CELEX: 62013TJ0241
EKUJS
Jamstveni oddelek
EKJS in EKSRP
Odhodki, izključeni iz financiranja
Goveje meso
Ovčje in kozje meso
Tobak
Člen 69 Uredbe (ES) št. 1782/2003
Člen 31(2) Uredbe (ES) št. 1290/2005
Člen 23(1) Uredbe (ES) št. 796/2004

Dejansko stanje
Evropska komisija je 29. novembra 2010 na podlagi preiskave, ki je potekala od 17. do 20. aprila 2007 in ima referenčno oznako NAC/2007/004, obvestila Helensko republiko o svoji nameri, da iz financiranja Evropske unije izključi nekatere odhodke te države članice s področja skupne kmetijske politike (SKP) za proračunska leta 2007, 2008 in 2009 (leti zahtevka 2006 in 2007).
Helenska republike je zadevne odhodke porabila na podlagi člena 69 Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru SKP in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 269).
Helenska republika je 3. januarja 2011 predlagala začetek postopka za uskladitev stališč v skladu s členom 31(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. junija 2005 o financiranju SKP (
UL L 209, str. 1
).
Spravni organ je 19. aprila 2011 predložil svoje mnenje pod referenčno oznako 11/GR/467.
Komisija je svoje končno stališče (v nadaljevanju: končno stališče) Helenski republiki poslala 23. julija 2012.
Komisija je 15. oktobra 2012 pripravila zbirno poročilo v zvezi z rezultati inšpekcijskih pregledov Komisije v okviru postopka potrditve skladnosti na podlagi člena 7(4) Uredbe Sveta (ES) št. 1258/1999 z dne 17. maja 1999 o financiranju SKP (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 25, str. 414) in člena 31 Uredbe št. 1290/2005 (v nadaljevanju: zbirno poročilo) in ga poslala državam članicam.
Komisija je z Izvedbenim sklepom 2013/123/EU z dne 26. februarja 2013, ki je bil sprejet po postopku potrditve skladnosti, uporabljenem na podlagi člena 7(4) Uredbe št. 1258/1999, in kar zadeva odhodke po 16. oktobru 2006, na podlagi člena 31 Uredbe št. 1290/2005, iz financiranja Unije izključila nekatere odhodke držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (
UL L 67, str. 20
, v nadaljevanju: izpodbijani sklep), zaradi njihove neskladnosti s predpisi Unije.
Komisija je v tem sklepu med drugim zaradi njihove neskladnosti s predpisi Unije iz financiranja Unije izključila 3.686.189,20 EUR odhodkov grških plačilnih agencij za sektorje govejega mesa, ovčjega in kozjega mesa ter tobaka, za proračunska leta 2007, 2008 in 2009 (leti zahtevka 2006 in 2007), ki so bili prijavljeni v okviru Jamstvenega oddelka EKUJS ali EKJS (v nadaljevanju: skupaj: sklad).
Postopek in predlogi strank
Helenska republika je 25. aprila 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
S sklepom predsednika Splošnega sodišča z dne 1. julija 2013 je bila zadeva dodeljena šestemu senatu. Zaradi spremembe sestave senatov Splošnega sodišča je bil sodnik poročevalec razporejen v osmi senat, ki mu je bila zato 27. septembra 2013 dodeljena obravnavana zadeva.
Ta zadeva je bila s sklepom predsednika Splošnega sodišča z dne 3. februarja 2015 predodeljena šestemu senatu in novemu sodniku poročevalcu.
Splošno sodišče (šesti senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da bo izvedlo ustni postopek.
Stranki sta bili 27. maja 2015 v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991 pozvani, naj odgovorita na nekatera vprašanja. Tej zahtevi sta ugodili v za to določenem roku.
Stranki sta podali ustne navedbe in odgovore na vprašanja Splošnega sodišča na obravnavi 14. julija 2015.
Helenska republika predlaga Splošnemu sodišču, naj:
—
razglasi ničnost izpodbijanega sklepa v delu, ki se nanaša nanjo, v skladu z navedbami v tožbi;
—
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija predlaga Splošnemu sodišču, naj:
—
tožbo zavrne kot neutemeljeno;
—
Helenski republiki naloži plačilo stroškov.
Pravo
Helenska republika v utemeljitev svoje tožbe navaja dva tožbena razloga. Prvi tožbeni razlog se v bistvu nanaša na kršitev člena 69 Uredbe št. 1782/2003 in člena 31 Uredbe št. 1290/2005 v zvezi z izključenimi stroški v sektorjih govejega ter ovčjega in kozjega mesa. Drugi tožbeni razlog pa se v bistvu nanaša na kršitev člena 23 Uredbe Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z Uredbo št. 1782/2003 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 44, str. 243), napačno presojo dejstev, pomanjkljivo in protislovno obrazložitev ter napačno ugotovljeno dejansko stanje glede izključenih odhodkov v sektorju tobaka.
Najprej je treba poudariti, da Helenska republika, kot je razvidno iz pisanj strank, izpodbijani sklep izpodbija le v delu, v katerem je Komisija iz financiranja Unije izključila odhodke grških plačilnih agencij v sektorjih govejega mesa, ovčjega in kozjega mesa ter tobaka, za proračunska leta 2007, 2008 in 2009 (leti zahtevka 2006 in 2007), in sicer za skupni znesek 3.686.189,20 EUR.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 69 Uredbe št. 1782/2003 in člena 31 Uredbe št. 1290/2005 v zvezi z izključenimi stroški v sektorjih govejega mesa ter ovčjega in kozjega mesa
Prvi tožbeni razlog ima v bistvu dva dela. Helenska republika v prvem delu navaja kršitev člena 69 Uredbe št. 1782/2003. V drugem delu pa navaja kršitev člena 31 Uredbe št. 1290/2005.
Prvi del prvega tožbenega razloga: kršitev člena 69 Uredbe št. 1782/2003
Helenska republika trdi, da imajo države članice široke pristojnosti pri izvajanju ukrepov financiranja SKP, določenih z Uredbo št. 1782/2003. Člen 69 navedene uredbe naj bi bil v skladu s to logiko, saj določa, da lahko države članice zadržijo do 10 % skupnega zneska pomoči, ki ustreza vsakemu sektorju proizvodov, da se odobri dodatno plačilo v istem sektorju za posebne vrste kmetovanja. Če država članica uporabi to možnost, naj bi bila na podlagi njene zelo široke diskrecijske pravice edina pristojna za določitev proizvajalcev proizvodov v posebnih sektorjih, ki dobijo zadevno pomoč, ter pogojev in posebnih pravil glede dodelitve tega dodatnega plačila. Zato morebitna pomanjkljivost države članice zaradi obličnostnih ali procesnih nepravilnosti pri izvajanju člena 69 Uredbe št. 1782/2003, kot jih je v obravnavani zadevi ugotovila Komisija, ne morejo povzročiti finančnega popravka. Helenska republika izpodbija zlasti to, da bi pomanjkljivosti, ki jih je odkrila Komisija, lahko vplivale na izpolnjevanje ciljev iz člena 69 Uredbe št. 1782/2003.
Komisija nasprotuje trditvam Helenske republike.
Opozoriti je treba, da je namen postopka potrditve skladnosti obračunov, ki jih države članice predložijo za odhodke, financirane iz sklada, ugotoviti predvsem resničnost in pravilnost odhodkov. Poleg tega mora Komisija v postopku potrditve skladnosti obračunov izvesti finančni popravek, če odhodki, za katere je bilo zaprošeno financiranje, niso bili opravljeni v skladu s predpisi Unije, saj tak finančni popravek stremi k izogibanju temu, da bi zneski, ki niso namenjeni cilju, ki mu sledi zadevna ureditev Unije, postali breme sklada (glej sodbo z dne 10. julija 2014, Grčija/Komisija,
T‑376/12
, ZOdl. (odlomki),
EU:T:2014:623
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega je treba poudariti, da je namen Uredbe št. 1782/2003 omogočiti prehod iz podpore za proizvodnjo na podporo za proizvajalce, tako da se postopno zmanjšujejo neposredna plačila in uvede shema dohodkovne podpore, ki ni vezana na proizvodnjo, torej enotno plačilo, ki se določi na podlagi prejšnjih pravic v referenčnem obdobju, da bi kmetje Evropske unije postali konkurenčnejši. Uvedba sheme enotnega plačila se umešča v novo SKP, za katero je bil eden od glavnih ciljev racionalizacija in poenostavitev upoštevnih pravil Unije ob hkratni večji decentralizaciji izvajanja politik, s tem da se državam članicam in njihovim regijam pusti širše polje proste presoje (sodba z dne 19. septembra 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou,
C‑373/11
, ZOdl.,
EU:C:2013:567
, točki
in
).
V naslovu III Uredbe št. 1782/2003 so določena osnovna pravila glede sheme enotnega plačila. Ta določajo, da imajo kmetje, ki jim je bilo odobreno plačilo v referenčnem obdobju, v okviru vsaj ene od shem podpore iz Priloge VI k Uredbi št. 1782/2003, pravico do podpore, ki se izračuna na podlagi referenčnega zneska, ki se za vsakega kmeta pridobi glede na letno povprečje tega obdobja na podlagi vseh plačil, odobrenih na podlagi teh shem. Seštevek referenčnih zneskov ne sme presegati nacionalne zgornje meje, določene za vsako državo članico v Prilogi VIII k navedeni uredbi.
Poglavje 5 naslova III Uredbe št. 1782/2003 vsebuje določbe, ki državam članicam dopuščajo, da se odločijo med drugim za delno uporabo sheme enotnega plačila. Države članice lahko torej zadržijo nekatera proizvodno vezana neposredna plačila.
Člen 69 Uredbe št. 1782/2003 spada med zadnjenavedene določbe. Določa, da lahko države članice zadržijo do 10 % sestavine nacionalnih zgornjih mej, ki ustreza vsakemu sektorju Priloge VI k navedeni uredbi, in da lahko vsako leto izplačajo dodatno plačilo kmetom v sektorju ali sektorjih, na katere se nanaša ta ukrep. To dodatno plačilo se dodeli za posebne vrste kmetovanja, ki so pomembne za zaščito in izboljšanje okolja ali za izboljšanje kakovosti in trženja kmetijskih proizvodov.
Pogoje dodelitve dodatnega plačila, ki so določeni v členu 69 Uredbe št. 1782/2003, je Komisija opredelila v členu 48 Uredbe (ES) št. 795/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje sheme enotnega plačila, predvidenega v Uredbi št. 1782/2003 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 44, str. 226).
V obravnavani zadevi je Komisija, kot je razvidno iz zbirnega poročila, glede sektorjev govejega mesa ter ovčjega in kozjega mesa odkrila pomanjkljivosti tako pri ključnih nadzorih kot pri pomožnih pregledih. Poleg tega je Komisija ugotovila, da so bila merila dopustnosti za prejem pomoči spremenjena po koncu leta zahtevka 2006 glede sektorja govejega mesa in pozno določena za leti zahtevka 2006 in 2007 glede sektorja ovčjega in kozjega mesa. Te pomanjkljivosti so bile podlaga za pavšalne finančne popravke za proračunska leta 2007, 2008 in 2009 glede sektorjev govejega mesa ter ovčjega in kozjega mesa ter enkratni finančni popravek za proračunsko leto 2007 glede sektorja govejega mesa.
Helenska republika ne izpodbija Komisijinih ugotovitev dejanskega stanja, povzetih v zbirnem poročilu. V bistvu trdi, prvič, da je imela polje proste presoje v okviru izvajanja člena 69 Uredbe št. 1782/2003, in drugič, da naj ugotovljene pomanjkljivosti ne bi vplivale na cilje iz navedenega člena 69.
Najprej je treba poudariti, da je cilj dodatnega plačila iz člena 69 Uredbe št. 1782/2003, prvič, spodbuditi kmete k spoštovanju zahtev za izboljšanje kakovosti svojih proizvodov in zaščite okolja, tako da to plačilo učinkuje kot nagrada za najboljšo prilagoditev novim zahtevam SKP, in drugič, zmanjšati posledice, ki jih dejansko povzroča prehod s sheme neposrednih plačil na shemo enotnega plačila za nekatere sektorje proizvodov (zgoraj v točki 23 navedena sodba Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou,
EU:C:2013:567
, točka
).
V tem okviru člen 69 Uredbe št. 1782/2003 vsem državam članicam priznava določeno polje proste presoje za izplačilo dodatnih plačil v okviru reforme SKP. Vendar je pooblastitev držav članic strogo omejena in podrejena več pogojem, ki so tako materialne kot procesne narave (glej v tem smislu zgoraj v točki 23 navedeno sodbo Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou,
EU:C:2013:567
, točki
in
).
Člen 48(6) Uredbe št. 795/2004, ki je posebej naveden v zbirnem poročilu glede sektorjev govejega mesa ter ovčjega in kozjega mesa (točki 11.2.1.2 in 11.2.1.3 zbirnega poročila), določa:
„Zadevne države članice sporočijo podatke o plačilu, ki ga nameravajo odobriti, ter zlasti pogoje za upravičenost in zadevne sektorje najpozneje do 1. avgusta v letu pred prvim letom izvajanja sheme enotnega plačila.
Morebitne spremembe sporočil iz prvega pododstavka je treba opraviti najpozneje do 1. avgusta zadevnega leta in veljajo za naslednje leto. Takoj se sporočijo Komisiji skupaj z objektivnimi merili, ki utemeljujejo te spremembe. Vendar država članica ne sme spreminjati zadevnih sektorjev niti odstotka zadrževanja.“
Ta obveznost omogoča Komisiji, da se seznani s pogoji za upravičenost, za katere se odločijo države članice. Ta obveznost prav tako omogoča, da se zadevni subjekti zagotovo pred začetkom leta zahtevka seznanijo s pogoji, ki jim omogočajo dostop do dodatnega plačila, določenega v členu 69 Uredbe št. 1782/2003. V zvezi s tem je treba spomniti, da je cilj navedenega dodatnega plačila med drugim spodbuditi kmete k spoštovanju zahtev za izboljšanje kakovosti svojih proizvodov in zaščite okolja, tako da to plačilo učinkuje kot nagrada za najboljšo prilagoditev novim zahtevam SKP. Ta spodbujevalna funkcija dodatnega plačila pa je lahko učinkovita, le če zadevni kmeti poznajo pogoje za upravičenost za leto zahtevka pred začetkom navedenega leta in se naknadno ne spreminjajo. Vendar v obravnavani zadevi iz ničesar ni mogoče sklepati, da so bili zadevni kmeti iz sektorja ovčjega in kozjega mesa pravočasno seznanjeni s pogoji za upravičenost za leti zahtevka 2006 in 2007, kot je to poudaril spravni organ v točki 6.3 svojega poročila. Poleg tega so bili pogoji za upravičenost v sektorju govejega mesa spremenjeni po koncu leta zahtevka 2006.
Poudariti je treba še, da je Komisija poleg te neizpolnitve obveznosti iz člena 48(6) Uredbe št. 795/2004 ugotovila pomanjkljivosti tako pri ključnih nadzorih kot pri pomožnih pregledih na podlagi zlasti člena 23(1), člena 25 in člena 28(1)(d) Uredbe št. 796/2004 ter točke 1 C in točke 4 A Priloge I k Uredbi Komisije (ES) št. 885/2006 z dne 21. junija 2006 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe št. 1290/2005 (
UL L 171, str. 90
), kot so se uporabljali v času dejanskega stanja.
V zvezi s tem je treba spomniti, da morajo države članice organizirati celoten upravni nadzor in preglede na kraju samem, da se prepričajo o pravilnem upoštevanju vsebinskih in formalnih pogojev za odobritev pomoči. Če država članica takega celotnega upravnega nadzora ne organizira ali ga izvaja pomanjkljivo, tako da se porajajo dvomi o upoštevanju teh pogojev, lahko Komisija zavrne priznanje nekaterih odhodkov, ki jih je izvedla zadevna država članica (sodbe z dne 12. junija 1990, Nemčija/Komisija,
C‑8/88
, Recueil,
EU:C:1990:241
, točki
in
; z dne 14. aprila 2005, Španija/Komisija,
C‑468/02
,
EU:C:2005:221
, točka
, in z dne 30. septembra 2009, Portugalska/Komisija,
T‑183/06
,
EU:T:2009:370
, točka
).
Komisija je glede pravil o dokaznem bremenu na področju potrditve obračunov zavezana utemeljiti svoj sklep, s katerim je ugotovila neobstoj pregledov ali pomanjkljivosti v njihovem izvajanju zadevne države članice. Vendar pa ni dolžna izčrpno dokazati pomanjkljivosti pregledov, ki jih opravijo nacionalni upravni organi, ali nepravilnosti zneskov, ki jih ti sporočijo, temveč mora podati dokaz o resnem in razumnem dvomu, ki ga ima glede teh nadzorov ali zneskov. Zadevna država članica ne more ovreči ugotovitev Komisije, ne da bi svoje trditve podprla z dokazi, ki izkazujejo obstoj zanesljivega in operativnega nadzornega sistema. Če ji ne uspe dokazati, da so ugotovitve Komisije netočne, so to elementi, ki lahko povzročijo resne dvome o vzpostavitvi primerne in učinkovite celote ukrepov preverjanja in nadzora. To ublažitev dokaznega bremena za Komisijo je mogoče pojasniti z dejstvom, da je država članica v najprimernejšem položaju za zbiranje in preverjanje podatkov, potrebnih za potrditev obračunov evropskih kmetijskih skladov, in je zato dolžna predložiti najpodrobnejši in najpopolnejši dokaz o pravilnosti svojih nadzorov in zneskov ter, odvisno od okoliščin primera, o nepravilnosti trditev Komisije (sodbe z dne 11. januarja 2001, Grčija/Komisija,
C‑247/98
, Recueil,
EU:C:2001:4
, točke od 7 do 9; z dne 6. marca 2001, Nizozemska/Komisija,
C‑278/98
, Recueil,
EU:C:2001:124
, točke od 39 do 41, in z dne 24. februarja 2005, Grčija/Komisija,
C‑300/02
, ZOdl.,
EU:C:2005:103
, točke od 33 do 36).
V obravnavani zadevi je treba poudariti, da pomanjkljivosti, ki jih je Komisija ugotovila glede ključnih nadzorov in pomožnih pregledov v sektorjih govejega mesa ter ovčjega in kozjega mesa pomenijo dokaz o resnem in razumnem dvomu Komisije glede vseh upravnih nadzorov in pregledov na kraju samem, ki jih je Helenska republika morala opraviti, da bi se prepričala, da so bili pravilno upoštevani vsi vsebinski in formalni pogoji za odobritev pomoči. Poleg tega je treba ugotoviti, da Helenska republika pred Splošnim sodiščem ne izpodbija pomanjkljivosti, ki jih je Komisija ugotovila v sektorjih govejega mesa ter ovčjega in kozjega mesa. Z ničemer torej ni mogoče omajati sklepa Komisije, da ne prizna nekaterih odhodkov Helenske republike. Poleg tega je treba poudariti, da Helenske republike, v nasprotju z njenimi trditvami, manevrski prostor, ki ji ga daje člen 69 Uredbe št. 1782/2003, ne more izvzeti iz njenih obveznosti, zlasti tiste, da se prepriča o upoštevanju pogojev za dodelitev zadevnega dodatnega plačila, ki se financira iz skladov.
Drugič, poudariti je treba, da so – v nasprotju s trditvami Helenske republike – pomanjkljivosti, ki jih je v obravnavani zadevi ugotovila Komisija, nujno vplivale na cilje iz člena 69 Uredbe št. 1782/2003. To je razvidno zlasti iz tega, da zadevni kmeti niso bili pravočasno obveščeni o pogojih dodelitve dodatnega plačila. To je razvidno zlasti iz dejstva, da zadevni kmeti niso bili pravočasno obveščeni o pogojih za dodelitev dodatnega plačila, kar jemlje spodbujevalno funkcijo, ki je cilj člena 69 Uredbe št. 1782/2003. Poleg tega se zaradi pomanjkljivosti, ki jih je Komisija ugotovila glede ključnih nadzorov in pomožnih pregledov, ni bilo mogoče prepričati o tem, da dodatna plačila, financirana iz skladov, dejansko izpolnjujejo cilje iz člena 69 Uredbe št. 1782/2003. Nazadnje je treba vsekakor poudariti, da med pomanjkljivosti, ki jih je odkrila Komisija, med drugim spada pozna obvestitev o zgornji mejni vrednosti mikroflore za ovčje in kozje mleko ter naknadna sprememba minimalnega števila telitev na pridelovalca govejega mesa. Te pomanjkljivosti pa so se, kot pravilno poudarja Komisija, nanašale na pogoje za upravičenost, ki so tesno povezani s cilji iz člena 69 Uredbe št. 1782/2003.
V teh okoliščinah in ob upoštevanju navedenega je Komisija v obravnavani zadevi lahko pravilno odločila, da je treba uporabiti finančni popravek za plačila, ki so jih opravile grške plačilne agencije na podlagi člena 69 Uredbe št. 1782/2003 glede sektorjev govejega mesa ter ovčjega in kozjega mesa.
Ob upoštevanju navedenega je treba prvi del prvega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
Drugi del prvega tožbenega razloga: kršitev člena 31 Uredbe št. 1290/2005
Helenska republika poudarja, da je oškodovanje sklada eden od pogojev iz člena 31 Uredbe št. 1290/2005 za naložitev finančnega popravka. V obravnavani zadevi naj torej dodatna plačila iz člena 69 Uredbe št. 1782/2003 ne bi bila dodeljena poleg nacionalne zgornje meje za neposredna plačila, ampak naj bi izhajala iz zadržanja pri proizvajalcih v istem sektorju. Ta plačila torej ne bi oškodovala sklada, tako da naj eden od pogojev iz člena 31 Uredbe št. 1290/2005 ne bi bil izpolnjen. Finančni popravek, naložen v obravnavani zadevi, bi namreč povzročil neupravičeno obogatitev sklada, ker bi bilo 10 %, določenih v členu 69 Uredbe št. 1782/2003, zadržanih pri kmetih, ki so upravičeni do neposrednih pomoči v zadevnem sektorju.
Komisija izpodbija trditve Helenske republike.
Poudariti je treba, da člen 31(2) Uredbe št. 1290/2005, na kateri se Helenska republika v bistvu sklicuje v svojih pisanjih, določa:
„Komisija oceni zneske, ki se izločijo iz financiranja, zlasti na podlagi teže ugotovljene neskladnosti. Komisija upošteva vrsto in težo kršitve ter finančno škodo, povzročeno Skupnosti.“
V obravnavani zadevi zadošča ugotoviti, da člen 31(2) Uredbe št. 1290/2005, v nasprotju s trditvami Helenske republike, ne določa, da je vsak popravek pogojen z dokazom o dejanskem oškodovanju sklada (glej v tem smislu sklep z dne 15. julija 2014, Grčija/Komisija,
C‑71/13 P
,
EU:C:2014:2119
, točka
). Sklicevanje Helenske republike na to določbo torej ne more omajati ugotovitev Komisije, ki temeljijo na tem, da odhodki niso v skladu s predpisi Unije.
Poleg tega je treba zavrniti trditev Helenske republike, da gre v obravnavani zadevi za neupravičeno obogatitev sklada. Dodatno plačilo, dodeljeno na podlagi člena 69 Uredbe št. 1782/2003 se namreč, kot Komisija pravilno navaja v svojih pisanjih, financira iz sklada. To, da 10‑odstotno zadržanje iz člena 69 Uredbe št. 1782/2003 dejansko izvira iz zmanjšanja zneska enotnih plačil, ki se dodelijo kmetom zadevnih sektorjev, ne more spremeniti te ugotovitve. Zato trditev Helenske republike očitno ni utemeljena.
Ob upoštevanju navedenega je treba drugi del prvega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
Zato je treba prvi tožbeni razlog v celoti zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 23 Uredbe št. 796/2004, napačna presoja dejstev, pomanjkljiva in protislovna obrazložitev ter napačno ugotovljeno dejansko stanje glede izključenih odhodkov v sektorju tobaka
Drugi tožbeni razlog ima v bistvu dva dela. V prvem delu se Helenska republika sklicuje na kršitev člena 23 Uredbe št. 796/2004, napačno presojo dejstev ter pomanjkljivo in protislovno obrazložitev. V drugem delu pa se sklicuje na napačno ugotovljeno dejansko stanje.
Prvi del drugega tožbenega razloga: kršitev člena 23(1) Uredbe št. 796/2004, napačna presoja dejstev ter pomanjkljiva in protislovna obrazložitev
Helenska republika poudarja, da je Komisijin pavšalni finančni popravek v sektorju tobaka temeljil med drugim na neobstoju pregledov v približno dvomesečnem obdobju v času žetve tobaka leta 2006. Člen 23 Uredbe št. 796/2004 pa naj ne bi določal natančnega roka za izvedbo pregledov na kraju samem, ampak naj bi zahteval le, da so pregledi učinkoviti. V sektorju tobaka se pregledi na kraju samem lahko izvedejo po septembru, ko so listi tobaka že požeti, ne da bi bila s tem ogrožena učinkovitost pregledov, kar naj bi Komisija priznala tekom postopka. Obrazložitev Komisije naj ne bi imela nobene podlage v predpisih. Poleg tega naj bi bila pomanjkljiva in nenatančna, ker z njo ni mogoče opredeliti, zakaj zadevni pregledi naj ne bi bili učinkoviti. Ta obrazložitev naj bi bila tudi v protislovju z dejstvom, da naj bi Komisija tekom postopka priznala, da so bili pregledi učinkoviti. Helenska republika v odgovoru na ukrep procesnega vodstva poudarja, da obstaja očitno protislovje med obrazložitvijo, uporabljeno v končnem stališču, in tisto, uporabljeno v zbirnem poročilu.
Komisija navaja, da je sprejela pojasnila, ki jih je Helenska republika predložila glede zamude pri izvedbi pregledov na kraju samem. Ta zamuda naj ne bi bila razlog za finančni popravek v sektorju tobaka, kot naj bi izhajalo iz končnega stališča Komisije. Izvršeni finančni popravek naj bi temeljil na ugotovljenih pomanjkljivostih pri ključnih nadzorih v predelovalnih industrijskih panogah leta 2006 in 2007, ki so predmet drugega očitka. Komisija v odgovoru na ukrep procesnega vodstva navaja, da naj bi bila morebitna „neskladnost“ med končnim stališčem in zbirnim poročilom „očitno posledica napake ali oklevanja avtorja zbirnega poročila glede ‚pomembnosti‘ pomanjkljivosti, namreč pomembnosti neobstoja pregledov“. Komisija pa poudarja, da naj ta „neskladnost“ ne bi vplivala na finančni popravek, uporabljen v obravnavani zadevi. S sklicevanjem na dokument št. VI/5330/97, naslovljen „Smernice v zvezi z izračunom finančnih posledic ob pripravi odločbe o potrditvi obračuna Jamstvenega oddelka EKUJS“ (v nadaljevanju: dokument št. VI/5330/97), Komisija navaja, da v obravnavani zadevi že pomanjkljivost v zvezi z „neobstojem ključnega nadzora v predelovalnih podjetjih leta 2006 in 2007“, ki je bila tudi ugotovljena v zbirnem poročilu, upravičuje finančni popravek „v višini 5 %“. Zato naj upoštevanje ali neupoštevanje druge pomanjkljivosti ne bi spremenilo višine finančnega popravka, ki je bil navsezadnje uporabljen.
Najprej je treba poudariti, da je bilo zbirno poročilo, kot sta stranki potrdili v svojih odgovorih na ukrep procesnega vodstva, državam članicam poslano v okviru Odbora za sklad, ki je postal Odbor za kmetijske sklade. V točki 6 obrazložitve izpodbijanega sklepa je v zvezi s tem pojasnjeno, da „[je Komisija] v primerih, na katere se nanaša ta sklep, […] oceno zneskov, ki bodo izključeni, ker ne ustrezajo predpisom Unije […], državam članicam sporočila v zbirnem poročilu“. Komisija poleg tega v uvodu zbirnega poročila navaja, da „[je] vsakemu sklepu priloženo zbirno poročilo o opravljenih preiskavah, na podlagi katerega je mogoče oceniti, ali so bile države članice pravično obravnavane glede sprejetih ugotovitev“. Zbirno poročilo je torej bistven dokument za razumevanje obrazložitve izpodbijanega sklepa, saj je bil ta sprejet na tej podlagi (glej v tem smislu sodbo z dne 15. decembra 2011, Luksemburg/Komisija,
T‑232/08
,
EU:T:2011:751
, točka
).
V obravnavani zadevi je treba poudariti, da je Komisija, kot je razvidno iz strani 74 zbirnega poročila, Helenski republiki naložila pavšalni finančni popravek v sektorju tobaka, ker je ugotovila dve pomanjkljivosti v ključnih nadzorih, namreč „obdobje brez pregledov (skoraj dva meseca) leta 2006“ in „neobstoj ključnega nadzora v predelovalnih podjetjih leta 2006 in 2007“.
Vendar, kot je razvidno iz točke 4.3 končnega stališča, pomanjkljivost glede „obdobja brez pregledov (skoraj dva meseca) leta 2006“ ni bila več del pomanjkljivosti, ki jih je ugotovila Komisija.
Poleg tega je v četrtem odstavku točke 2.4 končnega stališča, naslovljeni „Obdobje brez pregledov“, pojasnjeno, da Komisija glede sektorja tobaka sprejema, da je zadevno obdobje brez pregledov del neizvajanja upravljanja, ki ni znatno negativno vplivalo na učinkovitost pregledov na kraju samem. Ta četrti odstavek je izginil iz ekvivalentne točke zbirnega poročila, namreč točke 11.2.5.4.
Obstaja torej očitno protislovje med obrazložitvijo končnega stališča in obrazložitvijo zbirnega poročila, kar je Komisija v bistvu priznala v odgovoru na ukrep procesnega vodstva. Zbirno poročilo je tudi v protislovju z dejstvom, da naj bi Komisija, kot navaja v svojih pisanjih, pojasnila Helenske republike glede zadevne pomanjkljivosti sprejela tekom upravnega postopka.
Glede tega je treba spomniti, da protislovje v obrazložitvi sklepa pomeni kršitev obveznosti iz člena 296 PDEU in je lahko zadevni akt neveljaven, če je ugotovljeno, da naslovnik akta zaradi tega protislovja ne more spoznati pravih razlogov za sklep ali njegov del, in zato izrek akta ni v celoti ali delno pravno utemeljen (glej sodbo z dne 4. marca 2009, Italija/Komisija,
T‑424/05
,
EU:T:2009:49
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega sta Sodišče in Splošno sodišče v skladu z ustaljeno sodno prakso pri nadzoru zakonitosti iz člena 263 PDEU pristojni, da odločata o tožbah zaradi nepristojnosti, bistveni kršitvi postopka, kršitvi Pogodbe ali katerega koli pravnega pravila v zvezi z njeno uporabo, ali o zlorabi pooblastil. Člen 264 PDEU določa, da Sodišče, če je tožba utemeljena, razglasi zadevni akt za ničen. Sodišče in Splošno sodišče torej nikakor ne smeta nadomestiti obrazložitve avtorja izpodbijanega akta s svojo obrazložitvijo (glej sodbo z dne 28. februarja 2013, Portugalska/Komisija,
C‑246/11 P
,
EU:C:2013:118
, točka
in navedena sodna praksa).
Prvič, ugotoviti je treba, da na podlagi zbirnega poročila ni mogoče opredeliti, ali je navedba pomanjkljivosti v zvezi z „obdobjem brez pregledov (skoraj dva meseca) leta 2006“ v tem poročilu posledica zgolj pisne napake ali pa izhaja iz želje Komisije, da se navsezadnje upošteva ta pomanjkljivost, čeprav naj bi sprejela pojasnila Helenske republike tekom upravnega postopka. Po eni strani se namreč navedba te pomanjkljivosti časovno ujema z umikom mnenja, ki ga je Komisija izrazila v končnem stališču, da zadevna pomanjkljivost ni znatno negativno vplivala na učinkovitost pregledov na kraju samem. Po drugi strani pa je Komisija v odgovoru na ukrep procesnega vodstva priznala, da je zadevno protislovje „očitno posledica napake ali oklevanja avtorja zbirnega poročila glede ‚pomembnosti‘ pomanjkljivosti, namreč pomembnosti neobstoja pregledov“. Komisija torej za pojasnitev navedbe pomanjkljivosti v zvezi z „obdobjem brez pregledov (skoraj dva meseca) leta 2006“ v zbirnem poročilu, predvideva dva različna primera. Helenska republika je zato v položaju, v katerem mora domnevati, da bi razumela, zakaj je zadevna pomanjkljivost navedena v zbirnem poročilu, medtem ko je ni več v končnem stališču, in ugotovila, ali je bila ta pomanjkljivost upoštevana pri določitvi finančnega popravka ter, če je primerno, kako je vplivala na določitev višine navedenega popravka. Sicer je treba poudariti, da je Helenska republika v tožbi pred Splošnim sodiščem navedla trditve o dejstvih, da bi dokazala, da je Komisija storila napako s tem, da je upoštevala zadevno pomanjkljivost.
Drugič, v dokumentu št. VI/5330/97, na kateri se sklicuje Komisija, je navedeno, da „[k]adar je ugotovljenih več pomanjkljivosti v istem sistemu, se pavšalne stopnje popravka ne seštevajo, najresnejša pomanjkljivost se jemlje kot prikaz tveganj, ki jih predstavlja sistem nadzora kot celota“ (dokument št. VI/5330/97, str. 13). Ta del dokumenta št. VI/5330/97 je omenjen v zbirnem poročilu. Komisija je glede sektorja tobaka dodala: „[p]osledično se za leto zahtevka 2007, ker je bila odkrita ena ali več pomanjkljivosti pri ključnem nadzoru ter pomanjkljivosti pri dopolnilnih pregledih, tveganje teh pomanjkljivosti za Sklad izravna s finančnim popravkom, ki ustreza (eni ali več) pomanjkljivostim pri ključnih nadzorih“.
V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da je bil upoštevni del dokumenta št. VI/5330/97 v zbirnem poročilu naveden zgolj z namenom zmanjšanja pomena vpliva pomanjkljivosti pri pomožnih pregledih na višino naloženega pavšalnega popravka, kot to dokazuje uporaba izraza „posledično“.
Dalje je treba poudariti, da upoštevni del zbirnega poročila v obrazložitvi vsebuje še eno protislovje v primerjavi s končnim stališčem, kar je Komisija priznala na obravnavi. Medtem ko se zbirno poročilo sklicuje na „leto zahtevka 2007“, se namreč končno stališče nanaša na „leti zahtevka 2006 in 2007“. V zvezi s tem je treba poudariti, da se protislovje v obrazložitvi, na katero opozarja Helenska republika, nanaša na leto zahtevka 2006. Poleg tega je treba poudariti, da naslov zbirnega poročila, ki se nanaša na sektor tobaka, vsebuje to poved: „Sprememba finančnega popravka, predlagana za leto zahtevka 2006“. Vendar se obrazložitev zbirnega poročila, ki je podlaga za finančni popravek, ne nanaša na leto zahtevka 2006. Ti različni elementi prispevajo dodatno zmedo k obrazložitvi, ki je že protislovna.
Nazadnje in ob predpostavki, da pomanjkljivost glede „neobstoja ključnih nadzorov v predelovalnih podjetjih leta 2006 in 2007“ lahko upraviči finančni popravek „v višini 5 %“, kot trdi Komisija, na podlagi zbirnega poročila ni mogoče ugotoviti, ali je Komisija v obravnavani zadevi upoštevala to pomanjkljivost pri določitvi višine finančnega popravka glede leta zahtevka 2006 oziroma ali je Komisija namesto tega upoštevala pomanjkljivost glede „obdobja brez pregledov (skoraj dva meseca) leta 2006“, ali pa je celo upoštevala obe pomanjkljivosti. Prvič, v zbirnem poročilu je namreč dvoumno navedeno, da finančni popravek ustreza „eni ali več“ pomanjkljivostim pri ključnih nadzorih (zbirno poročilo, str. 74). Drugič, poudariti je treba, da zbirno poročilo v delu, ki se nanaša na „glavne ugotovitve“ (točka 11.2.1 zbirnega poročila) in na „splošne opombe“ (točka 11.2.1.1 zbirnega poročila), vsebuje naslov, ki se nanaša na pomanjkljivosti, ugotovljene pri „načrtovanju pregledov na kraju samem“ v sektorjih govejega mesa, ovčjega mesa „in tobaka“. Komisija v njem navaja, da se zaradi „poznega začetka izvajanja pregledov na kraju samem leta 2006 (skoraj 2 meseca po roku za vložitev zahtevkov) v določenem obdobju niso izvajali pregledi in je to škodilo celotnemu kontrolnemu sistemu“. Ta ugotovitev je povzeta v delu zbirnega poročila, naslovljenem „Končno stališče Komisije“ (točka 11.2.5 zbirnega poročila), v katerem je navedeno, da Komisija „vztraja pri tem, da je pozen začetek pregledov na kraju samem (skoraj dva meseca po roku za vložitev zahtevkov) povzročil obdobje brez pregledov in da je zmanjšal učinkovitost celotnega kontrolnega sistema ter povzročil tveganje za sklad“. Iz navedenega je razvidno, da v nasprotju s trditvami, ki jih je Komisija med drugim navedla na obravnavi, ni mogoče šteti, da naj bi bila pomanjkljivost v zvezi z „obdobjem brez pregledov (skoraj dva meseca) leta 2006“ upoštevana kot postranska, ali celo zanemarljiva, in da naj bi zgolj pomanjkljivost v zvezi z „neobstojem ključnih nadzorov v predelovalnih podjetjih leta 2006 in 2007“ utemeljila višino finančnega popravka glede leta zahtevka 2006.
Iz teh ugotovitev izhaja, da se Helenska republika zaradi protislovja med obrazložitvijo zbirnega poročila in obrazložitvami drugih upoštevnih dokumentov v upravnem postopku, in zaradi drugih nejasnosti ali protislovij v obrazložitvi navedenega poročila, ne more seznaniti z dejansko obrazložitvijo izpodbijanega sklepa glede finančnega popravka, naloženega za plačila, v zvezi z letom zahtevka 2006 v sektorju tobaka.
Zato je treba ugoditi prvemu delu drugega tožbenega razloga in na podlagi tega razglasiti ničnost izpodbijanega sklepa v delu, v katerem so izključeni nekateri odhodki Helenske republike v sektorju tobaka iz naslova leta zahtevka 2006.
Drugi del drugega tožbenega razloga: napačna ugotovitev dejanskega stanja
Helenska republika poudarja, da je Komisijin pavšalni finančni popravek v sektorju tobaka temeljil tudi na neobstoju ključnih nadzorov v podjetjih, ki predelujejo tobak. Natančneje, Komisija naj bi ocenila, da naj kontrolni sistem, vzpostavljen v Grčiji, ne bi bil popolnoma skladen s členom 38 Uredbe št. 796/2004 in z določbami o pregledu iz člena 33(3) iste uredbe. Postopek pregleda dodatnega plačila v sektorju tobaka naj bi bil izčrpno določen z več nacionalnimi določbami, ki jih Helenska republika navaja v svojih pisanjih. Te določbe, ki naj bi se dosledno upoštevale, naj bi dokazovale, da sistem, vzpostavljen v Grčiji, upošteva predpise Unije. Ocena Komisije naj bi torej temeljila na napačni ugotovitvi dejanskega stanja. Helenska republika še navaja, da se člen 33c(2) Uredbe št. 796/2004, na kateri se sklicuje Komisija, ne nanaša na plačila iz člena 69 Uredbe št. 1782/2003. Poleg tega Helenska republika z napotitvijo na druga dva sklepa Komisije, ki iz financiranja Unije izključujeta nekatere stroške držav članic, v repliki zatrjuje, da izpodbijani sklep krši načelo
ne bis in idem
. Nazadnje Helenska republika zavrača trditve Komisije, da nacionalni nadzorni ukrepi niso veljali za zadevno obdobje.
Komisija izpodbija trditve Helenske republike.
Najprej je treba poudariti, da se pomanjkljivost v zvezi z „neobstojem ključnih nadzorov v predelovalnih podjetjih“ nanaša na plačila v sektorju tobaka iz naslova let zahtevka 2006 in 2007. Opozoriti je treba tudi, da je bilo ugodeno prvemu delu drugega tožbenega razloga in da je treba razglasiti ničnost izpodbijanega sklepa v delu, v katerem so izključeni nekateri stroški Helenske republike v sektorju tobaka iz naslova leta zahtevka 2006. Vendar ker se ta razglasitev ničnosti nanaša le na leto zahtevka 2006, ima Helenska republika še vedno interes, da Splošno sodišče preuči te trditve glede plačil iz naslova leta zahtevka 2007, za kateri finančni popravek temelji izključno na pomanjkljivosti v zvezi z „neobstojem ključnih nadzorov v predelovalnih podjetjih“.
Na podlagi člena 33c(2) Uredbe št. 796/2004, ki se uporablja za dodatna plačila na podlagi člena 38 iste uredbe, pregledi „med prvo predelavo in pripravo tobaka za trg“ obsegajo med drugim „preglede zalog predelovalnih podjetij“. Odstavek 3 tega člena natančno določa, da „[se p]regledi iz tega člena […] izvajajo v kraju, kjer se surovi tobak predeluje“.
V obravnavani zadevi je iz zbirnega poročila razvidno, da bi po mnenju Komisije poleg preverjanj, ki so bila že opravljena ob pregledih dostav tobaka, morala biti opravljena tudi dodatna preverjanja, kot npr. „pregled zalog podjetij“ (točka 11.2.1.4 3 zbirnega poročila).
Helenska republika je potrdila Komisiji, da ni opravila „nobenega od pregledov“, med drugim zato, ker naj ne bi bili gospodarsko rentabilni (točka 11.2.2.4 2 zbirnega poročila).
V zvezi s tem zadošča ugotovitev, da pregledi na kraju samem glede zalog podjetij, ki predelujejo tobak, kot je Helenska republika priznala med upravnim postopkom, niso bili opravljeni, kar je torej v nasprotju z upoštevnimi določbami Uredbe št. 796/2004. Komisija je zato na tej podlagi upravičeno naložila finančni popravek.
Druge trditve Helenske republike ne morejo omajati tega sklepa.
Dejstvo, ki ga zatrjuje Helenska republika, da naj bi bil postopek pregleda dodatnega plačila v sektorju tobaka izčrpno urejen z več nacionalnimi predpisi, ne more dokazovati, da so bili pregledi na kraju samem glede zalog podjetij, ki predelujejo tobak, dejansko opravljeni.
Z dokumenti, ki so bili predloženi v Prilogi 7 k tožbi in ob predpostavki, da so bili predloženi tekom upravnega postopka, ni mogoče dokazati, da so bili pregledi na kraju samem glede zalog podjetij, ki predelujejo tobak, dejansko opravljeni, kot Komisija pravilno poudarja v svojih pisanjih. Ti dokumenti, kot sicer navaja Helenska republika, namreč obsegajo: tri vloge za certificiranje prevzetega tobaka, skupaj s podrobnimi poročili o prevzetem tobaku in potrdili o pregledu predelav, ki jih je izdala direkcija za kmetijstvo okrožja Kavala (Grčija); zahtevek predelovalnega podjetja pri Organismos pliromon kai elenchou koinotikon enischyseon prosanatolismou kai engyiseon (grška agencija za plačila in nadzor nad pomočmi Skupnosti za usmerjanje in jamstva) glede prevzema kupljenega tobaka, skupaj z ustreznim potrdilom te agencije v zvezi z nadzorom vstopa zadevnih količin, podrobno poročilo o prevzetem tobaku in potrdilo o nadzoru predelave v okrožju Kavala; slovesne izjave predelovalnega podjetja glede uvoza tobaka iz Bolgarije, skupaj z ustreznimi računi o prodaji pakiranega tobaka. Ti dokumenti se torej ne nanašajo na preglede zalog predelovalnih podjetij na kraju samem.
Nazadnje, glede sklicevanja na načelo
ne bis in idem
in ne da bi se bilo treba izreči o dopustnosti te trditve, predložene v fazi replike, zadošča ugotovitev, da se druga dva sklepa Komisije o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz financiranja Unije, na katera se sklicuje Helenska republika in ki se ju razlaga v skladu z njunima zbirnima poročiloma, nanašata na druga leta zahtevka, druge sisteme pomoči ali druge pomanjkljivosti, in ne na te iz zadeve v glavni stvari. Zato trditev Helenske republike očitno ni utemeljena.
Glede na navedeno je treba drugi del drugega tožbenega razloga zavrniti kot neutemeljen.
Stroški
V skladu s členom 134(3) Poslovnika Splošnega sodišča vsaka stranka, če uspe samo deloma, nosi svoje stroške. Vendar lahko Splošno sodišče, če se zdi to glede na okoliščine v zadevi upravičeno, odloči, da ena stranka poleg svojih stroškov nosi tudi del stroškov druge stranke.
Ker je bilo tožbi deloma ugodeno, je treba na podlagi pravične presoje okoliščin v zadevi odločiti, da vsaka stranka nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (šesti senat)
razsodilo:

1.
Izvedbeni sklep Komisije 2013/123/EU z dne 26. februarja 2013 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije se razglasi za ničen v delu, v katerem so izključeni nekateri odhodki Helenske republike v sektorju tobaka iz naslova leta zahtevka 2006.

2.
V preostalem se tožba zavrne.

3.
Evropska komisija in Helenska republika nosita vsaka svoje stroške.

Frimodt Nielsen
Dehousse
Collins
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 16. decembra 2015.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: grščina.