CELEX: 62010CJ0577
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Artykuł 56 TFUE
Swoboda świadczenia usług
Uregulowanie krajowe nakazujące usługodawcom prowadzącym działalność na własny rachunek mającym siedzibę w innym państwie członkowskim dokonanie uprzedniego zgłoszenia
Sankcje karne
Ograniczenie swobody świadczenia usług
Obiektywnie uzasadnione rozróżnienie
Nadrzędne względy interesu ogólnego
Przeciwdziałanie nadużyciom
Zwalczanie nieuczciwej konkurencji
Ochrona pracowników prowadzących działalność na własny rachunek
Proporcjonalność

W niniejszej skardze Komisja Europejska domaga się od Trybunału orzeczenia, że uchwalając art. 137 pkt 8, art. 138 tiret trzecie, art. 153 i art. 157 pkt 3 loi-programme (I) [ustawy programowej (I)] z dnia 27 grudnia 2006 r. (
Moniteur belge
z dnia 28 grudnia 2006 r., s. 75178), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2007 r. (zwanych lub zwaną dalej, odpowiednio, „rozpatrywanymi przepisami” i „ustawą programową”), a tym samym zobowiązując usługodawców prowadzących działalność na własny rachunek mających siedzibę w państwie członkowskim innym niż Królestwo Belgii do dokonywania uprzedniego zgłoszenia planowanej działalności w Belgii przed jej rozpoczęciem (zwanego dalej „zgłoszeniem Limosa”), Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, jakie na nim ciążą na mocy art. 56 TFUE.
Postanowieniem Prezesa Trybunału z dnia 11 kwietnia 2011 r. Królestwo Danii zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze interwenienta popierającego żądania Królestwa Belgii.
Prawo krajowe
Rozdział VIII tytułu IV ustawy programowej, odnoszący się do spraw społecznych, dotyczy „uprzedniego zgłoszenia dokonywanego przez delegowanych pracowników najemnych i osób prowadzących działalność na własny rachunek”. Przepisy wykonawcze do tego rozdziału zostały uchwalone dekretem królewskim z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie jego wykonania (
Moniteur belge
z dnia 28 marca 2007 r., s. 16975), zmienionym dekretem królewskim z dnia 31 sierpnia 2007 r. (
Moniteur belge
z dnia 13 września 2007 r., s. 48537) (zwanym dalej „dekretem królewskim”).
Omawiany obowiązek zgłoszenia został wprowadzony w ramach szerszego projektu zwanego „Limosa” [skrót od „Landenoverschrijdend Informatiesysteem ten behoeve van Migratieonderzoek bij de Sociale Administratie” (system informacji transgraniczej do prowadzenia badań nad migracją przez organy zabezpieczenia społecznego, zwany dalej „systemem Limosa”)]. Celem projektu jest utworzenie elektronicznego jednego okienka pozwalającego na załatwienie wszystkich formalności związanych z wykonywaniem pracy w Belgii. Informacje uzyskiwane dzięki zgłoszeniom Limosa są gromadzone w centralnym rejestrze i udostępniane, do celów statystycznych i kontroli, w szczególności belgijskim inspekcjom federalnym i regionalnym za pośrednictwem jednej wspólnej platformy informatycznej.
Ustawa programowa
Zgodnie z art. 137 ustawy programowej:
„Do celów stosowania niniejszego rozdziału i przepisów wykonawczych do niego stosuje się następujące definicje:
[...]
7)
osoba prowadząca działalność na własny rachunek: każda osoba fizyczna wykonująca działalność zawodową, w związku z którą nie jest związana umową o pracę lub warunkami wynikającymi z regulaminów pracowniczych;
8)
delegowana osoba prowadząca działalność na własny rachunek:
a)
osoba wskazana w pkt 7 wykonująca tymczasowo lub częściowo jeden lub kilka rodzajów działalności na własny rachunek w Belgii, nie zamieszkując w tym kraju na stałe, która pracuje na stałe na terytorium jednego lub kilku państw innych niż Belgia;
b)
osoba przybywająca do Belgii z zagranicy w celu tymczasowego wykonywania działalności zawodowej na własny rachunek lub w celu tymczasowego rozpoczęcia działalności zawodowej na własny rachunek;
[...]”.
Artykuł 138 ustawy programowej przewiduje:
„Przepisy niniejszego rozdziału stosują się do:
[...]
—
delegowanych osób prowadzących działalność na własny rachunek;
[...]
Król może [...] wyłączyć stosowanie przepisów niniejszego rozdziału w stosunku do pewnych kategorii osób delegowanych prowadzących działalność na własny rachunek, określając w danym wypadku warunki tego wyłączenia i mając na uwadze charakter ich działalności lub okres jej prowadzenia w Belgii [...]”.
Sekcja 3 tego rozdziału zatytułowana jest: „Uprzednie zgłoszenie dotyczące delegowanych osób prowadzących działalność na własny rachunek”. Artykuł 153 ustawy programowej, odnoszący się do uprzednich zgłoszeń, stanowi:
„Przed podjęciem działalności zawodowej przez delegowaną osobę prowadzącą działalność na własny rachunek na terytorium belgijskim osoba ta lub jej pełnomocnik powinni dokonać w Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants (krajowym zakładzie ubezpieczeń społecznych dla osób prowadzących działalność na własny rachunek) elektronicznego zgłoszenia dokonywanego zgodnie z art. 154 na warunkach określonych przez kóla.
[...]
W przypadku gdy delegowana osoba prowadząca działalność na własny rachunek lub jej pełnomocnik [...] nie mogą dokonać tego zgłoszenia drogą elektroniczną, mogą oni przesłać je do Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants faksem lub listownie na warunkach określonych przez tę instytucję.
W przypadku dokonania zgłoszenia, o którym mowa w powyższych akapitach, zgłaszający otrzymuje potwierdzenie zgłoszenia [...]. Jeżeli zgłoszenie zostało przesłane faksem lub listownie, Institut national d’assurances sociales pour travailleurs indépendants wydaje potwierdzenie otrzymania zgłoszenia faksem lub listownie według ustanowionego przez siebie wzoru [...].
Król określa termin, w którym uprzednie zgłoszenie może zostać wycofane.
W przypadku gdy oddelegowanie zostaje przedłużone ponad pierwotnie przewidziany okres czasu, zgłaszający powinien ponownie dokonać zgłoszenia przed upływem przewidzianego pierwotnie okresu oddelegowania”.
Artykuł 154 ustawy programowej przewiduje, że „król określa rodzaje danych, które muszą zostać podane w uprzednim zgłoszeniu, o którym mowa w art. 153”.
Artykuł 157 ustawy programowej, znajdujący się w sekcji 4 jej rozdziału VIII, zatytułowany „Nadzór i sankcje”, przewiduje:
„Bez uszczerbku dla przepisów art. 269–274 kodeksu karnego podlega karze pozbawienia wolności od ośmiu dni do roku i grzywnie w wysokości od 500 do 2500 EUR lub jednej z tych kar wyłącznie:
[...]
3)
delegowana osoba prowadząca działalność na własny rachunek, która narusza przepisy niniejszego rozdziału i przepisy wydane w celu jego wykonania;
[...]”.
Zgodnie z art. 167 ustawy programowej rozdział VIII wchodzi w życie w dniu 1 kwietnia 2007 r.
Dekret królewski
Artykuł 2 dekretu królewskiego stanowi:
„Przepisów rozdziału 8 tytułu IV [ustawy programowej] nie stosuje się do następujących kategorii osób delegowanych prowadzących działalność na własny rachunek:
1)
osób prowadzących działalność na własny rachunek oddelegowanych w Belgii w celu wstępnego montażu lub pierwszej instalacji sprzętu stanowiących istotną część umowy, które są niezbędne do uruchomienia dostarczonego sprzętu i wykonywane przez osobę prowadzącą działalność na własny rachunek, która ów sprzęt dostarczyła, jeżeli okres zakładanych prac nie przekracza ośmiu dni. Niniejsze wyłączenie nie dotyczy działalności w sektorze prac budowlanych [...];
2)
osób prowadzących działalność na własny rachunek udających się na terytorium Belgii w celu wykonania pilnych prac konserwacyjnych lub naprawczych maszyn lub urządzeń dostarczonych przez nie przedsiębiorstwu mającemu siedzibę w Belgii, jeżeli prace te wykonywane są na terenie jego siedziby, a okres konieczny do ich wykonania nie przekracza pięciu dni w miesiącu kalendarzowym;
3)
osób prowadzących działalność na własny rachunek, niemających podstawowego miejsca zamieszkania w Belgii, a udających się tam w celu wystąpienia na konferencji lub uczestniczenia w niej;
4)
osób prowadzących działalność na własny rachunek, niemających podstawowego miejsca zamieszkania w Belgii, a udających się tam w celu wzięcia udziału w spotkaniu prywatnym, jeżeli ich obecność na takich spotkaniach nie przekracza maksymalnie 60 dni w roku kalendarzowym, a czas trwania jednego spotkania nie przekracza maksymalnie 20 kolejnych dni kalendarzowych;
5)
sportowców prowadzących działalność na własny rachunek oraz ewentualnie osób im towarzyszących prowadzących działalność na własny rachunek, niemających podstawowego miejsca zamieszkania w Belgii, a wykonujących tam działalność w ramach swojego zawodu, jeżeli okres pobytu związany z tą działalnością nie przekracza trzech miesięcy w roku kalendarzowym;
6)
artystów prowadzących działalność na własny rachunek oraz ewentualnie osób im towarzyszących mających status osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, niemających podstawowego miejsca zamieszkania w Belgii, a udających się tam w celu wykonywania działalności w ramach swojego zawodu, jeżeli okres pobytu związanego z tą działalnością nie przekracza 21 dni na kwartał;
7)
osób prowadzących działalność na własny rachunek w sektorze międzynarodowych przewozów osób i towarów, jeżeli osoby te prowadzą na terytorium Belgii działalność w zakresie przewozów kabotażowych;
8)
radców handlowych udających się na terytorium Belgii, jeżeli okres pobytu związany z ich działalnością nie przekracza 5 dni w miesiącu kalendarzowym;
9)
pracowników zarządzających i pełnomocników spółek udających się na terytorium Belgii w celu wzięcia udziału w posiedzeniu zarządu lub zgromadzeniu akcjonariuszy / wspólników spółek, jeżeli okres pobytu związany z ich działalnością nie przekracza 5 dni w miesiącu kalendarzowym”.
Artykuł 4 ust. 2 dekretu królewskiego określa informacje, które należy podać w tzw. zgłoszeniu standardowym. Przepis ten stanowi:
„W przypadku osób delegowanych prowadzących działalność na własny rachunek w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 154 [ustawy programowej], podaje się następujące rodzaje danych:
1)
dane identyfikacyjne osoby prowadzącej działalność na własny rachunek. W przypadku osób posiadających numer identyfikacyjny przedsiębiorstwa lub – w odniesieniu do osób fizycznych, które nie posiadają statusu przedsiębiorstwa w rozumieniu [ustawy z dnia 16 stycznia 2003 r. o utworzeniu Banque-Carrefour des Entreprises (centralnego rejestru przedsiębiorstw), modernizacji rejestru handlowego, tworzeniu licencjonowanych punktów rejestracji przedsiębiorstw i ustanowieniu pewnych przepisów] – numer ubezpieczenia społecznego, numer ten jest wystarczający;
2)
krajowy numer identyfikacyjny nadany w państwie pochodzenia, jeżeli dana osoba takowy posiada;
3)
datę rozpoczęcia oddelegowania w Belgii;
4)
przewidywany czas oddelegowania w Belgii;
5)
miejsce świadczenia pracy na terytorium Belgii;
6)
rodzaj usług świadczonych w ramach oddelegowania;
7)
numer VAT nadany w państwie pochodzenia lub numer identyfikacyjny przedsiębiorstwa, jeżeli dana osoba takowe posiada;
8)
dane identyfikacyjne pełnomocnika dokonującego uprzedniego zgłoszenia. W przypadku osób posiadających numer identyfikacyjny przedsiębiorstwa lub – w odniesieniu do osób fizycznych, które nie posiadają statusu przedsiębiorstwa w rozumieniu ww. ustawy z dnia 16 stycznia 2003 r. – numer ubezpieczenia społecznego, numer ten jest wystarczający;
9)
dane identyfikacyjne odbiorcy świadczeń w Belgii. W przypadku osób posiadających numer identyfikacyjny przedsiębiorstwa lub – w odniesieniu do osób fizycznych, które nie posiadają statusu przedsiębiorstwa w rozumieniu ww. ustawy z dnia 16 stycznia 2003 r. – numer ubezpieczenia społecznego, numer ten jest wystarczający”.
Artykuł 5 dekretu królewskiego określa informacje, które należy podać w tzw. zgłoszeniu uproszczonym. Przepis ten stanowi:
„W przypadku pracowników delegowanych lub delegowanych osób prowadzących działalność na własny rachunek, którzy regularnie wykonują działalność na terytorium Belgii oraz terytorium innego lub innych państw, w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 140 i 154 [ustawy programowej], podaje się następujące rodzaje danych:
1)
dane identyfikacyjne pracownika;
2)
krajowy numer identyfikacyjny nadany w państwie pochodzenia, jeżeli dana osoba takowy posiada;
3)
numer identyfikacyjny krajowego rejestru lub numer centralnego rejestru przedsiębiorstw, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy z dnia 15 stycznia 1990 r., jeżeli dana osoba takowy posiada;
4)
datę rozpoczęcia oddelegowania w Belgii;
5)
czas oddelegowania w Belgii;
6)
rodzaj świadczonych usług;
7)
w przypadku pracowników najemnych – tygodniowy czas pracy.
Zgłoszenie jest ważne przez maksymalny okres 12 miesięcy i podlega przedłużeniu każdorazowo po zakończeniu tego okresu o kolejny maksymalny okres 12 miesięcy.
Przepisy niniejszego artykułu nie stosują się jednakże do działalności w sektorze prac budowlanych lub pracy tymczasowej.
Do celów niniejszego artykułu pojęcie »regularnego wykonywania działalności na terytorium Belgii oraz terytorium innego lub innych państw« oznacza działalność z założenia wykonywaną w różnych państwach, z czego znaczną jej część na terytorium Belgii, wskutek czego dana osoba często spędza na terytorium Belgii krótkie okresy czasu w charakterze zawodowym”.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
W dniu 2 lutego 2009 r. Komisja wystosowała do Królestwa Belgii wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym zarzuciła temu państwu członkowskiemu, że nałożenie na usługodawców prowadzących działalność na własny rachunek obowiązku dokonywania uprzedniego zgłoszenia, którego zakres jest tak szeroki, jak zakres zgłoszenia Limosa, przewidziany w art. 137–167 ustawy programowej, wydaje się jej nie do pogodzenia ze swobodnym przepływem usług zagwarantowanym w art. 49 WE.
Pismem z dnia 26 marca 2009 r. Królestwo Belgii zakwestionowało ocenę Komisji. Zwróciło między innymi uwagę, że system ten umożliwia w szczególności przeciwdziałanie zjawisku tzw. pozornego samozatrudnienia, dotyczącemu osób mających w rzeczywistości status pracowników najemnych (zwanych dalej „osobami pozornie samozatrudnionymi”), które polega na nieuczciwym obchodzeniu minimalnych standardów w zakresie ochrony socjalnej pracowników.
W dniu 9 października 2009 r. Komisja skierowała do Królestwa Belgii uzasadnioną opinię, w której wskazała, że art. 137 pkt 8, art. 138 tiret trzecie, art. 153 i art. 157 pkt 3 ustawy programowej, dotyczące usługodawców prowadzących działalność na własny rachunek mających siedzibę lub miejsce zamieszkania w państwie członkowskim innym niż Królestwo Belgii, są w jej opinii niezgodne z art. 49 WE.
Jako że argumentacja Królestwa Belgii przedstawiona w piśmie z dnia 11 grudnia 2009 r. w odpowiedzi na uzasadnioną opinię nie przekonała Komisji, postanowiła ona wnieść niniejszą skargę.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
W pierwszej kolejności Komisja podnosi, że rozpatrywane przepisy stanowią dyskryminacyjne ograniczenie swobody świadczenia usług, gdyż omawiany obowiązek zgłoszenia dotyczy wyłącznie usługodawców prowadzących działalność na własny rachunek mających siedzibę w państwie członkowskim innym niż Królestwo Belgii.
W tej sytuacji Królestwo Belgii mogło jedynie powołać się na względy uzasadniające wymienione w art. 52 TFUE, czego państwo to jednak nie zrobiło. W konsekwencji stwierdzić należy, że Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom państwa członkowskiego.
W drugiej kolejności Komisja twierdzi, że w każdym razie rozpatrywane przepisy nie są ani uzasadnione, ani proporcjonalne w świetle celów interesu ogólnego, na które powołało się Królestwo Belgii.
Po pierwsze, chociaż cel polegający na zwalczaniu nieuczciwej konkurencji można by, ze względu na jego wymiar społeczny, uznać za jeden z celów interesu ogólnego, Królestwo Belgii nie przedstawiło żadnych konkretnych argumentów na poparcie twierdzenia, że omawiany obowiązek zgłoszenia przyczynia się do przeciwdziałania dumpingowi socjalnemu.
Po drugie, państwo to nie przedstawiło żadnych dowodów, świadczących o istnieniu rzeczywistego ryzyka poważnego naruszenia równowagi finansowej systemu zabezpieczenia społecznego, jako że opieranie się w tym zakresie jedynie na domniemaniu występowania nadużyć tego systemu nie jest wystarczające. Celu tego nie można więc uwzględnić.
Po trzecie, Komisja podnosi, że mimo iż Królestwo Belgii rzeczywiście mogło w niniejszej sprawie powołać się na cele polegające na zwalczaniu nadużyć i ochronie pracowników, to środki zmierzające do zapewnienia kontroli przestrzegania wymogów uzasadnionych względami interesu ogólnego nie mogą skutkować tym, że swoboda świadczenia usług będzie w rzeczywistości miała wymiar jedynie iluzoryczny. A tak właśnie jest w niniejszej sprawie.
W tym względzie Komisja kwestionuje przede wszystkim generalny i przekrojowy charakter zgłoszenia Limosa. Ów obowiązek zgłoszenia opiera się bowiem na ogólnym domniemaniu występowania nadużyć, które nie może stanowić uzasadnienia dla środka takiego jak omawiany obowiązek.
Komisja zwraca też uwagę na kilka istniejących już, na poziomie Unii Europejskiej, mechanizmów służących poprawie współpracy administracyjnej między państwami członkowskimi w celu przeciwdziałania nielegalnemu zatrudnieniu i korzystaniu ze swobody przepływu usług w sposób będący nadużyciem.
Królestwo Belgii podnosi przede wszystkim, że niniejsza skarga powinna zostać odrzucona jako oczywiście bezzasadna. Twierdzi, że skarga opiera się na licznych domniemaniach, założeniach i przypuszczeniach, nie zaś na obiektywnych danych mających związek z konkretną sytuacją, z jaką muszą zmierzyć się władze belgijskie w ramach wykonywania swoich uprawnień w zakresie kontroli przestrzegania prawodawstwa socjalnego. Komisja nie może twierdzić, że dane państwo członkowskie uchybiło swoim zobowiązaniom, opierając się jedynie na domniemaniach czy przypuszczeniach. Czyniąc tak, Komisja naruszyła też art. 38 § 1 lit. e) regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości zgodnie z którym skarga musi w stosownym przypadku zawierać wnioski dowodowe.
Pomocniczo Królestwo Belgii podnosi, że Komisja nie wykazała braku niezbędnego lub ewentualnie nieproporcjonalnego charakteru omawianego obowiązku zgłoszenia w świetle celów, na które państwo to się powołuje.
Co się w pierwszej kolejności tyczy zarzutu, jakoby ograniczenie swobody przepływu usług miało charakter dyskryminacyjny, Komisja nie udowodniła, że system Limosa zniechęca do korzystania z tej swobody, gdyż usługodawca prowadzący działalność na własny rachunek musi, według Królestwa Belgii, poświęcić jedynie średnio 20–30 minut rocznie na dopełnienie formalności związanych z tym systemem. System ten jest ponadto darmowy i pozwala na natychmiastowe uzyskanie oficjalnego dokumentu, bez żadnych niedogodności związanych zazwyczaj z koniecznością uzyskania uprzedniego zezwolenia. Co więcej, szereg wyłączeń, jakie zostały wprowadzone w odniesieniu do różnych sektorów, świadczy o tym, że władze belgijskie chciały, by system ten był jak najmniej obciążający.
Ponadto, nawet gdyby założyć, że zgłoszenie Limosa utrudnia swobodny przepływu usług, nie ma ono charakteru dyskryminacyjnego. Kontroli usługodawców prowadzących działalność na własny rachunek, którzy nie mają siedziby w Belgii, nie można utożsamiać z kontrolą usługodawców mających siedzibę w tym państwie członkowskim ze względu na obiektywne różnice między tymi dwiema kategoriami usługodawców prowadzących działalność na własny rachunek.
Co się w drugiej kolejności tyczy uzasadnienia omawianego obowiązku zgłoszenia i kwestii jego proporcjonalności, Królestwo Belgii uważa, po pierwsze, że system Limosa znajduje częściowe uzasadnienie w celu polegającym na zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, który ma wymiar społeczny związany z ochroną pracowników i konsumentów, a także z przeciwdziałaniem dumpingowi socjalnemu. Omawiany obowiązek przyczynia się do ochrony usługodawców przestrzegających prawa przed działaniami tych, którzy tego nie robią, zyskując dzięki temu nieuzasadnioną przewagę konkurencyjną.
Po drugie, z orzecznictwa wynika zasadniczo, że system uprzednich zgłoszeń, którego celem jest zbieranie danych służących kontroli i wykrywaniu przypadków oszustw, w niniejszym wypadku oszustw związanych z obchodzeniem prawodawstwa socjalnego, a zwłaszcza nielegalnego zatrudniania i pozornego samozatrudnienia, nie wykracza poza działania, których podjęcie jest konieczne, aby zapobiegać nadużyciom związanym z korzystaniem ze swobody przepływu usług. W odpowiedzi na zarzut dotyczący ogólnego domniemania występowania nadużyć Królestwo Belgii podkreśla, że jeżeli omawiany system ma umożliwiać wykrywanie i ewentualnie karanie nadużyć prawodawstwa socjalnego, z założenia musi on obejmować wszystkich usługodawców.
Po trzecie, cel polegający na ochronie pracowników, w tym zwalczaniu zjawiska handlu ludźmi i pracy w warunkach szczególnego wyzysku, jak również dbania o dobro osób prowadzących działalność na własny rachunek, należy odróżnić od celu polegającego na przeciwdziałaniu nadużyciom. W tym zakresie Królestwo Belgii zwraca w szczególności uwagę na konieczność uwzględnienia nowej rzeczywistości, powstałej w wyniku przyjęcia traktatu z Lizbony, w której realizacja tego celu stała się tym bardziej zasadna.
Królestwo Danii wyjaśnia, że jego interwencja na poparcie żądań Królestwa Belgii motywowana jest okolicznością, iż prawo duńskie również zawiera przepisy zobowiązujące zagranicznych usługodawców do uprzedniego zgłaszania prowadzonej działalności, które stosują się do osób prowadzących działalność na własny rachunek. Argumenty tego państwa są zasadniczo zbliżone do argumentów Królestwa Belgii. Królestwo Danii dodaje też w szczególności, że: kontrola przestrzegania warunków zatrudnienia i standardów socjalnych służy zapobieganiu wypadkom przy pracy i chorobom zawodowym; ustalenie, czy obowiązek dokonywania uprzedniego zgłoszenia jest dyskryminujący, nie może zależeć od tego, czy przedsiębiorstwo świadczące usługi zatrudnia pracowników czy też nie; zaś żaden z istniejących systemów wymiany informacji między państwami członkowskimi nie oferuje podobnych możliwości zrealizowania zakładanych celów, zaś do celów tej kontroli istotne znaczenie ma ustalenie miejsca świadczenia usługi.
Ocena Trybunału
Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja zobowiązana jest do wykazania istnienia zarzucanego państwu członkowskiemu uchybienia i dostarczenia Trybunałowi dowodów potrzebnych do zweryfikowania przezeń istnienia tego uchybienia, przy czym Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu (wyroki: z dnia 25 maja 1982 r. w sprawie
96/81 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. s. 1791
, pkt 6; z dnia 18 listopada 2010 r. w sprawie
C-458/08 Komisja przeciwko Portugalii, Zb.Orz. s. I-11599
, pkt 54).
Chociaż Trybunał orzekł już, że owe wymogi dowodowe są oczywiście ostrzejsze w przypadku gdy zarzuty Komisji dotyczą wykonania przepisu krajowego (zob. wyroki: z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie
C-287/03 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. s. I-3761
, pkt 28; z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie C-150/07 Komisja przeciwko Portugalii, pkt 66), trzeba jednak stwierdzić, że w skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja kwestionuje zgodność z art. 56 TFUE nie praktyki administracyjnej, lecz przepisów ustawowych, których istnienia i stosowania Królestwo Belgii w żaden sposób nie kwestionuje. Nie wydaje się zatem, by niniejsza skarga opierała się jedynie na domniemaniach.
W konsekwencji główne żądanie Królestwa Belgii, zgodnie z którym niniejsza skarga powinna zostać oddalona jako oczywiście bezzasadna ze względu na to, że Komisja nie zdołała sprostać ciążącym na niej powinnościom dowodowym, tudzież odrzucona jako niedopuszczalna ze względu na naruszenie wymogów określonych w art. 38 § 1 lit. e) regulaminu postępowania dotyczącym wniosków dowodowych, należy oddalić.
Aby rozstrzygnąć w przedmiocie zasadności skargi Komisji, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy rozpatrywane przepisy utrudniają swobodny przepływ usług, mając na uwadze, że niniejsza skarga dotyczy tylko uprzedniego zgłoszenia wymaganego od usługodawców prowadzących działalność na własny rachunek mających siedzibę w państwie członkowskim innym niż Królestwo Belgii, którzy chcą świadczyć w Belgii usługi jedynie tymczasowo, z wyłączeniem przypadków pracowników delegowanych na warunkach określonych w dyrektywie 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług (
Dz.U. L 18, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 2, s. 431).
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 56 TFUE wymaga nie tylko wyeliminowania wszelkiej dyskryminacji usługodawców ze względu na ich przynależność państwową lub okoliczność, że ich siedziba mieści się w innym państwie członkowskim niż państwo, w którym usługa jest świadczona, lecz również zniesienia jakichkolwiek ograniczeń, nawet gdy obowiązują one bez różnicy zarówno w stosunku do krajowych usługodawców, jak i usługodawców z innych państw członkowskich, jeżeli są w stanie uniemożliwić, ograniczyć lub uczynić mniej atrakcyjną działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, w którym zgodnie z przepisami świadczy on takie same usługi (wyroki: z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawach połączonych
C-369/96 i C-376/96 Arblade i in., Rec. s. I-8453
, pkt 33; a także z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie C-518/09 Komisja przeciwko Portugalii, pkt 63 i przytoczone tam orzecznictwo).
Trzeba stwierdzić, że omawiany w niniejszej sprawie obowiązek zgłoszenia implikuje, iż osoby wskazane w art. 137 pkt 8 i w art. 138 tiret trzecie ustawy programowej, mające miejsce zamieszkania lub siedzibę w państwie członkowskim innym niż Królestwo Belgii, muszą dokonać rejestracji poprzez założenie konta, a następnie, co do zasady i zgodnie z art. 153 ustawy programowej, podać władzom belgijskim, przed każdorazowym rozpoczęciem świadczenia usług na terytorium Belgii, pewną ilość informacji, takich jak data, czas trwania i miejsce świadczenia usług, ich charakter oraz dane osoby prawnej lub fizycznej będącej ich odbiorcą. Informacje te należy podać, używając do tego celu formularza, który należy najlepiej wypełnić w Internecie, a w razie braku takiej możliwości – przesłać właściwym organom listownie lub faksem. Niedochowanie tych formalności jest zagrożone sankcją karną przewidzianą w art. 157 pkt 3 ustawy programowej.
Formalności związane z omawianym obowiązkiem zgłoszenia mogą w związku z tym utrudniać usługodawcom prowadzącym działalność na własny rachunek mającym siedzibę w innym państwie członkowskim świadczenie usług na terytorium Królestwa Belgii. Obowiązek ten utrudnia więc swobodne świadczenie usług.
Podobnie ma się w przypadku obowiązku dokonywania tzw. zgłoszenia uproszczonego. Otóż zainteresowany usługodawca prowadzący działalność na własny rachunek również w tym przypadku musi, po zarejestrowaniu się poprzez założenie konta, podać władzom belgijskim między innymi datę i czas trwania swojego oddelegowania w Belgii oraz rodzaj usług, które będzie świadczyć. Ponadto niedochowanie przez niego owych wymogów zagrożone jest sankcjami karnymi przewidzianymi w art. 157 pkt 3 ustawy programowej.
W tych okolicznościach, wbrew argumentacji Królestwa Belgii, nie można przyjąć, że wpływ omawianego obowiązku zgłoszenia na swobodę świadczenia usług jest zbyt niepewny i pośredni, aby uznać, że tego rodzaju obowiązek może utrudniać jej wykonywanie.
W drugiej kolejności trzeba zatem zbadać, czy omawiany obowiązek zgłoszenia może być uzasadniony okolicznością, że kwestia świadczenia usług transgranicznych przez osoby prowadzące działalność na własny rachunek, których dotyczy niniejsza skarga, nie została jeszcze zharmonizowana na poziomie Unii.
Otóż uregulowanie krajowe, które reguluje obszar niebędący przedmiotem harmonizacji na poziomie Unii i które jest stosowane bez różnicy wobec wszystkich osób lub przedsiębiorstw prowadzących działalność na terytorium danego państwa członkowskiego, może być uzasadnione, mimo że ogranicza swobodę świadczenia usług, jeżeli odpowiada nadrzędnym względom interesu ogólnego i jeżeli interes ten nie jest już chroniony przepisami, którym usługodawca podlega w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę. Przepisy te muszą być jednak odpowiednie do realizacji celu, którego osiągnięciu służą, i nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne do jego realizacji (ww. wyrok w sprawach połączonych Arblade i in., pkt 34, 35; wyroki: z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie
C-244/04 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I-885
, pkt 31; z dnia 1 października 2009 r. w sprawie
C-219/08 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. s. I-9213
, pkt 14).
Co się w tym względzie tyczy celów, na które w niniejszym przypadku powołało się Królestwo Belgii, należy stwierdzić, że cele te można zaakceptować jako stanowiące nadrzędne względy interesu ogólnego mogące uzasadnić ograniczenie swobody przepływu usług. W odniesieniu do tej kwestii wystarczy bowiem zauważyć, że cel polegający na zwalczaniu oszustw, w szczególności oszustw związanych z obchodzeniem prawodawstwa socjalnego, i nadużyć, w szczególności wykrywaniu przypadków osób pozornie samozatrudnionych i przeciwdziałaniu przypadkom nielegalnego zatrudnienia, może wiązać się nie tylko z celem polegającym na ochronie równowagi finansowej systemów zabezpieczenia społecznego, lecz także z celem polegającym na zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i dumpingu socjalnego, a także ochronie pracowników, w tym usługodawców prowadzących działalność na własny rachunek.
Komisja stoi jednak na stanowisku, że Królestwo Belgii nie może w niniejszym przypadku powoływać się na owe cele, gdyż obowiązek składania omawianego zgłoszenia ma charakter dyskryminacyjny.
W tym względzie wystarczy zauważyć, jak to czynią Królestwo Belgii i Królestwo Danii, że w odniesieniu do konieczności sprawowania kontroli, wynikającej między innymi z braku harmonizacji prawodawstw krajowych w sferze zatrudnienia i pracy, w celu zapewnienia przestrzegania nadrzędnych względów interesu ogólnego, na które powołuje się Królestwo Belgii, usługodawcy prowadzący działalność na własny rachunek mający siedzibę w państwie członkowskim innym niż Królestwo Belgii, którzy wjeżdżają czasowo na jej terytorium w celu świadczenia na nim usług, znajdują się w sytuacji, która obiektywnie różni się od sytuacji usługodawców prowadzących działalność na własny rachunek mających siedzibę na terytorium Belgii, którzy świadczą tam usługi w sposób trwały.
Otóż Trybunał przyznał już w odniesieniu do możliwości kontrolowania przez organy państwa członkowskiego, na którego terytorium dana usługa jest świadczona, stosowania zasad mających zagwarantować przestrzeganie praw pracowniczych określonych w prawodawstwie tego państwa członkowskiego, że istnieją obiektywne różnice między przedsiębiorstwami mającymi siedzibę w państwie członkowskim, na którego terytorium usługa jest świadczona, a przedsiębiorstwami mającymi siedzibę w innym państwie członkowskim, które oddelegowują pracowników na terytorium tego pierwszego państwa członkowskiego w celu świadczenia tam usług (zob. podobnie wyrok z dnia 25 października 2001 r. w sprawach połączonych
C-49/98, C-50/98, od C-52/98 do C-54/98 i od C-68/98 do C-71/98 Finalarte i in., Rec. s. I-7831
, pkt 63, 64, 73). Okoliczność, że usługodawcy prowadzący działalność na własny rachunek mający siedzibę w Belgii nie są poddawani dokładnie takim samym obowiązkom, w szczególności polegającym na zgłoszeniu pewnych informacji, jak te, które wynikają z omawianego obowiązku dokonywania zgłoszenia przez usługodawców prowadzących działalność na własny rachunek mających siedzibę w innym państwie członkowskim, wynika z obiektywnych różnic istniejących między tymi dwiema kategoriami usługodawców prowadzących działalność na własny rachunek.
Trzeba wobec tego zbadać, czy rozpatrywane przepisy są proporcjonalne, mając na uwadze, że środek ograniczający swobodę przepływu usług jest proporcjonalny tylko wtedy, gdy jest odpowiedni do realizacji celu, któremu osiągnięciu służy, i nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego realizacji (zob. podobnie wyrok z dnia 15 czerwca 2006 r. w sprawie
C-255/04 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I-5251
, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie trzeba od razu zauważyć, że mechanizmy współpracy administracyjnej, na które powołuje się Komisja, nie są w ramach tego badania rozstrzygające. Otóż, po pierwsze, dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (
Dz.U. L 376, s. 36
) znajduje zastosowanie jedynie w ograniczonym zakresie.
Po drugie, chociaż system wymiany informacji rynku wewnętrznego ustanowiony decyzją 2004/387/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperatywnego świadczenia ogólnoeuropejskich usług eGovernment dla administracji publicznej, przedsiębiorstw i obywateli (IDABC) (
Dz.U. L 144, s. 65
) umożliwia, w szczególności od dnia 28 grudnia 2009 r., realizację wymogu współpracy administracyjnej wynikającego z dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (
Dz.U. L 255, s. 22
), zaś art. 4 dyrektywy 96/71 również ustanawia zasadę współpracy administracyjnej między organami administracji, nie świadczy to o tym, że wspomniane mechanizmy umożliwiają Królestwu Belgii zdobycie informacji, które są według tego państwa konieczne dla zrealizowania celów interesu ogólnego, na które państwo to się powołuje.
Po trzecie, trzeba stwierdzić, że projekt elektronicznej wymiany informacji o zabezpieczeniach społecznych (system EESSI) przewidziany w rozporządzeniu nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (
Dz.U. L 166, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 5, s. 72) nie został jeszcze uruchomiony w terminie wskazanym w uzasadnionej opinii.
To stwierdziwszy, trzeba jednak przypomnieć, że ogólne domniemanie występowania nadużyć nie wystarczy dla uzasadnienia środka naruszającego cele traktatu FUE (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Francji, pkt 52; wyrok z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie
C-433/04 Komisja przeciwko Belgii, Zb.Orz. s. I-10653
, pkt 35).
W niniejszym przypadku nawet gdyby założyć, że usługodawcy prowadzący działalność na własny rachunek mający siedzibę w państwie członkowskim innym niż Królestwo Belgii, mogliby zostać w tym państwie objęci obowiązkami podatkowymi i socjalnymi, nie ulega wątpliwości, że obowiązek składania omawianego zgłoszenia nie ogranicza się jedynie do przypadków, w których konieczne byłoby sprawdzanie, czy owe obowiązki podatkowe i socjalne są przestrzegane.
Ponadto informacje, które muszą zostać podane władzom belgijskim w ramach omawianego zgłoszenia, są informacjami o bardzo szczegółowym charakterze, zwłaszcza te, których podanie wymagane jest w tzw. zgłoszeniu standardowym. Tymczasem, o ile można zaakceptować to, że państwo członkowskie domaga się od usługodawców prowadzących działalność na własny rachunek mających siedzibę w innym państwie członkowskim, którzy wjeżdżają na jego terytorium w celu świadczenia tam usług, podania pewnych konkretnych informacji, powinno to czynić jedynie pod warunkiem, że obowiązek ich podania będzie uzasadniony w świetle realizowanych przez nie celów. Królestwo Belgii nie przedstawiło dostatecznie przekonujących dowodów, które świadczyłyby o tym, że obowiązek podawania tak szczegółowych informacji przyczynia się do realizacji celów interesu ogólnego, na które państwo to się powołuje, ani że obowiązek uprzedniego podania tego rodzaju informacji nie wykracza poza granice tego, co konieczne, aby cele te osiągnąć, mimo spoczywającego na nim obowiązku w tym zakresie (zob. podobnie wyrok z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie
C-319/06 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Zb.Orz. s. I-4323
, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
W tych okolicznościach trzeba uznać, że rozpatrywane przepisy są nieproporcjonalne, gdyż wykraczają poza to, co jest konieczne dla zrealizowania celów interesu ogólnego, na które powołuje się Królestwo Belgii. Nie można w konsekwencji zaakceptować stanowiska, że omawiany obowiązek jest zgodny z art. 56 TFUE.
Wobec powyższego skargę Komisji należy uwzględnić i stwierdzić, że uchwalając rozpatrywane przepisy, które zobowiązują usługodawców prowadzących działalność na własny rachunek mających siedzibę w państwie członkowskim innym niż Królestwo Belgii do dokonywania uprzedniego zgłoszenia planowanej działalności w Belgii przed jej rozpoczęciem, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, jakie na nim ciążą na mocy art. 56 TFUE.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Królestwa Belgii kosztami postępowania, a Królestwo Belgii przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania. Zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu Królestwo Danii, które wstąpiło do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Królestwa Belgii, pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

1)
Poprzez uchwalenie art. 137 pkt 8, art. 138 tiret trzecie, art. 153 i art. 157 pkt 3 ustawy programowej (I) z dnia 27 grudnia 2006 r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 kwietnia 2007 r., które zobowiązują usługodawców prowadzących działalność na własny rachunek mających siedzibę w państwie członkowskim innym niż Królestwo Belgii do dokonywania uprzedniego zgłoszenia planowanej działalności w Belgii przed jej rozpoczęciem, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, jakie na nim ciążą na mocy art. 56 TFUE.

2)
Królestwo Belgii zostaje obciążone kosztami postępowania.

3)
Królestwo Danii pokrywa własne koszty.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.