CELEX: 62013CJ0196
Niet-nakoming
Richtlijnen 75/442/EEG, 91/689/EEG en 1999/31/EG
Beheer van afvalstoffen
Arrest van het Hof waarin een niet-nakoming wordt vastgesteld
Niet-uitvoering
Artikel 260, lid 2, VWEU
Financiële sancties
Dwangsom
Forfaitaire som

De Europese Commissie verzoekt het Hof:
—
vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door niet alle maatregelen te hebben genomen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (C‑135/05,
EU:C:2007:250
), waarin het Hof heeft geoordeeld dat die lidstaat de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 4, 8 en 9 van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (
PB L 194, blz. 39
), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (
PB L 78, blz. 32
; hierna: „richtlijn 75/442”), artikel 2, lid 1, van richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen (
PB L 377, blz. 20
), en artikel 14, sub a tot en met c, van richtlijn 1999/31/EG van de Raad van 26 april 1999 betreffende het storten van afvalstoffen (
PB L 182, blz. 1
), de krachtens artikel 260, lid 1, VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
—
de Italiaanse Republiek te veroordelen om aan de Commissie een dwangsom te betalen van 256819,20 EUR per dag vertraging bij de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
), vanaf de datum van uitspraak van het onderhavige arrest;
—
de Italiaanse Republiek te veroordelen om aan de Commissie een forfaitaire som te betalen, gelijk aan de uitkomst van de vermenigvuldiging van een bedrag per dag van 28089,60 EUR met het aantal dagen dat de inbreuk heeft voortgeduurd tussen de datum van uitspraak van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) en die van het onderhavige arrest, en
—
de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.
Toepasselijke bepalingen
Richtlijn 75/442
Artikel 4 van richtlijn 75/442 bepaalt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procedés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben [...]
[...]
De lidstaten nemen voorts de nodige maatregelen om het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van afvalstoffen te verbieden.”
Ingevolge artikel 8 van die richtlijn moesten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat iedere houder van afvalstoffen deze afgeeft aan een particuliere of openbare ophaler of een onderneming die de in bijlage II A of II B bij die richtlijn bedoelde handelingen verricht, dan wel zelf zorg draagt voor de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen in overeenstemming met de bepalingen van die richtlijn.
Artikel 9, lid 1, van richtlijn 75/442 bepaalde dat voor de toepassing van met name artikel 4 van die richtlijn iedere inrichting of onderneming die handelingen tot verwijdering van afvalstoffen verrichtte, een vergunning moest hebben van de bevoegde instantie die belast was met de tenuitvoerlegging van de bepalingen van die richtlijn. Artikel 9, lid 2, van dezelfde richtlijn bepaalde dat die vergunningen voor een bepaalde periode konden worden verleend, dat zij konden worden verlengd en dat er voorwaarden en verplichtingen aan konden worden verbonden, en dat zij, met name indien de overwogen verwijderingsmethode uit milieubeschermingsoogpunt niet aanvaardbaar was, konden worden geweigerd.
Richtlijn 75/442 is ingetrokken bij en vervangen door richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen (
PB L 114, blz. 9
), die zelf is ingetrokken bij en vervangen door richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (
PB L 312, blz. 3
). De artikelen 4, 8 en 9 van richtlijn 75/442 zijn in hoofdzaak overgenomen in de artikelen 13, 15, 23 en 36, lid 1, van richtlijn 2008/98.
Richtlijn 91/689
Artikel 2, lid 1, van richtlijn 91/689 luidde:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te eisen dat op elke plaats waar gevaarlijke afvalstoffen worden gestort, deze afvalstoffen worden geregistreerd en geïdentificeerd.”
Die richtlijn is ingetrokken bij richtlijn 2008/98. Artikel 2, lid 1, van richtlijn 91/689 is in hoofdzaak overgenomen in artikel 35, leden 1 en 2, van richtlijn 2008/98.
Richtlijn 1999/31
Artikel 14, sub a tot en met c, van richtlijn 1999/31 bepaalt:
„De lidstaten treffen maatregelen om ervoor te zorgen dat de exploitatie van stortplaatsen waarvoor een vergunning is verleend of die op het tijdstip van de omzetting van deze richtlijn in nationaal recht reeds in gebruik zijn, niet wordt voortgezet tenzij [...]
a)
binnen één jaar na de in artikel 18, lid 1, bedoelde datum [dus uiterlijk op 16 juli 2002] legt de exploitant van een stortplaats de bevoegde autoriteit ter goedkeuring een door hem opgesteld aanpassingsplan voor met de in artikel 8 bedoelde gegevens alsmede de corrigerende maatregelen die hij nodig acht om te voldoen aan de voorschriften van deze richtlijn, met uitzondering van de voorschriften van bijlage I, punt 1;
b)
na de presentatie van het aanpassingsplan beslissen de bevoegde autoriteiten op basis van dat aanpassingsplan en deze richtlijn definitief of de exploitatie al dan niet mag worden voortgezet. De lidstaten treffen de nodige maatregelen om stortplaatsen waarvoor niet overeenkomstig artikel 8 een vergunning tot voortzetting van de exploitatie is verleend zo spoedig mogelijk te sluiten overeenkomstig artikel 7, sub g, en artikel 13;
c)
op basis van het goedgekeurde aanpassingsplan voor de stortplaats geeft de bevoegde autoriteit toestemming voor de noodzakelijke werkzaamheden en bepaalt zij een overgangsperiode voor de uitvoering van het plan. Elke bestaande stortplaats moet binnen acht jaar na de in artikel 18, lid 1, bedoelde datum [dus uiterlijk op 16 juli 2009] voldoen aan de voorschriften van deze richtlijn, met uitzondering van de voorschriften van bijlage I, punt 1.”
Ingevolge artikel 18, lid 1, van die richtlijn doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 16 juli 2001, dus twee jaar na de inwerkingtreding ervan, aan die richtlijn te voldoen, en stellen zij de Commissie daarvan onverwijld in kennis.
Arrest Commissie/Italië
In het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) van 26 april 2007 heeft het Hof het door de Commissie krachtens artikel 226 EG ingestelde beroep wegens niet-nakoming toegewezen, na te hebben vastgesteld dat de Italiaanse Republiek op algemene en bestendige wijze de verplichtingen inzake afvalbeheer niet was nagekomen die op haar rustten krachtens de artikelen 4, 8 en 9 van richtlijn 75/442, artikel 2, lid 1, van richtlijn 91/689, en artikel 14, sub a tot en met c, van richtlijn 1999/31, door niet alle maatregelen vast te stellen die noodzakelijk waren voor de tenuitvoerlegging van die bepalingen.
Precontentieuze procedure
In het kader van het toezicht op de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten bij brief van 8 mei 2007 verzocht om te beschrijven welke maatregelen zij hadden genomen ter uitvoering van dat arrest. Op 11 juni 2007 hebben de Italiaanse autoriteiten op een bijeenkomst met de diensten van de Commissie te Brussel zich ertoe verbonden de Commissie een bijgewerkte lijst over te leggen van de maatregelen die noodzakelijk waren om zich naar dat arrest te voegen.
Bij brieven van 10 juli 2007, 26 september 2007, 31 oktober 2007 en 26 november 2007 hebben de Italiaanse autoriteiten met name het nationale wetshandhavingssysteem inzake afvalbeheer en bepaalde initiatieven op het gebied van dat beheer voorgesteld, alsook een overzicht per regio gegeven van de situatie van de terreinen die zijn geïnventariseerd in het verslag van het Corpo Forestale dello Stato (staatsbosbeheer; hierna: „CFS”) van 2002.
Omdat de Commissie van mening was dat de Italiaanse Republiek haar niet volledig had meegedeeld welke maatregelen waren genomen om het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) uit te voeren, heeft zij deze laatste op 1 februari 2008 een aanmaningsbrief gestuurd en haar verzocht binnen twee maanden haar opmerkingen in dat verband te maken. Tussen 10 april 2008 en 26 mei 2008 heeft die lidstaat de Commissie herhaaldelijk nieuwe gegevens over iedere Italiaanse regio en de autonome provincies Trente en Bolzano verstrekt, alsook informatie over het nieuwe nationale systeem voor de bewaking van het grondgebied.
Op een bijeenkomst te Brussel op 24 september 2008 en in een brief van 12 november 2008 heeft de Commissie kritiek geleverd op de inhoud van de door de Italiaanse Republiek verstrekte informatie. Na onderzoek van de verschillende documenten die nadien door die lidstaat aan haar waren overgelegd, heeft de Commissie die lidstaat op 26 juni 2009 krachtens artikel 228, lid 2, EG een met redenen omkleed advies toegezonden, waarin zij concludeerde dat de algemene niet-nakoming die door het Hof in het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) was vastgesteld, voortduurde.
Op verzoek van de Italiaanse Republiek is de haar door de Commissie gestelde termijn om op dat met redenen omkleed advies te antwoorden, verlengd tot 30 september 2009. De Commissie heeft het antwoord van die lidstaat op 1 oktober 2009 ontvangen. Na dat antwoord heeft die lidstaat haar tussen 13 oktober 2009 en 19 februari 2013 andere bijgewerkte documenten betreffende de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) overgelegd.
In de eerste plaats heeft de Commissie zich, gelet op de door de Italiaanse Republiek verstrekte gegevens, op het standpunt gesteld dat die lidstaat nog niet alle maatregelen had genomen die noodzakelijk waren voor de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
), aangezien 218 terreinen op het grondgebied van 18 van de 20 Italiaanse regio’s niet in overeenstemming waren met de artikelen 4 en 8 van richtlijn 75/442. In de tweede plaats heeft de Commissie uit het bestaan van die 218 illegale terreinen afgeleid dat er noodzakelijkerwijs terreinen in gebruik waren waarvoor in strijd met artikel 9 van die richtlijn geen vergunning was verleend. In de derde plaats heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat 16 van die 218 niet-conforme terreinen gevaarlijke afvalstoffen bevatten zonder dat die voldeden aan de voorschriften van artikel 2, lid 1, van richtlijn 91/689. In de laatste plaats heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de Italiaanse Republiek voor vijf van de op 16 juli 2001 bestaande stortplaatsen niet had aangetoond dat daarvoor een aanpassingsplan was opgesteld of dat zij definitief waren gesloten overeenkomstig artikel 14 van richtlijn 1999/31.
Omdat de Commissie van mening was dat de Italiaanse Republiek binnen de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, zoals verlengd door de Commissie, niet alle maatregelen had genomen die noodzakelijk waren voor de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
), heeft zij op 16 april 2013 het onderhavige beroep ingesteld.
Ontwikkelingen in de onderhavige procedure
Bij brief van 10 april 2014 heeft het Hof de Italiaanse Republiek en de Commissie verzocht om uiterlijk op 16 mei 2014 bijgewerkte informatie over de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) te verstrekken. Voorts moesten de na 2002 geïnventariseerde nieuwe stortplaatsen die door de partijen in hun memories waren vermeld, nader worden aangeduid.
In haar antwoord heeft de Italiaanse Republiek een bijgewerkt overzicht gegeven van de maatregelen die zij heeft genomen op de 218 door de Commissie in haar verzoekschrift bedoelde stortplaatsen. Die lidstaat heeft voorts een lijst van 71 nieuwe stortplaatsen overgelegd waarop de grieven van de Commissie volgens hem betrekking hebben, ook al zijn zij niet vermeld in het verslag van het CFS van 2002.
De Commissie heeft in haar antwoord op het verzoek om inlichtingen van het Hof en ter terechtzitting allereerst verklaard dat volgens de meest recente informatie waarover zij beschikte, 198 terreinen nog niet in overeenstemming zijn met artikel 4 van richtlijn 75/442 en dat van die terreinen er twee evenmin in overeenstemming zijn met de artikelen 8 en 9 van die richtlijn en veertien niet in overeenstemming zijn met artikel 2, lid 1, van richtlijn 91/689. Voorts volgt uit de informatie die is uitgewisseld op een bijeenkomst van 23 mei 2014 tussen de Italiaanse autoriteiten en de Commissie dat nog slechts twee stortplaatsen niet in overeenstemming zijn met artikel 14 van richtlijn 1999/31. Ten slotte maakt geen nieuw door de Italiaanse autoriteiten geïnventariseerd terrein het voorwerp van het onderhavige beroep uit.
Ontvankelijkheid van het beroep
Argumenten van partijen
De Italiaanse Republiek betwist de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep, in de eerste plaats op grond dat de informatiebronnen waarop de Commissie zich baseert ter ondersteuning van haar beroep, met name de verslagen van het CFS en de verklaringen van die lidstaat tijdens informele bijeenkomsten met de Commissie, niet de grondslag kunnen vormen voor een beroep krachtens artikel 260, lid 2, VWEU, aangezien de geldelijke sancties die in een dergelijke procedure kunnen worden opgelegd, betrekking hebben op niet-nakomingen die specifiek zijn voor iedere illegale stortplaats.
In de tweede plaats verwijt die lidstaat de Commissie dat zij het voorwerp van het onderhavige beroep heeft verruimd door bij de beoordeling van de maatregelen die ingevolge artikel 260, lid 2, VWEU door de Italiaanse autoriteiten moeten worden genomen, rekening te houden met nieuwe terreinen die niet zijn opgenomen in het verslag van het CFS.
In de derde plaats heeft de Commissie in een nota van 14 juni 2011 aan de Italiaanse Republiek het voorwerp van het geding op een andere wijze samengevat dan voor de opstelling van het met redenen omkleed advies, zodat zij een nieuw met redenen omkleed advies had moeten uitbrengen.
In de vierde plaats voert de Italiaanse Republiek aan dat in het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) niet wordt verwezen naar lacunes in de Italiaanse wetgeving en dat de Commissie niet heeft aangegeven welke specifieke bepalingen van die wetgeving zij ontoereikend acht. Zonder opgave van die bepalingen kan de Italiaanse Republiek zich niet verdedigen en is het beroep niet-ontvankelijk. In ieder geval wordt de toepassing van de betrokken nationale regeling bemoeilijkt door de complexiteit van de te saneren situatie.
In de vijfde plaats is de Italiaanse Republiek van mening dat zij steeds de grootste zorgvuldigheid aan de dag heeft gelegd om een einde te maken aan de door het Hof in het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) vastgestelde niet-nakoming. Die lidstaat concludeert derhalve tot verwerping van het onderhavige beroep.
De Commissie herinnert er in de eerste plaats aan dat het Hof in het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) reeds heeft geoordeeld dat het verslag van het CFS kon worden beschouwd als een geldige bron van informatie om een inbreukprocedure in te leiden en dat de besprekingen daartoe op de bijeenkomsten tussen de Commissie en de Italiaanse autoriteiten plaatsvonden op basis van dat document.
In de tweede plaats betoogt de Commissie dat het volstrekt legitiem is om in de fase van de uitvoering van het arrest rekening te houden met andere bij de bevoegde instanties bekende niet-conforme terreinen, voor zover de algemene en voortdurende niet-nakoming die in het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) is vastgesteld, noodzakelijkerwijs betrekking heeft op die terreinen.
In de derde plaats geeft de nota van 14 juni 2011 slechts de situatie weer zoals zij was veranderd sinds de verzending van het met redenen omkleed advies. Het was derhalve niet noodzakelijk om de Italiaanse Republiek een nieuw met redenen omkleed advies te zenden.
In de vierde plaats is het essentieel dat de Italiaanse Republiek over een gepast rechtskader voor een goed afvalbeheer beschikt. In dit verband hebben de Italiaanse autoriteiten zelf zich op het standpunt gesteld dat een wetswijziging de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) mogelijk maakt.
In de vijfde plaats voert de Commissie aan dat de Italiaanse autoriteiten pas na de verzending van het met redenen omkleed advies zijn begonnen haar samenhangende en geloofwaardige informatie te verstrekken.
Beoordeling door het Hof
Aangezien het niet de ontvankelijkheid van het beroep van de Commissie betreft, moet het argument van de Italiaanse Republiek inzake de bewijskracht van de gegevens waarop de Commissie zich in de onderhavige zaak heeft gebaseerd, met name het verslag van het CFS en de verklaringen van die lidstaat, worden afgewezen.
Aangaande het door de Italiaanse Republiek aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid, dat is gebaseerd op de vermelding van nieuwe niet-conforme terreinen in het verzoekschrift van de Commissie, zij opgemerkt dat de procedure van artikel 260, lid 2, VWEU moet worden beschouwd als een bijzondere gerechtelijke procedure voor de uitvoering van arresten van het Hof, met andere woorden als een executiemiddel. Zij kan bijgevolg alleen betrekking hebben op de niet-nakoming van krachtens de Verdragen op de lidstaat rustende verplichtingen die het Hof op grond van artikel 258 VWEU heeft vastgesteld (zie arrest Commissie/Duitsland, C‑95/12,
EU:C:2013:676
, punt 23).
In casu zij er echter aan herinnerd dat het Hof in het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) een algemene en voortdurende niet-nakoming heeft vastgesteld, niet alleen op basis van het verslag van het CFS van 2002, maar ook op basis van andere data, zoals verslagen van nationale parlementaire onderzoekscommissies of officiële documenten van in het bijzonder de regionale autoriteiten. Voor zover de Italiaanse Republiek de Commissie alleen verwijt in het onderhavige beroep naar terreinen te hebben verwijzen ondanks het feit dat zij niet zijn opgenomen in het verslag van het CFS, moet dat argument bijgevolg worden afgewezen aangezien de algemene en voortdurende niet-nakoming die is vastgesteld naar aanleiding van het eerste beroep krachtens artikel 226 EG (thans artikel 258 VWEU) moet worden geacht noodzakelijkerwijs betrekking te hebben op die terreinen (zie naar analogie in verband met een beroep krachtens artikel 226 EG, arrest Commissie/Ierland, C‑494/01,
EU:C:2005:250
, punten 37‑39).
Aangaande de conclusie die de Italiaanse Republiek uit de nota van 14 juni 2011 trekt, volgens welke de Commissie het voorwerp van het geding heeft verruimd ten opzichte van dat van het met redenen omkleed advies, is het vaste rechtspraak dat, daar de Commissie in het krachtens artikel 228, lid 2, EG uitgebrachte met redenen omkleed advies nader moet aangeven op welke punten de betrokken lidstaat het niet-nakomingsarrest van het Hof niet heeft uitgevoerd, het voorwerp van het geding niet kan worden verruimd tot verplichtingen waarop het met redenen omkleed advies niet zag; zoniet worden wezenlijke vormvereisten geschonden die de regelmatigheid van de procedure garanderen (zie arrest Commissie/Portugal, C‑457/07,
EU:C:2009:531
, punt 60).
Zoals de advocaat-generaal in punt 35 van haar conclusie heeft opgemerkt, zij in casu vastgesteld dat de Italiaanse Republiek niet aantoont dat de verplichtingen als bedoeld in het met redenen omkleed advies dat in de onderhavige zaak is uitgebracht, bij die nota zijn gewijzigd. Het middel inzake niet-ontvankelijkheid met betrekking tot diezelfde nota moet derhalve worden afgewezen.
Door te verklaren dat de Italiaanse Republiek ter uitvoering van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) haar wetgeving moet wijzigen, voert de Commissie bovendien geen verplichting aan waarvan de niet-nakoming niet door het Hof in dat arrest is vastgesteld, maar om de verweten niet-nakoming vast te stellen, noemt zij alleen de aard van maatregelen die deze lidstaat volgens haar moet nemen om gevolg te geven aan dat arrest.
Aangaande het argument dat de Italiaanse Republiek gedurende de gehele procedure heeft samengewerkt met de Commissie, kan worden volstaan met de vaststelling dat die omstandigheid, gesteld dat zij bewezen is, weliswaar in aanmerking kan worden genomen bij de vaststelling van geldelijke sancties, maar geen afbreuk kan doen aan de ontvankelijkheid van het beroep.
Uit alle bovenstaande overwegingen volgt dat het beroep ontvankelijk is.
Niet-nakoming
Argumenten van partijen
Gelet op de door de Italiaanse autoriteiten in hun antwoord van 1 oktober 2009 verstrekte informatie en de aanvullende informatie in een nota van 30 oktober 2009 is de Commissie van mening dat bij het verstrijken van de verlengde in het met redenen omkleed advies gestelde termijn het gehele grondgebied van de Italiaanse Republiek, met uitzondering van de regio Aostadal, 368, of zelfs 422, terreinen telde die niet in overeenstemming waren met de artikelen 4, 8 en 9 van richtlijn 75/442. Van die terreinen zijn er 15, of zelfs 23, met gevaarlijke afvalstoffen die evenmin in overeenstemming zijn met artikel 2, lid 1, van richtlijn 91/689. De Commissie legt uit dat volgens die informatie de saneringswerkzaamheden al naargelang de terreinen niet waren afgerond, alleen waren gepland of nog moesten worden gepland. Andere terreinen waren onder sekwester gesteld.
De Commissie betoogt dat de Italiaanse Republiek algemene en duurzame structurele maatregelen had moeten nemen om een einde te maken aan de door het Hof in het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) vastgestelde algemene en voortdurende niet-nakoming. De vaststelling van een dergelijke niet-nakoming toont aan dat het in de nationale regeling neergelegde handhavingssysteem ontoereikend was en heeft voorts de Italiaanse autoriteiten ertoe gebracht om ter uitvoering van dat arrest de herziening van dat handhavingssysteem te plannen.
De Commissie heeft ter terechtzitting benadrukt dat de partijen het oneens zijn over de verplichtingen uit hoofde van artikel 4 van richtlijn 75/442 en niet over het aantal illegale terreinen. Ingevolge dat artikel 4, eerste alinea, moet de Italiaanse Republiek niet alleen de afvalstoffen verwijderen en de betrokken terreinen niet langer als stortplaats gebruiken, maar ook voor ieder terrein beoordelen of maatregelen voor de nuttige toepassing noodzakelijk zijn. Artikel 4, tweede alinea, van die richtlijn houdt voor de lidstaten weliswaar de verplichting in om de nodige maatregelen te nemen om het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van afvalstoffen te verbieden, maar die maatregelen volstaan derhalve niet om te voldoen aan de verplichtingen uit hoofde van de eerste alinea. Volgens de op de datum van de terechtzitting beschikbare informatie is de sanering van die terreinen, die zich in bijna alle Italiaanse regio’s bevinden, nog niet beëindigd.
Aangaande artikel 14, sub a tot en met c, van richtlijn 1999/31 betoogt de Commissie dat bij het verstrijken van de verlengde in het met redenen omkleed advies gestelde termijn minstens 93 op 16 juli 2001 bestaande stortplaatsen in meer dan tien regio’s niet voldeden aan de eisen van dat artikel. Volgens het antwoord van de Italiaanse autoriteiten op het met redenen omkleed advies was voor bepaalde terreinen geen aanpassingsplan voorgelegd of goedgekeurd en nog geen definitieve beslissing genomen over de sluiting ervan. Voor andere terreinen waren de verstrekte gegevens onvolledig of onvoldoende duidelijk, zodat bijvoorbeeld voor bepaalde stortplaatsen niet was aangetoond dat zij op de datum van het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn waren gesloten. Voor nog andere stortplaatsen is geen informatie verstrekt.
De Italiaanse Republiek is daarentegen van mening dat zij alle maatregelen heeft genomen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
).
Allereerst voert zij aan dat de nationale autoriteiten alle terreinen hebben beveiligd en dat artikel 4 van richtlijn 75/442 geen verplichting inhoudt om de terreinen te saneren. Voorts is geen schending van de artikelen 8 en 9 van richtlijn 75/442 aangetoond, aangezien alle 218 terreinen die volgens het verzoekschrift op de dag waarop de zaak bij het Hof aanhangig is gemaakt niet-conform waren, op de datum van het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn buiten werking waren. Bovendien zijn de meeste van die terreinen gesaneerd of worden zij herbestemd voor traditioneel grondgebruik. Aangezien de stortplaatsen die volgens de Commissie niet voldoen aan de voorschriften van artikel 14, sub a tot en met c, van richtlijn 1999/31 gesloten zijn, is die bepaling ten slotte niet meer van toepassing op die stortplaatsen.
Beoordeling door het Hof
Vooraf zij eraan herinnerd dat, aangezien in het VWEU het uitbrengen van een met redenen omkleed advies in de niet-nakomingsprocedure van artikel 260, lid 2, VWEU is geschrapt, als referentiedatum voor de beoordeling van het bestaan van een niet-nakoming in de zin van artikel 260, lid 1, VWEU het einde van de termijn geldt die is gesteld in de aanmaningsbrief die krachtens die bepaling is verzonden (zie arrest Commissie/Spanje, C‑184/11,
EU:C:2014:316
, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wanneer de niet-nakomingsprocedure op grond van artikel 228, lid 2, EG is ingeleid en een met redenen omkleed advies is uitgebracht vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, namelijk 1 december 2009, geldt als referentiedatum voor de beoordeling van het bestaan van een niet-nakoming echter het einde van de termijn die is gesteld in dat met redenen omkleed advies (zie arrest Commissie/Spanje,
EU:C:2014:316
, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aangezien de Commissie het met redenen omkleed advies krachtens artikel 228, lid 2, EG op 26 juni 2009 heeft uitgebracht, geldt in de onderhavige zaak als referentiedatum voor de beoordeling van het bestaan van de niet-nakoming het einde van de in dat met redenen omkleed advies gestelde termijn, zoals verlengd door de Commissie, te weten 30 september 2009.
Voorts is het volgens de rechtspraak van het Hof aan de Commissie om in het kader van een dergelijke procedure het Hof de gegevens te verschaffen die noodzakelijk zijn om te bepalen in hoeverre een lidstaat een niet-nakomingsarrest heeft uitgevoerd. Wanneer de Commissie voldoende bewijsmateriaal heeft overgelegd waaruit blijkt dat de niet-nakoming voortduurt, is het aan de betrokken lidstaat om de aangedragen gegevens en de gevolgen daarvan substantieel en in detail te betwisten (zie arrest Commissie/Italië, C‑119/04,
EU:C:2006:489
, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aangaande in de eerste plaats de grieven van de Commissie inzake de niet-naleving van de bepalingen van richtlijn 75/442 moeten achtereenvolgens de argumenten inzake de artikelen 4, 8 en 9 van die richtlijn worden onderzocht.
Ten eerste, wat de grief inzake schending van artikel 4 van richtlijn 75/442 betreft, betoogt de Commissie dat de eerbiediging van dat artikel niet enkel de sluiting of de beveiliging van de terreinen vereist, maar ook de sanering van de voormalige illegale terreinen.
Dienaangaande heeft het Hof in punt 37 van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) eraan herinnerd dat, ook al wordt in artikel 4, eerste alinea, van richtlijn 75/442 niet de concrete inhoud gepreciseerd van de maatregelen die zijn vereist om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procedés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, deze bepaling niettemin bindend is voor de lidstaten ten aanzien van het te bereiken doel, zij het dat hun een zekere vrijheid wordt gelaten bij de beoordeling van de noodzaak van zulke maatregelen (zie ook in die zin arresten Commissie/Ierland,
EU:C:2005:250
, punt 168; Commissie/Portugal, C‑37/09,
EU:C:2010:331
, punt 35, en Commissie/Griekenland, C‑600/12,
EU:C:2014:2086
, punt 51). Wanneer een feitelijke situatie niet in overeenstemming is met de in artikel 4, eerste alinea, van die richtlijn vastgestelde doelstellingen, kan derhalve daaruit in beginsel niet rechtstreeks worden geconcludeerd dat de betrokken lidstaat noodzakelijkerwijze tekort is geschoten in de door die richtlijn opgelegde verplichtingen. Het Hof heeft echter reeds vastgesteld dat een significante achteruitgang van het milieu over een langere periode zonder dat de bevoegde instanties ingrijpen, in beginsel erop duidt dat de betrokken lidstaat de beoordelingsvrijheid die hem door deze bepaling wordt gelaten, te buiten is gegaan (zie ook in die zin met name arresten Commissie/Ierland,
EU:C:2005:250
, punt 169; Commissie/Portugal,
EU:C:2010:331
, punt 36, en Commissie/Griekenland,
EU:C:2014:2086
, punt 52).
Daaromtrent heeft het Hof reeds geoordeeld dat een achteruitgang van het milieu inherent is aan de aanwezigheid van afvalstoffen op een stortplaats, ongeacht de aard van de betrokken afvalstoffen, en voorts dat het sluiten van een stortplaats of het afdekken van afvalstoffen met aarde en puin op zich niet volstaat om te voldoen aan de verplichtingen uit hoofde van met name artikel 4 van richtlijn 75/442 (zie in die zin arrest Commissie/Portugal,
EU:C:2010:331
, punt 37).
Het argument van de Italiaanse Republiek dat de sluiting en de beveiliging van de terreinen waarnaar de Commissie in het onderhavige beroep verwijst, gesteld dat zij bewezen zijn, volstaan om te voldoen aan de eisen van artikel 4 van richtlijn 75/442, moet bijgevolg worden afgewezen. Zoals de Commissie terecht aanvoert en de advocaat-generaal in de punten 65 en 66 van haar conclusie uiteenzet, moet een lidstaat ingevolge dat artikel 4 daarentegen eveneens nagaan of de voormalige illegale terreinen moeten worden gesaneerd en ze in voorkomend geval saneren.
Hieraan moet worden toegevoegd dat de bezoeken aan en de inspecties van de illegale stortplaatsen door de Italiaanse autoriteiten alsook de desbetreffende overzichten aantonen dat de Italiaanse Republiek zich ten volle bewust is van de bedreiging die deze stortplaatsen voor de gezondheid van de mens en het milieu vormen. Voorts heeft de Italiaanse Republiek, zoals de advocaat-generaal in punt 67 van haar conclusie benadrukt, in de loop van de onderhavige zaak informatie over de sanering van stortplaatsen verstrekt. Die lidstaat kan derhalve niet beweren niet op de hoogte te zijn geweest van het feit dat de volledige uitvoering van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) ook maatregelen tot sanering van de betrokken stortplaatsen impliceerde.
In casu staat vast dat bij het verstrijken van de verlengde in het met redenen omkleed advies gestelde termijn op bepaalde terreinen nog saneringswerkzaamheden aan de gang waren of nog geen saneringswerkzaamheden waren begonnen. Voor andere terreinen verstrekt de Italiaanse Republiek geen gegevens aan de hand waarvan kan worden vastgesteld op welke datum de sanering in voorkomend geval is uitgevoerd. Bijgevolg zij vastgesteld dat bij het verstrijken van de verlengde in het met redenen omkleed advies gestelde termijn de voor de door de Commissie aangehaalde terreinen vereiste saneringswerkzaamheden niet waren afgerond.
Blijkens het voorgaande is de grief van de Commissie inzake voortdurende schending van artikel 4 van richtlijn 75/442 gegrond.
Ten tweede, wat de grief inzake schending van artikel 8 van richtlijn 75/442 betreft, zij eraan herinnerd dat ingevolge dit artikel, dat met name de implementatie van het beginsel van preventief handelen verzekert, de lidstaten ervoor dienen te zorgen dat iedere houder van afvalstoffen deze afgeeft aan een particuliere of openbare ophaler of een onderneming die handelingen voor de verwijdering of de nuttige toepassing van afvalstoffen verricht of dat deze houder zelf zorg draagt voor de nuttige toepassing of de verwijdering in overeenstemming met de bepalingen van die richtlijn (zie arrest Commissie/Ierland,
EU:C:2005:250
, punt 179 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof heeft bovendien geoordeeld dat aan deze verplichting niet wordt voldaan wanneer een lidstaat enkel de sekwestratie van de illegale stortplaats en de inleiding van een strafprocedure tegen de exploitant ervan gelast (zie met name arresten Commissie/Ierland,
EU:C:2005:250
, punt 182 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Commissie/Portugal,
EU:C:2010:331
, punt 55).
In de onderhavige zaak betoogt de Italiaanse Republiek geenszins dat, nu de betrokken afvalstoffen niet nuttig zijn toegepast of verwijderd door de houder ervan, die afvalstoffen zijn afgegeven aan een particuliere of openbare ophaler of een onderneming die deze handelingen verricht. Die lidstaat voert alleen aan dat de betrokken terreinen op de datum van het verstrijken van de verlengde in het met redenen omkleed advies gestelde termijn waren gesloten en dat de strafrechtelijke sancties op dit gebied waarin het Italiaanse recht voorziet, passend zijn.
Bijgevolg kwam de Italiaanse Republiek bij het verstrijken van die verlengde termijn haar bijzondere verplichting krachtens artikel 8 van richtlijn 75/442 nog steeds niet na en moet de grief van de Commissie inzake schending van dat artikel worden aanvaard.
Ten derde, wat de grief inzake schending van artikel 9 van richtlijn 75/442 betreft, zij er meteen aan herinnerd dat dit artikel de lidstaten duidelijk en ondubbelzinnig geformuleerde resultaatverplichtingen oplegt op grond waarvan ondernemingen of inrichtingen die op het grondgebied van die staten handelingen tot verwijdering van afvalstoffen verrichten, een vergunning moeten hebben. De lidstaten moeten er dus op toezien dat het opgezette vergunningstelsel daadwerkelijk wordt toegepast en nageleefd, onder meer door daartoe passende controles uit te voeren en door te zorgen voor daadwerkelijke beëindiging en bestraffing van zonder vergunning verrichte handelingen (zie in die zin arrest Commissie/Ierland,
EU:C:2005:250
, punten 116 en 117).
Bovendien blijkt reeds uit de bewoordingen van artikel 9 van die richtlijn dat het daarin voorgeschreven vergunningstelsel tot doel heeft, de correcte toepassing van artikel 4 van die richtlijn mogelijk te maken, met name door te waarborgen dat met deze vergunningen verrichte handelingen voor de verwijdering stroken met de diverse eisen die laatstgenoemd artikel stelt (zie in die zin arrest Commissie/Ierland,
EU:C:2005:250
, punten 118 en 131).
Bijgevolg volstaat de sluiting van een stortplaats op zich net zo min om te voldoen aan de verplichting uit hoofde van artikel 9 van richtlijn 75/442 als om te voldoen aan de verplichtingen uit hoofde van de artikelen 4 en 8 van die richtlijn.
In de onderhavige zaak stelt de Italiaanse Republiek, ook ten aanzien van de haar verweten schending van artikel 9 van richtlijn 75/442, alleen dat alle door de Commissie aangehaalde terreinen bij het verstrijken van de gestelde termijn waren gesloten. Voorts erkent die lidstaat in zijn memories dat de exploitanten van sommige van die terreinen nooit over een vergunning in de zin van dat artikel hebben beschikt. Bij het verstrijken van de verlengde in het met redenen omkleed advies gestelde termijn voldeed de Italiaanse Republiek bijgevolg nog steeds niet aan haar verplichting uit hoofde van dat artikel, zodat de grief van de Commissie inzake datzelfde artikel moet worden aanvaard.
Aangaande in de tweede plaats de grief inzake schending van artikel 2, lid 1, van richtlijn 91/689 moeten de lidstaten volgens die bepaling de nodige maatregelen nemen om te eisen dat op elke plaats waar gevaarlijke afvalstoffen worden gestort, deze afvalstoffen worden geregistreerd en geïdentificeerd.
Blijkens de tekst zelf van die bepaling moeten de lidstaten alle op hun grondgebied gestorte gevaarlijke afvalstoffen systematisch registreren en identificeren om aldus in overeenstemming met de doelstelling van het zesde punt van de considerans van die richtlijn de controle op verwijdering en nuttige toepassing van gevaarlijke afvalstoffen zoveel mogelijk te waarborgen (arrest Commissie/Griekenland, C‑163/03,
EU:C:2005:226
, punt 63).
In casu kan worden volstaan met de vaststelling dat de Italiaanse Republiek niet heeft betoogd, laat staan aangetoond, dat zij bij het verstrijken van de verlengde in het met redenen omkleed advies gestelde termijn alle gevaarlijke afvalstoffen die waren gestort op de door de Commissie aangehaalde stortplaatsen als bedoeld in artikel 2, lid 1, van richtlijn 91/689 uitputtend had geregistreerd en geïdentificeerd. Derhalve voldeed de Italiaanse Republiek op die datum nog steeds niet aan de verplichting uit hoofde van die bepaling.
Aangaande in de derde plaats de grief inzake schending van artikel 14, sub a tot en met c, van richtlijn 1999/31 zij eraan herinnerd dat een lidstaat, door de exploitatie van een stortplaats toe te staan zonder dat vooraf een aanpassingsplan ter goedkeuring aan de bevoegde instanties is voorgelegd en is goedgekeurd, de krachtens die bepaling op hem rustende verplichtingen niet nakomt (zie in die zin arrest Commissie/Slowakije, C‑331/11,
EU:C:2013:271
, punten 34‑39).
In casu zij opgemerkt dat de Italiaanse Republiek geenszins betoogt dat voor de betrokken terreinen bij de bevoegde autoriteit aanpassingsplannen in de zin van artikel 14 van richtlijn 1999/31 zijn ingediend. Die lidstaat voert alleen aan dat alle wegens schending van dat artikel aangehaalde stortplaatsen bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn waren gesloten. Zoals blijkt uit de memories van die lidstaat zijn sommige van die stortplaatsen echter zonder vergunning geopend en is voor die terreinen geen formele sluitingsmaatregel genomen. Bijgevolg voldeed de Italiaanse Republiek op die datum ook nog steeds niet aan de verplichtingen uit hoofde van artikel 14, sub a tot en met c, van die richtlijn.
Gelet op het bovenstaande zij vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door op de datum van het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, zoals verlengd door de Commissie, niet alle maatregelen te hebben genomen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
), de krachtens artikel 260, lid 1, VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Geldelijke sancties
Argumenten van partijen
De Commissie verzoekt om de betaling te gelasten van zowel een dwangsom als een forfaitaire som, op grond dat de oplegging van een dwangsom krachtens artikel 260 VWEU op zich niet volstaat om de lidstaten aan te sporen onverwijld te voldoen aan hun verplichtingen na de vaststelling van een niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU.
Aangaande het bedrag van die dwangsom en die forfaitaire som baseert de Commissie zich op haar mededeling van 13 december 2005, met als titel „Uitvoering van artikel [260 VWEU]” [SEC(2005) 1658], zoals bijgewerkt bij de mededeling van de Commissie van 31 augustus 2012, met als titel „Aanpassing van de gegevens die worden gebruikt voor de berekening van forfaitaire sommen en dwangsommen die de Commissie het Hof van Justitie voorstelt in inbreukprocedures” [C(2012) 6106 final].
In casu is de Commissie van mening dat een dwangsom van 256819,20 EUR per dag in overeenstemming is met de omstandigheden. Dat bedrag wordt verkregen door een basisbedrag van 640 EUR per dag te vermenigvuldigen met een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk van 8 op een schaal van 1 tot 20, met een coëfficiënt voor de duur van de inbreuk van 3 op een schaal van 1 tot 3 en met een vaste factor van 16,72, de zogenoemde factor „n”, die zowel de financiële draagkracht van de Italiaanse Republiek als haar aantal stemmen in de Raad van de Europese Unie weergeeft.
Aangaande de ernst van de inbreuk herinnert de Commissie in de eerste plaats aan het belang van de betrokken bepalingen, die een essentieel instrument ter bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu vormen. Gelet op het bijzondere belang van artikel 4 van richtlijn 75/442 (Commissie/Griekenland, C‑387/97,
EU:C:2000:356
) kan het feit dat bepaalde terreinen thans in overeenstemming zijn met de artikelen 8 en 9 van die richtlijn slechts een beperkte invloed hebben op de sanctie die het Hof moet opleggen. Voorts heeft het Hof in het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) vastgesteld dat de Italiaanse Republiek „op algemene en bestendige wijze” haar verplichtingen niet was nagekomen.
In de tweede plaats wijst de Commissie op de gevolgen van de inbreuk voor de publieke en de particuliere belangen, met name de misselijkmakende geuren en het lawaai waarmee het storten van het afval gepaard gaat, de vervuiling van het omringende milieu, de mogelijke gevolgen van die vervuiling voor de gezondheid van de mens en de aantasting van het natuurlandschap.
De Commissie voert in de derde plaats aan dat er vaste rechtspraak van het Hof over afvalverwijdering bestaat en dat de strekking van de geschonden bepalingen derhalve duidelijk en ondubbelzinnig is.
In de vierde plaats, ook al is de situatie aanzienlijk verbeterd sinds het begin van de procedure, toen 5301 illegale terreinen waren geïnventariseerd, moet er rekening mee worden gehouden dat tegen de Italiaanse Republiek andere inbreukprocedures met betrekking tot zowel afvalbeheer als andere gebieden zijn ingeleid, waarvan bepaalde tot niet-nakomingsarresten hebben geleid.
Aangaande de duur van de inbreuk herinnert de Commissie eraan dat een periode van 65 maanden is verstreken tussen 26 april 2007, de datum van uitspraak van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
), en 24 oktober 2012, de datum waarop de Commissie het onderhavige beroep heeft ingesteld bij het Hof.
De Commissie stelt voor om het bedrag van de dwangsom te verlagen naargelang van de door de Italiaanse Republiek bij de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) geboekte vooruitgang. De methode voor de berekening van die dwangsom bestaat erin de bestaande illegale terreinen te tellen, waarbij die met gevaarlijke afvalstoffen dubbel worden geteld, en vervolgens het bedrag van de dwangsom te delen door het aldus verkregen resultaat. Het bedrag van de dwangsom daalt derhalve met ieder terrein dat in overeenstemming is gebracht. Gelet op de voortdurende ontwikkeling van de situatie van de illegale terreinen in Italië, stelt de Commissie voor om de dwangsom per halfjaar vast te stellen.
In antwoord op een vraag van het Hof ter terechtzitting over de doeltreffendheid van een degressieve dwangsom tegen de achtergrond van sterk uiteenlopende standpunten van de partijen, heeft de Commissie voorts aangevoerd dat zij en de Italiaanse Republiek het oneens zijn over welke maatregelen die lidstaat moet nemen om te voldoen aan artikel 4 van richtlijn 75/442. Bijgevolg is de Commissie ervan overtuigd dat, indien het Hof in het onderhavige arrest de door de Commissie voorgestelde uitlegging van dat artikel 4 bevestigt, de Italiaanse Republiek dit arrest naleeft en haar informatie blijft verstrekken over de voor ieder terrein genomen maatregelen.
De Commissie stelt voor om voor de vaststelling van het bedrag van de forfaitaire som de berekeningsmethode toe te passen die erin bestaat een basisbedrag van 210 EUR per dag eerst te vermenigvuldigen met een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk en een factor „n”, waarvan de waarden van 8 respectievelijk 16,72 dezelfde zijn als de waarden die zijn voorgesteld voor de berekening van de dwangsom, en vervolgens met het aantal dagen dat de niet-nakoming heeft voortgeduurd. Het bedrag van de forfaitaire som moet derhalve gelijk zijn aan 28089,60 EUR vermenigvuldigd met het aantal dagen tussen de datum van uitspraak van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) en die van het onderhavige arrest.
De Italiaanse Republiek wijst erop dat de toepassing van geldelijke sancties de door de regio’s en de lagere overheden aan hun milieubeheer bestede middelen vermindert.
Aangaande de ernst van de inbreuk betoogt de Italiaanse Republiek dat de omvang van de haar verweten niet-nakoming te verwaarlozen is in vergelijking met de omvang van de niet-nakoming die tot het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) heeft geleid. Bovendien hebben de nationale autoriteiten geen vat op de verweten niet-nakoming die het gevolg is van een feitelijke situatie die is ontstaan door gedragingen in het verleden, waardoor meer tijd nodig is om de betrokken terreinen in overeenstemming te brengen.
Aangaande de duur van de inbreuk wijst de Italiaanse Republiek erop dat alle terreinen waarvan haar een illegale exploitatie wordt verweten, sinds lang buiten gebruik zijn.
De Italiaanse Republiek heeft ter terechtzitting verklaard dat zij geen opmerkingen wenste te maken over het voorstel van de Commissie om een degressieve dwangsom op te leggen, aangezien zij het bestaan zelf van de verweten niet-nakoming betwist.
Beoordeling door het Hof
Opmerkingen vooraf
Het staat aan het Hof om in elke zaak en aan de hand van de omstandigheden van het geding dat bij hem aanhangig is gemaakt, alsmede naargelang van de mate van overreding en afschrikking die hem vereist lijkt, de geldelijke sancties vast te stellen die passend zijn, met name om te voorkomen dat dergelijke inbreuken op het Unierecht zich vaker voordoen (zie in die zin arrest Commissie/Spanje,
EU:C:2014:316
, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dwangsom
Daar het Hof heeft vastgesteld dat de Italiaanse Republiek niet binnen de gestelde termijn aan het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) heeft voldaan, kan het die lidstaat de betaling van een dwangsom opleggen indien de niet-nakoming tot aan het onderzoek van de feiten door het Hof voortduurt (zie in die zin arrest Commissie/Spanje, C‑610/10,
EU:C:2012:781
, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Om te bepalen of de aan de Italiaanse Republiek verweten niet-nakoming tot aan dat onderzoek heeft voortgeduurd, moeten de maatregelen worden beoordeeld die volgens die lidstaat na het verstrijken van de verlengde in het met redenen omkleed advies gestelde termijn zijn genomen.
Ter terechtzitting heeft de Commissie verklaard dat er 200 terreinen in 18 van de 20 Italiaanse regio’s zijn die nog steeds niet in overeenstemming zijn met de relevante bepalingen. In het bijzonder zijn volgens die instelling 198 terreinen nog niet in overeenstemming met artikel 4 van richtlijn 75/442, en van die terreinen zijn er 2 evenmin in overeenstemming met de artikelen 8 en 9 van die richtlijn en 14 met gevaarlijke afvalstoffen zijn evenmin in overeenstemming met artikel 2, lid 1, van richtlijn 91/689. Voorts blijven er slechts 2 stortplaatsen over waarvoor in strijd met artikel 14, sub a tot en met c, van richtlijn 1999/31 geen aanpassingsplan of maatregelen voor een definitieve sluiting zijn vastgesteld. De Italiaanse Republiek is iedere schending van die bepalingen blijven betwisten en heeft in hoofdzaak argumenten herhaald die in het verweerschrijft en de dupliek waren aangevoerd, met name de argumenten dat artikel 4 van richtlijn 75/442 geen verplichting inhoudt om de illegale terreinen te saneren en dat alle door de Commissie aangehaalde terreinen sinds lang buiten gebruik zijn. Die lidstaat heeft voorts aangevoerd dat hij er niet in geslaagd was een van de 2 aangehaalde terreinen als bedoeld in de artikelen 8 en 9 van richtlijn 75/442 te vinden, namelijk dat van Altamura Sgaronne te Matera (Basilicata), doordat dat terrein slecht is geïdentificeerd door het CFS.
In dit verband zij er allereerst aan herinnerd dat, zoals is uiteengezet in de punten 50 tot en met 63 van het onderhavige arrest en anders dan de Italiaanse Republiek aanvoert, de sluiting van alle betrokken terreinen niet volstaat om te voldoen aan de verplichtingen krachtens de artikelen 4, 8 en 9 van richtlijn 75/442. Wat meer specifiek het terrein van Altamura Sgarrone betreft, zij opgemerkt dat de Italiaanse Republiek in de bij haar verweerschrift gevoegde documenten informatie heeft verstrekt over voor dat terrein geplande saneringsmaatregelen. Pas in dupliek heeft die lidstaat naar een verwarring tussen dat terrein en een ander terrein verwezen en voorts daaraan toegevoegd dat de gemeente Altamura zich niet in de regio Basilicata maar in de regio Apulië bevindt. Die informatie van de Italiaanse Republiek, ook al wordt zij bewezen geacht, kan het voortbestaan van de niet-nakoming niet ter discussie stellen, aangezien die niet-nakoming niet bestaat in het feit dat een bepaald aantal terreinen niet gesaneerd is, maar in de algemene en voortdurende niet-naleving van de verplichtingen uit hoofde van voornoemde bepalingen. Uit de omstandigheden van het debat tussen de partijen voor het Hof over dat louter feitelijk punt kan niet worden afgeleid dat een einde is gemaakt aan de verweten niet-nakoming.
Voorts heeft de Commissie zowel in haar schriftelijk antwoord op de vragen van het Hof als ter terechtzitting gesteld dat de Italiaanse Republiek de gevaarlijke afvalstoffen op veertien terreinen nog steeds niet registreert en identificeert. Aangezien op grond van de gegevens van het dossier niet kan worden vastgesteld dat een dergelijke registratie heeft plaatsgevonden, zij vastgesteld dat die lidstaat met betrekking tot die terreinen voorts nog steeds niet voldoet aan de verplichting uit hoofde van artikel 2, lid 1, van richtlijn 91/689.
Wat ten slotte de twee stortplaatsen betreft waarvan is aangegeven dat zij nog steeds niet in overeenstemming zijn met artikel 14, sub a tot en met c, van richtlijn 1999/31, volstaat de opmerking dat de Italiaanse Republiek met betrekking tot die stortplaatsen geen gewag heeft gemaakt van de voorlegging of de goedkeuring van aanpassingsplannen of van definitieve beslissingen tot sluiting.
Gelet op het bovenstaande zij vastgesteld dat veel terreinen in bijna alle Italiaanse regio’s nog niet in overeenstemming zijn gebracht met de betrokken bepalingen en dat de aan de Italiaanse Republiek verweten niet-nakoming derhalve voortduurt tot aan het onderzoek van de feiten van de zaak door het Hof.
Het Hof is bijgevolg van oordeel dat de veroordeling van de Italiaanse Republiek tot betaling van een dwangsom een passend financieel middel is om haar aan te sporen de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om de vastgestelde niet-nakoming te beëindigen en het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) volledig uit te voeren.
Wat het bedrag en de vorm van die dwangsom betreft, staat het volgens vaste rechtspraak aan het Hof in de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid om de dwangsom aldus vast te stellen dat zij enerzijds in overeenstemming is met de omstandigheden en anderzijds evenredig is aan de vastgestelde inbreuk en aan de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat (zie in die zin arrest Commissie/Luxemburg, C‑576/11,
EU:C:2013:773
, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De voorstellen van de Commissie in verband met de dwangsom kunnen het Hof niet binden en vormen louter een nuttige referentiebasis. Evenzo zijn richtsnoeren als die in de mededelingen van de Commissie niet bindend voor het Hof, maar dragen zij ertoe bij dat de doorzichtigheid, de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie zelf worden gewaarborgd wanneer die instelling voorstellen doet aan het Hof (zie in die zin arrest Commissie/Spanje,
EU:C:2012:781
, punt 116 en aldaar aangehaalde rechtspraak). In een procedure krachtens artikel 260, lid 2, VWEU over een niet-nakoming door een lidstaat die voortduurt, ook al is diezelfde niet-nakoming reeds vastgesteld in een eerste krachtens artikel 226 EG of artikel 258 VWEU gewezen arrest, moet het Hof immers vrij blijven om het bedrag en de vorm van de opgelegde dwangsom te kiezen die het geschikt acht om die lidstaat aan te sporen een einde te maken aan de niet-nakoming van de uit dat eerste arrest van het Hof voortvloeiende verplichtingen.
Het Hof heeft reeds geoordeeld dat een dergelijke sanctie moet worden vastgesteld naargelang van de mate van druk die nodig is om de in gebreke blijvende lidstaat te overreden om een niet-nakomingsarrest uit te voeren en tot ander gedrag te komen teneinde de verweten inbreuk te doen beëindigen (arrest Commissie/Spanje,
EU:C:2012:781
, punt 117 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bij de beoordeling van het Hof zijn de criteria die moeten worden gehanteerd om te verzekeren dat de dwangsom een dwingend karakter heeft met het oog op de uniforme en effectieve toepassing van het Unierecht, derhalve in beginsel de duur van de inbreuk, de ernst ervan en de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat. Bij de toepassing van deze criteria moet het Hof in het bijzonder rekening houden met de gevolgen van de niet-uitvoering van het arrest voor de publieke en particuliere belangen en met de urgentie waarmee de betrokken lidstaat moet worden aangemoedigd zijn verplichtingen na te komen (arrest Commissie/Spanje,
EU:C:2012:781
, punt 119 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Aangaande de ernst van de inbreuk zij vastgesteld dat de verplichting tot verwijdering van afvalstoffen zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu, precies een van de doelstellingen van het beleid van de Europese Unie op milieugebied is, zoals blijkt uit artikel 191 VWEU. In het bijzonder kan niet-naleving van de verplichtingen van artikel 4 van richtlijn 75/442 op grond van de aard van die verplichtingen een rechtstreekse bedreiging voor de gezondheid van de mens en schade aan het milieu meebrengen en derhalve moet zij als bijzonder ernstig worden beschouwd (zie in die zin met name arrest Commissie/Griekenland,
EU:C:2000:356
, punt 94).
Niet-nakoming van de in artikel 2, lid 1, van richtlijn 91/689 neergelegde verplichting om te eisen dat op elke plaats waar gevaarlijke afvalstoffen worden gestort, deze afvalstoffen worden geregistreerd en geïdentificeerd, moet ook als ernstig worden beschouwd, omdat de naleving van deze verplichting een noodzakelijke voorwaarde vormt voor de volledige verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 4 van richtlijn 75/442 (zie naar analogie arrest Commissie/Griekenland,
EU:C:2000:356
, punt 95), temeer daar, zoals de Commissie opmerkt, dergelijke afvalstoffen uit hun aard een groter risico voor de gezondheid van de mens en het milieu inhouden.
Zoals de Commissie benadrukt, verhoogt het feit dat de onderhavige zaak de niet-uitvoering van een arrest met betrekking tot een algemene en voortdurende praktijk betreft, voorts de ernst van de betrokken niet-nakoming.
De Italiaanse Republiek heeft, zoals zij betoogt, sinds het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) weliswaar aanzienlijke vooruitgang geboekt bij de vermindering van het aantal terreinen dat niet in overeenstemming is met de relevante bepalingen, maar dat neemt niet weg dat, zoals de Commissie aanvoert, de vastgestelde vooruitgang sinds het verstrijken van de verlengde in het met redenen omkleed advies gestelde termijn zeer traag is verlopen en dat er in bijna alle Italiaanse regio’s nog een groot aantal illegale terreinen is.
De duur van de inbreuk moet worden beoordeeld rekening houdend met het tijdstip waarop het Hof de feiten beoordeelt, en niet met het tijdstip waarop de Commissie de zaak bij het Hof aanhangig maakt (arrest Commissie/Spanje,
EU:C:2012:781
, punt 120 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals volgt uit de punten 90 tot en met 93 van het onderhavige arrest is de Italiaanse Republiek er in casu niet in geslaagd aan te tonen dat aan de in het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) vastgestelde niet-nakoming werkelijk een einde is gemaakt. Die niet-nakoming moet dus worden geacht al meer dan zeven jaar voort te duren, wat een aanzienlijke duur vormt.
Aangaande de financiële draagkracht van de Italiaanse Republiek heeft het Hof reeds geoordeeld dat rekening moet worden gehouden met de recente ontwikkeling van het bruto binnenlands product van een lidstaat ten tijde van het onderzoek van de feiten door het Hof (zie in die zin arrest Commissie/Ierland, C‑279/11,
EU:C:2012:834
, punt 78).
Bij de bepaling van de vorm van de dwangsom krachtens artikel 260, lid 2, VWEU staat het aan het Hof om rekening te houden met verschillende factoren die verband houden met zowel de aard van de betrokken niet-nakoming als de omstandigheden van de betrokken zaak. Zoals is uiteengezet in punt 95 van het onderhavige arrest is het Hof vrij om de vorm van de dwangsom, net als het bedrag van de geldelijke sancties, te kiezen. Het Hof is geenszins gebonden door de voorstellen van de Commissie dienaangaande.
Aangaande het voorstel van de Commissie om een degressieve dwangsom op te leggen, zij opgemerkt dat, ook al moet de dwangsom ter verzekering van de volledige uitvoering van het arrest van het Hof in haar geheel worden gevorderd tot de lidstaat alle maatregelen heeft genomen die noodzakelijk zijn om een einde te maken aan de vastgestelde niet-nakoming, in bepaalde specifieke gevallen toch een sanctie kan worden overwogen die rekening houdt met de voortgang die de lidstaat eventueel heeft geboekt bij de nakoming van zijn verplichtingen (zie in die zin arresten Commissie/Spanje, C‑278/01,
EU:C:2003:635
, punten 43‑51; Commissie/Italië, C‑496/09,
EU:C:2011:740
, punten 47‑55, en Commissie/België, C‑533/11,
EU:C:2013:659
, punten 73 en 74).
In de omstandigheden van het onderhavige geval en gelet op met name de door de Italiaanse Republiek en de Commissie aan hem verstrekte informatie, is het Hof van oordeel dat een degressieve dwangsom moet worden vastgesteld. Derhalve moet de wijze van berekening en de periodiciteit van die dwangsom worden bepaald.
Wat dit laatste punt betreft, moet volgens het voorstel van de Commissie de degressieve dwangsom per halfjaar worden vastgesteld, zodat die instelling de staat van voortgang van de maatregelen ter uitvoering van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) kan beoordelen gelet op de situatie aan het einde van de betrokken periode (zie in die zin arrest Commissie/Italië,
EU:C:2011:740
, punt 54).
Bovendien moet, zoals de Commissie voorstelt, een dwangsom worden opgelegd waarvan het bedrag geleidelijk wordt verlaagd in verhouding tot het aantal terreinen dat in overeenstemming is gebracht met het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
), waarbij de terreinen met gevaarlijke afvalstoffen dubbel worden geteld (zie naar analogie arresten Commissie/Spanje,
EU:C:2003:635
, punt 50, en Commissie/Italië,
EU:C:2011:740
, punt 52).
Gelet op het bovenstaande acht het Hof het passend in de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid een dwangsom van 42800000 EUR per halfjaar vast te stellen waarop een bedrag in mindering wordt gebracht dat evenredig is aan het aantal terreinen dat aan het einde van het betrokken halfjaar in overeenstemming is gebracht met het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
), waarbij de terreinen met gevaarlijke afvalstoffen dubbel worden geteld.
Bij de berekening van de verlaging van de dwangsom voor ieder verstreken halfjaar vanaf de datum van uitspraak van het onderhavige arrest, dient de Commissie slechts rekening te houden met bewijzen van de vaststelling van de maatregelen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) die vóór het einde van het betrokken halfjaar aan haar zijn verstrekt.
Gelet op alle bovenstaande overwegingen moet de Italiaanse Republiek worden veroordeeld om vanaf de dag van uitspraak van het onderhavige arrest tot de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) aan de Commissie op de rekening „Eigen middelen van de Europese Unie” een dwangsom per halfjaar te betalen die voor het eerste halfjaar na die uitspraak aan het einde van dat halfjaar wordt berekend op basis van een aanvankelijk bedrag van 42800000 EUR, waarop een bedrag in mindering wordt gebracht van 400000 EUR voor ieder terrein met gevaarlijke afvalstoffen dat in overeenstemming is gebracht met dat arrest, en van 200000 EUR voor ieder ander terrein dat in overeenstemming is gebracht met dat arrest. Voor alle volgende halfjaren zal de dwangsom voor ieder halfjaar aan het einde van dat halfjaar worden berekend op basis van het bedrag van de voor het voorgaande halfjaar vastgestelde dwangsom, waarop dezelfde bedragen in mindering worden gebracht naargelang van het aantal terreinen waarop de vastgestelde niet-nakoming betrekking heeft dat in het betrokken halfjaar in overeenstemming is gebracht.
Forfaitaire som
Vooraf zij eraan herinnerd dat het Hof in de uitoefening van de hem ter zake verleende beoordelingsbevoegdheid gelijktijdig een dwangsom en een forfaitaire som mag opleggen (arrest Commissie/Spanje,
EU:C:2012:781
, punt 140 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De veroordeling tot betaling van een forfaitaire som en de vaststelling, in voorkomend geval, van het bedrag van die som moeten in elk concreet geval gebaseerd blijven op alle relevante aspecten die zowel verband houden met de kenmerken van de vastgestelde niet-nakoming als met de houding van de lidstaat waarop de op grond van artikel 260 VWEU ingeleide procedure betrekking heeft. Dienaangaande verleent dit artikel het Hof een ruime beoordelingsbevoegdheid teneinde te beslissen om al dan niet een dergelijke sanctie op te leggen en in voorkomend geval het bedrag ervan te bepalen (zie arrest Commissie/Spanje,
EU:C:2014:316
, punt 60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het onderhavige geding moet rekening worden gehouden met het samenstel van juridische en feitelijke elementen dat tot de vastgestelde niet-nakoming heeft geleid, met name het hoge aantal terreinen dat nog niet in overeenstemming is met het Unierecht. Voorts zijn, zoals de advocaat-generaal in punt 188 van haar conclusie opmerkt, naast de onderhavige zaak naar aanleiding van de niet-uitvoering van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
), bij het Hof meer dan 20 zaken betreffende afvalstoffen aanhangig gemaakt waarin de niet-nakoming door die lidstaat van zijn uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen is vastgesteld.
Een dergelijke herhaling van inbreukmakende gedragingen van een lidstaat, in een specifieke sector van het optreden van de Unie, vormt er een aanwijzing voor dat voor de effectieve voorkoming dat zich in de toekomst vaker dergelijke inbreuken op het Unierecht voordoen, vereist is dat een afschrikkende maatregel, zoals de veroordeling tot betaling van een forfaitaire som, wordt genomen (zie arrest Commissie/Spanje,
EU:C:2014:316
, punt 78 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg staat het aan het Hof in de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid om het bedrag van die forfaitaire som zodanig vast te stellen dat die som in overeenstemming is met de omstandigheden en evenredig is aan de begane inbreuk (zie in die zin arrest Commissie/Griekenland, C‑369/07,
EU:C:2009:428
, punt 146).
Onder de in dit opzicht relevante factoren bevinden zich onder meer aspecten zoals de ernst van de vastgestelde inbreuk en de periode waarin die inbreuk na de uitspraak van het arrest waarbij zij is vastgesteld, is blijven voortbestaan (zie in die zin arrest Commissie/Italië,
EU:C:2011:740
, punt 94), alsook de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat (zie arrest Commissie/Spanje,
EU:C:2014:316
, punt 80).
Wat die factoren betreft, volgen de in aanmerking te nemen omstandigheden met name uit de in de punten 98 tot en met 104 van het onderhavige arrest vermelde overwegingen. In dit verband zij er in het bijzonder aan herinnerd dat de betrokken inbreuk algemeen en voortdurend is, dat de terreinen waarop die inbreuk betrekking heeft zich in bijna alle Italiaanse regio’s bevinden, en dat sommige van die terreinen gevaarlijke afvalstoffen bevatten die een ernstig gevaar voor de gezondheid van de mens en het milieu opleveren.
Gelet op het bovenstaande is het Hof van oordeel dat met de omstandigheden van het onderhavige geval naar behoren rekening wordt gehouden door de forfaitaire som die de Italiaanse Republiek moet betalen, op 40 miljoen EUR vast te stellen.
Derhalve moet de Italiaanse Republiek worden veroordeeld om aan de Commissie op de rekening „Eigen middelen van de Europese Unie” een forfaitaire som van 40 miljoen EUR te betalen.
Kosten
Krachtens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de niet-nakoming is vastgesteld, dient de Italiaanse Republiek overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

1)
Door niet alle maatregelen te hebben genomen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (C‑135/05,
EU:C:2007:250
), is de Italiaanse Republiek de krachtens artikel 260, lid 1, VWEU op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.

2)
De Italiaanse Republiek wordt veroordeeld om vanaf de dag van uitspraak van het onderhavige arrest tot de uitvoering van het arrest Commissie/Italië (
EU:C:2007:250
) aan de Europese Commissie op de rekening „Eigen middelen van de Europese Unie” een dwangsom per halfjaar te betalen die voor het eerste halfjaar na die uitspraak aan het einde van dat halfjaar wordt berekend op basis van een aanvankelijk bedrag van 42800000 EUR, waarop een bedrag in mindering wordt gebracht van 400000 EUR voor ieder terrein met gevaarlijke afvalstoffen dat in overeenstemming is gebracht met dat arrest, en van 200000 EUR voor ieder ander terrein dat in overeenstemming is gebracht met dat arrest. Voor alle volgende halfjaren zal de dwangsom voor ieder halfjaar aan het einde van dat halfjaar worden berekend op basis van het bedrag van de voor het voorgaande halfjaar vastgestelde dwangsom, waarop dezelfde bedragen in mindering worden gebracht naargelang van het aantal terreinen waarop de vastgestelde niet-nakoming betrekking heeft dat in het betrokken halfjaar in overeenstemming is gebracht.

3)
De Italiaanse Republiek wordt veroordeeld om aan de Europese Commissie op de rekening „Eigen middelen van de Europese Unie” een forfaitaire som van 40 miljoen EUR te betalen.

4)
De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.