CELEX: 62013CJ0156
Prejudiciële verwijzing
Vrij verrichten van diensten
Artikel 56 VWEU
Kansspelen
Regeling houdende verbodsbepalingen inzake kansspelen op internet die gedurende een beperkte periode niet van toepassing waren in een deelstaat van een lidstaat
Samenhang
Evenredigheid

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 56 VWEU.
Dit verzoek is ingediend in een geding tussen Digibet Ltd (hierna: „Digibet”) en G. Albers, enerzijds, en Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG (hierna: „Westdeutsche Lotterie”), anderzijds, betreffende het verbod voor Digibet om kansspelen aan te bieden via internet.
Duits recht
Volgens de artikelen 70 en 72 van het Grundgesetz (Duitse grondwet) valt de regeling van kansspelen onder de bevoegdheid van de Länder.
De zestien Länder hebben dientengevolge in 2008 een staatsverdrag betreffende kansspelen gesloten, het Glücksspielstaatsvertrag 2008 (hierna: „GlüStV 2008”), waarin zij gemeenschappelijke regels op dit gebied hebben neergelegd. In dat verdrag was bepaald dat de regels ervan gedurende vier jaar vanaf 1 januari 2008 van toepassing zouden zijn, zodat het op 31 december 2011 zou verstrijken.
In 2012 is het GlüStV 2008 vervangen door een wijzigingsverdrag betreffende kansspelen, het Glücksspieländerungsstaatsvertrag (hierna: „GlüStV 2012”), dat op 1 juli 2012 in werking is getreden. Dat verdrag is aanvankelijk bekrachtigd door alle Länder behalve Schleswig-Holstein.
Op 20 oktober 2011 heeft Schleswig-Holstein namelijk het Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels (GVOBl. Sch.-H., blz. 280) (hierna: „GlSpielG SH”) vastgesteld, dat op 1 januari 2012 in werking is getreden en waarbij kansspelen zijn geliberaliseerd.
Anders dan krachtens § 5, lid 3, GlüStV 2008 is krachtens § 26 GlSpielG SH reclame voor publieke kansspelen via televisie of internet in beginsel toegestaan.
Uit hoofde van het GlSpielG SH zijn de organisatie van publieke kansspelen via internet en het optreden als tussenpersoon daarbij niet meer verboden. Een vergunning van de bevoegde autoriteiten van het Land was weliswaar nog steeds vereist, maar de vergunning voor het aanbieden van publieke weddenschappen moest aan elke burger en elke rechtspersoon uit de Europese Unie worden verleend indien aan bepaalde objectieve voorwaarden was voldaan.
Voor alle andere Länder blijft het krachtens § 4, lid 4, en § 5, lid 3, eerste volzin, GlüStV 2012 in beginsel verboden om publieke kansspelen via internet te organiseren of daarbij op te treden als tussenpersoon, alsook om via televisie, internet of telecommunicatieapparatuur reclame te maken voor publieke kansspelen. Volgens dit verdrag mag het internet namelijk slechts bij wijze van uitzondering en onder bepaalde voorwaarden voor loterijen en sportweddenschappen worden gebruikt, om een geschikt alternatief voor het illegale kansspelaanbod te bieden en de ontwikkeling en uitbreiding daarvan tegen te gaan.
De minder strikte regeling voor kansspelen die in Schleswig-Holstein gold, is sinds 9 februari 2013 niet meer van kracht; op die dag heeft dat Land zich namelijk aangesloten bij het GlüStV 2012, zodat het GlSpielG SH door de gemeenschappelijke bepalingen daarvan is vervangen. Schleswig-Holstein heeft echter krachtens het GlSpielG SH een reeks vergunningen verleend aan marktdeelnemers om kansspelen via internet aan te bieden, die ook na de intrekking van het GlSpielG SH gedurende een overgangsperiode geldig blijven.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Westdeutsche Lotterie is de openbare loterij van het Land Nordrhein-Westfalen. Digibet, waarvan de maatschappelijke zetel zich in Gibraltar bevindt, biedt op de website digibet.com in het Duits kansspelen en sportweddenschappen tegen inzet aan. Zij beschikt over een in Gibraltar verleende vergunning voor de organisatie van kansspelen. Albers is de algemeen directeur van Digibet.
Volgens Westdeutsche Lotterie verstoort Digibets aanbod de mededinging, omdat het bepalingen van de kansspelwetgeving schendt. Nadat Westdeutsche Lotterie beroep had ingesteld voor het Landgericht Köln, heeft deze rechter bij vonnis van 22 oktober 2009 Digibet en Albers onder meer verboden nog langer in het economische verkeer voor concurrentiedoeleinden via internet aan personen in Duitsland de mogelijkheid te bieden om kansspelen met inzet aan te gaan.
Op 3 september 2010 heeft het Oberlandesgericht Köln het hoger beroep van Digibet en Albers verworpen en het vonnis in eerste aanleg bevestigd.
Digibet en Albers hebben beroep in „Revision” ingesteld voor de verwijzende rechter en gevorderd dat de oorspronkelijke stakingsvordering van Westdeutsche Lotterie in haar geheel wordt verworpen.
Het Bundesgerichtshof meent dat, gezien de gewijzigde rechtstoestand sinds 1 januari 2012 in Schleswig-Holstein, niet kan worden uitgesloten dat het beroep in „Revision” gegrond is wegens schending van de vrijheid van dienstverrichting die in het Unierecht is neergelegd. Het wijst erop dat uitzonderingen op en beperkingen van een regeling die kansspelactiviteiten beperkt volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie moeten worden getoetst op coherentie teneinde na te gaan of zij geen afbreuk doen aan de geschiktheid van die regeling om rechtmatige doelstellingen van algemeen belang te verwezenlijken (zie arrest Carmen Media Group, C‑46/08,
EU:C:2010:505
, punten 106 e.v.). In het licht daarvan zou een afwijkende rechtstoestand in een van de Länder tot gevolg kunnen hebben dat de beperkingen van het kansspelaanbod en de kansspelreclame via internet in de andere Länder niet kunnen worden toegepast wegens schending van het Unierecht, zodat geen grondslag meer bestaat voor een verbod om kansspelen te organiseren via internet of daarbij als tussenpersoon op te treden.
Volgens deze rechter is het hoe dan ook niet passend en niet verenigbaar met het evenredigheidsbeginsel, te verhinderen dat alle andere Länder hun door het Unierecht toegekende recht uitoefenen om zelf te beoordelen of het aangewezen is bepaalde kansspelactiviteiten geheel of gedeeltelijk te verbieden dan wel of het volstaat deze te beperken en met het oog daarop meer of minder strenge controlemaatregelen te treffen (zie arrest Carmen Media Group,
EU:C:2010:505
, punt 58), omdat één Land een afwijkende regeling wil invoeren. In dat verband licht de verwijzende rechter toe dat een Land in de Duitse federale structuur noch door de federale Staat, noch door de andere Länder kan worden gedwongen om een bepaalde regeling vast te stellen in een materie die tot de bevoegdheid van de Länder behoort.
Tot slot merkt deze rechter op dat in niet-geharmoniseerde sectoren zoals de kansspelsector het praktische resultaat voor de interne markt van eventuele incoherentie die wordt veroorzaakt door verschillen tussen de deelstaten van een federale staat, niet mag worden onderscheiden van eventueel afwijkende regelingen die kunnen bestaan tussen kleinere en grotere lidstaten en die naar Unierecht worden aanvaard.
Daarop heeft het Bundesgerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Is een beperking van de kansspelsector incoherent, indien enerzijds in een lidstaat met een federale structuur de organisatie van publieke kansspelen op het internet en het optreden als tussenpersoon daarbij krachtens het in de meerderheid van de deelstaten geldende recht in beginsel zijn verboden en – zonder dat daarop een afdwingbaar recht bestaat – enkel voor loterijen en sportweddenschappen bij wijze van uitzondering kunnen worden toegelaten om een geschikt alternatief te bieden voor het illegale kansspelaanbod en de ontwikkeling en uitbreiding daarvan tegen te gaan, terwijl anderzijds in één deelstaat van deze lidstaat volgens het daar geldende recht onder nader bepaalde objectieve voorwaarden aan elke burger van de Unie en elke daarmee gelijkgestelde rechtspersoon een vergunning voor het aanbieden van sportweddenschappen op het internet moet worden verleend, zodat mogelijk afbreuk wordt gedaan aan de geschiktheid van de in de rest van de federale staat geldende beperking van het kansspelaanbod op het internet om de daarmee nagestreefde rechtmatige doelstellingen van algemeen belang te verwezenlijken?
2)
Hangt het antwoord op de eerste vraag af van de vraag of de afwijkende rechtstoestand in een van de deelstaten de geschiktheid van de in de andere deelstaten geldende kansspelbeperkingen om de daarmee nagestreefde rechtmatige doelstellingen van algemeen belang te verwezenlijken, tenietdoet of daaraan aanzienlijk afbreuk doet?
3)
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: wordt de incoherentie verholpen wanneer de deelstaat met de afwijkende regeling de in de andere deelstaten geldende kansspelbeperkingen overneemt, ook indien de bestaande ruimere regelingen van kansspelen op het internet in die deelstaat met betrekking tot de daar reeds verleende concessies nog voor een overgangsperiode van meerdere jaren blijven gelden, omdat deze vergunningen niet of slechts tegen voor die deelstaat uiterst belastende schadevergoedingen weer kunnen worden ingetrokken?
4)
Is het voor het antwoord op de derde vraag van belang of tijdens de overgangsperiode van meerdere jaren de geschiktheid van de in de andere deelstaten geldende kansspelbeperkingen teniet wordt gedaan of daaraan aanzienlijk afbreuk wordt gedaan?”
De prejudiciële vragen
Vooraf moet worden opgemerkt dat Schleswig-Holstein zich na de verwijzingsbeslissing heeft aangesloten bij het GlüStV 2012 en het GlSpielG SH met ingang van 8 februari 2013 heeft ingetrokken, met dien verstande dat de verleende vergunningen gedurende een overgangsperiode geldig blijven.
In verband daarmee moet worden vastgesteld dat de verwijzende rechter met zijn vragen, die gezamenlijk moeten worden behandeld, in wezen wenst te vernemen of artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een gemeenschappelijke regeling van een meerderheid van de deelstaten van een lidstaat met een federale structuur waarbij de organisatie van kansspelen via internet en het optreden als tussenpersoon daarbij wordt verboden, terwijl één deelstaat gedurende een beperkte periode, naast de restrictieve regeling van de andere deelstaten, een minder strikte regeling heeft gehandhaafd en marktdeelnemers vergunningen heeft verleend om kansspelen via internet aan te bieden die gedurende een overgangsperiode na de intrekking van deze minder strikte regeling geldig blijven.
Vaststaat dat een regeling van een lidstaat zoals die in het hoofdgeding, op grond waarvan reclame voor kansspelen via internet, de organisatie ervan en het optreden als tussenpersoon daarbij in beginsel verboden is, een beperking van de door artikel 56 VWEU gewaarborgde vrijheid van dienstverrichting vormt (zie arrest Stoß e.a., C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 en C‑410/07,
EU:C:2010:504
, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Evenwel moet worden nagegaan of een dergelijke beperking kan worden toegestaan op grond van de uitdrukkelijke afwijkende bepalingen – om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid – van de artikelen 51 VWEU en 52 VWEU, die overeenkomstig artikel 62 VWEU ook van toepassing zijn inzake de vrijheid van dienstverrichting, of overeenkomstig de rechtspraak van het Hof haar rechtvaardiging kan vinden in dwingende redenen van algemeen belang (arresten Garkalns, C‑470/11,
EU:C:2012:505
, punt 35, en Stanleybet International e.a., C‑186/11 en C‑209/11,
EU:C:2013:33
, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen beperkingen van kansspelactiviteiten hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, zoals de bescherming van de consument, fraudebestrijding en het doel te voorkomen dat burgers tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord (arresten Garkalns,
EU:C:2012:505
, punt 39, en Stanleybet International e.a.,
EU:C:2013:33
, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat de kansspelregeling behoort tot de gebieden waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan. Bij gebreke van harmonisatie op dit gebied staat het aan elke lidstaat om overeenkomstig zijn eigen waardensysteem te beoordelen wat noodzakelijk is voor de bescherming van de betrokken belangen (arresten Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International, C‑42/07,
EU:C:2009:519
, punt 57, en Stanleybet International e.a.,
EU:C:2013:33
, punt 24 en aldaar aangehaalde rechtspraak) en in het kader van een geding dat bij het Hof krachtens artikel 267 VWEU aanhangig is gemaakt, staat het aan de verwijzende rechter om vast te stellen welke doelstellingen door de nationale wettelijke regeling daadwerkelijk worden nagestreefd (arresten Dickinger en Ömer, C‑347/09,
EU:C:2011:582
, punt 51, en Stanleybet International e.a.,
EU:C:2013:33
, punt 26).
In casu stelt de verwijzende rechter geen vragen over de rechtvaardiging van de beperking van de vrijheid van dienstverrichting.
Hij vraagt het Hof echter naar het vereiste dat de door de lidstaten opgelegde beperkingen moeten voldoen aan de voorwaarden die met betrekking tot de evenredigheid en de niet-discriminatie ervan in de rechtspraak van het Hof zijn geformuleerd, met name naar de voorwaarde dat een nationale regeling slechts geschikt is om de verwezenlijking van het aangevoerde doel te waarborgen, wanneer zij daadwerkelijk ertoe strekt dit op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken (zie arrest Stanleybet International e.a.,
EU:C:2013:33
, punt 27 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De verwijzende rechter wenst daarnaast te vernemen of afbreuk wordt gedaan aan de evenredigheid en coherentie van de gehele restrictieve regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, door de minder strikte regeling die gedurende een beperkte periode in Schleswig-Holstein van kracht is geweest.
Zowel Digibet en Albers als de Maltese regering stellen dat het gebrek aan coherentie van de Duitse regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, met name kan worden afgeleid uit de punten 69 en 70 van het arrest Carmen Media Group (
EU:C:2010:505
), volgens welke de autoriteiten van het betrokken Land en de federale autoriteiten in een dergelijk geval samen de op de Bondsrepubliek Duitsland rustende verplichting om artikel 56 VWEU niet te schenden moeten nakomen, zodat zij de uitoefening van hun respectieve bevoegdheden te dien einde moeten coördineren.
Bovendien beroepen zij zich onder verwijzing naar de federale structuur van de Bondsrepubliek Duitsland op punt 61 van het arrest Winner Wetten (C‑409/06,
EU:C:2010:503
), volgens welk punt het onaanvaardbaar is dat nationale rechtsregels, ook al zijn deze van grondwettelijke aard, afbreuk doen aan de eenheid en de werking van het Unierecht.
Westdeutsche Lotterie, de Duitse, de Belgische en de Portugese regering en de Commissie menen daarentegen dat de eerste vraag ontkennend moet worden beantwoord en dat het GlüStV 2012 in de omstandigheden van het hoofdgeding geen onevenredige beperking van de vrijheid van dienstverrichting vormt.
In dat verband moet om te beginnen worden gewezen op de bijzondere aard van het kansspelwezen, waar, anders dan bij het toelaten van vrije en onvervalste mededinging op een traditionele markt, het invoeren van een dergelijke mededinging op die zeer specifieke markt, dat wil zeggen tussen meerdere exploitanten met een vergunning voor de exploitatie van dezelfde kansspelen, een schadelijk effect kan hebben. Deze exploitanten zouden immers geneigd zijn met elkaar te gaan wedijveren in inventiviteit om hun aanbod aantrekkelijker te maken dan dat van hun concurrenten, waardoor de uitgaven van de consument voor spelen en de gevaren van verslaving zouden toenemen (zie arrest Stanleybet International e.a.,
EU:C:2013:33
, punt 45).
Om die reden en om de redenen die in punt 24 van het onderhavige arrest zijn vermeld, beschikken de nationale autoriteiten op het specifieke gebied van de organisatie van kansspelen over een ruime beoordelingsbevoegdheid om te bepalen wat noodzakelijk is ter bescherming van de consument en van de maatschappelijke orde, en staat het, voor zover voor het overige aan de in de rechtspraak van het Hof vastgestelde voorwaarden is voldaan, aan elke lidstaat om te beoordelen of het voor de wettige doelstellingen die hij nastreeft noodzakelijk is activiteiten op het gebied van spelen en weddenschappen geheel of gedeeltelijk te verbieden, dan wel ze slechts te beperken en met het oog daarop meer of minder strenge toezichtmaatregelen te treffen (zie in die zin arresten Dickinger en Ömer,
EU:C:2011:582
, punt 99, en Stanleybet International e.a.,
EU:C:2013:33
, punt 44).
Voorts is de vraag op welke wijze de lidstaten bepaalde nationale organen kunnen belasten met de uitoefening van bevoegdheden en de nakoming van verplichtingen die in de bepalingen van de Verdragen of van verordeningen worden toegekend of opgelegd met het oog op de toepassing van het Unierecht, uitsluitend een aangelegenheid van het constitutioneel bestel van elke staat (arrest Horvath, C‑428/07,
EU:C:2009:458
, punt 49). Het Hof heeft overigens al geoordeeld dat de wetgever in een staat als de Bondsrepubliek Duitsland kan vinden dat het in het belang van alle betrokkenen aan de Länder en niet aan de federale autoriteiten staat om bepaalde wetgevende maatregelen te nemen (zie in die zin arrest Fuchs en Köhler, C‑159/10 en C‑160/10,
EU:C:2011:508
, punt 55).
In casu mag de verdeling van de bevoegdheden tussen de Länder niet worden doorkruist; zij wordt immers beschermd door artikel 4, lid 2, VEU, op grond waarvan de Unie verplicht is om de nationale identiteit van de lidstaten, die besloten ligt in hun politieke en constitutionele basisstructuren, waaronder die voor lokaal en regionaal zelfbestuur, te eerbiedigen.
Bovendien verschillen de omstandigheden in de onderhavige zaak van de omstandigheden in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest Carmen Media Group (
EU:C:2010:505
). In het hoofdgeding gaat het immers niet om de verhouding tussen de autoriteiten van het betrokken Land en de federale autoriteiten, en de eventuele verplichting van verticale coördinatie tussen deze autoriteiten, maar om de horizontale verhouding tussen de Länder, die als deelstaat van een lidstaat met een federale structuur over eigen wetgevende bevoegdheden beschikken.
Zelfs als een regeling van een Land die minder strikt is dan die van de andere Länder eventueel de coherentie van de betrokken regeling als geheel kan aantasten, is een dergelijke aantasting van de coherentie in de omstandigheden van het hoofdgeding beperkt in de tijd en tot één enkel Land. Derhalve kan niet worden gesteld dat de afwijkende rechtstoestand in een van de Länder aanzienlijk afbreuk doet aan de geschiktheid van de in de andere Länder geldende kansspelbeperkingen om de daarmee nagestreefde rechtmatige doelstellingen van algemeen belang te verwezenlijken.
Zoals immers uit met name de schriftelijke opmerkingen van de Duitse regering en van Westdeutsche Lotterie naar voren komt, is de minder strikte regeling van kansspelen die het Land Schleswig-Holstein had vastgesteld, van kracht geweest van 1 januari 2012 tot en met 8 februari 2013. Sindsdien worden in Schleswig-Holstein de restrictievere regels van het GlüStV 2012 toegepast die al in de andere Länder golden.
In die omstandigheden kan de in de punten 28 en 29 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak niet aldus worden uitgelegd dat de vijftien andere Länder het niveau van consumentenbescherming dienen over te nemen dat gedurende een beperkte periode enkel in Schleswig-Holstein heeft gegolden.
Daaruit volgt dat de beperking van de vrijheid van dienstverrichting door de kansspelregeling die in het hoofdgeding aan de orde is, kan voldoen aan de voorwaarden met betrekking tot de evenredigheid die in de rechtspraak van het Hof zijn geformuleerd.
Hoe dan ook staat het aan de verwijzende rechter om, rekening houdend met de aanwijzingen van het Hof, na te gaan of de door de betrokken lidstaat opgelegde beperkingen voldoen aan de voorwaarden die met betrekking tot de evenredigheid ervan in de rechtspraak van het Hof zijn geformuleerd (zie arrest Dickinger en Ömer,
EU:C:2011:582
, punt 50).
Gelet op een en ander moet op de vragen worden geantwoord dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een gemeenschappelijke regeling van een meerderheid van de deelstaten van een lidstaat met een federale structuur waarbij de organisatie van kansspelen via internet en het optreden als tussenpersoon daarbij in beginsel wordt verboden, terwijl één deelstaat gedurende een beperkte periode, naast de restrictieve regeling van de andere deelstaten, een minder strikte regeling heeft gehandhaafd, indien een dergelijke regeling kan voldoen aan de voorwaarden met betrekking tot de evenredigheid die in de rechtspraak van het Hof zijn geformuleerd, hetgeen aan de nationale rechter ter beoordeling staat.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 56 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een gemeenschappelijke regeling van een meerderheid van de deelstaten van een lidstaat met een federale structuur waarbij de organisatie van kansspelen via internet en het optreden als tussenpersoon daarbij in beginsel wordt verboden, terwijl één deelstaat gedurende een beperkte periode, naast de restrictieve regeling van de andere deelstaten, een minder strikte regeling heeft gehandhaafd, indien een dergelijke regeling kan voldoen aan de voorwaarden met betrekking tot de evenredigheid die in de rechtspraak van het Hof zijn geformuleerd, hetgeen aan de verwijzende rechter ter beoordeling staat.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.