CELEX: 62014TJ0424
Pristup dokumentima
Uredba (EZ) br. 1049/2001
Nacrt izvješća o procjeni učinka, izvješće o procjeni učinka i mišljenje odbora za procjenu učinka
Odbijanje pristupa
Izuzeće u vezi sa zaštitom postupka odlučivanja
Obveza obrazlaganja
Obveza provedbe konkretnog i individualnog ispitivanja
Prevladavajući javni interes

Okolnosti sporova
Tužitelj, ClientEarth, neprofitna je udruga koja se brine o zaštiti okoliša.
Dana 20. siječnja 2014. tužitelj je podnio Europskoj komisiji dva zahtjeva za pristup dokumentima na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (
SL L 145, str. 43
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.). Ti zahtjevi odnosili su se, prvi, na „Komisijinu procjenu učinka u vezi s provedbom stupa ‚pristup pravosuđu’ Aarhuške konvencije“ i, drugi, na „Komisijinu procjenu učinka u vezi s revizijom europskog pravnog okvira okolišne inspekcije i nadzorom na nacionalnoj razini i razini Europske unije“.
Dopisom od 13. veljače 2014. Komisija je odbila drugi zahtjev koji je spomenut u točki 2. ove presude. Precizirala je, tom prilikom, da se taj zahtjev odnosio na „izvješće o procjeni učinka u vezi s nacrtom obvezujućeg instrumenta kojim se određuje strategijski okvir za postupke inspekcije i nadzora na temelju rizika i u vezi sa zakonodavstvom [Unije] o okolišu“ kao i mišljenje odbora za procjenu učinka (u daljnjem tekstu: odbor) vezano za to izvješće (u daljnjem tekstu, zajedno: dokumenti traženi u predmetu T‑425/14). To odbijanje temeljilo se na izuzeću predviđenom u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001.
Dopisom od 17. veljače 2014. Komisija je odbila prvi zahtjev spomenut u točki 2. ove presude. Precizirala je, tom prilikom, da se taj zahtjev odnosio na „pristup nacrtu izvješća o procjeni učinka u vezi s pristupom pravosuđu u području okoliša na razini država članica u području okolišne politike [Unije]“ kao i na mišljenje odbora za procjenu učinka (u daljnjem tekstu, zajedno: dokumenti zatraženi u predmetu T‑424/14 i zajedno s dokumentima zatraženima u predmetu T‑425/14: zatraženi dokumenti). To odbijanje temeljilo se na izuzeću predviđenom u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001.
Dana 4. ožujka 2014. tužitelj je, na temelju članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001, podnio Komisiji dva ponovna zahtjeva.
Dopisima od 24. ožujka 2014. Komisija je tužitelja obavijestila, sukladno članku 8. stavku 2. Uredbe br. 1049/2001, da je rok za davanje odgovora na te ponovne zahtjeve produljen za petnaest radnih dana.
Dopisom od 1. travnja 2014. (u daljnjem tekstu: odluka od 1. travnja 2014.) Komisija je potvrdila odbijanje pristupa dokumentima zatraženima u predmetu T‑425/14 na temelju izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001.
Dopisom od 3. travnja 2014. (u daljnjem tekstu: odluka od 3. travnja 2014. i zajedno s odlukom od 1. travnja 2014.: pobijane odluke) Komisija je potvrdila odbijanje pristupa dokumentima zatraženima u predmetu T‑424/14 na temelju izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001.
Kao prvo, Komisija je u pobijanim odlukama ponajprije istaknula, u kontekstu razgovora i pregovora vezanih za njezino donošenje zakonodavnih inicijativa u vezi s postupcima inspekcije i nadzora u području okoliša (odluka od 1. travnja 2014.) i pristupom pravosuđu u tom istom području (odluka od 3. travnja 2014.), da je počela s analizama učinka koje su još uvijek bile u tijeku. Komisija je precizirala, u tom pogledu, da su procjene učinka bile namijenjene pomoći u pripremanju takvih inicijativa i da je strategijski izbor („policy choices“) iz zakonodavne inicijative poduprt sadržajem procjene učinka.
Potom, prema mišljenju Komisije, otkrivanje zatraženih dokumenata bi, u tom stadiju, ozbiljno ugrozilo njezine postupke odlučivanja koji su u tijeku s obzirom na to da bi ono, u biti, ugrozilo njezin manevarski prostor i smanjilo njezin kapacitet za pronalaženje kompromisa. Štoviše, takvo otkrivanje moglo bi stvoriti vanjske pritiske koji mogu narušiti složene postupke odlučivanja u okviru kojih bi trebao vladati odnos povjerljivosti. Komisija se, usto, pozvala na odredbe članka 17. stavka 1. i stavka 3. trećeg podstavka UEU‑a.
U tom pogledu, s jedne strane, u odluci od 1. travnja 2014. Komisija je inzistirala na činjenici da su postupci inspekcije i nadzora bili ključni element za provedbu javne politike, područja u kojem institucije pokušavaju od 2001. privući pažnju i potaknuti akciju na razini Europske unije, i na činjenici da je razgovor trebao biti sačuvan od vanjskih utjecaja s obzirom na to da oni utječu na kvalitetu nadzora nad državama članicama.
S druge strane, u odluci od 3. travnja 2014. Komisija je naglasila osjetljivu prirodu pitanja koje se odnosi na pristup pravosuđu u području okoliša, moguće različitosti između pogledâ država članica kao i činjenicu da je prošlo deset godina od njezina Prijedloga direktive Europskog parlamenta i Vijeća o pristupu pravosuđu u području okoliša (
SL 2004., C 96, str. 22
.; u daljnjem tekstu: Prijedlog direktive iz 2003.).
Naposljetku, Komisija je u pobijanim odlukama dodala da su različiti dokumenti o dvije procjene učinka koje su bile u tijeku već bili raspoloživi na internetu i da su svi drugi dokumenti o navedenim procjenama učinka bili objavljeni kada su zakonodavne prijedloge usvajali kolegiji povjerenika.
U pogledu tih elemenata, Komisija je u pobijanim odlukama zaključila da je pristup zatraženim dokumentima morao biti odbijen temeljem članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, s obzirom na to da je postupak odlučivanja bio u vrlo ranom i osjetljivom stadiju („at a very early and delicate stage“).
Kao drugo, Komisija je smatrala da nikakav prevladavajući javni interes ne opravdava otkrivanje zatraženih dokumenata. U tom pogledu primijetila je da je Unija bila dužna sačuvati, zaštititi i poboljšati kvalitetu okoliša i, posljedično, ljudskog zdravlja. Taj se cilj može postići nediskriminacijskim pristupom pravosuđu u području okoliša. Međutim, s jedne strane, Komisija je smatrala da nije u mogućnosti odrediti na koji bi način otkrivanje zatraženih dokumenata, u tom stadiju, pomoglo osobama koje žive u Uniji da neizravno utječu na okoliš u kojem žive, s obzirom na to da je pristup pravosuđu već bio omogućen pred nacionalnim sudovima, a predmetni postupak odlučivanja je samo pokušavao unaprijediti taj pristup. Osim toga, dodala je da je javna rasprava bila organizirana 2013. te da su na njoj zainteresirane strane, među kojima i građansko društvo, mogle pridonijeti definiranju glavnih crta prijedloga. S druge strane, prema mišljenju Komisije, otkrivanje u tom stadiju ugrozilo bi postupak odlučivanja te bi utjecalo na mogućnost postizanja najboljeg mogućeg rješenja. Osim toga, ona smatra da bi javni interes bio bolje osiguran mogućnošću vođenja predmetnog postupka odlučivanja bez ikakvog vanjskog pritiska.
Kao treće, Komisija je odbacila mogućnost dodjeljivanja djelomičnog pristupa u smislu članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001, s obzirom na to da su zatraženi dokumenti bili u cijelosti obuhvaćeni izuzećem.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbama podnesenima tajništvu Općeg suda 11. lipnja 2014. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
Rješenjem predsjednika drugog vijeća Općeg suda od 27. travnja 2015. predmeti T‑424/14 i T‑425/14 spojeni su u svrhu usmenog dijela postupka i donošenja presude, sukladno članku 50. Poslovnika Općeg suda od 2. svibnja 1991.
Na temelju izvještaja suca izvjestitelja Opći sud (drugo vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka i u okviru mjera upravljanja postupkom iz članka 64. Poslovnika od 2. svibnja 1991. pozvao je Komisiju da podnese dokument u predmetu T‑424/14 te je pisanim putem postavio strankama pitanja, pozivajući ih da na njih odgovore na raspravi.
Rasprava zakazana za 9. lipnja 2015. bila je odgođena za 16. lipnja 2015. na zahtjev tužitelja.
Na raspravi održanoj 16. lipnja 2015. saslušana su izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja im je postavio Opći sud.
U predmetu T‑424/14 tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
—
poništi odluku od 3. travnja 2014.;
—
naloži Komisiji snošenje troškova.
U predmetu T‑424/14 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
—
odbije tužbu kao neosnovanu;
—
naloži tužitelju snošenje troškova.
U predmetu T‑425/14 tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
—
poništi odluku od 1. travnja 2014.;
—
naloži Komisiji snošenje troškova.
U predmetu T‑425/14 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
—
odbije tužbu kao neosnovanu;
—
naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
Tužitelj iznosi jedan tužbeni razlog u prilog svojim tužbama koji se sastoji, u načelu, od dva dijela, od kojih se prvi temelji na povredi članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, a drugi na povredi obveze obrazlaganja.
Valja najprije ispitati drugi dio tužbenog razloga.
Drugi dio tužbenog razloga, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja
Tužitelj prigovara Komisiji da je prekršila svoju obvezu obrazlaganja pobijanih odluka. Naime, Komisija je ponajprije propustila pojasniti zašto se na izvješća o procjeni učinka i na mišljenja odbora primjenjivao članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001. Potom, nije posebno obrazložila zaključak da bi otkrivanje zatraženih dokumenata ugrozilo postupke odlučivanja u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Naposljetku, Komisija nije u dovoljnoj mjeri obrazložila ni nepostojanje, prema njezinim tvrdnjama, prevladavajućeg javnog interesa koji bi opravdao otkrivanje zatraženih dokumenata.
Komisija osporava osnovanost tih argumenata.
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da obrazloženje, koje je propisano člankom 296. UFEU‑a, mora odgovarati prirodi akta o kojemu je riječ i mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja ga je donijela kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, ali i kako bi se nadležnom sudu omogućilo provođenje nadzora. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve činjenične i pravne okolnosti, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje zahtjeve iz navedenog članka mora ocjenjivati ne samo u odnosu na svoju formulaciju već i na svoj kontekst i na sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno pravno područje (presude od 6. ožujka 2003., Interporc/Komisija, C‑41/00 P, Zb.,
EU:C:2003:125
, t. 55.; od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće, C‑266/05 P, Zb.,
EU:C:2007:75
, t. 80.; od 10. srpnja 2008., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Zb.,
EU:C:2008:392
, t. 166. i od 24. svibnja 2011., NLG/Komisija, T‑109/05 i T‑444/05, Zb.,
EU:T:2011:235
, t. 81.).
Kada je riječ o zahtjevu za pristup dokumentima, svaka odluka institucije na temelju izuzeća nabrojenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 treba biti obrazložena. Kada neka institucija odluči odbiti pristup dokumentu čije se otkrivanje zahtijeva, ona mora pružiti objašnjenja, kao prvo, o tome na koji bi način pristup spomenutom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 na koju se ta institucija poziva i, kao drugo, u slučajevima iz stavaka 2. i 3. tog članka, postoji li prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje predmetnog dokumenta (presude od 11. ožujka 2009., Borax Europe/Komisija, T‑121/05,
EU:T:2009:64
, t. 37. i od 12. rujna 2013., Besselink/Vijeće, T‑331/11,
EU:T:2013:419
, t. 96.; vidjeti također u tom smislu presudu od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće, C‑39/05 P i C‑52/05 P, Zb.,
EU:C:2008:374
, t. 48. i 49.).
Dakle, obveza je institucije koja je odbila pristup dokumentu pružiti obrazloženje iz kojeg se može shvatiti i provjeriti, s jedne strane, odnosi li se doista zatraženi dokument na područje obuhvaćeno izuzećem koje se ističe i, s druge strane, postoji li doista potreba zaštite koja se odnosi na to izuzeće (presude od 26. travnja 2005., Sison/Vijeće, T‑110/03, T‑150/03 i T‑405/03, Zb.,
EU:T:2005:143
, t. 61.; NLG/Komisija, t. 30.
supra
,
EU:T:2011:235
, t. 83. i Besselink/Vijeće, t. 31.
supra
,
EU:T:2013:419
, t. 99.; vidjeti također u tom smislu i
per analogiam
presudu Interporc/Komisija, t. 30.
supra
,
EU:C:2003:125
, t. 56. i navedenu sudsku praksu).
U predmetnom slučaju, iz obrazloženja pobijanih odluka, koje je izneseno u točkama 9. do 16. ove presude, proizlazi da je Komisija odbijanje pristupa temeljila na izuzeću predviđenom u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001. S jedne strane, ona je, u načelu, smatrala da bi otkrivanje zatraženih dokumenata u tom stadiju ozbiljno ugrozilo postupke odlučivanja povezane s usvajanjem zakonodavnih prijedloga kada je riječ, pogotovo, o postupcima inspekcije i nadzora u području okoliša (odluka od 1. travnja 2014.) i pristupu pravosuđu u području okoliša (odluka od 3. travnja 2014.). Inzistirala je, s tim u vezi, kako na predmetu i ulozi procjene učinka u kontekstu tog postupaka tako i na nužnosti zaštite, u načelu, svojeg prostora za razmišljanje i pregovaranje kao i na činjenici da su razgovori vezani uz ta dva područja već dugo bili u tijeku. S druge strane, Komisija je odbacila postojanje prevladavajućeg javnog interesa koji bi opravdao otkrivanje, zato što, u načelu, nije mogla odrediti na koji bi način otkrivanje moglo pomoći osobama koje žive u Uniji da neizravno utječu na okoliš u kojem žive, precizirajući da je pristup pravosuđu u području okoliša bio već moguć pred nacionalnim sudovima, da su postupci odlučivanja koji su bili u tijeku imali za cilj samo njegovo poboljšanje te da je, u pogledu uzimanja u obzir točaka gledišta zainteresiranih strana, javna rasprava bila organizirana 2013. Umjesto toga, prema mišljenju Komisije, javni interes bio bi bolje osiguran mogućnošću vođenja predmetnih postupaka odlučivanja bez ikakvog vanjskog utjecaja.
Nadalje, iz pobijanih odluka ponajprije nedvosmisleno proizlazi da su zatraženi dokumenti, prema mišljenju Komisije, bili obuhvaćeni izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, s obzirom na to da su oni, u načelu, bili povezani s postupcima odlučivanja i doveli do usvajanja spomenutih zakonodavnih prijedloga, a njihovo otkrivanje može ozbiljno ugroziti navedene postupke.
U tom pogledu, valja dodati da Komisija nije bila dužna pružiti posebne razloge za primjenjivost članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 na zatražene dokumente. Konkretno, s obzirom na to, kao što je tužitelj potvrdio na raspravi, da u svojim ponovnim zahtjevima on nije nikada osporavao primjenjivost te odredbe na zatražene dokumente, treba smatrati, jednako kao što se članak 296. UFEU‑a, prema sudskoj praksi, ne može tumačiti na način da zahtijeva da predmetna institucija dâ detaljan odgovor na podnesena očitovanja tužitelja u upravnom postupku (vidjeti presudu od 15. studenoga 2012., Al‑Aqsa/Vijeće i Nizozemska/Al‑Aqsa, C‑539/10 P i C‑550/10 P, Zb.,
EU:C:2012:711
, t. 141. i navedenu sudsku praksu), da se ta odredba ne može tumačiti u smislu da je Komisija bila dužna odbiti, iz preventivnih razloga, u obrazloženju pobijanih odluka svaki hipotetski argument koji može, u kasnijem stadiju, biti protivan njezinoj analizi. Prema tome, Komisija se mogla, u pobijanim odlukama, ograničiti na iznošenje pozitivnih razloga zbog kojih je smatrala da se na njih primjenjuje članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 a da nije bila dužna odbiti ili kritizirati druga eventualna tumačenja te odredbe (vidjeti u tom smislu i
per analogiam
presudu od 10. svibnja 1960., Barbara i dr./ Visoka vlast, 3/58 do 18/58, 25/58 i 26/58, Zb.,
EU:C:1960:18
, str. 411.).
Potom, valja istaknuti da iz obrazloženja pobijanih odluka proizlazi da je Komisija, sukladno sudskoj praksi navedenoj u točkama 31. i 32. ove presude, pružila jasno i razumljivo obrazloženje razloga zbog kojih je smatrala, s jedne strane, da bi pristup zatraženim dokumentima mogao ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001 i, s druge strane, da ne postoji prevladavajući javni interes koji bi ipak opravdao njihovo otkrivanje.
Naposljetku, uzevši u obzir sudsku praksu u točki 30. ove presude, važno je dodati da je tužitelju obrazloženje pobijanih odluka, kao što jasno i proizlazi iz pisanih očitovanja tužitelja i, konkretno, iz argumenata koje je iznio u okviru prvog dijela tužbenog razloga, omogućilo da shvati razloge odbijanja pristupa i da pripremi svoje tužbe. Osim toga, to obrazloženje je također dovoljno Općem sudu da izvršava svoj nadzor.
S obzirom na prethodno izneseno, valja zaključiti da su pobijane odluke u dovoljnoj mjeri obrazložene.
Prema tome, drugi dio tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
Prvi dio tužbenog razloga, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001
U prilog prvom dijelu tužbenog razloga, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, tužitelj je na početku istaknuo tri prigovora koji se, u načelu, temelje, prvi i glavni, na neprimjenjivosti izuzeća predviđenog u toj odredbi na zatražene dokumente, drugi, podredno istaknut, na nepostojanju opasnosti od ozbiljnog ugrožavanja postupaka odlučivanja i, treći, istaknut još podrednije, na nepostojanju prevladavajućeg javnog interesa koji bi opravdao otkrivanje zatraženih dokumenata.
Na raspravi, u odgovoru na pitanje koje je postavio Opći sud, tužitelj je odustao od prvog prigovora istaknutog u njegovim pisanim očitovanjima, što je zabilježeno u zapisniku s rasprave.
U tim uvjetima, valja sukcesivno ocijeniti drugi i treći prigovor koje je istaknuo tužitelj.
Drugi prigovor, koji se temelji na nepostojanju opasnosti od ozbiljnog ugrožavanja postupaka odlučivanja
Tužitelj, u načelu, ističe da pobijane odluke sadrže pogrešku koja se tiče prava jer je Komisija pogrešno zaključila da postoji opasnosti od ozbiljnog ugrožavanja postupaka odlučivanja u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
Konkretnije, tužitelj ponajprije tvrdi da je zatraženim dokumentima, koje je sastavila Komisija djelujući u svojem zakonodavnom svojstvu i igrajući važnu ulogu u zakonodavnom postupku, trebao biti omogućen širi pristup i da bi zatraženi dokumenti trebali biti izravno dostupni u najvećoj mogućoj mjeri.
Kao drugo, tužitelj smatra da procjenu učinka karakteriziraju transparentnost i savjetovanje između zainteresiranih strana.
Kao treće, tužitelj smatra da otkrivanje zatraženih dokumenata očito ne ugrožava postupke odlučivanja, nego upravo suprotno, može im pogodovati. U tom pogledu, ponajprije, razlozi iz pobijanih odluka bili su čisto općenite i hipotetske naravi. Potom, Komisijini argumenti koji se temelje na tome da bi otkrivanje ograničilo njezin manevarski prostor i smanjilo njezin kapacitet za pronalaženje rješenja su irelevantni i njezin je manevarski prostor u izradi izvješća o procjeni učinka, u svakom slučaju, manji nego u samom postupku odlučivanja. Nadalje, osim činjenice da je javno mišljenje moglo prihvatiti da se prijedlog može izmijeniti, Komisija nije mogla dokazati da je otkrivanje stvarno moglo stvoriti javni pritisak koji bi mogao ugroziti zakonodavne postupke. Štoviše, zatraženi dokumenti, koji su sadržavali informacije koje su bile uglavnom činjenične prirode, ne mogu se kvalificirati kao osjetljivi samo zbog toga što se tiču politički kontroverznog pitanja. S tim u vezi, tužitelj u replikama dodaje da se, u svakom slučaju, ako zatraženi dokumenti sadrže osjetljive informacije, djelomičan pristup može odobriti na temelju članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001. U predmetu T‑424/14, politička osjetljivost pitanja i moguće različitosti pogleda između država članica nemaju utjecaj na restriktivno tumačenje izuzeća; u predmetu T‑425/14, Komisija je pogrešno utvrdila da vanjski čimbenici utječu na kvalitetu nadzora nad državama članicama. Konačno, sama činjenica da su postupci odlučivanja bili u ranom stadiju nije dovoljna.
Kao četvrto, tužitelj se u replikama, odgovarajući na Komisijine argumente, s jedne strane, protivio priznavanju opće pretpostavke zato što takva pretpostavka nema temelj u pravu Unije te je u potpunosti kontradiktorna s načelom transparentnosti. S druge strane, tužitelj je naglasio da, kada je zahtijevao pristup dokumentima, nije pokušavao ugroziti postupak odlučivanja Komisije niti se vodio privatnim interesom te da su interesi koje je nastojao ostvariti svojim zahtjevima za pristup bili priznati odlukom Europskog ombudsmana.
Komisija prigovara, u bitnome, da valja priznati opću pretpostavku na temelju koje se pristup zatraženim dokumentima u predmetnom slučaju može odbiti i da, u svakom slučaju, nije počinila pogrešku kada je zaključila da postoji opasnost od ozbiljnog ugrožavanja postupaka odlučivanja.
Uvodno, važno je, kao prvo, utvrditi da je Komisija u pobijanim odlukama odbijanje pristupa temeljila na izuzeću predviđenom u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001. Sukladno toj odredbi, pristup dokumentu koji je sastavila institucija za internu uporabu ili koji je institucija zaprimila, a koji se odnosi na pitanje o kojem nije odlučivala, odbija se kad bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije, osim ako za njegovo otkrivanje ne postoji prevladavajući javni interes.
Kao drugo, zatraženi dokumenti spadaju u područje primjene izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001, što tužitelj nadalje ni ne osporava (vidjeti točku 41. ove presude). Naime, ti su dokumenti sastavljeni u okviru dviju procjena učinka koje su izrađene s obzirom na dva postupka odlučivanja Komisije vezano za inicijative politike koju je trebalo poduzeti u područjima pristupa pravosuđu u području okoliša (predmet T‑424/14) i u postupcima inspekcije i nadzora u tom istom području (predmet T‑425/14). Nesporno je da su ti postupci odlučivanja bili još u tijeku kada je Komisija usvojila pobijane odluke.
Kao treće, iz pobijanih odluka proizlazi da je Komisija smatrala da otkrivanje zatraženih dokumenata može ozbiljno ugroziti postupke odlučivanja koji su u tijeku i koji su u ranom i osjetljivom stadiju. Taj se zaključak temelji na više razloga. Kao prvo, Komisija je smatrala da bi navedeno otkrivanje ugrozilo njezin manevarski prostor kao i njezine mogućnosti pridonošenja traženju rješenja. Kao drugo, Komisija je istaknula da treba sačuvati odnos povjerljivosti u razgovorima i pregovorima oko izrade prijedloga politike. Prema njezinu mišljenju, otkrivanje zatraženih dokumenata proizvelo bi opasnost od vanjskih utjecaja koji mogu utjecati na postupke osjetljive prirode koji su u tijeku. S tim u vezi, Komisija je nadalje inzistirala na činjenici da ona mora, u skladu s člankom 17. stavcima 1. i 3. UEU‑a, promicati javni interes i potpuno neovisno ispunjavati svoje zadaće. Kao treće, s jedne strane, u odluci od 1. travnja 2014. (predmet T‑425/14), Komisija je naglasila činjenicu da su postupci inspekcije i nadzora u području okoliša bili ključni element za provedbu javne politike i činjenicu da je razgovor trebao biti sačuvan od vanjskih utjecaja s obzirom na to da oni utječu na kvalitetu nadzora nad državama članicama i da su institucije zauzimale stajalište o tom pitanju još od 2001. S druge strane, u odluci od 3. travnja 2014. (predmet T‑424/14), Komisija je inzistirala na politički osjetljivoj prirodi pitanja pristupa pravosuđu u području okoliša, na mogućim različitostima stajališta između država članica i na činjenici da je proteklo deset godina od prijedloga direktive iz 2003.
Na temelju tumačenja pobijanih odluka čini se, stoga, da se Komisija oslonila na opća razmatranja koja se, u načelu, temelje, s jedne strane, na očuvanju njezina prostora za razmišljanje, na njezinom manevarskom prostoru, njezinoj neovisnosti kao i odnosu povjerljivosti razgovora i, s druge strane, na opasnosti od vanjskih utjecaja koji mogu utjecati na odvijanje razgovora i pregovora koji su u tijeku. Komisija se također oslonila na konkretnija razmatranja koja se odnose na dva postupka odlučivanja koja su u tijeku, a koja su se odnosila, osobito, na njihov rani i osjetljiv stadij, na činjenicu da su pitanja o kojima se raspravljalo bila predmet razmišljanja već dugo i na važnost tih pitanja kao i, u odluci od 3. travnja 2014. (predmet T‑424/14), na osjetljivu prirodu problematike povezane s pristupom pravosuđu u području okoliša i na postojanje mogućih različitosti stajališta država članica. Nasuprot tomu, iz pobijanih odluka nikako ne proizlazi da je Komisija provela konkretno i individualno ispitivanje zatraženih dokumenata.
Tužitelj osporava osnovanost tih razloga iz pobijane odluke s obzirom na to da su, u načelu, oni bili samo opće i hipotetske prirode te da nisu mogli utvrditi postojanje opasnosti od ozbiljnog ugrožavanja postupaka odlučivanja Komisije. Komisija, nasuprot tomu, poziva Opći sud da prizna postojanje opće pretpostavke temeljem koje je mogla, u pobijanim odlukama, odbiti pristup zatraženim dokumentima.
U tim okolnostima, valja ispitati Komisijine argumente kojima nastoji utvrditi postojanje opće pretpostavke temeljem koje je ta institucija mogla odbiti pristup dokumentima koji se odnose, poput zatraženih dokumenata, na procjenu učinka koji se pripisuje postupku odlučivanja koji je u tijeku, prije ocjenjivanja zakonitosti pobijanih odluka.
– Postojanje opće pretpostavke odbijanja pristupa zatraženim dokumentima
Važno je podsjetiti da, u skladu s njezinom uvodnom izjavom 1., Uredba br. 1049/2001 odražava nastojanje izraženo člankom 1. stavkom 2. UEU‑a za označavanje novog stadija u postupku stvaranja sve tješnje povezane unije među narodima Europe, u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. Kao što na to podsjeća uvodna izjava 2. navedene uredbe, pravo na javni pristup dokumentima institucija odraz je njihove demokratičnosti (presude Suède i Turco/Vijeće, t. 31.
supra
,
EU:C:2008:374
, t. 34.; od 21. rujna 2010., Suède i dr./API i Komisija, C‑514/07 P, C‑528/07 P i C‑532/07 P, Zb.,
EU:C:2010:541
, t. 68.; od 21. srpnja 2011., Suède/MyTravel i Komisija, C‑506/08 P, Zb.,
EU:C:2011:496
, t. 72.; od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, Zb.,
EU:C:2013:671
, t. 27. i od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW, C‑365/12 P, Zb.,
EU:C:2014:112
, t. 61.).
Slijedom navedenog, svrha je Uredbe br. 1049/2001, kao što to stoji u njezinoj uvodnoj izjavi 4. i članku 1., dati javnosti najšire moguće pravo pristupa dokumentima institucija (presude Sison/Vijeće, t. 30.
supra
,
EU:C:2007:75
, t. 61.; od 18. prosinca 2007., Švedska/Komisija, C‑64/05 P, Zb.,
EU:C:2007:802
, t. 53.; Švedska i dr./API i Komisija, t. 55.
supra
,
EU:C:2010:541
, t. 69. i Vijeće/Access Info Europe, t. 55
supra
,
EU:C:2013:671
, t. 28.).
Dakako, to pravo ipak podliježe određenim ograničenjima koja se temelje na razlozima javnog ili privatnog interesa (presuda Sison/Vijeće, t. 30.
supra
,
EU:C:2007:75
, t. 62.). Pobliže, Uredba br. 1049/2001, u skladu sa svojom uvodnom izjavom 11., svojim člankom 4. utvrđuje režim izuzeća na temelju kojih institucije mogu odbiti pristup dokumentu u slučaju kad bi njegovo otkrivanje ugrozilo neki od interesa zaštićenih tim člankom (presude Švedska i dr./API i Komisija, t. 55.
supra
,
EU:C:2010:541
, t. 70. i 71.; Švedska/MyTravel i Komisija, t. 55.
supra
,
EU:C:2011:496
, t. 74. i Vijeće/Access Info Europe, t. 55.
supra
,
EU:C:2013:671
, t. 29.).
Budući da ta izuzeća predstavljaju odstupanje od načela najšireg mogućeg pristupa javnosti dokumentima, potrebno ih je tumačiti i primjenjivati restriktivno (vidjeti presude Sison/Vijeće, t. 30. supra,
EU:C:2007:75
, t. 63. i navedenu sudsku praksu; Švedska i Turco/Vijeće, t. 31.
supra
,
EU:C:2008:374
, t. 36. i navedenu sudsku praksu i Vijeće/Access Info Europe, t. 55.
supra
,
EU:C:2013:671
, t. 30. i navedenu sudsku praksu).
Prema načelu restriktivnog tumačenja, kada institucija o kojoj je riječ odluči uskratiti pristup zatraženom dokumentu, načelno je dužna obrazložiti kako bi pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 na koje se ta institucija poziva. Nadalje, opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska (vidjeti presudu Švedska/MyTravel i Komisija, t. 55.
supra
,
EU:C:2011:496
, t. 76. i navedenu sudsku praksu; presudu Vijeće/Access Info Europe, t. 55.
supra
,
EU:C:2013:671
, t. 31.). Sama okolnost da se dokument tiče interesa zaštićenog izuzećem ne može biti dovoljna da opravda njegovu primjenu (presude od 13. travnja 2005., Verein für Konsumenteninformation/Komisija, T‑2/03, Zb.,
EU:T:2005:125
, t. 69. i od 7. lipnja 2011., Toland/Parlament, T‑471/08, Zb.,
EU:T:2011:252
, t. 29.; vidjeti također u tom smislu presudu Komisija/EnBW, t. 55.
supra
,
EU:C:2014:112
, t. 64.).
Stoga, primjena izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001 pretpostavlja dokazivanje da pristup predmetnom dokumentu koji je sastavila institucija za internu uporabu može konkretno i stvarno ugroziti zaštitu postupka odlučivanja institucije i da je ta opasnost od ugrožavanja bila razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska (presuda Toland/Parlament, t. 59.
supra
,
EU:T:2011:252
, t. 70.).
Osim toga, da bi se istaknulo izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, ugrožavanje postupka odlučivanja mora biti ozbiljno. Ono je ozbiljno osobito kada otkrivanje zatraženih dokumenata ima značajan utjecaj na postupak odlučivanja. Ocjena težine ovisi o svim okolnostima slučaja, osobito, o negativnim učincima na postupak odlučivanja, na koje se poziva institucija vezano za otkrivanje zatraženih dokumenata (presude od 18. prosinca 2008., Muñiz/Komisija, T‑144/05,
EU:T:2008:596
, t. 75.; Toland/Parlament, t. 59.
supra
,
EU:T:2011:252
, t. 71. i od 9. rujna 2014., MasterCard i dr./Komisija, T‑516/11,
EU:T:2014:759
, t. 62.).
Valja ipak istaknuti da se ta sudska praksa ne može tumačiti kao da zahtijeva od institucija da one podnesu dokaze kojima mogu utvrditi postojanje takve opasnosti. Prema sudskoj praksi, dovoljno je, u tom pogledu, da pobijana odluka sadrži konkretne elemente koji omogućuju zaključivanje da je opasnost od ugrožavanja postupka odlučivanja bila, na dan njezina usvajanja, razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska, uz navođenje među ostalim postojanja, na taj dan, objektivnih razloga koji omogućuju da se razumno predvidi da će doći do takvog ugrožavanja u slučaju otkrivanja zatraženih dokumenata od strane tužitelja (presuda od 11. prosinca 2014., Saint‑Gobain Glass Deutschland/Komisija, T‑476/12, u žalbenom postupku,
EU:T:2014:1059
, t. 71.; vidjeti također u tom smislu presudu Toland/Parlament, t. 59.
supra
,
EU:T:2011:252
, t. 78. i 79.).
Međutim, unatoč sudskoj praksi konkretno navedenoj u točki 59. ove presude, Sud je priznao mogućnost da predmetna institucija svoje odluke ipak može temeljiti na općim pretpostavkama koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se na zahtjeve za otkrivanje koji se odnose na dokumente iste vrste mogu primijeniti općenito slični razlozi (presuda Švedska i Turco/Vijeće, t. 31.
supra
,
EU:C:2008:374
, t. 50.; vidjeti također presude Vijeće/Access Info Europe, t. 55.
supra
,
EU:C:2013:671
, t. 72. i navedenu sudsku praksu i Komisija/EnBW, t. 55.
supra
,
EU:C:2014:112
, t. 65. i navedenu sudsku praksu).
Također, Sud je već presudio da opće pretpostavke odbijanja pristupa dokumentima postoje u pet slučajeva, to jest kad je riječ o dokumentima upravnog spisa u vezi s postupkom nadzora državnih potpora (presuda od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Zb.,
EU:C:2010:376
, t. 61.), dokumentima razmijenjenima između Komisije i podnositelja prijave ili trećih u okviru postupka nadzora koncentracija između poduzetnika (presude od 28. lipnja 2012., Komisija/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Zb.,
EU:C:2012:393
, t. 123. i Komisija/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Zb.,
EU:C:2012:394
, t. 64.), podnescima koje je institucija podnijela u okviru sudskog postupka (presuda Švedska i dr./API i Komisija, t. 55.
supra
,
EU:C:2010:541
, t. 94.), dokumentima u vezi s predsudskim postupkom zbog povrede obveze (presuda od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P, Zb.,
EU:C:2013:738
, t. 65.) i dokumentima iz spisa vezanog uz postupak primjene članka 101. UFEU‑a (presuda Komisija/EnBW, t. 55.
supra
,
EU:C:2014:112
, t. 93.).
Opći sud je priznao postojanje općih pretpostavki u tri dodatna slučaja, to jest kad je riječ o ponudama ponuditelja u postupku javne nabave u slučaju kada drugi ponuditelj podnese zahtjev za pristup (presuda od 29. siječnja 2013., Cosepuri/EFSA, T‑339/10 i T‑532/10, Zb.,
EU:T:2013:38
, t. 101.), dokumentima koji se odnose na postupak pod nazivom „EU Pilot“ (presuda od 25. rujna 2014., Spirlea/Komisija, T‑306/12, Zb., u žalbenom postupku,
EU:T:2014:816
, t. 63.) kao i dokumentima koje su na temelju članka 11. stavka 4. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101. UFEU‑a] i [102. UFEU‑a] (
SL L 1, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165.) nacionalna tijela nadležna za tržišno natjecanje dostavila Komisiji (presuda od 12. svibnja 2015., Unión de Almacenistas de Hierros de España/Komisija, T‑623/13, Zb.,
EU:T:2015:268
, t. 64.).
S jedne strane, iz sudske prakse navedene u točkama 64. i 65. ove presude proizlazi da, da bi se na opću pretpostavku moglo valjano pozvati protiv osobe koja zahtijeva pristup dokumentima na temelju Uredbe br. 1049/2001, potrebno je da zatraženi dokumenti pripadaju istoj kategoriji dokumenata ili da su iste vrste (vidjeti u tom smislu presude Švedska i Turco/Vijeće, t. 31.
supra
,
EU:C:2008:374
, t. 50.; Vijeće/Access Info Europe, t. 55.
supra
,
EU:C:2013:671
, t. 72. i navedenu sudsku praksu i Komisija/EnBW, t. 55.
supra
,
EU:C:2014:112
, t. 65. i navedenu sudsku praksu).
S druge strane, iz te sudske prakse proizlazi da primjena općih pretpostavki u bitnome ovisi o imperativnoj potrebi za osiguravanje dobrog funkcioniranja predmetnih postupaka i jamstvo da njihovi ciljevi neće biti ugroženi. Stoga, priznanje opće pretpostavke može se temeljiti na nespojivosti pristupa dokumentima u određenim postupcima s nesmetanim provođenjem tih postupaka i na opasnosti da ih se ugrozi, s obzirom na to da opće pretpostavke omogućuju očuvanje cjelovitosti odvijanja postupka ograničavajući ingerencije trećih strana (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Watheleta u predmetu LPN i Finska/Komisija, C‑514/11 P i C‑605/11 P, Zb.,
EU:C:2013:528
, t. 66., 68., 74. i 76. i presudu Spirlea/Komisija, t. 65.
supra
, u žalbenom postupku,
EU:T:2014:816
, t. 57. i 58.). Primjena posebnih pravila koja određeni pravni akt predviđa u vezi s postupkom koji se vodi pred institucijom Unije za potrebe kojega se dostavljaju zahtijevani dokumenti jedan je od kriterija koji mogu opravdati priznavanje opće pretpostavke (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., McCullough/Cedefop, T‑496/13,
EU:T:2015:374
, t. 91. i navedenu sudsku praksu; vidjeti također u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika P. Cruza Villalóna u predmetu Vijeće/Access Info Europe, C‑280/11 P, Zb.,
EU:C:2013:325
, t. 75.).
U predmetnom slučaju, valja, kao prvo, odrediti pripadaju li zatraženi dokumenti u istu kategoriju ili su iste prirode.
U tom pogledu, ponajprije je važno podsjetiti da su zatraženi dokumenti, kao što je to Komisija precizirala na raspravi a da to tužitelj nije osporio, sastavljeni od izvješća o procjeni učinka, izvješća o procjeni učinka završenog nakon pozitivnog mišljenja odbora koje će se proslijediti na savjetovanje među službama kao i mišljenja odbora o tim izvješćima. Ti dokumenti dio su postupaka izrade dviju procjena učinka koje se odnose, s jedne strane, na pristup pravosuđu u području okoliša i, druga, na analizu pravnog okvira za postupke inspekcije i nadzora u tom istom području.
Potom, valja istaknuti da smjernice o procjeni učinka, koje je Komisija usvojila 15. siječnja 2009. (u daljnjem tekstu: smjernice), definiraju procjenu učinka na sljedeći način:
„Procjena učinka je skup logičnih etapa koje valja slijediti prilikom pripremanja prijedloga [politika]. To je postupak tijekom kojeg se prikupljaju, sukladno namjeri tvoraca politika, informacije o prednostima i nedostacima mogućih opcija politike, ispitivanjem njihovih potencijalnih učinaka. Rezultati tog postupka su sažeti i predstavljeni u izvješću o [procjeni učinka].
[…]
Izrada [procjene učinka] ključni je element u pripremi prijedloga od strane Komisije, a kolegij povjerenika će uzeti u obzir izvješće o [procjeni učinka] prilikom donošenja svojih odluka. [Procjena učinka] pomaže odluci, ali ju ne nadomješta: usvajanje prijedloga politike ostaje uvijek politička odluka koju donosi isključivo kolegij.“
Naposljetku, iz smjernica proizlazi da se procjena učinka izvršava u više etapa. One uključuju, među ostalim, izradu nacrta izvješća o procjeni učinka, njegovo podnošenje odboru na mišljenje, njegovo finaliziranje u svjetlu preporuka odbora, prosljeđivanje na savjetovanje među službama unutar Komisije, stadij u kojem nacrt izvješća može još uvijek biti zahvaćen značajnim izmjenama koje zahtijevaju novo mišljenje odbora i, naposljetku, njegovo prosljeđivanje kolegiju povjerenika.
U svjetlu tih elemenata, valja smatrati da zatraženi dokumenti, u dijelu u kojem su dio postupka izrade dviju procjena učinka, spadaju u istu kategoriju dokumenata, tako da je uvjet iz točke 66. ove presude ispunjen.
Taj zaključak nije doveden u pitanje argumentom koji je tužitelj istaknuo na raspravi, da zahtjevi za pristup koje je potonji formulirao nisu „cjeloviti zahtjevi“ i da ne obuhvaćaju sve dokumente.
Doduše, Sud je istaknuo da je predmetima u kojima su donesene presude navedene u točki 64. ove presude svojstvena činjenica da predmetni zahtjev za pristup nije obuhvaćao samo jedan dokument, nego skup dokumenata te je precizirao da priznanje opće pretpostavke odbijanja pristupa, u takvoj situaciji, omogućuje predmetnoj instituciji da odluči o cjelovitom zahtjevu i da na njega odgovori na primjeren način (vidjeti presudu Komisija/EnBW, t. 55.
supra
,
EU:C:2014:112
, t. 67. do 69. i navedenu sudsku praksu).
Međutim, iz sudske prakse proizlazi da su za primjenu opće pretpostavke odbijanja pristupa odlučujući i kvalitativni i kvantitativni kriterij, to jest činjenica da se traženi dokumenti odnose na isti postupak, u predmetnom slučaju na dva postupka izrade procjene učinka (vidjeti u tom smislu i
par analogiam
presudu LPN i Finska/Komisija, t. 64.
supra
,
EU:C:2013:738
, t. 45. i navedenu sudsku praksu), a ne, kao što to, u bitnome, tvrdi tužitelj, samo kvantitativni kriterij, to jest veći ili manji broj dokumenata koji su predmet zahtjeva za pristup (vidjeti u tom smislu presudu Spirlea/Komisija, t. 65.
supra
, u žalbenom postupku,
EU:T:2014:816
, t. 75.).
Kao drugo, valja utvrditi da ne postoji zakonodavni tekst koji posebno uređuje načine pristupa zatraženim dokumentima, kao što je to Komisija uostalom priznala u odgovoru na pitanje koje je Opći sud postavio na raspravi.
Međutim, uzevši u obzir razmatranja iz točke 67. ove presude, valja istaknuti da, suprotno onomu što je na raspravi tvrdio tužitelj, ta okolnost ne može sama po sebi opravdati isključenje svake mogućnosti priznavanja postojanja opće pretpostavke na temelju koje se pristup zatraženim dokumentima može odbiti.
Naprotiv, u predmetnom slučaju, valja smatrati da je takva opća pretpostavka obvezna za pravila koja uređuju pripremanje i izradu, od strane Komisije, prijedloga politike, uključujući, prema potrebi, prijedloge zakonodavnih akata.
U tom pogledu, kao prvo, s jedne strane, važno je istaknuti da, u skladu s člankom 17. stavcima 1. do 3. UEU‑a:
„1.   Komisija promiče opći interes Unije i u tu svrhu poduzima odgovarajuće inicijative. […]
2.   Zakonodavni akti Unije mogu se donijeti samo na temelju prijedloga Komisije, osim ako je Ugovorima drukčije predviđeno. Ostali se akti donose na temelju prijedloga Komisije ako je to predviđeno Ugovorima.
3.   […]
U obavljanju svojih zaduženja Komisija je u potpunosti neovisna. […]“
S druge strane, valja podsjetiti da, u područjima koja spadaju, poput politike Unije u području okoliša u skladu s člankom 192. stavkom 1. UFEU‑a i uzimajući u obzir izuzeća unesena u stavak 2. te odredbe, u redovan zakonodavni postupak, kako je to definirano u članku 289. stavku 1. UFEU‑a i članku 294. UFEU‑a, Komisija podnosi, u skladu s člankom 294. stavkom 2. UFEU‑a, prijedlog Europskom parlamentu i Vijeću Europske unije. Upravo tim prijedlogom započinje navedeni zakonodavni postupak.
Ovlast zakonodavne inicijative koju Komisiji daju te odredbe podrazumijeva da je na Komisiji da odluči hoće li podnijeti prijedlog zakonodavnog akta ili ne, osim u slučaju kada bi na temelju prava Unije bila dužna podnijeti takav prijedlog. Na temelju te ovlasti je u slučaju podnošenja prijedloga zakonodavnog akta ponovno na Komisiji, koja u skladu s člankom 17. stavkom 1. UEU‑a promiče opći interes Unije i u tu svrhu poduzima odgovarajuće inicijative, da odredi predmet, cilj i sadržaj tog prijedloga (vidjeti u tom smislu presudu od 14. travnja 2015., Vijeće/Komisija, C‑409/13, Zb.,
EU:C:2015:217
, t. 70.).
Stoga se Komisiji, koja promiče opći interes i obavlja svoja zaduženja u potpunosti neovisno, povjerava zadaća da utvrdi opći interes svih država članica i da predlaže odgovarajuća rješenja za njegovo ispunjenje (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Jääskinena u predmetu Vijeće/Komisija, C‑409/13, Zb.,
EU:C:2014:2470
, t. 43.).
Prema tome, kada Komisija priprema i izrađuje prijedloge politika, na njoj je da osigura u potpunosti neovisno postupanje i da ti prijedlozi budu isključivo u općem interesu.
S tim povezano, valja omogućiti toj instituciji da u tom stadiju djeluje u potpunosti neovisno i u svrhu općeg interesa.
Kao drugo, važno je primijetiti da, kada priprema i izrađuje prijedloge politika, Komisija se može osloniti, kao u predmetnom slučaju, na procjene učinka izrađene vezano za pripremu i izradu takvih prijedloga.
U tom pogledu, s jedne strane, procjena učinka, koja je, prema smjernicama, „ključno oruđe koje omogućuje da su Komisijine inicijative i zakonodavstvo [Unije] sačinjeni od transparentnih, potpunih i uravnoteženih informacija“, sastavni je dio, kao što uostalom proizlazi iz njezine definicije iz tih istih smjernica, kao što je i izneseno u točki 70. ove presude, pripreme, od strane Komisije, prijedloga politika, uključujući zakonodavne.
Konkretno, procjena učinka omogućuje prikupljanje informacija na temelju kojih Komisija može, osobito, ocijeniti mogućnost, nužnost, prirodu i sadržaj tih prijedloga.
U tu svrhu, izvješće o procjeni učinka sadrži, prema smjernicama, osobito dijelove koji se odnose na „opcije politika“, „analizu učinaka“ i „usporedbu opcija“.
Iz toga slijedi da se, protivno argumentima tužitelja, izvješće o procjeni učinka ne može smatrati kao da je ograničeno samo na određivanje činjeničnog okvira postupka pripremanja i izrade prijedloga politika.
S druge strane, važno je dodati da izrada procjene učinka omogućuje Komisiji da osigura poštovanje odredbi iz članka 11. stavka 3. UEU‑a, na temelju kojeg „kako bi osigurala koherentno i transparentno djelovanje Unije, [ta institucija] obavlja šira savjetovanja sa zainteresiranim strankama“.
Naime, procjena učinka je sastavljena, kao što to i proizlazi iz smjernica, poštovanjem postupka koji se sastoji od više faza. Konkretno, nakon pripremne faze, izrada takve analize zahtijeva savjetovanje zainteresiranih stranaka i stručnjaka.
Stoga, u smjernicama je previđeno da procjena učinka „uzima u obzir doprinose širokog skupa vanjskih stranaka, u skladu s politikom transparentnosti i otvorenosti naspram drugih institucija i civilnog društva koju vodi Komisija“, pri čemu izvješće o procjeni učinka iznosi rezultate savjetovanja i, osobito, različita izražena mišljenja i način na koji su uzeti u obzir. Upravo temeljem rezultata tog savjetovanja izrađuje se nacrt izvješća o procjeni učinka, koji se potom prosljeđuje na mišljenje odboru i finalizira nakon očitovanja potonjeg prije nego što je podvrgnut savjetovanju među službama, nakon čega se podnosi kolegiju povjerenika.
Iz toga slijedi da se procjena učinka, doduše, putem organizacije javne rasprave, primjenjuje, oko čega su se stranke i usuglasile, s ciljem transparentnosti i otvorenosti postupka odlučivanja Komisije vezano za pripremanje i izrađivanje prijedloga politika i s ciljem da zainteresirane strane sudjeluju u spomenutom postupku.
Međutim, uzevši u obzir, konkretno, razmatranja iz točaka 79. do 84. ove presude, valja istaknuti da, jednom kada se zainteresirane strane savjetuju i prikupe se potrebne informacije u okviru izrade procjene učinka, Komisija mora, kao što ona to u načelu i tvrdi, moći odlučiti – temeljem tih elemenata, potpuno neovisno, u javnom interesu i bez vanjskog pritiska i bez utjecaja od strane trećih – o inicijativama politika koje se trebaju predložiti.
To razmatranje se nameće tim više da se očuva bit dodijeljene ovlasti inicijative, putem Ugovora, Komisiji i njezina mogućnost da potpuno neovisno ocijeni prikladnost prijedloga politike. Konkretnije, važno je, naime, zaštititi spomenutu ovlast inicijative od svakog javnog ili privatnog interesa koji pokuša, izvan organiziranog savjetovanja, obvezati Komisiju na usvajanje neke inicijative politike, na njezinu izmjenu, odnosno na odustajanje od nje što može produljiti, to jest otežati raspravu unutar te institucije.
Međutim, s obzirom na to da izvješće o procjeni učinka sadrži, kao što to i proizlazi iz točke 88. ove presude, usporedbu različitih opcija politike predviđenih u tom stadiju, otkrivanje tog izvješća, čak i u stadiju nacrta, kao i mišljenja koja s tim u vezi donosi odbor sadrži povećanu opasnost da će treći pokušati, izvan javne rasprave koju organizira Komisija, ciljano izvršiti utjecaj na Komisijin odabir opcije politike i smisao prijedloga politike koji ona usvaja. Da su iste osobe ili ista tijela koja su podnijela očitovanja prilikom javne rasprave imala izravan pristup dokumentima o procjeni učinka, mogla su podnijeti nova očitovanja ili kritike opcija i predviđenih pretpostavki, tvrdeći konkretno da njihovo stajalište nije dovoljno ili pravilno uzeto u obzir, dok Komisija mora uživati, nakon faze javne rasprave, prostor za samostalno razmišljanje, vremenski udaljeno od vanjskih utjecaja i pritisaka svake prirode.
U svjetlu prethodnih razmatranja, valja zaključiti da je Komisija, u svrhu primjene izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, imala pravo smatrati da bi, bez provođenja konkretnog i individualnog ispitivanja svakog dokumenta koji je sastavljen u okviru pripreme procjene učinka, otkrivanje tih dokumenata, u načelu, ozbiljno ugrozilo njezin postupak odlučivanja glede izrade prijedloga politike.
U tom pogledu, kao prvo, kada je riječ o vremenu tijekom kojeg se ta opća pretpostavka može primijeniti, valja, s jedne strane, istaknuti da se, prema smjernicama, izvješće o procjeni učinka i mišljenje odbora objavljuju na internetu, zajedno s prijedlogom politike, nakon što ih usvoji kolegij povjerenika. S druge strane, u smjernicama je precizirano da, čak i pod pretpostavkom da je odlučeno da ne treba podnositi inicijativu politike, treba sastaviti izvješće o procjeni učinka koje pojašnjava razloge zbog kojih je odlučeno da se ne postupa, koje ispituje odbor te se objavljuje na internetu kao radni dokument.
S obzirom na navedene elemente, valja smatrati da se opća pretpostavka iz točke 97. ove presude može primijeniti dok god Komisija ne donese odluku vezano za eventualni prijedlog politike, odnosno dok inicijativa politike ne bude, ovisno o slučaju, usvojena ili odbačena.
Kao drugo, opća pretpostavka priznata u točki 97. ove presude primjenjuje se neovisno o prirodi – zakonodavnoj ili drugoj, ovisno o slučaju – prijedloga Komisije.
Doduše, kao što to tužitelj i uočava, razmatranja koja se temelje na načelu najšireg mogućeg pristupa javnosti dokumentima institucija i, s time povezano, restriktivno tumačenje izuzeća predviđenih Uredbom br. 1049/2001 su, prema sudskoj praksi, od posebne važnosti kada predmetna institucija djeluje u svojem svojstvu zakonodavca, što i proizlazi iz uvodne izjave 6. Uredbe br. 1049/2001, prema kojoj širi pristup dokumentima treba odobriti upravo u tom slučaju. Otvorenost, s tim povezana, doprinosi jačanju demokracije omogućujući građanima kontroliranje svih informacija koje su temelj zakonodavnog akta. Naime, mogućnost građana da se upoznaju s temeljima zakonodavnih djelovanja uvjet je za učinkovito izvršavanje, od strane potonjih, njihovih demokratskih prava (presude Švedska i Turco/Vijeće, t. 31.
supra
,
EU:C:2008:374
, t. 46. i od 22. ožujka 2011., Access Info Europe/Vijeće, T‑233/09, Zb.,
EU:T:2011:105
, t. 57.).
Ipak, valja ponajprije primijetiti da, iako je točno da je ovlast predlaganja donošenja zakonodavnih akata u smislu članka 289. stavka 3. UFEU‑a, uglavnom i ako nije drukčije propisano, na Komisiji, u skladu s odredbama članka 17. stavka 2. UEU‑a, ostaje činjenica da su, sukladno članku 14. stavku 1. i članku 16. stavku 1. UEU‑a, Parlament i Vijeće ti koji zajednički izvršavaju zakonodavne funkcije. Isto tako, iz članka 289. stavaka 1. do 3. UFEU‑a proizlazi da je zakonodavni akt svaki akt donesen zakonodavnim postupkom, odnosno, s jedne strane, svaka uredba, svaka direktiva ili svaka odluka koju su, u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom utvrđenim u članku 294. UFEU‑a, zajedno donijeli Parlament i Vijeće na prijedlog Komisije i, s druge strane, svaka uredba, svaka direktiva ili svaka odluka koju je, u skladu s posebnim zakonodavnim postupkom, odnosno, ovisno o slučaju, donio Parlament uz sudjelovanje Vijeća ili Vijeće uz sudjelovanje Parlamenta.
Iz toga slijedi da, kada priprema ili izrađuje prijedlog akta, čak i zakonodavne prirode, Komisija ne djeluje sama u svojstvu zakonodavca, s obzirom na to da je, s jedne strane, taj postupak pripremanja i izrade nužno postupak koji prethodi samom pravom zakonodavnom postupku, u kojem, pak, treba biti određena priroda akta koji se predlaže i, s druge strane, Parlament i Vijeće su ti koji izvršavaju zakonodavnu funkciju.
Potom, s obzirom na to da se tužitelj poziva na članak 12. stavak 2. Uredbe br. 1049/2001, valja ipak istaknuti da ta odredba priznaje specifičnost zakonodavnog postupka propisujući da „zakonodavni dokumenti, tj. dokumenti sastavljeni ili zaprimljeni tijekom postupaka donošenja akata koji su pravno obvezujući za države članice ili u njima, moraju biti izravno dostupni“ (presuda Švedska i Turco/Vijeće, t. 31.
supra
,
EU:C:2008:374
, t. 47.).
Međutim, čak i pod pretpostavkom da se zatraženi dokumenti trebaju smatrati „zakonodavnim dokumentima“ u smislu spomenutog članka 12. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001, valja istaknuti da se ta odredba primjenjuje jedino „u skladu s člancima 4. i 9.“ iste uredbe (vidjeti u tom smislu presudu Sison/Vijeće, t. 30.
supra
,
EU:C:2007:75
, t. 41.). Međutim, kao što je to i utvrđeno u točkama 97. i 99. ove presude, prilikom primjene članka 4. stavka 3. prvog podstavka spomenute uredbe Komisija ima pravo pretpostaviti da bi otkrivanje zatraženih dokumenata, uglavnom, ozbiljno ugrozilo postupak odlučivanja izrade prijedloga politike, dok god ne donese odluku o tome.
Naposljetku i u svakom slučaju, valja uočiti da se, suprotno onomu što je tužitelj isticao na raspravi odgovarajući na pisano pitanje Općeg suda koje je zahtijevalo usmeni odgovor, sudska praksa u području pristupa dokumentima ne protivi priznanju općih pretpostavki u zakonodavnom kontekstu. Naime, u odnosu na odluku kojom se odbija pristup mišljenju pravne službe Vijeća koje se odnosi na prijedlog njegove direktive, Sud je, nakon podsjećanja na sudsku praksu navedenu u točki 101. ove presude i na specifičnost zakonodavnog postupka s obzirom na članak 12. stavak 2. Uredbe br. 1049/2001, prvi put naveo mogućnost da se institucija osloni na opće pretpostavke (presuda Švedska i Turco/Vijeće, t. 31.
supra
,
EU:C:2008:374
, t. 46., 47. i 50.).
Kao treće, valja smatrati da se, suprotno onomu što je tužitelj isticao na raspravi, članku 6. stavku 1. Uredbe (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u području okoliša na institucije i tijela Zajednice (
SL L 264, str. 13
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.) ne protivi priznavanje postojanja opće pretpostavke iz točke 97. ove presude.
Doduše, članak 6. Uredbe br. 1367/2006, koji dodaje Uredbi br. 1049/2001 specifična pravila za zahtjeve za pristup informacijama u području okoliša (presuda LPN i Finska/Komisija, t. 64.
supra
,
EU:C:2013:738
, t. 79.), potvrđuje i pojačava obvezu restriktivnog tumačenja izuzeća predviđenih u članku 4. stavku 1., stavku 2. drugoj alineji i u stavcima 3. i 5. potonje uredbe. Naime, iz članka 6. stavka 1. druge rečenice Uredbe br. 1367/2006 proizlazi da se navedena izuzeća tumače restriktivno, uzimajući u obzir društveni interes sadržan u otkrivanju tih informacija i moguću povezanost traženih informacija s emisijama u okoliš (vidjeti u tom smislu presudu od 9. rujna 2011., LPN/Komisija, T‑29/08, Zb.,
EU:T:2011:448
, t. 107.).
Međutim, s jedne strane, bez potrebe provjeravanja sadrže li, u predmetnom slučaju, zatraženi dokumenti informacije o emisijama u okoliš, valja istaknuti da sama činjenica da članak 6. stavak 1. druga rečenica Uredbe br. 1367/2006 precizno utvrđuje restriktivno tumačenje izuzeća za pristup dokumentima predviđenih Uredbom br. 1049/2001, posljedica čega može biti širi pristup informacijama o okolišu nego drugim informacijama sadržanima u dokumentima u posjedu institucija, nema odlučujući utjecaj na pitanje mora li predmetna institucija ili ne mora provesti konkretno i individualno ispitivanje zatraženih dokumenata ili informacija (vidjeti u tom smislu presudu LPN/Komisija, t. 108.
supra
,
EU:T:2011:448
, t. 107. i 117.). Naime, u skladu s tim načelima iz sudske prakse, svi zatraženi dokumenti mogu biti zaštićeni kao kategorija.
S druge strane, s obzirom na to da se tužitelj, u tom kontekstu, poziva na određivanje postojanja prevladavajućeg javnog interesa, valja analizirati, u daljnjem tekstu, treći prigovor koji je istaknula ta stranka.
Iz toga slijedi da nijedan od argumenata koje je istaknuo tužitelj nije takav da može učiniti nevaljanim zaključak iz točke 97. ove presude, koji se odnosi na postojanje opće pretpostavke.
Prema tome, upravo u svjetlu te opće pretpostavke valja ispitati zakonitost pobijanih odluka, u dijelu u kojem je Komisija smatrala da bi otkrivanje zatraženih dokumenata ozbiljno ugrozilo njezine postupke odlučivanja.
– Zakonitost pobijanih odluka, u dijelu u kojem je Komisija utvrdila postojanje opasnosti od ozbiljnog ugrožavanja postupaka odlučivanja
Kao što i proizlazi iz točaka 97. i 99. ove presude, u svrhu primjene izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, Komisija je imala pravo smatrati da bi bez provođenja konkretnog i individualnog ispitivanja svakog dokumenta koji je sastavljen u okviru pripreme procjene učinka otkrivanje tih dokumenata, u načelu, ozbiljno ugrozilo njezin postupak odlučivanja glede izrade prijedloga politike dok god ne donese odluku o tome.
Prema sudskoj praksi, primjena opće pretpostavke ne isključuje mogućnost dokazivanja da određeni dokument čije je otkrivanje zatraženo nije obuhvaćen tom pretpostavkom ili da, u skladu s člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001, postoji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje tog dokumenta (vidjeti,
per analogiam
, presudu Komisija/EnBW, t. 55.
supra
,
EU:C:2014:112
, t. 100. i navedenu sudsku praksu).
U predmetnom slučaju, kao što i proizlazi iz točaka 51. i 52. ove presude, odbijanja pristupa tužitelju u pobijanim odlukama temelje se, osim na razlozima svojstvenim za svaku od tih odluka, na općim razlozima koji se temelje na obvezi očuvanja prostora za razmišljanje Komisije, njezina manevarskog prostora, njezine neovisnosti kao i odnosa povjerljivosti rasprava, te opasnosti od vanjskih utjecaja koji mogu utjecati na odvijanje rasprava i pregovora koji su u tijeku. Ti razlozi iz pobijanih odluka se stoga temelje, uglavnom, na razmatranjima koja opravdavaju priznavanje postojanja opće pretpostavke na koju se podsjeća u točki 113. ove presude.
U tom pogledu je ponajprije nesporno, kao što je već istaknuto u točki 50. ove presude, da su zatraženi dokumenti bili dio postupka izrade dviju procjena učinka koje su bile u tijeku u trenutku donošenja pobijanih odluka i koje su se odnosile na eventualne inicijative politika koje se odnose na pristup pravosuđu u području okoliša i na reviziju pravnog okvira za postupke inspekcije i nadzora u tom istom području.
Konkretno, iz pojašnjenja Komisije na raspravi proizlazi, a da tako istaknute materijalne činjenice tužitelj nije osporavao, da u trenutku donošenja pobijanih odluka nijedna odluka nije donesena vezano za eventualne inicijative politike koje se mogu uzeti u područjima koja su pokrivena dvama predmetnim procjenama učinka. Iako je točno da je Komisija, kada je riječ o pristupu pravosuđu u području okoliša, potvrdila da je povukla prijedlog direktive iz 2003. 21. svibnja 2014., ostaje da je to povlačenje uslijedilo nakon odluke od 3. travnja 2014., tako da ga ne treba uzeti u obzir prilikom ocjenjivanja zakonitosti te odluke. Naime, u okviru tužbe za poništenje koja se temelji na članku 263. UFEU‑a, zakonitost predmetnog akta Unije treba ocijeniti u skladu s činjenicama i pravom koji postoje na dan kada je taj akt donesen (presude od 7. veljače 1979., Francuska/Komisija, 15/76 i 16/76, Zb.,
EU:C:1979:29
, t. 7.; od 25. lipnja 1998., British Airways i dr./Komisija, T‑371/94 i T‑394/94, Zb.,
EU:T:1998:140
, t. 81. i od 14. siječnja 2004., Fleuren Compost/Komisija, T‑109/01, Zb.,
EU:T:2004:4
, t. 50.).
Zatraženi dokumenti spadaju, dakle, u područje primjene opće pretpostavke priznate u točki 97. ove presude.
Kao drugo, važno je ponajprije utvrditi da tužitelj nije istaknuo nijedan argument koji može oboriti spomenutu opću pretpostavku.
Naime, ponajprije, argumenti sažeti u točki 46. ove presude koji se temelje na općoj i hipotetskoj prirodi razloga iz pobijanih odluka, na smanjenom manevarskom prostoru Komisije, na izostanku dokazivanja stvarne opasnosti od javnog pritiska, na neosjetljivosti zatraženih dokumenata i na irelevantnosti činjenice da su se postupci odlučivanja nalazili u ranom stadiju ne mogu oboriti opću pretpostavku na temelju koje je Komisija mogla, u predmetnom slučaju, odbiti pristup dokumentima bez provođenja njihova konkretnog i individualnog ispitivanja. Stoga, s jedne strane, s obzirom na to da ti argumenti, uglavnom, kritiziraju opći karakter razloga iz pobijanih odluka, valja uočiti da je pribjegavanje općim razlozima za odbijanje opravdano primjenom opće pretpostavke, koja, konkretno, omogućuje da se iskoristi provođenje konkretnog i individualnog ispitivanja zatraženih dokumenata. S druge strane, iako tužitelj sumnja da postoje vanjski pritisci koji utječu na manevarski prostor Komisije, valja ipak utvrditi da on nije dostavio konkretne elemente koji bi, u predmetnom slučaju, mogli oboriti opću pretpostavku.
Potom, valja istaknuti da ni namjere ni interesi zahtjeva za pristup tužitelja nemaju utjecaj na primjenu, u predmetnom slučaju, opće pretpostavke na temelju koje je Komisija mogla odbiti pristup zatraženim dokumentima. U svakom slučaju, s jedne strane, valja dodati da se zaključak da je Komisija mogla odbiti pristup spomenutim dokumentima temelji na postojanju objektivne opasnosti od ozbiljnog ugrožavanja njezinih postupaka odlučivanja. S druge strane, iz sudske prakse proizlazi da pravo na pristup dokumentima ne ovisi o prirodi pojedinačnog interesa koji može ili ne mora imati podnositelj zahtjeva za dobivanje zatražene informacije (presuda LPN/Komisija, t. 108.
supra
,
EU:T:2011:448
, t. 137. i rješenje od 27. ožujka 2014., Ecologistas en Acción/Komisija, T‑603/11,
EU:T:2014:182
, t. 74.; vidjeti također u tom smislu i
per analogiam
presudu Sison/Vijeće, t. 30
supra
,
EU:C:2007:75
, t. 43. i 44.).
Naposljetku, kada je riječ o pozivanju na odluku Ombudsmana spomenutu u točki 47. ove presude, s jedne strane, valja podsjetiti da je već presuđeno, vezano za tvrdnju Ombudsmana o „aktu loše uprave“, da njegovi zaključci kao takvi nisu obvezujući za sud Unije, nego mogu biti samo obična indicija povrede načela dobre uprave od strane predmetne institucije. Naime, postupak pred Ombudsmanom, koji nema ovlast donošenja obvezujućih odluka, alternativni je izvansudski postupak za građane Unije za razliku od postupka pred sudom Unije, koji odgovara specifičnim kriterijima i koji nema nužno isti cilj kao sudski postupak (presuda od 25. listopada 2007., Komninou i dr./Komisija, C‑167/06 P,
EU:C:2007:633
, t. 44.).
A fortiori
, tumačenja prava Unije od strane Ombudsmana ne mogu biti obvezujuća za sud Unije.
S druge strane i u svakom slučaju, valja istaknuti da su razmatranja iz odluke Ombudsmana koja navodi tužitelj, u dijelu u kojem se ta odluka odnosi na zahtjev za pristup različit od zahtjeva u ovom predmetu, irelevantna i kao takva ne mogu oboriti opću pretpostavku.
Kao drugo, protivno tomu, u okviru trećeg prigovora tužitelj iznosi argumente koji se temelje na postojanju prevladavajućeg javnog interesa, čije ispitivanje valja, u ovom stadiju, ostaviti za kasnije (vidjeti točke 128. do 163. ove presude).
U svjetlu prethodno iznesenog, valja zaključiti da je Komisija, u pobijanim odlukama, s pravom smatrala da bi otkrivanje spornih dokumenata ozbiljno ugrozilo njezine postupke odlučivanja.
Iz toga slijedi da drugi prigovor koji je tužitelj istaknuo u prilog prvom dijelu tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
Treći prigovor, koji se temelji na postojanju prevladavajućeg javnog interesa u otkrivanju zatraženih dokumenata
Tužitelj prigovara Komisiji da je prekršila članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 kada je pogrešno isključila postojanje prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava otkrivanje zatraženih dokumenata.
Kao prvo, tužitelj uočava da sama činjenica, spomenuta u pobijanim odlukama, da je pristup pravosuđu u području okoliša već moguć i da je cilj postupaka odlučivanja samo njegovo poboljšanje ne znači da ne postoji nikakav prevladavajući javni interes za otkrivanje zatraženih dokumenata. Kao drugo, otvorenost nužna za razumijevanje zakonodavnog postupka predstavlja sama za sebe javni interes koji treba biti zaštićen, osobito u područjima u kojima se primjenjuju dvije predmetne procjene učinka. Kao treće, Komisija je propustila uzeti u obzir taj javni interes te se isključivo oslonila na opasnost od ugrožavanja, koju uostalom osporava tužitelj, njezinih postupaka odlučivanja. Kao četvrto, javnost ima interes razumjeti i slijediti razvoj procjena učinka, osnova za zakonodavne prijedloge, kako bi mogla izvršavati svoje pravo na sudjelovanje u demokratskim postupcima vođenjem javne rasprave. Međutim, samo otkrivanje, prilikom usvajanja zakonodavnih prijedloga od strane Komisije, studija koje potkrepljuju njezinu odluku nije dovoljna u tom pogledu i to, osobito, u slučaju kada Komisija ne preuzima nikakvu inicijativu nakon procjene učinka. Nadalje, tužitelj dodaje, u svojim replikama da, s jedne strane, suprotno onomu što Komisija ističe u svojim pisanim očitovanjima, on sam ne služi nikakvom privatnom interesu niti ga predstavlja, nego služi javnom interesu i predstavlja ga, tako da se njegovi zahtjevi za pristup ne mogu tumačiti kao da odražavaju obični privatni interes i da je, s druge strane, Ombudsman priznao postojanje posebnog interesa javnosti za razumijevanje i ispitivanje alternativa koje nisu usvojene.
Usto, u predmetu T‑424/14 tužitelj dodaje, kao prvo, da je javni interes koji se temelji na otvorenosti i sudjelovanju u javnoj raspravi tim više važan s obzirom na to da se zakonodavni postupak tiče pristupa pravosuđu u području okoliša. Naime, iz Uredbe br. 1367/2006, koja priznaje interes u podnošenju sudskih tužbi u području okoliša, proizlazi da informacije koje se odnose na okoliš uvijek predstavljaju javni interes koji opravdava njihovo otkrivanje. Kao drugo, interes javnosti za obaviještenost o provedbi obveza koje proizlaze iz Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u području okoliša, potpisane 25. lipnja 1998. i potvrđene u ime Europske zajednice Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (
SL L 124, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 151.; u daljnjem tekstu: Aarhuška konvencija), postoji tim više što je Komisija povukla prijedlog direktive iz 2003., što u deset godina još nije donesen nijedan akt i što, iako je Komisija 2013. pružila obavijest o radovima koji su još uvijek u tijeku, ona nije pružila informacije o predmetnim smjernicama. Kao treće, činjenica da je odbor, čini se zbog manjkavog savjetovanja s uključenim strankama, izdao dva negativna mišljenja o prvotnim verzijama izvješća o procjeni učinka vezano za pristup pravosuđu u području okoliša ilustrira postojanje javnog interesa, u smislu da uključene stranke mogu pružiti dodatne informacije i biti obaviještene o svim eventualnim manjkavostima procjene.
Naposljetku, u replici koju je podnio u predmetu T‑425/14, tužitelj ističe da je temeljna važnost pristupa informacijama u području okoliša naglašena u članku 5. stavku 7. točki (a) Aarhuške konvencije.
Komisija osporava osnovanost tih argumenata.
Valja podsjetiti da je, u skladu s člankom 4. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1049/2001, primjena izuzeća koje on predviđa uklonjena ako je otkrivanje predmetnog dokumenta opravdano prevladavajućim javnim interesom.
U tom kontekstu, na predmetnoj instituciji jest da odvagne poseban interes koji treba zaštititi neotkrivanjem predmetnog dokumenta i, osobito, javni interes da taj dokument bude dostupan, s obzirom na prednosti koje proizlaze, kao što i proizlazi iz uvodne izjave 2. Uredbe br. 1049/2001, iz otvorenosti, odnosno tješnje sudjelovanje građana u procesu odlučivanja kao i veću legitimnost, učinkovitost i odgovornost administracije prema građanima u demokratskom sustavu (presude Švedska i Turco/Vijeće, t. 31.
supra
,
EU:C:2008:374
, t. 45.; Vijeće/Access Info Europe, t. 55.
supra
,
EU:C:2013:671
, t. 32. i od 3. srpnja 2014., Vijeće/in ’t Veld, C‑350/12 P, Zb.,
EU:C:2014:2039
, t. 53).
Prevladavajući javni interes, koji može opravdati otkrivanje dokumenta, ne mora nužno biti različit od načela na kojima počiva Uredba br. 1049/2001 (presude Švedska i Turco/Vijeće, t. 31.
supra
,
EU:C:2008:374
, t. 74. i 75. i LPN i Finska/Komisija, t. 64.
supra
,
EU:C:2013:738
, t. 92.).
Osim toga, navođenje samo općih razmatranja ne može biti dovoljno za utvrđenje da prevladavajući javni interes prevladava nad razlozima koji opravdavaju uskratu otkrivanja dokumenata u pitanju (vidjeti u tom smislu presude Švedska i dr./API i Komisija, t. 55.
supra
,
EU:C:2010:541
, t. 158.; LPN i Finska/Komisija, t. 64.
supra
,
EU:C:2013:738
, t. 93. i Komisija/EnBW, t. 55.
supra
,
EU:C:2014:112
, t. 105.).
Nadalje, u skladu je sa sudskom praksom Suda uvjet da podnositelj zahtjeva mora konkretno navesti okolnosti na kojima se temelji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje dokumenata u pitanju (presuda LPN i Finska/Komisija, t. 64.
supra
,
EU:C:2013:738
, t. 94.; vidjeti također u tom smislu presude Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau, t. 64.
supra
,
EU:C:2010:376
, t. 62.; Švedska i dr./API i Komisija, t. 55.
supra
,
EU:C:2010:541
, t. 103.; Komisija/Éditions Odile Jacob, t. 64.
supra
,
EU:C:2012:393
, t. 126. i Komisija/Agrofert Holding, t. 64.
supra
,
EU:C:2012:394
, t. 68.).
U predmetnom slučaju, iz pobijanih odluka proizlazi da, prema mišljenju Komisije, nikakav prevladavajući javni interes ne opravdava otkrivanje zatraženih dokumenata. U načelu, s jedne strane, Komisija je istaknula da, iako cilj koji je usmjeren na očuvanje, zaštitu i poboljšanje kvalitete okoliša i, posljedično, ljudskog zdravlja, može biti ugrožen zbog nediskriminacijskog pristupa pravosuđu u području okoliša, ipak nije mogla odrediti na koji bi način to otkrivanje zatraženih dokumenata pomoglo osobama koje žive u Uniji da neizravno utječu na okoliš u kojem žive. Naime, prema mišljenju Komisije, pristup pravosuđu već je bio moguć pred nacionalnim sudovima te je precizirala da predmetni postupak odlučivanja ima za cilj samo njegovo poboljšanje. Osim toga, dodala je da je javno savjetovanje bilo organizirano 2013., na kojem su zainteresirane strane mogle, među kojima i civilno društvo, pridonijeti definiranju glavnih crta prijedloga. S druge strane, prema mišljenju Komisije, otkrivanje zatraženih dokumenata u tom stadiju ugrozilo bi postupke odlučivanja te bi utjecalo na mogućnost postizanja najboljeg mogućeg rješenja. Naprotiv, javni interes bio bi bolje osiguran mogućnošću vođenja predmetnih postupaka odlučivanja slobodnih od bilo kakvog vanjskog pritiska. Nadalje, istaknula je da su mnogi dokumenti vezano za postupke odlučivanja već bili učinjeni dostupnima.
Nijedan od argumenata koje je istaknuo tužitelj i koji su sažeti u točkama 128. do 131. ove presude ne dovodi u pitanje tu ocjenu.
Kao prvo, kada je riječ o argumentu koji se odnosi na navod da otvorenost, osobito s obzirom na područja u kojima se primjenjuju dvije predmetne procjene učinka, nužna za razumijevanje zakonodavnog postupka predstavlja sama za sebe javni interes koji mora biti zaštićen, što je Komisija propustila uzeti u obzir, valja smatrati da, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 136. ove presude, općenito razmatranje nije takve naravi da se može utvrditi da je u ovom slučaju načelo transparentnosti imalo posebnu oštrinu kojom se mogu prevladati razlozi koji opravdavaju odbijanje pristupa zatraženim dokumentima (vidjeti u tom smislu i
per analogiam
, presudu Švedska i dr./API i Komisija, t. 55.
supra
,
EU:C:2010:541
, t. 157. i 158.).
U svakom slučaju, važno je ponajprije dodati da je, kao što i proizlazi iz elemenata u predmetu i, osobito, iz pobijanih odluka a da to nije osporavao tužitelj, više dokumenata vezanih za dvije predmetne procjene učinka učinjeno javnim još prije nego što je Komisija donijela pobijane odluke.
Valja smatrati da je ta objava omogućila da se uzme u obzir javni interes koji se ogleda u obavještavanju javnosti o postupku odlučivanja Komisije bez ugrožavanja tih postupaka odlučivanja.
Potom, među strankama je nesporno da će predmetne procjene učinka u ovim predmetima biti objavljene čim Komisija usvoji prijedloge politike u predmetnim područjima u ovim predmetima.
Međutim, takva objava, istodobna s usvajanjem prijedloga politike, suprotno tužiteljevim argumentima, dovoljna je da javnosti omogući da shvati postupak, točnije zakonodavni postupak, koji započinje navedenim prijedlozima.
Naposljetku, s jedne strane, s obzirom na to da tužitelj tvrdi da je samo otkrivanje, prilikom usvajanja zakonodavnog prijedloga od strane Komisije, studija „koje potkrepljuju“ odluku Komisije nedovoljno, valja precizirati da se, kao što i proizlazi iz smjernica, u izvješću o procjeni učinka navode različite planirane opcije politika koje su klasificirane u skladu s korištenim kriterijima za procjenu. Osim toga, pa i nakon objave od strane Komisije izvješća o procjeni učinka, ništa ne sprečava tužitelja da podnese zahtjev za pristup prijašnjim verzijama tog izvješća kako bi se, ako je primjenjivo i uz izuzeća predviđena u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 na koja se Komisija mogla pozvati, mogao upoznati sa sukcesivnim izmjenama izvješća.
S druge strane, s obzirom na to da se tužitelj poziva na slučaj u kojem Komisija nije preuzela nijednu inicijativu nakon procjene učinka, valja istaknuti da, kao što je Komisija to potvrdila na raspravi odgovarajući na pitanje koje je postavio Opći sud, iz smjernica proizlazi da, kada, nakon procjene učinka Komisija odluči da neće podnositi prijedlog, izvješće o procjeni učinka se objavljuje na internetskoj stranici „www.europa.eu“ kao radni dokument.
U tom kontekstu, valja još odbaciti argumente koje su tužitelji istaknuli u predmetu T‑424/14 i koji se temelje na tome da interes javnosti da bude obaviještena o provedbi obveza koje proizlaze iz Aarhuške konvencije postoji tim više što je Komisija povukla prijedlog direktive iz 2003., što u deset godina još nije donesen nijedan akt i što, iako je Komisija 2013. pružila obavijest o radovima koji su još uvijek u tijeku, ona nije pružila informacije o smjernicama za planirana djelovanja.
Naime, uzevši u obzir razmatranja iz točaka 76. do 97. ove presude vezano za opću pretpostavku, valja smatrati da, u ovom stadiju postupka odlučivanja, samo nepostojanje naznaka o smjernicama Komisije za planirana djelovanja ne može po prirodi predstavljati interes koji prevladava nad razlozima koji bi opravdali odbijanje pristupa zatraženim dokumentima u predmetu T‑424/14.
To razmatranje se nameće tim više što je Komisija, kao što je i istaknuto u ovoj presudi, vodila brigu ne samo o provođenju javne rasprave o provedbi obveza Unije vezano za pristup pravosuđu u području okoliša nego i o objavi različitih dokumenata nakon te rasprave, što tužitelj u konačnici niti ne osporava. Osim toga, kao što to tužitelj i priznaje, Komisija je, doduše u sažetom obujmu, obavijestila o radovima koji su u tijeku u Komunikaciji od 2. listopada 2013. koju je dostavila u predmetu T‑424/14 nakon mjere upravljanja postupkom koju je usvojio Opći sud. Usto, Komisija je objavila svoju namjeru povlačenja prijedloga direktive iz 2003. i razmišljanja o drugim načinima za izvršavanje obveza proizašlih iz Aarhuške konvencije te je precizirala da je provela procjenu učinka i čekala presudu Suda.
Kao drugo, kada je riječ o argumentu koji se odnosi na navod da javnost ima interes shvatiti i slijediti razvoj procjena učinka, kao osnovu za zakonodavne prijedloge, kako bi mogla izvršavati svoje pravo na sudjelovanje u demokratskim postupcima potičući javnu raspravu, valja podsjetiti da je već presuđeno da interes tužitelja za dopunjavanjem informacija kojima raspolaže predmetna institucija i za aktivnim sudjelovanjem u postupku koji je u tijeku ne predstavlja prevladavajući javni interes, čak i ako navedeni tužitelj djeluje kao nevladina organizacija, u skladu s ciljevima iz svojeg statuta koji su usmjereni na zaštitu okoliša (vidjeti u tom smislu presudu LPN i Finska/Komisija, t. 64.
supra
,
EU:C:2013:738
, t. 95.; vidjeti također u tom smislu i
per analogiam
rješenje Ecologistas en Acción/Komisija, t. 121.
supra
,
EU:T:2014:182
, t. 75.).
Per analogiam
, valja smatrati da interes uključenih stranaka koje su sudjelovale u savjetovanju koje je organizirala Komisija u okviru izrade procjene učinka kao i svih drugih stranaka zainteresiranih za dopunjavanje informacija kojima raspolaže ta institucija uslijed takvog savjetovanja kao i aktivno sudjelovanje u postupku izrade izvješća o procjeni učinka, odnosno izradi prijedloga politike, ne predstavlja prevladavajući javni interes i to iako je zainteresirana strana, kao i tužitelj, neprofitna udruga koja ima za cilj zaštitu okoliša.
S obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 150. ove presude, nije od utjecaja na to razmatranje to da tužitelj, kao što i tvrdi u svojim pisanim očitovanjima, predstavlja javni interes, čak i pod pretpostavkom da je ta tvrdnja točna. Osim toga, iz sudske prakse navedene u točki 121. ove presude proizlazi da pravo na pristup dokumentima ne ovisi o prirodi pojedinačnog interesa podnositelja zahtjeva za pristup koji bi on mogao ili ne bi mogao imati od dobivanja zatraženih informacija.
U svakom slučaju, tužiteljev argument, takav kakav je sažet u točki 150. ove presude, treba odbiti zbog istih razloga kao što su oni u točkama 140. do 144. ove presude.
Upravo zbog tih razloga valja odbiti argument koji je tužitelj istaknuo u okviru predmeta T‑424/14 i koji se temelji na postojanju javnog interesa jer su uključene stranke mogle pružiti dodatne informacije i biti obaviještene o eventualnim manjkavostima procjene učinka, koje su bile naglašene u dva negativna mišljenja odbora o prvotnim verzijama izvješća o procjeni učinka vezano za pristup pravosuđu u području okoliša.
Nadalje, tužiteljev argument koji se odnosi na navod da je Ombudsman priznao postojanje posebnog interesa javnosti da shvati i ispita alternative koje nisu prihvaćene treba odbiti zbog razloga istovjetnih onima iz točaka 122. do 124. ove presude.
Kao treće, s obzirom na to da tužitelj prigovara Komisiji da je propustila uzeti u obzir javni interes za shvaćanjem postupaka odlučivanja i za sudjelovanjem u njima i da se oslonila isključivo na opasnost od ugrožavanja njezinih postupaka odlučivanja, dovoljno je podsjetiti, s jedne strane, da tužitelj nije uspio, u okviru drugog prigovora istaknutog u prilog prvom dijelu tužbenog razloga, dokazati da je Komisija pogriješila kada je smatrala da bi otkrivanje zatraženih dokumenata ozbiljno ugrozilo njezine postupke odlučivanja i da, s druge strane, iz točaka 140. do 153. ove presude proizlazi da interes za shvaćanjem i sudjelovanjem u zakonodavnom postupku ne može predstavljati prevladavajući javni interes koji po prirodi može prevladavati nad zaštitom navedenih postupaka odlučivanja.
Kao četvrto, kada je riječ o argumentima koje je tužitelj istaknuo u predmetu T‑424/14 da je javni interes koji se temelji na otvorenosti i sudjelovanju u javnoj raspravi tim važniji jer se zakonodavni postupak odnosi na pristup pravosuđu u području okoliša uzevši u obzir Uredbu br. 1367/2006, valja podsjetiti da, kao što je već rečeno u točki 108. ove presude, članak 6. Uredbe br. 1367/2006 dodaje Uredbi br. 1049/2001 posebna pravila vezano za zahtjeve za pristup informacijama o okolišu. Usto, s jedne strane, članak 6. stavak 1. prva rečenica Uredbe br. 1367/2006 poziva se na odredbe članka 4. stavka 2. prvu i treću alineju Uredbe br. 1049/2001 i propisuje da, „uz izuzetak istraga, posebno onih koje se odnose na moguće povrede prava [Unije], smatra se da je otkrivanje informacija pitanje od prevladavajućeg društvenog interesa ako se tražene informacije odnose na emisije u okoliš“. Ta zakonska pretpostavka odnosi se na posljednji dio rečenice iz članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 koji isključuje mogućnost uskrate pristupa dokumentu ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes. S druge strane, članak 6. stavak 1. druga rečenica Uredbe br. 1367/2006 propisuje da „što se tiče ostalih izuzetaka iz članka 4. Uredbe […] br. 1049/2001, razlozi za odbijanje tumače se restriktivno, uzimajući u obzir društveni interes sadržan u otkrivanju tih informacija i moguću povezanost traženih informacija s emisijama u okoliš.“ Ta posljednja rečenica spominje „ostale izuzetke iz članka 4. Uredbe […] br. 1049/2001“ te se, stoga, primjenjuje na izuzeća iz članka 4. stavka 1. stavka 2. druge alineje i stavaka 3. i 5. te posljednje uredbe (presuda LPN i Finska/Komisija, t. 64.
supra
,
EU:C:2013:738
, t. 79. do 81. i 83.).
S jedne strane, iz toga slijedi da, iako članak 6. stavak 1. prva rečenica Uredbe br. 1367/2006 predviđa zakonsku pretpostavku na temelju koje se, uz izuzetak istraga, smatra da je otkrivanje informacija pitanje od prevladavajućeg društvenog interesa ako se zatražene informacije odnose na emisije u okoliš, ostaje da se ta pretpostavka ne odnosi na izuzeća iz članka 4. stavka 2. prve i treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
Međutim, u predmetnom slučaju je nesporno da je Komisija primijenila izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 3. prvoj alineji Uredbe br. 1049/2001. Iz toga slijedi da je članak 6. stavak 1. prva rečenica Uredbe br. 1367/2006, bez potrebe određivanja odnose li se informacije iz zatraženih dokumenata na emisije u okoliš, irelevantan u ovim predmetima.
S druge strane, što se tiče članka 6. stavka 1. druge rečenice Uredbe br. 1367/2006 i toga da se tužitelj namjerava na njega osloniti, valja istaknuti da je samo pozivanje na „javni interes koji predstavlja otkrivanje“, zbog svoje općenitosti i s obzirom na razloge iz točke 140. ove presude, nedovoljno za utvrđivanje postojanja prevladavajućeg javnog interesa koji može prevladati nad zaštitom postupaka odlučivanja.
Kao peto, valja odbiti argument istaknut u replici podnesenoj u predmetu T‑425/14 da je temeljna važnost pristupa informacijama u području okoliša naglašena u članku 5. stavku 7. točki (a) Aarhuške konvencije, zbog istih razloga kao što su oni iz točke 140. ove presude.
Na kraju, u svjetlu prethodnog, valja također odbiti tužiteljev argument koji se temelji na tome da činjenica, istaknuta u pobijanim odlukama, da je pristup pravosuđu u području okoliša već moguć i da su postupci odlučivanja imali za cilj samo njegovo poboljšanje, ne znači da ne postoji nijedan prevladavajući javni interes za otkrivanje zatraženih dokumenata. Naime, čak i pod pretpostavkom, kao što tvrdi tužitelj, da sama činjenica da je pristup pravosuđu u tom području već otvoren ne znači da ne postoji nikakav prevladavajući javni interes, ostaje činjenica da je tužitelj, kao što i proizlazi iz prethodnih razmatranja, propustio dokazati postojanje bilo kakvog prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava otkrivanje zatraženih dokumenata.
S obzirom na prethodna razmatranja, valja zaključiti da treći prigovor treba odbiti u cijelosti.
Prema tome, valja također odbiti prvi dio tužbenog razloga kao i tužbeni razlog u cijelosti kao neosnovane.
Iz toga slijedi da ove tužbe treba odbiti u cijelosti.
Troškovi
Sukladno odredbama članka 134. stavka 1. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje troškova sukladno zahtjevu Komisije.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (drugo vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužbe se odbijaju.

2.
ClientEarth snosit će, osim vlastitih, i troškove Europske komisije.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 13. studenoga 2015.
Potpisi
Sadržaj

Okolnosti sporova

Postupak i zahtjevi stranaka

Pravo

Drugi dio tužbenog razloga, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja

Prvi dio tužbenog razloga, koji se temelji na povredi članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001

Drugi prigovor, koji se temelji na nepostojanju opasnosti od ozbiljnog ugrožavanja postupaka odlučivanja

– Postojanje opće pretpostavke odbijanja pristupa zatraženim dokumentima

– Zakonitost pobijanih odluka, u dijelu u kojem je Komisija utvrdila postojanje opasnosti od ozbiljnog ugrožavanja postupaka odlučivanja

Treći prigovor, koji se temelji na postojanju prevladavajućeg javnog interesa u otkrivanju zatraženih dokumenata

Troškovi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski