CELEX: 62012CJ0556
Rinvio pregiudiziale
Reti e servizi di comunicazione elettronica
Direttiva 2002/19/CE
Articolo 2, lettera a)
Accesso e uso di elementi di rete specifici e risorse correlate
Articoli 5, 8, 12 e 13
Competenza delle autorità nazionali di regolamentazione
Obbligo relativo all’accesso e uso di elementi di rete specifici e risorse correlate
Impresa che dispone di un potere significativo su un determinato mercato
Allacciamento privato fra il punto di distribuzione della rete di accesso e il punto terminale di rete presso l’utilizzatore finale
Proporzionalità dell’obbligo di soddisfare le richieste ragionevoli di accesso e di autorizzare l’uso di elementi di rete specifici e risorse correlate
Direttiva 2002/21/CE
Articolo 8
Obiettivi generali per lo svolgimento delle funzioni delle autorità nazionali di regolamentazione

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli articoli 2, 8 e 12 della direttiva 2002/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa all’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e all’interconnessione delle medesime (direttiva accesso) (
GU L 108, pag. 7
), come modificata dalla direttiva 2009/140/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009 (
GU L 337, pag. 37
; in prosieguo: la «direttiva “accesso”»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la TDC A/S (in prosieguo: la «TDC»), operatore di telecomunicazioni, e la Teleklagenævnet (Commissione sui ricorsi in materia di telecomunicazioni) in merito all’obbligo di installare, su richiesta di un altro operatore di comunicazioni elettroniche, allacciamenti privati che permettano l’accesso degli utilizzatori finali alla rete in fibra ottica.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
L’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva «accesso» così recita:
«Nel quadro istituito dalla direttiva 2002/21/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) (
GU L 108, pag. 33
), come modificata dalla direttiva 2009/140 (in prosieguo: la “direttiva quadro”)], la presente direttiva armonizza le modalità secondo le quali gli Stati membri disciplinano l’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate, e l’interconnessione delle medesime. L’obiettivo è quello di istituire un quadro normativo compatibile con i principi del mercato interno, atto a disciplinare le relazioni tra i fornitori di reti e di servizi e che si traduca in concorrenza sostenibile, interoperabilità dei servizi di comunicazione elettronica e vantaggi per i consumatori».
L’articolo 2, lettere a) e b), della direttiva «accesso» così prevede:
«Ai fini della presente direttiva si applicano le definizioni di cui all’articolo 2 della [direttiva quadro].
Si applicano inoltre le seguenti definizioni:
a)
per “accesso”: si intende il fatto di rendere accessibili risorse e/o servizi ad un’altra impresa a determinate condizioni, su base esclusiva o non esclusiva, al fine di fornire servizi di comunicazione elettronica anche quando sono utilizzati per la prestazione di servizi della società dell’informazione o di servizi di radiodiffusione di contenuti. Il concetto comprende, tra l’altro, l’accesso agli elementi della rete e alle risorse correlate, che può comportare la connessione di apparecchiature con mezzi fissi o non fissi (ivi compreso, in particolare, l’accesso alla rete locale nonché alle risorse e ai servizi necessari per fornire servizi tramite la rete locale); l’accesso all’infrastruttura fisica, tra cui edifici, condotti e piloni; l’accesso ai pertinenti sistemi software, tra cui i sistemi di supporto operativo; l’accesso a sistemi informativi o banche dati per l’ordinazione preventiva, la fornitura, l’ordinazione, la manutenzione, le richieste di riparazione e la fatturazione; l’accesso ai servizi di traduzione del numero o a sistemi che svolgono funzioni analoghe; l’accesso alle reti fisse e mobili, in particolare per il roaming; l’accesso ai sistemi di accesso condizionato per i servizi di televisione digitale e l’accesso ai servizi di rete virtuale;
b)
con “interconnessione”: si intende il collegamento fisico e logico delle reti pubbliche di comunicazione utilizzate dalla medesima impresa o da un’altra impresa per consentire agli utenti di un’impresa di comunicare con gli utenti della medesima o di un’altra impresa, o di accedere ai servizi offerti da un’altra impresa. I servizi possono essere forniti dalle parti interessate o da altre parti che hanno accesso alla rete. L’interconnessione è una particolare modalità di accesso messa in opera tra operatori della rete pubblica».
L’articolo 5 della direttiva «accesso», intitolato «Poteri e competenze delle autorità nazionali di regolamentazione in materia di accesso e di interconnessione», così dispone:
«1.   Nel perseguire gli obiettivi stabiliti dall’articolo 8 della [direttiva quadro], le autorità nazionali di regolamentazione [(in prosieguo: le “ANR”)] incoraggiano e, se del caso, garantiscono, in conformità alle disposizioni della presente direttiva, un adeguato accesso, un’adeguata interconnessione e l’interoperabilità dei servizi, esercitando le rispettive competenze in modo tale da promuovere l’efficienza economica, una concorrenza sostenibile, investimenti efficienti e l’innovazione e recare il massimo vantaggio agli utenti finali.
In particolare, fatte salve le misure che potrebbero essere adottate nei confronti di imprese che detengono un notevole potere di mercato ai sensi dell’articolo 8, le [ANR] possono imporre:
a)
nella misura necessaria a garantire l’interconnettibilità da punto a punto, obblighi alle imprese che controllano l’accesso agli utenti finali, compreso in casi giustificati l’obbligo di interconnessione delle rispettive reti qualora non sia già prevista;
(…)».
L’articolo 8 della direttiva «accesso», intitolato «Imposizione, modifica o revoca degli obblighi» così recita:
«1.   Gli Stati membri garantiscono che le rispettive [ANR] abbiano l’autorità di imporre gli obblighi individuati negli articoli da 9 a 13 bis.
2.   Qualora, in esito all’analisi del mercato realizzata a norma dell’articolo 16 della [direttiva quadro], un operatore sia designato come detentore di un significativo potere di mercato in un mercato specifico, le [ANR] impongono, in funzione delle circostanze, gli obblighi previsti agli articoli da 9 a 13 della presente direttiva.
(…)
4.   Gli obblighi imposti ai sensi del presente articolo dipendono dal tipo di problema evidenziato e sono proporzionati e giustificati alla luce degli obiettivi di cui all’articolo 8 della [direttiva quadro] (…)
(…)».
L’articolo 12 della direttiva «accesso», intitolato «Obblighi in materia di accesso e di uso di determinate risorse di rete», dispone:
«1.   Ai sensi dell’articolo 8, le [ANR] possono imporre agli operatori di soddisfare richieste ragionevoli di accesso e ad autorizzare l’uso di determinati elementi di rete e risorse correlate, in particolare qualora l’autorità nazionale di regolamentazione reputi che il rifiuto di concedere l’accesso o termini e condizioni non ragionevoli di effetto equivalente ostacolerebbe l’emergere di una concorrenza sostenibile sul mercato al dettaglio o sarebbe contrario agli interessi dell’utente finale.
(…)
2.   Nel valutare l’opportunità di imporre gli obblighi di cui al paragrafo 1, e soprattutto se tali obblighi siano proporzionati agli obiettivi definiti nell’articolo 8 della [direttiva quadro], le [ANR] tengono conto, in particolare, dei seguenti fattori:
a)
fattibilità tecnica ed economica dell’uso o dell’installazione di risorse concorrenti, a fronte del ritmo di evoluzione del mercato, tenuto conto della natura e del tipo di interconnessione e/o di accesso in questione, fra cui la fattibilità di altri prodotti di accesso upstream quale l’accesso ai condotti;
b)
fattibilità della fornitura dell’accesso proposto, alla luce della capacità disponibile;
c)
investimenti iniziali del proprietario delle risorse, tenendo conto di qualsiasi investimento pubblico effettuato e dei rischi connessi a tali investimenti;
d)
necessità di tutelare la concorrenza a lungo termine, con particolare attenzione ad una concorrenza infrastrutturale economicamente efficace;
(…)».
L’articolo 13 della direttiva «accesso», intitolato «Obblighi in materia di controllo dei prezzi e di contabilità dei costi», così dispone:
«1.   Ai sensi dell’articolo 8, per determinati tipi di interconnessione e/o di accesso, le [ANR] possono imporre obblighi in materia di recupero dei costi e controlli dei prezzi, tra cui l’obbligo che i prezzi siano orientati ai costi, nonché l’obbligo di disporre di un sistema di contabilità dei costi, qualora l’analisi del mercato riveli che l’assenza di un’effettiva concorrenza comporta che l’operatore interessato potrebbe mantenere prezzi ad un livello eccessivamente elevato o comprimere i prezzi a scapito dell’utenza finale. Per incoraggiare gli investimenti effettuati dall’operatore anche nelle reti di prossima generazione, le [ANR] tengono conto degli investimenti effettuati dall’operatore e gli consentono un ragionevole margine di profitto sul capitale investito, di volume congruo, in considerazione di eventuali rischi specifici di un nuovo progetto particolare di investimento nella rete.
(…)».
L’articolo 2, lettera d bis), della direttiva quadro definisce il punto terminale di rete (PTR) come il «punto fisico a partire dal quale l’abbonato ha accesso ad una rete pubblica di comunicazione».
L’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva quadro così dispone:
«Gli Stati membri provvedono affinché, nello svolgere le funzioni di regolamentazione indicate nella presente direttiva e nelle direttive particolari, le [ANR] adottino tutte le ragionevoli misure intese a conseguire gli obiettivi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4. Le misure sono proporzionate a tali obiettivi.
(…)».
L’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva quadro così prevede:
«Le autorità nazionali di regolamentazione promuovono la concorrenza nella fornitura delle reti di comunicazione elettronica, dei servizi di comunicazione elettronica e delle risorse e servizi correlati, tra l’altro:
(…)
b)
garantendo che non vi siano distorsioni e restrizioni della concorrenza nel settore delle comunicazioni elettroniche, anche per la trasmissione di contenuti;
(…)».
L’articolo 8, paragrafo 5, della direttiva quadro così recita:
«Nel perseguire le finalità programmatiche di cui ai paragrafi 2, 3 e 4 le [ANR] applicano principi regolamentari obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati, tra l’altro:
(…)
d)
promuovendo investimenti efficienti e innovazione in infrastrutture nuove e migliorate, anche garantendo che qualsiasi obbligo di accesso tenga debito conto del rischio sostenuto dalle imprese di investimento e consentendo vari accordi di cooperazione tra gli investitori e le parti che richiedono accesso onde diversificare il rischio di investimento, assicurando nel contempo la salvaguardia della concorrenza nel mercato e del principio di non discriminazione;
(…)».
Diritto danese
L’articolo 40 della legge n. 780, del 28 giugno 2007, relativa alla concorrenza e al consumo nel mercato delle telecomunicazioni (Lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet), nella versione applicabile alla causa principale (in prosieguo: la «legge del 2007»), così prevede:
«Le disposizioni relative all’interconnessione riguardano i seguenti settori:
1)
l’accesso a risorse o a servizi o la loro fornitura a favore di un altro operatore al fine di offrire servizi elettronici di comunicazioni
(…)
L’accesso a risorse o a servizi o la loro fornitura, ai sensi del primo comma, paragrafo 1, di cui sopra, comprende in particolare l’accesso:
1)
agli elementi della rete, compreso l’accesso disaggregato alle reti locali e le risorse ivi correlate nonché il collegamento delle attrezzature,
(…)».
L’articolo 51 della legge del 2007 dispone quanto segue:
«L’IT- og Telestyrelsen [direzione delle tecnologie delle informazioni e delle telecomunicazioni] impone agli operatori aventi un potere significativo sul mercato, ai sensi dell’articolo 84 d, uno o più obblighi di cui al terzo comma, con riserva del combinato disposto dell’articolo 76 a.
(…)
Gli obblighi imposti in applicazione del primo e del secondo comma di cui sopra si basano sulla natura dei problemi constatati e sono proporzionati e giustificati con riguardo agli obiettivi dell’articolo 1. L’IT- og Telestyrelsen determina per ciascun mercato la portata degli obblighi e gli eventuali requisiti di qualità dei servizi di interconnessione il cui accesso è imposto agli operatori con potere significativo sul mercato ai sensi dell’articolo 51, terzo comma, paragrafo 1. (…)
Nel valutare la proporzionalità ai sensi del quarto comma, l’IT- og Telestyrelsen tiene conto in particolare:
1)
della fattibilità della fornitura dell’interconnessione proposta, alla luce della capacità disponibile;
2)
dell’entità degli investimenti iniziali del proprietario delle risorse, tenendo conto dei rischi connessi a tali investimenti;
3)
eventualmente dei diritti di proprietà intellettuale pertinenti».
La legge del 2007 è stata sostituita dalla legge n. 169, del 3 marzo 2011, relativa alle telecomunicazioni (lov nr. 169 om elektroniske kommunikationsnet og – tjenester) (in prosieguo: la «legge n. 169/2011»). Tale legge è entrata in vigore il 25 maggio 2011.
L’articolo 41 della legge n. 169/2011 così prevede:
«In occasione delle decisioni adottate in applicazione dell’articolo 40, primo comma, l’IT- og Telestyrelsen impone uno o più obblighi agli operatori aventi un potere significativo di mercato ai sensi dell’articolo 40. L’IT- og Telestyrelsen precisa in ciascuna decisione la natura e il contenuto degli obblighi.
Gli obblighi di cui al primo comma possono comprendere:
1)
l’accesso alla rete (…)
2)
la non discriminazione (…)
3)
la trasparenza (…)
4)
la separazione contabile (…)
5)
il controllo dei prezzi (…)
6)
la separazione funzionale (…)
In circostanze eccezionali, l’IT- og Telestyrelsen, sentita la Commissione europea, può imporre a qualsiasi operatore avente un potere significativo di mercato obblighi diversi da quelli previsti al secondo comma.
(…)».
L’articolo 42 della legge n. 169/2011 così recita:
«Per obbligo di accesso si deve intendere l’obbligo che grava sull’operatore avente un potere significativo sul mercato di offrire un accesso reale o virtuale a taluni elementi della sua rete, dei suoi servizi e delle sue risorse correlate.
All’operatore può inoltre essere imposto l’obbligo di soddisfare ragionevoli domande di concludere o modificare contratti di accesso alla rete. Tale obbligo può in particolare comprendere:
1)
L’obbligo di accordare l’accesso a elementi e risorse di rete specifiche, ivi compreso l’accesso a elementi di rete che non sono attivi, l’accesso disaggregato alla rete locale, in particolare al fine di consentire la fornitura dei servizi di preselezione o di selezione di operatori e l’offerta di rivendita di collegamenti di abbonati.
(…)
Nell’imporre un obbligo di accesso alla rete, l’IT- og Telestyrelsen deve in particolare tener conto dei seguenti elementi:
1)
fattibilità tecnica ed economica dell’uso o dell’installazione di risorse concorrenti, a fronte del ritmo di evoluzione del mercato, tenuto conto della natura e del tipo di interconnessione e di accesso in questione;
2)
fattibilità della fornitura dell’accesso alla rete proposta, alla luce della capacità disponibile;
3)
entità degli investimenti iniziali del proprietario delle risorse, tenendo conto di qualsiasi investimento pubblico effettuato e dei rischi connessi a tali investimenti;
4)
la necessità di preservare la concorrenza a lungo termine, prestando un’attenzione particolare alla concorrenza economicamente efficace e basata sulle infrastrutture».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Dalla decisione di rinvio emerge che la TDC dispone di un potere significativo sul mercato della fornitura all’ingrosso dei collegamenti a banda larga effettuati mediante reti di fili di rame, di televisione via cavo (coassiali) e di fibra ottica.
Avendo rilevato i problemi di concorrenza su tale mercato, l’IT- og Telestyrelsen, con decisione del 3 novembre 2010, a norma della legge del 2007 allora in vigore, ha imposto alla TDC diversi obblighi, tra cui quello di soddisfare le richieste ragionevoli di accesso a connessioni a banda larga da parte dell’intermediario della sua rete di fibra ottica. Tale obbligo comportava in particolare l’installazione di allacciamenti privati su una distanza massima di 30 metri per collegare l’utilizzatore finale alla rete in fibra ottica destinata alla fornitura d’accesso all’alta velocità.
La TDC ha proposto un ricorso contro tale decisione dinanzi alla Teleklagenævnet la quale, con decisione del 20 giugno 2011, ha sostanzialmente confermato la decisione impugnata. La Teleklagenævnet ha ritenuto che l’obbligo di soddisfare le richieste ragionevoli di accesso fosse proporzionato, in quanto era necessario, adeguato e sufficiente per assicurare una reale concorrenza. Inoltre, come emerge dalla decisione di rinvio, essa ha sottolineato che, conformemente alle disposizioni dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva quadro, l’IT- og Telestyrelsen aveva comunicato il proprio progetto di decisione del 3 novembre 2010 alla Commissione e che quest’ultima, nel proprio parere su tale progetto, non si era pronunciata sugli aspetti controversi di tale obbligo.
Il 12 agosto 2011 la TDC ha proposto un ricorso contro la decisione della Teleklagenævnet del 20 giugno 2011 dinanzi al Retten på Frederiksberg (tribunale di primo grado di Frederiksberg), il quale ha rinviato la causa davanti all’Østre Landsret (Corte regionale dell’Est), essendo state sollevate questioni di principio.
Dinanzi a quest’ultimo giudice, la TDC sostiene che l’obbligo d’installare allacciamenti privati alla rete in fibra ottica, imposto dall’IT- og Telestyrelsen, costituisce un obbligo di creazione di nuove infrastrutture, laddove, a suo giudizio, la nozione di «accesso», così come intesa dalla direttiva «accesso», non comprende l’installazione di tali infrastrutture. Essa aggiunge che tale obbligo comporta un onere finanziario considerevole e pertanto non rispetta il principio di proporzionalità di cui all’articolo 8, paragrafo 1, della medesima direttiva.
La Teleklagenævnet, da parte sua, afferma che il mercato interessato risente di problemi di concorrenza in Danimarca, ove, in primo luogo, la rete di fibra ottica è in fase di sviluppo e, in secondo luogo, tale rete non è connessa immediatamente all’utilizzatore finale al momento della sua installazione iniziale, a differenza di altre reti (rame, coassiale). A suo giudizio, l’obbligo d’installare allacciamenti privati non costituisce un obbligo di creazione di nuove infrastrutture, bensì un adattamento tecnico della rete in fibra ottica già esistente. Essa ritiene che, ai sensi degli articoli 8 e 12 della direttiva «accesso», l’IT- og Telestyrelsen abbia il potere di imporre a operatori che dispongono di un potere significativo in un determinato mercato l’obbligo di soddisfare le richieste ragionevoli di interconnessione provenienti da altri operatori, anche se ciò può richiedere l’adattamento della rete mediante, in particolare, lavori di scavo di tracce. Essa osserva che, quando è imposto un siffatto obbligo, la valutazione della proporzionalità delle misure considerate viene effettuata tenendo conto dell’entità degli investimenti iniziali del proprietario dell’installazione.
Nella sua decisione di rinvio, l’Østre Landsret afferma che la causa principale ha ad oggetto la portata dell’obbligo di soddisfare le richieste ragionevoli di accesso alla rete in fibra ottica della TDC. Più precisamente, a giudizio di tale giudice, la questione principale che si pone è quella di stabilire se, in base alla legge del 2007 e alla direttiva «accesso», un siffatto obbligo possa comportare che, su richiesta di un operatore di telecomunicazioni concorrente, la TDC sia tenuta ad effettuare allacciamenti privati che colleghino la sua rete di fibra ottica all’utilizzatore finale, il che può richiedere lo scavo di tracce fino a 30 metri di lunghezza.
Alla luce di quanto sopra, l’Østre Landsret ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le questioni pregiudiziali seguenti:
«1)
Se la nozione di “accesso” di cui all’articolo 2, lettera a), della direttiva [“accesso”] comprenda l’accesso sotto forma di installazione di allacciamenti privati fra il punto di distribuzione della rete di accesso e il segmento terminale presso l’utilizzatore finale. Se per la questione rilevi il fatto che la lunghezza degli allacciamenti non sia superiore a 30 metri.
2)
Se l’installazione di un allacciamento privato di una lunghezza massima di 30 metri fra il punto di distribuzione della rete di accesso e il segmento terminale presso l’utilizzatore finale rientri nella nozione di “accesso e uso di elementi di rete specifici e risorse correlate” [ai sensi dell’]articolo 12 della suddetta direttiva, in combinato disposto con gli articoli 2 e 8 [della stessa].
3)
Se, ai fini della risposta alle prime due questioni riguardo all’obbligo di accesso sotto forma dell’obbligo di installazione, di, ad esempio, allacciamenti privati, fra il punto di distribuzione della rete di accesso e il segmento terminale presso il consumatore finale, rilevi il fatto che il proprietario della rete di comunicazioni elettroniche debba realizzare investimenti che superino notevolmente il costo di acquisto della rete di comunicazioni elettroniche cui si deve dare accesso.
4)
Se ai fini della soluzione della terza questione rilevi il fatto che il proprietario possa vedere coperti i propri costi di installazione di allacciamenti privati mediante un obbligo imposto di controllo dei prezzi».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulle questioni prima e seconda
Con le sue questioni prima e seconda, che è opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede in sostanza se gli articoli 2, lettera a), 8 e 12 della direttiva «accesso» debbano essere interpretati nel senso che l’ANR è autorizzata ad imporre ad un operatore di comunicazioni elettroniche che disponga di un potere significativo su un determinato mercato, a titolo di obbligo di soddisfare le richieste ragionevoli di accesso e di autorizzare l’uso di elementi di rete specifici e risorse correlate di cui egli è proprietario, un obbligo di installare, su richiesta di operatori concorrenti, un allacciamento privato di lunghezza non superiore ai 30 metri che colleghi il punto di distribuzione della rete di accesso al punto terminale di rete presso l’utilizzatore finale.
Per dar risposta a tali questioni, è opportuno rammentare i poteri, conferiti dalla direttiva «accesso» alle ANR, di imporre agli operatori l’obbligo di soddisfare le richieste ragionevoli di accesso e di autorizzare l’uso di elementi di rete specifici e risorse correlate, successivamente interpretare la nozione di «accesso e uso di elementi di rete specifici e risorse correlate» prima di esaminare le condizioni che devono ricorrere affinché siffatti obblighi possano essere imposti.
Per quanto attiene, innanzitutto, al potere delle ANR di imporre obblighi di soddisfare le richieste ragionevoli di accesso e di autorizzare l’uso di elementi di rete specifici e risorse correlate, occorre ricordare che, a mente dell’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva «accesso», quando un operatore, in esito ad un’analisi del mercato effettuata a norma dell’articolo 16 della direttiva quadro, è designato come detentore di un potere significativo su un determinato mercato, le ANR sono autorizzate ad imporgli gli obblighi di cui agli articoli da 9 a 13 della direttiva «accesso».
Tra questi obblighi rientrano quelli previsti dall’articolo 12, paragrafo 1, primo comma, della direttiva «accesso», ai sensi del quale le ANR possono, conformemente alle disposizioni dell’articolo 8 della direttiva in parola, imporre agli operatori l’obbligo di soddisfare le richieste ragionevoli di accesso e di autorizzare l’uso di elementi di rete specifici e risorse correlate, in particolare qualora esse reputino che il rifiuto di concedere l’accesso o termini e condizioni non ragionevoli di effetto equivalente ostacolerebbero l’emergere di una concorrenza sostenibile sul mercato al dettaglio o sarebbero contrari agli interessi dell’utilizzatore finale.
Pertanto, il combinato disposto degli articoli 12 e 8 della direttiva «accesso», conferiscono all’ANR il potere d’imporre agli operatori che dispongono di un potere significativo su un determinato mercato l’obbligo di soddisfare le richieste ragionevoli di accesso e di autorizzare l’uso di elementi di rete specifici e risorse correlate.
Per quanto attiene poi alla nozione di «accesso ad elementi di rete specifici e a risorse correlate», ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva «accesso», occorre osservare che, ai sensi dell’articolo 2, lettera a), di tale direttiva, con la nozione di «accesso» si intende il fatto di rendere accessibili risorse e/o servizi ad un’altra impresa a determinate condizioni, su base esclusiva o non esclusiva, al fine di fornire servizi di comunicazione elettronica anche quando sono utilizzati per la prestazione di servizi della società dell’informazione o di servizi di radiodiffusione di contenuti. Tale disposizione precisa che il concetto di «accesso» comprende, tra l’altro, l’accesso agli elementi della rete e alle risorse correlate, che può comportare la connessione di apparecchiature con mezzi fissi o non fissi, ivi compreso, in particolare, l’accesso alla rete locale nonché alle risorse e ai servizi necessari per fornire servizi tramite la rete locale, l’accesso all’infrastruttura fisica, tra cui edifici, condotti, piloni e l’accesso alle reti fisse e mobili, in particolare per il roaming.
Dal tenore di questa disposizione risulta, dunque, da un lato che la nozione di «accesso» comprende la realizzazione di adeguamenti che consentano di mettere a disposizione di un’altra impresa risorse e/o servizi per la fornitura di servizi di comunicazione elettronica, come sottolinea anche l’avvocato generale ai paragrafi 17 e 18 delle sue conclusioni, dall’altro che l’elenco di forme di accesso in essa enumerate non è esaustivo.
L’articolo 2, lettera a), della direttiva «accesso», tuttavia, non specifica se nella nozione di accesso, ai sensi di tale disposizione, possa rientrare l’allacciamento privato fra il punto di distribuzione della rete di accesso e il punto terminale di rete presso l’utilizzatore finale, che è necessario all’attuazione dell’accesso alla rete esistente.
Pertanto, per interpretare la nozione di «accesso ad elementi di rete specifici e a risorse correlate», ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 1, della direttiva «accesso», occorre analizzare la nozione di «accesso» di cui all’articolo 2, lettera a), di tale direttiva sotto i profili sistematico e teleologico.
Sotto il profilo sistematico, è sufficiente osservare che la direttiva «accesso» definisce all’articolo 2, lettera b), l’interconnessione come un collegamento fisico e logico delle reti pubbliche di comunicazione utilizzate dalla medesima impresa o da un’altra impresa per consentire agli utenti di un’impresa di comunicare con gli utenti della medesima o di un’altra impresa, o di accedere ai servizi offerti da un’altra impresa.
Orbene, l’articolo 5, paragrafo 1, secondo comma, lettera a), della direttiva «accesso», che riguarda i poteri e la competenza delle ANR in materia di accesso e di interconnessione, prevede che esse possono imporre, nei limiti necessari a garantire l’interconnettibilità da punto a punto, obblighi alle imprese che controllano l’accesso agli utenti finali, compreso in casi giustificati l’obbligo di interconnessione delle rispettive reti qualora non sia già prevista.
Da tali disposizioni emerge che la nozione di «accesso», ai sensi di tale direttiva, può includere un adeguamento della rete esistente che permetta di realizzare un collegamento tra quest’ultima e l’utilizzatore finale.
Quanto alle finalità della direttiva «accesso», l’articolo 1, paragrafo 1, della stessa direttiva dispone che essa mira ad istituire «un quadro normativo (…) che si traduca in concorrenza sostenibile, interoperabilità dei servizi di comunicazione elettronica e vantaggi per i consumatori».
L’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva quadro prevede che le ANR, nello svolgere le loro funzioni di regolamentazione indicate nella stessa direttiva quadro e nelle direttive specifiche, e quindi in particolare nella direttiva «accesso», devono adottare tutte le misure ragionevoli intese a conseguire gli obiettivi definiti in tale articolo, che consistono nel promuovere la concorrenza nella fornitura delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica, nel contribuire allo sviluppo del mercato interno e nel promuovere gli interessi dei cittadini dell’Unione.
Per conseguire gli obiettivi stabiliti dall’articolo 8 della direttiva quadro, le ANR, nell’ambito dei poteri e delle competenze loro attribuiti dall’articolo 5, paragrafo 1, primo comma, della direttiva «accesso», devono garantire, conformemente alle disposizioni di quest’ultima, un adeguato accesso, un’adeguata interconnessione e l’interoperabilità dei servizi ed esercitare le rispettive competenze in modo tale da promuovere l’efficienza economica, una concorrenza sostenibile, investimenti efficienti e l’innovazione e recare il massimo vantaggio agli utenti finali.
Riguardo all’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva «accesso», la Corte ha ritenuto che dal disposto di tale norma risulta che il compito delle ANR è quello di garantire un accesso e un’interconnessione adeguati nonché l’interoperabilità dei servizi con mezzi che non sono tassativamente elencati (sentenza TeliaSonera Finland, C‑192/08,
EU:C:2009:696
, punto 58).
Occorre anche considerare che gli obblighi di soddisfare le richieste ragionevoli di accesso e di autorizzare l’uso di elementi di rete specifici e risorse correlate che possono essere imposti agli operatori che dispongono di un potere significativo sul mercato non sono tassativamente definiti, ma devono essere stabiliti dalle ANR, caso per caso, alla luce degli obiettivi di cui all’articolo 8 della direttiva quadro.
Da quanto sopra esposto emerge che la nozione di «accesso ad elementi di rete specifici e a risorse correlate», di cui agli articoli 2, lettera a), e 12, paragrafo 1, della direttiva «accesso», può ricomprendere l’installazione di allacciamenti privati fra il punto di distribuzione della rete di accesso e il punto terminale di rete presso l’utilizzatore finale.
Per quanto attiene, infine, alle condizioni che consentono all’ANR di imporre ad un operatore che dispone di un potere significativo su un determinato mercato l’obbligo di soddisfare le richieste ragionevoli di accesso e di autorizzare l’uso di elementi di rete specifici e risorse correlate, occorre osservare che l’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva «accesso» prevede che gli obblighi imposti dalle ANR a questo tipo di operatori devono basarsi sul tipo di problema evidenziato ed essere proporzionati e giustificati alla luce degli obiettivi di cui all’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva quadro, ricordati al punto 39 della presente sentenza.
Ne consegue che l’ANR può imporre ad un operatore che disponga di un potere significativo su un determinato mercato, a titolo di obbligo di soddisfare le richieste ragionevoli di accesso e di autorizzare l’uso di elementi di rete specifici e risorse correlate, un obbligo di installare, su richiesta di operatori concorrenti, un allacciamento privato fra il punto di distribuzione della rete di accesso e il punto terminale di rete presso l’utilizzatore finale, qualora questo obbligo si basi sul tipo di problema evidenziato e sia proporzionato e giustificato alla luce degli obiettivi di cui all’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva quadro.
Nel caso di specie, dalla decisione di rinvio emerge che, a giudizio della Teleklagenævnet, la TDC, per effetto della peculiarità dello sviluppo della rete di fibre ottiche, può decidere il momento in cui le abitazioni possono essere collegate, il che le conferisce un sicuro vantaggio concorrenziale per acquisire nuovi clienti nel mercato al dettaglio, in quanto i nuovi clienti sono contrattualmente vincolati alla TDC per un periodo minimo di sei mesi. L’obbligo, per la TDC, di installare allacciamenti privati mirerebbe quindi a garantire che gli operatori concorrenti possano trovarsi su un piano paritario con la TDC e utilizzare la sua rete nelle zone in cui questa sia presente, nei confronti di clienti finali che non siano ancora collegati. L’installazione di tali allacciamenti costituirebbe una conditio sine qua non perché gli operatori concorrenti della TDC possano acquisire clienti cui proporre servizi distribuiti mediante fibra ottica in condizioni di pari concorrenza con la TDC.
Alla luce di tali elementi, è compito del giudice del rinvio valutare se l’obbligo, imposto dall’ANR alla TDC, di installare un allacciamento privato di lunghezza non superiore ai 30 metri fra il punto di distribuzione della rete di accesso e il punto terminale di rete presso l’utilizzatore finale si basi sul tipo di problema evidenziato e sia proporzionato e giustificato alla luce degli obiettivi di cui all’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva quadro.
Tenuto conto dell’insieme delle considerazioni fin qui esposte, occorre rispondere alla prima e alla seconda questione dichiarando che gli articoli 2, lettera a), 8 e 12 della direttiva «accesso» devono essere interpretati nel senso che l’ANR può imporre ad un operatore di comunicazioni elettroniche che disponga di un potere significativo su un determinato mercato, a titolo di obbligo di soddisfare le richieste ragionevoli di accesso e di autorizzare l’uso di elementi di rete specifici e risorse correlate, un obbligo di installare, su richiesta di operatori concorrenti, un allacciamento privato di lunghezza non superiore ai 30 metri a partire dal punto di distribuzione della rete di accesso fino al punto terminale di rete presso l’utilizzatore finale, qualora tale obbligo si basi sul tipo di problema evidenziato e sia proporzionato e giustificato alla luce degli obiettivi di cui all’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva quadro, circostanza che è compito del giudice del rinvio verificare.
Sulle questioni terza e quarta
Con le sue questioni terza e quarta, che è opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se gli articoli 8 e 12 della direttiva «accesso», letti in combinato disposto con l’articolo 13 della stessa, debbano essere interpretati nel senso che un’ANR, laddove intenda imporre ad un operatore proprietario di una rete di comunicazione elettronica la realizzazione di allacciamenti privati per collegare l’utilizzatore finale a tale rete, debba tenere conto degli investimenti iniziali effettuati da tale operatore e dell’esistenza di un controllo dei prezzi che permetta di recuperare i costi d’installazione.
A questo proposito, occorre rilevare che, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 2, lettere da a) a d), della direttiva «accesso», le ANR, nel valutare l’opportunità di imporre gli obblighi di cui al paragrafo 1 di tale articolo, e soprattutto se tali obblighi siano proporzionati agli obiettivi definiti nell’articolo 8 della direttiva quadro, devono tener conto, in particolare, della fattibilità tecnica ed economica dell’uso o dell’installazione di risorse concorrenti, a fronte del ritmo di evoluzione del mercato, tenuto conto della natura e del tipo di interconnessione e/o di accesso in questione, della fattibilità della fornitura dell’accesso proposto per valutare la proporzionalità degli obblighi imposti agli operatori che dispongono di un potere significativo su un determinato mercato, degli investimenti iniziali del proprietario delle risorse, tenendo conto di qualsiasi investimento pubblico effettuato e dei rischi connessi a tali investimenti e della necessità di tutelare la concorrenza a lungo termine, con particolare attenzione ad una concorrenza infrastrutturale economicamente efficace.
L’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva «accesso», invece, prevede che le ANR possono imporre, per determinati tipi di interconnessione e/o di accesso, obblighi in materia di recupero dei costi e controlli dei prezzi nei confronti delle imprese che dispongono di un potere significativo su un determinato mercato, qualora l’analisi del mercato riveli che l’assenza di un’effettiva concorrenza comporta che l’operatore interessato potrebbe mantenere prezzi ad un livello eccessivamente elevato o comprimere i prezzi a scapito dell’utenza finale. Per incoraggiare gli investimenti dell’operatore anche nelle reti di prossima generazione, le ANR devono tener conto degli investimenti da esso effettuati e consentirgli un ragionevole margine di profitto sul capitale investito, di volume congruo, in considerazione di eventuali rischi specifici di un nuovo progetto particolare di investimento nella rete.
Peraltro, anche l’articolo 8, paragrafo 5, della direttiva quadro precisa che, nel perseguire le finalità programmatiche che consistono nel promuovere la concorrenza, nel contribuire allo sviluppo del mercato interno e nel promuovere gli interessi dei cittadini dell’Unione, le ANR devono applicare principi regolamentari obiettivi, non discriminatori e proporzionati. Tra detti principi al punto d) di tale disposizione figura quello della promozione di investimenti efficienti e innovazione in infrastrutture nuove e migliorate, anche garantendo che qualsiasi obbligo di accesso tenga debito conto del rischio sostenuto dalle imprese di investimento e consentendo vari accordi di cooperazione tra gli investitori e le parti che richiedono accesso onde diversificare il rischio di investimento, assicurando nel contempo la salvaguardia della concorrenza nel mercato e del principio di non discriminazione.
Dagli elementi che precedono discende, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 37 e 38 delle sue conclusioni, che le ANR devono, nell’ambito dell’esame della proporzionalità dell’obbligo di cui agli obiettivi elencati all’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva quadro, tener conto, tra gli altri fattori, degli investimenti iniziali effettuati dal proprietario delle risorse e dell’esistenza di un sistema di controllo dei prezzi. Così, laddove esse intendano imporre al proprietario delle risorse, a titolo dell’obbligo di soddisfare le richieste ragionevoli di accesso e di autorizzare l’uso di elementi di rete specifici e risorse correlate, un adeguamento della rete esistente che permetta di realizzare un collegamento tra quest’ultima e l’utilizzatore finale, esse dovranno tener conto dei costi di tale adeguamento.
Dall’insieme delle considerazioni fin qui esposte risulta che occorre rispondere alle questioni terza e quarta dichiarando che gli articoli 8 e 12 della direttiva «accesso», letti in combinato disposto con l’articolo 13 della stessa, devono essere interpretati nel senso che un’ANR, laddove intenda imporre ad un operatore di comunicazioni elettroniche, che disponga di un potere significativo su un determinato mercato, la realizzazione di allacciamenti privati per collegare l’utilizzatore finale alla rete, deve tenere in conto degli investimenti iniziali effettuati da siffatto operatore e dell’esistenza di un controllo dei prezzi che permetta di recuperare i costi d’installazione.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara:

1)
Gli articoli 2, lettera a), 8 e 12 della direttiva 2009/19/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa all’accesso alle reti di comunicazione elettronica e alle risorse correlate e all’interconnessione delle medesime (direttiva accesso), come modificata dalla direttiva 2009/140/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 novembre 2009, devono essere interpretati nel senso che l’autorità nazionale di regolamentazione può imporre ad un operatore di comunicazioni elettroniche che disponga di un potere significativo su un determinato mercato, a titolo di obbligo di soddisfare le richieste ragionevoli di accesso e di autorizzare l’uso di elementi di rete specifici e risorse correlate, un obbligo di installare, su richiesta di operatori concorrenti, un allacciamento privato di lunghezza non superiore ai 30 metri a partire dal punto di distribuzione della rete di accesso fino al punto terminale di rete presso l’utilizzatore finale, qualora tale obbligo si basi sul tipo di problema evidenziato e sia proporzionato e giustificato alla luce degli obiettivi di cui all’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro), come modificata dalla direttiva 2009/140, circostanza che è compito del giudice del rinvio verificare.

2)
Gli articoli 8 e 12 della direttiva 2002/19, come modificata dalla direttiva 2009/140, letti in combinato disposto con l’articolo 13 della medesima, devono essere interpretati nel senso che un’autorità nazionale di regolamentazione, laddove intenda imporre ad un operatore di comunicazioni elettroniche, che disponga di un potere significativo su un determinato mercato, la realizzazione di allacciamenti privati per collegare l’utilizzatore finale alla rete, deve tenere conto degli investimenti iniziali effettuati da siffatto operatore e dell’esistenza di un controllo dei prezzi che permetta di recuperare i costi d’installazione.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il danese.