasavalta vastasi 30.8.2006 päivättyyn kirjeeseen 29.12.2006 päivätyllä kirjeellä. Se toimitti lisätietoja 9.1.2007 päivätyllä kirjeellä.
Komissio teki [riidanalaisen päätöksen] 26.3.2007 direktiivin [2003/87] 9 artiklan 3 kohdan säännösten nojalla. [Tässä] päätöksessä komissio toteaa lähinnä, että [mainitun] direktiivin liitteessä III olevia useita perusteita ei ollut noudatettu, ja siis vähentää 76,132937 MteCO
[Puolan] kansalliseen jakosuunnitelmaan kirjattujen päästöoikeuksien vuotuisesta kokonaismäärästä vahvistaakseen niiden ylärajaksi 208,515395 MteCO
.
Riidanalaisen päätöksen päätösosassa todetaan seuraavaa:
’1 artikla
Seuraavat Puolan kansalliseen jakosuunnitelmaan direktiivin [2003/87] 11 artiklan 2 kohdassa säädettyä ensimmäistä viisivuotiskautta varten liittyvät näkökohdat eivät ole jäljempänä mainittavien perusteiden mukaisia:
1.
Direktiivin [2003/87] liitteessä III olevat perusteet 1, 2 ja 3: suunnitelman mukaisten päästöoikeuksien kokonaismäärän osuus – [se] on yhtä kuin päästöjen vuosittainen määrä eli 76,132937 [MteCO
], tasokorjaus, joka saadaan kaikesta laitosten lukumäärän vähenemisestä, ja viidesosa Puolan [tasavallan] direktiivin [2003/87] 13 artiklan 2 kohdan nojalla myöntämästä kokonaismäärästä yhteensä – ei vastaa [järjestelmästä yhteisön kasvihuonekaasupäästöjen seuraamiseksi ja Kioton pöytäkirjan täytäntöönpanemiseksi 11.2.2004 tehdyn Euroopan parlamentin ja neuvoston] päätöksen [N:o] 280/2004/EY [(
EUVL L 49, s. 1
)] nojalla tehtyjä arvioita eikä ole yhteisön järjestelmän kattaman toiminnan päästöjen vähentämisedellytysten mukainen tekniset edellytykset mukaan luettuna; kyseistä osuutta pienennetään tasolle, joka vastaa direktiivin [2003/87] kattamia laitoksia koskevien sellaisten hankkeiden nojalla myönnettyjä päästöoikeuksia, joiden toteuttaminen oli kesken vuonna 2005 ja joiden perusteella mainittuna vuonna on voitu vähentää tai rajoittaa niiden päästöjä perusteltujen ja todennettujen tietojen rajoissa; lisäksi osuus päästöoikeuksien kokonaismäärästä, [se] mahdollisesti on 6,2884 [MteCO
] vuodessa ja vastaa polttolaitosten lisäpäästöjä siltä osin kuin kyseiset päästöt eivät yksinomaan liity siihen, että näillä laitoksilla kehitetään uutta toimintaa, ja ne eivät perustu [Puolan] kansallisen jakosuunnitelman yleisten menetelmien mukaisesti perusteltuihin ja todennettuihin tietoihin.
2.
Direktiivin [2003/87] liitteessä III oleva peruste 5: arvioitua tarvetta suurempien päästöoikeuksien myöntäminen tietyille laitoksille sen vuoksi, että on otettu huomioon varhaisessa vaiheessa toteutetut toimenpiteet, biomassan käyttö tai lämmön ja sähkön yhteistuotanto.
3.
Direktiivin [2003/87] liitteessä III oleva peruste 6: tiedot siitä, miten uudet osallistujat voivat tulla mukaan yhteisön järjestelmään.
4.
Direktiivin [2003/87] liitteessä III oleva peruste 10: Puolan [tasavallan] aikomus siirtää alun perin koksintuotantoalan laitoksille myönnettyjä päästöoikeuksia sähkövoimaloille siinä tapauksessa, että kyseiset laitokset myyvät koksikaasua sähkövoimaloille.
5.
Direktiivin [2003/87] liitteessä III oleva peruste 12: se sertifioitujen päästövähennysten ja päästövähennysyksiköiden enimmäismäärä, jonka toiminnanharjoittajat saavat käyttää yhteisön järjestelmässä, prosenttiosuutena kullekin laitokselle jaetuista päästöoikeuksista, vahvistettuna 25 prosenttiin, ei ole yhdenmukainen Kioton pöytäkirjan sekä [New Yorkissa 9.5.1992 hyväksytyn ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen] tai Kioton pöytäkirjan perusteella tehtyjen päätösten mukaisten Puolan [tasavallan] täydentävyyttä koskevien velvoitteiden kanssa, siltä osin kuin se ylittää 10 prosentin kynnysarvon.
2 artikla
[Puolan k]ansallista jakosuunnitelmaa ei vastusteta, edellyttäen että tähän jakosuunnitelmaan tehdään syrjimättömällä tavalla seuraavat muutokset ja niistä ilmoitetaan komissiolle niin nopeasti kuin se on mahdollista ja ottaen huomioon aika, joka tarvitaan kansallisten menettelyjen toteuttamiseen ilman aiheetonta viivytystä:
1.
yhteisön järjestelmän puitteissa myönnettävien päästöoikeuksien kokonaismäärää pienennetään seuraavalla määrällä: päästöjen vuosittainen määrä 76,132937 [MteCO
], tasokorjaus, joka saadaan kaikesta laitosten lukumäärän vähenemisestä, ja viidesosa Puolan [tasavallan] direktiivin [2003/87] 13 artiklan 2 kohdan nojalla myöntämästä kokonaismäärästä; ylimääräisille polttolaitoksille myönnetyt päästöoikeudet määritetään [Puolan] kansallisessa jakosuunnitelmassa ilmoitettujen yleisten menetelmien mukaan sellaisten perusteltujen ja todennettujen päästötietojen perusteella, jotka koskevat vain uutta toimintaa, kun taas kokonaismäärää pienennetään edellä mainituille laitoksille myönnettyjen päästöoikeuksien ja näille laitoksille varatun vuotuisen 6,2884 [MteCO
]:n määrän erotuksen perusteella; kokonaismäärää korotetaan direktiivin [2003/87] kattamia laitoksia koskevien sellaisten hankkeiden nojalla myönnettyjen päästöoikeuksien määrällä, joiden toteuttaminen oli kesken vuonna 2005 ja joiden perusteella mainittuna vuonna on voitu vähentää tai rajoittaa niiden päästöjä siltä osin kuin kyseiset vähennykset tai rajoitukset perustuvat perusteltuihin ja todennettuihin tietoihin
2.
laitoksille myönnetyt päästöoikeudet eivät ole suurempia kuin arvioidut tarpeet sen vuoksi, että on otettu huomioon varhaisessa vaiheessa toteutetut toimenpiteet, biomassan käyttö tai lämmön ja sähkön yhteistuotanto
3.
tietoja toimitetaan siitä, miten uudet osallistujat voivat tulla mukaan yhteisön järjestelmään [direktiivin 2003/87] liitteessä III olevien perusteiden mukaisella tavalla ja mainitun direktiivin 10 artiklan säännösten mukaisesti
4.
yhdelle [Puolan] kansallisessa jakosuunnitelmassa mainituista laitoksista, jolla on toimintaa koko maan alueella, myönnettyjen päästöoikeuksien määrää ei muuteta sen vuoksi, että mainitulla alueella olevia muita laitoksia on suljettu
5.
sitä sertifioitujen päästövähennysten ja päästövähennysyksiköiden enimmäismäärää, jonka toiminnanharjoittajat saavat käyttää yhteisön järjestelmässä, prosenttiosuutena kullekin laitokselle jaetuista päästöoikeuksista, pienennetään niin, että se ei ylitä 10 prosentin kynnysarvoa.
3 artikla
1.   Sen päästöoikeuksien vuotuisen kokonaismäärän keskitaso, joka [Puolan tasavallan] on [Puolan] kansallisen jakosuunnitelman nojalla myönnettävä mainitussa suunnitelmassa mainituille laitoksille ja uusille osallistujille – pienennettynä yhtäältä sillä määrällä, joka vastaa tasokorjausta, joka saadaan kaikesta laitosten lukumäärän vähenemisestä, ja viidesosaa Puolan [tasavallan] direktiivin [2003/87] 13 artiklan 2 kohdan nojalla myöntämästä päästöoikeuksien kokonaismäärästä, ja toisaalta ylimääräisille polttolaitoksille myönnettyjen päästöoikeuksien ja näille laitoksille varatun vuotuisen 6,2884 miljoonan tonnin erotusta korotettuna sellaisille hankkeille myönnettyjen päästöoikeuksien perusteella, jotka koskevat direktiivin [2003/87] kattamia laitoksia, joiden toteuttaminen oli kesken vuonna 2005 ja joiden perusteella mainittuna vuonna on voitu vähentää tai rajoittaa kyseisten laitosten päästöjä siltä osin kuin kyseiset vähennykset tai rajoitukset johtuvat yksinomaan niiden toiminnan laajentamisesta ja perustuvat perusteltuihin ja todennettuihin tietoihin – on yhtä kuin 208,515395 [MteCO
] eikä tätä määrää ylitetä.
2.   [Puolan k]ansallista jakosuunnitelmaa saadaan muuttaa ilman komission ennakkohyväksyntää, jos muutokset koskevat suunnitelmassa mainituille yksittäisille laitoksille päästöoikeuksien kokonaismäärän puitteissa myönnettäviä päästöoikeuksia ja johtuvat tietojen laadun teknisestä paranemisesta tai jos ne koskevat direktiivin [2003/87] 10 artiklassa määritellyissä rajoissa maksutta myönnettävien päästöoikeuksien osuuden syrjimätöntä muuttamista.
3.   Kaikista [Puolan] kansallisen jakosuunnitelman muutoksista, joita tämän päätöksen 1 artiklassa todettujen sääntöjenvastaisuuksien korjaaminen edellyttää mutta jotka poikkeavat 2 artiklassa mainituista muutoksista, on ilmoitettava komissiolle niin nopeasti kuin se on mahdollista ottaen huomioon aika, joka tarvitaan kansallisten menettelyjen toteuttamiseen ilman aiheetonta viivytystä, ja muutokset edellyttävät komission ennakkohyväksyntää direktiivin [2003/87] 9 artiklan 3 kohdan mukaisesti. [Puolan k]ansalliseen jakosuunnitelmaan ei saa tehdä muita muutoksia, tämän päätöksen 2 artiklan mukaisesti tehtäviä muutoksia lukuun ottamatta.
4 artikla
Tämä päätös on osoitettu Puolan tasavallalle.’”
Asian käsittely ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
Puolan tasavalta nosti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen kirjaamoon 28.5.2007 jättämällään kannekirjelmällä kanteen, jossa se vaati riidanalaisen päätöksen kumoamista.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toisen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 5.10.2007 antamallaan määräyksellä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia. Liettuan tasavalta hyväksyttiin 19.11.2007 annetulla määräyksellä ja Slovakian tasavalta ja Unkari 10.4.2008 annetulla määräyksellä väliintulijoiksi suullisessa käsittelyssä tukemaan Puolan tasavallan vaatimuksia.
Puolan tasavalta vetosi kanteensa tueksi yhdeksään kanneperusteeseen. Ne koskivat lähinnä yhtäältä direktiivin [2003/87] säännösten rikkomista eli sen 9 artiklan 1 ja 3 kohdan sekä liitteessä III olevien perusteiden 1, 2, 3 ja 12 ja direktiivin 13 artiklan 2 kohdan rikkomista ja toisaalta sen oikeuden loukkaamista, jonka mukaan Puolan tasavallan on saatava tietoonsa menettelyn kuluessa kaikki ne tosiseikat, joiden perusteella riidanalainen päätös on tehty, ja sen energiaturvallisuuden loukkaamista.
Komissio vaati, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkää kanteen.
Valituksenalaisella tuomiolla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kumosi riidanalaisen päätöksen.
Kyseisen tuomion 32–46 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tarkasteli aluksi ensimmäistä kanneperustetta, joka koski riidanalaisen päätöksen tekemistä lainvastaisesti direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdassa säädetyn kolmen kuukauden määräajan päättymisen jälkeen. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että tämä määräaika oli Puolan tasavallan kansallisen jakosuunnitelman puutteellisuudesta huolimatta alkanut kulua sen ilmoittamisesta 30.6.2006. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi kuitenkin, että komission 30.8.2006 päivätyssä kirjeessä esittämä suunnitelman tiettyjen yksityiskohtien vastustus oli keskeyttänyt määräajan kulumisen. Valituksenalaisen tuomion 47 kohdassa se hylkäsi sen vuoksi tämän kanneperusteen perusteettomana.
Valituksenalaisen tuomion 70–162 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin käsitteli sitten toista kanneperustetta, joka koski perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä ja direktiivin 2003/87 9 artiklan rikkomista.
Valituksenalaisen tuomion 70–78 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tarkasteli sitä, oliko komission väite, jonka mukaan Puolan tasavalta olisi vastineeseen vastatessaan esittänyt direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdan rikkomista koskevan uuden kanneperusteen, perusteltu. Komission mukaan toinen kanneperuste kohdistui pelkästään tapaan, jolla komissio oli käyttänyt Puolan kansalliseen jakosuunnitelmaan sisältyneitä tietoja kyseisen jakosuunnitelman arviointivaiheessa. Valituksenalaisen tuomion 79 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi, ettei kyse ollut uudesta perusteesta.
Valituksenalaisen tuomion 80–98 kohta sisältää toisen kanneperusteen perusteltavuuden arviointiin liittyvät alustavat huomautukset. Näissä kohdissa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin palautti mieliin direktiivin 2003/87 tavoitteet, kyseisen direktiivin säännösten mukaisen komission ja jäsenvaltioiden välisen toimivallanjaon ja yhteisöjen tuomioistuinten riidanalaisen päätöksen kaltaisten päätösten osalta suorittaman tuomioistuinvalvonnan laajuuden.
Valituksenalaisen tuomion 99–133 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin käsitteli toisen kanneperusteen toisen osan, jossa Puolan tasavalta katsoi komission rikkoneen direktiivin 2003/87 9 artiklan 1 ja 3 kohdan säännöksiä. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan komissio oli ylittänyt tämän direktiivin 9 artiklan 3 kohdan mukaisen valvontavaltansa rajat. Kyseinen tuomioistuin moitti komissiota ensinnäkin siitä, ettei tämä ollut tyytynyt valvomaan Puolan kansallisen jakosuunnitelman yhteensopivuutta perusteiden kanssa vaan se oli korvannut Puolan tasavallan käyttämät tiedot omilla tiedoillaan, jotka se oli saanut omalla arviointimenetelmällään. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi toiseksi, että komissio oli ylittänyt sille kyseisessä säännöksessä annetun toimivallan, koska se oli asettanut riidanalaisen päätöksen päätösosassa enimmäistason myönnettävien päästöoikeuksien kokonaismäärälle.
Valituksenalaisen tuomion 134–152 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutki toisen kanneperusteen perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä koskeneen ensimmäisen osan perusteltavuutta vain ylimääräisesti. Kun otetaan huomioon komissiolla oleva todistustaakka, komissio ei sen mukaan ole riidanalaisessa päätöksessä esittänyt mitään sellaista, minkä perusteella olisi mahdollista ymmärtää riittävästi, miksi Puolan tasavallan taloudellisen analysointimenetelmän valinta ja tiedot olivat unionin oikeuden vastaisia. Siten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 153 kohdassa, että toisen kanneperusteen tämä osa oli perusteltu.
Sen vuoksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hyväksyi valituksenalaisen tuomion 154 kohdassa toisen kanneperusteen molemmat osat ja kumosi riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohdan, 2 artiklan 1 kohdan ja 3 artiklan 1 kohdan.
Lopuksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin otti valituksenalaisen tuomion 155–162 kohdassa kantaa riidanalaisen päätöksen kyseisten määräysten kumoamisen vaikutuksiin päätöksen muihin määräyksiin. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, etteivät kumotut määräykset olleet yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla erotettavissa päätöksen muista osista, ja päätyi sen vuoksi valituksenalaisen tuomion 163 kohdassa siihen, että riidanalainen päätös oli kumottava kokonaisuudessaan eikä muita kanneperusteita ollut tarpeen tutkia.
Asian käsittely unionin tuomioistuimessa sekä asianosaisten ja muiden osapuolten vaatimukset
Unionin tuomioistuimen presidentin 28.6.2010 antamalla määräyksellä Tanskan kuningaskunta hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia ja Tšekin tasavalta ja Romania hyväksyttiin väliintulijoiksi tukemaan Puolan tasavallan vaatimuksia.
Komissio vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin
—
kumoaa valituksenalaisen tuomion ja
—
velvoittaa Puolan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Tanskan kuningaskunta vaatii, että unionin tuomioistuin kumoaa valituksenalaisen tuomion.
Yhdistynyt kuningaskunta vaatii, että unionin tuomioistuin hyväksyy valituksen ja kumoaa valituksenalaisen tuomion muilta kuin siltä osin kuin se koskee ensimmäistä kanneperustetta.
Puolan tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin
—
hylkää valituksen kokonaisuudessaan unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 116 artiklan 1 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan nojalla
—
tutkii ja ratkaisee unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 116 artiklan 1 kohdan toisen luetelmakohdan nojalla kaikki ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyt vaatimukset ja erityisesti kannekirjelmässä esitetyn ensimmäisen kanneperusteen, jollei unionin tuomioistuin hylkää valitusta kokonaisuudessaan
—
ratkaisee ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyt kanneperusteet kolmannesta yhdeksänteen sen jälkeen, kun asia on käsitelty unionin tuomioistuimen harkinnan mukaan unionin tuomioistuimessa tai unionin yleisessä tuomioistuimessa, jollei unionin tuomioistuin hylkää valitusta kokonaisuudessaan eikä ratkaise toissijaista vaatimusta
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Tšekin tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin
—
hylkää valituksen ja
—
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Romania yhtyy Puolan tasavallan vaatimuksiin.
Valitus
Komissio esittää valituksensa tueksi neljä valitusperustetta. Ensimmäiseksi komissio katsoo, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on rikkonut työjärjestyksensä 48 artiklan 2 kohtaa, tuominnut enemmän kuin kanteessa oli vaadittu ja ylittänyt valvontavaltansa. Toiseksi se on komission mielestä tehnyt oikeudellisen virheen direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdan tulkinnassa. Kolmanneksi se on tulkinnut virheellisesti EY 253 artiklan ja kyseisen direktiivin 9 artiklan 3 kohdan mukaista perusteluvelvollisuutta. Neljänneksi komissio katsoo vielä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt virheen riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohdan, 2 artiklan 1 kohdan ja 3 artiklan 1 kohdan oikeudellisessa luonnehdinnassa katsoessaan, etteivät nämä määräykset olleet erotettavissa saman päätöksen muista määräyksistä.
Ensimmäinen valitusperuste, jonka mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on rikkonut työjärjestyksensä 48 artiklan 2 kohtaa ja kieltoa tuomita enemmän kuin kanteessa on vaadittu sekä ylittänyt valvontavaltansa rajat
Asianosaisten lausumat
Komission mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on rikkonut työjärjestyksensä 48 artiklan 2 kohtaa ja kieltoa tuomita enemmän kuin kanteessa on vaadittu. Komission mukaan se on myös ylittänyt valvontavaltansa rajat tutkiessaan kumoamiskanteen toisen kanneperusteen toisena osana väitteen direktiivin 2003/87 9 artiklan 1 ja 3 kohdan rikkomisesta. Tällainen kanneperuste on kuitenkin jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se ei ilmene Puolan tasavallan kannekirjelmässään esittämistä perusteluista. Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on omasta aloitteestaan määrittänyt kyseisen toisen kanneperusteen tarkoituksen ja ne unionin oikeuden säännökset, joita komission väitetään rikkoneen. Myöskään Puolan tasavallan vastauskirjelmässään esittämiä perusteluja ei olisi saanut pitää kannekirjelmässä aikaisemmin esitetyn kanneperusteen laajentamisena.
Puolan tasavalta vaatii, että tämä valitusperuste hylätään. Toisen kanneperusteen toinen osa oli laadittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytetyin tavoin jo kannekirjelmässä. Vaikka kyseinen kanneperusteen osa oli muotoiltu yleisluonteisella tavalla, se oli riittävän selvä. Väitteet, jotka kyseinen jäsenvaltio esitti vastineeseen vastatessaan, ovat olleet pelkästään aikaisemmin esitetyn kanneperusteen laajentamista ja selventämistä.
Direktiivi 2003/87 ei myöskään ole sen mukaan erityisen yksityiskohtainen oikeussäädös. Koko menettely, jossa jäsenvaltiot ilmoittavat kansallisista jakosuunnitelmistaan komissiolle ja jossa komissio tutkii suunnitelmat, säännellään tämän direktiivin yhdessä ainoassa artiklassa eli 9 artiklassa, joka muodostuu 1–3 kohdasta. Kun otetaan huomioon, että perusteissa, joihin kannekirjelmässä vedottiin, viitattiin komission tässä arvioinnissa tekemiin konkreettisiin sääntöjenvastaisuuksiin, on vaikea väittää, ettei yhteys näihin säännöksiin olisi havaittavissa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensimmäinen valitusperuste kohdistuu valituksenalaisen tuomion 70–79 kohtaan. Tuomion 70 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että kumoamiskanteen toinen kanneperuste jakautui kahteen osaan. Ensimmäinen osa koski perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä ja toinen osa direktiivin 2003/87 9 artiklan 1 ja 3 kohdan säännösten virheellistä tulkintaa ja soveltamista. Saman tuomion 71–78 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutki komission väitteen siitä, että toisen kanneperusteen toinen osa olisi uusi kanneperuste, johon Puolan tasavalta olisi vedonnut vastineeseen vastatessaan ja joka sen vuoksi olisi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohdan ja 48 artiklan 2 kohdan määräysten nojalla jätettävä tutkimatta. Kyseinen tuomioistuin totesi, että väitteet, joiden mukaan komissio olisi rikkonut kyseisen direktiivin 9 artiklan 3 kohtaa, oli esitetty jo kannekirjelmässä ja että lisäperustelut, jotka Puolan tasavalta esitti vastineeseen vastatessaan, olivat vain tämän kanneperusteen osan laajentamista. Sen vuoksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi väitteen valituksenalaisen tuomion 79 kohdassa.
Tältä osin on muistutettava, että yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 21 artiklan ensimmäisen kohdan, jota kyseisen perussäännön 53 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla sovelletaan myös oikeudenkäynnissä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c ja d alakohdan mukaan kannekirjelmässä on mainittava riidan kohde, vaatimukset ja yhteenveto seikoista, joihin kanne perustuu.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 48 artiklan 2 kohdasta ilmenee lisäksi, että uusiin perusteisiin vetoaminen asian käsittelyn kuluessa on kielletty, elleivät nämä perusteet perustu käsittelyn aikana esille tulleisiin tosiseikkoihin tai oikeudellisiin seikkoihin. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan peruste, jolla laajennetaan kannekirjelmässä aikaisemmin nimenomaisesti tai implisiittisesti esitettyä kanneperustetta, on otettava tutkittavaksi (ks. mm. asia
306/81, Verros v. parlamentti, tuomio 19.5.1983, Kok., s. 1755
, 9 kohta; asia
C-430/00 P, Dürbeck v. komissio, tuomio 13.11.2001, Kok., s. I-8547
, 17 kohta; asia
C-412/05 P, Alcon v. SMHV, tuomio 26.4.2007, Kok., s. I-3569
, 38–40 kohta; asia
C-71/07 P, Campoli v. komissio, tuomio 17.7.2008, Kok., s. I-5887
, 63 kohta ja asia
C-485/08 P, Gualtieri v. komissio, tuomio 15.4.2010, Kok., s. I-3009
, 37 kohta).
Toisin kuin komissio väittää, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on siten menetellyt oikein katsoessaan, että Puolan tasavalta oli jo kannekirjelmästä lähtien moittinut komissiota sille direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdassa annetun, sen toimivaltaan kansallisten jakosuunnitelmien arvioinnissa liittyvän toimivallan ylittämisestä. Kanneperuste, jonka mukaan komissio oli tulkinnut ja soveltanut tätä säännöstä virheellisesti, oli nimittäin sisältynyt jo kannekirjelmään vähintäänkin hahmotelmana. Kanneperuste tuli nimittäin esille niiden perustelujen kehittelyssä, joilla tuettiin väitettä, jonka mukaan komissio oli ylittänyt toimivaltansa jättäessään tutkimatta Puolan tasavallan kansallisessa jakosuunnitelmassaan esittämät tiedot ja ottaessaan käyttöön omat tietonsa.
Asiassa ei ole kiistetty sitä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 75 kohdassa toteamaa seikkaa, että Puolan tasavalta oli kannekirjelmänsä 54 kohdassa viitannut direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohtaan toisen kanneperusteen yhteydessä. Kyseinen jäsenvaltio on tosin lausunut tästä väitteestä vastauskirjelmässään yksityiskohtaisemmin ja täsmällisemmin, mutta sillä on ollut oikeus laajentaa tähän liittyviä perustelujaan.
Lisäksi on muistutettava, että direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohta oli riidanalaisen päätöksen tekemisen oikeudellinen perusta ja että kyseinen 3 kohta ja saman artiklan 1 kohta liittyvät läheisesti toisiinsa. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 29 kohdassa, on niin, että siltä osin kuin komissio ylittää direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdan mukaisen kansallista jakosuunnitelmaa koskevan valvontavaltansa rajat, se loukkaa tämän artiklan 1 kohdan mukaista kansallisen jakosuunnitelman laatimista koskevaa jäsenvaltioiden toimivaltaa.
Edellä todetusta seuraa, ettei ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ole tehnyt tuomiossaan oikeudellista virhettä ottaessaan kumoamiskanteen toisen kanneperusteen toisen osan tutkittavaksi. Ensimmäinen valitusperuste on näin ollen hylättävä.
Toinen valitusperuste, joka koskee oikeudellista virhettä direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdan tulkinnassa
Toisessa valitusperusteessaan komissio katsoo ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tehneen oikeudellisen virheen direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdan tulkinnassa. Komissio arvostelee ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämiä yleisiä huomautuksia muun muassa komission kyseisen direktiivin 9 artiklan 3 kohdan nojalla harjoittaman valvonnan luonteesta ja esittää sen jälkeen perusteluja, jotka voidaan jakaa kahteen osaan, jotka koskevat väitettä yhdenvertaisen kohtelun periaatteen sivuuttamisesta ja väitettä kyseisen direktiivin tavoitteen sivuuttamisesta.
Komission direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdan nojalla harjoittaman valvonnan luonne
– Asianosaisten lausumat
Komissio huomauttaa, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mukaan komissio on muuttanut direktiivin 2003/87 9 ja 11 artiklassa säädettyä komission ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa ja ylittänyt toimivaltansa korvatessaan Puolan kansalliseen jakosuunnitelmaan sisältyneet tiedot ”omilla tiedoillaan”, jotka komissio on saanut omalla jäsenvaltioiden kansallisten jakosuunnitelmien arviointimenetelmällään, ja asettaessaan enimmäismäärän niiden päästöoikeuksien kokonaismäärälle, jotka Puolan tasavalta voi myöntää.
Näin menetellessään ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on komission mukaan kuitenkin jättänyt huomiotta komissiolle kansallisten jakosuunnitelmien arvioinnissa kuuluvan toimivallan laajuuden, sellaisena kuin se määräytyy direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdan mukaan. Katsoessaan, että komission valvontavalta on ”hyvin rajallinen”, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on pitäytynyt yksinomaan tämän säännöksen ensimmäisen virkkeen sanamuodossa jättäen huomiotta kyseisen säännöksen kokonaisuudessaan, tämän direktiivin tarkoituksen sekä yhdenvertaisen kohtelun periaatteen.
Direktiivin 2003/87 9 artiklassa säädettyä komission valvontavaltaa ei sen mukaan pidä tulkita niin kuin siinä olisi kyse direktiivin täytäntöön panemiseksi annettavien säädösten valvonnasta. Kansallisten jakosuunnitelmien ennakkovalvonta nimittäin eroaa jälkikäteisvalvonnasta, joka perustuu EY 226 artiklaan, jonka mukaan komission on kunnioitettava jäsenvaltioiden valitsemia muotoja ja keinoja tässä direktiivissä edellytettyyn tulokseen pääsemiseksi. Direktiivin 9 artikla on asetusluonteinen ja velvoittaa suoraan jäsenvaltioita. Jäsenvaltioiden vapautta kansallisten jakosuunnitelmien laatimisessa rajoitetaan huomattavasti kyseisen artiklan 1 kohdassa sekä direktiivin 2003/87 liitteessä III luetelluissa perusteissa. Lisäksi jäsenvaltioiden on otettava huomioon komission kyseisen direktiivin 9 artiklan 1 kohdan nojalla laatimat suuntaviivat kyseisten perusteiden täytäntöönpanoa varten sekä direktiivin 23 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa komiteassa käytävät keskustelut.
Puolan tasavalta katsoo kaikkien komission esittämien perustelujen vahvistavan, että komissio on sivuuttanut direktiivissä 2003/87 säädetyn toimivaltansa rajat. Puolan tasavalta myöntää, ettei kansallinen jakosuunnitelma ole direktiivin täytäntöönpanotoimi sanan tavanomaisessa merkityksessä, mutta huomauttaa, ettei sen tiedossa ole tapauksia, joissa direktiivin 9 artiklaa olisi sovellettu välittömästi. Jäsenvaltioiden on nimittäin ensin päätettävä tarvittavista kansallisista toimenpiteistä. Komissiolla on sitä paitsi käytössään ennakkovalvontaan kuuluvia toimenpiteitä muillakin aloilla, vaikka kyse on direktiivin täytäntöönpanon tavanomaisista muodoista. Tämä koskee muun muassa suunnitelmia toimenpiteiksi, joita jäsenvaltiot aikovat toteuttaa pakkauksista ja pakkausjätteistä 20.12.1994 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 94/62/EY (
EYVL L 365, s. 10
) alalla.
Vaikka myönnettäisiin perusteiltaan päteväksi komission päätelmä, jonka mukaan muu kuin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen omaksuma tulkinta olisi hyödyllinen kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän kokonaisuuden tehokkuuden kannalta, komissiolla ei sen mukaan kuitenkaan ole oikeutta pyrkiä parantamaan unionin oikeuden tiettyjen säännösten sisältöä ottamalla itselleen sellaista toimivaltaa, jota unionin lainsäätäjä ei ole sille antanut.
– Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Komission väitteet kohdistuvat valituksenalaisen tuomion 82–92 kohtaan, jotka koskevat direktiivin 2003/87 9 ja 11 artiklassa säädettyä komission ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa.
Kyseisissä kohdissa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi, että jäsenvaltioilla on yksinomainen toimivalta yhtäältä kansallisten jakosuunnitelmiensa laatimisessa ja toisaalta lopullisten päätösten tekemisessä muun muassa kasvihuonekaasujen jaettavien päästöoikeuksien kokonaismääristä. Jäsenvaltioilla on tätä toimivaltaa käyttäessään tietty harkintavalta. Komissiolla on direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdan mukaan toimivalta yhtäältä tutkia, ovatko kansalliset jakosuunnitelmat saman direktiivin liitteessä III mainittujen perusteiden ja saman direktiivin 10 artiklan säännösten mukaisia, ja toisaalta valta hylätä suunnitelma siksi, ettei se ole näiden perusteiden ja säännösten mukainen. Komission valvontavalta ulottuu vain laillisuusvalvontaan.
Kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tässä tapauksessa asianmukaisesti todennut valituksenalaisen tuomion 84 ja 89 kohdassa, kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamiseksi direktiivissä 2003/87 määritellään selvästi ja yksiselitteisesti 9 artiklan 1 ja 3 kohdassa sekä 11 artiklan 2 kohdassa komission ja jäsenvaltioiden välinen toimivallan jako kansallisten jakosuunnitelmien laatimisessa, valvonnassa ja toteuttamisessa. Jakosuunnitelmien valvontaan ja hylkäämiseen liittyvän komission toimivallan olennaisten rajojen osalta komissiolla on vain toimivalta tarkastaa, että jäsenvaltion toteuttamat toimenpiteet ovat direktiivin liitteessä III mainittujen perusteiden ja saman direktiivin 10 artiklan säännösten mukaisia.
Toisin kuin komissio väittää, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta ei voida moittia siitä, että se olisi valituksenalaisen tuomion 82 kohdassa nojautunut EY 249 artiklan kolmanteen kohtaan arvioidessaan direktiivin 2003/87 9 ja 11 artiklassa säädettyä komission ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa. Periaatetta, jonka mukaan direktiivi velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden jokaista jäsenvaltiota, jolle se on osoitettu, mutta jättää kansallisten viranomaisten valittavaksi tuloksen saavuttamiseen tarvittavat muodon ja keinot, sovelletaan lähtökohtaisesti direktiiviin kokonaisuudessaan.
Direktiiveissä jäsenvaltioille asetetut velvoitetyypit ja näin ollen tulokset, jotka jäsenvaltioiden on saavutettava, voivat tosin olla hyvin erilaisia. On myös kiistatonta, että direktiivien säännökset, jotka koskevat yksinomaan jäsenvaltioiden ja komission välisiä suhteita, eivät kaikissa tapauksissa edellytä täytäntöönpanotoimia (ks. vastaavasti asia
C-32/05, komissio v. Luxemburg, tuomio 30.11.2006, Kok., s. I-11323, 35
ja 36 kohta). Tämä seikka ei kuitenkaan vaikuta nyt käsiteltävän oikeusriidan ratkaisuun. On kiistämätöntä, että direktiivin 2003/87 9 ja 11 artiklassa säännellään komission ja jäsenvaltioiden tehtävät kansallisten jakosuunnitelmien hyväksymismenettelyssä eli kysymys niiden välisestä toimivallan jaosta. Näiden säännösten avulla voidaan määrittää, onko jäsenvaltioilla harkintavaltaa suunnitelmiensa laatimisessa, ja jos on, kuinka laajaa se on.
Tässä tapauksessa on kiistämätöntä, ettei direktiivissä 2003/87 edellytetä mitään tiettyä menetelmää kansallisen jakosuunnitelman laatimisessa ja kasvihuonekaasujen jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärän vahvistamisessa. Kyseisen direktiivin liitteessä III olevassa 1 kohdassa päinvastoin säädetään nimenomaisesti, että jäsenvaltioiden on otettava jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärän vahvistamisessa huomioon muun muassa kansallinen energiapolitiikkansa ja kansallinen ilmastonmuutosohjelmansa.
Näin ollen on niin, kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 88 kohdassa todennut, että jäsenvaltioilla on tietty liikkumavara direktiivin 2003/87 täytäntöönpanon suhteen ja näin ollen niiden toimenpiteiden valinnassa, jotka ne katsovat asianmukaisimmiksi mainitussa direktiivissä asetetun tavoitteen saavuttamiseksi, kun on kyse erityisestä asiayhteydestä – kansallisista energiamarkkinoista.
Siitä seikasta, että direktiivin 2003/87 9 artiklan mukaan komissio arvioi kansallisia jakosuunnitelmia ennakkovalvonnassa, on puolestaan todettava, että sinänsä tällainen valvontavalta eroaa monin tavoin EY 226 artiklan mukaisesta jälkikäteisvalvonnasta. Tästä seikasta ei kuitenkaan voi seurata, että ennakkovalvonnan olisi mentävä pitemmälle kuin laillisuusvalvonta.
Edellä todetusta seuraa, että komission arvostelu ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämistä direktiivissä 2003/87 säädettyä komission ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa koskevista yleisistä huomautuksista on torjuttava.
Toisen valitusperusteen ensimmäinen osa, joka koskee yhdenvertaisen kohtelun periaatteen sivuuttamista
– Asianosaisten lausumat
Komissio katsoo, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt lähinnä yhdenvertaisen kohtelun periaatteen sivuuttamisesta johtuvan oikeudellisen virheen määrittäessään komissiolle direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdan nojalla kuuluvan valvontavallan ja sen käytön ulottuvuutta ja laajuutta.
Komission mielestä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on hylännyt erityisesti perustelun, jonka mukaan tämä periaate edellyttää, että kansallisten jakosuunnitelmien yhdenmukaisuutta direktiivin 2003/87 liitteessä III mainittujen perusteiden kanssa on arvioitava komission laatiman arviointimenetelmän ja kaikkia jäsenvaltioita koskevien samasta lähteestä saatujen ajantasaisten tietojen perusteella. Komission tekemäksi väitetty toimivallan ylittäminen johtuu siitä, ettei komissio ollut valvonut ensisijaisesti Puolan kansalliseen jakosuunnitelmaan sisältyneiden tietojen yhdenmukaisuutta kyseisen direktiivin liitteessä III mainittujen perusteiden kanssa.
Komissio katsoo, että tämän arvostelun pitäisi pikemminkin liittyä väitteeseen mahdollisesta perusteluvelvollisuuden laiminlyönnistä eikä väitteeseen direktiivin 2003/87 9 artiklan 1 ja 3 kohdan rikkomisesta. Arvostelu on joka tapauksessa perusteetonta.
Ensinnäkin väite, jonka mukaan komissio on korvannut Puolan kansallisessa jakosuunnitelmassa käytetyt ”tiedot””omilla tiedoillaan”, on komission mukaan perusteeton. Todellisia hiilidioksidipäästöjä koskeneiden tietojen osalta komissio oli käyttänyt Puolan kansallista jakosuunnitelmaa valvoessaan suoraan direktiivissä 2003/87 tarkoitetuilta toiminnanharjoittajilta saatuja tietoja, jotka oli tarkistettu päätöksen N:o 280/2004 mukaisesti ja julkaistu yhteisön riippumattomassa tapahtumalokissa (Community Independent Transaction Log – CITL). Bruttokansantuotteen kehitysennusteet kaudeksi 2005–2010 olivat puolestaan perustuneet kansallisiin tilastoihin, jotka oli laadittu yhteistyössä kansallisten asiantuntijoiden kanssa.
Sen jälkeen komissio katsoo, että tulkittaessa direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohtaa yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kannalta se, että jokaisen jäsenvaltion sallitaan käyttävän omien kriteeriensä mukaisesti muodostettuja omia tietojaan, on omiaan johtamaan jäsenvaltioiden epäyhdenvertaiseen kohteluun. Kyseisen direktiivin tarkoitus ja tavoite sekä vaatimus kaikkien kansallisten jakosuunnitelmien toimittamisesta komissiolle jokseenkin samana ajanjaksona osoittavat, että suunnitelmat ”perustuvat vertailukelpoisiin tilanteisiin” ja että niitä on arvioitava käyttäen kaikkien jäsenvaltioiden osalta saman ajanjakson uusimpia hiilidioksidipäästöjä koskevia tietoja ja kaikkia jäsenvaltioita varten samanaikaisesti saatavissa olevia bruttokansantuotteen kasvuennusteita. Yhteensovitettu valvontamenettely, joka perustuu samasta lähteestä peräisin olevien ja samaa ajanjaksoa koskevien tietojen ja/tai parametrien käyttöön, on perusteltu ottaen erityisesti huomioon direktiivin 2003/87 tavoitteet eli kasvihuonekaasujen päästöjen vähentäminen, sisämarkkinoiden häiriytymätön toiminta ja kilpailun vääristymisen estäminen.
Lopuksi komissio katsoo, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päättely on ristiriidassa saman tuomioistuimen asiassa T-208/07, BOT Elektrownia Bełchatów ym. vastaan komissio, 20.10.2008 antamassa määräyksessä tekemän päättelyn kanssa. Kyseisessä määräyksessä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin oli hyväksynyt jäsenvaltioiden kansallisiin jakosuunnitelmiinsa tekemien muutosten tilapäisen ohjaamisen katsoen, että direktiivin 2003/87 sanamuodosta ja sillä käyttöön otetun järjestelmän yleisestä rakenteesta ja tavoitteista johtuu, että jäsenvaltiolla on aina oikeus ehdottaa jakosuunnitelmaan muutoksia sen jälkeen, kun se on tehnyt suunnitelmasta ilmoituksen komissiolle, ja siihen asti, kunnes päätös, joka kyseisen valtion on tehtävä saman direktiivin 11 artiklan 2 kohdan mukaisesti, on tehty. Jos asianomaiselle jäsenvaltiolle myönnettäisiin ajallisesti rajoittamaton oikeus tehdä kansalliseen jakosuunnitelmaansa muutoksia, jotka johtaisivat jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärän lisäämiseen tuoreempien taloudellisten tietojen ja/tai ennusteiden ilmestyttyä, direktiivin tavoite sekä kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toiminta olisivat tuomitut epäonnistumaan.
Puolan tasavalta vaatii, että tämä toisen valitusperusteen ensimmäinen osa hylätään. Direktiivissä 2003/87 komissio velvoitetaan arvioimaan jokaista kansallista jakosuunnitelmaa erikseen. Direktiivin tarkoituksena ei ole, että jokaisen jäsenvaltion olisi vähennettävä kasvihuonekaasujen päästöjä ”hinnalla millä hyvänsä”, vaan sillä pyritään täyttämään Kioton pöytäkirjan mukaiset sitoumukset niin, että taloudelliselle kehitykselle aiheutetaan mahdollisimman vähän haittaa. Komission on kansallisia jakosuunnitelmia arvioidessaan otettava huomioon kunkin jäsenvaltion todellinen tilanne, erityisesti Kioton pöytäkirjan mukaisten tavoitteiden toteutusaste sekä kunkin jäsenvaltion talouden erityispiirteisiin tai kansantalouden kehitysasteeseen liittyvät kansalliset tarpeet. Jäsenvaltioiden kohtelun eriyttäminen on yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kannalta objektiivisesti perusteltua, kun otetaan huomioon kunkin jäsenvaltion energiamarkkinoiden ominaispiirteet ja edistyminen Kioton pöytäkirjassa tarkoitettujen sitoumusten täyttämisessä.
– Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Toisen valitusperusteen ensimmäinen osa kohdistuu valituksenalaisen tuomion 100–120 kohtaan. Niissä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi, että komissiolle direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdan nojalla kuuluva valvontavalta rajoittuu sen tarkastamiseen, että kuhunkin kansalliseen jakosuunnitelmaan sisältyvät tiedot ovat kyseisen direktiivin liitteessä III lueteltujen perusteiden mukaisia, ja ettei komissiolla ole oikeutta korvata jäsenvaltion suunnitelmaansa sisällyttämiä tietoja omilla tiedoillaan. Jäsenvaltioilla on yksinomainen toimivalta kansallisen jakosuunnitelman laatimisessa ja kasvihuonekaasujen jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärää koskevan lopullisen päätöksen tekemisessä. Valituksenalaisen tuomion 104 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin täsmensi, ”että jäsenvaltioiden välisen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen soveltaminen ei voi johtaa siihen, että muutetaan jäsenvaltioiden ja komission välistä toimivallanjakoa, sellaisena kuin siitä säädetään [kyseisessä] direktiivissä”.
Aivan aluksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tapauksia kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella (ks. mm. asia
C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine ym., tuomio 16.12.2008, Kok., s. I-9895
, 23 kohta).
Se, että tätä periaatetta on noudatettava, ei kuitenkaan voi muuttaa unionin oikeuden säännöksen mukaista komission ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa. Kuten tämän tuomion 47 kohdassa on vahvistettu, direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdassa annetaan komissiolle pelkästään kansallisten jakosuunnitelmien laillisuuden valvomiseen oikeuttava toimivalta, jota käyttäen se voi hylätä suunnitelman, joka ei ole direktiivin 2003/87 liitteessä III lueteltujen perusteiden tai saman direktiivin 10 artiklan säännösten mukainen.
Kyseisen valvonnan asteesta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 101 kohdassa asianmukaisesti, että valvonnan on välttämättä kohdistuttava Puolan kansalliseen jakosuunnitelmaan sisältyneisiin tietoihin. Komission on valvottava niiden tietojen valintaa, joita kyseinen jäsenvaltio on jakosuunnitelmansa laatimisessa käyttänyt.
Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta ei voida moittia siitä, että se katsoi komission olevan velvollinen tutkimaan tiedot, jotka Puolan tasavalta oli sisällyttänyt suunnitelmaansa. Jos komissiolla oli ollut kyseisiin tietoihin liittyviä epäilyksiä, sen tehtävänä oli pyytää selvitystä toimivaltaisilta kansallisilta viranomaisilta tai jopa osoittaa, etteivät tiedot olleet direktiivin 2003/87 liitteessä III lueteltujen perusteiden mukaisia.
Komission esittämät väitteet kansallisten jakosuunnitelmien valvonnan samanaikaisuudesta eivät ole omiaan saattamaan kyseenalaiseksi tätä päätelmää. Nämä väitteet nimittäin perustuvat virheelliseen tulkintaan komissiolle direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdan nojalla kuuluvasta valvontavallasta. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 68 kohdassa, mahdolliset erot jäsenvaltioiden valitsemissa tiedoissa ja arviointimenetelmissä ilmentävät niillä olevaa liikkumavaraa, jota komission on kunnioitettava yhteensopivuutta valvoessaan.
Tässä yhteydessä on todettava, että komissio voi asianmukaisesti varmistaa jäsenvaltioiden yhdenvertaisen kohtelun tutkimalla kunkin jäsenvaltion esittämän suunnitelman yhtä huolellisesti. On syytä muistuttaa myös, että komissiolla on oikeus valita yhteinen vertailuperuste kunkin jäsenvaltion laatiman suunnitelman vertailua varten. Kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 102 kohdassa, tätä varten komissiolla on muun muassa oikeus laatia ”oma kansallisten jakosuunnitelmien arviointimenetelmänsä”, joka perustuu sen asianmukaisimpina pitämiin tietoihin, ja käyttää sitä vertailuvälineenä tutkiessaan, ovatko kansallisiin jakosuunnitelmiin sisältyvät tiedot yhteensopivia direktiivin 2003/87 liitteessä III lueteltujen perusteiden kanssa.
Komission väitteestä, jonka mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin olisi virheellisesti pitänyt komission oman arviointimenetelmän perusteella saatuja tietoja komission ”omina tietoina” katsoessaan, ettei komissiolla ollut oikeutta korvata Puolan tasavallan suunnitelmassaan käyttämiä tietoja oman arviointimenetelmänsä perusteella saaduilla tiedoilla, on lopuksi todettava, että väite perustuu valituksenalaisen tuomion 100–103 ja 120 kohdan virheelliseen tulkintaan. Kuten julkisasiamies on huomauttanut ratkaisuehdotuksensa 76 kohdassa, katsoessaan, ettei komissiolla ollut oikeutta korvata Puolan tasavallan käyttämiä tietoja omilla tiedoillaan, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei viitannut komission käyttämien tietojen valintaan tai lähteeseen vaan siihen, ettei komissio ollut tutkinut Puolan kansalliseen jakosuunnitelmaan sisältyneiden tietojen yhdenmukaisuutta direktiivin 2003/87 liitteessä III mainittujen perusteiden kanssa.
Näiden seikkojen perusteella toisen valitusperusteen ensimmäinen osa on hylättävä perusteettomana.
Toisen valitusperusteen toinen osa, joka koskee direktiivin 2003/87 tavoitteen sivuuttamista
– Asianosaisten lausumat
Komissio katsoo, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohtaa tulkitessaan tehnyt oikeudellisen virheen sivuuttamalla tämän direktiivin tarkoituksen.
Komissiolle tämän säännöksen mukaan kuuluvaa valvontavaltaa on sen mukaan tarkasteltava ja tulkittava direktiivin 2003/87 tavoitteiden valossa. Kyseisellä direktiivillä perustetaan sen 1 artiklan mukaan kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä yhteisössä kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti. Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa asiassa Arcelor Atlantique et Lorraine ym. antamassaan tuomiossa todennut, että järjestelmän perimmäinen tavoite on ympäristönsuojelu ja että tämä järjestelmä kannustaa ja helpottaa etsimään keinoja, joilla päästöjä voitaisiin vähentää edullisimmin. Komission mukaan kyseisessä tuomiossa todetaan, että tavoite voidaan saavuttaa vain silloin, kun päästöoikeuksien kysyntä ylittää yhteisön päästöoikeuksien markkinoilla tarjolla olevan määrän. Lisäksi direktiivin 2003/87 johdanto-osan seitsemännen perustelukappaleen mukaan tällä järjestelmällä voidaan osaltaan varmistaa, ettei sisämarkkinoiden toiminta häiriinny, ja välttää kilpailun vääristyminen.
Toisin kuin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut valituksenalaisessa tuomiossa, komission direktiivin 2003/87 9 artiklan nojalla suorittama valvonta ei voi komission mukaan olla ”hyvin rajallista” valvontaa, joka rajoittuisi pelkäksi jäsenvaltioiden kansallisissa jakosuunnitelmissaan käyttämien tietojen tarkastamiseksi. On sitä paitsi mahdollista osoittaa jälkikäteen, että Puolan kansallisessa jakosuunnitelmassa ilmoitettujen hiilidioksidipäästöjä koskevien tietojen ja jaettaville päästöoikeuksille ehdotetun kokonaismäärän hyväksyminen ehdoitta olisi johtanut tulokseen, joka olisi ollut vastoin direktiivin 2003/87 liitteessä III olevia perusteita 1–3 ja lisäksi aiheuttanut hiilidioksidin päästöoikeuksien inflaation markkinoilla.
Komissio kiistää myös ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toteamuksen, jonka mukaan riidanalainen päätös on muuttanut direktiivin 2003/87 9 ja 11 artiklassa säädettyä komission ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa.
Puolan tasavalta katsoo, että tämä toisen valitusperusteen toinen osa on hylättävä. Se myöntää, ettei direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohta ole aivan täsmällinen, mutta huomauttaa, ettei tälle säännökselle voida antaa direktiivin teleologisella tulkinnalla sen sanamuodon mukaisen tulkinnan vastaista merkitystä.
Kasvihuonekaasujen päästöjen vähentäminen ei myöskään sen mukaan ole direktiivin 2003/87 itsenäinen tavoite. Direktiivin säännösten, kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toiminnan kuten myöskään jäsenvaltioiden tukemisen päästöjen vähentämisessä ei voida katsoa olevan sellaisia perusteita, joiden vuoksi jäsenvaltiot voitaisiin pakottaa vähentämään päästöjään enemmän kuin unionin kansainväliset velvoitteet edellyttävät. Sitä paitsi kyseisen direktiivin tavoitteena ei ole kasvihuonekaasujen päästöjen vähentäminen ”hinnalla millä hyvänsä” vaan niiden vähentäminen ”siten, että siitä koituu mahdollisimman vähän haittaa talouden kehitykselle ja työllisyydelle”. Sen tarkoituksena on perustaa kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä yhteisössä siten, että nämä tavoitteet voidaan saavuttaa ”sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti”.
– Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Toisen valitusperusteen toinen osa kohdistuu valituksenalaisen tuomion 121–131 kohtaan. Näissä kohdissa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että komissio oli ylittänyt direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdan mukaisen valvontavaltansa rajat vahvistaessaan riidanalaisessa päätöksessä päästöoikeuksille tietyn määrän, jonka ylittämistä pidettäisiin aina yhteensopimattomana direktiivissä 2003/87 vahvistettujen perusteiden kanssa, ja hylätessään Puolan kansallisen jakosuunnitelman siltä osin kuin siinä ehdotettu päästöoikeuksien kokonaismäärä ylitti tämän rajan.
Tältä osin on syytä muistuttaa, että direktiivin 2003/87 tärkeimpänä tavoitteena on ilmoitettu olevan saada aikaan huomattavia vähennyksiä kasvihuonekaasupäästöissä unionilla ja sen jäsenvaltioilla olevien, Kioton pöytäkirjan mukaisten sitoumusten täyttämiseksi. Tämä tavoite on saavutettava tiettyjä alatavoitteita noudattaen ja tiettyjen toimenpiteiden avulla. Tämän osalta pääasiallisena keinona on yhteisön laajuinen kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmä, kuten direktiivin 2003/87 1 artiklasta ja johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ilmenee. Kyseisessä 1 artiklassa säädetään, että järjestelmä kannustaa vähentämään kasvihuonekaasupäästöjä sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti. Muut alatavoitteet, joita järjestelmän on noudatettava, ovat talouden kehityksen ja työllisyyden turvaaminen sekä sisämarkkinoiden ja kilpailun edellytysten häiriötön toiminta, kuten saman direktiivin johdanto-osan viidennessä ja seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan.
Käsiteltävässä asiassa on todettava, että sekään seikka, että komission suosimalla lähestymistavalla voitaisiin parantaa kasvihuonekaasujen kaupan järjestelmän toimintaa unionissa ja siten saavuttaa tehokkaammin tavoitteena oleva kasvihuonekaasupäästöjen huomattava vähentäminen, ei edes paikkansa pitäessään voisi muuttaa direktiivin 2003/87 9 ja 11 artiklassa säädettyä komission ja jäsenvaltioiden välistä toimivallan jakoa.
Jaetun toimivallan alalla, kuten ympäristönsuojelussa, unionin lainsäätäjän on nimittäin määritettävä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi tarpeellisina pitämänsä toimenpiteet noudattaen samalla EY 5 artiklassa vahvistettuja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatetta.
Se, että unionin lainsäätäjä on halunnut antaa komissiolle ainoastaan toimivallan valvoa kansallisten jakosuunnitelmien yhteensopivuutta direktiivin 2003/87 liitteessä III mainittujen perusteiden kanssa mutta ei korvaamis- tai yhdenmukaistamistoimivaltaa, johon sisältyisi toimivalta enimmäismäärän vahvistamiseen jaettaville kasvihuonekaasujen päästöoikeuksille, ilmenee sekä direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdasta että direktiivin valmisteluasiakirjoista. Se, että komission katsottaisiin voivan vahvistaa tällaisen enimmäismäärän, ylittäisi siten tämän direktiivin teleologisen tulkinnan rajat ja merkitsisi sitä, että komissiolle annettaisiin toimivaltaa, jolle ei ole minkäänlaista oikeudellista perustaa.
Kuten jo tämän tuomion 47 kohdasta ilmenee, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on siten menetellyt oikein katsoessaan valituksenalaisen tuomion 89 kohdassa, että direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdasta seuraa yksiselitteisesti, että komission tehtävänä on ainoastaan tutkia, onko jäsenvaltion kansallinen jakosuunnitelma direktiivin liitteessä III olevien perusteiden ja direktiivin 10 artiklan säännösten mukainen. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on asianmukaisesti katsonut, että komissiolla on valta tutkia suunnitelman yhteensopivuus ja valta hylätä kansallinen jakosuunnitelma siksi, ettei se ole kyseisten perusteiden tai säännösten mukainen.
Tältä osin on syytä todeta, että unionin lainsäätäjä, jolla on yksinomainen toimivalta direktiivin 2003/87 muuttamiseen, on katsonut tarpeelliseksi muuttaa sen 9 artiklaa direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi 23.4.2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/29/EY (
EUVL L 140, s. 63
). Tällä muutosdirektiivillä säädetään päästökauppajärjestelmän pidemmälle menevästä yhdenmukaistamisesta, jotta voidaan paremmin hyödyntää päästökaupan edut, välttää häiriöt sisämarkkinoilla ja helpottaa päästökauppajärjestelmien yhteen liittämistä.
Komission väitteestä, jonka mukaan on mahdollista osoittaa jälkikäteen, että Puolan kansallisessa jakosuunnitelmassa ilmoitettujen hiilidioksidipäästöjä koskevien tietojen ja päästöoikeuksille ehdotetun kokonaismäärän hyväksyminen ehdoitta olisi johtanut direktiivin 2003/87 liitteessä III olevien perusteiden 1–3 vastaiseen tulokseen, on todettava, että väite perustuu valituksenalaisen tuomion virheelliseen tulkitsemiseen. Kuten nimittäin julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 85 kohdassa todennut, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut, että komissio voi hylätä kansallisen jakosuunnitelman, joka ei ole kyseisessä liitteessä mainittujen perusteiden mukainen, eikä kyseinen tuomioistuin siten ole katsonut, että komission piti hyväksyä ehdoitta Puolan kansalliseen jakosuunnitelmaan sisältyvät tiedot.
Komission väitteestä, jonka mukaan olisi menettelyn ekonomiaan liittyvistä syistä perusteltua tunnustaa komissiolle toimivalta enimmäismäärän vahvistamiseen jaettaville kasvihuonekaasujen päästöoikeuksille, on puolestaan todettava, että sinänsä tällaisella lähestymistavalla vähennettäisiin vaaraa kansallisten jakosuunnitelmien toistuvista hylkäyspäätöksistä, jotka johtuisivat niiden yhteensopimattomuudesta direktiivin 2003/87 liitteessä III lueteltujen perusteiden kanssa. Tässä yhteydessä on kuitenkin korostettava, ettei komissio ylitä toimivaltaansa, jos se päästöoikeuksien sitovaa enimmäismäärää vahvistamatta ilmoittaa kansallisen jakosuunnitelman hylkäämispäätöksen päätösosassa, ettei se hylkää jakosuunnitelmaan tehtyjä muutoksia, jos ne ovat tässä hylkäyspäätöksessä esitettyjen ehdotusten ja suositusten mukaisia. Tällainen menettely on jäsenvaltioiden ja komission välisen vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaista ja vastaa myös menettelyn ekonomiaan liittyviä tavoitteita.
Tästä seuraa, ettei komissiolla ole perustetta väittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin olisi direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohtaa tulkitessaan sivuuttanut direktiivin tavoitteet. Toisen valitusperusteen toinen osa on siis hylättävä perusteettomana.
Koska komission esittämä arvostelu direktiivissä 2003/87 säädettyyn jäsenvaltioiden ja komission väliseen toimivallan jakoon liittyvistä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen yleisistä huomautuksista on torjuttu eikä toisen valitusperusteen kumpaakaan osaa ole voitu hyväksyä, toinen valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
Kolmas valitusperuste, joka koskee EY 253 artiklassa ja direktiivin 2003/87 9 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun perusteluvelvollisuuden virheellistä tulkintaa
Asianosaisten lausumat
Komissio katsoo, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tulkinnut EY 253 artiklassa vahvistetun perusteluvelvollisuuden laajuutta virheellisesti. Kyseinen tuomioistuin on nimittäin virheellisesti katsonut, että komissio oli perusteettomasti ja ”ilman asianmukaisia perusteluja” hylännyt Puolan tasavallan käyttämän taloudellisen analysointimenetelmän ja Puolan tasavallan kansalliseen jakosuunnitelmaansa sisällyttämät tiedot. Toimen perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja. Perustelut riippuvat toimen asiayhteydestä ja kaikista asiaa koskevista oikeussäännöistä. Riidanalaisen päätöksen perustelut ovat sitä paitsi olleet riittävät, jotta Puolan tasavallalle on selvinnyt syyt, joiden vuoksi kyseisiä tietoja ei ole otettu huomioon ja käytetty analysointimenetelmä on torjuttu. Kyseisellä jäsenvaltiolla on ollut tiedossaan muitakin tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, joista nämä syyt ovat selvinneet sille.
Puolan tasavalta vaatii, että tämä valitusperuste hylätään. Komissio väittää virheellisesti, että velvollisuus Puolan kansallisen jakosuunnitelman hylkäämistä koskevan päätöksen perustelemiseen olisi ”luonteeltaan suppea” eikä tällaisessa suunnitelmassa käytettyjen tietojen ja menetelmien hylkäämisen täsmällisiä syitä olisi tarpeen selittää.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Kolmas valitusperuste kohdistuu valituksenalaisen tuomion 135–153 kohtaan, joissa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tutki ylimääräisenä perusteena toisen kanneperusteen ensimmäisen osan, joka koski perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä. Valituksenalaisen tuomion 136–143 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin otti ensin kantaa perusteluvelvollisuuden laajuuteen. EY 253 artiklaan liittyvään oikeuskäytäntöön viitattuaan se katsoi valituksenalaisen tuomion 143 kohdassa, että ”komission tehtävänä on direktiivin [2003/87] 9 artiklan 3 kohdan mukaista valvontavaltaansa käyttäessään selittää, mistä syystä Puolan tasavallan kansallisen jakosuunnitelmansa laatimisessa käyttämät välineet olivat ristiriidassa [saman] direktiivin liitteessä III olevien perusteiden ja direktiivin 10 artiklan säännösten kanssa”. Valituksenalaisen tuomion 144–152 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi sitten, että komissio oli laiminlyönyt tämän velvollisuuden. Valituksenalaisen tuomion 153 kohdassa se päätyi sen vuoksi katsomaan, että tämän kanneperusteen ensimmäinen osa oli perusteltu.
On todettava, että tämä valitusperuste kohdistuu valituksenalaisen tuomion perusteluun, joka on kyseisen tuomion 134 kohdasta ilmenevin tavoin ylimääräinen perustelu, eikä se näin ollen, vaikka se oletettaisiinkin perustelluksi, voi johtaa kyseisen tuomion kumoamiseen (ks. mm. asia
C-164/01 P, van den Berg v. neuvosto ja komissio, tuomio 28.10.2004, Kok., s. I-10225
, 60 kohta sekä yhdistetyt asiat
C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P-C-208/02 P ja C-213/02 P, Dansk Rørindustri ym. v. komissio, tuomio 28.6.2005, Kok., s. I-5425
, 148 kohta).
Kysymys siitä, oliko komissio laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa hylätessään Puolan tasavallan käyttämän taloudellisen analysointimenetelmän ja Puolan kansalliseen jakosuunnitelmaan sisältyneet tiedot, ei nimittäin ole vaikuttanut ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen arviointiin, kun kyseinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 132 kohdassa asianmukaisesti katsonut, että komissio oli rikkonut direktiivin 9 artiklan 1 ja 3 kohdan säännöksiä yhtäältä siitä syystä, että komissio oli korvannut Puolan kansalliseen jakosuunnitelmaan sisältyneet tiedot omilla tiedoillaan, jotka komissio oli saanut omalla jäsenvaltioiden kansallisten jakosuunnitelmien arviointimenetelmällään, ja toisaalta siitä syystä, että komissio oli asettanut enimmäistason niiden päästöoikeuksien kokonaismäärälle, jotka Puolan tasavalta myöntää kaudeksi 2008–2012.
Näin ollen tämä valitusperuste on hylättävä tehottomana.
Neljäs valitusperuste, joka koskee oikeudellista virhettä riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohdan, 2 artiklan 1 kohdan ja 3 artiklan 1 kohdan erottamattomuuden arvioinnissa
Asianosaisten lausumat
Komissio moittii ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta siitä, että tämä on katsonut, etteivät riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohta, 2 artiklan 1 kohta ja 3 artiklan 1 kohta olleet erotettavissa riidanalaisen päätöksen muista määräyksistä, ja siitä, että kyseinen tuomioistuin on tämän vuoksi kumonnut riidanalaisen päätöksen kokonaisuudessaan.
Komission mielestä valituksenalainen tuomio perustuu väärään käsitykseen unionin toimiin sisältyvien määräysten erotettavuudesta sekä valituksenalaisen tuomion 156 kohdassa viitatun oikeuskäytännön ja riidanalaisen päätöksen virheelliseen tulkintaan. Komission mukaan vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että erotettavuutta koskeva edellytys ei täyty, jos toimen osittaisella kumoamisella muutetaan sen pääsisältöä. Toimen sisällön muuttaminen ei kuitenkaan merkitse tätä kaikissa tapauksissa. Toimen pääsisällön muuttaminen nimittäin edellyttää sen muuttamista sellaiseksi toimeksi, jollaista sen antaja ei aikonut antaa tai ei olisi antanut.
Komissio katsoo, että riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohta, 2 artiklan 1 kohta ja 3 artiklan 1 kohta liittyvät toisiinsa ja että päätöksen 1 ja 2 artiklan muut kohdat ovat erotettavissa kunkin mainitun artiklan 1 kohdasta. Lisäksi direktiivin 2003/87 liitteessä III mainittujen perusteiden 1–3 suhde samassa liitteessä mainittuihin perusteisiin 5, 6, 10 ja 12 mahdollistaa niiden erottamisen, ja vastaavasti myös riidanalaisen päätöksen 3 artiklan 2 ja 3 kohtaan sisältyvillä jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärällä ja kansallisen jakosuunnitelman mahdollisissa tulevissa muutoksissa käytettävillä muilla menetelmillä on samanlainen keskinäinen suhde.
Puolan tasavalta vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää tämän valitusperusteen. Valituksenalaisessa tuomiossa kumotut riidanalaisen päätöksen määräykset muodostavat päätöksen olennaisen osan. Jos ne poistetaan päätöksestä, päätös menettää merkityksensä.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Neljäs valitusperuste kohdistuu valituksenalaisen tuomion 155–162 kohtaan, jotka koskevat kysymystä siitä, ovatko riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohta, 2 artiklan 1 kohta ja 3 artiklan 1 kohta erotettavissa saman päätöksen muista osista vai eivät ja onko ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin siten menetellyt oikein kumotessaan päätöksen kokonaisuudessaan.
Kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on muistuttanut valituksenalaisen tuomion 156 kohdassa, unionin toimen osittainen kumoaminen on mahdollista vain silloin, kun osat, joiden kumoamista on vaadittu, ovat sellaisia, että ne voidaan erottaa toimen muista osista (ks. mm. asia
C-29/99, komissio v. neuvosto, tuomio 10.12.2002, Kok., s. I-11221
, 45 kohta ja asia
C-239/01, Saksa v. komissio, tuomio 30.9.2003, Kok., s. I-10333
, 33 kohta; ks. myös vastaavasti asia
C-378/00, komissio v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 21.1.2003, Kok., s. I-937
, 30 kohta). Oikeuskäytännössä on myös toistuvasti katsottu, että tämä erotettavuutta koskeva edellytys ei täyty, jos toimen osittaisella kumoamisella muutetaan sen pääsisältöä (asia
C-244/03, Ranska v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 24.5.2005, Kok., s. I-4021
, 13 kohta; ks. myös vastaavasti yhdistetyt asiat
C-68/94 ja C-30/95, Ranska ym. v. komissio, tuomio 31.3.1998, Kok., s. I-1375
, 257 kohta ja em. asia komissio v. neuvosto, tuomion 46 kohta).
Käsiteltävänä olevassa asiassa sen tarkistaminen, ovatko riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohta, 2 artiklan 1 kohta ja 3 artiklan 1 kohta erotettavissa päätöksen muista osista, edellyttää mainittujen määräysten ulottuvuuden tutkimista, jotta voidaan arvioida, merkitsisikö niiden kumoaminen kyseisen päätöksen hengen ja pääsisällön muuttamista (ks. vastaavasti asia
C-540/03, parlamentti v. neuvosto, tuomio 27.6.2006, Kok., s. I-5769
, 29 kohta).
On muistutettava, että riidanalaisen päätöksen määräykset johtuvat kielteisestä arvioinnista, jonka komissio on tehnyt Puolan kansallisesta jakosuunnitelmasta, josta Puolan tasavalta oli ilmoittanut komissiolle. Riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa luetellaan eri syitä, joiden vuoksi suunnitelma ei ole jonkin tai joidenkin direktiivin 2003/87 liitteessä III mainittujen perusteiden mukainen. Riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa komissio sitoutuu olemaan vastustamatta suunnitelmaa, joka hyväksytään tämän hylkäyspäätöksen jälkeen, edellyttäen, että asianomainen jäsenvaltio tekee saman artiklan 1–5 kohdassa luetellut muutokset. Riidanalaisen päätöksen 3 artiklan 1 kohta puolestaan koskee kasvihuonekaasujen jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärää, ja sen 2 ja 3 kohta sisältävät saman päätöksen muiden määräysten toteuttamiseen liittyviä tarkennuksia.
Erityisesti riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohdan, 2 artiklan 1 kohdan ja 3 artiklan 1 kohdan suhteesta saman päätöksen muihin osiin on todettava, että vaikka näissä määräyksissä viitataan Puolan kansallisen jakosuunnitelman eri osiin ja direktiivin 2003/87 liitteessä III lueteltuihin eri perusteisiin, ne muodostavat erottamattoman kokonaisuuden.
Yhtäältä on selvää, että kasvihuonekaasujen jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärän vahvistaminen (direktiivin 2003/87 liitteessä III olevat perusteet 1–3), johon riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohdassa, 2 artiklan 1 kohdassa ja 3 artiklan 1 kohdassa viitataan, on kansallisten jakosuunnitelmien keskeinen osatekijä ja liittyy läheisesti näiden suunnitelmien muihin osiin.
Toisaalta on niin, kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on asianmukaisesti todennut valituksenalaisen tuomion 157 ja 158 kohdassa, että kun otetaan huomioon riidanalaisen päätöksen 1 artiklan rakenne, siitä, että tiettyjä sen kohtia mahdollisesti kumottaisiin, ”seuraisi se, että niiden direktiivin [2003/87] kanssa ristiriidassa olevien seikkojen, jotka riidanalaisessa päätöksessä on todettu, lukumäärä pienentyisi”. Saman päätöksen 2 artiklan joidenkin kohtien kumoamisesta puolestaan ”seuraisi vain se, että komission sitoumus olla vastustamatta [Puolan] kansallista jakosuunnitelmaa pysyisi voimassa, kuitenkin niin, että niiden muutosten, joiden tekemistä mainittua sitoumusta annettaessa on alun perin edellytetty, lukumäärä pienenee”.
Mikään seikka riidanalaisessa päätöksessä ei kuitenkaan oikeuta olettamaan, että Puolan kansallinen jakosuunnitelma olisi voitu katsoa direktiivin 2003/87 mukaiseksi, jollei siihen ole tehty kaikkia riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa lueteltuja muutoksia.
Kuten nimittäin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on asianmukaisesti todennut valituksenalaisen tuomion 161 kohdassa, riidanalaisen päätöksen 1 artiklan jonkin kohdan ja saman päätöksen 2 artiklan vastaavan kohdan kumoaminen ”korvaisi riidanalaisen päätöksen, jonka mukaan [Puolan] kansallinen jakosuunnitelma voidaan hyväksyä sillä ehdolla, että siihen tehdään tietyt viisi muutosta, jotka korjaavat viisi direktiivin [2003/87] liitteen III perusteiden vastaisuutta, eri päätöksellä, jonka mukaan kyseinen suunnitelma voidaan hyväksyä sillä ehdolla, että siihen tehdään vähemmän muutoksia”.
Näin ollen on todettava, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on menetellyt oikein katsoessaan valituksenalaisen tuomion 160 kohdassa, että riidanalaisen päätöksen 1 artiklan jonkin kohdan ja saman päätöksen 2 artiklan vastaavan kohdan kumoamisesta olisi seurauksena riidanalaisen päätöksen pääsisällön muuttuminen.
Riidanalaisen päätöksen 3 artiklan 2 ja 3 kohdan osalta riittää, kun todetaan, että kyseiset määräykset sisältävät täsmennyksiä, jotka koskevat riidanalaisen päätöksen muiden määräysten täytäntöönpanoa. Kun riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohta, 2 artiklan 1 kohta ja 3 artiklan 1 kohta kumotaan, 3 artiklan 2 ja 3 kohta menettävät siten kohteensa.
Näitä johtopäätöksiä ei voida kumota komission väitteellä, jonka mukaan unionin toimen pääsisällön muuttaminen merkitsisi pelkästään sen muuttamista sellaiseksi toimeksi, jollaista sen antaja ei aikonut antaa tai ei olisi antanut. Tältä osin on riittävää todeta, että kysymys siitä, muuttaisiko osittainen kumoaminen unionin toimen pääsisältöä, muodostaa objektiivisen edellytyksen eikä subjektiivista, riidanalaisen toimen antaneen toimielimen poliittiseen tahtoon liittyvää edellytystä (ks. em. asia Saksa v. komissio, tuomion 37 kohta sekä em. asia Ranska v. parlamentti ja neuvosto, tuomion 14 kohta).
Edellä todetusta seuraa, ettei ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ole tehnyt tuomiossaan oikeudellista virhettä katsoessaan, etteivät riidanalaisen päätöksen 1 artiklan 1 kohta, 2 artiklan 1 kohta ja 3 artiklan 1 kohta olleet erotettavissa saman päätöksen muista osista, ja kumotessaan riidanalaisen päätöksen tästä syystä kokonaisuudessaan. Neljäs valitusperuste on siten perusteeton.
Koska yhtäkään niistä valitusperusteista, joihin komissio on vedonnut, ei ole hyväksytty, valitus on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan, jota sovelletaan saman työjärjestyksen 118 artiklan nojalla valitusmenettelyyn, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian ja Puolan tasavalta on vaatinut sen velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut, se on velvoitettava korvaamaan ne.
Saman 69 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan Tšekin tasavalta, Tanskan kuningaskunta, Romania sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Valitus hylätään.

2)
Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

3)
Tšekin tasavalta, Tanskan kuningaskunta, Romania sekä Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: puola.