CELEX: 62011TJ0593
Política exterior y de seguridad común
Medidas restrictivas adoptadas contra Siria
Congelación de fondos
Derecho de defensa
Obligación de motivación
Error de apreciación
Derecho de propiedad
Derecho al respeto de la vida privada
Proporcionalidad

Antecedentes del litigio
El demandante, Sr. Fares Al-Chihabi, es un hombre de negocios de nacionalidad siria.
Condenando firmemente la represión violenta de las manifestaciones pacíficas en distintos lugares de toda Siria y haciendo un llamamiento a las autoridades sirias para que se abstuvieran de recurrir al uso de la fuerza, el Consejo de la Unión Europea adoptó el 9 de mayo de 2011 la Decisión 2011/273/PESC, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (
DO L 121, p. 11
). Habida cuenta de la gravedad de la situación, el Consejo impuso un embargo de armas, una prohibición de las exportaciones de equipos que pudiesen utilizarse para represión interna, restricciones a la admisión en la Unión Europea, así como la congelación de capitales y de recursos económicos de determinadas personas y entidades responsables de la represión violenta ejercida contra la población civil en Siria.
Los nombres de las personas responsables de la represión violenta ejercida contra la población civil en Siria así como los de las personas, físicas o jurídicas, y entidades asociadas con aquéllas se mencionan en el anexo de la Decisión 2011/273. El nombre del demandante no figura en él. Con arreglo al artículo 5 de dicha Decisión, el Consejo, a propuesta de un Estado miembro o del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, puede modificar el citado anexo.
Dado que algunas de las medidas restrictivas adoptadas contra la República Árabe Siria entran en el ámbito de aplicación del Tratado FUE, el Consejo adoptó el Reglamento (UE) n
o
442/2011, de 9 de mayo de 2011, relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria (
DO L 121, p. 1
). Este Reglamento es sustancialmente idéntico a la Decisión 2011/273, pero prevé posibilidades de liberación de los fondos inmovilizados. La lista contenida en el anexo II de dicho Reglamento es idéntica a la que figura en el anexo de la Decisión 2011/273 y, por tanto, el nombre del demandante no figura en ella. En virtud del artículo 14, apartados 1 y 4, del Reglamento n
o
442/2011, en caso de que el Consejo decida aplicar a una persona, entidad u organismo las medidas restrictivas referidas, modificará en consecuencia el anexo II y, además, la lista que figura en éste se revisará periódicamente y al menos cada doce meses.
Mediante la Decisión 2011/522/PESC, de 2 de septiembre de 2011 (
DO L 228, p. 16
), el Consejo modificó la Decisión 2011/273, estableciendo que en su ámbito de aplicación, incluido su anexo, estaban comprendidas asimismo las «personas que se benefici[asen] del régimen o lo apoy[asen] y [...] las personas asociadas con ellas, enumeradas en el anexo». El nombre del demandante figura en la primera línea del cuadro del anexo de dicha Decisión, al igual que la indicación «2.09.2011» y los motivos siguientes:
«Presidente de la Cámara de Comercio e Industria de Alepo, presta apoyo económico al régimen sirio.»
Mediante el Reglamento (UE) n
o
878/2011, de 2 de septiembre de 2011, por el que se modifica el Reglamento n
o
442/2011 (
DO L 228, p. 1
), el Consejo amplió el ámbito de aplicación del anexo II del Reglamento n
o
442/2011 a «las personas y entidades que se benefici[asen] del régimen o que le prest[asen] apoyo, o [...] las personas y entidades asociadas a ellos». El nombre del demandante figura en la primera línea del cuadro de dicho anexo, con los mismos motivos e indicaciones que se mencionan en el anexo de la Decisión 2011/522.
El 3 de septiembre de 2011, el Consejo publicó un anuncio dirigido a las personas y entidades a las que se aplican las medidas restrictivas previstas en la Decisión 2011/522 y en el Reglamento n
o
878/2011 (
DO C 261, p. 4
).
Mediante la Decisión 2011/782/PESC, de 1 de diciembre de 2011, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria y por la que se deroga la Decisión 2011/273/PESC (
DO L 319, p. 56
), el Consejo consideró que, en vista de la gravedad de la situación en Siria, era necesario imponer medidas restrictivas adicionales, tales como restricciones a la financiación de determinadas empresas o a la participación en determinados proyectos de infraestructuras, entre otras. En aras de la claridad, las medidas impuestas en la Decisión 2011/273 y las medidas adicionales se agruparon en un instrumento jurídico único. El nombre del demandante figura en la línea 51 del cuadro del anexo I de esta última Decisión con las mismas indicaciones y motivos que se mencionan en el anexo de la Decisión 2011/522.
El 2 de diciembre de 2011, el Consejo publicó un anuncio dirigido a las personas y entidades a las que se aplican las medidas restrictivas previstas en la Decisión 2011/782 y en el Reglamento n
o
442/2011, que se aplica en virtud del Reglamento de Ejecución n
o
1244/2011 del Consejo, relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria (
DO C 351, p. 14
).
El Reglamento (UE) n
o
36/2012 del Consejo, de 18 de enero de 2012, relativo a las medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Siria y por el que se deroga el Reglamento (UE) n
o
442/2011 (
DO L 16, p. 1
), establece nuevas medidas restrictivas y modifica la lista de las personas y entidades a las que se dirigen. El nombre del demandante figura en la línea 51 del cuadro del anexo II de dicho Reglamento con las mismas indicaciones y motivos que se mencionan en el anexo de la Decisión 2011/522.
El 24 de enero de 2012, el Consejo publicó un anuncio dirigido a las personas y entidades a las que se aplican las medidas restrictivas previstas en la Decisión 2011/782, que se aplica en virtud de la Decisión de Ejecución 2012/37/PESC, y en el Reglamento n
o
36/2012, que se aplica en virtud del Reglamento de Ejecución (UE) n
o
55/2012 del Consejo, relativo a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (
DO C 19, p. 5
).
Mediante la Decisión 2012/739/PESC del Consejo, de 29 de noviembre de 2012, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria y por la que se deroga la Decisión 2011/782 (
DO L 330, p. 21
), las medidas restrictivas referidas se integraron en un instrumento jurídico único. El nombre del demandante figura en la línea 49 del cuadro del anexo I de dicha Decisión con, en parte, las mismas indicaciones y motivos que se mencionan en el anexo de la Decisión 2011/522. El Consejo indicó asimismo un motivo nuevo, a saber, la mención «Vicepresidente de Cham Holding».
El Reglamento de Ejecución (UE) n
o
1117/2012 del Consejo, de 29 de noviembre de 2012, por el que se aplica el artículo 32, apartado 1, del Reglamento n
o
36/2012 (
DO L 330, p. 9
), modifica el anexo II del Reglamento n
o
36/2012. El nombre del demandante figura en la línea 1 del cuadro de dicho anexo, con las mismas indicaciones y motivos que se mencionan en el anexo de la Decisión 2012/739.
El 30 de noviembre de 2012, el Consejo publicó un anuncio dirigido a las personas y entidades a las que se aplican las medidas restrictivas previstas en la Decisión 2012/739 y el Reglamento n
o
36/2012, que se aplica en virtud del Reglamento de Ejecución n
o
1117/2012 (
DO C 370, p. 6
).
La Decisión de Ejecución 2013/185/PESC del Consejo, de 22 de abril de 2013, por la que se aplica la Decisión 2012/739 (
DO L 111, p. 77
), tiene por objeto actualizar la lista de las personas y entidades sometidas a medidas restrictivas que figura en el anexo I de la Decisión 2012/739. El nombre del demandante figura en la línea 49 de dicho anexo, con las mismas indicaciones y motivos que se mencionan en la Decisión 2012/739.
El Reglamento de Ejecución (UE) n
o
363/2013 del Consejo, de 22 de abril de 2013, por el que se aplica el Reglamento n
o
36/2012 (
DO L 111, p. 1
), modifica el anexo II del Reglamento n
o
36/2012. El nombre del demandante figura en la línea 49 del cuadro de dicho anexo con las mismas indicaciones y motivos que se mencionan en el anexo de la Decisión 2012/739.
El 23 de abril de 2013, el Consejo publicó un anuncio dirigido a las personas y entidades a las que se aplican las medidas restrictivas previstas en la Decisión 2012/739, que se aplica en virtud de la Decisión de ejecución 2013/185, y en el Reglamento n
o
36/2012, que se aplica en virtud del Reglamento de ejecución n
o
363/2013 (
DO C 115, p. 5
).
El 31 de mayo de 2013, el Consejo adoptó la Decisión 2013/255/PESC, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Siria (
DO L 147, p. 14
). El nombre del demandante figura en la línea 49 del anexo I de dicha Decisión con las mismas indicaciones y motivos que se mencionan en el anexo de la Decisión 2012/739.
El 1 de junio de 2013, el Consejo publicó un anuncio dirigido a las personas y entidades a las que se aplican las medidas restrictivas previstas en la Decisión 2013/255 y en el Reglamento n
o
36/2012 (
DO C 155, p. 1
).
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 28 de septiembre de 2011, el demandante interpuso un recurso de anulación de la Decisión 2011/522, del Reglamento n
o
878/2011, de la Decisión 2011/684/PESC del Consejo, de 13 de octubre de 2011, por la que se modifica la Decisión 2011/273 (
DO L 269, p. 33
), y del Reglamento (UE) n
o
1011/2011 del Consejo, de 13 de octubre de 2011, por el que se modifica el Reglamento n
o
442/2011 (
DO L 269, p. 18
), en la medida en que le afectan, así como de cualquier normativa posterior que tenga por objeto mantener dichos actos, en la medida en que le afectan.
Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el mismo día, el demandante formuló una solicitud de sustanciación del asunto por el procedimiento acelerado, al amparo del artículo 76
bis
del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
En resolución de 20 de enero de 2012, el Tribunal (Sala Sexta) desestimó esta solicitud.
Mediante auto del Presidente de la Sala Sexta del Tribunal de 30 de abril de 2012, se estimó la demanda de intervención de la Comisión Europea en apoyo de las pretensiones del Consejo, presentada en la Secretaría del Tribunal el 16 de marzo de 2012.
En la réplica presentada en la Secretaría del Tribunal el 12 de abril de 2012, el demandante adaptó sus pretensiones, solicitando asimismo la anulación de la Decisión 2011/782 y del Reglamento n
o
36/2012, en la medida en que se referían a él. En la dúplica, presentada en la Secretaría del Tribunal el 25 de mayo de 2012, el Consejo tomó nota de la solicitud del demandante.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de julio de 2013, el demandante adaptó sus pretensiones solicitando únicamente la anulación de la Decisión 2012/739, del Reglamento de Ejecución n
o
1117/2012, del Reglamento de Ejecución n
o
363/2013 y de la Decisión 2013/255, en la medida en que dichos actos se referían a él, así como de cualquier normativa posterior que mantuviese o sustituyese tales actos en la medida en que se referían a él. En sus observaciones sobre el citado escrito de adaptación de las pretensiones, presentadas en la Secretaría del Tribunal el 3 de septiembre de 2013, el Consejo tomó nota de la solicitud del demandante, rebatiendo no obstante su alegación de que ya no era Vicepresidente de Cham Holding.
Habiéndose modificado la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Séptima, a la que, en consecuencia, se atribuyó el presente asunto.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, requirió al Consejo y al demandante para que respondiesen a ciertas preguntas escritas y para que, en su caso, aportasen determinados documentos. Las partes cumplimentaron estos requerimientos.
En la vista de 12 de junio de 2014 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal. El demandante confirmó que renunciaba a solicitar la anulación de cualquier normativa posterior en la medida en que mantuviese o sustituyese los referidos actos, lo que se hizo constar en el acta de la vista.
El demandante solicita al Tribunal que:
—
Anule la Decisión 2011/522, el Reglamento n
o
878/2011, la Decisión 2011/782, el Reglamento n
o
36/2012, la Decisión 2012/739, el Reglamento de Ejecución n
o
1117/2012, el Reglamento de Ejecución n
o
363/2013 y la Decisión 2013/255 (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos impugnados»).
—
Condene en costas al Consejo.
El Consejo, apoyado por la Comisión, solicita al Tribunal que:
—
Desestime el recurso.
—
Condene en costas al demandante.
Fundamentos de Derecho
Para fundamentar su recurso, el demandante invoca inicialmente cuatro motivos. El primero se basa en la vulneración del derecho a una buena administración, y, en particular, en el incumplimiento de la obligación de motivación; el segundo, en la vulneración del derecho de defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva; el tercero, en la vulneración de derechos fundamentales como el derecho de propiedad, el derecho al honor y a la reputación, el derecho al trabajo, la libertad de empresa y el derecho a la presunción de inocencia, y el cuarto, en la vulneración del derecho al respeto de la vida privada y del principio de proporcionalidad. En su escrito de adaptación de las pretensiones, el demandante formula asimismo un quinto motivo, basado en la existencia de un error manifiesto de apreciación.
El Tribunal examinará en primer lugar el segundo motivo, a continuación los motivos primero y quinto, y por último, los motivos tercero y cuarto conjuntamente.
Sobre el segundo motivo, basado en la vulneración del derecho de defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva
El demandante sostiene que el Consejo vulneró su derecho de defensa y el derecho a la tutela judicial efectiva, puesto que estaba obligado a comunicarle en la medida de lo posible los motivos por los que su nombre se había inscrito en la lista de personas sujetas a las medidas restrictivas, en primer lugar, en el momento de la adopción de la decisión de inscribir su nombre en la lista, y en segundo lugar, lo antes posible tras la adopción de dicha decisión, para permitirle ejercer su derecho de defensa dentro de los plazos señalados.
El demandante alega asimismo la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, resultante de la violación de su derecho de defensa, por la inexistencia de un procedimiento que le permitiese hacer valer su punto de vista y por la negativa del Consejo a concederle acceso al expediente dentro de un plazo razonable tras la adopción de las medidas, y en particular a las pruebas que sirvieron para justificar las medidas restrictivas impuestas.
El Consejo, apoyado por la Comisión, rebate las alegaciones del demandante.
Con carácter preliminar, procede recordar que el respeto del derecho de defensa, consagrado en el artículo 41, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, comprende el derecho a ser oído y el derecho de acceso al expediente, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P,
EU:C:2013:518
, en lo sucesivo, «sentencia Kadi II», apartado 99 y la jurisprudencia citada).
Por otra parte, el derecho a la tutela judicial efectiva, proclamado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales, exige que el interesado pueda conocer los motivos de la resolución adoptada con respecto a él, bien mediante la lectura de la propia resolución, bien mediante la notificación de la motivación de ésta efectuada a petición suya, sin perjuicio de la facultad del juez competente de exigir a la autoridad de que se trate que comunique tal motivación, a fin de permitir que el interesado defienda sus derechos en las mejores condiciones posibles y decida con pleno conocimiento de causa sobre la conveniencia de someter el asunto al juez competente, así como para poner a este último en condiciones de ejercer plenamente el control de la legalidad de la resolución de que se trate (véase la sentencia Kadi II, apartado 100 y la jurisprudencia citada).
El artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales admite sin embargo limitaciones al ejercicio de los derechos que ésta consagra, siempre que tales limitaciones respeten el contenido esencial del derecho fundamental de que se trate y que, ateniéndose al principio de proporcionalidad, sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión (véase la sentencia Kadi II, apartado 101, y la jurisprudencia citada).
Además, la existencia de una violación del derecho de defensa debe apreciarse en función de las circunstancias específicas de cada asunto, y en particular de la naturaleza del acto de que se trate, del contexto en que se haya adoptado y de las normas jurídicas que regulen la materia correspondiente (véase la sentencia Kadi II, apartado 102 y la jurisprudencia citada).
Sobre la notificación de los actos impugnados al demandante
Por lo que se refiere a la notificación de los actos impugnados al demandante, ha de recordarse que el juez de la Unión distingue entre, por una parte, la decisión inicial de inclusión del nombre de una persona en una lista de personas que son objeto de medidas restrictivas, y, por otra parte, las decisiones posteriores de mantenimiento del nombre de esa persona en dicha lista.
En primer lugar, en relación con la inscripción inicial del nombre de una persona en una lista de personas que son objeto de medidas restrictivas, no cabe exigir a las autoridades de la Unión que comuniquen los motivos de dichas medidas antes de la inclusión inicial del nombre de una persona o de una entidad en la citada lista (véase la sentencia del Tribunal de 13 de septiembre de 2013, Makhlouf/Consejo, T‑383/11,
EU:T:2013:431
, apartado 38 y la jurisprudencia citada). En efecto, tal comunicación previa podría poner en peligro la eficacia de las medidas de congelación de fondos y de recursos económicos impuestas por dichas Decisiones (véase la sentencia Makhlouf/Consejo, antes citada, apartado 39 y la jurisprudencia citada).
Así pues, para alcanzar el objetivo perseguido por la Decisión 2011/522 y el Reglamento n
o
878/2011, en cuyos anexos se incluyó inicialmente el nombre del demandante, tales medidas deben, por su propia naturaleza, producir un efecto sorpresa y, como ya ha indicado el Tribunal de Justicia, aplicarse con efecto inmediato (véase, en este sentido, la sentencia Makhlouf/Consejo, antes citada, apartado 40 y la jurisprudencia citada).
Por razones igualmente relacionadas con el objetivo perseguido por dicha Decisión y con la eficacia de las medidas establecidas por ésta, las autoridades de la Unión no estaban, por tanto, obligadas a oír al demandante antes de la inclusión inicial de su nombre en la lista recogida en esos anexos (véase, en este sentido, la sentencia Makhlouf/Consejo, antes citada, apartado 41 y la jurisprudencia citada).
En segundo lugar, por lo que respecta a la notificación previa de las decisiones de mantenimiento del nombre de una persona en una lista de personas que son objeto de medidas restrictivas, se desprende de la lectura conjunta de los apartados 101 y 103 de la sentencia Kadi II que, en el caso de una decisión consistente en mantener el nombre de una persona en una lista de esta índole, contrariamente a lo que sucede en el caso de una inscripción inicial, la autoridad competente de la Unión está en principio obligada a comunicar a esa persona, previamente a la adopción de la decisión, los elementos de que dispone para fundamentarla, con el fin de que dicha persona pueda defender sus derechos.
No obstante, cuando el Consejo completa la motivación de la inclusión del nombre del demandante en una lista de personas que son objeto de medidas restrictivas, como en el caso de autos al adoptar la Decisión 2012/739 y el Reglamento de Ejecución n
o
1117/2012, ha de distinguirse según los actos de que se trate.
En el caso de autos, por lo que respecta a la Decisión 2011/782 y el Reglamento n
o
36/2012, que mantienen el nombre del demandante en las listas de personas sujetas a medidas restrictivas contenidas en el anexo de dichos actos sin modificar la motivación de la inscripción inicial, debe recordarse que, si bien toda decisión subsiguiente de congelación de fondos debe, en principio, ir precedida de una comunicación de las nuevas pruebas de cargo y de una audiencia (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de diciembre de 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Rec,
EU:C:2011:853
, apartado 137, y del Tribunal General de 7 de diciembre de 2010, Fahas/Consejo, T‑49/07, Rec,
EU:T:2010:499
, apartado 48), no sucede así cuando los motivos de una decisión subsiguiente de congelación de fondos son esencialmente idénticos a los que ya se invocaron para una decisión anterior. Por lo tanto, una mera declaración a tal efecto puede ser suficiente (sentencias del Tribunal de 30 de septiembre de 2009, Sison/Consejo, T‑341/07, Rec,
EU:T:2009:372
, apartado 62, y Fahas/Consejo, antes citada, apartado 55).
A la luz de la jurisprudencia mencionada, la falta de notificación individual de la Decisión 2011/782 y del Reglamento n
o
36/2012, respecto de los cuales el Consejo se limitó a reproducir los motivos de la inscripción inicial, sin añadir ni modificar nada, no vulnera el derecho de defensa.
En cambio, por lo que se refiere a la Decisión 2012/739 y al Reglamento de Ejecución n
o
1117/2012, respecto de los cuales el Consejo modificó la motivación de la inscripción inicial del nombre del demandante en las listas controvertidas, debe recordarse que, en el marco de tales actos, la comunicación de las nuevas pruebas de cargo y el derecho a ser oído deben garantizarse antes de su adopción (sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de diciembre de 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Rec,
EU:C:2011:853
, apartado 63).
A este respecto, ha de observarse que el Consejo informó al demandante de su intención de modificar los motivos de la inscripción de su nombre en las listas controvertidas mediante un escrito de 29 de mayo de 2012. El demandante tenía, pues, la posibilidad de presentar observaciones relativas al nuevo motivo previsto. Por lo tanto, se equivocó al considerar que el Consejo había vulnerado su derecho a ser oído en relación con la Decisión 2012/739 y el Reglamento de Ejecución n
o
1117/2012.
Por lo que se refiere a la Decisión 2013/255 y al Reglamento de Ejecución n
o
363/2013, en la medida en que dichos actos reproducen estrictamente la motivación contenida en la Decisión 2012/739 y el Reglamento de Ejecución n
o
1117/2012, la falta de notificación individual de tales actos no vulnera el derecho de defensa.
Sobre el derecho a ser oído y a recibir las pruebas
Según la jurisprudencia relativa a las decisiones de mantenimiento del nombre de una persona en una lista de personas sujetas a medidas restrictivas, cuando la persona o entidad afectada formula observaciones sobre el resumen de motivos, la autoridad competente de la Unión está obligada a examinar, de modo cuidadoso e imparcial, la fundamentación de los motivos alegados, teniendo en cuenta tales observaciones y las eventuales pruebas de descargo que las acompañen (véase la sentencia Kadi II, apartado 114 y la jurisprudencia citada).
Como ha subrayado el Consejo, el artículo 21 de la Decisión 2011/782, el artículo 32 del Reglamento n
o
36/2012, el artículo 27 de la Decisión 2012/739 y el artículo 30 de la Decisión 2013/255 disponen que si se formulasen observaciones o se presentasen nuevas pruebas sustanciales, el Consejo deberá reconsiderar su decisión e informar en consecuencia a la persona o entidad de que se trate.
Por otra parte, hay que señalar que el Consejo sólo estará obligado a facilitar el acceso a todos los documentos administrativos no confidenciales relativos a la medida de que se trate cuando lo solicite la parte interesada (sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de noviembre de 2011, Bank Melli Iran/Consejo, C‑548/09 P, Rec,
EU:C:2011:735
, apartado 92).
Además, debe recordarse que la publicación de un anuncio dirigido a las personas y entidades a las que se aplican las medidas restrictivas de este tipo es suficiente para advertir a las personas afectadas por dichas medidas de la posibilidad de impugnar la decisión del Consejo (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de abril de 2013, Gbagbo y otros/Consejo, C‑478/11 P a C‑482/11 P, Rec,
EU:C:2013:258
, apartado 62).
En el caso de autos, el 3 de septiembre de 2011, el día mismo de la publicación de la Decisión 2011/522 y el Reglamento n
o
878/2011, se publicó en el
Diario Oficial de la Unión Europea
tal anuncio, en el que se informaba a los afectados de la posibilidad de solicitar que se les comunicasen las circunstancias que habían motivado la adopción de tales actos. El Consejo procedió del mismo modo respecto de la Decisión 2011/782 y el Reglamento n
o
36/2012, publicando en el Diario Oficial un anuncio del mismo tipo. Por lo tanto, el demandante se equivoca al afirmar que no tuvo ocasión ni posibilidad de defenderse.
Por lo que respecta a la Decisión 2012/739, el Reglamento de Ejecución n
o
1117/2012, la Decisión 2013/185 y el Reglamento de Ejecución n
o
363/2013, mediante dos escritos de notificación individual de 30 de noviembre de 2012 y 13 de mayo de 2013, el Consejo informó al demandante de la posibilidad de solicitar que se le comunicasen las circunstancias que habían motivado la adopción de dichos actos. Por lo tanto, el demandante tuvo la oportunidad de solicitar tal comunicación y preparar su defensa.
Además, no se desprende de los autos que el demandante hiciese uso de los procedimientos a que se ha hecho referencia en el apartado 54 de la presente sentencia. Por lo tanto, carece de fundamento su alegación de que el Consejo vulneró su derecho a la tutela judicial efectiva.
De todo lo anterior resulta que debe desestimarse el segundo motivo.
Sobre el primer motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
El demandante sostiene que el Consejo adoptó medidas restrictivas que le afectaban sin haberle informado de los motivos de un modo que le permitiese formular alegaciones en su defensa u otras observaciones, empleando fórmulas genéricas estereotipadas sin precisar los elementos de hecho y de Derecho que justificaban la inscripción de su nombre en las listas controvertidas ni lo que condujo a la adopción de los actos impugnados.
El Consejo, apoyado por la Comisión, rechaza las alegaciones del demandante.
Con carácter preliminar, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, la obligación de motivar un acto lesivo, que constituye un corolario del principio de respeto del derecho de defensa, tiene la finalidad, por una parte, de proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si el acto está bien fundado o si eventualmente adolece de algún vicio que permita impugnar su validez ante el juez de la Unión y, por otra parte, de permitir a éste el ejercicio de su control sobre la legalidad de dicho acto (véase la sentencia Makhlouf/Consejo, antes citada, apartado 60 y la jurisprudencia citada).
Con arreglo a una jurisprudencia igualmente reiterada, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (véase la sentencia Makhlouf/Consejo, antes citada, apartado 61 y la jurisprudencia citada).
En la medida en que la persona o entidad afectada no goza de un derecho de audiencia previa a la adopción de una decisión inicial de congelación de fondos y de recursos económicos, el respeto de la obligación de motivación es tanto más importante por cuanto constituye la única garantía que permite al interesado utilizar oportunamente las vías de recurso a su alcance para impugnar la validez de dicha decisión, al menos después de la adopción de la citada decisión (véase la sentencia Makhlouf/Consejo, antes citada, apartado 62 y la jurisprudencia citada).
Por tanto, la motivación de un acto del Consejo que impone una medida de congelación de fondos y de recursos económicos debe identificar las razones específicas y concretas por las que éste considera, en el ejercicio de su facultad discrecional de apreciación, que el interesado tiene que ser objeto de tal medida (véase la sentencia Makhlouf/Consejo, antes citada, apartado 63 y la jurisprudencia citada).
Sin embargo, la exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular, del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que los destinatarios puedan tener en recibir explicaciones (véase la sentencia Makhlouf/Consejo, antes citada, apartado 64 y la jurisprudencia citada).
No se exige, pues, que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase la sentencia Makhlouf/Consejo, antes citada, apartado 65 y la jurisprudencia citada).
En particular, un acto lesivo está suficientemente motivado cuando tiene lugar en un contexto conocido por el interesado, permitiéndole comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él (véase la sentencia Makhlouf/Consejo, antes citada, apartado 66 y la jurisprudencia citada).
En el caso de autos, por lo que respecta al conocimiento por el demandante del contexto general en que se adoptaron las medidas restrictivas controvertidas, ha de señalarse que los considerandos 1 a 3 de la Decisión 2011/273, a la que hacen referencia la Decisión 2011/522 y el Reglamento n
o
878/2011, exponen claramente los motivos generales por los que la Unión adoptó medidas restrictivas contra Siria indicando lo siguiente:
«(1)
El 29 de abril de 2011, la Unión Europea manifestó su grave preocupación por la situación actual en Siria y por el despliegue de fuerzas militares y de seguridad en diversas ciudades sirias.
(2)
La Unión condenó con vigor la violenta represión, incluso con fuego real, contra protestas pacíficas en diversas localidades de toda Siria que produjo la muerte de varios manifestantes, heridos y detenciones arbitrarias, y exhortó a las fuerzas de seguridad sirias a que ejercieran la circunspección en lugar de la represión.
(3)
En vista de la gravedad de la situación, procede imponer medidas restrictivas contra Siria y contra las personas responsables de la represión violenta ejercida contra la población civil de Siria.»
Además, según el artículo 4 de la Decisión 2011/273, modificado por la Decisión 2011/522, «se inmovilizarán todos los fondos y recursos económicos cuya propiedad, control o tenencia correspondan a personas responsables de la represión violenta contra la población civil en Siria, a personas y entidades que se beneficien del régimen o lo apoyen, y a personas y entidades asociadas con ellas, enumeradas en el anexo».
Por otra parte, el artículo 25, apartado 1, de la Decisión 2012/739 dispone que podrán adoptarse medidas contra las personas responsables de la represión violenta contra la población civil en Siria, las personas físicas o jurídicas y entidades que se beneficien del régimen o lo apoyen, y las personas y entidades asociadas con ellas.
Según se desprende de la jurisprudencia, cabe presumir que el contexto general al que hacen referencia los actos impugnados era conocido por las personalidades importantes de la sociedad siria (véase, en este sentido, la sentencia Makhlouf/Consejo, antes citada). Pues bien, en el caso de autos, el demandante, como se deduce de los autos y de sus propias declaraciones, es un importante empresario de Siria que opera principalmente en los sectores farmacéutico, agroalimentario y financiero. Además, es asimismo presidente de la Cámara de Comercio e Industria de Alepo (Siria). Por lo tanto, el contexto general al que se refieren los mencionados actos era necesariamente conocido por el demandante.
En cuanto al contexto específico de la inscripción del nombre del demandante en las listas anexas a los actos impugnados, resulta de una reiterada jurisprudencia que para cumplir en la forma debida su obligación de motivar un acto que impone medidas restrictivas, el Consejo debe mencionar los elementos de hecho y de Derecho de los que depende la justificación legal de dichas medidas y las consideraciones que le llevan a adoptarlas (véase, en este sentido, la sentencia Bank Melli Iran/Consejo, antes citada, apartado 81, y la jurisprudencia citada). De ello se deduce que, en principio, la motivación de tal acto no sólo debe referirse a los requisitos legales de aplicación de las medidas restrictivas, sino también a las razones específicas y concretas por las que el Consejo considera, en el ejercicio de su facultad de apreciación, que la persona interesada tiene que ser objeto de tales medidas (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias del Tribunal de 12 de diciembre de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, T‑228/02, Rec,
EU:T:2006:384
, apartado 146; Fahas/Consejo, antes citada, apartado 53, y de 11 de diciembre de 2012, Sina Bank/Consejo, T‑15/11,
EU:T:2012:661
, apartado 68).
No obstante, según la jurisprudencia, la publicación detallada de las imputaciones formuladas contra los interesados no solamente podría entrar en conflicto con consideraciones imperiosas de interés general relacionadas con la seguridad de la Unión y de sus Estados miembros, o con el mantenimiento de sus relaciones internacionales, sino también perjudicar los intereses legítimos de las personas y entidades en cuestión, en la medida en que puede dañar gravemente su reputación, de modo que hay que admitir excepcionalmente que sólo deban figurar en la versión de la decisión de congelación de fondos que se publica en el Diario Oficial la parte dispositiva y una motivación general, si bien la motivación específica y concreta de esta decisión debe formalizarse y notificarse a los interesados por cualquier otro medio adecuado (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, antes citada, apartado 147, y la sentencia del Tribunal de 8 de junio de 2011, Bamba/Consejo, T‑86/11, Rec, EU:T.2011:2600, apartado 53).
En el caso de autos, en la Decisión 2011/522, el Reglamento n
o
878/2011, la Decisión 2011/782 y el Reglamento n
o
36/2012, el Consejo se basó, para la inclusión del nombre del demandante en las listas de personas objeto de medidas restrictivas, en los siguientes motivos:
«Presidente de la Cámara de Comercio e Industria de Alepo, presta apoyo económico al régimen sirio.»
En la Decisión 2012/739, el Reglamento de Ejecución n
o
1117/2012, el Reglamento de Ejecución n
o
363/2013 y la Decisión 2013/255, el Consejo se basó, para la inclusión del nombre del demandante en las listas de personas objeto de medidas restrictivas, en los siguientes motivos:
«Presidente de la Cámara de [Comercio e] Industria de Alepo. Vicepresidente de Cham Holding. Presta apoyo económico al régimen sirio.»
Ha de observarse que los motivos indicados en los apartados 74 y 75 anteriores son suficientemente claros y precisos. En efecto, teniendo en cuenta el criterio de inclusión relativo a las personas que apoyan al régimen sirio o se benefician de él (véase el apartado 5 de la presente sentencia), así como el hecho de que las listas anexas a los actos impugnados se refieren a otras muchas personalidades del mundo empresarial sirio, el demandante estaba en disposición de comprender que era debido al ejercicio de actividades profesionales importantes por lo que prestaba apoyo al régimen sirio y que, por tanto, su nombre había sido incluido en dichas listas. Además, en el marco del presente recurso, el demandante impugnó los motivos de la inclusión de su nombre en dichas listas.
Por consiguiente, la motivación de los actos impugnados es suficiente para cumplir la obligación de motivación que le incumbe en virtud del artículo 296 TFUE, párrafo segundo. Así pues, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el quinto motivo, basado en un error de apreciación
El demandante afirma que el Consejo incurrió en un error de apreciación de los hechos al mencionar su cargo de vicepresidente de Cham Holding, ya que, en el momento de la adopción del Reglamento de Ejecución n
o
1117/2012 y de la Decisión 2012/739, y con posterioridad, ya no ejercía dicho cargo, habiéndose hecho efectivo el nombramiento de un nuevo vicepresidente por la junta general ordinaria el 18 de septiembre de 2012.
El Consejo, apoyado por la Comisión, rebate las alegaciones del demandante.
Con carácter preliminar, cabe señalar que el motivo relativo al error de apreciación únicamente se formuló en la solicitud de adaptación de las pretensiones de 16 de julio de 2013 y no en la demanda. Se refiere a la mención «vicepresidente de Cham Holding» y no a las razones en que se basó el Consejo para la inscripción inicial del nombre del demandante en una lista de personas sujetas a medidas restrictivas.
A este respecto, se ha recordado en el apartado 49 anterior que el Consejo había notificado al demandante mediante escrito de 29 de mayo de 2012 su intención de completar la motivación de la inscripción de su nombre en una lista de personas sujetas a medidas restrictivas incluyendo en lo sucesivo, entre los motivos, su condición de vicepresidente de Cham Holding.
Asimismo, se desprende de los autos que, con ocasión de la junta general ordinaria de Cham Holding, celebrada el 18 de septiembre de 2012, el demandante no presentó su candidatura para ser reelegido vicepresidente.
Por otra parte, el 29 de noviembre de 2012, el Consejo adoptó la Decisión 2012/739 y el Reglamento de Ejecución n
o
1117/2012. La motivación de la inscripción del nombre del demandante en la lista de personas sujetas a medidas restrictivas que figura en el anexo de dichos actos fue modificada en el sentido anunciado por el Consejo en su anterior escrito.
Por lo tanto, procede declarar que en la fecha en que se adoptaron los actos impugnados, el demandante ya no ejercía el cargo de vicepresidente de Cham Holding.
No obstante, habida cuenta de que en la fecha en que se produjo el cambio en los órganos rectores de Cham Holding, el demandante estaba informado de la modificación prevista de la motivación de la Decisión 2012/739 y del Reglamento de Ejecución n
o
1117/2012, no puede reprocharse al Consejo que hiciese uso de esta motivación en los anexos de dichos actos.
No obstante, en relación con el Reglamento de Ejecución n
o
363/2013 y la Decisión 2013/255, adoptados el 22 de abril de 2013 y el 31 de mayo de 2013, respectivamente, debe señalarse que el Consejo tuvo oportunidad de rectificar su motivación, puesto que había transcurrido un plazo de aproximadamente ocho meses entre la junta general y la adopción de los actos impugnados.
Debe subrayarse asimismo que el demandante nunca discutió la procedencia de la motivación de los actos impugnados en cuanto a su cargo de presidente de la Cámara de Comercio e Industria de Alepo. Pues bien, según jurisprudencia reiterada, basta que un sólo motivo sea válido para fundamentar dichos actos (véase, en este sentido, la sentencia Kadi II, apartado 119). Así pues, el error de apreciación que se ha hecho constar en el apartado anterior en relación con la procedencia del motivo adicional de inscripción en la lista no puede dar lugar a la anulación de tales actos.
Por consiguiente, procede desestimar el quinto motivo.
Sobre los motivos tercero y cuarto, basados en la vulneración de derechos fundamentales como el derecho de propiedad, el derecho al honor y a la reputación, el derecho al trabajo, la libertad de empresa y el derecho a la presunción de inocencia, del derecho al respeto de la vida privada y del principio de proporcionalidad
En primer lugar, el demandante alega que las restricciones por tiempo indefinido de su derecho de propiedad impuestas por los actos impugnados, así como el carácter inadecuado de la motivación y la falta de pruebas aptas para justificar esas restricciones, constituyen una lesión desproporcionada e intolerable de su derecho de propiedad.
En segundo lugar, el demandante alega que los actos impugnados restringen de forma ilícita su derecho al honor y a la reputación, su derecho al trabajo y su libertad de empresa, así como, en último lugar, el principio de presunción de inocencia.
En tercer lugar, el demandante sostiene que los actos impugnados vulneran su derecho al respeto de la vida privada «por cuanto las medidas de congelación de fondos y de restricción a la libertad de circulación constituyen una injerencia desproporcionada en el derecho al respeto de la vida privada y una violación del principio general de proporcionalidad».
El Consejo, apoyado por la Comisión, rebate las alegaciones del demandante.
En primer lugar, por lo que respecta a la alegación relativa a las vulneraciones del derecho al honor y a la reputación, del derecho al trabajo y de la libertad de empresa del demandante, así como del principio de presunción de inocencia, no puede prosperar.
En efecto, ha de recordarse que resulta del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento que el escrito de interposición del recurso debe contener la cuestión objeto del litigio y la exposición sumaria de los motivos invocados, y que esta indicación debe ser suficientemente clara y precisa para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal de Justicia ejercer su control. De ello se desprende que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa un recurso deben deducirse de modo coherente y comprensible del propio texto del escrito de interposición del recurso (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de enero de 2003, Italia/Comisión, C‑178/00, Rec,
EU:C:2003:7
, apartado 6). Por ello, el escrito de interposición del recurso debe concretar en qué consiste el motivo sobre el que se apoya el recurso, de tal manera que su simple mención abstracta no cumple los requisitos exigidos por el Reglamento de Procedimiento (sentencia del Tribunal de 12 de enero de 1995, Viho/Comisión, T‑102/92, Rec,
EU:T:1995:3
, apartado 68).
Pues bien, en el caso de autos, procede señalar que la alegación relativa a las violaciones de los derechos fundamentales mencionados en el apartado 90 de la presente sentencia no contiene de forma suficientemente clara y precisa los reproches que la demandante desea formular. Por consiguiente, al Consejo no se le ha dado la posibilidad de preparar correctamente su defensa y el Tribunal no puede, a la vista de dicha alegación, ejercer su control.
Procede añadir, además, que los requisitos del artículo 44, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento son de orden público, por lo que al Tribunal le corresponde apreciar de oficio los motivos basados en el incumplimiento de tales requisitos (sentencias del Tribunal de 10 de julio de 1990, Automec/Comisión, T‑64/89, Rec,
EU:T:1990:42
, apartado 74, y de 14 de febrero de 2012, Italia/Comisión, T‑267/06,
EU:T:2012:69
, apartados 35 a 38). Por lo tanto, la alegación relativa a los derechos fundamentales mencionados en el apartado 90 debe declararse inadmisible.
En segundo lugar, por lo que se refiere a la alegación relativa a la vulneración del derecho de propiedad, debe recordarse en primer lugar que el derecho de propiedad forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión y se halla reconocido en el artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales.
Por otra parte, según jurisprudencia reiterada, los derechos reconocidos por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea no gozan, en el Derecho de la Unión, de una protección absoluta, sino que deben tomarse en consideración atendiendo a su función en la sociedad. Por consiguiente, pueden imponerse restricciones al ejercicio de estos derechos, siempre y cuando esas restricciones respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Unión y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados (sentencia Makhlouf/Consejo, antes citada, apartados 97 a 101 y 105).
En cuanto a la aplicación de estos principios en el caso de autos, es preciso señalar que las alegaciones formuladas por el demandante coinciden con las que el Tribunal desestimó en el asunto que dio lugar a la sentencia Makhlouf/Consejo, antes citada. En efecto, la adopción de medidas restrictivas contra el demandante es adecuada, en la medida en que se inscribe dentro de un objetivo de interés general tan fundamental para la Comunidad internacional como la protección de la población civil. Por lo tanto, la congelación de fondos, activos financieros y otros recursos económicos, así como la prohibición de entrada en el territorio de la UE impuestas a personas identificadas por su apoyo al régimen sirio no pueden, como tales, considerarse inadecuadas.
Seguidamente, las medidas restrictivas de que se trata son asimismo necesarias, puesto que las medidas alternativas menos restrictivas, como un mecanismo de autorización previa o una obligación de justificación
a posteriori
del uso de los fondos transferidos, no permiten alcanzar tan eficazmente el objetivo perseguido de luchar contra la financiación del régimen sirio, habida cuenta, en particular, de la posibilidad de eludir las restricciones impuestas.
Además, los actos impugnados, que contienen las medidas restrictivas controvertidas, se adoptaron respetando todas las garantías que permiten al demandante ejercer su derecho de defensa, como ya se ha señalado en los apartados 36 a 58 al analizar el segundo motivo.
Por último, los actos impugnados prevén la posibilidad de autorizar la utilización de fondos inmovilizados para atender a necesidades básicas o cumplir determinadas obligaciones, de conceder autorizaciones expresas que permitan la liberación de fondos u otros activos financieros o recursos económicos y de revisar periódicamente la inscripción en la lista con el fin de garantizar que las personas y entidades que ya no respondan a los criterios para figurar en la lista controvertida sean excluidas de ella.
En tercer lugar, en relación con la alegación relativa a la vulneración del derecho al respeto de la vida privada, ha de señalarse que los actos impugnados prevén asimismo que la autoridad competente de un Estado miembro puede autorizar la entrada en su territorio, en particular, por motivos humanitarios urgentes (sentencia del Tribunal de 12 de marzo de 2014, Al Assad/Consejo, T‑202/12, Rec,
EU:T:2004:113
, apartado 119).
Por lo tanto, teniendo en cuenta la vital importancia de la protección de la población civil en Siria y las excepciones previstas en las Decisiones impugnadas, las restricciones del derecho de propiedad y del derecho al respeto de la vida privada del demandante originadas por las Decisiones impugnadas no resultan desproporcionadas en relación con el objetivo perseguido.
Así pues, procede desestimar los motivos tercero y cuarto.
En consecuencia, procede desestimar el recurso sin necesidad de pronunciarse sobre la admisibilidad de las solicitudes de adaptación de las pretensiones formuladas en la fase de réplica y mediante el escrito de 16 de julio de 2013.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por el demandante, procede condenarlo a cargar con sus propias costas y con las del Consejo, incluidas las correspondientes al procedimiento sobre medidas provisionales, conforme a lo solicitado por éste.
No obstante, con arreglo al artículo 87, apartado 4, párrafo primero del Reglamento de Procedimiento, las Instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Por lo tanto, la Comisión soportará sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar al Sr. Fares Al-Chihabi a cargar con sus propias costas y con las del Consejo de la Unión Europea.

3)
La Comisión Europea cargará con sus propias costas.

Van der Woude
Wiszniewska-Białecka
Ulloa Rubio
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 30 de abril de 2015.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.