CELEX: 62009CJ0523
Politique agricole commune
Redevances en matière d’inspections et de contrôles sanitaires de la production laitière

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 27, paragraphes 3, 4, sous a), et 6, du règlement
(CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relatif aux contrôles officiels effectués pour s’assurer
de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les denrées alimentaires et avec les dispositions relatives
à la santé animale et au bien-être des animaux (JO L 165, p. 1, et rectificatifs JO L 191, p. 1, ainsi que JO 2007, L 204,
p. 29).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Rakvere Piim AS (ci-après «Rakvere Piim») et Maag Piimatööstus
AS (ci-après «Maag»), sociétés de droit estonien, au Veterinaar- ja Toiduamet (office alimentaire et vétérinaire), au sujet
du calcul des redevances dues au titre d’inspections et de contrôles sanitaires de la production de lait.

Le cadre juridique

La réglementation de l’Union
L’article 26 du règlement n° 882/2004 prévoit:
«Les États membres veillent à ce que des ressources financières adéquates soient dégagées par tous les moyens jugés appropriés,
y compris par la fiscalité générale ou par l’instauration de redevances ou de taxes, afin de disposer du personnel et des
autres ressources nécessaires pour les contrôles officiels.»
L’article 27, paragraphes 3, 4 et 6, du règlement n° 882/2004 dispose:
«3.      Sans préjudice des paragraphes 4 et 6, les redevances perçues en ce qui concerne les activités spécifiques visées à l’annexe
IV, section A, et à l’annexe V, section A, ne sont pas inférieures aux taux minimaux fixés à l’annexe IV, section B, et à
l’annexe V, section B. Toutefois, pendant une période transitoire allant jusqu’au 1
er
janvier 2008, en ce qui concerne les activités visées à l’annexe IV, section A, les États membres peuvent continuer d’utiliser
les taux appliqués actuellement conformément à la directive 85/73/CEE.
Les taux prévus à l’annexe IV, section B, et à l’annexe V, section B, sont mis à jour au moins tous les deux ans conformément
à la procédure visée à l’article 62, paragraphe 3, notamment afin de tenir compte de l’inflation.
4.      Les redevances perçues aux fins de contrôles officiels en application des paragraphes 1 ou 2:
a)      n’excèdent pas les coûts supportés par les autorités compétentes responsables en relation avec les éléments énumérés à l’annexe
VI,
et
b)      peuvent être fixées à des taux forfaitaires sur la base des coûts que supportent les autorités compétentes pendant une période
donnée ou, le cas échéant, aux montants fixés à l’annexe IV, section B, ou à l’annexe V, section B.
[...]
6.      Lorsque, compte tenu des systèmes d’autocontrôle et de traçage appliqués par l’entreprise du secteur de l’alimentation animale
ou du secteur alimentaire, ainsi que du degré de conformité avec la législation constaté lors des contrôles officiels, pour
un type donné d’aliment pour animaux, de denrée alimentaire ou d’activité, des contrôles officiels sont effectués à une fréquence
réduite, ou lorsque les critères visés au paragraphe 5, points b) à d), entrent en ligne de compte, les États membres peuvent
fixer le montant de la redevance afférente au contrôle officiel à un niveau inférieur à celui des taux minimaux visés au paragraphe
4, point b), sous réserve que l’État membre concerné fournisse à la Commission un rapport qui précise:
a)      le type d’aliment pour animaux, de denrée alimentaire ou d’activité visé;
b)      les contrôles effectués dans l’entreprise du secteur de l’alimentation animale ou du secteur alimentaire concernée,
et
c)      la méthode utilisée pour calculer la réduction de la redevance.»
Conformément à l’annexe IV, section B, du règlement n° 882/2004, les taux minimaux des redevances ou des taxes applicables
à la production laitière sont fixés à «1 euro par 30 tonnes et à 0,5 euro par tonne au-delà de 30 tonnes».
L’annexe VI du règlement n° 882/2004 prévoit que les critères à prendre en considération pour le calcul des redevances sont:
«1.      Les salaires du personnel chargé des contrôles officiels.
2.      Les frais du personnel chargé des contrôles officiels, notamment pour les installations, les outils, les équipements, les
actions de formation, les frais de déplacement et les frais connexes.
3.      Les frais d’analyse en laboratoire et d’échantillonnage.»

La réglementation nationale
Aux termes de l’article 35
, paragraphe 1, de la loi relative à l’organisation des activités vétérinaires (veterinaarkorralduse seadus, RT I 1999, 58,
608), dans sa version publiée au RT I 2008, 30, 191, applicable à la date des faits au principal:
«La redevance de contrôle vétérinaire (ci-après la ‘redevance de contrôle’) est un montant qui, compte tenu des principes
et des objectifs consacrés aux articles 27 à 29 du règlement [nº 882/2004], doit être versée à hauteur de ce qui est prévu
par la présente loi pour l’exécution de mesures de contrôle vétérinaire portant sur les animaux et les produits d’origine
animale, pour le traitement des demandes en la matière et pour l’établissement de documents. La redevance de contrôle est
versée sur le compte de compensation du Veterinaar- ja Toiduamet qui fait partie du compte groupé des fonds publics du ministère
des Finances. Les coûts de la mise en œuvre des mesures de contrôle vétérinaire incluent ceux relatifs à l’envoi d’un agent
de contrôle en vue d’effectuer les contrôles sur un navire-usine.»
L’article 35
de loi relative à l’organisation des activités vétérinaires, consacré à la fixation de la redevance de contrôle et au montant
des redevances de contrôle, dispose:
«(1)      Le montant de la redevance de contrôle est calculé à partir des frais de personnel et de matériel devant être exposés pour
l’exécution des mesures de contrôle vétérinaire sur des animaux et des produits d’origine animale par le Veterinaar- ja Toiduamet.
(2)      La redevance de contrôle pour les mesures de contrôle vétérinaire énumérées par le règlement [n° 882/2004] est perçue de la
manière suivante:
[...]
3)      S’agissant de la transformation de lait, l’opérateur paie la redevance de contrôle pour les mesures de contrôle vétérinaire
en fonction de la quantité de lait transformé;
[...]
(3)      La mise en œuvre des mesures de contrôle vétérinaire, énumérées dans le présent article, au paragraphe 2, points 1 à 6, donne
lieu à la perception d’une redevance de contrôle au taux minimal fixé à l’annexe IV, section B, et à l’annexe V, section B,
du règlement [n° 882/2004].
(4)      Les opérateurs dans le domaine des animaux et des produits d’origine animale, mis à part ceux dont les quantités de production
sont réduites au sens de l’article 26, paragraphe 3, de la loi relative aux denrées alimentaires [toiduseadus] paient une
redevance de contrôle pour la détermination de la teneur en substances nocives s’agissant d’animaux et de produits d’origine
animale, et cela de la manière suivante:
[...]
3)      Acheteur de lait – 35 cents par 1 000 litres de lait;
[...]»

Le litige au principal et les questions préjudicielles
Entre le mois de février 2008 et celui de janvier 2009, le Veterinaar- ja Toiduamet a adopté, à l’encontre de Rakvere Piim
et de Maag, plusieurs décisions portant sur le recouvrement de la redevance de contrôle due au titre de la production de lait.
À l’appui des recours introduits par Rakvere Piim et Maag à l’encontre de ces décisions devant le Tartu halduskohus (tribunal
administratif de Tartu), ces sociétés ont fait valoir que les dispositions nationales relatives à la redevance de contrôle
sont contraires, entre autres, au règlement n° 882/2004, puisque les redevances perçues dépassent les coûts effectifs des
contrôles.
Ces recours ayant été rejetés, Rakvere Piim et Maag ont saisi, en appel, la juridiction de renvoi. Devant cette juridiction,
elles font valoir, notamment, que, en application de la législation nationale, un entrepreneur qui s’est vu notifier une décision
portant sur le recouvrement de la redevance de contrôle n’a aucune possibilité de vérifier si ladite législation prévoit effectivement
l’adoption, à son égard, d’une décision portant sur le recouvrement d’une redevance pour les contrôles effectués et correspondant
au montant qui lui est réclamé. À cela s’ajouterait le fait que ledit montant résulterait d’un règlement de l’Union qui ne
serait pas directement applicable et qui pourrait être modifié indépendamment de la volonté du législateur national. Si ledit
législateur devait lui-même fixer le taux de la redevance de contrôle en vertu du pouvoir d’appréciation résultant du droit
de l’Union, le simple renvoi au taux dit «minimal», prévu par le règlement n° 882/2004, ne serait pas compatible avec les
exigences de la Constitution estonienne.
Le Veterinaar- ja Toiduamet soutient, en particulier, que la législation nationale détermine tous les éléments de la redevance
de contrôle soit directement soit par renvoi aux dispositions du règlement n° 882/2004. Tous les éléments de la redevance
de contrôle seraient prévus par la loi ainsi que par le règlement n° 882/2004, aucun d’entre eux ne relevant de la pratique
administrative. Les renvois au règlement de l’Union institués par la loi n’auraient pas pour effet de rendre la législation
en question contraire à la Constitution estonienne, puisque les règlements de l’Union feraient partie intégrante de l’ordre
juridique national.
Le 18 septembre 2009, Maag a signalé à la juridiction de renvoi que Rakvere Piim avait disparu en raison d’une fusion entre
elle-même et cette société. Par une décision du 23 septembre 2009, la Tartu ringkonnakohus a autorisé Maag à poursuivre la
procédure en lieu et place de Rakvere Piim.
Ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, la Tartu ringkonnakohus s’interroge, d’une part, sur le point de savoir si la
loi relative à l’organisation des activités vétérinaires, en tant que mesure d’exécution, est conforme au règlement n° 882/2004
et, d’autre part, sur l’étendue de la marge de manœuvre dont disposent les législateurs nationaux lors de l’application dudit
règlement. Il se demande par ailleurs si, en l’espèce, les limites de cette marge de manœuvre ont été respectées et si le
législateur national a pu valablement se fonder sur les taux minimaux prévus par le règlement n° 882/2004, alors même que
ceux-ci dépassent les coûts effectifs des contrôles.
Dans ces conditions, la Tartu Ringkonnakohus a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles
suivantes:
«1)      Convient-il d’interpréter l’article 27, paragraphe 4, sous a), du règlement [n° 882/2004] en ce sens qu’il ne s’oppose pas
à ce que soient réclamés, à un entrepreneur, pour les activités visées à l’annexe IV, section A, de ce règlement, les taux
minimaux des redevances prévus à l’annexe IV, section B, de ce règlement, même lorsque les coûts supportés par les autorités
compétentes responsables en relation avec les éléments énumérés à l’annexe VI de ce règlement sont inférieurs aux taux minimaux
précités?
2)      Est-ce que, dans les conditions visées dans la question précédente, un État membre a le droit d’introduire, pour les activités
visées à l’annexe IV, section A, [du règlement n° 882/2004], des redevances inférieures aux taux minimaux prévus à l’annexe
IV, section B, de ce règlement, lorsque les coûts supportés par les autorités compétentes responsables en relation avec les
éléments énumérés à l’annexe VI de ce règlement sont inférieurs aux taux minimaux précités, sans que les conditions prévues
à l’article 27, paragraphe 6, de ce règlement soient remplies?»

Sur les questions préjudicielles
Par ses deux questions, qu’il convient d’examiner conjointement, la juridiction de renvoi demande en substance si l’article
27, paragraphes 3 et 4, du règlement nº 882/2004 doit être interprété en ce sens qu’il permet à un État membre de percevoir,
sans devoir prendre une mesure d’application au niveau national, des redevances aux taux minimaux prévus à l’annexe IV, section
B, dudit règlement, alors même que les coûts supportés par les autorités compétentes en relation avec les inspections et les
contrôles sanitaires prévus par ledit règlement sont inférieurs à ces taux, dès lors que les conditions fixées pour l’application
de l’article 27, paragraphe 6, du même règlement ne sont pas remplies.
En vue de répondre à cette question, il convient de rappeler que, en raison même de leur nature et de leur fonction dans le
système des sources du droit de l’Union, les dispositions d’un règlement ont, en règle générale, un effet immédiat dans les
ordres juridiques nationaux, sans qu’il soit besoin pour les autorités nationales de prendre des mesures d’application (voir
arrêts du 17 mai 1972, Leonesio, 93/71, Rec. p. 287, point 5, et du 24 juin 2004, Handlbauer, C‑278/02, Rec. p. I‑6171, point
25).
Il est vrai que certaines dispositions de règlements peuvent néanmoins nécessiter, pour leur mise en œuvre, l’adoption de
mesures d’application par les États membres (arrêt Handlbauer, précité, point 26).
Il importe, dès lors, de déterminer si l’article 27, paragraphes 3 et 4, du règlement n° 882/2004 ainsi que l’annexe IV, section
B, dudit règlement laissent, en ce qui concerne la fixation des taux minimaux visés dans ces dispositions, une marge d’appréciation
aux États membres ou appellent de la part de ceux-ci l’adoption de mesures d’application supplémentaires.
À cet égard, il convient, d’une part, de rappeler que l’article 27, paragraphe 3, du règlement n° 882/2004 dispose que les
redevances que les États membres perçoivent en application de ce règlement ne sont pas inférieures aux taux minimaux fixés,
notamment, à l’annexe IV, section B, dudit règlement.
Il importe, d’autre part, de constater que le règlement n° 882/2004 prévoit, à son annexe IV, section B, des taux minimaux
applicables aux différentes espèces animales qui, eu égard à leur caractère précis et complet, ne nécessitent l’adoption d’aucune
mesure d’application supplémentaire de la part des États membres.
Il s’ensuit que les taux minimaux ainsi fixés doivent être considérés comme constituant des taux planchers auxquels les États
membres ne sont, en principe, pas libres de déroger.
La circonstance que, conformément à l’article 27, paragraphe 4, sous a), du règlement n° 882/2004, les redevances perçues
par les États membres ne doivent pas excéder les coûts supportés par les autorités compétentes responsables en relation avec
les contrôles n’est pas de nature à infirmer l’interprétation qui précède, dans la mesure où ladite disposition doit être
comprise comme fixant le taux plafond uniquement des redevances non forfaitaires que les États membres ont la possibilité
de percevoir.
En revanche, s’agissant des redevances fixées conformément à l’article 27, paragraphe 4, sous b), du règlement n° 882/2004,
à savoir sur la base d’un taux forfaitaire, ce taux plafond ne saurait trouver à s’appliquer.
En effet, s’agissant, en premier lieu, des redevances dont les taux forfaitaires sont déterminés sur la base des coûts que
supportent les autorités compétentes pendant une période donnée, il importe de relever que le montant desdits coûts est déjà
pris en considération lors de la fixation de ces taux. De surcroît, ainsi que la Cour l’a déjà jugé, il est de l’essence même
d’une redevance fixée forfaitairement d’excéder dans certains cas le coût réel des mesures qu’elle vise à financer et d’être
inférieure à celui-ci dans d’autres cas (arrêt du 19 mars 2009, Commission/Allemagne, C‑270/07, Rec. p. I‑1983, point 32).
En ce qui concerne, en second lieu, les redevances fixées aux montants minimaux prévus à l’annexe IV, section B, du règlement
n° 882/2004, force est de constater que le législateur de l’Union a déterminé ces montants sans se référer d’aucune façon
aux coûts effectivement supportés par les autorités compétentes. Ces coûts ne sauraient donc, en principe, être pris en considération
par les États membres pour abaisser, de manière générale, lesdites redevances à un niveau inférieur à celui prévu à l’annexe
IV, section B, du règlement n° 882/2004.
L’interprétation selon laquelle les États membres n’ont pas, en principe, la possibilité de déroger de manière générale et
discrétionnaire aux taux minimaux figurant à l’annexe IV, section B, du règlement n° 882/2004 est corroborée par la circonstance
que même l’exercice de la faculté prévue à l’article 27, paragraphe 6, dudit règlement, qui permet auxdits États de fixer,
pour une entreprise donnée, le montant de la redevance afférente au contrôle officiel à un niveau inférieur à celui des taux
minimaux visés dans ladite annexe, est soumis à certaines conditions. Dans une situation telle que celle décrite par la juridiction
de renvoi, l’article 27, paragraphe 6, du règlement n° 882/2004 ne permet pas, dès lors, à un État membre de fixer les redevances
en cause à un niveau inférieur aux taux minimaux prévus à l’annexe IV, section B, dudit règlement.
Il s’ensuit que l’article 27, paragraphes 3 et 4, du règlement n° 882/2004 ainsi que l’annexe IV, section B, dudit règlement
ne laissent, en ce qui concerne la fixation des taux minimaux visés dans ces dispositions, aucune marge d’appréciation aux
États membres ni n’appellent de leur part l’adoption de mesures d’exécution.
Eu égard à l’ensemble de ces considérations, il convient de répondre aux questions posées que l’article 27, paragraphes 3
et 4, du règlement nº 882/2004 doit être interprété en ce sens qu’il permet à un État membre de percevoir, sans devoir prendre
une mesure d’application au niveau national, des redevances aux taux minimaux prévus à l’annexe IV, section B, de ce règlement,
alors même que les coûts supportés par les autorités compétentes en relation avec les inspections et les contrôles sanitaires
prévus par ledit règlement sont inférieurs à ces taux, dès lors que les conditions fixées pour l’application de l’article
27, paragraphe 6, du même règlement ne sont pas remplies.

Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi,
il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que
ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit:
L’article 27, paragraphes 3 et 4, du règlement (CE) n° 882/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relatif
aux contrôles officiels effectués pour s’assurer de la conformité avec la législation sur les aliments pour animaux et les
denrées alimentaires et avec les dispositions relatives à la santé animale et au bien-être des animaux, doit être interprété
en ce sens qu’il permet à un État membre de percevoir, sans devoir prendre une mesure d’application au niveau national, des
redevances aux taux minimaux prévus à l’annexe IV, section B, de ce règlement, alors même que les coûts supportés par les
autorités compétentes en relation avec les inspections et les contrôles sanitaires prévus par ledit règlement sont inférieurs
à ces taux, dès lors que les conditions fixées pour l’application de l’article 27, paragraphe 6, du même règlement ne sont
pas remplies.
Signatures
*
Langue de procédure: l’estonien.