CELEX: 62012CJ0225
Procedimiento prejudicial
Acuerdo de Asociación CEE-Turquía
Artículo 13 de la Decisión nº 1/80 del Consejo de Asociación
Cláusulas de “standstill”
Concepto de “situación legal por lo que respecta a la residencia”

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 13 de la Decisión n
o
1/80 del Consejo de Asociación, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación (en lo sucesivo, «Decisión n
o
1/80»). El Consejo de Asociación fue instituido mediante el Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara el 12 de septiembre de 1963 por la República de Turquía, por una parte, y por los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad en virtud de la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (
DO 1964, 217, p. 3685
; EE 11/01, p. 18; en lo sucesivo, «Acuerdo de Asociación»).
Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre el Sr. Demir y el Staatssecretaris van Justitie (Secretario de Estado de Justicia; en lo sucesivo, «Staatssecretaris») en relación con la desestimación de una solicitud de autorización de residencia.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
El Acuerdo de Asociación
Conforme a su artículo 2, apartado 1, el Acuerdo de Asociación tiene por objeto promover el fortalecimiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre las Partes, teniendo plenamente en cuenta la necesidad de garantizar el desarrollo acelerado de la economía de Turquía y la elevación del nivel de empleo y de las condiciones de vida del pueblo turco.
A tenor del artículo 12 de dicho Acuerdo, «las Partes Contratantes acuerdan basarse en los artículos [39 CE], [40 CE] y [41 CE] para llevar a cabo gradualmente, entre ellas, la libre circulación de trabajadores».
El artículo 22, apartado 1, de dicho Acuerdo tiene el siguiente tenor:
«Para la consecución de los objetivos fijados por el Acuerdo y en los casos previstos por éste, el Consejo de Asociación dispondrá de un poder de decisión. Cada una de las dos Partes estará obligada a adoptar las medidas que implique la ejecución de las decisiones tomadas. [...]»
La Decisión n
o
1/80
Bajo el título «Cuestiones relativas al empleo y a la libre circulación de los trabajadores», la sección I del capítulo II de la Decisión n
o
1/80 comprende los artículos 6 a 16.
El artículo 6 de esta Decisión establece:
«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 7 en relación con el libre acceso al empleo de los miembros de su familia, el trabajador turco que forme parte del mercado legal de trabajo de un Estado miembro:
—
tendrá derecho, en ese Estado miembro, después de un año de empleo legal, a la renovación de su permiso de trabajo con el mismo empresario si dispone de un empleo;
—
tendrá derecho, en ese Estado miembro, después de tres años de empleo legal y sin perjuicio de la preferencia que debe concederse a los trabajadores de los Estados miembros de la Comunidad, a aceptar otra oferta, realizada en condiciones normales y registrada en los servicios de empleo de ese Estado miembro, para desempeñar la misma profesión en otra empresa de su elección;
—
podrá acceder libremente, en ese Estado miembro, después de cuatro años de empleo legal, a cualquier actividad laboral por cuenta ajena de su elección.
2.   Los permisos anuales y las ausencias por razón de maternidad, de accidente de trabajo o de enfermedad de corta duración se asimilarán a los períodos de empleo legal. Los períodos de desempleo involuntario, debidamente acreditados por las autoridades competentes, y las ausencias por razón de enfermedad de larga duración, si bien no se asimilan a períodos de empleo legal, no menoscabarán los derechos adquiridos en virtud del período anterior de empleo.
3.   Las modalidades de aplicación de los apartados 1 y 2 se establecerán por las normativas nacionales.»
El artículo 13 de dicha Decisión está redactado en los siguientes términos:
«Los Estados miembros de la Comunidad y Turquía no podrán introducir nuevas restricciones relativas a las condiciones de acceso al empleo de los trabajadores y de los miembros de su familia que se encuentren en sus respectivos territorios en situación legal por lo que respecta a la residencia y al empleo.»
El artículo 14 de la misma Decisión establece:
«1.   Las disposiciones de la presente sección se aplicarán sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas.
2.   Dichas disposiciones no afectarán a los derechos y obligaciones que se desprendan de las disposiciones nacionales o de los tratados bilaterales celebrados entre Turquía y los Estados miembros de la Comunidad, en la medida en que establezcan una normativa más favorable para sus propios nacionales.»
De conformidad con el artículo 16, apartado 1, de la Decisión n
o
1/80, lo dispuesto en la sección I del capítulo II de la misma se aplicará a partir del 1 de diciembre de 1980.
Derecho neerlandés
A 1 de diciembre de 1980, la entrada y la permanencia de extranjeros en los Países Bajos se regían por la Vreemdelingenwet (Ley de Extranjería) (Stb. 1965, n
o
40) y por el Vreemdelingensbesluit (Decreto de aplicación de la Ley de Extranjería) (Stb. 1966, n
o
387).
Con arreglo al artículo 41, apartado 1, letra c), de ese Decreto, los extranjeros que deseasen residir en los Países Bajos durante más de tres meses sólo podían entrar en territorio neerlandés si se hallaban en posesión de un pasaporte en vigor con una autorización de residencia provisional válida. El requisito de tal autorización pretendía evitar la entrada y la permanencia ilegales.
A raíz de una sentencia del Raad van State (Consejo de Estado) dictada con arreglo a las disposiciones nacionales antes mencionadas, la falta de autorización de residencia provisional no podía motivar la desestimación de la solicitud de autorización de residencia si en el momento en que se solicitase dicha autorización se cumplían todos los demás requisitos. No obstante, sin dicha autorización, se consideraban ilegales la entrada y la permanencia en territorio neerlandés.
El 1 de abril de 2001 entraron en vigor la Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (Ley de reforma general de la Ley de Extranjería), de 23 de noviembre de 2000 (Stb. 2000, n
o
495; en lo sucesivo, «Ley de 2000»), y el Vreemdelingenbesluit (Decreto de Extranjería) (Stb. 2000, n
o
497; en lo sucesivo, «Decreto de 2000»).
El artículo 1, letra h), de la Ley de 2000 dispone:
«A los efectos de la presente Ley y de las disposiciones adoptadas con arreglo a ella, se entenderá por:
[...]
h)
“autorización de residencia provisional”, el visado para residir más de tres meses solicitado personalmente por un extranjero en una representación diplomática o consular de los Países Bajos en el país de origen o de residencia permanente o, en su defecto, en el país más próximo en el que exista representación o bien en la Oficina del Gobernador de las Antillas Neerlandesas o en la Oficina del Gobernador de Aruba, expedido por dicha representación o por dichas Oficinas en virtud de una autorización previa concedida por el Ministro de Asuntos Exteriores.»
El artículo 8, letras a) y f), de esa Ley establece:
«Los extranjeros sólo podrán residir legalmente en los Países Bajos:
a)
si cuentan con una autorización de residencia temporal como la mencionada en el artículo 14 de esta Ley.
[...]
f)
si, en espera de resolución a una solicitud de autorización de residencia como la mencionada en los artículos 14 y 28, una disposición adoptada con arreglo a dicha Ley o una resolución judicial establecieran que no procede expulsar al extranjero mientras no se haya resuelto la solicitud.»
El artículo 16, apartado 1, letra a), de dicha Ley dispone:
«Podrá desestimarse la solicitud de autorización de residencia temporal ordinaria si:
a)
el extranjero carece de autorización de residencia provisional válida cuya expedición haya estado motivada por un objetivo que se corresponda con el de la solicitud de autorización de residencia.»
Según el artículo 3.1, apartado 1, del Decreto de 2000, no se expulsará al extranjero que hubiese solicitado la expedición de una autorización de residencia a menos que, a juicio del ministro, la solicitud sea reiteración de una solicitud idéntica.
El artículo 3.71 de este Decreto dispone:
«1.   Se desestimará la solicitud de autorización de residencia temporal a la que se refiere el artículo 14 de la Ley de 2000 si el extranjero carece de autorización de residencia provisional válida.
[...]
4.   El ministro podrá no aplicar el apartado 1 si considera que su aplicación conduce a situaciones manifiestas de injusticia grave.»
La entrada y la permanencia en territorio neerlandés sin autorización de residencia provisional se consideran irregulares. De conformidad con la Vreemdelingencirculaire 2000 (Circular de Extranjería de 2000), la obligación de solicitar la autorización de residencia provisional antes de su llegada a los Países Bajos permite a las autoridades comprobar que el extranjero solicitante cumple todos los requisitos para la expedición de esa autorización previamente a su entrada en el territorio nacional.
Según la Wet arbeid buitenlandse werknemers (Ley relativa al trabajo de los extranjeros), vigente hasta el 1 de septiembre de 1995, estaba prohibido que los empresarios contrataran a extranjeros sin autorización del ministro competente, y empresario y extranjero debían solicitar un permiso de contratación y una autorización de trabajo, respectivamente. No se consideraba extranjero, a los efectos de aplicar esa Ley o las disposiciones adoptadas en virtud de la misma, a quien residiera legalmente en los Países Bajos y estuviera en posesión de una declaración emitida por el ministro competente como consecuencia de haber sido autorizado, de conformidad con la Ley de Extranjería, a residir en el territorio de los Países Bajos en el domicilio de un ciudadano neerlandés residente en dicho territorio.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
El Sr. Demir nació el 25 de septiembre de 1973 y tiene nacionalidad turca. Llegó por vez primera a los Países Bajos el 1 de octubre de 1990. Tras ser expulsado, regresó a ese Estado miembro y presentó, el 4 de noviembre de 1992, una solicitud de residencia para poder vivir en los Países Bajos con una persona de nacionalidad neerlandesa.
Pese a la desestimación de su solicitud y del recurso interpuesto a continuación, el Sr. Demir presentó, el 19 de abril de 1993, una nueva solicitud para obtener una autorización de residencia que le permitiera vivir en los Países Bajos con su cónyuge, de nacionalidad neerlandesa. Esta solicitud fue estimada y se le concedió un permiso de residencia para el período comprendido entre el 7 de mayo y el 19 de septiembre de 1993, que se prorrogó, posteriormente, al 18 de julio de 1995.
Durante ese período, el Sr. Demir trabajó en total más de diez meses para varios empresarios pero sin trabajar para un mismo empresario al menos durante un año.
Tras la separación de los cónyuges, el Sr. Emir presentó entre el año 1995 y el año 2002 varias solicitudes de autorización de residencia alegando distintos motivos. Ninguna de esas solicitudes fue estimada ni prosperó ninguno de los recursos interpuestos contra las resoluciones desestimatorias.
El 1 de febrero de 2007 el Sr. Demir celebró un contrato de trabajo de tres años de duración con una empresa neerlandesa. Para este empleo, el Centrum voor Werk en Inkomen (Centro de Empleo e Ingresos) expidió, mediante resolución de 2 de enero de 2008, a dicho empresario un permiso de contratación válido del 7 de enero al 7 de diciembre de 2008. La duración de la validez de este permiso no fue prorrogada posteriormente.
El 13 de febrero de 2007, el Sr. Demir presentó una solicitud de autorización de residencia temporal ordinaria para ejercer una actividad profesional por cuenta ajena. Mediante resolución de 26 de abril de 2007, el Staatssecretaris desestimó la solicitud y posteriormente, el 10 de septiembre de 2007, confirmó dicha desestimación.
Estas resoluciones del Staatssecretaris se justificaban por el hecho de que el Sr. Demir carecía de autorización de residencia provisional válida, no pertenecía a una categoría de extranjeros exentos de la obligación de contar con autorización de residencia y no cumplía el requisito, exigido por el artículo 6, apartado 1, párrafo primero, de la Decisión n
o
1/80, de haber trabajado por cuenta ajena para el mismo empresario durante un año.
Mediante sentencia de 16 de junio de 2008, el Rechtbank ‘s-Gravenhage (tribunal de distrito de La Haya) confirmó la resolución del Staatssecretaris y desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Demir. Dicho tribunal consideró que el Sr. Demir, al carecer de autorización de residencia provisional, se hallaba en situación irregular, de modo que no podía acogerse al artículo 13 de la Decisión n
o
1/80.
El Sr. Demir recurrió la sentencia en apelación ante el tribunal remitente.
En estas circunstancias, el Raad van State decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 13 de la Decisión n
o
1/80 en el sentido de que esta disposición se aplica a un requisito de fondo o de procedimiento para la primera admisión en el territorio de un Estado miembro –aun cuando tal requisito, [como] en el caso de autos, una autorización de residencia provisional, persigue también evitar, antes de que se presente una solicitud de autorización de residencia, la entrada y la permanencia irregulares– y puede ser considerada, por tanto, una medida que se puede reforzar, según el tenor del apartado 85 de la sentencia de 21 de octubre de 2003, Abatay y otros (
C-317/01 y C-369/01, Rec. p. I-12301
)?
2)
a)
¿Qué significado ha de darse, a este respecto, a que se exija una situación legal por lo que respecta a la residencia, en los términos establecidos en el artículo 13 de la Decisión n
o
1/80?
b)
¿En esa apreciación es necesario tener en cuenta el hecho de que la propia presentación de una solicitud genera, en Derecho nacional, una residencia legal mientras la solicitud no haya sido desestimada, o sencillamente, el hecho de que el Derecho nacional considera ilegal la permanencia anterior a la presentación de la solicitud?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión prejudicial
Mediante su primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el artículo 13 de la Decisión n
o
1/80 debe interpretarse en el sentido de que la cláusula de «standstill» expuesta en dicha disposición se aplica a los requisitos de fondo o de procedimiento para la primera admisión en el territorio de un Estado miembro, incluso cuando estos requisitos persiguen también evitar, antes de que se presente una solicitud de autorización de residencia, la entrada y la permanencia irregulares.
Con carácter preliminar, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia, la cláusula de «standstill» recogida en dicho artículo prohíbe con carácter general la introducción de nuevas medidas internas que tengan por objeto o por efecto someter el ejercicio por un nacional turco de la libre circulación de los trabajadores en el territorio nacional a requisitos más restrictivos que los que eran aplicables en el momento de la entrada en vigor de la Decisión n
o
1/80 en el Estado miembro de que se trate (véase la sentencia de 17 de septiembre de 2009, Sahin,
C-242/06, Rec. p. I-8465
, apartado 63 y jurisprudencia citada).
Se ha reconocido asimismo que esta disposición se opone a que se introduzca en la normativa de los Estados miembros, a partir de la fecha de entrada en vigor en el Estado miembro de que se trata de la Decisión n
o
1/80, cualquier nueva restricción al ejercicio de la libertad de circulación de trabajadores, incluidas las referidas a los requisitos de fondo o de procedimiento para la primera admisión en el territorio de dicho Estado miembro de los nacionales turcos que pretendan ejercitar allí dicha libertad (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de abril de 2010, Comisión/Países Bajos,
C-92/07, Rec. p. I-3683
, apartado 49).
En lo que respecta al concepto de «situación legal» en el sentido del artículo 13 de dicha Decisión, este concepto significa, según la jurisprudencia, que el trabajador turco o los miembros de su familia deben haber respetado las normas del Estado miembro de acogida en materia de entrada, de residencia y, en su caso, de empleo, de manera que se hallen legalmente en el territorio de dicho Estado. Por lo tanto, un nacional turco que se halle en situación irregular no podrá invocar dicho artículo (véase, en este sentido, la sentencia Sahin, antes citada, apartado 53).
Por consiguiente, se ha considerado que las autoridades nacionales competentes pueden, incluso tras la entrada en vigor de dicha Decisión, reforzar las medidas que pueden adoptarse contra los nacionales turcos que se hallen en situación irregular (sentencia Abatay y otros, antes citada, apartado 85).
El tribunal remitente pregunta si el mero hecho de que un requisito de fondo o de procedimiento para la primera admisión en el territorio de un Estado miembro persiga, en particular, evitar, antes de que se presente una solicitud de autorización de residencia, la entrada y la permanencia irregulares, permite no aplicar la cláusula de «standstill» expuesta en el artículo 13 de la misma Decisión sobre la base de que es una medida que se puede reforzar en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado anterior.
Como resulta del apartado 36 de la presente sentencia, la adopción de tales medidas supone que los nacionales turcos a los que se aplican se hallen en situación irregular, de modo que, aunque esas medidas puedan referirse a los efectos de tal ilegalidad sin pertenecer al ámbito de aplicación de la cláusula de «standstill» expuesta en el artículo 13 de la Decisión n
o
1/80, no deben tratar de definir la propia ilegalidad.
Por tanto, cuando una medida de un Estado miembro de acogida, posterior a dicha Decisión, pretende definir los criterios de legalidad de la situación de los nacionales turcos adoptando o modificando los requisitos de fondo o de procedimiento en materia de entrada, de residencia y, en su caso, de empleo de esos nacionales en su territorio, y cuando esos requisitos constituyen una nueva restricción al ejercicio de la libre circulación de los trabajadores turcos, en el sentido de la cláusula de «standstill» expuesta en dicho artículo 13, el mero hecho de que la medida persiga evitar, antes de que se presente una solicitud de autorización de residencia, la entrada y la permanencia irregulares, no permite inaplicar dicha cláusula.
Una restricción de este tipo, que tenga por objeto o por efecto someter el ejercicio por un nacional turco de la libre circulación de los trabajadores en el territorio nacional a requisitos más restrictivos que los aplicables en el momento de la entrada en vigor de la Decisión n
o
1/80, está prohibida salvo que le sean aplicables las limitaciones a las que se refiere el artículo 14 de esta Decisión o que se justifique por una razón imperiosa de interés general, sea adecuada para garantizar la realización del objetivo legítimo perseguido y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo.
A este respecto, aunque el objetivo de evitar la entrada y la permanencia irregulares sea una razón imperiosa de interés general, es necesario también que la medida controvertida sea adecuada para garantizar la realización de ese objetivo y no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo.
A la vista de lo anterior, procede responder a la primera cuestión planteada que el artículo 13 de la Decisión n
o
1/80 debe interpretarse en el sentido de que, cuando una medida de un Estado miembro de acogida pretende definir los criterios de legalidad de la situación de los nacionales turcos adoptando o modificando los requisitos de fondo o de procedimiento en materia de entrada, de residencia y, en su caso, de empleo de esos nacionales en su territorio, y cuando esos requisitos constituyen una nueva restricción al ejercicio de la libre circulación de los trabajadores turcos, en el sentido de la cláusula de «standstill» expuesta en dicho artículo, el mero hecho de que la medida persiga evitar, antes de que se presente una solicitud de autorización de residencia, la entrada y la permanencia irregulares, no permite inaplicar dicha cláusula.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el artículo 13 de la Decisión n
o
1/80 debe interpretarse en el sentido de que hallarse en posesión de una autorización de residencia provisional que sólo es válida a la espera de una resolución definitiva sobre el derecho de residencia constituye una «situación legal por lo que respecta a la residencia».
A este respecto, como se ha recordado en el apartado 35 de la presente sentencia, el concepto de «situación legal» en el sentido del artículo 13 de la Decisión n
o
1/80 significa que el trabajador turco o los miembros de su familia deben haber respetado las normas del Estado miembro de acogida en materia de entrada, de residencia y, en su caso, de empleo, de manera que se hallen legalmente en el territorio de dicho Estado.
Este concepto se formuló en el apartado 84 de la sentencia Abatay y otros, antes citada, por referencia al concepto similar de «empleo legal» utilizado en el artículo 6, apartado 1, de la Decisión n
o
1/80.
El Tribunal de Justicia ya consideró que un «empleo legal» presupone la existencia de una situación estable y no precaria en el mercado de trabajo de dicho Estado miembro e implica, a estos efectos, un derecho de residencia indiscutido (sentencia de 8 de noviembre de 2012, Gülbahce, C‑268/11, apartado 39 y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, el desempeño de un empleo por un nacional turco al amparo de una autorización de residencia provisional que sólo es válida a la espera de una resolución definitiva sobre su derecho de residencia no puede calificarse de «legal» (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de septiembre de 2011, Unal,
C-187/10, Rec. p. I-9045
, apartado 47).
De ello se infiere que el concepto de «situación legal» en el sentido del artículo 13 de esta Decisión se corresponde con una situación estable y no precaria en el territorio del Estado miembro que supone que no se discuta el derecho de residencia del interesado. Por tanto, los períodos de residencia o, en su caso, de empleo, de un nacional turco al amparo de una autorización de residencia provisional que sólo es válida a la espera de una resolución definitiva sobre su derecho de residencia no pueden considerarse incluidos en una «situación legal» en el sentido de dicho artículo.
Por consiguiente, procede responder a la segunda cuestión planteada que el artículo 13 de la Decisión n
o
1/80 debe interpretarse en el sentido de que hallarse en posesión de una autorización de residencia provisional que sólo es válida a la espera de una resolución definitiva sobre el derecho de residencia no constituye una «situación legal por lo que respecta a la residencia».
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

1)
El artículo 13 de la Decisión n
o
1/80, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación, adoptada por el Consejo de Asociación instituido mediante el Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara el 12 de septiembre de 1963 por la República de Turquía, por una parte, y por los Estados miembros de la CEE y la Comunidad, por otra, y concluido, aprobado y confirmado en nombre de la Comunidad en virtud de la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963, debe interpretarse en el sentido de que, cuando una medida de un Estado miembro de acogida pretende definir los criterios de legalidad de la situación de los nacionales turcos adoptando o modificando los requisitos de fondo o de procedimiento en materia de entrada, de residencia y, en su caso, de empleo de esos nacionales en su territorio, y cuando esos requisitos constituyen una nueva restricción al ejercicio de la libre circulación de los trabajadores turcos, en el sentido de la cláusula de «standstill» expuesta en dicho artículo, el mero hecho de que la medida persiga evitar, antes de que se presente una solicitud de autorización de residencia, la entrada y la permanencia irregulares, no permite inaplicar dicha cláusula.

2)
El artículo 13 de la Decisión n
o
1/80 debe interpretarse en el sentido de que hallarse en posesión de una autorización de residencia provisional que sólo es válida a la espera de una resolución definitiva sobre el derecho de residencia no constituye una «situación legal por lo que respecta a la residencia».

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.