CELEX: 62013TJ0241
EFSJP
Komponenta za jamstva
EFJP i EPFRR
Izdaci isključeni iz financiranja
Goveđe meso
Ovčje i kozje meso
Duhan
Članak 69. Uredbe (EZ) br. 1782/2003
Članak 31. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1290/2005
Članak 23. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 796/2004

Okolnosti spora
Europska komisija je 29. studenoga 2010., nakon istrage provedene od 17. do 20. travnja 2007. koja se vodi pod poslovnim brojem NAC/2007/004, obavijestila Helensku Republiku o svojoj namjeri da iz financiranja Europske unije isključi određene izdatke nastale za tu državu članicu u području zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) za financijske godine 2007., 2008. i 2009. (godine podnošenja zahtjeva 2006. i 2007.).
Predmetni su izdaci nastali za Helensku Republiku na temelju članka 69. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1782/2003 od 29. rujna 2003. o zajedničkim pravilima za programe izravne potpore u sklopu zajedničke poljoprivredne politike i o uvođenju određenih programa potpore poljoprivrednicima (
SL L 270, str. 1
.).
Helenska Republika je 3. siječnja 2011. zatražila pokretanje postupka usklađivanja međusobnih stajališta, sukladno članku 31. stavku 3. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (
SL L 209, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1., str. 44.).
Tijelo za mirenje je 19. travnja 2011. dalo svoje mišljenje pod poslovnim brojem 11/GR/467.
Komisija je 23. srpnja 2012. Helenskoj Republici priopćila svoje konačno stajalište (u daljnjem tekstu: konačno stajalište).
Komisija je 15. listopada 2012. sastavila sažeto izvješće o rezultatima inspekcije u okviru postupka utvrđivanja usklađenosti na temelju članka 7. stavka 4. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1258/1999 od 17. svibnja 1999. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (
SL L 160, str. 103
.) i članku 31. Uredbe br. 1290/2005 te ga je dostavila državama članicama (u daljnjem tekstu: sažeto izvješće).
Provedbenom odlukom 2013/123/EU od 26. veljače 2013., donesenom nakon postupka utvrđivanja usklađenosti na temelju članka 7. stavka 4. Uredbe br. 1258/1999 i, u pogledu izdataka koji su nastali nakon 16. listopada 2006., na temelju članka 31. Uredbe br. 1290/2005, Komisija je iz financiranja Europske unije isključila određene izdatke nastale za države članice na temelju Komponente za jamstva Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP), u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (
SL L 67, str. 20
., u daljnjem tekstu: pobijana odluka), zbog njihove nesukladnosti s pravilima Unije.
Komisija je u toj odluci osobito iz financiranja Unije isključila 3686189,20 eura izdataka koje su grčke agencije za plaćanja imale u sektorima goveđeg i ovčjeg i kozjeg mesa te u sektoru duhana u financijskim godinama 2007., 2008. i 2009. (godine podnošenja zahtjeva 2006. i 2007.) i prijavile na ime Komponente za jamstvo EFSJP‑a ili EFJP‑a (u daljnjem tekstu zajednički nazvani: fondovi) zbog njihove nesukladnosti s pravilima Unije.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 25. travnja 2013. Helenska Republika pokrenula je ovaj postupak.
Odlukom predsjednika Općeg suda od 1. srpnja 2013. ovaj predmet dodijeljen je šestom vijeću. Budući da se sastav vijeća Općeg suda promijenio, a sudac izvjestitelj je raspoređen u osmo vijeće, tom je vijeću ovaj predmet dodijeljen 27. rujna 2013.
Odlukom predsjednika Općeg suda od 3. veljače 2015. ovaj predmet ponovno je dodijeljen šestom vijeću i novom sucu izvjestitelju.
Opći sud (šesto vijeće) odlučio je na temelju izvještaja suca izvjestitelja otvoriti usmeni dio postupka.
U okviru mjera upravljanja postupkom, predviđenima u članku 64. Poslovnika Općeg suda od 2. svibnja 1991., stranke su 27. svibnja 2015. pozvane da odgovore na određena pitanja. One su se pozivu odazvale u zadanim rokovima.
Na raspravi održanoj 14. srpnja 2015. saslušana su izlaganja stranaka kao i njihovi odgovori na postavljena pitanja Općeg suda.
Helenska Republika od Općeg suda zahtijeva da:
—
poništi pobijanu odluku u dijelu koji se na nju odnosi sukladno iznesenome u tužbi;
—
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
—
odbije tužbu kao neosnovanu;
—
naloži Helenskoj Republici snošenje troškova.
Pravo
Helenska Republika ističe dva tužbena razloga u potporu svojoj tužbi. Prvi tužbeni razlog se u bitnom temelji na povredi članka 69. Uredbe br. 1782/2003 i članka 31. Uredbe br. 1290/2005, a tiče se isključenih izdataka u sektorima goveđeg i ovčjeg i kozjeg mesa. Drugi tužbeni razlog se u bitnom temelji na povredi članka 23. Uredbe Komisije (EZ) br. 796/2004 od 21. travnja 2004. o detaljnim pravilima za provedbu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava predviđenih Uredbom Vijeća (EZ) br. 1782/2003 (
SL L 141, str. 18
.), na pogrešnoj ocjeni činjenica, nedostatnom i proturječnom obrazloženju i pogrešci koja se tiče činjenica, a tiče se isključenih izdataka u sektoru duhana.
Najprije, valja istaknuti da, kao što to proizlazi iz pismena stranaka, Helenska Republika pobijanu odluku osporava samo u dijelu u kojem je Komisija iz financiranja Unije isključila izdatke koje su grčke agencije za plaćanje imale u sektoru goveđeg i ovčjeg i kozjeg mesa te u sektoru duhana, u financijskim godinama 2007., 2008. i 2009. (godine podnošenja zahtjeva 2006. i 2007.), i to u ukupnom iznosu od 3686189,20 eura.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 69. Uredbe br. 1782/2003 i članka 31. Uredbe br. 1290/2005, a u kojemu je riječ o isključenim izdacima u sektorima goveđeg i ovčjeg i kozjeg mesa
Prvi tužbeni razlog u bitnom ima dva dijela. U prvom dijelu Helenska Republika ističe povredu članka 69. Uredbe br. 1782/2003. U drugom dijelu Helenska Republika ističe povredu članka 31. Uredbe br. 1290/2005.
Prvi dio prvog tužbenog razloga koji se odnosi na povredu članka 69. Uredbe br. 1782/2003
Helenska Republika tvrdi da države članice raspolažu širokim ovlastima radi provedbe mjera financiranja ZPP‑a iz Uredbe br. 1782/2003. Članak 69. te uredbe slijedi tu logiku s obzirom na to da predviđa da države članice mogu zadržati do 10% ukupnih sredstava potpora u svakom proizvodnom sektoru kako bi dodatno plaćanje dodijelile jednom od njih za posebne vrste poljoprivredne djelatnosti. Ako država članica odabere tu mogućnost, samo je ona nadležna da, na temelju jako široke margine prosudbe kojom raspolaže, odredi proizvođače u posebnim sektorima koji će koristiti predmetnu potporu, kao i uvjete i posebna pravila o dodjeli dodatnog plaćanja. Slijedom navedenoga, bilo kakav propust države članice nastao zbog formalne ili postupovne nepravilnosti u provedbi članka 69. Uredbe br. 1782/2003, kao što su one koje je Komisija utvrdila u ovom predmetu, ne može dovesti do financijske korekcije. Helenska Republika osobito osporava činjenicu da povrede obveza koje ističe Komisija mogu imati utjecaja na ciljeve članka 69. Uredbe br. 1782/2003.
Komisija osporava argumente koje je istaknula Helenska Republika.
Valja podsjetiti da je cilj postupka poravnanja računâ koje države članice polažu za izdatke financirane od strane fondova utvrđivanje stvarnog stanja i pravilnosti izdataka. Štoviše, u postupku utvrđivanja usklađenosti Komisija je dužna izvršiti financijsku korekciju ako izdaci za koje se financiranje traži nisu učinjeni u skladu s pravilima Unije, pri čemu takva financijska korekcija ima za cilj izbjeći terećenje fondova za iznose koji nisu služili financiranju cilja postavljenoga konkretnim propisom Unije (vidjeti presudu od 10. srpnja 2014., Grčka/Komisija,
T‑376/12
, Zb. (ulomci),
EU:T:2014:623
, t.
163.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, valja istaknuti da je cilj Uredbe br. 1782/2003 omogućiti prijelaz s potpore proizvodnji na potporu proizvođaču progresivnim smanjenjem izravnih plaćanja i uvođenjem programa potpore proizvodno nevezanom dohotku, odnosno jedinstvenog plaćanja koje je određeno na temelju prava koja prethode referentnom razdoblju, kako bi poljoprivrednici Unije postali konkurentniji. Uvođenje programa jedinstvenog plaćanja potpada pod novi ZPP čiji je jedan od glavnih ciljeva racionalizacija i pojednostavljenje mjerodavnih pravila Unije, uz ostvarenje što veće decentralizacije pri provedbi politika, ostavljajući što veću slobodu državama članicama i njihovim regijama (presuda od 19. rujna 2013., Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou,
C‑373/11
, Zb.,
EU:C:2013:567
, t.
17.
i
18.
).
Glava III. Uredbe br. 1782/2003 sadržava osnovna pravila sustava jedinstvenog plaćanja. Također predviđa da poljoprivrednici kojima je, tijekom referentnog razdoblja, dodijeljeno plaćanje iz barem jednog od programa potpore iz Priloga VI. Uredbi 1782/2003 imaju pravo na potporu izračunatu na osnovi referentnog iznosa koji se za to razdoblje, za svakog poljoprivrednika, dobije od godišnjeg prosječnog iznosa svih potpora dodijeljenih u okviru tih programa. Ukupan referentni iznos ne može biti viši od nacionalne gornje granice određene za svaku državu članicu u Prilogu VIII. toj uredbi.
Poglavlje 5. Glave III. Uredbe br. 1782/2003 sadržava odredbe koje omogućuju državama članicama da, među ostalim, odluče da će djelomično primijeniti program jedinstvenog plaćanja. Države članice mogu na taj način zadržati određena proizvodno vezana izravna plaćanja.
Članak 69. Uredbe br. 1782/2003 jedan je od tih odredbi. Njime se propisuje da države članice mogu zadržati do 10% sredstava iz nacionalne gornje granice za svaki sektor iz Priloga VI. toj uredbi i na godišnjoj razini izvršiti dodatno plaćanje poljoprivrednicima iz sektora obuhvaćenih spomenutom mjerom. To se dodatno plaćanje dodjeljuje posebnim vrstama poljoprivredne djelatnosti koje su važne za zaštitu ili unaprjeđenje okoliša ili za unaprjeđenje kakvoće ili trgovine poljoprivrednim proizvodima.
Uvjete dodjele dodatnog plaćanja iz članka 69. Uredbe br. 1782/2003 Komisija je definirala u članku 48. Uredbe (EZ) br. 795/2004 od 21. travnja 2004. o detaljnim pravilima provedbe programa jedinstvenog plaćanja predviđenog Uredbom br. 1782/2003 (
SL L 141, str. 1
.).
U ovom slučaju, kao što to proizlazi iz sažetog izvješća, Komisija je istaknula da u pogledu sektora goveđeg i ovčjeg i kozjeg mesa postoje nedostaci i u ključnim i sekundarnim kontrolama. Osim toga, Komisija je utvrdila da su kriteriji prihvatljivosti za korištenje potpore promijenjeni nakon završetka godine podnošenja zahtjeva 2006. u sektoru goveđeg mesa, odnosno da su nepravodobno utvrđeni za godine podnošenja zahtjeva 2006. i 2007. u sektoru ovčjeg i kozjeg mesa. Ti su nedostaci doveli do paušalne financijske korekcije za financijske godine 2007., 2008. i 2009. u sektorima goveđeg i ovčjeg i kozjeg mesa, kao i do specifične financijske korekcije za 2007. u pogledu sektora goveđeg mesa.
Helenska Republika ne dovodi u pitanje činjenično utvrđenje Komisije preuzeto iz sažetog izvješća. Ona u bitnom tvrdi, kao prvo, da raspolaže marginom prosudbe u okviru provođenja članka 69. Uredbe br. 1782/2003 i, kao drugo, da utvrđeni nedostaci nemaju utjecaja na ciljeve koji se namjeravaju postići navedenim člankom 69.
Kao prvo, valja istaknuti da je cilj dodatnog plaćanja iz članka 69. Uredbe br. 1782/2003, s jedne strane, potaknuti poljoprivrednike da poštuju zahtjeve koji se odnose na unaprjeđenje kakvoće njihovih proizvoda i na zaštitu okoliša nagrađivanjem za najbolju prilagodbu novim zahtjevima ZPP‑a i, s druge strane, umanjiti posljedice koje za određene proizvodne sektore nastaju zbog prijelaza s programa izravnih plaćanja na program jedinstvenog plaćanja (presuda Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, t. 23.
supra
,
EU:C:2013:567
, t.
47.
).
U tom kontekstu, članak 69. Uredbe br. 1782/2003 svakoj državi članici dodjeljuje marginu prosudbe prilikom izvršavanja dodatnih plaćanja u okviru reforme ZPP‑a. Međutim, ovlast koja je dodijeljena državama članicama ograničena je i podvrgnuta nizu istodobno materijalnih i postupovnih uvjeta (vidjeti u tom smislu presudu Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, t. 23.
supra
,
EU:C:2013:567
, t.
23.
i
29.
).
Konkretno, članak 48. stavak 6. Uredbe br. 795/2004, na koji se posebno upućuje u sažetom izvješću u pogledu sektora goveđeg i ovčjeg i kozjeg mesa (točke 11.2.1.2 i 11.2.1.3 sažetog izvješća), predviđa kako slijedi:
„Države članice, najkasnije do 1. kolovoza u godini koja prethodi prvoj godini primjene programa jedinstvenog plaćanja, obavještavaju o plaćanjima koja namjeravaju dodijeliti, a osobito o uvjetima prihvatljivosti i obuhvaćenim sektorima.
Svaka izmjena obavijesti iz prvog stavka moguća je do 1. kolovoza tekuće godine te se primjenjuje na sljedeću godinu. O njoj se odmah obavješćuje Komisija zajedno s naznakom objektivnih kriterija koji opravdavaju tu izmjenu. Međutim, država članica ne može izmijeniti obuhvaćene sektore niti postotak zadržanih sredstava.“
Ta obveza omogućuje Komisiji da bude obaviještena o uvjetima prihvatljivosti koje su odredile države članice. Ona također osigurava to da su gospodarski subjekti prije početka godine podnošenja zahtjeva upoznati s uvjetima koji im omogućuju pristup dodatnim plaćanjima iz članka 69. Uredbe br. 1782/2003. U tom pogledu valja podsjetiti na to da je cilj predmetnog dodatnog plaćanja, među ostalim, potaknuti poljoprivrednike da poštuju zahtjeve koji se odnose na unaprjeđenje kakvoće njihovih proizvoda i na zaštitu okoliša nagrađivanjem za najbolju prilagodbu novim zahtjevima ZPP. Ta se poticajna funkcija dodatnog plaćanja može ostvariti samo ako su predmetni poljoprivrednici upoznati s uvjetima prihvatljivosti za godinu podnošenja zahtjeva prije njezina početka i ako ti uvjeti nisu kasnije izmijenjeni. Međutim, u ovom slučaju nijedan element ne upućuje na to da su predmetni poljoprivrednici iz sektora ovčjeg i kozjeg mesa na vrijeme bili upoznati s uvjetima prihvatljivosti za godine podnošenja zahtjeva 2006. i 2007., kao što je to istaknulo tijelo za mirenje u točki 6.3 svojeg izvješća. Osim toga, u pogledu sektora goveđeg mesa uvjeti prihvatljivosti izmijenjeni su nakon završetka godine podnošenja zahtjeva 2006.
K tome, valja istaknuti da je Komisija utvrdila da se osim na povrede članka 48. stavka 6. Uredbe br. 795/2004 nedostaci odnose i na ključne i na sekundarne kontrole na temelju osobito članka 23. stavka 1., članka 25. i članka 28. stavka 1. točke (d) Uredbe br. 796/2004, kao i točke 1. (C) i točke 4. (A) Priloga I. Uredbi Komisije (EZ) br. 885/2006 od 21. lipnja 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe br. 1290/2005 (
SL L 171, str. 90
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 88.), kako su se primjenjivali u trenutku nastanka činjenica.
U tom pogledu valja podsjetiti da države članice moraju organizirati sustav administrativnih kontrola i kontrola na terenu kojima se osigurava pravilno ispunjavanje materijalnih i formalnih uvjeta za dodjelu potpora. Ako takav sustav kontrola ne postoji ili ako je sustav koji je država članica uvela nedostatan u smislu da pobuđuje sumnje u pogledu ispunjenja tih uvjeta, Komisija pravilno odbija određene izdatke koje je učinila dotična država članica (presuda od 12. lipnja 1990., Njemačka/Komisija,
C‑8/88
, Zb.,
EU:C:1990:241
, t.
20.
i
21.
; od 14. travnja 2005., Španjolska/Komisija,
C‑468/02
,
EU:C:2005:221
, t.
36.
i od 30. rujna 2009., Portugal/Komisija,
T‑183/06
,
EU:T:2009:370
, t.
31.
).
Kad je riječ o pravilima o teretu dokazivanja u području poravnanja računa, Komisija mora opravdati svoju odluku kojom utvrđuje neprovođenje kontrola ili nedostatke u njihovoj provedbi od strane predmetne države članice. Međutim, Komisija nije dužna iscrpno dokazivati nedostatnost kontrola koje su provele nacionalne vlasti ili netočnost iznosa koje su one dale, nego podnijeti dokaz koji opravdava njezinu ozbiljnu i razumnu sumnje glede tih kontrola ili tih iznosa. Predmetna država članica, sa svoje strane, ne može oboriti Komisijine tvrdnje a da ne potkrijepi vlastite navode dokazima o postojanju pouzdanog i djelotvornog sustava kontrole. Budući da joj ne uspijeva dokazati da su Komisijine tvrdnje netočne, te tvrdnje čine dokaze koji mogu stvoriti ozbiljne sumnje u provođenje primjerenog i učinkovitog sustava mjera provjere i kontrole. To olakšanje Komisijina tereta dokazivanja objašnjava se činjenicom da je država članica ta koja je u najboljem položaju da prikupi i provjeri podatke potrebne za poravnanje računa europskih poljoprivrednih fondova i koja, posljedično, mora podnijeti što detaljniji i iscrpniji dokaz o stvarnom provođenju tih kontrola ili o točnosti iznosa i, po potrebi, o netočnosti tvrdnji Komisije (presude od 11. siječnja 2001., Grčka/Komisija,
C‑247/98
, Zb.,
EU:C:2001:4
, t.
7.
do
9.
; od 6. ožujka 2001., Nizozemska/Komisija,
C‑278/98
, Zb.,
EU:C:2001:124
, t.
39.
do
41.
, i od 24. veljače 2005., Grčka /Komisija,
C‑300/02
, Zb.,
EU:C:2005:103
, t.
33.
do
36.
).
U ovom slučaju, valja istaknuti da nedostaci koje je Komisija utvrdila u pogledu ključnih i sekundarnih kontrola, koji se odnose na sektore goveđeg i ovčjeg i kozjeg mesa, čine dokaze o njezinoj ozbiljnoj i razumnoj sumnji u pogledu svih administrativnih kontrola i kontrola na terenu koje Helenska Republika mora provesti kako bi osigurala pravilno ispunjavanje materijalnih i formalnih uvjeta za dodjelu potpora. Osim toga, valja utvrditi da Helenska Republika pred Općim sudom ne osporava nedostatke koje je Komisija utvrdila u pogledu sektora goveđeg i ovčjeg i kozjeg mesa. Stoga nijedan element ne omogućuje dovođenje u pitanje Komisijine odluke o tome da ne prizna određene izdatke nastale za Helensku Republiku. Osim toga, valja istaknuti da, suprotno onomu što u bitnom tvrdi Helenska Republika, margina prosudbe kojom ona raspolaže u okviru članka 69. Uredbe br. 1782/2003, ne oslobađa je od obveza koje ima, osobito obveze da osigura poštovanje uvjeta dodjele predmetnog dodatnog plaćanja na teret fondova.
Kao drugo, valja istaknuti da, suprotno onomu što u bitnom tvrdi Helenska Republika, nedostaci koje je utvrdila Komisija u ovom slučaju nužno utječu na ciljeve koji se žele postići člankom 69. Uredbe br. 1782/2003. To osobito proizlazi iz činjenice da predmetni poljoprivrednici nisu na vrijeme bili upoznati s uvjetima dodjele dodatnog plaćanja, što oduzima poticajnu funkciju članku 69. Uredbe br. 1782/2003. Osim toga, nedostaci koje je utvrdila Komisija u pogledu ključnih i sekundarnih kontrola ne omogućavaju to da se osigura da dodatna plaćanja na teret fondova doista odgovaraju ciljevima koji se žele postići člankom 69. Uredbe br. 1782/2003. Naposljetku, i u svakom slučaju, valja istaknuti da se nedostaci koje je utvrdila Komisija tiču osobito zakašnjelog obavještavanja o maksimalnom udjelu mikroflore za ovčje i kozje mlijeko i naknadne izmjene minimalnog broja teljenja po proizvođaču goveđeg mesa. Doista, kako to opravdano ističe Komisija, ti se nedostaci odnose na uvjete prihvatljivosti koji su usko povezani s ciljevima koji se žele postići člankom 69. Uredbe br. 1782/2003.
U tim uvjetima, vodeći računa o svim navedenim elementima, Komisija je opravdano odlučila da u ovom slučaju mora primijeniti financijsku korekciju za plaćanja koja su grčke agencije izvršile na temelju članka 69. Uredbe br. 1782/2003 u sektorima goveđeg i ovčjeg i kozjeg mesa.
Vodeći računa o tim elementima, prvi dio prvog tužbenog razloga valja odbiti kao neosnovan.
Drugi dio prvog tužbenog razloga koji se odnosi na povredu članka 31. Uredbe br. 1290/2005
Helenska Republika tvrdi da je jedan od uvjeta iz članka 31. Uredbe br. 1290/2005 za primjenu financijske korekcije taj da je fondovima uzrokovana šteta. Ona smatra da u ovom slučaju, međutim, dodatna plaćanja iz članka 69. Uredbe br. 1782/2003 nisu mogla biti dodijeljena u iznosu višem od nacionalne gornje granice za izravna plaćanja, nego da proizlaze iz zadržavanja sredstava primijenjenog na proizvođače iz istog sektora. Tim se plaćanjima stoga ne uzrokuje šteta fondovima na način da jedan od uvjeta iz članka 31. Uredbe br. 1290/2005 nije ispunjen. Naime, financijskom korekcijom koja se u ovom slučaju nameće dolazi, prema mišljenju Helenske Republike, do stjecanja bez osnove na strani fondova jer je 10% sredstava iz članka 69. Uredbe br. 1782/2003 zadržano od poljoprivrednika koji se koriste izravnim potporama iz predmetnog sektora.
Komisija osporava argumente koje je iznijela Helenska Republika.
Valja istaknuti da, sukladno članku 31. stavku 2. Uredbe br. 1290/2005, na koji se u svojim pismenima u bitnom poziva Helenska Republika:
„Komisija procjenjuje iznose koji se isključuju na temelju težine zabilježene nesukladnosti. Uzima u obzir vrstu i težinu povrede te financijsku štetu prouzročenu Zajednici.“
U ovom slučaju valja utvrditi da se, suprotno onomu što u bitnom ističe Helenska Republika, člankom 31. stavkom 2. Uredbe br. 1290/2005 ne uvodi uvjet prema kojemu svaka financijska korekcija ovisi o dokazivanju stvarne štete koju su pretrpjeli fondovi (vidjeti u tom smislu rješenje od 15. srpnja 2014., Grčka/Komisija,
C‑71/13 P
,
EU:C:2014:2119
, t.
21.
). Pozivanje Helenske Republike na tu odredbu ne može dovesti u pitanje zaključke Komisije, koji počivaju na nepostojanju sukladnosti nastalih izdataka s pravilima Unije.
Osim toga, valja odbiti argument Helenske Republike kojim se, u ovom slučaju, aludira na stjecanje bez osnove na strani fondova. Naime, kako to ispravno ističe Komisija u svojim pismenima, dodatno plaćanje koje se dodjeljuje na temelju članka 69. Uredbe br. 1782/2003 financiraju fondovi. Činjenica da rezerva od 10% iz članka 69. Uredbe br. 1782/2003 zapravo nastaje smanjenjem iznosa jedinstvenih plaćanja dodijeljenih poljoprivrednicima predmetnih sektora ne može promijeniti taj zaključak. Stoga je argument Helenske Republike očito neosnovan.
Vodeći računa o tim elementima, drugi dio prvog tužbenog razloga valja odbiti kao neosnovan.
Prema tome, prvi tužbeni razlog valja odbiti u cijelosti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 23. Uredbe br. 796/2004, na pogrešnoj ocjeni činjenica, nedostatnom i proturječnom obrazloženju i pogrešci koja se tiče činjenica, a u kojemu je riječ o isključenim izdacima u sektoru duhana
Drugi tužbeni razlog u bitnom ima dva dijela. U prvom dijelu Helenska Republika ističe povredu članka 23. Uredbe br. 796/2004, pogrešnu ocjenu činjenica i nedostatno i proturječno obrazloženje. U drugom dijelu Helenska Republika ističe pogrešku koja se tiče činjenica.
Prvi dio drugog tužbenog razloga koji se odnosi na povredu članka 23. stavka 1. Uredbe br. 796/2004, na pogrešnu ocjenu činjenica i na nedostatno i proturječno obrazloženje
Helenska Republika ističe da paušalna financijska korekcija koju je Komisija provela u sektoru duhana počiva osobito na neprovođenju kontrola u razdoblju od otprilike dva mjeseca tijekom žetve u 2006. Međutim, Helenska Republika smatra da članak 23. Uredbe br. 796/2004 ne utvrđuje točne rokove za provođenje kontrola, nego samo zahtijeva da one budu djelotvorne. U sektoru duhana kontrole na terenu mogu se provesti nakon rujna, odnosno nakon berbe listova duhana, kako se ne bi ugrozila njihova djelotvornost, što je Komisija priznala tijekom postupka. Helenska Republika smatra da obrazloženje Komisije nema temelja u propisima. Ono je usto nedostatno i neprecizno jer ne omogućuje da se utvrdi zbog čega te kontrole nisu bile djelotvorne. To je obrazloženje također proturječno činjenici da je Komisija tijekom postupka priznala da su kontrole djelotvorne. U okviru svojeg odgovora na mjeru upravljanja postupkom Helenska Republika ističe da postoji očita proturječnost između obrazloženja sadržanog u konačnom stajalištu i onog ponuđenog u sažetom izvješću.
Komisija ističe da je prihvatila objašnjenja Helenske Republike u pogledu kašnjenja oko dana provođenja kontrola na terenu. To kašnjenje, smatra ona, ne predstavlja razlog za financijsku korekciju u sektoru duhana, kao što to proizlazi iz njezina konačnog stajališta. Financijska korekcija počiva na nedostacima utvrđenima u ključnim kontrolama prerađivačkih industrija u 2006. i 2007., o kojima je riječ u drugom prigovoru. U okviru odgovora na mjeru upravljanja postupkom Komisija ističe da je „nesukladnost“ koja se može pojaviti između konačnog stajališta i sažetog izvješća „očita posljedica pogreške ili oklijevanja autora sažetog izvješća u pogledu ‚važnosti’ nedostatka koji se ogleda u neprovođenju kontrola“. Komisija međutim ističe da ta „nesukladnost“ nema utjecaja na financijsku korekciju koja je primijenjena u ovom slučaju. Pozivajući se na dokument br. VI/5330/97, naslovljen „Smjernice za izračun financijskih posljedica prilikom donošenja odluke o poravnanju računa jamstva EFSJP‑a“ (u daljnjem tekstu: dokument br. VI/5330/97), Komisija tvrdi da je u ovom slučaju nedostatak koji se odnosi na „neprovođenje ključnih kontrola prerađivačâ u 2006. i 2007.“, koji je utvrđen i u sažetom izvješću, sam po sebi dovoljan da opravda financijsku korekciju „u visini od 5%“. Posljedično, uzimanje ili neuzimanje u obzir drugog nedostatka ne utječe na razinu konačno primijenjene financijske korekcije.
Najprije valja istaknuti da su države članice, kao što su stranke to potvrdile u svojim odgovorima na mjere upravljanja postupkom, o sažetom izvješću obaviještene u okviru Odbora za fondove, koji je postao Odbor za poljoprivredne fondove. Uvodna izjava 6. pobijane odluke pojašnjava u tom pogledu „[d]a je u odnosu na slučajeve na koje se odnosi [navedena] odluka Komisija o procjeni iznosa koje treba isključiti zbog njihove nesukladnosti s pravilima Unije […] obavijestila države članice u okviru sažetog izvješća“. Komisija, osim toga, u uvodu sažetog izvješća navodi da se „[s]vakoj odluci prilaže sažeto izvješće o provedenim istragama, koje omogućuje da se procijeni je li se prema državama članicama postupalo na jednak način u pogledu izvedenih zaključaka“. Sažeto izvješće stoga je ključan dokument za razumijevanje obrazloženja pobijane odluke jer se ono na njemu temelji (vidjeti u tom smislu presudu od 15. prosinca 2011., Luksemburg/Komisija,
T‑232/08
,
EU:T:2011:751
, t.
12.
).
U ovom slučaju valja istaknuti da je, kao što to proizlazi iz stranice 74. sažetog izvješća, Komisija odlučila Helenskoj Republici nametnuti paušalnu financijsku korekciju u sektoru duhana na temelju dvaju nedostataka u ključnim kontrolama, to jest zbog „razdoblja bez kontrole (skoro dva mjeseca) u 2006.“ i zbog „neprovođenja ključnih kontrola prerađivačâ u 2006. i 2007.“.
Međutim, kao što to proizlazi iz točke 4.3 konačnog stajališta, nedostatak koji se odnosi na „razdoblje bez kontrole (skoro dva mjeseca) u 2006.“ Komisija više ne uzima u obzir.
Osim toga, u četvrtom stavku točke 2.4 konačnog stajališta, naslovljene „Razdoblje bez kontrole“, navodi se da u pogledu sektora duhana Komisija prihvaća da je predmetno razdoblje bez kontrole rezultat manjkavog upravljanja koje nije bitno negativno utjecalo na djelotvornost kontrola na terenu. Taj četvrti stavak ne javlja se u odgovarajućoj točki sažetog izvješća, to jest u točki 11.2.5.4.
Stoga postoji očita proturječnost između obrazloženja sadržanih u konačnom stajalištu i sažetom izvješću, što je Komisija zapravo i priznala u okviru odgovora na mjeru upravljanja postupkom. Sažeto izvješće također proturječi činjenici da je Komisija, što ona navodi u svojim pismenima, tijekom upravnog postupka prihvatila objašnjenja Helenske Republike u pogledu predmetnih nedostataka.
U tom pogledu valja podsjetiti da proturječnost u obrazloženju odluke čini povredu obveze proizišle iz članka 296. UFEU‑a koja može utjecati na valjanost predmetnog akta ako se utvrdi da se, zbog te proturječnosti, adresat tog akta ne može, u cijelosti ili djelomično, upoznati sa stvarnim razlozima za tu odluku i da je zbog te činjenice izreka akta, u cijelosti ili djelomično, pravno neutemeljena (vidjeti presudu od 4. ožujka 2009., Italija/Komisija,
T‑424/05
,
EU:T:2009:49
, t.
67.
i navedenu sudsku praksu).
K tome, prema ustaljenoj sudskoj praksi, u okviru kontrole zakonitosti iz članka 263. UFEU‑a, Sud i Opći sud su nadležni za rješavanje tužbi zbog nenadležnosti, bitne povrede postupka, povrede Ugovorâ ili bilo kojeg pravnog pravila vezanog uz njegovu primjenu ili zbog zloporabe ovlasti. Članak 264. UEU‑a predviđa da se predmetni akt, ako je tužba osnovana, proglasi ništavim. Sud i Opći sud stoga ni u kojem slučaju ne mogu svojim obrazloženjem zamijeniti ono autora pobijanog akta (vidjeti presudu od 28. veljače 2013., Portugal/Komisija,
C‑246/11 P
,
EU:C:2013:118
, t.
85.
i navedenu sudsku praksu).
Kao prvo, valja napomenuti da nakon čitanja sažetog izvješća nije moguće utvrditi proizlazi li spominjanje nedostatka koji se odnosi na „razdoblje bez kontrole (skoro dva mjeseca) u 2006.“ iz obične materijalne pogreške ili iz želje Komisije da o tome vodi računa, iako se čini da je tijekom upravnog postupka prihvatila objašnjenja Helenske Republike. Naime, s jedne strane, dodavanje tog nedostatka podudara se s povlačenjem stajališta koje je Komisija izrazila u konačnom stajalištu, prema kojemu predmetni nedostatak bitno negativno ne utječe na djelotvornost kontrola na terenu. S druge strane, Komisija je sama u svojem odgovoru na mjeru upravljanja postupkom priznala da je predmetna proturječnost „očita posljedica pogreške ili oklijevanja autora sažetog izvješća u pogledu ‚važnosti’ nedostatka koji se ogleda u neprovođenju kontrola“. Stoga Komisija u sažetom izvješću razvija dvije različite hipoteze kojima objašnjava navođenje nedostatka koji se odnosi na „razdoblje bez kontrole (skoro dva mjeseca) u 2006.“. Helenska Republika se prema tome nalazi u situaciji u kojoj mora nagađanjem pokušati shvatiti zašto se predmetni nedostatak spominje u sažetom izvješću, iako ga više nema u konačnom stajalištu, te utvrditi je li taj nedostatak uzet u obzir prilikom određivanja financijske korekcije i, po potrebi, kakav je njegov utjecaj na razinu navedene korekcije. Nadalje, valja istaknuti da je Helenska Republika u okviru tužbe podnesene Općem sudu istaknula meritorne argumente radi dokazivanja da je Komisija počinila pogrešku uzimanjem u obzir predmetnog nedostatka.
Kao drugo, prema dokumentu br. VI/5330/97, na koji se poziva Komisija, „[a]ko isti sustav ima nekoliko nedostataka, paušalne stope korekcije nisu kumulativne, a najteži nedostatak uzima se kao pokazatelj rizikâ koje uključuje cjelokupan sustav“ (dokument br. VI/5330/97, str. 13.). Taj dio dokumenta br. VI/5330/97 spominje se u sažetom izvješću. Komisija dodaje, u pogledu sektora duhana: „[p]rema tome, za godinu podnošenja zahtjeva 2007., ako se uoči jedan ili više nedostataka u ključnim i sekundarnim kontrolama, rizik potonjih za fond kompenzira se financijskom korekcijom koja odgovara (jednom ili više) nedostataka u ključnim kontrolama“.
U tom pogledu, najprije valja istaknuti da se u sažetom izvješću upućuje na relevantni dio dokumenta br. VI/5330/97 samo da bi se relativizirao utjecaj nedostataka u sekundarnim kontrolama na razinu nametnute paušalne korekcije, kao što to pokazuje uporaba izraza „prema tome“.
Nadalje, valja istaknuti da relevantni dio sažetog izvješća ponovno sadržava proturječnost obrazloženja u odnosu na konačno stajalište, što je Komisija priznala na raspravi. Naime, dok se sažeto izvješće poziva na „godinu podnošenja zahtjeva 2007.“, konačno stajalište govori o „godinama podnošenja zahtjeva 2006. i 2007.“. Ovdje valja istaknuti da se proturječnost obrazloženja, koju ističe Helenska Republika, odnosi na godinu podnošenja zahtjeva 2006. Također treba istaknuti da naslov sažetog izvješća koji se odnosi na sektor duhana sadržava sljedeću rečenicu: „Izmjena financijske korekcije predložene za godinu podnošenja zahtjeva 2006.“. Međutim, obrazloženje sažetog izvješća na kojem se temelji financijska korekcija ne odnosi se na godinu podnošenja zahtjeva 2006. Ovi različiti elementi stvaraju dodatnu konfuziju oko obrazloženja koje je već proturječno.
Naposljetku i pod pretpostavkom da nedostatak koji se odnosi na „neprovođenje ključnih kontrola prerađivačâ u 2006. i 2007.“ može opravdati financijsku korekciju „u visini od 5%“, kako to tvrdi Komisija, nakon čitanja sažetog izvješća nije moguće utvrditi je li Komisija u ovom slučaju taj nedostatak uzela u obzir radi utvrđivanja razine financijske korekcije za godinu podnošenja zahtjeva 2006. ili je više vodila računa o nedostatku koji se odnosi na „razdoblje bez kontrole (skoro dva mjeseca) u 2006.“, ili je čak vodila računa o oba nedostatka. Naime, kao prvo, sažeto izvješće na dvosmislen način navodi da financijska korekcija odgovara „jednom ili više“ nedostataka u ključnim kontrolama (sažeto izvješće, str. 74.). Kao drugo, valja istaknuti da sažeto izvješće, u dijelu koji se odnosi na „glavna utvrđenja“ (točka 11.2.1 sažetog izvješća) i na „glavne zamjerke“ (točka 11.2.1.1 sažetog izvješća), sadržava naslov koji se odnosi na nedostatke utvrđene u „planiranju kontrola na terenu“ u sektorima goveđeg i ovčjeg mesa te „duhana“. Komisija ondje navodi da je „zakašnjeli početak kontrola na terenu u 2006. (skoro dva mjeseca nakon podnošenja zahtjevâ) rezultirao razdobljem bez kontrole te da je prema tome oslabio djelotvornost cjelokupnog sustava kontrole“. To utvrđenje ponovljeno je u dijelu sažetog izvješća naslovljenom „Konačno stajalište Komisije“ (točka 11.2.5 sažetog izvješća), gdje se navodi da Komisija „smatra da je zakašnjeli početak kontrola na terenu (skoro dva mjeseca nakon podnošenja zahtjeva) rezultirao razdobljem bez kontrole te da je prema tome oslabio djelotvornost cjelokupnog sustava kontrole i doveo do rizika za fondove“. Iz tih elemenata proizlazi da se, suprotno onomu što je tvrdila Komisija, osobito na raspravi, ne može smatrati da je nedostatak koji se odnosi na „razdoblje bez kontrole (skoro dva mjeseca) u 2006.“ sekundaran, ili čak zanemariv, i da se samo na nedostatku koji se odnosi na „neprovođenje ključnih kontrola prerađivačâ u 2006. i 2007.“ može temeljiti razina financijske korekcije za godinu podnošenja zahtjeva 2006.
Iz tih razmatranja proizlazi da proturječnost obrazloženja koja postoji između sažetog izvješća i drugih dokumenata relevantnih za upravni postupak, uz ostale nepreciznosti i proturječnosti u obrazloženju spomenutog izvješća, ne omogućuju Helenskoj Republici da se upozna sa stvarnim razlozima za pobijanu odluku u pogledu financijske korekcije nametnute za plaćanja koje se odnose na godinu podnošenja zahtjeva 2006. u sektoru duhana.
Stoga valja prihvatiti prvi dio drugog tužbenog razloga i na temelju toga poništiti pobijanu odluku u dijelu u kojem ona isključuje određene izdatke nastale za Helensku Republiku u sektoru duhana za godinu podnošenja zahtjeva 2006.
Drugi dio drugog tužbenog razloga koji se odnosi na pogrešku koja se tiče činjenica
Helenska Republika ističe da paušalna financijska korekcija koju je provela Komisija u sektoru duhana također počiva na neprovođenju ključnih kontrola prerađivačâ duhana. Konkretno govoreći, Komisija je procijenila da sustav kontrole koji je uspostavila Grčka nije u potpunosti sukladan članku 38. Uredbe br. 796/2004 i odredbama o kontroli iz njezina članka 33. stavka 3. Međutim, Helenska Republika smatra da je postupak kontrole dodatnih plaćanja u sektoru duhana iscrpno reguliran brojnim nacionalnim odredbama, koje ona navodi u svojim pismenima. Te odredbe, koje su, prema njezinu mišljenju, dosljedno poštovane, dokazuju da je sustav koji je uveden u Grčkoj u skladu s pravilima Unije. Ocjena Komisije stoga počiva na pogrešci koja se tiče činjenica. Helenska Republika dodaje da se članak 33.c stavak 2. Uredbe br. 796/2004, na koji se poziva Komisija, ne odnosi na plaćanja iz članka 69. Uredbe br. 1782/2003. Osim toga, upućivanjem na druge dvije odluke Komisije kojima se iz financiranja Unije isključuju određeni izdaci koji su nastali za države članice Helenska Republika u svojoj replici tvrdi da se pobijanom odlukom krši načelo
ne bis in idem
. Naposljetku, Helenska Republika pobija Komisijine tvrdnje da nacionalne mjere kontrole nisu bile na snazi tijekom predmetnog razdoblja.
Komisija osporava argumente koje je iznijela Helenska Republika.
Najprije, valja istaknuti da se nedostatak koji se odnosi na „neprovođenje ključnih kontrola prerađivačâ“ odnosi na plaćanja izvršena u sektoru duhana za godine podnošenja zahtjeva 2006. i 2007. Također valja podsjetiti da je prvi dio drugog tužbenog razloga prihvaćen i da valja poništiti pobijanu odluku u dijelu u kojem isključuje određene izdatke nastale za Helensku Republiku u sektoru duhana za godinu podnošenja zahtjeva 2006. Međutim, budući da se taj poništaj odnosi samo na godinu podnošenja zahtjeva 2006., Helenska Republika i dalje ima interes da Opći sud ispita argumente u kojima je riječ o plaćanjima izvršenima za godinu podnošenja zahtjeva 2007., za koju financijska korekcija počiva isključivo na nedostatku koji se odnosi na „neprovođenje ključnih kontrola prerađivačâ“.
Prema članku 33.c stavku 2. Uredbe br. 796/2004, koji se primjenjuje na dodatna plaćanja na temelju članka 38. iste uredbe, kontrole „u trenutku prve prerade i pripreme duhana“ osobito uključuju „provjeru zaliha prerađivačâ“. Stavak 3. te iste odredbe pojašnjava da se „[k]ontrole predviđene [spomenutim] člankom provode na mjestu na kojem se prerađuje sirovi duhan“.
U ovom slučaju, iz sažetog izvješća proizlazi da, prema mišljenju Komisije, dodatne provjere moraju upotpuniti one koje su već provedene prilikom isporuke duhana, poput „kontrole zaliha poduzetnika“ (točka 11.2.1.4 3 sažetog izvješća).
Helenska Republika priznala je Komisiji da ne provodi „nijednu kontrolu“ o kojoj je riječ, osobito ako to nije ekonomski isplativo (točka 11.2.2.4 2 sažetog izvješća).
U tom pogledu je dovoljno utvrditi da, kao što je to Helenska Republika priznala tijekom upravnog postupka, kontrole na terenu zaliha prerađivačâ duhana nisu bile provedene, protivno relevantnim odredbama Uredbe br. 796/2004. Stoga je Komisija, na temelju navedenog, bila ovlaštena nametnuti financijsku korekciju.
Ostali argumenti Helenske Republike ne mogu dovesti u pitanje taj zaključak.
Kad je riječ o činjenici koju iznosi Helenska Republika, da je postupak kontrole dodatnih plaćanja u sektoru duhana iscrpno reguliran brojnim nacionalnim odredbama, njom se ne može dokazati da su kontrole na terenu koje se odnose na zalihe prerađivačâ duhana bile stvarno provedene.
Dokumentima koji su dostavljeni u Prilogu 7. tužbi, pod pretpostavkom da su nastali tijekom upravnog postupka, ne može se dokazati da su kontrole na terenu koje se odnose na zalihe prerađivačâ duhana bile stvarno provedene, kako to opravdano ističe Komisija u svojim pismenima. Naime, kako to uostalom pojašnjava Helenska Republika, ta se dokumentacija sastoji od: tri zahtjeva za certificiranje preuzetog duhana, zajedno s detaljnim opisom stanja preuzetog duhana i potvrdama o kontroli prerade koje izdaje Uprava za poljoprivredu okruga Kavala (Grčka); zahtjeva prerađivača podnesenog Organismos pliromon kai elenchou koinotikon enischyseon prosanatolismou kai engyiseon (grčka agencija za plaćanje i kontrolu potpora Zajednice za usmjeravanje i jamstva) u vezi s preuzimanjem kupljenog duhana, zajedno s odgovarajućom potvrdom te agencije koja se odnosi na kontrolu ulaska predmetnih količina, s detaljnim opisom stanja preuzetog duhana i potvrdom o kontroli prerade u okrugu Kavala; solemniziranih izjava prerađivačâ u vezi s uvozom duhana iz Bugarske, zajedno s pripadajućim računima o prodaji pakiranog duhana. Prema tome, ta se dokumentacija ne odnosi na kontrole na terenu zaliha prerađivačâ.
Naposljetku, što se tiče pozivanja na načelo
ne bis in idem
, bez potrebe izjašnjavanja o dopuštenosti tog argumenta iznesenog u replici, dovoljno je utvrditi da se druge dvije odluke Komisije kojima se iz financiranja Unije isključuju izdaci nastali za države članice, a na koje se poziva Helenska Republika, shvaćene u svjetlu njihovih sažetih izvješća, odnose na godine podnošenja zahtjeva, sustave potpora ili nedostatke različite od onih iz ovog predmeta. Stoga argument koji ističe Helenska Republika treba odbiti kao neosnovan.
Vodeći računa o tim elementima, drugi dio drugog tužbenog razloga valja odbiti kao neosnovan.
Troškovi
Sukladno članku 134. stavku 3. Poslovnika, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, svaka stranka snosi vlastite troškove. Međutim, ako se to čini opravdanim u danim okolnostima, Opći sud može odlučiti da, osim vlastitih troškova, jedna stranka snosi i dio troškova druge stranke.
Budući da je tužba djelomično prihvaćena, Opći sud smatra pravičnim, s obzirom na okolnosti slučaja, naložiti svakoj stranci da snosi vlastite troškove.

Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (šesto vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Poništava se Provedbena odluka Komisije 2013/123/EU od 26. veljače 2013. o isključenju iz financiranja Europske unije određenih izdataka nastalih za države članice na temelju Komponente za jamstva Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP), u okviru Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR), u dijelu u kojem isključuje određene izdatke nastale za Helensku Republiku u sektoru duhana za godinu podnošenja zahtjeva 2006.

2.
U preostalom dijelu tužba se odbija.

3.
Europska komisija i Helenska Republika snosit će vlastite troškove.

Frimodt Nielsen
Dehousse
Collins
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 16. prosinca 2015.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: grčki