CELEX: 62009TJ0320
Ochrona interesów finansowych Unii
System wczesnego ostrzegania (SWO) umożliwiający określenie poziomu ryzyka w odniesieniu do wybranych oferentów
Dochodzenie OLAF-u dotyczące wykonania zamówienia publicznego na projekt modernizacji instytucjonalnej w Syrii
Decyzje o aktywacji ostrzeżeń W1a i W1b
Podstawa prawna
Prawa podstawowe
Obowiązek uzasadnienia

Okoliczności powstania sporu
Skarżąca, Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion, jest grecką spółką zajmującą się doradztwem w dziedzinie zarządzania przedsiębiorstwami. Od 2006 r., będąc członkiem trzech konsorcjów, uczestniczy ona w trzech finansowanych przez Komisję Europejską projektach w Syrii. Od dnia 16 października 2007 r. jest ona w szczególności przedmiotem dochodzenia Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF‑u) w przedmiocie podejrzeń dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do tych trzech projektów.
W wyniku procedury przetargowej uruchomionej w ramach siódmego programu ramowego na rzecz badań i rozwoju technologicznego pismem z dnia 18 kwietnia 2008 r. Komisja zwróciła się do skarżącej o przystąpienie do negocjacji w celu uzgodnienia ostatecznych postanowień umowy na dotację w związku z propozycją podjęcia się przez tę spółkę roli koordynatora konsorcjum w ramach projektu „Advancing knowledge – intensive entrepreneurship and innovation for growth and social well‑being in Europe”. Pismo Komisji zawierało stwierdzenie, że ewentualna dotacja Wspólnoty Europejskiej nie powinna przekraczać kwoty 3300000 EUR oraz że negocjacje należy zakończyć przed dniem 30 czerwca 2008 r.
Wspomniane w pkt 1 powyżej dochodzenie skłoniło OLAF do wystąpienia z wnioskiem o wpis skarżącej do systemu wczesnego ostrzegania (zwanego dalej „SWO”), ustanowionego decyzją Komisji 2008/969/WE, Euratom z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie SWO do użytku urzędników zatwierdzających Komisji oraz agencji wykonawczych (
Dz.U. L 344, s. 125
). W dniu 26 lutego 2009 r. OLAF wystąpił z wnioskiem o aktywację ostrzeżenia W1a, natomiast w dniu 19 maja 2009 r. wystąpił z wnioskiem o aktywację ostrzeżenia W1b. Wpisy zostały dokonane w dniach 10 marca i 25 maja 2009 r. (zwane dalej łącznie „zaskarżonymi aktami”).
W dniu 27 lutego 2009 r. Komisja przesłała skarżącej wynegocjowaną umowę na dotację (zwaną dalej „umową”) w celu podpisania jej przez skarżącą oraz innych członków konsorcjum, do którego skarżąca należała. W dniu 11 marca 2009 r. skarżąca zwróciła Komisji podpisaną umowę, tak żeby i ta z kolei mogła ją podpisać.
Pocztą elektroniczną Komisja poinformowała skarżącą w dniu 4 czerwca 2009 r., że proces podpisania umowy został zawieszony do momentu realizacji dodatkowego warunku, mianowicie otwarcia przez skarżącą konta bankowego z możliwością blokady, co umożliwiłoby jej pobranie wyłącznie części zaliczki należnej jej na podstawie umowy, natomiast reszta zaliczki zostałaby bezpośrednio wypłacona przez bank innym członkom konsorcjum. W wiadomości tej stwierdzono, że wymóg tego nowego warunku jest spowodowany niespodziewanym zdarzeniem, mianowicie wpisem skarżącej do SWO, odpowiednio, poprzez aktywację najpierw ostrzeżenia W1a, a następnie W1b.
Ponieważ bank skarżącej zobowiązał się względem skarżącej, że z momentem otrzymania zaliczki od Komisji przekaże każdemu członkowi konsorcjum przypadającą mu kwotę, w dniu 3 lipca 2009 r. Komisja podpisała umowę.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 14 sierpnia 2009 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
W oddzielnym piśmie złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 9 listopada 2009 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności na podstawie art. 114 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem.
Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2011 r., Planet/Komisja (T‑320/09, Zb.Orz.,
EU:T:2011:172
), Sąd (szósta izba) oddalił zarzut niedopuszczalności.
W charakterze środka organizacji postępowania w dniu 19 kwietnia 2011 r. Sąd zwrócił się do Komisji o zajęcie stanowiska w kwestii podstawy prawnej jej kompetencji, w szczególności w zakresie przyjęcia środków przewidzianych w decyzji 2008/969. Komisja spełniła to żądanie w wyznaczonym terminie. Uwagi skarżącej zostały złożone w sekretariacie Sądu w dniu 28 czerwca 2011 r.
Odpowiedź na skargę złożono w sekretariacie Sądu w dniu 27 maja 2011 r.
Postanowieniem prezesa szóstej izby Sądu z dnia 12 lipca 2011 r. postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone na wniosek Komisji w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie Trybunału w przedmiocie odwołania zarejestrowanego pod numerem C‑314/11 P, wniesionego przez Komisję od ww. w pkt 9 postanowienia Planet/Komisja (
EU:T:2011:172
).
Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., Komisja/Planet (C‑314/11 P,
EU:C:2012:823
), odwołanie wniesione od ww. w pkt 9 postanowienia Planet/Komisja (
EU:T:2011:172
) zostało oddalone. W następstwie tego postępowanie przed Sądem zostało wznowione.
W dniu 19 lutego 2013 r. Komisja złożyła wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że odpowiednie służby Komisji na wniosek OLAF‑u dokonały usunięcia wpisu dotyczącego skarżącej, tak że skarga stała się bezprzedmiotowa.
Replika została złożona w sekretariacie Sądu w dniu 20 lutego 2013 r.
Postanowieniem Sądu (szósta izba) z dnia 18 lipca 2013 r. wniosek o umorzenie postępowania został pozostawiony do rozstrzygnięcia w wyroku kończącym postępowanie w sprawie.
Pismem z dnia 22 lipca 2013 r. Komisja odstąpiła od złożenia dupliki, a zamiast niej przekazała komunikat jednego ze swoich członków dotyczący środków przejściowych w zakresie stosowania SWO. Zdaniem Komisji dokument ten dotyczy środków podjętych tymczasowo w celu zastosowania się do ww. w pkt 13 wyroku Komisja/Planet (
EU:C:2012:823
) do czasu „ostatecznej zmiany” decyzji 2008/969.
W związku z częściowym odnowieniem składu sędziowskiego Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do ósmej izby, wobec czego niniejsza sprawa została przekazana tej izbie.
Ponieważ prezes izby nie mógł uczestniczyć w obradach, prezes Sądu wyznaczył, w celu zastąpienia go, zgodnie z porządkiem przewidzianym w art. 6 regulaminu postępowania, pierwszego sędziego, a na podstawie art. 32 § 3 regulaminu postępowania – drugiego sędziego w celu uzupełnienia składu izby.
W dniu 29 stycznia 2014 r. skarżąca zwróciła się o zastosowanie środka organizacji postępowania, na podstawie art. 64 regulaminu postępowania, w celu wyznaczenia Komisji terminu na przedłożenie przez nią nowej decyzji SWO w celu publikacji w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
.
Po zapoznaniu się ze sprawozdaniem sędziego sprawozdawcy Sąd (ósma izba) postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania.
Na rozprawie w dniu 26 września 2014 r. wysłuchane zostały wystąpienia skarżącej i Komisji oraz ich odpowiedzi na zadane ustnie pytania Sądu.
Skarżąca wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonych aktów;
—
oddalenie wniosku o umorzenie postępowania;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie, że postępowanie w przedmiocie skargi podlega umorzeniu;
—
oddalenie skargi jako bezzasadnej;
—
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie wniosku o umorzenie postępowania
Komisja podnosi, że w następstwie ww. w pkt 13 wyroku Trybunału Komisja/Planet (
EU:C:2012:823
) jej właściwe służby na wniosek OLAF‑u usunęły wpis dotyczący skarżącej. Z uwagi na fakt, że skarżąca nie jest już przedmiotem ostrzeżeń w stosunku do użytkowników SWO, a zatem zaskarżone ostrzeżenia już nie istnieją, Komisja uważa, iż skarga stała się bezprzedmiotowa.
Skarżąca nie zgadza się z tym, że skarga stała się bezprzedmiotowa. W tym względzie w pierwszej kolejności podnosi ona, że kwestia podstawy prawnej kompetencji Komisji w zakresie podjęcia środków przewidzianych w decyzji 2008/969 stanowi nadal przedmiot sporu i pozostaje do rozważenia, gdyż nie została rozstrzygnięta w ww. w pkt 13 wyroku Komisja/Planet (
EU:C:2012:823
). W drugiej kolejności skarżąca podnosi, że chociaż Komisja usunęła wpis do SWO (ze skutkiem ex nunc), to skarżąca zachowuje interes prawny oraz interes w doprowadzeniu do stwierdzenia, że z uwagi na brak podstawy prawnej, a zatem z uwagi na brak kompetencji Komisji, wpis jest nieważny ab initio (ex tunc), to znaczy od dnia aktywacji ostrzeżenia. Nie jest bowiem wykluczone, że Komisja może „zmienić ponownie zdanie” po umorzeniu postępowania i ponowić wpis z tych samych powodów.
Należy przypomnieć, że biorąc pod uwagę przedmiot skargi, skarżący musi mieć interes prawny na etapie wniesienia skargi, i to pod rygorem odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Zarówno przedmiot skargi, jak i interes prawny muszą istnieć, pod rygorem umorzenia postępowania, do momentu wydania orzeczenia sądowego, co oznacza, że skarga powinna w efekcie móc doprowadzić do poprawy sytuacji skarżącego. Jeżeli natomiast w trakcie postępowania interes prawny skarżącego przestanie istnieć, to orzeczenie Sądu co do istoty sprawy nie może doprowadzić do poprawy jego sytuacji (wyroki: z dnia 7 czerwca 2007 r., Wunenburger/Komisja, C‑362/05 P, Zb.Orz.,
EU:C:2007:322
, pkt 42, 43; z dnia 10 kwietnia 2013 r., GRP Security/Trybunał Obrachunkowy, T‑87/11,
EU:T:2013:161
, pkt 45).
Jednakże z orzecznictwa Trybunału wynika, że skarżąca może nadal mieć interes w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu instytucji Unii Europejskiej, aby zapobiec powtórzeniu się zarzucanej temu aktowi niezgodności z prawem w przyszłości (zob. ww. w pkt 27 wyrok Wunenburger/Komisja,
EU:C:2007:322
, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto skarżąca może nadal mieć interes w żądaniu stwierdzenia nieważności aktu, który dotyczy jej bezpośrednio, w celu uzyskania stwierdzenia przez sąd Unii popełnionej wobec niej bezprawności, aby stwierdzenie takie mogło służyć za podstawę ewentualnej skargi odszkodowawczej mającej na celu odpowiednie naprawienie szkody wyrządzonej zaskarżonym aktem (zob. ww. w pkt 27 wyrok GRP Security/Trybunał Obrachunkowy,
EU:T:2013:161
, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
W świetle tego orzecznictwa należy zbadać, czy postępowanie przed Sądem może rzeczywiście doprowadzić do poprawy sytuacji skarżącej.
Należy zauważyć, że uchylenie aktu instytucji Unii nie stanowi uznania jego niezgodności z prawem i wywołuje skutek ex nunc, w przeciwieństwie do wyroku stwierdzającego nieważność, na podstawie którego akt nieważny jest eliminowany z mocą wsteczną z porządku prawnego i uznawany za nigdy nieistniejący (zob. podobnie wyrok z dnia 6 czerwca 2013 r., Ayadi/Komisja, C‑183/12 P,
EU:C:2013:369
, pkt 66). Jeżeli zatem Komisja nie posiada kompetencji lub jeśli skarga powinna być uwzględniona z innych względów, to wpis dotyczący skarżącej w niniejszym przypadku byłby nieważny ab initio.
W niniejszym przypadku należy uniknąć sytuacji, w której akty przyjęte przez instytucje, mające ograniczone skutki w czasie i wygasające po wniesieniu skargi o stwierdzenie nieważności, lecz przed wydaniem przez Sąd odpowiedniego wyroku, unikałyby wszelkiej kontroli sądowej, gdyż byłaby ona niezgodna z art. 263 TFUE (wyrok z dnia 18 marca 2009 r., Shanghai Excell M&E Enterprise i Shanghai Adeptech Precision/Rada, T‑299/05, Zb.Orz.,
EU:T:2009:72
, pkt 56, 57).
Ponadto, jakkolwiek wpis skarżącej do SWO został usunięty (ze skutkiem ex nunc), z powyższego orzecznictwa wynika, że istnieje interes prawny, w szczególności dlatego, iż wpis skarżącej może zaszkodzić jej wizerunkowi i wyłącznie jego unieważnienie może temu zapobiec oraz stanowić podstawę ewentualnej skargi odszkodowawczej. Z tych powodów wniosek o umorzenie postępowania powinien zostać oddalony.
W przedmiocie kompetencji Komisji w zakresie przyjęcia odnośnych środków
Na poparcie skargi skarżąca podnosi dwa zarzuty, z których pierwszy jest w istocie oparty na naruszeniu istotnych wymogów proceduralnych w decyzji 2008/969, a drugi na naruszeniu ogólnych zasad i praw podstawowych prawa Unii, w szczególności zasady dobrej administracji, prawa do bycia wysłuchanym, prawa do obrony oraz obowiązku uzasadnienia.
W ww. w pkt 9 postanowieniu Planet/Komisja (
EU:T:2011:172
) Sąd stwierdził, że decyzja 2008/969, na której opierają się zaskarżone akty, nie zawiera odniesienia do żadnego przepisu prawa pierwotnego lub wtórnego, który wyraźnie przyznawałby Komisji kompetencje w zakresie utworzenia bazy danych dotyczącej osób prawnych lub fizycznych, co do których istnieje podejrzenie, że stanowią ryzyko dla interesów finansowych Unii, oraz administrowania tą bazą.
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem brak kompetencji instytucji, która przyjęła zaskarżony akt, stanowi bezwzględną podstawę stwierdzenia nieważności, którą sąd Unii powinien podnieść z urzędu, mimo że żadna ze stron o to nie wnioskowała (zob. podobnie wyroki: z dnia 17 grudnia 1959 r., Société des fonderies de Pont‑à‑Mousson/Wysoka Władza, 14/59, Rec,
EU:C:1959:31
, s. 473; z dnia 10 maja 1960 r., Niemcy/Wysoka Władza, 19/58, Rec,
EU:C:1960:19
, s. 488; z dnia 13 lipca 2000 r., Salzgitter/Komisja, C‑210/98 P, Rec,
EU:C:2000:397
, pkt 56). Jeśli chodzi o kwestię braku kompetencji instytucji, która przyjęła akt będący podstawą przyjęcia zaskarżonego aktu, należy zauważyć, że choć sąd Unii nie jest zobowiązany do podniesienia tej kwestii z urzędu, to może się okazać, że będzie musiał tak postąpić. Może to zachodzić w zależności od okoliczności i informacji należących do akt sprawy lub gdy chodzi o uchybienie o ewidentnym charakterze, innymi słowy, gdy sąd Unii może z łatwością je wykryć i zidentyfikować jako takie (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego P. Mengozziego w sprawie Common Market Fertilizers/Komisja, C‑443/05 P, Zb.Orz.,
EU:C:2007:127
, pkt 104).
W niniejszym przypadku, biorąc pod uwagę przebieg postępowania i informacje należące do akt sprawy, oraz w świetle ustalenia dokonanego w pkt 40 ww. w pkt 9 postanowienia Planet/Komisja (
EU:T:2011:172
), pojawia się kwestia istnienia podstawy prawnej przyznającej Komisji kompetencje w zakresie przyjęcia środków przewidzianych w decyzji 2008/969.
Przed rozważeniem dwóch zarzutów należy zatem zbadać kompetencję Komisji w zakresie przyjęcia decyzji 2008/969 i w rezultacie – przyjęcia zaskarżonych aktów.
W tej kwestii Komisja podnosi, powołując się na art. 27 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich, ze zmianami (
Dz.U. L 248, s. 1
, zwanego dalej „rozporządzeniem finansowym”), że rzeczona decyzja została przyjęta w ramach zasady należytego zarządzania finansami i w takim celu. Jej zdaniem Komisja, jako jednolita i pierwotnie zatwierdzającą instytucja, zgodnie z art. 51 i art. 59 ust. 2 rozporządzenia finansowego powierza swym służbom i ich strukturom wewnętrznym delegowane uprawnienia w celu wykonania budżetu przez delegowanych lub subdelegowanych urzędników zatwierdzających, które to uprawnienia są uregulowane warunkami przewidzianymi w wewnętrznych obowiązujących przepisach. Zauważa ona również, że decyzja ta jako taka jest oparta na pierwotnej prerogatywie, jaką każda instytucja i każdy organ instytucjonalny posiadają do uregulowania w niezależny sposób wewnętrznej organizacji swych własnych służb.
Skarżąca podważa argumenty Komisji. Komisji nie została przyznana – ani na mocy prawa pierwotnego, ani na mocy prawa wtórnego – żadna kompetencja w zakresie utworzenia bazy danych obejmującej podmioty, co do których istnieje wyłącznie podejrzenie, że stanowią ryzyko dla interesów finansowych Unii, oraz administrowania tą bazą. Zasada należytego zarządzania finansami, o której mowa w art. 27 rozporządzenia finansowego, stanowi cel i nie może być podstawą prawną wpisów dokonywanych do SWO.
Należy stwierdzić, że odpowiedzialność budżetowa Komisji jest oparta na art. 274 WE. Zgodnie z tym artykułem Komisja wykonuje budżet Unii zgodnie z przepisami rozporządzeń wydanych na podstawie art. 279 WE, na własną odpowiedzialność i w granicach przyznanych środków, zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami.
Rozporządzenie finansowe określa podstawowe zasady i reguły regulujące budżet Unii, w szczególności zasadę należytego zarządzania finansami. Określa ono również zasady dotyczące udzielania zamówień publicznych, w tym podstawy wykluczenia kandydata lub oferenta, oraz utworzenia centralnej bazy danych, w której znajdują się informacje dotyczące tych osób.
Artykuł 93 ust. 1 rozporządzenia finansowego dotyczy między innymi wykluczenia z udziału w zamówieniu publicznym w przypadku upadłości, likwidacji, skazania prawomocnym wyrokiem za przewinienie dotyczące etyki zawodowej lub za oszustwo finansowe, korupcję i w przypadku nieuiszczenia składek na zabezpieczenie społeczne lub podatków. Artykuł 94 wskazanego rozporządzenia dotyczy wykluczenia z udzielenia zamówienia w przypadku konfliktu interesów, złożenia nieprawdziwych informacji w ramach udziału w zamówieniu i w przypadkach wykluczenia, o których mowa w art. 93 ust. 1 rozporządzenia finansowego. Artykuł 96 rozporządzenia finansowego dotyczy kar administracyjnych i finansowych, jakie instytucja zamawiająca może nałożyć na kandydatów lub oferentów w przypadku złożenia nieprawdziwych informacji, o których mowa w art. 94 tego rozporządzenia, a także na wykonawców uznanych za winnych poważnego naruszenia zobowiązań wynikających z zamówień finansowanych z budżetu.
Artykuł 95 ust. 1 rozporządzenia finansowego ma następujące brzmienie:
„1.   Komisja tworzy centralną bazę danych i zarządza nią, zgodnie ze wspólnotowymi przepisami dotyczącymi przetwarzania danych osobowych. Wspomniana baza danych zawiera szczegółowe informacje o kandydatach i oferentach znajdujących się w jednej z sytuacji, o których mowa w art. 93, 94, [art.] 96 ust. 1 lit. b) i [art.] 96 ust. 2 lit. a). Jest ona wspólna dla instytucji, agencji wykonawczych oraz organów, o których mowa w art. 185”.
Centralna baza danych dotycząca wykluczeń, o której mowa w art. 95 rozporządzenia finansowego, została wprowadzona w życie rozporządzeniem Komisji (WE, Euratom) nr 1302/2008 z dnia 17 grudnia 2008 r. w sprawie centralnej bazy danych o wkluczeniach (
Dz.U. L 344, s. 12
). Bazą administruje księgowy Komisji lub podległy mu personel (art. 4 rozporządzenia nr 1302/2008). Rozporządzenie to przewiduje również podmiot, sposób oraz warunki umożliwiające dostęp do danych zawartych w bazie danych o wykluczeniach (art. 5 rozporządzenia nr 1302/2008).
W celu zwalczania oszustw i wszelkich innych bezprawnych działań szkodzących interesom finansowym Unii Komisja wydała w dniu 16 grudnia 2008 r. decyzję 2008/969 dotyczącą SWO. Decyzja ta zastępuje decyzję Komisji C(2004) 193/3 dotyczącą SWO.
Zgodnie z motywem 4 decyzji 2008/969 „[SWO] ma na celu zapewnienie obiegu informacji zastrzeżonych dotyczących osób trzecich, które mogłyby stanowić zagrożenie dla interesów finansowych i dobrego imienia Wspólnot lub wszelkich innych funduszy zarządzanych przez Wspólnoty, w Komisji oraz jej agencjach wykonawczych”.
Zgodnie z motywami 5–7 rzeczonej decyzji 2008/969 OLAF, który ma dostęp do SWO w ramach wykonywania swoich zadań dochodzeniowych i zbierania informacji zmierzających do zapobiegania nadużyciom, jest odpowiedzialny – wraz z odpowiednimi urzędnikami zatwierdzającymi oraz ze służbami audytu wewnętrznego – za występowanie z wnioskiem o zamieszczenie, zmianę lub usunięcie ostrzeżeń SWO, których zarządzanie jest zapewniane przez Komisję lub jej pracowników znajdujących się na odpowiednim szczeblu hierarchii.
W tym zakresie art. 4 ust. 1 akapit drugi decyzji 2008/969 stanowi, że „[k]sięgowy [Komisji lub urzędnik podlegający mu hierarchicznie] wprowadza, zmienia lub usuwa ostrzeżenia w SWO na podstawie wniosków odpowiednich upoważnionych urzędników zatwierdzających, OLAF‑u lub służby audytu wewnętrznego”.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 akapit pierwszy tej decyzji „[w]szystkie wnioski o zarejestrowanie ostrzeżenia, jego zmianę lub usunięcie należy kierować do księgowego”.
Na podstawie art. 6 ust. 2 akapit trzeci rzeczonej decyzji „[w] przypadku procedur udzielania zamówień lub dotacji odpowiedni upoważniony urzędnik zatwierdzający lub jego personel najpóźniej przed podjęciem decyzji o udzieleniu zamówienia lub dotacji sprawdza, czy w SWO zarejestrowano jakieś ostrzeżenie”.
Z art. 9 decyzji 2008/969 wynika, że SWO opiera się na systemie ostrzeżeń umożliwiających określenie poziomu ryzyka w odniesieniu do danego podmiotu w zależności od kategorii, od W1, odpowiadającej najniższemu poziomowi ryzyka, do W5, odpowiadającej najwyższemu poziomowi ryzyka.
Artykuły 10–14 decyzji 2008/969 definiują ostrzeżenia. Ostrzeżenie W1a oznacza zatem, że na wczesnym etapie dochodzenia OLAF‑u występują wystarczające powody, by sądzić, że ustalenia związane ze stwierdzeniem poważnych błędów administracyjnych lub nadużyć finansowych zostaną odnotowane w SWO. Ostrzeżenie W1b oznacza, że dochodzenia prowadzone przez OLAF i służbę audytu wewnętrznego dają wystarczające powody, by sądzić, że ostateczne ustalenia związane ze stwierdzeniem poważnych błędów administracyjnych lub nadużyć finansowych zostaną odnotowane w SWO. Ostrzeżenie W2 oznacza, że stwierdzone zostały poważne błędy administracyjne lub nadużycia finansowe. Ostrzeżenie W3 oznacza, że księgowy otrzymał powiadomienie o nakazie zajęcia po spełnieniu określonych warunków lub że prowadzone jest postępowanie sądowe w związku z nadużyciami finansowymi lub poważnymi błędami administracyjnymi. Ostrzeżenie W4 oznacza, że zostały wydane przez Komisję nakazy odzyskania środków na kwotę przekraczającą określony pułap i których zapłata jest zaległa. Wreszcie ostrzeżenia W5 są wprowadzane w odniesieniu do osób, które znajdują się w sytuacji wykluczenia z uwagi na ostrzeżenia o wykluczeniu, o których mowa w art. 10 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1302/2008 (ostrzeżenie W5a), lub dlatego, że wskazanych osób dotyczą ograniczenia finansowe związane ze wspólna polityką zagraniczną i bezpieczeństwa (WPZiB) (ostrzeżenie W5b) (art. 14 ust. 1 i 2 decyzji 2008/969).
Artykuły 10–14 decyzji 2008/969 definiują również okres, w którym ostrzeżenie pozostaje aktywne; okres ten różni się w zależności od danego ostrzeżenia.
Skutki wpisu do SWO zależą od stopnia ostrzeżenia. Skutki te, wymienione w art. 16–22 decyzji 2008/969, rozciągają się od ostrzeżenia W1, które rejestruje się wyłącznie w celach informacyjnych i które nie może wiązać się z żadnymi konsekwencjami innymi niż podjęcie środków wzmożonego nadzoru, do ostrzeżenia W5, które powoduje wykluczenie z postępowań w sprawie udzielania zamówień lub przyznawania dotacji (w odniesieniu do postępowań udzielania zamówienia lub dotacji), lub przykładowo zawieszenie płatności, zawieszenie wykonania zamówienia lub zawieszenie dotacji (w odniesieniu do zamówień lub dotacji będących w toku realizacji), a także bezpośrednie lub pośrednie zablokowanie funduszy i zasobów gospodarczych (w ramach WPZiB). Jeśli chodzi o ostrzeżenia W2, W3b i W4, mogą one, oprócz wzmocnienia środków nadzoru, wywoływać skutki w postaci udzielenia przez odpowiedniego urzędnika zatwierdzającego zamówienia innemu oferentowi lub zakończenia postępowania bez udzielenia zamówienia. W przypadku zamówienia w toku realizacji odpowiedni urzędnik zatwierdzający może zawiesić termin płatności, zawiesić wykonanie zamówienia lub rozwiązać umowę o udzieleniu zamówienia, jeśli umowa zawiera odpowiedni zapis.
Zgodnie z art. 14 ust. 3 decyzji 2008/969 istnieje obowiązek poinformowania osoby trzeciej o wpisie do SWO i umożliwienia tej osobie wyrażenia opinii na piśmie. Obowiązek ten jest ograniczony do ostrzeżenia W5a, to znaczy do sytuacji, w których odpowiedni upoważniony urzędnik zatwierdzający przewiduje wykluczenie osoby trzeciej w zastosowaniu art. 93 ust. 1 lit. a)–e) rozporządzenia finansowego.
Artykuł 27 decyzji 2008/969 przewiduje, że decyzja zostaje opublikowana w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
do celów informacyjnych i załączona do wewnętrznych zasad wykonania budżetu ogólnego Unii.
W niniejszym przypadku należy przede wszystkim przypomnieć, że na mocy art. 5 WE, zgodnie z zasadą kompetencji powierzonych, każda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatu. Zgodnie bowiem z zasadą pewności prawa każdy akt, który ma wywoływać skutki prawne, wywodzi swój wiążący charakter z przepisu prawa Unii, który należy wskazać jako podstawę prawną (wyroki: z dnia 16 czerwca 1993 r., Francja/Komisja, C‑325/91, Rec,
EU:C:1993:245
, pkt 26; z dnia 17 września 2007 r., Francja/Komisja, T‑240/04, Zb.Orz.,
EU:T:2007:290
, pkt 31).
Tymczasem należy stwierdzić, że ani z art. 274 WE, ani z przepisów rozporządzenia finansowego nie wynika, iż Komisja posiada wyraźną kompetencję w zakresie przyjęcia decyzji takiej jak decyzja 2008/969.
Wprawdzie zgodnie z art. 274 WE Komisja wykonuje budżet zgodnie z przepisami rozporządzeń wydanych na podstawie art. 279 WE, który przewiduje zastosowanie zwykłej procedury ustawodawczej, jednakże rozporządzenie finansowe, którego podstawę prawna stanowi art. 279 WE, nie wymienia systemu takiego jak SWO. Rzeczone rozporządzenie przewiduje wyłącznie, jak zauważono już w pkt 43 powyżej, stworzenie centralnej bazy danych dotyczącej obowiązkowych wykluczeń.
W tym względzie należy zauważyć, że prawo Unii nie pozwala przyjąć istnienia dorozumianej kompetencji. Z orzecznictwa wynika bowiem, że istnienie dorozumianej kompetencji regulacyjnej, która stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 5 WE zasady kompetencji powierzonych, powinno być oceniane w sposób zawężający. Jedynie wyjątkowo takie dorozumiane kompetencje są dopuszczane w orzecznictwie, i tylko pod warunkiem, że są one niezbędne dla zapewnienia skuteczności (effet utile) postanowień traktatu lub określonego rozporządzenia podstawowego (zob. wyrok z dnia 17 listopada 2009 r., MTZ Polyfilms/Rada, T‑143/06, Zb.Orz.,
EU:T:2009:441
, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że jakkolwiek system ostrzegania może być użytecznym narzędziem w ramach zadań powierzonych Komisji jako instytucji nadzorującej i wykonującej budżet Unii, to instytucja ta nie twierdziła ani nie wykazała, że SWO spełnia wymieniony w poprzednim punkcie warunek umożliwiający uznanie istnienia dorozumianej kompetencji.
Komisja ograniczyła się bowiem do wskazania, że chodziło o środek wewnętrznej organizacji, która to prerogatywa przysługuje każdej instytucji Unii. Tymczasem należy zauważyć, że chociaż Komisja jest uprawniona do zorganizowania swojej wewnętrznej struktury organizacyjnej w celu zapewnienia jak najsprawniejszego działania zgodnie z art. 51 i art. 59 ust. 2 rozporządzenia finansowego, powołanymi przez Komisję, to jednak jej kompetencja w zakresie samoregulacji napotyka ograniczenia w przyznanych jej uprawnieniach.
Ponadto należy zauważyć w tym względzie, że zasadniczo wewnętrzne środki wywołują skutki wyłącznie w wewnętrznej sferze administrowania, nie tworząc żadnych praw lub obowiązków po stronie osób trzecich (zob. ww. w pkt 57 wyrok Francja/Komisja,
EU:T:2007:290
, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo; opinia rzecznika generalnego G. Tesaura w sprawie Francja/Komisja, C‑366/88,
EU:C:1990:304
, pkt 22). W niniejszym przypadku jest jasne, że decyzja 2008/969 ma wywoływać skutki prawne na zewnątrz. Fakt, że odnośni pracownicy powinni konsultować SWO i wyciągać określone konsekwencje w związku z zawartymi w nim wpisami, oraz publikacja decyzji 2008/969 w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
są istotnymi wskazówkami w tym zakresie.
Ponadto, jakkolwiek prawodawca Unii stworzył podstawę prawną w odniesieniu do ostrzeżeń o wykluczeniu, nie uznał on za właściwe, by uczynić to w związku z innymi ostrzeżeniami zawartymi w decyzji 2008/969. Co więcej, w przeciwieństwie do ostrzeżeń W5, które oparte są na obiektywnych i w pewnym zakresie udowodnionych okolicznościach, wpis ostrzeżenia W1a lub W1b jest konsekwencją dochodzenia OLAF‑u, mimo iż twierdzenia o nadużyciach finansowych lub błędach administracyjnych nie zostały jeszcze wykazane. Wreszcie nie ulega wątpliwości, że – jak zostało wykazane w niniejszym przypadku – mogą wystąpić skutki ograniczające.
Poza tym nie można by zaakceptować, bez naruszenia praw podstawowych, do których należy domniemanie niewinności, paremii qui potest maius potest et minus.
Domniemanie niewinności ustanowione w art. 48 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (który odpowiada art. 6 ust. 2 i 3 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.) ma na celu zagwarantowanie każdej osobie, że nie będzie wskazana ani traktowana jako winna czynu zabronionego, zanim jej wina nie zostanie dowiedziona przed sądem.
Tymczasem, w odróżnieniu od ostrzeżeń o wykluczeniu (zob. pkt 43 i 64 powyżej), nie ulega wątpliwości, że ostrzeżenia W1a i W1b dotyczą sytuacji, w której dochodzenia są jeszcze w toku i w której wina nie została jeszcze dowiedziona. W rezultacie, jeżeli Komisja uważa za konieczne podjęcie środków zapobiegawczych na wczesnym etapie, to tym bardziej potrzebuje ona z tego względu podstawy prawnej umożliwiającej stworzenie takiego systemu ostrzegania i podjęcie związanych z tym środków, który to system respektuje prawo do obrony, zasadę proporcjonalności, a także zasadę pewności prawa, oznaczającą, że przepisy prawa mają być jasne, precyzyjne i przewidywalne co do ich skutków, w szczególności wówczas, gdy pociągają one za sobą niekorzystne konsekwencje dla jednostek i przedsiębiorstw.
W rezultacie należy stwierdzić, że dla ostrzeżeń o wykluczeniu, o których mowa w art. 93 (ostrzeżenie W5a) i 94 (ostrzeżenie W1d) rozporządzenia finansowego, istnieje podstawa prawna, gdyż stanowi ją art. 95 rozporządzenia finansowego. Ponadto możliwe jest wskazanie podstawy prawnej dla ostrzeżenia W5b w rozporządzeniu lub w akcie wykonawczym przyjętym w ramach WPZiB. Jednakże nie można odwołać się do jakiejkolwiek podstawy prawnej w przypadku ostrzeżeń W1a i W1b, jak też w odniesieniu do innych ostrzeżeń, czyli W1c i W2–W4 oraz ich skutków. Tymczasem decyzja 2008/969 nie odwołuje się do żadnego przepisu prawa pierwotnego lub wtórnego przyznającego wyraźnie Komisji kompetencje w zakresie utworzenia, stosowania i administrowania bazą danych w odniesieniu do osób fizycznych lub prawnych, co do których istnieje podejrzenie, że stanowią ryzyko dla interesów finansowych Unii. Fakt, że decyzja 2008/969 odwołuje się w sposób ogólny do rozporządzenia finansowego, nie wskazując przy tym szczególnego artykułu, nie jest w tym względzie wystarczający.
Fakt, że Komisja, w drodze środków tymczasowych, w celu pełniejszego zachowania wymogów wynikających z praw podstawowych, dostosowała swoją praktykę do czasu formalnej „zmiany” decyzji 2008/969 (zob. pkt 17 powyżej) w ten sposób, że podmioty, których dotyczy wniosek o wpis ostrzeżenia na poziomie W1–W4, mogą obecnie wrazić swoje stanowisko, to znaczy przedstawić uwagi na piśmie przed wpisaniem ostrzeżenia, nie podważa ustalenia dokonanego w pkt 69 powyżej.
Komisja, w braku szczególnych przepisów upoważniających ją do przyjęcia takiej decyzji, powinna była, gdyby przyjęcie takiego aktu było konieczne lub pożądane, zastosować procedurę przewidzianą w art. 279 WE, to znaczy przedstawić Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej propozycję w celu stworzenia koniecznej podstawy prawnej. Ponadto na rozprawie Komisja wskazała, że przełożyła niedawno prawodawcy Unii propozycję w celu zmiany rozporządzenia finansowego w tym kierunku.
W rezultacie należy stwierdzić, że bez podstawy prawnej upoważniającej Komisję do przyjęcia decyzji 2008/969 zaskarżone akty, przyjęte na podstawie tej decyzji, są zatem również pozbawione podstawy prawnej, co oznacza, iż należy stwierdzić ich nieważność.
W przedmiocie zarzutu drugiego
W każdym razie, zakładając nawet, że Komisja posiada kompetencje w zakresie przyjęcia decyzji 2008/969, Sąd uważa, iż na podstawie zarzutu drugiego należy stwierdzić nieważność zaskarżonych aktów.
W ramach tego zarzutu skarżąca podnosi naruszenie praw podstawowych takich jak zasada dobrej administracji, prawo do „wcześniejszego przesłuchania”, prawo do obrony i domniemanie niewinności. Wskazuje ona również na naruszenie obowiązku uzasadnienia.
Skarżąca krytykuje w szczególności brak możliwości przedstawienia uwag w odniesieniu do niekorzystnych dla niej środków, które są wiążące, z uwagi na brak skutecznego poinformowania jej przez Komisję w odpowiednim terminie, niezgodnie z art. 8 decyzji 2008/969, co stanowi naruszenie prawa do wcześniejszego przesłuchania i domniemania niewinności.
Komisja kwestionuje podnoszone naruszenie praw podstawowych. Ponadto jej zdaniem skarżąca znała dobrze powody, dla których została wpisana do SWO, oraz mogła wywieść z ogółu okoliczności faktycznych i dokumentów, które zostały jej przekazane, powody, dla których Komisja uznała, że konieczne jest zachowanie względem niej pewnej ostrożności.
Należy przypomnieć w tym względzie, że z utrwalonego orzecznictwa wynika, iż przestrzeganie prawa do obrony w ramach każdego postępowania wszczętego przeciwko osobie i mogącego prowadzić do wydania aktu dla niej niekorzystnego stanowi prawo podstawowe prawa wspólnotowego i jego ochrona powinna być zapewniona nawet w przypadku braku jakichkolwiek uregulowań dotyczących danego postępowania (zob. wyroki: z dnia 13 lutego 1979 r., Hoffmann‑La Roche/Komisja, 85/76, Rec,
EU:C:1979:36
, pkt 9, 11; z dnia 1 października 2009 r., Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Rada, C‑141/08 P, Zb.Orz.,
EU:C:2009:598
, pkt 83 i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy również przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek uzasadnienia niekorzystnego aktu, ściśle związany z zasadą poszanowania prawa do obrony, ma za zadanie, po pierwsze, zapewnić zainteresowanemu wskazówki wystarczające do ustalenia, czy akt jest zasadny lub ewentualnie czy nie zawiera wady pozwalającej na zakwestionowanie jego ważności przed sądem Unii, a po drugie, zapewnić sądowi Unii możliwość kontroli zgodności z prawem tego aktu (wyroki: z dnia 2 października 2003 r., Corus UK/Komisja, C‑199/99 P, Rec,
EU:C:2003:531
, pkt 145; z dnia 28 czerwca 2005 r., Dansk Rørindustri i in./Komisja, C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, Zb.Orz.,
EU:C:2005:408
, pkt 462; z dnia 29 września 2011 r., Elf Aquitaine/Komisja, C‑521/09 P, Zb.Orz.,
EU:C:2011:620
, pkt 148).
Jednakże uzasadnienie, jakiego wymaga art. 253 WE, powinno być także dostosowane do charakteru danego aktu i kontekstu, w jakim został on wydany. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści spornego aktu, charakteru powołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena tego, czy uzasadnienie aktu jest wystarczające, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (wyrok z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France, C‑367/95 P, Rec,
EU:C:1998:154
, pkt 63; ww. w pkt 77 wyrok Elf Aquitaine/Komisja,
EU:C:2011:620
, pkt 150; wyrok z dnia 15 listopada 2012 r., Al‑Aqsa/Rada i Niderlandy/Al‑Aqsa, C‑539/10 P i C‑550/10 P, Zb.Orz.,
EU:C:2012:711
, pkt 139, 140).
W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że zaskarżone akty nie zostały przekazane skarżącej. Z tego względu skarżąca nie miała możliwości przedstawienia swych uwag w tym względzie i nie znała również powodów uzasadniających jej wpis do SWO.
Bez wątpienia art. 8 ust. 1 decyzji 2008/969 stanowi, że osoby trzecie, takie jak kandydaci, oferenci, dostawcy towarów i usług oraz ich poddostawcy, są informowani, w zaproszeniach do składania ofert oraz w zaproszeniach do składania wniosków, a w razie braku takich zaproszeń – przed udzieleniem zamówienia lub przyznaniem dotacji, o dotyczących ich danych, które mogą zostać zamieszczone w SWO, i o tym, że jeżeli osobami trzecimi są osoby prawne, to informowane są także osoby upoważnione do reprezentowania lub podejmowania decyzji w imieniu tych podmiotów bądź sprawowania nad nimi kontroli. Jednakże takie poinformowanie przez odpowiedniego upoważnionego urzędnika zatwierdzającego o tym, że dane mogą zostać zamieszczone w SWO, odnosi się wyłącznie do takiej ewentualności i nie wprowadza obowiązku poinformowania zainteresowanych osób trzecich, w chwili gdy dokonywany jest wpis do SWO.
Artykuł 8 ust. 2 decyzji 2008/969 przewiduje, że służba, która wystąpiła o rejestrację ostrzeżenia, informuje zainteresowaną osobę fizyczną lub prawną, której dane dotyczą, o wniosku o aktywację, aktualizację i usunięcie wszelkich ostrzeżeń o wykluczeniu typu W5a, które dotyczą jej bezpośrednio, wraz z podaniem przyczyn wystąpienia ze stosownym wnioskiem. Ten obowiązek poinformowania zainteresowanej osoby jest powiązany z przysługującym jej prawem do przedstawienia uwag w kwestii ostrzeżenia o wykluczeniu, które to prawo wynika z art. 14 ust. 3 wskazanej decyzji.
Należy bowiem stwierdzić, że art. 8 ust. 2 i art. 14 ust. 3 decyzji 2008/969 są jedynymi przepisami mówiącymi o prawie bycia poinformowanym o wpisie do SWO. Takie prawo do bycia uprzednio poinformowanym i do przedstawienia uwag nie jest przewidziane w odniesieniu do innych ostrzeżeń.
Jednakże zgodnie z orzecznictwem przypomnianym w pkt 76 powyżej prawo do obrony powinno być zapewnione w każdych okolicznościach, nawet w przypadku braku jakichkolwiek uregulowań dotyczących danego postępowania. Powyższe odnosi się również do obowiązku uzasadnienia.
W tym względzie należy zauważyć, że fakt, iż OLAF w piśmie z dnia 6 lutego 2009 r. poinformował skarżącą o wszczętych dochodzeniach i powodach wszczęcia tych dochodzeń, nie wystarcza sam w sobie i nie oznacza, że skarżąca powinna była zostać poinformowana o zaskarżonych aktach w ramach stosowania decyzji 2008/969.
Bez wątpienia dochodzenie może, zgodnie z decyzją 2008/969, być podstawą wniosku OLAF‑u o zarejestrowanie osoby w SWO. Tymczasem z art. 10 wynika, że OLAF wnosi o taką aktywację ostrzeżenia W1a, jeżeli prowadzone przez ten urząd dochodzenia na wczesnym etapie dają wystarczające powody, by sądzić, że ustalenia związane ze stwierdzeniem poważnych błędów administracyjnych lub nadużyć finansowych zostaną odnotowane w SWO. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżąca dopiero w dniu 6 lutego 2009 r. została poinformowana o fakcie, że względem niej prowadzone były dochodzenia i że w ich ramach przewidziana była, w okresie od 22 do 26 lutego 2009 r., kontrola na miejscu. Komisja nie może zatem opierać się tylko na tych przekazanych przez OLAF skarżącej w ramach rzeczonych dochodzeń informacjach, twierdząc w istocie, że skarżąca mogła „wywnioskować” z odnośnych okoliczności i dokumentów powody, dla których była ona przedmiotem środków nadzoru. Ponadto z akt sprawy przed Sądem nie wynika też, że OLAF poinformował skarżącą, iż skutkiem rzeczonych dochodzeń może być również wniosek o rejestrację w SWO.
Należy również stwierdzić, że skarżąca nie została poinformowana ani przed zarejestrowaniem jej w SWO, ani po nim. Mimo iż założonym celem jest ochrona budżetu Unii w drodze środków ostrożności, nie uzasadnia to w żaden sposób takiego braku przekazania informacji. To wyłącznie przy okazji, z uwagi na fakt, że Komisja zawiesiła proces zawarcia umowy i zażądała dodatkowej gwarancji w związku z projektem „Advancing knowledge – intensive entrepreneurship and innovation for growth and social well‑being in Europe”, skarżąca dowiedziała się o jej rejestracji w SWO.
Nawet jeśli SWO zostało stworzone jako wewnętrzne narzędzie, to jednak faktem jest, że wpis w SWO pociąga za sobą skutki prawne względem zainteresowanej osoby, której ów wpis dotyczy, co oznacza, że prawo do obrony – w tym również obowiązek uzasadnienia – musi zostać zachowane.
W rezultacie należy uwzględnić zarzut oparty na braku uzasadnienia i naruszeniu prawa do obrony i stwierdzić nieważność zaskarżonych aktów również na tej podstawie, bez konieczności rozważania pierwszego zarzutu skargi i orzekania w przedmiocie wniosku o zastosowanie środka organizacji postępowania, o którym mowa w pkt 20 powyżej.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez skarżącą.

Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), w których wystąpiono o wpis Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion do systemu wczesnego ostrzegania (SWO), a także decyzji Komisji Europejskiej dotyczących aktywacji ostrzeżeń W1a i W1b w zakresie, w jakim dotyczą one tej spółki.

2)
Komisja zostaje obciążona kosztami postępowania.

Kancheva
Wetter
Bieliūnas
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 22 kwietnia 2015 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: grecki.