CELEX: 62013CJ0647
Præjudiciel forelæggelse
social sikring
betingelser for adgang til udbetaling af arbejdsløshedsunderstøttelse i en medlemsstat
hensyntagen til arbejdsperioder tilbagelagt som kontraktansat i en EU-institution beliggende i denne medlemsstat
sidestilling af arbejdsløshedsdage, for hvilke der er udbetalt ydelser i henhold til ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne, med arbejdsdage
princippet om loyalt samarbejde

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af princippet om loyalt samarbejde og artikel 34, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem Office national de l’Emploi (herefter »ONEM«) og Marie-Rose Melchior vedrørende denne myndigheds afslag på at tildele hende arbejdsløshedsunderstøttelse.
Retsforskrifter
EU-retten
Artikel 96 i ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne, som fastsat ved Rådets forordning (EØF, Euratom, EKSF) nr. 259/68 af 29. februar 1968 om vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og om ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i disse Fællesskaber samt om særlige midlertidige foranstaltninger for tjenestemænd i Kommissionen (EFT 1968 I, s. 30), som ændret ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 723/2004 af 22. marts 2004 (
EUT L 124, s. 1
, herefter »ansættelsesvilkårene«), bestemmer:
»1.   En tidligere kontraktansat, som efter at være ophørt med at arbejde i en af EF-institutionerne er uden beskæftigelse, kan:
a)
såfremt han ikke er berettiget til en af Fællesskabet betalt alderspension eller invaliditetsydelse
b)
såfremt hans udtræden af tjenesten ikke skyldes afskedigelse efter ansøgning eller opsigelse af kontrakten af disciplinære årsager
c)
såfremt han har gjort tjeneste i mindst seks måneder, og
d)
såfremt han er bosat i en af medlemsstaterne,
få udbetalt en månedlig arbejdsløshedsunderstøttelse på nedenstående betingelser.
Såfremt den pågældende har ret til arbejdsløshedsunderstøttelse i henhold til en national ordning, har han pligt til at meddele dette til den institution, som han henhørte under, hvorefter denne straks underretter Kommissionen herom. I så fald skal den pågældende understøttelse fratrækkes den, der udbetales i henhold til stk. 3.
2.   Arbejdsløshedsunderstøttelsen er betinget af, at den tidligere kontraktansatte:
a)
har meldt sig som arbejdssøgende på arbejdsformidlingen i den medlemsstat, hvor han har taget bopæl
b)
opfylder de forpligtelser, der er fastsat i denne medlemsstats lovgivning for personer, der modtager arbejdsløshedsunderstøttelse i henhold til denne lovgivning
c)
hver måned til den institution, som han henhørte under, fremsender en attest, som er udstedt af det pågældende lands kompetente myndighed, og hvori det oplyses, om han har opfyldt de i litra a) og b) nævnte forpligtelser; attesten sendes straks videre til Kommissionen.
I tilfælde af sygdom, ulykke, fødsel, invaliditet eller forhold, der er anerkendt som sidestillet hermed, eller i tilfælde, hvor den nationale kompetente myndighed har dispenseret fra opfyldelsen af disse forpligtelser, kan Fællesskabet påbegynde eller fortsætte udbetaling af understøttelse, selv om de i litra b) nævnte nationale forpligtelser ikke er opfyldt.
[...]
7.   En tredjedel af bidraget til arbejdsløshedsforsikringen betales af den kontraktansatte. [...]
[...]
9.   De kompetente nationale myndigheder på beskæftigelses- og arbejdsløshedsområdet sikrer inden for rammerne af deres nationale lovgivning sammen med Kommissionen et effektivt samarbejde med henblik på korrekt anvendelse af denne artikel.
[...]«
Belgisk ret
I henhold til artikel 30 i kongelig anordning af 25. november 1991 om arbejdsløshed (
Moniteur belge
af 31.12.1991, s. 29888, herefter »den kongelige anordning«), i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen, skal en arbejdstager, der arbejder fuld tid og er fyldt 50 år, for at have ret til udbetaling af arbejdsløshedsunderstøttelse have tilbagelagt 624 arbejdsdage inden for de sidste 36 måneder inden indgivelsen af ansøgningen om arbejdsløshedsunderstøttelse.
Artikel 37, stk. 1, i den kongelige anordning bestemmer følgende:
»[...] betragtes som beskæftigelse normalt, faktisk arbejde og supplerende beskæftigelse uden kompenserende hvileperioder, der er udført i et erhverv eller i en virksomhed, der er omfattet af den sociale sikringsordnings bestemmelser om arbejdsløshed, hvorved der for denne beskæftigelse samtidig:
1°
er blevet udbetalt et vederlag, der mindst svarer til den minimumsløn, der er fastsat i en lovregel eller i en administrativ forskrift eller i en kollektiv overenskomst, som er bindende for virksomheden, eller, såfremt dette ikke er tilfældet, er fastsat ved sædvane
2°
er blevet indbetalt lovbestemte bidrag af dette vederlag til den sociale sikringsordning, herunder til arbejdsløshedsforsikringen.
[...]«
Artikel 37, stk. 2, i den kongelige anordning bestemmer følgende:
»Der tages hensyn til arbejde, der er udført i udlandet, såfremt det er udført inden for rammerne af et beskæftigelsesforhold, for hvilket der i Belgien skulle indeholdes bidrag til de sociale sikringsordninger, herunder til arbejdsløshedsforsikringen.
Første afsnit finder dog kun anvendelse, hvis arbejdstageren efter arbejdet udført i udlandet har tilbagelagt arbejdsperioder som arbejdstager i henhold til belgisk ret.«
Ifølge artikel 38, stk. 1, nr. 1, litra a), i den kongelige anordning sidestilles med arbejdsdage, ved anvendelsen af artikel 30 ff. i nævnte anordning, de dage, for hvilke der er udbetalt en godtgørelse i henhold til arbejdsløshedsforsikringslovgivningen.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen havde Marie-Rose Melchior, som er belgisk statsborger, haft forskellige ansættelser som arbejdstager i Belgien, inden hun blev kontraktansat i Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i Bruxelles fra den 1. marts 2005 til den 29. februar 2008.
Ved afgørelse af 5. marts 2008 afslog ONEM at udbetale den arbejdsløshedsunderstøttelse, som hun havde ansøgt om den 1. marts 2008, med den begrundelse, at hun ikke havde godtgjort, at hun opfyldte kriteriet om 624 arbejdsdage inden for de sidste 36 måneder inden indgivelsen af ansøgningen, idet denne myndighed ikke tog hensyn til den periode, i hvilken den pågældende havde arbejdet i Kommissionen.
Efter at Marie-Rose Melchior havde modtaget den i ansættelsesvilkårene fastsatte arbejdsløshedsunderstøttelse i en periode på 12 måneder fra den 1. marts 2008 og havde været ansat i forskellige stillinger i Belgien mellem den 20. august 2008 og den 13. juli 2009, indgav hun en ny ansøgning om arbejdsløshedsunderstøttelse, som ONEM afslog ved en afgørelse af 26. august 2009, igen med den begrundelse, at hun ikke havde godtgjort, at hun havde tilbagelagt 624 arbejdsdage inden for de sidste 36 måneder inden indgivelsen af ansøgningen, dvs. i perioden fra den 14. juli 2006 til den 14. juli 2009.
Med henblik på fastsættelsen af antallet af tilbagelagte arbejdsdage tog ONEM kun hensyn til de perioder, der svarede til disse forskellige stillinger. ONEM nægtede dels at tage hensyn til den arbejdsperiode, hun havde tilbagelagt i Kommissionen, som værende en arbejdsperiode udført i udlandet som omhandlet i artikel 37, stk. 2, i den kongelige anordning, dels at sidestille den periode, hvor hun havde modtaget arbejdsløshedsunderstøttelse i henhold til ansættelsesvilkårene, med en arbejdsperiode, jf. samme anordnings artikel 38, stk. 1, nr. 1, litra a).
Marie-Rose Melchior anfægtede ONEM’s afgørelse af 26. august 2009 ved Tribunal du travail de Bruxelles, som ved dom af 14. februar 2012 annullerede den pågældende afgørelse, fastslog, at hun havde ret til arbejdsløshedsunderstøttelse fra den 14. juli 2009, og pålagde ONEM at betale den arbejdsløshedsunderstøttelse, der tilfaldt hende fra denne dato.
ONEM appellerede dommen til Cour du travail de Bruxelles med påstand om, at den ændrer dommen og stadfæster afgørelsen af 26. august 2009.
I forelæggelsesafgørelsen har Cour du travail de Bruxelles anført, at de bidrag, der er anført i artikel 37, stk. 1, i den kongelige anordning, er de bidrag, der er fastsat i den belgiske lovgivning, og at nævnte kongelige anordning, med forbehold af de eventuelle virkninger af EU-retten, ikke fastslår, at der skal tages hensyn til bidrag, som, i dette tilfælde i Belgien, er indbetalt i medfør af en anden arbejdsløshedsordning end den ordning, som er indført ved denne anordning. Cour du travail de Bruxelles har følgelig anført, at retten i første instans, uafhængigt af EU-retten, ikke kunne fastslå, at de eventuelle bidrag, der var foretaget i medfør af ansættelsesvilkårene, var bidrag som omhandlet i nævnte artikel 37, stk. 1, i den kongelige anordning.
Cour du travail de Bruxelles har, idet den har undersøgt de krav, der kan følge af EU-retten hvad angår hensyntagen til beskæftigelsesperioder tilbagelagt ved en EU-institution beliggende i Belgien, med henvisning til domme Ferlini (C-411/98,
EU:C:2000:530
, præmis 41) og My (C-293/03,
EU:C:2004:821
, præmis 35) samt til kendelse Ricci og Pisaneschi (C-286/09 og C-287/09,
EU:C:2010:420
, præmis 26) konstateret, at Marie-Rose Melchior ikke kan kvalificeres som »arbejdstager« som omhandlet i Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (EFT 1971 II, s. 366) eller i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 af 29. april 2004 om koordinering af de sociale sikringsordninger (
EUT L 166, s. 1
). Cour du travail de Bruxelles har ligeledes konstateret, at en arbejdstager, der som Marie-Rose Melchior arbejdede for en EU-institution beliggende i Belgien, og som ikke tidligere har arbejdet andre steder end i denne medlemsstat, ikke kan påberåbe sig bestemmelserne i EUF-traktaten om arbejdskraftens frie bevægelighed, idet disse ikke finder anvendelse på rent interne situationer.
Cour du travail de Bruxelles har imidlertid bemærket, at Domstolen gentagne gange har fastslået, at belgisk lovgivning på pensionsområdet ikke i tilstrækkelig grad sikrede overførslen af arbejdstagerens rettigheder, når denne både har haft ansættelse hos en belgisk arbejdsgiver og i en EU-institution. Cour du travail de Bruxelles har i denne forbindelse nævnt domme Kommissionen mod Belgien (137/80,
EU:C:1981:237
, præmis 19) og My (
EU:C:2004:821
). ONEM har gjort gældende, at det ræsonnement, der er fulgt i sidstnævnte dom, er baseret på en specifik bestemmelse på pensionsområdet, således at dette ræsonnement ikke vil kunne overføres til arbejdsløshedsforsikringsordningen, men Cour du travail de Bruxelles stiller spørgsmålstegn ved dette argument og har anført, at Domstolens løsning i denne dom tilsyneladende er knyttet til princippet om loyalt samarbejde. Cour du travail de Bruxelles har endvidere anført, at denne løsning er blevet anvendt ikke blot på pensionsområdet, men også i forbindelse med børnepasningsydelser og familietillæg samt vedrørende en skattefordel.
Cour du travail de Bruxelles er af den opfattelse, at det vil kunne udledes af denne retspraksis, at princippet om loyalt samarbejde, som fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, er til hinder for en anvendelse af artikel 37 og artikel 38, stk. 1, nr. 1, litra a), i den kongelige anordning som fortolket af ONEM. Ifølge Cour du travail de Bruxelles kan det endvidere ikke udelukkes, at disse bestemmelser kan være i strid med chartrets artikel 34, stk. 1, hvis første afsnit ifølge forklaringerne til chartret om grundlæggende rettigheder (
EUT 2007 C 303, s. 17
) bl.a. er baseret på artikel 12 i den europæiske socialpagt, undertegnet i Torino den 18. oktober 1961 og ændret i Strasbourg den 3. maj 1996.
Det er på denne baggrund, at Cour d’appel de Bruxelles har besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er princippet om loyalt samarbejde og artikel 4, stk. 3, TEU samt artikel 34, stk. 1, i [chartret] til hinder for, at en medlemsstat vedrørende berettigelse til arbejdsløshedsydelse afviser:
—
at tage hensyn til beskæftigelsesperioder tilbagelagt som kontraktansat i en af Den Europæiske Unions institutioner med sæde i denne medlemsstat, navnlig når den pågældende person både før og efter beskæftigelsesperioden som kontraktansat har været beskæftiget som arbejdstager efter den pågældende medlemsstats lovgivning
—
at ligestille dage, hvor der er udbetalt arbejdsløshedsydelse efter [ansættelsesvilkårene], med arbejdsdage, når dage, hvor der er udbetalt arbejdsløshedsydelse efter den pågældende medlemsstats lovgivning, kan ligestilles på denne måde?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Indledningsvis bemærkes, at den i hovedsagen omhandlede afgørelse fra ONEM blev truffet den 26. august 2009, dvs. inden Lissabontraktatens ikrafttrædelse.
Det må derfor fastslås, at den forelæggende ret med sit spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 10 EF og chartrets artikel 34, stk. 1, er til hinder for en medlemsstats lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som fortolkes således, at der med henblik på adgangen til udbetaling af arbejdsløshedsunderstøttelse ikke tages hensyn til arbejdsperioder tilbagelagt som kontraktansat i en EU-institution beliggende i denne medlemsstat og ikke sker sidestilling af dage, hvor der er udbetalt arbejdsløshedsunderstøttelse i medfør af ansættelsesvilkårene, med arbejdsdage, når dage, hvor der er udbetalt arbejdsløshedsunderstøttelse i henhold til den pågældende medlemsstats lovgivning, kan sidestilles på denne måde.
I denne forbindelse bemærkes, at EU-retten ikke griber ind i medlemsstaternes kompetence til selv at udforme deres sociale sikringsordninger, og at det i mangel af en harmonisering på unionsplan tilkommer hver medlemsstat i lovgivningen at fastsætte betingelserne for tildeling af ydelser på området for social sikring. Det forholder sig ikke desto mindre således, at medlemsstaterne ved udøvelsen af denne kompetence skal overholde EU-retten (jf. bl.a. i denne retning domme Kristiansen, C-92/02,
EU:C:2003:652
, præmis 31, og Elchinov, C-173/09,
EU:C:2010:581
, præmis 40).
Hvad angår ansættelsesvilkårene bemærkes ligeledes, at disse, ligesom vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber (herefter »vedtægten«), er blevet vedtaget ved en rådsforordning, forordning nr. 259/68, som i henhold til artikel 249, stk. 2, EF er almengyldig, bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat. Det følger heraf, at ansættelsesvilkårene ikke alene har en intern betydning for EU-institutionernes administrationer, men at ansættelsesvilkårene skaber forpligtelser for medlemsstaterne, i det omfang disses medvirken er nødvendig for at gennemføre dem (domme Kommissionen mod Belgien,
EU:C:1981:237
, præmis 7 og 8, Kommissionen mod Belgien, 186/85,
EU:C:1987:208
, præmis 21, og Kristiansen,
EU:C:2003:652
, præmis 32).
Den belgiske regering har anført, at arbejdsløshedsforsikringsordningen i Belgien er baseret på et solidaritetsprincip, som indebærer forudgående bidragsbetaling. Ifølge denne regering tilsidesætter de betingelser for tildeling af arbejdsløshedsunderstøttelse, der er fastsat i denne ordning, ingen EU-retlige bestemmelser og navnlig ingen særlige bestemmelser i ansættelsesvilkårene. Følgelig er regeringen af den opfattelse, at løsningen i dom My (
EU:C:2004:821
) ikke kan overføres til hovedsagen.
Ganske vist indebærer artikel 96, stk. 1, i ansættelsesvilkårene, som på visse betingelser fastsætter udbetaling af arbejdsløshedsunderstøttelse til en tidligere kontraktansat, som efter at være ophørt med at arbejde i en af Unionens institutioner er uden beskæftigelse, ikke i sig selv andre indskrænkninger af medlemsstaternes kompetence hvad angår fastsættelsen af betingelserne for tildeling af de ydelser, der er fastsat i deres nationale ordning, end den, der følger af denne artikel om at overholde den supplerende karakter af den arbejdsløshedsunderstøttelse, der er fastsat i nævnte bestemmelse, i forhold til den arbejdsløshedsunderstøttelse, som en tidligere kontraktansat eventuelt har ret til i henhold til nævnte nationale ordning.
Domstolen fastslog imidlertid i dom My (
EU:C:2004:821
), at artikel 10 EF, sammenholdt med vedtægten, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, hvorefter der ved tildelingen af førtidspension i henhold til den nationale ordning ikke kan tages hensyn til de år, hvor en unionsborger har været ansat i en EU-institutions tjeneste. I kendelse Ricci og Pisaneschi (
EU:C:2010:420
) præciserede Domstolen, at det samme var gældende for så vidt angår tildeling af almindelig alderspension.
Domstolen baserede sig ikke på en særlig bestemmelse i vedtægten for at træffe denne afgørelse, men konstaterede, med henvisning til dom Kommissionen mod Belgien (
EU:C:1981:237
), i præmis 45-48 i dom My (
EU:C:2004:821
), at en sådan lovgivning, i lighed med en undladelse af at træffe de nødvendige foranstaltninger til overførsel af den aktuarmæssige modværdi eller tilbagekøbsværdien af pensionsrettigheder, som er erhvervet under den nationale pensionsordning, til Fællesskabets pensionsordning, jf. artikel 11, stk. 2, i bilag VIII til vedtægten, kunne gøre det vanskeligere for Unionens institutioner at ansætte nationale tjenestemænd med en vis anciennitet. Domstolen anførte, at en sådan lovgivning nemlig kunne afholde personer fra at udøve en erhvervsaktivitet ved en sådan institution, for så vidt som en arbejdstager, der tidligere havde været tilknyttet en national pensionsordning, ved at acceptere en ansættelse ved en af disse institutioner, risikerede at miste muligheden for at modtage en ydelse ved alderdom efter denne ordning, som han ville have været berettiget til, hvis han ikke havde accepteret denne ansættelse. Domstolen fandt, at sådanne konsekvenser var uacceptable under hensyn til den pligt til loyalt samarbejde og loyal bistand, der påhviler medlemsstaterne over for Unionen, og som kommer til udtryk i den pligt, der er knæsat i artikel 10 EF, til at lette Unionen gennemførelsen af dens opgaver.
En medlemsstats lovgivning om afvisning af med henblik på adgangen til udbetaling af arbejdsløshedsunderstøttelse at tage hensyn til beskæftigelsesperioder tilbagelagt som kontraktansat i en af Den Europæiske Unions institutioner beliggende i denne medlemsstat kan ligeledes gøre det vanskeligere for disse institutioner at ansætte kontraktansatte. Som generaladvokaten har anført i punkt 51-53 i forslaget til afgørelse, kan en sådan lovgivning nemlig afholde de arbejdstagere, der er bosat i denne medlemsstat, fra at søge ansættelse i en stilling i en EU-institution, hvis varighed er begrænset ved lov, hvilket gør, at de på sigt skal integreres eller genintegreres på det nationale arbejdsmarked, når de som følge af dette arbejde risikerer ikke at opnå det antal arbejdsdage, der kræves i denne lovgivning for at oppebære ydelser i tilfælde af arbejdsløshed.
En sådan lovgivning risikerer at medføre samme afskrækkende virkning for så vidt angår den manglende sidestilling af arbejdsløshedsdage, for hvilke der er udbetalt arbejdsløshedsunderstøttelse i medfør af ansættelsesvilkårene, med arbejdsdage med henblik på tildeling af ret til arbejdsløshedsunderstøttelse i denne medlemsstat, eftersom dage, hvor der er udbetalt arbejdsløshedsunderstøttelse i henhold til den pågældende medlemsstats lovgivning, kan sidestilles på denne måde.
Følgelig, og uden at det er fornødent at tage stilling til det spørgsmål, der er stillet med hensyn til chartrets artikel 34, stk. 1, skal dette spørgsmål besvares med, at artikel 10 EF, sammenholdt med ansættelsesvilkårene, er til hinder for en medlemsstats lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som fortolkes således, at der med henblik på adgangen til udbetaling af arbejdsløshedsunderstøttelse ikke tages hensyn til arbejdsperioder tilbagelagt som kontraktansat i en EU-institution beliggende i denne medlemsstat og ikke sker sidestilling af dage, hvor der er udbetalt arbejdsløshedsunderstøttelse i medfør af ansættelsesvilkårene, med arbejdsdage, når dage, hvor der er udbetalt arbejdsløshedsunderstøttelse i henhold til den pågældende medlemsstats lovgivning, kan sidestilles på denne måde.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Artikel 10 EF, sammenholdt med ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i Fællesskaberne, som fastsat ved Rådets forordning (EØF, Euratom, EKSF) nr. 259/68 af 29. februar 1968 om vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber og om ansættelsesvilkårene for de øvrige ansatte i disse Fællesskaber samt om særlige midlertidige foranstaltninger for tjenestemænd i Kommissionen, som ændret ved Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 723/2004 af 22. marts 2004, er til hinder for en medlemsstats lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som fortolkes således, at der med henblik på adgangen til udbetaling af arbejdsløshedsunderstøttelse ikke tages hensyn til arbejdsperioder tilbagelagt som kontraktansat i en EU-institution beliggende i denne medlemsstat og ikke sker sidestilling af dage, hvor der er udbetalt arbejdsløshedsunderstøttelse i medfør af ansættelsesvilkårene, med arbejdsdage, når dage, hvor der er udbetalt arbejdsløshedsunderstøttelse i henhold til den pågældende medlemsstats lovgivning, kan sidestilles på denne måde.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.