CELEX: 62013CJ0137
Prejudiciële verwijzing
Landbouw
Gemeenschappelijk landbouwbeleid
Biologische productie en etikettering van biologische producten
Verordening (EG) nr. 889/2008
Artikel 27, lid 1, sub f
Gebruik van bepaalde producten en bepaalde stoffen bij de verwerking van levensmiddelen
Verbod om mineralen, vitaminen, aminozuren en micronutriënten te gebruiken indien de wet het gebruik ervan niet eist
Toevoeging van ijzergluconaat en vitaminen aan een biologische drank
Gebruik van mineralen, vitaminen, aminozuren en micronutriënten
Vereiste hoeveelheden voor toelating tot verkoop als voedingssupplement met een voedings- of gezondheidsclaim of als voor bijzondere voeding bestemd levensmiddel

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 27, lid 1, sub f, van verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft (
PB L 250, blz. 1
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Herbaria Kräuterparadies GmbH (hierna: „Herbaria”) en de Freistaat Bayern over de mogelijkheid om de biologische productiemethode te vermelden in de etikettering, reclame en verhandeling van een mengsel van vruchtensap en kruidenextracten, dat naast biologische producten niet-biologische vitaminen en ijzergluconaat bevat.
Toepasselijke bepalingen
In de punten 3, 5, 22 en 25 van de considerans van verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad van 28 juni 2007 inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten en tot intrekking van verordening (EEG) nr. 2092/91 (
PB L 189, blz. 1
) wordt overwogen:
„(3)
Het communautaire wettelijke kader voor de biologische productie moet gericht zijn op het verzekeren van eerlijke concurrentie en een goede werking van de interne markt voor biologische producten, alsmede op het behoud en de rechtvaardiging van het vertrouwen van de consument in de als biologisch aangeduide producten. [...]
[...]
(5)
Het is daarom wenselijk de doelstellingen, beginselen en voorschriften inzake de biologische productie nader te definiëren, teneinde bij te dragen tot de doorzichtigheid en het consumentenvertrouwen en te komen tot een geharmoniseerde perceptie van het begrip biologische productie.
[...]
(22)
Het is belangrijk dat het vertrouwen van de consument in biologische producten behouden blijft. Uitzonderingen op de voorschriften voor de biologische productie moeten daarom strikt beperkt blijven tot die gevallen waarin de toepassing van minder strenge voorschriften gerechtvaardigd wordt geacht.
[...]
(25)
Om de consument niet te misleiden over de biologische aard van het gehele product, is het [...] dienstig het gebruik van het EU-logo te beperken tot producten die alleen of nagenoeg alleen biologische ingrediënten bevatten. Derhalve mag het gebruik ervan niet worden toegestaan bij de etikettering van omschakelingsproducten of bij verwerkte levensmiddelen waarvan minder dan 95 % van de ingrediënten van agrarische oorsprong biologisch zijn.”
Artikel 3 van deze verordening vermeldt de algemene doelstellingen van de biologische productie, met name „het produceren van een rijke verscheidenheid aan levensmiddelen en andere landbouwproducten op een wijze die voldoet aan de vraag van de consument naar goederen die worden geproduceerd met processen die geen schade toebrengen aan het milieu, de gezondheid van de mens, de gezondheid van planten of de gezondheid en het welzijn van dieren”.
Artikel 6 van deze verordening, „Specifieke beginselen voor de verwerking van biologische levensmiddelen”, luidt:
„Naast de algemene beginselen van artikel 4 is de productie van verwerkte biologische levensmiddelen gebaseerd op de volgende specifieke beginselen:
a)
de productie van biologische levensmiddelen met ingrediënten van de biologische landbouw, tenzij een ingrediënt niet in biologische vorm in de handel verkrijgbaar is;
b)
de beperking van het gebruik van levensmiddelenadditieven, niet-biologische ingrediënten met een hoofdzakelijk technologische en sensorische functie, en micronutriënten en technische hulpstoffen, zodat het gebruik ervan tot een minimum wordt beperkt en alleen om wezenlijke technologische redenen of voor bijzondere voedingsgerelateerde doeleinden plaatsvindt;
c)
de uitsluiting van stoffen en verwerkingsmethoden die misleidend kunnen zijn met betrekking tot de ware aard van het product;
d)
de zorgvuldige verwerking van levensmiddelen, bij voorkeur met biologische, mechanische en natuurkundige methoden.”
Artikel 19 van dezelfde verordening, „Algemene voorschriften inzake de productie van verwerkte levensmiddelen”, bepaalt in lid 2:
„De volgende voorwaarden zijn van toepassing op de samenstelling van biologische verwerkte levensmiddelen:
a)
het product wordt hoofdzakelijk geproduceerd met ingrediënten van agrarische oorsprong; [...]
b)
additieven, technische hulpstoffen, smaakstoffen, water, zout, preparaten van micro-organismen en enzymen, mineralen, sporenelementen, vitamines, alsmede aminozuren en andere micronutriënten in voor een bijzondere voeding bestemde levensmiddelen worden alleen gebruikt indien zij overeenkomstig artikel 21 voor gebruik in de biologische productie zijn toegelaten;
[...]”
Artikel 21 van verordening nr. 834/2007, „Toelatingscriteria voor het gebruik van bepaalde producten en stoffen bij de verwerking”, bepaalt:
„1.   De toelating en de vermelding op de limitatieve lijst van de in artikel 19, lid 2, sub b en c, bedoelde producten en stoffen geschiedt in overeenstemming met de in titel II vastgestelde doelstellingen en beginselen en onderstaande criteria, die in hun totaliteit moeten worden beoordeeld:
i)
er zijn geen overeenkomstig dit hoofdstuk toegelaten alternatieven voorhanden;
ii)
zonder deze producten kunnen de levensmiddelen niet worden geproduceerd of bewaard of kan aan bepaalde voedingsvoorschriften waarin de communautaire wetgeving voorziet, niet worden voldaan.
Bovendien komen de in artikel 19, lid 2, sub b, bedoelde producten en stoffen in de natuur voor en hebben zij uitsluitend mechanische, natuurkundige, biologische, enzymatische of microbiële processen ondergaan, behalve indien producten of stoffen van dergelijke oorsprong niet in voldoende hoeveelheden of in de juiste kwaliteit op de markt beschikbaar zijn.
2.   Volgens de in artikel 37, lid 2, bedoelde procedure besluit de Commissie over de toelating en de opname op de limitatieve lijst van de in lid 1 bedoelde producten en stoffen en stelt zij de specifieke voorwaarden en beperkingen voor het gebruik daarvan vast; indien nodig besluit zij tot intrekking van de toelating.
[...]”
Artikel 23 van deze verordening, „Het gebruik van termen die verwijzen naar biologische productie”, bepaalt:
„1.   In de zin van deze verordening worden producten geacht producten te zijn waarop termen voorkomen die verwijzen naar de biologische productiemethode, wanneer die producten, de ingrediënten ervan of de bij de productie gebruikte voedermiddelen in de etikettering, de reclame of de handelsdocumenten worden beschreven in termen die de koper doen aannemen dat de producten, ingrediënten of voedermiddelen geproduceerd zijn overeenkomstig de in deze verordening vervatte regels. Met name mogen de termen vermeld in de bijlage en de afleidingen of verkleinwoorden daarvan, zoals ‚bio’ en ‚eco’, in de hele Gemeenschap en in elke taal van de Gemeenschap afzonderlijk of in combinatie worden gebruikt voor de etikettering van en de reclame voor een product dat voldoet aan de voorschriften die bij of krachtens deze verordening zijn vastgesteld.
[...]
2.   De in lid 1 bedoelde termen worden nergens in de Gemeenschap en in geen enkele taal van de Gemeenschap gebruikt voor de etikettering van, de reclame voor en de handelsdocumenten betreffende een product dat niet voldoet aan de eisen van deze verordening, tenzij zij niet worden toegepast op landbouwproducten in levensmiddelen of diervoeders of duidelijk geen verband houden met biologische productie.
[...]
4.   Met betrekking tot verwerkte levensmiddelen mogen de in lid 1 bedoelde termen worden gebruikt:
a)
in de verkoopbenaming, op voorwaarde dat:
i)
het verwerkte levensmiddel in overeenstemming is met artikel 19;
[...]”
Punt 21 van de considerans van verordening nr. 889/2008 overweegt:
„Het gebruik van bepaalde ingrediënten van niet-agrarische oorsprong, bepaalde technische hulpstoffen voor levensmiddelen en bepaalde niet-biologische ingrediënten van agrarische oorsprong werd op grond van verordening (EEG) nr. 2092/91 onder welomschreven voorwaarden toegestaan bij de vervaardiging van verwerkte biologische levensmiddelen. Met het oog op de voortzetting van de biologische landbouw moet het gebruik van de betrokken producten en stoffen overeenkomstig artikel 21, lid 2, van verordening (EG) nr. 834/2007 verder worden toegestaan. [...]”
Artikel 27 van verordening nr. 889/2008, „Gebruik van bepaalde producten en stoffen bij de vervaardiging van verwerkte levensmiddelen”, bepaalt:
„1.   Voor de toepassing van artikel 19, lid 2, sub b, van verordening (EG) nr. 834/2007 mogen slechts de volgende stoffen bij de vervaardiging van verwerkte biologische levensmiddelen, [...], worden gebruikt [...]:
[...]
f)
mineralen (inclusief spoorelementen), vitaminen, aminozuren en micronutriënten zijn alleen toegelaten voor zover zij volgens de wet aan levensmiddelen moeten worden toegevoegd.”
Richtlijn 2002/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 juni 2002 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake voedingssupplementen (
PB L 183, blz. 51
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1137/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008 (
PB L 311, blz. 1
; hierna: „richtlijn 2002/46”), definieert het begrip „voedingssupplementen” en stelt de voorwaarden vast waaraan moet worden voldaan voor kwalificatie van een levensmiddel als een dergelijk supplement.
Verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen (
PB L 404, blz. 9
, met rectificatie in
PB 2007, L 12, blz. 3
) definieert het begrip „claim” en stelt de gebruiksvoorwaarden ervoor vast.
De bijlage bij verordening (EU) nr. 432/2012 van de Commissie van 16 mei 2012 tot vaststelling van een lijst van toegestane gezondheidsclaims voor levensmiddelen die niet over ziekterisicobeperking en de ontwikkeling en gezondheid van kinderen gaan (
PB L 136, blz. 1
) bevat een lijst van de toegestane gezondheidsclaims voor levensmiddelen in de zin van artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1924/2006. Voor ijzer staat deze bijlage de volgende gezondheidsclaims toe:
„IJzer draagt bij tot de normale vorming van rode bloedcellen en hemoglobine. De claim mag alleen worden gebruikt voor levensmiddelen die ten minste een bron van ijzer zijn zoals bedoeld in de claim [...]”.
Artikel 1, lid 2, van richtlijn 2009/39/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 mei 2009 betreffende voor bijzondere voeding bestemde levensmiddelen (
PB L 124, blz. 21
) definieert de voor bijzondere voeding bestemde levensmiddelen en stelt de vereisten in verband met een dergelijke bestemming vast.
De bijlage bij verordening (EG) nr. 953/2009 van de Commissie van 13 oktober 2009 inzake stoffen die voor specifieke voedingsdoeleinden aan voor bijzondere voeding bestemde levensmiddelen mogen worden toegevoegd (
PB L 269, blz. 9
) bevat overeenkomstig artikel 4, lid 3, van richtlijn 2009/39 een lijst van voor bijzondere voedingsdoeleinden bestemde stoffen zoals vitaminen en minerale zouten voor toevoeging aan voor bijzondere voeding bestemde levensmiddelen. De punten 4 en 5 van de considerans van deze verordening luiden:
„(4)   Deze stoffen dienen in eerste instantie op basis van hun veiligheid te worden gekozen en daarnaast ook op grond van hun beschikbaarheid om door de mens te worden gebruikt, en hun organoleptische en technologische eigenschappen. Tenzij anders bepaald in voorschriften voor specifieke categorieën levensmiddelen, betekent het feit dat een stof is opgenomen in de lijst van stoffen die bij de vervaardiging van voor bijzondere voeding bestemde levensmiddelen mogen worden gebruikt, niet dat de toevoeging van die stof aan deze levensmiddelen nodig of wenselijk is.
(5)   Indien de toevoeging van een voedingsstof nodig wordt geacht, is dit in specifieke bepalingen in de desbetreffende bijzondere richtlijnen vastgelegd, zo nodig onder vermelding van passende voorwaarden ten aanzien van de hoeveelheid.”
Volgens titel III, „Invoer van producten van gegarandeerde gelijkwaardigheid”, hoofdstuk 1, „Lijst van de erkende derde landen”, artikel 7, inzake de samenstelling en inhoud van de lijst van derde landen, van verordening (EG) nr. 1235/2008 van de Commissie van 8 december 2008 houdende bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad wat de regeling voor de invoer van biologische producten uit derde landen betreft (
PB L 334, blz. 25
) is een dergelijke lijst opgenomen in bijlage III bij deze verordening. Volgens dezelfde titel, hoofdstuk 2, „Lijst van de voor gelijkwaardigheidsdoeleinden erkende controleorganen en controlerende autoriteiten”, artikel 10, van deze verordening wordt de lijst van controleorganen en controlerende autoriteiten bekendgemaakt in bijlage IV bij deze verordening.
Bijlage II bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 126/2012 van de Commissie van 14 februari 2012 tot wijziging van verordening (EG) nr. 889/2008 wat bewijsstukken betreft en tot wijziging van verordening (EG) nr. 1235/2008 wat de regeling voor de invoer van biologische producten uit de Verenigde Staten van Amerika betreft (
PB L 41, blz. 5
) brengt wijzigingen aan in de bijlagen III en IV bij verordening nr. 1235/2008. De relevante versie van deze bijlagen III en IV volgt uit uitvoeringsverordening (EU) nr. 508/2012 van de Commissie van 20 juni 2012 tot wijziging van verordening (EG) nr. 1235/2008 (
PB L 162, blz. 1
).
Volgens punt 4 van de considerans van uitvoeringsverordening nr. 126/2012 moeten „[d]e Verenigde Staten [...] worden opgenomen in de in bijlage III bij verordening (EG) nr. 1235/2008 vastgestelde lijst”.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Herbaria vervaardigt het product „Herbaria Blutquick – Eisen + Vitamine” (Herbaria Blutquick – ijzer + vitaminen; hierna: „Blutquick”), een mengsel van vruchtensap en kruidenextracten met naast biologische plantaardige producten, vitaminen en ijzergluconaat. Deze laatste toegevoegde bestanddelen zijn niet-biologische producten.
Blutquick wordt als voedingssupplement met ijzer en vitaminen geadverteerd en verkocht met een bij artikel 23 van verordening nr. 834/2007 beschermde verwijzing naar de biologische productiemethode op het etiket en de claim „IJzer draagt bij tot de normale vorming van rode bloedcellen en hemoglobine”. De aanbevolen dagelijkse dosis Blutquick bedraagt 20 % van de dagelijkse behoefte aan ijzer en wordt in het bijzonder aanbevolen tijdens de zwangerschap en de borstvoedingsperiode om de natuurlijke geestelijke ontwikkeling bij kinderen te helpen. Blutquick draagt bovendien bij tot de normale vorming van rode bloedcellen en hemoglobine en tot vermindering van uitputting.
De bevoegde autoriteiten van Beieren gelastten Herbaria bij besluit van 18 december 2011 de vermelding van de biologische productiemethode in de etikettering, reclame en verhandeling van Blutquick te verwijderen wegens schending van artikel 23, lid 4, eerste alinea, sub a‑i, van verordening nr. 834/2007 junctis artikel 19, lid 2, sub b, van deze verordening en artikel 27, lid 1, sub f, van verordening nr. 889/2008. Terwijl, aldus de motivering van dat besluit, mineralen en vitaminen alleen mogen worden toegevoegd voor zover de wet het gebruik ervan eist in de levensmiddelen waaraan zij zijn toegevoegd, is er geen dergelijk wettelijk voorschrift voor Blutquick. In het bijzonder betekent de onderwerping bij verordening nr. 1924/2006 van „voedings- en gezondheidsclaims” aan gedetailleerde vereisten niet dat de wet eist dat vitaminen en mineralen bij de vervaardiging van levensmiddelen worden gebruikt. Derhalve kan Blutquick niet met de bij artikel 23 van verordening nr. 834/2007 geregelde vermelding van biologische productie worden geëtiketteerd, geadverteerd of verkocht, aangezien verordening nr. 1924/2006 niet voorschrijft dat aan levensmiddelen en voedingssupplementen vitaminen en ijzergluconaat worden toegevoegd.
Herbaria stelde bij de verwijzende rechter tegen dat besluit beroep in op grond met name dat artikel 27, lid 1, sub f, van verordening nr. 889/2008 tot doel had de toevoeging van mineraalstoffen en vitaminen toe te laten, wanneer en voor zover andere nationale of Unieregelingen een bepaald vitamine- en mineraalgehalte vereisten en het levensmiddel zonder een dergelijk gehalte zijn doel niet kon vervullen. De Unieregeling betreffende voedingssupplementen of voedings- en gezondheidsclaims, in het bijzonder verordening nr. 1924/2006, eist de toevoeging van mineralen en vitaminen aan levensmiddelen die volgens hun etikettering een specifiek voedingsdoeleinde hebben. Volgens Herbaria vormde het aangegeven doel van een voedingssupplement de basis van de wettelijke verplichting om de overeenkomstige minimumwaarden te bereiken en moest een toevoeging van stoffen worden beschouwd als wettelijk vereist wanneer deze waarden alleen door deze toevoeging konden worden bereikt. Verordening nr. 432/2012 stelt bovendien wettelijke vereisten inzake dagelijkse consumptie vast en legt dus de toevoeging van stoffen in een biologisch levensmiddel op. Herbaria wees erop dat de toevoeging van vitaminen en ijzergluconaat aan Blutquick onontbeerlijk was om de voor het aangegeven voedingsdoeleinde noodzakelijke voedingswaarden te bereiken en dat daartoe geen ingrediënten uit biologische producten konden worden gebruikt. De toevoegingen zijn hoe dan ook beperkt tot het noodzakelijke.
Volgens de autoriteiten van Beieren eist geen enkele wet de toevoeging van vitaminen of ijzergluconaat. Verordening nr. 1924/2006 laat alleen de toevoeging van deze stoffen toe, zonder het te eisen. Bovendien is elke andere uitlegging in strijd met artikel 6, sub b, van verordening nr. 834/2007, volgens hetwelk het gebruik van levensmiddelenadditieven in de biologische landbouw tot een minimum dient te worden beperkt.
Daarom heeft het Bayerische Verwaltungsgericht München de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet artikel 27, lid 1, sub f, van verordening nr. 889/2008 aldus worden uitgelegd dat het gebruik van de genoemde stoffen slechts wettelijk is voorgeschreven, wanneer een Unierechtelijk of een met het Unierecht verenigbaar nationaal voorschrift voor het levensmiddel waaraan de genoemde stoffen worden toegevoegd, de toevoeging van de genoemde stoffen direct voorschrijft of althans een minimumgehalte voor de toe te voegen genoemde stoffen vastlegt?
2)
Bij een ontkennende beantwoording van de eerste vraag: moet artikel 27, lid 1, sub f, van verordening nr. 889/2008 aldus worden uitgelegd dat het gebruik van de genoemde stoffen ook wettelijk is voorgeschreven, ingeval het in de handel brengen van een levensmiddel als voedingssupplement respectievelijk met gebruik van gezondheidsclaims zonder toevoeging van ten minste één van de genoemde stoffen misleidend en bedrieglijk voor de consument zou zijn, omdat het levensmiddel wegens een te geringe concentratie van een van de genoemde stoffen zijn doel als voedingsmiddel respectievelijk zijn met de gezondheidsclaims tot uitdrukking gebrachte doel niet kan vervullen?
3)
Bij een ontkennende beantwoording van de eerste vraag: moet artikel 27, lid 1, sub f, van verordening nr. 889/2008 aldus worden uitgelegd dat het gebruik van de genoemde stoffen ook wettelijk is voorgeschreven, ingeval een bepaalde gezondheidsclaim alleen voor levensmiddelen mag worden gebruikt die een bepaalde, zogenoemde significante hoeveelheid van ten minste één van de genoemde stoffen bevatten?”
Verzoek tot heropening van de mondelinge procedure
Bij op 16 mei 2014 ter griffie van het Hof ingediende akte verzocht Herbaria om heropening van de mondelinge behandeling op grond van een nieuw feit.
Daartoe merkt Herbaria op dat de markt van voor zuigelingen en peuters tot drie jaar bedoelde levensmiddelen nagenoeg uitsluitend een markt van biologische producten is en dat deze producten als biologische producten zullen verdwijnen indien het Hof de conclusies van de advocaat-generaal inzake artikel 27, lid 1, sub f, van verordening nr. 889/2008 volgt, omdat de regeling betreffende dieetproducten minimumgehalten van bepaalde stoffen, met name vitaminen en mineralen, eist. Zij wijst erop dat er nagenoeg geen enkel levensmiddel voor zuigelingen en peuters is waarvoor deze minimumgehalten natuurlijk zijn gegarandeerd en verzoekt om een steekproef bij de lidstaten tot vaststelling daarvan en een deskundigenverslag.
Bovendien zijn de voorschriften voor de handel in als biologische producten uit de Verenigde Staten afkomstige producten, die deel uitmaken van het Unierecht, anders dan blijkt uit de conclusie van de advocaat-generaal, volgens Herbaria relevant in het hoofdgeding. Zij stelt dat naar nationaal procesrecht voor het onderzoek van de vraag of een verzoeker al dan niet is benadeeld, als relevante datum de datum van de laatste terechtzitting voor de geadieerde rechter geldt. Zij wijst er dienaangaande op dat de terechtzitting voor de verwijzende rechter plaatsvond op 20 juni 2012, dat wil zeggen ruim na de inwerkingtreding van verordening nr. 126/2012, die toelaat dat als biologische producten in de Verenigde Staten verpakte producten ondanks hun gehalte aan synthetische mineralen en vitaminen op de Uniemarkt worden gebracht. Herbaria stelt ongelijke behandeling, indien zij Blutquick niet meer op de Uniemarkt kon brengen.
Dienaangaande voorzien het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het Reglement voor de procesvoering van het Hof niet in de mogelijkheid voor partijen om opmerkingen in te dienen in antwoord op de conclusie van de advocaat-generaal (zie arresten Stichting Natuur en Milieu e.a., C‑266/09,
EU:C:2010:779
, punt 28, en Commissie/Portugal, C‑335/12,
EU:C:2014:2084
, punt 45).
Het Hof kan volgens artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering in elke stand van het geding, de advocaat-generaal gehoord, de heropening van de mondelinge behandeling gelasten, onder meer wanneer het zich onvoldoende voorgelicht acht of wanneer een partij na afsluiting van deze behandeling een nieuw feit aanbrengt dat van beslissende invloed kan zijn voor de beslissing van het Hof, of wanneer een zaak moet worden beslecht op grond van een argument waarover de partijen of de in artikel 23 van het Statuut bedoelde belanghebbenden hun standpunten niet voldoende hebben kunnen uitwisselen.
In casu is het Hof, de advocaat-generaal gehoord, van oordeel dat het over alle gegevens beschikt die het nodig heeft om uitspraak te kunnen doen en blijkt uit het verzoek van Herbaria geen enkel nieuw feit dat van invloed kan zijn voor de te wijzen beslissing.
Derhalve kan het verzoek tot heropening van de mondelinge behandeling niet worden aanvaard.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met zijn vragen, die samen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 27, lid 1, sub f, van verordening nr. 889/2008 aldus moet worden uitgelegd dat de wet slechts het gebruik van een in deze bepaling bedoelde stof eist indien een Unierechtelijke regel of een met het Unierecht verenigbare nationaalrechtelijke regel rechtstreeks de toevoeging van deze stof aan een levensmiddel oplegt om het algemeen te kunnen verhandelen, dan wel de wet ook het gebruik van deze stof eist wanneer een levensmiddel als voedingssupplement met een voedings- of gezondheidsclaim dan wel als voor bijzondere voeding bestemd levensmiddel wordt verhandeld, waartoe dit levensmiddel tot naleving van het bij richtlijn 2002/46 en de verordeningen nr. 1924/2006 en nr. 432/2012, respectievelijk bij richtlijn 2009/39 en verordening nr. 953/2009 bepaalde inzake de toevoeging van stoffen aan levensmiddelen een bepaalde hoeveelheid van de betrokken stof moet bevatten.
Artikel 23, lid 2, van verordening nr. 834/2007 verbiedt het gebruik van termen die verwijzen naar de biologische productiemethode voor de etikettering van een product dat niet voldoet aan de eisen van deze verordening.
Inzake verwerkte levensmiddelen, zoals Blutquick, mag volgens lid 4 van dat artikel deze verwijzing worden gebruikt op voorwaarde dat het verwerkte levensmiddel in overeenstemming is met artikel 19 van deze verordening.
Lid 2, sub b, van dat artikel 19 van verordening nr. 834/2007 laat de toevoeging toe met name van mineralen en vitaminen indien zij overeenkomstig artikel 21 van die verordening voor gebruik in de biologische productie zijn toegelaten.
Artikel 21 van verordening nr. 834/2007 stelt toelatingscriteria voor het gebruik van deze stoffen vast en machtigt de Commissie ertoe om in het kader van deze criteria een limitatieve lijst tot vermelding van deze stoffen vast te stellen. Volgens deze criteria in lid 1, eerste alinea, sub i en ii, van dat artikel mogen voor toelating van het gebruik van een stof geen overeenkomstig titel III, hoofdstuk 4, van deze verordening toegelaten alternatieven voorhanden zijn en moet het onmogelijk zijn de levensmiddelen zonder deze producten te produceren of te bewaren, of te voldoen aan bepaalde voedingsvoorschriften waarin de Uniewetgeving voorziet.
De Commissie stelde op basis van deze bepaling in artikel 27, lid 1, van en bijlage VIII bij verordening nr. 889/2008 de limitatieve lijst op van stoffen die kunnen worden gebruikt bij de verwerking van als biologische producten in de handel gebrachte levensmiddelen. Volgens artikel 27, lid 1, sub f, van deze verordening zijn mineralen en vitaminen alleen toegelaten voor zover zij volgens de wet aan levensmiddelen moeten worden toegevoegd.
De tekst van deze bepaling wijst er ondubbelzinnig op dat de mineralen en vitaminen slechts mogen worden gebruikt bij de verwerking van biologische levensmiddelen, wanneer het gebruik ervan wettelijk is voorgeschreven om ze in de handel te kunnen brengen.
Irrelevant is dat het gebruik van deze stoffen wordt vereist door een nationaalrechtelijke of Unierechtelijke regel. Het staat aan de nationale rechter om in geval van een nationale regel na te gaan of hij voorziet in een vereiste in de zin van artikel 27, lid 1, sub f, van verordening nr. 889/2008. Bij twijfel over de verenigbaarheid ervan met het Unierecht kan hij zich in voorkomend geval krachtens artikel 267 VWEU tot het Hof wenden.
Nergens uit het bij het Hof ingediende dossier blijkt dat er een dergelijke nationaalrechtelijke regel is; de nationale rechter vermeldt er evenmin een.
De teleologische en systematische uitlegging van artikel 21 van verordening nr. 834/2007 en artikel 27, lid 1, sub f, van verordening nr. 889/2008 bevestigt dat de stoffen zoals mineralen en vitaminen slechts mogen worden gebruikt bij de verwerking van biologische levensmiddelen mits een Unierechtelijke regel of een met het Unierecht verenigbare nationaalrechtelijke regel het gebruik ervan rechtstreeks oplegt om deze levensmiddelen in de handel te kunnen brengen.
Verordening nr. 834/2007 strekt volgens de punten 3, 5 en 22 van de considerans ervan tot bescherming van het vertrouwen van de consument in de als biologisch aangeduide producten en bepaalt in artikel 6, sub c, dat stoffen en verwerkingsmethoden die misleidend kunnen zijn met betrekking tot de ware aard van het product, dienen te worden uitgesloten.
Artikel 21 van verordening nr. 834/2007 machtigt de Commissie slechts onder strikte voorwaarden ertoe om stoffen toe te laten en te vermelden op de in dit artikel bedoelde lijst, namelijk wanneer deze stoffen niet vervangbaar zijn door overeenkomstig titel III, hoofdstuk 4, van deze verordening toegelaten alternatieven en indien het gebruik ervan onvermijdelijk is.
Zoals de Freistaat Bayern stelt, vormt artikel 27, lid 1, van verordening nr. 889/2008 een afwijking op het in artikel 6, sub b, van verordening nr. 834/2007 gestelde beginsel van beperking van het gebruik van niet-biologische ingrediënten. Een dergelijke afwijking die van toepassing is op het gebied van de menselijke voeding, moet eng worden uitgelegd.
Herbaria wijst voor de verwijzende rechter en in de onderhavige procedure op verschillende juridische instrumenten van de Unie tot bewijs dat zij wettelijke verplichtingen vaststellen die haar hebben verplicht om ijzer en vitaminen aan Blutquick toe te voegen. Haars inziens moeten deze stoffen dus ook worden beschouwd als toegevoegd „volgens de wet” in de zin van artikel 27, lid 1, sub f, van verordening nr. 889/2008, daar zij haar drank, zonder een bepaald gehalte aan mineralen of vitaminen, niet als voedingssupplement met voedings- en gezondheidsclaims of als voor bijzondere voeding bestemd levensmiddel in de handel zou mogen brengen.
Dienaangaande dienen de marktdeelnemers de samenstelling van hun producten te bepalen en te beslissen onder welke aanduiding zij ze in de handel willen brengen. Indien zij deze producten als voedingssupplement in de zin van richtlijn 2002/46 met voedings- en gezondheidsclaims in de zin van de verordeningen nr. 1924/2006 en nr. 432/2012 of als voor bijzondere voeding bestemd levensmiddel in de zin van richtlijn 2009/39 en verordening nr. 953/2009 in de handel willen brengen, moeten zij voldoen aan de door de toepasselijke Unieregeling ter zake opgelegde verplichtingen; dit kan leiden tot het verbod van het in de handel brengen als product van de biologische landbouw. Het Unierecht garandeert niet dat marktdeelnemers hun producten in de handel kunnen brengen met alle aanduidingen die zij voordelig achten tot promotie ervan.
Aangezien een levensmiddel vrij als voedingssupplement in de zin van richtlijn 2002/46 met voedings- en gezondheidsclaims in de zin van de verordeningen nr. 1924/2006 en nr. 432/2012 of als voor bijzondere voeding bestemd levensmiddel in de zin van richtlijn 2009/39 en verordening nr. 953/2009 in de handel kan worden gebracht, dient bijgevolg de stelling te worden verworpen dat deze Unierechtelijke bepalingen wettelijke vereisten in de zin van artikel 27, lid 1, sub f, van verordening nr. 889/2008 zijn.
Daaruit volgt dat de toevoeging van vitaminen en mineralen bij de productie van een drank als Blutquick geen verplichting in de zin van de Unierechtelijke voorschriften tot verhandeling ervan vormen. Zonder een dergelijke toevoeging kan de verhandeling van deze drank als voedingssupplement met voedings- of gezondheidsclaims of als voor bijzondere voeding bestemd levensmiddel in voorkomend geval hooguit worden belet.
Herbaria stelt bovendien te worden gediscrimineerd aangezien zij Blutquick niet als biologisch product in de handel mag brengen, terwijl een uit de Verenigde Staten afkomstige vergelijkbare drank, die volgens de wettelijke regeling van dit derde land als biologisch product is geëtiketteerd ondanks de toevoeging van synthetische mineralen en vitaminen, krachtens de door uitvoeringsverordening nr. 126/2012 in de verordeningen nr. 889/2008 en nr. 1235/2008 aangebrachte wijzigingen met een dergelijk biologisch etiket vrij in de Unie in de handel is.
De verwijzende rechter stelt daarover evenwel geen vraag en de verwijzingsbeslissing verstrekt geen enkele inlichting als vereist door artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering. Het Hof hoeft zich dus niet uit te spreken over dit punt (zie in die zin arrest X en X BV, C‑319/10 en C‑320/10,
EU:C:2011:720
, punt 28).
Mitsdien dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat artikel 27, lid 1, sub f, van verordening nr. 889/2008 aldus moet worden uitgelegd dat de wet slechts het gebruik van een in deze bepaling bedoelde stof eist, mits een Unierechtelijke regel of een met het Unierecht verenigbare nationaalrechtelijke regel rechtstreeks de toevoeging van deze stof aan een levensmiddel oplegt opdat het algemeen kan worden verhandeld. De wet eist het gebruik van een dergelijke stof in de zin van deze bepaling niet wanneer een levensmiddel als voedingssupplement met een voedings- of gezondheidsclaim dan wel als voor bijzondere voeding bestemd levensmiddel wordt verhandeld, ook al moet dit levensmiddel daartoe tot naleving van het respectievelijk bij
—
richtlijn 2002/46,
—
de verordeningen nr. 1924/2006 en nr. 432/2012, en
—
richtlijn 2009/39 en verordening nr. 953/2009,
bepaalde inzake de toevoeging van stoffen aan levensmiddelen een bepaalde hoeveelheid van de betrokken stof bevatten.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 27, lid 1, sub f, van verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening (EG) nr. 834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft, moet aldus worden uitgelegd dat de wet slechts het gebruik van een in deze bepaling bedoelde stof eist mits een Unierechtelijke regel of een met het Unierecht verenigbare nationaalrechtelijke regel rechtstreeks de toevoeging van deze stof aan een levensmiddel oplegt opdat het algemeen kan worden verhandeld.
De wet eist het gebruik van een dergelijke stof in de zin van deze bepaling niet wanneer een levensmiddel als voedingssupplement met een voedings- of gezondheidsclaim dan wel als voor bijzondere voeding bestemd levensmiddel wordt verhandeld, ook al moet dit levensmiddel daartoe tot naleving van het respectievelijk bij

—
richtlijn 2002/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 10 juni 2002 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake voedingssupplementen, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1137/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008,

—
verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings- en gezondheidsclaims voor levensmiddelen en verordening (EU) nr. 432/2012 van de Commissie van 16 mei 2012 tot vaststelling van een lijst van toegestane gezondheidsclaims voor levensmiddelen die niet over ziekterisicobeperking en de ontwikkeling en gezondheid van kinderen gaan, en

—
richtlijn 2009/39/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 mei 2009 betreffende voor bijzondere voeding bestemde levensmiddelen en verordening (EG) nr. 953/2009 van de Commissie van 13 oktober 2009 inzake stoffen die voor specifieke voedingsdoeleinden aan voor bijzondere voeding bestemde levensmiddelen mogen worden toegevoegd,

bepaalde inzake de toevoeging van stoffen aan levensmiddelen een bepaalde hoeveelheid van de betrokken stof bevatten.

ondertekeningen
(
*1
)   Procestaal: Duits.