CELEX: 62011TJ0093
Oikeus tutustua asiakirjoihin
Asetus (EY) N:o 1049/2001
Asiakirjat, jotka koskevat Euroopan unionin ja Intian tasavallan välisiä neuvotteluja vapaakauppasopimuksen tekemiseksi
Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epääminen
Yleisen edun turvaamista koskeva poikkeus kansainvälisten suhteiden alalla
Asiakirjat, jotka on saatettu julkisiksi
Luopuminen asiakirjojen jakelun rajoittamisesta

Tuomion perustelut
Asian tausta
1. Euroopan unionin ja Intian tasavallan väliset neuvottelut vapaakauppasopimuksen tekemiseksi alkoivat vuonna 2007.
2. Mainitun sopimuksen laatimista valmisteltaessa ja komission suorittamasta yhteisön markkinoille pääsyä koskevaan strategiaan liittyvien toimien toteuttamisesta 24.9.1998 tehdyn neuvoston päätöksen 98/552/EY (EYVL L 265, s. 31) mukaisesti Euroopan yhteisöjen komissiota sen tehtävässä, joka oli tarkemmin sanottuna niiden esteiden tunnistaminen, jotka liittyivät kyseisen kolmannen valtion markkinoille pääsyyn, ja kyseisten esteiden poistamiseen sopivien toimenpiteiden yksilöinti, avustamaan asetettiin neuvoa-antava komitea. Päätöksen 98/552 3 artiklan mukaisesti kyseinen komitea muodostui jäsenvaltioiden edustajista ja sen puheenjohtajana oli komission edustaja.
3. Mainitussa menettelyssä oli mukana ammattijärjestöjen tai yhtiöiden edustajia, ja ne osallistuivat asiantuntijoina neuvoa-antavan komitean ja alakohtaisen toimivallan mukaan määräytyneiden työryhmien työhön.
4. Kantaja, Stichting Corporate Europe Observatory, on Alankomaiden oikeuden mukaan perustettu säätiö, joka sääntöjensä mukaan on voittoa tavoittelematon (sääntöjen 4.2 kohta) ja jonka tarkoituksena on ”lisätä yleistä tuntemusta kansainvälisten yhteisöjen ja finanssilaitosten poliittisesta ja taloudellisesta vaikutusvallasta” ja ”esittää vaihtoehtoisia ratkaisuja ja poliittisia ehdotuksia, joiden tarkoituksena on rajoittaa kyseistä vaikutusvaltaa demokraattisemman ja sosiaalisesti sekä taloudellisesti oikeudenmukaisemman yhteiskunnan syntymisen edistämiseksi” (sääntöjen 4.1 kohta).
5. Kantaja osoitti komissiolle 5.6.2009 Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL L 145, s. 43) nojalla pyynnön saada tutustua seuraaviin asiakirjoihin:
”1) luettelo kokouksista, joihin ovat osallistuneet kauppapolitiikan pääosaston virkamiehet ja/tai edustajat (mukaan lukien komissaari ja hänen kabinettinsa) sekä teollisuusliittojen kuten BusinessEuropen, European Services Forumin, European Banking Federationin (EBF), European Federation of Pharmaceutical Industries and Associationsin (EFPIA), Eurochambresin tai American Chamber of commerce to the European Unionin (AmCham EU) edustajat ja joissa on ollut kyse Intiasta ja erityisesti EU:n ja Intian välisistä kauppaneuvotteluista (helmikuusta 2008 lukien)
2) luettelo kokouksista, joihin ovat osallistuneet kauppapolitiikan pääosaston virkamiehet ja/tai edustajat (mukaan lukien komissaari ja hänen kabinettinsa) sekä yritysten kuten Alcoan, Arcelor-Mittalin, BASFin, BP Europen, Exxonmobilin, Pfizerin, Shellin, Unileverin, Vedanta Resourcesin tai Veolian edustajat ja joissa on ollut kyse Intiasta ja erityisesti EU:n ja Intian välisistä kauppaneuvotteluista (helmikuusta 2008 lukien)
3) kyseisten kokousten pöytäkirjat ja muut kokousmuistiot, mukaan lukien asiakirjat, joihin sisältyy kyseisten kokousten ja käsiteltyjen asioiden arviointeja
4) kaikki kauppapolitiikan pääosaston virkamiesten ja/tai edustajien (mukaan lukien komissaari ja hänen kabinettinsa) sekä edellä mainittujen tai muiden teollisuusliittojen ja yritysten edustajien kirjeenvaihto (myös sähköpostiviestit), jossa on kyse Intiasta ja erityisesti EU:n ja Intian välisistä kauppaneuvotteluista (helmikuusta 2008 lukien).”
6. Käytyään kirjeenvaihtoa komission kanssa 10.6.2009–19.2.2010 kantajan 5.6.2009 esittämän asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön käsittelyn edistymisen tilasta kantaja muistutti 26.3.2010 päivätyllä kirjeellä komissiota siitä, ettei komissio ollut vastannut pyyntöön, ja pyysi komissiota korjaamaan tilanteen ennen 9.4.2010.
7. Koska komissio ei vastannut, kantaja osoitti sille 13.4.2010 päivätyllä kirjeellä asetuksen N:o 1049/2001 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun uudistetun pyynnön.
8. Komissio vastasi alkuperäiseen pyyntöön 29.4.2010 päivätyllä kirjeellä, jolla se salli tutustumisen yli sataan asiakirjaan kokonaisuudessaan ja tutustumisen yli viidenkymmenen muun asiakirjan osaan. Tutustuminen noin kolmeenkymmeneen asiakirjaan evättiin useiden asetuksessa N:o 1049/2001 säädettyjen poikkeusten nojalla.
9. Kantaja esitti komissiolle 21.5.2010 päivätyllä kirjeellä uuden uudistetun pyynnön, joka koski 17 asiakirjaa, joihin se ei ollut saanut oikeutta tutustua kokonaisuudessaan, ja korosti, että kyseiset asiakirjat oli toimitettu kokonaisuudessaan ja ilman mitään tietoa niiden minkäänlaisesta luottamuksellisuudesta suurelle määrälle henkilöitä ja niiden mahdollisten vastaanottajien lukumäärä oli sekin erittäin suuri. Kantaja katsoi, että näissä olosuhteissa kyseiset asiakirjat eivät sisältäneet mitään luottamuksellisia tietoja tai että ne oli joka tapauksessa saatettu julkisuuteen. Kantaja täsmensi, että vaikka se ei vastustanut sitä, että asiakirjoihin tutustuminen oli evätty luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön taloudellisten etujen suojan perusteella, se riitautti sen, ettei asiakirjoja luovutettu unionin ja Intian tasavallan välisten suhteiden suojaamisen tai minkä hyvänsä niihin liittyvän intressin vuoksi.
10. Komissio ilmoitti kantajalle 21.6. ja 12.7.2010 päivätyillä kirjeillä, ettei se vielä pystynyt antamaan lopullista vastausta 21.5.2010 esitettyyn uudistettuun pyyntöön.
11. Kantaja nosti unionin yleisessä tuomioistuimessa 14.9.2010 kumoamiskanteen 21.5.2010 päivätyn uudistetun pyynnön hylkäävästä implisiittisestä päätöksestä.
12. Komissio vastasi 21.5.2010 esitettyyn uudistettuun pyyntöön 6.12.2010 päivätyllä kirjeellä (jäljempänä riidanalainen päätös).
13. Asiassa T-395/10, Stichting Corporate Europe Observatory vastaan komissio, 12.4.2011 antamallaan määräyksellä (ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa) unionin yleinen tuomioistuin totesi, että lausunnon antaminen asiassa raukeaa, ja velvoitti komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Riidanalainen päätös
14. Komissio otti huomioon 21.5.2010 päivätyn uudistetun pyynnön sanamuodon ja yksilöi riidanalaisessa päätöksessä otsikon 1, joka oli ”Pyynnön kohde”, alla 17 asiakirjaa:
– asiakirja 1 on 18.3.2008 päivätty kirje, jonka kauppapolitiikasta vastaava komission jäsen on osoittanut BusinessEuropen pääsihteerille
– asiakirjat 2–8 ovat markkinoille pääsyä käsittelevien työryhmien kokouspöytäkirjoja
– asiakirjat 9–13 ovat markkinoille pääsyä käsittelevän neuvoa-antavan komitean kokouspöytäkirjoja
– asiakirja 14 on komission kauppapolitiikan pääosaston European Tyre & Rubber Manufacturers’ Associationille (ETRMA) 23.7.2008 lähettämän sähköpostiviestin liiteasiakirja
– asiakirjat 15–17 ovat muita kauppapolitiikan pääosaston ETRMA:lle 24.7.2008, 23.3.2009 ja 7.7.2009 lähettämiä sähköpostiviestejä.
15. Riidanalaisessa päätöksessä otsikon 3, joka on ”Kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun turvaaminen”, alla komissio on myöntänyt oikeuden tutustua asiakirjojen 11 ja 12 laajempiin osiin. Sitä vastoin se on vahvistanut sen, ettei asiakirjojen 1–13 ja 15–17 poistettuihin osiin ole asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan, jossa säädetään kansainvälisten suhteiden suojaan perustuvasta poikkeuksesta oikeuteen tutustua asiakirjoihin, nojalla oikeutta tutustua, kuten ei myöskään asiakirjaan 14 kokonaisuudessaan.
16. Vastauksena kantajan väitteeseen, jonka mukaan kyseiset asiakirjat oli jo saatettu julkisuuteen, komissio ilmoitti, että asiakirja 1 on ”tietylle vastaanottajalle erityisessä asiayhteydessä lähetetty kirje, mikä ei selvästikään ole sama asia kuin asiakirjan julkaiseminen”.
17. Asiakirjoista 2–13 komissio täsmensi, että markkinoille pääsyä käsittelevään neuvoa-antavaan komiteaan sovellettavissa vakiosäännöissä määrätään mahdollisuudesta perustaa työryhmiä ja kutsua asiantuntijoita. Se lisäsi seuraavaa:
”Eri yhdistysten edustajat ovat juuri tässä asiantuntijan, jolla on erityistietoa tietyistä yksittäisistä aloista, asemassa osallistuneet työryhmien ja itse neuvoa-antavan komitean keskusteluihin, jotka ovat koskeneet markkinoille pääsyä. Edellä mainituissa vakiosäännöissä määrätään, että komitean keskustelujen on pysyttävä luottamuksellisina. Allekirjoittamalla osallistujaluettelon kyseiset henkilöt sitoutuvat selvästi noudattamaan tätä edellytystä. Neuvoa-antava komitea ja sen työryhmät on nimenomaisesti perustettu neuvomaan komissiota ja olemaan mukana sen työssä tietyllä alalla. On erittäin tärkeää, että kyseinen komitea ja työryhmät muodostetaan hyvin asiantuntemuksen perusteella, jotta ne voivat antaa todellista lisäarvoa unionin kantaan ja jotta niillä voi olla neuvoston niille antama rooli. Tässä erityisessä asiayhteydessä tietojen jakaminen on avaintekijä sen mahdollistamisessa, että kyseiset ryhmät voivat hoitaa työnsä hyvin. Tietojen ilmaisemista komitean sisällä rajoitetulle henkilöryhmälle vain niiden kysymysten osalta, joista heidän asiantuntemustaan pyydetään, ei voida rinnastaa yleisölle ilmaisemiseen yleisesti.”
18. Komissio ilmoitti asiakirjoista 14–17 seuraavaa:
”On pidettävä mielessä, että kauppaneuvotteluissa komission yksiköiden voi olla tarpeen ryhtyä tietojenvaihtoon sidosryhmien kanssa, jotta tilanteesta saadaan ajantasainen ja kattava kuva ja jotta unionin etua siis kyetään parhaiten palvelemaan. Kyseinen tietojenvaihto koskee vain tiettyjä kysymyksiä, joihin pyydetään kyseisten järjestöjen asiantuntemusta ja mielipiteitä. Mainituilla kysymyksillä on myös erityistä merkitystä juuri näille sidosryhmille. Näin ollen on todettava, että mainitunlainen tietojenvaihto ei ole tapahtunut asetuksen N:o 1049/2001 piirissä, koska – – kyseinen asetus ei salli sitä, että toimielimet ottaisivat huomioon asiakirjoihin tutustumista pyytävän erityisen intressin. Näin ollen ei voida sulkea pois sitä, että tietyt [mainitussa] asetuksessa säädetyt poikkeukset voivat kattaa tässä erityisessä asiayhteydessä vaihdetun tiedon.”
Asian käsittelyn vaiheet ja osapuolten vaatimukset
19. Kantaja nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 15.2.2011 jättämällään kannekirjelmällä.
20. Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 9.5.2011 jättämällään väliintulohakemuksella Saksan liittotasavalta pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin nyt käsiteltävässä asiassa tukeakseen komission vaatimuksia.
21. Unionin yleisen tuomioistuimen kahdeksannen jaoston presidentti hyväksyi 24.6.2011 antamallaan määräyksellä Saksan liittotasavallan väliintulohakemuksen ja määräsi, että sille on toimitettava jäljennös kaikista oikeudenkäyntiasiakirjoista.
22. Väliintulija jätti väliintulokirjelmänsä asetetussa määräajassa.
23. Unionin yleinen tuomioistuin päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn.
24. Osapuolten suulliset lausumat ja niiden vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 11.1.2013 pidetyssä istunnossa.
25. Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– toteaa, että riidanalaisella päätöksellä on rikottu asetusta N:o 1049/2001 ja erityisesti sen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmatta luetelmakohtaa, ja näin ollen kumoaa riidanalaisen päätöksen
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
26. Komissio vaatii väliintulijan tukemana, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Kanneperuste, joka perustuu asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan virheelliseen soveltamiseen
27. Kantaja väittää, että kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun turvaamista koskevaa poikkeusta ei voida soveltaa esillä olevassa asiassa ”ei niinkään sen vuoksi, että komission tekemä arvio kyseisen poikkeuksen merkityksestä kyseisten asiakirjojen tapauksessa olisi välttämättä virheellinen”, vaan sen vuoksi, että kyseiset asiakirjat on saatettu jul kisuuteen komission toimilla ja toimimatta jättämisillä.
28. Kantaja vetoaa tältä osin siihen, että kyseiset asiakirjat on toimitettu kokonaisuudessaan ja ilman mainintaa niiden minkäänlaisesta luottamuksellisuudesta ammattijärjestöille, joissa on hyvin suuri määrä jäseniä, ja näin ollen erittäin suurelle tai jopa määrittämättömälle määrälle henkilöitä, mikä merkitsee sitä, että kyseiset asiakirjat on julkaistu tai saatettu julkisiksi. Kantaja tuo esiin myös sen, että kauppapolitiikasta vastaavan komission jäsenen BusinessEuropen pääsihteerille 18.3.2008 osoittaman kirjeen alaosassa oli sen laatijan käsin kirjoittama huomautus, jossa kehotettiin vastaanottajaa keskustelemaan kyseisestä kirjeestä Confederation of Indian Industryn (CII), jossa on 8 100 jäsentä, kanssa. Kantajan mukaan komission kanta on pätevä vain, jos kysymys siitä, onko kyseiset asiakirjat saatettu julkisuuteen, ratkaistaan niiden välittömien vastaanottajien perusteella, mutta näin ei enää ole, jos huomioon otetaan niiden henkilöiden lukumäärä, joilla oli valtuus perehtyä asiakirjoihin ensimmäisen vastaanottajan jälkeen.
29. Kuten kantaja on siis vahvistanut istunnossa vastauksena erääseen unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen, se ei riitauta komission arviota pyydettyjen asiakirjojen konkreettisesta kohteesta ja sisällöstä, mutta väittää, että niiden sisällön laajempi ilmaiseminen asetuksen N:o 1049/2001 nojalla, johon sen asiakirjoihin tutustumista koskeva pyyntö perustuu, ei voi enää vaarantaa kansainvälisten suhteiden suojaa, koska komissio on jo saattanut kyseiset asiakirjat ja niihin sisältyvät tiedot julkisuuteen.
30. On siis tarkastettava, voidaanko markkinoille pääsyä käsittelevien neuvoa-antavan komitean ja työryhmien kokouspöytäkirjojen, jotka on toimitettu kaikille kyseisten kokousten osallistujille ja erityisesti ammattijärjestöille, joilla on lukuisia jäseniä, ETRMA:lle lähetettyjen sähköpostiviestien ja kauppapolitiikasta vastaavan komission jäsenen BusinessEuropen pääsihteerille 18.3.2008 lähettämän kirjeen katsoa olevan julkisuuteen saatettuja asiakirjoja, kun otetaan huomioon niiden jakelun olosuhteet.
31. Ensinnäkin kyseisten asiakirjojen vastaanottajista on korostettava, että komissio on laittanut kyseiset asiakirjat jakeluun päätöksen 98/552 3 artiklassa pakolliseksi tehdyssä kuulemismenettelyssä.
32. Vaikka komissio on lopulta istunnossa täsmentänyt, ettei neuvoa-antavalla komitealla ollut tosiseikkojen tapahtumahetkellä menettelystä komissiolle siirrettyä täytäntöönpanovaltaa käytettäessä 28.6.1999 tehdyssä neuvoston päätöksessä 1999/468/EY (EYVL L 184, s. 23) tarkoitetun kaltaista työjärjestystä, joka riidanalaisessa päätöksessä kuitenkin mainitaan, on todettava, että työryhmän perustaminen tutkimaan tiettyjä kysymyksiä, kolmansien henkilöiden hyväksyminen asiantuntijoiksi ja pöytäkirjojen tai muistioiden laatiminen markkinoille pääsyä käsittelevän neuvoa-antavan komitean ja mainittujen ryhmien kokouksista paljastavat konkreettisen toimintatavan, joka vastaa päätöksessä 1999/468 määritellyssä mallityöjärjestyksessä määrättyä toimintatapaa.
33. Jotta kyseinen komitea voi lausua asiasta sellaisen menettelyn mukaisesti, joka edellyttää sen osallistumista, komission oli välttämätöntä laatia asiakirjoja ja osoittaa ne sen jäsenille sekä asiantuntijoina toimineille ammattijärjestöille ja yhteisöille, minkä perusteella voidaan katsoa, että asiakirjat ovat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja sisäisiä asiakirjoja (ks. vastaavasti asia T-403/05, MyTravel v. komissio, tuomio 9.9.2008, Kok., s. II-2027, 111 kohta, joka on pysytetty asiassa C-506/08 P, Ruotsi v. MyTravel ja komissio, 21.7.2011 annetulla tuomiolla, Kok., s. I-6237, 93 kohta). Kantaja myöntää itsekin uudistetussa pyynnössä, että komission ilmoitus markkinoille pääsyä käsittelevien neuvoa-antavan komitean ja ryhmien kokouspöytäkirjojen toimittamisesta eri osallistujille on ”täysin uskottava, koska muutoin kyseisiä työryhmiä olisi mahdotonta johtaa”.
34. Kuten komissio ja väliintulija aiheellisesti korostavat, kyseiset asiakirjat on siis toimitettu tietylle henkilöryhmälle tiettyjä tarkoituksia varten.
35. Kantajan pyytämien asiakirjojen vastaanottajat ovat jäsenvaltiot, ammattijärjestöt ja yhtiöt, jotka osallistuvat kahden viimeksi mainitun tahon asiantuntijoina kolmansien valtioiden markkinoille pääsyä käsittelevän neuvoa-antavan komitean ja sen työryhmien työhön, ja kyseinen osallistuminen tapahtuu kokouksissa, jotka eivät ole avoimia yleisölle.
36. Mainittuun komissiota avustavaan menettelyyn osallistuminen on ennalta määritetty erotteluperuste, jonka täyttyessä tahosta tulee kyseisten asiakirjojen vastaanottaja.
37. Asiakirjoja ei ole toimitettu yleisesti tiedoksi, vaan ne on toimitettu rajatussa teknisessä vaihdossa ainoana tarkoituksena mahdollistaa se, että kaikki osallistujat pystyvät täyttämään komission neuvonantajan roolinsa komitean ja työryhmien työn kautta niissä kysymyksissä, joilla on ilmeistä erityismerkitystä kaikille yksityisille toimijoille, jotka ovat mukana kyseisessä kuulemis-, pohdinta- ja tietojenvaihtomenettelyssä.
38. Pyydettyjen asiakirjojen toimittaminen niiden vastaanottajille poistamatta niistä mitään kohtaa, mihin kantaja vetoaa kanneperusteensa tueksi, vain korostaa menettelyssä mukana olevien ammattijärjestöjen ja yhtiöiden aseman erityisyyttä, sellaisena kuin se on kuvattu edellä.
39. Näin ollen sen, että komissio on laittanut kyseiset asiakirjat jakeluun, tarkoituksena ei voida katsoa olleen kyseisten asiakirjojen saattaminen yleisön, eli ennalta määrittämättömän yleisesti ja abstraktisti määritellyn henkilöjoukon, tietoisuuteen, eikä se ollut tähän tarkoitukseen omiaan.
40. Pyydettyjen asiakirjojen oletetuista vastaanottajista muodostuvaa joukkoa eli markkinoille pääsyä käsittelevien komitean ja työryhmien työhön osallistuvien ammattijärjestöjen jäseniä ei voida myöskään samastaa yleisöön. Myös mainitut jäsenet edustavat erityistä ennalta määritetyn perusteen eli nyt käsiteltävässä asiassa sellaiseen ammattijärjestöön kuulumisen mukaan määriteltyä henkilöryhmää, jonka asiantuntemusta pyydetään menettelyssä, jossa avustetaan komissiota määrittämään strategia kolmannen valtion markkinoille pääsyssä.
41. Toiseksi kyseisten asiakirjojen toimittamisen olosuhteiden analyysi tiettyjen kyseisten toimielinten vastuulle asetettua ”aktiivista” tiedotusta koskevien asetuksen N:o 1049/2001 säännösten valossa on ristiriidassa kantajan väitteiden kanssa.
42. Asetuksen N:o 1049/2001 12 artiklan 1 kohdassa säädetään siis, että toimielimet asettavat asiakirjat ”suoraan” yleisön saataville niin laajalti, kuin se on mahdollista, joko sähköisessä muodossa tai rekisteristä. Mainitun artiklan 2 kohdassa säädetään, että asiakirjojen, jotka on laadittu tai vastaanotettu sellaisten säädösten antamiseen liittyvien menettelyjen yhteydessä, jotka joko sitovat jäsenvaltioita tai ovat niissä sitovia, olisi oltava ”suoraan saatavilla”, jollei asetuksen N:o 1049/2001 4 ja 9 artiklassa toisin säädetä.
43. Asetuksen N:o 1049/2001 10 artiklassa säädetään, että hakija saa tutustua asiakirjoihin toivomuksensa mukaan joko siten, että hän tutustuu asiakirjoihin toimielimen tiloissa, tai siten, että hänelle toimitetaan niistä jäljennös, mukaan lukien sähköisessä muodossa oleva jäljennös, jos sellainen on saatavissa, mutta että jos kyseinen toimielin on jo luovuttanut asiakirjan ja se on ”helposti” hakijan ”saatavilla”, toimielin voi täyttää asiakirjan antamiseen tutustuttavaksi liittyvät velvollisuutensa tiedottamalla hakijalle, miten hän voi saada asiakirjan.
44. On todettava, että asiakirjojen saataville asettamista ”suoraan” tai ”helposti” koskevat ilmaisut luonnehtivat tilanteita, joissa toimielimet aktiivisesti varmistavat sen, että ”yleisöllä” on oikeus tutustua asiakirjoihin, eivätkä ne selvästikään kata komission nyt käsiteltävässä asiassa omaksumaa valikoivaa lähestymistapaa asiakirjojen toimittamisessa.
45. Kolmanneksi on todettava, että kantaja ei ole esittänyt mitään konkreettisia seikkoja, joiden perusteella voitaisiin varmasti todeta, että jokin 21.5.2010 päivätyssä uudistetussa pyynnössä tarkoitetuista asiakirjoista on tosiasiallisesti löytynyt muun oikeushenkilön tai luonnollisen henkilön hallusta kuin sen alkuperäisten vastaanottajien tai että se olisi asetettu tällaisten tahojen saataville.
46. Vaikka onkin totta, että ammattijärjestöjen tehtävänä on yleisesti tiedottaa jäsenilleen alaa koskevista kysymyksistä tai edustetuista eduista ja kuulla jäseniään niistä, tämä kyseisten järjestöjen sääntömääräinen päämäärä, joka on niiden yhteinen ominaisuus ja jota kantaja on korostanut, ei merkitse, että ne toimittaisivat järjestelmällisesti alkuperäisinä kaikki niille sen toiminnan puitteissa toimitetut asiakirjat, jossa ne edustavat jäseniään ja puolustavat niiden etuja kansainvälisessä toimielimessä.
47. Kauppapolitiikasta vastaavan komission jäsenen BusinessEuropen pääsihteerille 18.3.2008 osoittaman kirjeen alaosassa olevan käsinkirjoitetun huomautuksen sanamuoto on seuraava: ”Voisitte esittää huomautuksia kollegoillenne CII:ssä edellä esitetyn perusteella.” Mainitunlaisesta huomautuksesta ei voida päätellä, että CII ja sen jäsenet ovat tosiasiallisesti saaneet tiedoksi 18.3.2008 päivätyn kirjeen sisällön.
48. Näin ollen sitä, että pyydettyjen asiakirjojen sisältö olisi ilmaistu kokonaisuudessaan tai osittain niiden ammattijärjestöjen jäsenille, jotka osallistuvat menettelyyn, jossa avustetaan komissiota määrittämään kolmansien valtioiden markkinoille pääsyä koskeva strategia, tai kolmansille henkilöille, ei ole näytetty toteen.
49. Toiseksi kantaja vetoaa lähinnä siihen, että koska komissio ei ole ilmoittanut, että kyseiset asiakirjat tai jotkin niiden kohdat olivat luottamuksellisia, mikä sen olisi tullut tehdä estääkseen niiden toimittamisen kolmansille tahoille, komissio on implisiittisesti luopunut kaikesta kyseisiä asiakirjoja koskevasta valvontavallasta sillä hetkellä, jolloin se on lähettänyt ne niiden ensimmäisille vastaanottajille ja siis saattanut ne julkisiksi.
50. Aivan ensimmäiseksi on todettava, että kauppapolitiikan pääosaston ETRMA:lle 7.7.2009 lähettämän sähköpostiviestin jäljennökseen sisältyy nimenomainen maininta luottamuksellisuudesta. Kantajan väite ei siis pidä paikkaansa kyseisen asiakirjan osalta.
51. Seuraavaksi on muistutettava siitä, että asetuksen N:o 1049/2001 9 artiklan 1 kohdan mukaan arkaluonteisia ovat asiakirjat, jotka ovat peräisin toimielimistä tai niiden virastoista, jäsenvaltioista tai kolmansista maista tai kansainvälisistä järjestöistä ja joiden turvaluokitus on ”TRÈS SECRET/TOP SECRET”, ”SECRET” tai ”CONFIDENTIEL” kyseisen toimielimen niiden sääntöjen mukaisesti, joilla suojellaan unionin tai sen yhden tai useamman jäsenvaltion olennaisia etuja asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetuilla aloilla, erityisesti yleisen turvallisuuden, puolustuksen ja sotilasasioiden osalta.
52. Vaikka asiakirjan luokittelu arkaluonteiseksi saa aikaan sen, että sitä käsitellään erityisellä tavalla, sillä ei kuitenkaan sellaisenaan voida perustella asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdassa säädettyjen epäämisperusteiden soveltamista (yhdistetyt asiat T-110/03, T-150/03 ja T-405/03, Sison v. neuvosto, tuomio 26.4.2005, Kok., s. II-1429, 73 kohta). Silloin kun on pyydetty oikeutta tutustua mainitunlaiseen asiakirjaan, sen sisällön ilmaisemisesta aiheutuvaa vahinkoa on arvioitava samoin kuin minkä hyvänsä muun asiakirjan sisällön ilmaisemisesta aiheutuvaa vahinkoa eli lähtökohtaisesti tutkimalla konkreettisesti sen sisältö.
53. Vastaavasti se, ettei pyydetyissä asiakirjoissa ole mitään asetuksen N:o 1049/2001 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista maininnoista, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, ei riitä sulkemaan pois mainitun asetuksen 4 artiklassa säädettyjen poikkeusten soveltamista, koska muutoin kyseiseltä säännökseltä vietäisiin sen tehokas vaikutus ja loukattaisiin sillä turvattuja etuja.
54. Sama päätelmä koskee sitäkin, ettei asiakirjoissa ole komission työjärjestyksen (EYVL 2000, L 308, s. 26) liitteessä ”Turvallisuussäännöt” olevan 16.1 kohdan mukaista luokittelua ”EU Restricted”, sellaisena kuin se on muutettuna muun muassa komission sisäisten menettelysääntöjen muuttamisesta 29.11.2001 tehdyllä komission päätöksellä 2001/844/EY, EHTY, Euratom (EYVL L 317, s. 1), mihin kantaja on vedonnut istunnossa.
55. Se, onko asiakirjassa jokin asetuksen N:o 1049/2001 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuista maininnoista tai EU Restricted -turvaluokka, ei siis ole ratkaiseva tekijä arvioitaessa sitä, onko sitä suojattava.
56. Lopuksi on todettava, ettei kantaja voi pätevästi liittää komission toiminnasta pidättäytymiseen oikeusvaikutuksia, joilla kantajalle syntyisi oikeus.
57. Sillä, että toimielin pidättäytyy toimimasta, voi nimittäin lähtökohtaisesti olla oikeudellisia seurauksia vain, jos kyseisistä seurauksista on nimenomaisesti säädetty tai määrätty unionin oikeudessa (ks. päätöksen tekemistä koskevasta kysymyksestä asia C-123/03 P, komissio v. Greencore, tuomio 9.12.2004, Kok., s. I-11647, 45 kohta).
58. Asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden alalla toimielimen vaitiolo otetaan huomioon ainoastaan asetuksen N:o 1049/2001 8 artiklan 3 kohdassa, joka koskee uudistettujen pyyntöjen käsittelyä ja jossa todetaan selvästi, että ”jos toimielin ei anna vastausta asetetussa määräajassa, hakemus katsotaan hylätyksi, ja hakija voi nostaa kanteen toimielintä vastaan tuomioistuimessa ja/tai kannella oikeusasiamiehelle EY:n perustamissopimuksen asianomaisten määräysten mukaisesti”.
59. Kantajan väitteillä, jotka koskevat komission ottamia riskejä tai sen varomattomuutta asiakirjojen jakelussa ja vahinkoa, joka tällaisesta tilanteesta voi aiheutua, ei ole merkitystä nyt käsiteltävän asian ratkaisussa, ja ne liittyvät toiseen ongelmanasetteluun eli siihen, onko unionilla mahdollisesti tietyssä esimerkkitilanteessa SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettu sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu sen toimielinten lainvastaisesta menettelystä.
60. Vaikkakaan pelkästä komission toimimasta pidättäytymisestä ei siis voida päätellä, että se on implisiittisesti täysin luopunut rajoittamasta asiakirjoihin tutustumista koskevassa pyynnössä tarkoitettujen asiakirjojen jakelua, asia olisi toisin siinä tapauksessa, että kyseinen toimielin olisi nimenomaisesti ilmoittanut siitä.
61. Tästä on muistutettava, että kauppapolitiikasta vastaavan komission jäsenen BusinessEuropen pääsihteerille 18.3.2008 osoittaman kirjeen alaosassa on kirjeen laatijan käsin kirjoittama huomautus, jonka sanamuoto on seuraava: ”Voisitte esittää huomautuksia kollegoillenne CII:ssä edellä esitetyn perusteella.” Kantajan mukaan tästä huomautuksesta ilmenee, ettei sen laatijalla ole mitään sitä vastaan, että kirje toimitetaan CII:lle, jolla on 8 100 jäsentä.
62. On selvää, ettei kyseinen huomautus sisällä lupaa toimittaa itse kirjettä, vaan se koskee ainoastaan mahdollisia kommentteja, joita BusinessEuropen pääsihteeri saattaisi esittää kirjeen sisällöstä ja joiden vastaanottajina voisivat olla vain kyseisen henkilön kollegat CII:ssä eivätkä CII:n jäsenet.
63. Mainittua lupaa antaa tietoja ei voida pitää nimenomaisena luopumisena kaikesta kirjeen tai sen sisältämien tietojen jakelun rajoittamisesta, ja kyseinen toteamus on ainoa, jonka perusteella olisi voitu katsoa, että kyseinen asiakirja olisi todellakin saatettu julkisuuteen ja että se olisi siten siitä lukien ollut kaikkien aiheesta kiinnostuneiden henkilöiden tai yritysten saatavilla (ks. vastaavasti asia C-343/09, Afton Chemical, tuomio 8.7.2010, Kok., s. I-7027, 39 kohta).
64. Vaikka oletettaisiinkin, että sellaisen kirjeen lähettäminen BusinessEuropen pääsihteerille, johon on liitetty rajattu lupa sen sisällöstä kertomiseen, olisi omiaan vaarantamaan kansainvälisten suhteiden suojaan liittyvän yleisen edun, vaikkei mainittua asiakirjaa voitaisikaan katsoa julkisuuteen saatetuksi, komissiolle olisi annettava mahdollisuus vedota asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyyn poikkeukseen, jottei alkuperäisestä jakelusta aiheutunut vahinko laajenisi.
65. Edellä esitetystä seuraa, että toisin kuin kantaja on väittänyt, ei voida katsoa, että kyseiset asiakirjat ja niihin sisältyvät tiedot olisi saatettu julkisuuteen komission toimilla ja toimimatta jättämisillä.
66. Kantajan viittauksella asiassa C-139/07 P, komissio vastaan Technische Glaswerke Ilmenau, 29.6.2010 annettuun julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotukseen (Kok., s. I-5885, I-5887), asiassa T-36/04, API vastaan komissio, 12.9.2007 annettuun tuomioon (Kok., s. II-3201) ja komission ”sisäisiin sääntöihin” ei näin ollen ole mitään merkitystä, koska kyseisissä kolmessa lähteessä mainittua eri asiakirjojen yleisön saataville saattamista ei nyt käsiteltävässä asiassa nimenomaan ole tapahtunut.
67. Muutoinkin on todettava, että komission on katsottu ”julkistaneen” valtiontukea koskevan asiakirja-aineiston keskeisen sisällön [EY 88] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL L 83, s. 1) 26 artiklan 2 kohdan nojalla, kun kyse oli muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehtyyn päätökseen sisältyvistä valtiontukea koskevista tiedoista ja kyseinen päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (edellä 66 kohdassa mainitussa asiassa komissio v. Technische Glaswerke Ilmenau annettu julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus, 134 kohta).
68. Mainittua tilannetta ei mitenkään voida verrata nyt käsiteltävään tilanteeseen, jossa pyydettyjä asiakirjoja tai niihin sisältyviä tietoja ei ole lainkaan julkaistu.
69. Pyydettyjä asiakirjoja ja suullista käsittelyä varten laadittua kertomusta, josta oikeuskäytännössä on todettu, että se julkistetaan istuntopäivänä (edellä 66 kohdassa mainittu asia API v. komissio, tuomion 98 kohta), mikä merkitsee, että se asetetaan yleisesti ja suoraan saataville, ei myöskään voida pätevästi rinnastaa toisiinsa. Kyseinen asiakirja nimittäin asetetaan kaikkien siitä kiinnostuneiden henkilöiden saataville istuntosalin eteen ennen kuin osapuolten väitteistä, joiden kokoaminen yhteen on kyseisen asiakirjan tavoite, keskustellaan julkisessa istunnossa.
70. Komission sisäisten sääntöjen osalta kantaja on vedonnut siihen, että niissä määrätään, että jos ”asiakirjan sisältämät tiedot on jo toimitettu suurelle määrälle henkilöitä – – niiden luovuttamisesta kieltäytyminen ei ole perusteltua” ja että kieltäytyessään luovuttamasta kantajalle pyydettyjä asiakirjoja komissio on siis rikkonut omia sääntöjään.
71. Sen lisäksi, että kyseiset asiakirjat on toimitettu vain rajatulle ja erityiselle henkilöryhmälle, joka on määritelty ennalta määritetyn arviointiperusteen eli komission avustamismenettelyyn osallistumisen nojalla (ks. edellä 34–36 kohta), tämä kantajan väite ei missään tapauksessa ole omiaan perustelemaan riidanalaisen päätöksen väitettyä lainvastaisuutta.
72. Oikeuskäytännöstä ilmenee, että mikään ei estä sitä, että toimielimen toiminnan sisäisten asioiden järjestämistä koskevilla säännöksillä voidaan saada aikaan kolmansiin ulottuvia oikeudellisia vaikutuksia (ks. asia C-58/94, Alankomaat v. neuvosto, tuomio 30.4.1996, Kok., s. I-2169, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
73. Oikeuskäytännössä on jo aiemmin kats ottu hallinnon sisäisten toimenpiteiden osalta, että vaikkei niitä voitaisikaan pitää oikeussääntöinä, joita hallinto on joka tapauksessa velvollinen noudattamaan, niissä vahvistetaan kuitenkin käytännesääntöjä, joissa ilmaistaan noudatettava käytäntö ja joista hallinto voi poiketa erityistapauksissa vain sellaisin perustein, jotka ovat sopusoinnussa yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kanssa. Tällaiset toimenpiteet ovat näin ollen yleisesti sovellettavia toimia, joiden lainvastaisuuteen kyseessä olevat virkamiehet ja toimihenkilöt voivat vedota niiden perusteella tehdyistä yksittäisistä päätöksistä nostamiensa kanteiden tueksi (ks. asia C-171/00 P, Libéros v. komissio, tuomio 15.1.2002, Kok., s. I-451, 35 kohta).
74. Tällainen oikeuskäytäntö soveltuu varsinkin käytännesääntöihin, joilla on tarkoitettu olevan vaikutuksia hallinnon ulkopuolella, kuten yrityksille kilpailusääntöjen rikkomisesta määrättävien sakkojen laskennasta annettuihin suuntaviivoihin. Kun komissio antaa tällaisia käytännesääntöjä ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että niitä sovelletaan tuosta hetkestä lähtien niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä eikä voi poiketa näistä säännöistä sillä uhalla, että sen mahdollisesti katsottaisiin loukanneen yleisiä oikeusperiaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta tai luottamuksensuojan periaatetta. Näin ollen ei voi olla poissuljettua, että tietyillä edellytyksillä ja niiden sisällön mukaisesti tällaisilla yleisesti sovellettavilla käytännesäännöillä voi olla oikeusvaikutuksia (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P–C-208/02 P ja C-213/02 P, Dansk Rørindustri ym. v. komissio, tuomio 28.6.2005, Kok., s. I-5425, 210 ja 211 kohta).
75. Nyt käsiteltävässä asiassa kantaja on tuonut esiin asiakirjan, jonka otsikko on ”Käsikirja oikeudesta tutustua asiakirjoihin” ja jossa on maininta ”Kauppapolitiikan pääosasto”. Kyseinen asiakirja jakautuu kolmeen osaan, joiden otsikot ovat ”Yleiset periaatteet”, ”Oikeus tutustua asiakirjoihin ja kauppapolitiikan pääosaston erityiset asiakirjatyypit” ja ”Käytännön seuraukset kauppapolitiikan pääosaston kannalta”, ja siinä vain muistutetaan sovellettavan säännöstön eri säännöksistä, asiaa koskevasta oikeuskäytännöstä sekä kyseisen pääosaston noudattamasta käytännöstä asiakirjoihin tutustumista koskevien pyyntöjen käsittelyssä.
76. Istunnossa komissio on täsmentänyt, että asiakirja, jonka otsikko on ”Käsikirja oikeudesta tutustua asiakirjoihin”, on täysin sisäinen asiakirja, jota ei tosiseikkojen tapahtuma-aikaan edes ollut sen internetsivuilla. Kantaja, joka on ilmoittanut saaneensa kyseisen asiakirjan asetukseen N:o 1049/2001 perustuvan asiakirjoihin tutustumista koskevan pyyntönsä jälkeen, ei ole väittänyt eikä varsinkaan näyttänyt toteen, että mainittu asiakirja olisi jollakin tavalla julkaistu kolmansille tahoille.
77. Näin ollen on selvää, että kauppapolitiikan pääosaston asiakirjan, jonka otsikko on ”Käsikirja oikeudesta tutustua asiakirjoihin”, tarkoituksena ei millään tavalla ollut tuottaa vaikutuksia suhteessa ulkopuolisiin ja että se oli vain viraston ohje, jolla oli vaikutuksia vain hallinnon sisällä – tarkemmin ottaen edellä mainitun pääosaston sisällä – ja josta ei syntynyt kolmansille mitään oikeutta.
78. Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannen luetelmakohdan virheelliseen soveltamiseen perustuva kumoamisperuste on hylättävä.
Kantajan syrjivään kohteluun perustuva kanneperuste
79. Kantaja väittää, ettei ole olemassa huomattavaa eroa sen ja niiden teollisuudenalojen, joita komissio on kuullut, välillä, joten ilmaistessaan tiedot vain viimeksi mainituille komissio on toiminut syrjivästi. Näin on kantajan mukaan etenkin siksi, että komissio ei ole pystynyt näyttämään toteen, miksi kantaja olisi vähemmän luotettava tai luottamuksenarvoinen kuin kyseisten asiakirjojen vastaanottajina olleet ammattijärjestöt.
80. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaate edellyttää, ettei toisiinsa rinnastettavia tapauksia kohdella eri tavoin eikä erilaisia tapauksia kohdella samalla tavoin, ellei tällainen kohtelu ole objektiivisesti perusteltua (asia C-344/04, IATA ja ELFAA, tuomio 10.1.2006, Kok., s. I-403, 95 kohta ja asia C-250/11, Lietuvos geležinkeliai, tuomio 19.7.2012, 44 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
81. Kuten edellä 35 ja 37 kohdassa on mainittu, kantajan pyytämät asiakirjat on toimitettu ammattijärjestöille ja yhtiöille, jotka osallistuvat asiantuntijoina kolmansien valtioiden markkinoille pääsyä käsittelevän neuvoa-antavan komitean ja sen työryhmien työhön, ja ainoana tarkoituksena on ollut mahdollistaa se, että kaikki osallistujat pystyvät täyttämään roolinsa komission neuvonantajana. On selvää, että kyseisiä asiakirjoja ei ole toimitettu asetuksen N:o 1049/2001 nojalla.
82. Riittää, kun todetaan, että objektiivisesti katsoen edellä mainittu ominaisuus puuttuu kantajalta, onpa sen väitetyn roolin merkitys kansainvälisissä neuvotteluissa tai sen uskottavuus komission sidosryhmien rekisteriin merkittynä järjestönä mikä hyvänsä.
83. Tämä tilanteen objektiivinen ero selittää ja oikeuttaa erilaisen kohtelun kyseisiin asiakirjoihin tutustumisessa, joten komission ei voida katsoa mitenkään loukanneen yhdenvertaisen kohtelun periaatetta kantajan vahingoksi.
84. Tästä seuraa, että edellä 79 kohdassa tarkoitettu kumoamisperuste on hylättävä.
85. Siltä osin kuin kantaja on myös halunnut vedota siihen, että sillä on erityinen intressi saada pyydetyt asiakirjat, on muistutettava, ettei tällaista intressiä voida ottaa huomioon sovellettaessa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa säädettyjä pakottavia poikkeuksia (edellä 52 kohdassa mainittu asia Sison v. neuvosto, tuomion 52 kohta, joka on pysytetty asiassa C-266/05 P, Sison v. neuvosto, 1.2.2007 annetussa tuomiossa, Kok., s. I-1233, 47 kohta), kuten komissio on todennut riidanalaisessa päätöksessä.
86. Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että kanne on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
87. Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 87 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
88. Saksan liittotasavalta vastaa työjärjestyksen 87 artiklan 4 kohdan nojalla omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kahdeksas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Kantaja vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
3) Saksan liittotasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.