CELEX: 62009CJ0523
Gemeenschappelijk landbouwbeleid
Vergoedingen voor keuringen en sanitaire controles van melkproductie

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 27, leden 3, 4, sub a, en 6, van verordening
(EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake officiële controles op de naleving van de
wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn (PB L 165, blz. 1,
met rectificaties in PB L 191, blz. 1, en PB 2007, L 204, blz. 29).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Rakvere Piim AS (hierna: „Rakvere Piim”) en Maag Piimatööstus
AS (hierna: „Maag”), vennootschappen naar Ests recht, en het Veterinaar- ja Toiduamet (bureau voor levensmiddelen en veterinaire
zaken), over de berekening van de vergoedingen die ter zake van keuringen en sanitaire controles van de melkproductie verschuldigd
zijn.

Toepasselijke bepalingen

Wettelijke regeling van de Unie
Artikel 26 van verordening nr. 882/2004 bepaalt:
„De lidstaten zorgen, op een wijze die zij passend achten, inclusief door algemene belastingen of door het vaststellen van
vergoedingen of heffingen, voor voldoende financiële middelen voor het nodige personeel en andere middelen voor officiële
controles.”
Artikel 27, leden 3, 4 en 6, van verordening nr. 882/2004 luidt:
„3.      Onverminderd de leden 4 en 6 mogen vergoedingen die voor de in bijlage IV, afdeling A, en bijlage V, afdeling A, genoemde
activiteiten worden geïnd, niet lager zijn dan de in bijlage IV, afdeling B, en bijlage V, afdeling B, gespecificeerde minima.
Voor de in bijlage IV, afdeling A, genoemde activiteiten mogen de lidstaten evenwel gedurende een overgangsperiode tot 1 januari
2008 de bedragen hanteren die momenteel op grond van richtlijn 85/73/EEG van toepassing zijn.
De bedragen in bijlage IV, afdeling B, en bijlage V, afdeling B, worden ten minste om de twee jaar bijgewerkt volgens de procedure
van artikel 62, lid 3, in het bijzonder ter compensatie van de inflatie.
4.      Vergoedingen die overeenkomstig lid 1 of lid 2 ten behoeve van officiële controles worden geïnd:
a)      mogen niet hoger zijn dan de door de verantwoordelijke bevoegde autoriteiten gedragen kosten in verband met de in bijlage VI
vermelde zaken;
en
b)      kunnen op vaste bedragen worden vastgesteld op basis van de door de bevoegde autoriteiten gedurende een bepaalde periode gedragen
kosten of, indien van toepassing, de bedragen die zijn vastgesteld in bijlage IV, afdeling B, of in bijlage V, afdeling B.
[...]
6.      Wanneer in verband met zelfcontrole, door het diervoeder‑ of levensmiddelenbedrijf toegepaste traceerbaarheidssystemen en
het niveau van de tijdens officiële controles geconstateerde naleving, voor een bepaald type diervoeder of levensmiddelen
of voor bepaalde activiteiten officiële controles met een lagere frequentie plaatsvinden, dan wel om rekening te houden met
de criteria van lid 5, [sub b tot en met d], kunnen de lidstaten een vergoeding voor officiële controles vaststellen die lager
ligt dan het in lid 4, [sub b], bedoelde minimumbedrag, op voorwaarde dat de betrokken lidstaat bij de Commissie een verslag
indient waarin vermeld zijn:
a)      het betrokken type diervoeder of levensmiddelen of de betrokken activiteit;
b)      de controles die in het betrokken diervoeder‑ of levensmiddelenbedrijf worden uitgevoerd,
en
c)      welke methode voor de berekening van de vergoeding is toegepast.”
In bijlage IV, afdeling B, bij verordening nr. 882/2004 worden de minimumvergoedingen en ‑heffingen voor de melkproductie
vastgesteld op „1 EUR/t voor de eerste 30 t en [...] 0,5 EUR voor elke volgende ton”.
Bijlage VI bij verordening nr. 882/2004 bepaalt dat de volgende criteria in aanmerking moeten worden genomen bij de berekening
van de vergoedingen:
„1.      De salarissen van het personeel dat betrokken is bij de officiële controles.
2.      De kosten voor het personeel dat betrokken is bij de uitvoering van de officiële controles, inclusief kosten voor installaties,
instrumenten, uitrusting, opleiding, alsmede reis‑ en daarmee verband houdende kosten.
3.      De kosten voor bemonstering en laboratoriumonderzoek.”

Nationale regeling
In § 35
, lid 1, van de wet inzake veterinaire aangelegenheden (veterinaarkorralduse seadus, RT I 1999, 58, 608), in de versie die
is bekendgemaakt in het RT I 2008, 30, 191, en van toepassing was ten tijde van de feiten in het hoofdgeding, staat te lezen:
„De vergoeding voor veterinaire controles (hierna: „controlevergoeding”) is een bedrag, waarvan de hoogte in deze wet is vastgelegd
en dat, met inachtneming van de in de artikelen 27 tot en met 29 van verordening [nr. 882/2004] neergelegde beginselen en
doelstellingen, moet worden betaald voor het verrichten van handelingen van veterinaire controle van dieren en dierlijke producten,
het behandelen van daartoe strekkende verzoeken en het afgeven van documenten. De controlevergoeding moet worden overgemaakt
op de afwikkelingsrekening van het Veterinaar- ja Toiduamet binnen de groepsrekening van de schatkist van het ministerie van
Financiën. De uitgaven voor de veterinaire controlehandelingen omvatten de kosten voor het sturen van een controleambtenaar
voor het verrichten van controles op een bedrijfsschip.”
§ 35
van de wet inzake veterinaire aangelegenheden, waarin het gaat over de bepaling van de controlevergoeding en de hoogte van
de controlevergoedingen, luidt:
„(1)      De hoogte van de controlevergoeding wordt berekend op basis van personeels‑ en bedrijfskosten die zijn verbonden aan het verrichten
door het Veterinaar- ja Toiduamet van handelingen van veterinaire controle van dieren en dierlijke producten.
(2)      De controlevergoeding voor de in verordening [nr. 882/2004] genoemde handelingen van veterinaire controle, wordt als volgt
geïnd:
[...]
3)      in geval van melkverwerking betaalt de verwerker de vergoeding voor de activiteiten van veterinaire controle in overeenstemming
met de hoeveelheid verwerkte melk;
[...]
(3)      Voor het verrichten van de in lid 2, sub 1 tot en met 6 genoemde handelingen van veterinaire controle wordt de controlevergoeding
geheven overeenkomstig de in bijlage IV, afdeling B, en bijlage V, afdeling B, bij verordening [nr. 882/2004] vastgelegde
minimumbedragen.
(4)      Ondernemers in de sector van dieren en dierlijke producten, met uitzondering van bedrijven waarbij het gaat om kleine geproduceerde
hoeveelheden, zoals die zijn vastgelegd op grond van § 26, lid 3, van het Toiduseadus [Estse wet inzake voedingsmiddelen],
betalen voor het bepalen van het gehalte aan schadelijke stoffen in dieren en dierlijke producten, de volgende vergoeding:
[...]
3)      inkopers van melk – 35 cent per 1 000 liter melk;
[...]”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Tussen februari 2008 en januari 2009 heeft het Veterinaar- ja Toiduamet jegens Rakvere Piim en Maag een aantal beschikkingen
vastgesteld inzake de inning van controlevergoedingen die ter zake van de melkproductie verschuldigd waren.
Tegen deze beschikkingen hebben Rakvere Piim en Maag bij de Tartu halduskohus beroep ingesteld, tot staving waarvan zij aanvoerden
dat de nationale voorschriften betreffende de controlevergoeding onder meer indruisen tegen verordening nr. 882/2004, aangezien
de geïnde vergoedingen de daadwerkelijke kosten van de controles overschrijden.
Toen deze beroepen waren verworpen, hebben Rakvere Piim en Maag hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter. Voor deze
rechter voeren zij met name aan dat volgens de nationale wettelijke regeling een ondernemer die een beschikking betreffende
de inning van de controlevergoeding heeft ontvangen, elke mogelijkheid ontbreekt om te onderzoeken of de wet wel voorziet
in de vaststelling jegens hem van een beschikking inzake de inning van een vergoeding voor de bij hem verrichte controles
en in de hoogte van de hiervoor in rekening gebrachte vergoeding. Volgens hen komt daarbij nog dat de hoogte van deze vergoeding
voortvloeit uit een niet rechtstreeks toepasbare verordening van de Unie, die onafhankelijk van de wil van de nationale wetgever
kan worden gewijzigd. Wanneer de wetgever de hoogte van de controlevergoeding op basis van de uit het Unierecht voortvloeiende
beoordelingsvrijheid zelf zou moeten vaststellen, dan zou de enkele verwijzing naar de in verordening nr. 882/2004 neergelegde
zogenoemde „minimumbedragen” niet verenigbaar zijn met de vereisten van de Estse grondwet.
Het Veterinaar- ja Toiduamet betoogt inzonderheid dat de nationale wettelijke regeling alle kenmerken van de controlevergoeding
rechtstreeks of onder verwijzing naar de bepalingen van verordening nr. 882/2004 regelt. Alle kenmerken van de controlevergoeding
zijn vastgelegd in de wet en in verordening nr. 882/2004, en geen enkel kenmerk wordt geregeld door de bestuurlijke praktijk.
De verwijzingen in de wet naar de verordening van de Unie leiden er niet toe dat de betrokken wettelijke regeling in strijd
is met Estse grondwet, aangezien de verordeningen van de Unie een integrerend deel zijn van de nationale rechtsorde.
Op 18 september 2009 deelde Maag aan de verwijzende rechter mee dat Rakvere Piim met haar was gefuseerd en als gevolg daarvan
had opgehouden te bestaan. Bij beschikking van 23 september 2009 heeft de Tartu Ringkonnakohus aan Maag toestemming verleend
om in de procedure in de plaats te treden van Rakvere Piim.
Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing vraagt de Tartu ringkonnakohus zich enerzijds af, of de wet inzake veterinaire aangelegenheden,
als uitvoeringsmaatregel, in overeenstemming is met verordening nr. 882/2004 en, anderzijds, over hoeveel speelruimte de nationale
wetgevers beschikken bij de toepassing van deze verordening. Hij vraagt zich tevens af of de grenzen van deze speelruimte
in casu in acht zijn genomen en of de nationale wetgever kon uitgaan van de in verordening nr. 882/2004 vastgestelde minimumbedragen,
ook al zijn deze hoger dan de daadwerkelijke kosten van de controles.
Daarop heeft de Tartu Ringkonnakohus de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)      Dient artikel 27, lid 4, sub a, van verordening [nr. 882/2004] aldus te worden uitgelegd, dat deze bepaling zich niet ertegen
verzet dat van een ondernemer voor de in bijlage IV, afdeling A, bij deze verordening genoemde activiteiten ook dan een vergoeding
ter hoogte van een van de in bijlage IV, afdeling B, bij deze verordening vastgestelde minimumbedragen wordt geïnd, wanneer
de kosten die de bevoegde autoriteiten in verband met de in bijlage VI bij deze verordening vermelde zaken hebben gedragen,
deze minimumbedragen niet overschrijden?
2)      Is een lidstaat onder de in de voorgaande vraag genoemde voorwaarden bevoegd om voor de in bijlage IV, afdeling A, bij [...]
verordening [nr. 882/2004] genoemde activiteiten vergoedingen vast te stellen die lager zijn dan de in bijlage IV, afdeling B,
bij deze verordening vastgestelde minimumbedragen, wanneer de kosten die de bevoegde autoriteiten in verband met de in bijlage VI
bij deze verordening vermelde zaken hebben gedragen, deze minimumbedragen niet overschrijden, zonder dat de voorwaarden van
artikel 27, lid 6, van de verordening zijn vervuld?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met zijn twee vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 27,
leden 3 en 4, van verordening nr. 882/2004 aldus moet worden uitgelegd dat een lidstaat op grond van deze bepaling, zonder
op nationaal niveau een uitvoeringsmaatregel te hoeven vaststellen, vergoedingen kan innen ter hoogte van de in bijlage IV,
afdeling B, bij deze verordening vastgestelde minimumbedragen, ook al zijn de kosten die de bevoegde autoriteiten in verband
met de in deze verordening vastgestelde keuringen en sanitaire controles hebben gedragen, lager dan deze minimumbedragen,
wanneer niet is voldaan aan de vastgestelde voorwaarden voor de toepassing van artikel 27, lid 6, van deze verordening.
Teneinde deze vraag te beantwoorden, zij eraan herinnerd dat de bepalingen van een verordening wegens hun aard en hun functie
in het systeem van de bronnen van het Unierecht in het algemeen rechtstreekse werking in de nationale rechtsorden hebben zonder
dat de nationale autoriteiten uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen (zie arresten van 17 mei 1972, Leonesio, 93/71,
Jurispr. blz. 287, punt 5, en 24 juni 2004, Handlbauer, C‑278/02, Jurispr. blz. I‑6171, punt 25).
Het is juist dat voor sommige bepalingen van verordeningen toch uitvoeringsmaatregelen van de lidstaten noodzakelijk kunnen
zijn (arrest Handlbauer, reeds aangehaald, punt 26).
Bijgevolg dient te worden vastgesteld of artikel 27, leden 3 en 4, van verordening nr. 882/2004 en bijlage IV, afdeling B,
bij deze verordening de lidstaten een beoordelingsmarge laten ter zake van de vaststelling van de in die bepalingen bedoelde
minimumbedragen, of verlangen dat zij extra uitvoeringsmaatregelen vaststellen.
In dat verband zij er enerzijds aan herinnerd dat artikel 27, lid 3, van verordening nr. 882/2004 bepaalt dat de vergoedingen
die de lidstaten innen bij de toepassing van die verordening niet lager zijn dan de minima die met name in bijlage IV, afdeling B,
bij die verordening zijn gespecificeerd.
Anderzijds moet worden vastgesteld dat verordening nr. 882/2004 in bijlage IV, afdeling B, voor de verschillende diersoorten
voorziet in minimumbedragen waarvoor, gelet op het nauwkeurige en volledige karakter ervan, geen extra uitvoeringsmaatregelen
dienen te worden vastgesteld door de lidstaten.
Hieruit volgt dat de aldus vastgestelde minimumbedragen moeten worden beschouwd als minima waarvan de lidstaten in beginsel
niet mogen van afwijken.
De omstandigheid dat de door de lidstaten geïnde vergoedingen overeenkomstig artikel 27, lid 4, sub a, van verordening nr. 882/2004
niet hoger mogen zijn dan de door de verantwoordelijke bevoegde autoriteiten gedragen kosten in verband met de controles,
kan de hierboven gegeven uitlegging niet ontkrachten, aangezien deze bepaling aldus moet worden opgevat dat daarbij alleen
voor de niet-forfaitaire vergoedingen die de lidstaten kunnen innen, een maximumbedrag wordt vastgesteld.
Dit maximumbedrag kan daarentegen geen toepassing vinden op de vergoedingen die overeenkomstig artikel 27, lid 4, sub b, van
verordening nr. 882/2004 worden vastgesteld, te weten op basis van een forfaitair bedrag.
In de eerste plaats dient immers met betrekking tot de vergoedingen waarvan de vaste bedragen worden vastgesteld op basis
van de door de bevoegde autoriteiten gedurende een bepaalde periode gedragen kosten, te worden opgemerkt dat het bedrag van
die kosten reeds in aanmerking wordt genomen bij de vaststelling van die bedragen. Bovendien is, zoals het Hof reeds heeft
geoordeeld, het wezenlijke kenmerk van een forfaitair vastgestelde vergoeding dat zij in sommige gevallen de daadwerkelijke
kosten van de maatregelen die zij beoogt te financieren overschrijdt en die in andere gevallen onderschrijdt (arrest van 19 maart
2009, Commissie/Duitsland, C‑270/07, Jurispr. blz. I‑1983, punt 32).
Wat in de tweede plaats de vergoedingen betreft waarvan het minimumbedrag is vastgesteld in bijlage IV, afdeling B, bij verordening
nr. 882/2004, moet worden vastgesteld dat de Uniewetgever die bedragen heeft vastgesteld zonder enige verwijzing naar de door
de bevoegde autoriteiten daadwerkelijk gedragen kosten. De lidstaten kunnen deze kosten dus in beginsel niet in aanmerking
nemen om voor bedoelde vergoedingen in het algemeen een lager bedrag vast te stellen dan is voorzien in bijlage IV, afdeling B,
bij verordening nr. 882/2004.
De uitlegging volgens welke de lidstaten in beginsel niet op algemene en discretionaire wijze mogen afwijken van de in bijlage IV,
afdeling B, bij verordening nr. 882/2004 vastgestelde minimumbedragen, vindt steun in de omstandigheid dat zelfs de gebruikmaking
van de mogelijkheid bedoeld in artikel 27, lid 6, van deze verordening, op grond waarvan de lidstaten voor een bepaalde onderneming
een vergoeding voor officiële controles kunnen vaststellen die lager ligt dan de in die bijlage bedoelde minimumbedragen,
onderworpen is aan bepaalde voorwaarden. In een situatie als beschreven door de verwijzende rechter, biedt artikel 27, lid 6,
van verordening nr. 882/2004 de lidstaten dus niet de mogelijkheid om voor de betrokken vergoedingen een lager bedrag vast
te stellen dan de in bijlage IV, afdeling B, van deze verordening vastgestelde minimumbedragen.
Hieruit volgt dat artikel 27, leden 3 en 4, van verordening nr. 882/2004 en bijlage IV, afdeling B, bij deze verordening de
lidstaten geen enkele beoordelingsmarge laten ter zake van de vaststelling van de in deze bepalingen bedoelde minimumbedragen
en evenmin verlangen dat zij uitvoeringsmaatregelen vaststellen.
Gelet op een en ander moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat artikel 27, leden 3 en 4, van verordening nr. 882/2004
aldus moet worden uitgelegd dat een lidstaat op grond van deze bepaling, zonder op nationaal niveau een uitvoeringsmaatregel
te hoeven vaststellen, vergoedingen kan innen ter hoogte van de in bijlage IV, afdeling B, bij deze verordening vastgestelde
minimumbedragen, ook al zijn de kosten die de bevoegde autoriteiten in verband met de in deze verordening vastgestelde keuringen
en sanitaire controles hebben gedragen, lager dan deze minimumbedragen, wanneer niet is voldaan aan de vastgestelde voorwaarden
voor de toepassing van artikel 27, lid 6, van deze verordening.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 27, leden 3 en 4, van verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake
officiële controles op de naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid
en dierenwelzijn, moet aldus worden uitgelegd dat een lidstaat op grond van deze bepaling, zonder op nationaal niveau een
uitvoeringsmaatregel te hoeven vaststellen, vergoedingen kan innen ter hoogte van de in bijlage IV, afdeling B, bij deze verordening
vastgestelde minimumbedragen, ook al zijn de kosten die de bevoegde autoriteiten in verband met de in deze verordening vastgestelde
keuringen en sanitaire controles hebben gedragen, lager dan deze minimumbedragen, wanneer niet is voldaan aan de vastgestelde
voorwaarden voor de toepassing van artikel 27, lid 6, van deze verordening.
ondertekeningen
*
Procestaal: Ests.