CELEX: 62012CJ0523
Odesłanie prejudycjalne
Swoboda świadczenia usług
Subwencje publiczne współfinansowane z Europejskiego Funduszu Społecznego na rzecz studentów zapisanych na specjalistyczne studia podyplomowe
Przepisy krajowe mające na celu podniesienie lokalnego poziomu wykształcenia i uzależniające przyznanie stypendiów od warunków obejmujących podmioty organizujące studia podyplomowe
Warunek nieprzerwanego dziesięcioletniego doświadczenia

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 56 TFUE, 101 TFUE i 107 TFUE, a także art. 9 i 10 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), art. 2 protokołu dodatkowego do EKPC oraz art. 11 i 14 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Dirextra Alta Formazione srl (zwaną dalej „Dirextrą”), będącą instytucją świadczącą usługi kształcenia podyplomowego, i Regione Puglia (regionem Apulia) w przedmiocie decyzji tego regionu o uzależnieniu przyznawania stypendiów uniwersyteckich finansowanych między innymi z Europejskiego Funduszu Społecznego (ESF) od warunków dotyczących w szczególności długości działania instytucji kształcącej, do której zamierzają się zapisać studenci ubiegający się o te stypendia.
Ramy prawne
Prawo Unii
Zgodnie z motywem 22 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (
Dz.U. L 210, s. 25
) działalność funduszy oraz operacje, które pomagają one sfinansować, powinny być spójne z innymi politykami Wspólnoty oraz przestrzegać prawodawstwa Wspólnoty.
Zgodnie z art. 9 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006:
„Operacje finansowane z funduszy są zgodne z postanowieniami traktatu i aktów przyjętych na jego podstawie”.
Przepisy Regione Puglia
Środki wspierania studiów podyplomowych w ramach prognoz regionalnego programu operacyjnego Regione Puglia z ESF zostały określone w legge regionale n
o
12 – Misure in tema di borse di studio a sostegno della qualificazione delle laureate e dei laureati pugliesi [ustawie regionalnej nr 12 w sprawie przepisów dotyczących stypendiów naukowych przeznaczonych na pomoc dla absolwentów z Apulii] z dnia 26 maja 2009 r. (
Bollettino Ufficiale della Regione Puglia
nr 78 z dnia 19 maja 2009 r., s. 9856, zwanej dalej „ustawą regionalną”).
Artykuł 2 ustawy regionalnej przewiduje różne warunki, jakie muszą spełnić instytucje zapewniające kształcenie podyplomowe, aby uczestnictwo w odpowiednich kursach mogło być finansowane z proponowanych stypendiów.
Warunki te są określone oddzielnie z jednej strony dla włoskich lub zagranicznych, publicznych lub prywatnych uniwersytetów uznanych przez prawo krajowe, a z drugiej strony dla prywatnych lub publicznych instytucji kształcenia wyższego prowadzących akredytowane kursy master, i wreszcie dla innych instytucji kształcenia wyższego spełniających szczególne warunki dotyczące zwłaszcza długości doświadczenia nabytego w kształceniu podyplomowym.
Co się tyczy tej ostatniej kategorii, art. 2 ust. 3 ustawy regionalnej ma następujące brzmienie:
„Kursy master wybrane przez osoby zainteresowane muszą być prowadzone przez prywatne lub publiczne instytucje kształcenia wyższego, które mogą udokumentować, że w okresie dziesięciu lat kalendarzowych poprzedzających publikację obwieszczenia publicznego dotyczącego przyznawania stypendiów nieprzerwanie prowadziły działalność kształcenia podyplomowego. Pod pojęciem działalności kształcenia podyplomowego należy rozumieć kursy skierowane wyłącznie do osób posiadających już dyplom »laurea«, o łącznym czasie trwania nie krótszym niż 800 godzin. Wspomniana działalność musi być prowadzona w charakterze podmiotu wykonującego, a nie tylko partnera. Również w tym przypadku łączny czas trwania kursów master wybranych przez osoby zainteresowane nie może być krótszy niż 800 godzin, musi obejmować co najmniej 500 godzin zajęć i w każdym razie praktyki zajmujące co najmniej 30% całkowitego zaplanowanego czasu trwania kursu master”.
Decyzją z dnia 2 grudnia 2009 r. kierownik działu kształcenia zawodowego Regione Puglia zatwierdził obwieszczenie o wszczęciu procedury mającej na celu przyznanie stypendiów przewidzianych w ustawie regionalnej.
Obwieszczenie to wyjaśniało w szczególności, że stypendia mogą być przyznane między innymi na kształcenie na podyplomowych kursach master prowadzonych przez prywatne lub publiczne instytucje kształcenia wyższego pod warunkiem udokumentowania przez nie nieprzerwanego wykonywania działalności kształcenia podyplomowego w okresie od dnia 3 grudnia 1999 r. do dnia 3 grudnia 2009 r. (zwanym dalej „warunkiem dziesięcioletniego doświadczenia”).
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
Dirextra jest prywatną instytucją kształcenia wyższego, która przeprowadziła w ramach działalności kształcenia podyplomowego ponad 8000 godzin zajęć w okresie jedynie pięciu lat poprzedzających obwieszczenie o otwarciu procedury przyznawania stypendiów zamiast dziesięciu lat wymaganych przez ustawę regionalną.
W skardze wniesionej do sądu odsyłającego, która zmierza do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 grudnia 2009 r. oraz ogłoszenia o wszczęciu procedury, Dirextra zakwestionowała zgodność z prawem warunku dziesięcioletniego doświadczenia.
Skarżąca spółka podniosła, że wymóg ten jest niezgodny z prawem Unii, a w szczególności z zasadami swobody konkurencji, proporcjonalności i niedyskryminacji, oraz narusza art. 56 i nast. TFUE, 101 i nast. TFUE, a także dyrektywę 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującą procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (
Dz.U. L 134, s. 1
), dyrektywę 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (
Dz.U. L 134, s. 114
) oraz dyrektywę 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącą usług na rynku wewnętrznym (
Dz.U. L 376, s. 36
).
Jakkolwiek sąd odsyłający wyklucza stosowanie tych dyrektyw w niniejszej sprawie, to jest zasadniczo zdania, że ograniczenia swobody świadczenia usług wynikające z warunku dziesięcioletniego doświadczenia stanowią nierówne traktowanie niezgodne z celami działań ESF mającymi na celu polepszenie jakości całego systemu kształcenia. Uzależnianie selekcji instytucji świadczących usługi od tego warunku byłoby zdaniem sądu odsyłającego nieproporcjonalne i niedostosowane do rzeczywistego czasu trwania kursów kwalifikujących się do finansowania, wynoszącego co najmniej 800 godzin rocznie, a wręcz nadmierne w świetle samej systematyki działań Unii Europejskiej.
Selekcja mogłaby zostać dokonana poprzez zastosowanie warunków o skutkach mniej ograniczających dla konkurencji i proporcjonalnych do czasu trwania kursów master prowadzonych przez instytucje mogące mimo to poszczycić się wysokim stopniem profesjonalizmu, bez zakłócania konkurencji i bez wpływu na jakość nauczania, przy jednoczesnym zagwarantowaniu swobody nauczania i pluralizmu ideowego, chronionych przez art. 9 i 10 EKPC oraz przez art. 11 i 14 karty.
W tych okolicznościach Tribunale amministrativo regionale per la Puglia postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 2 ust. 3 ustawy [regionalnej], regulujący w sposób restrykcyjny dostęp do rynku świadczenia niektórych szczególnych usług zmierzających do podniesienia lokalnego poziomu wykształcenia (prowadzenie podyplomowych kursów master), który to przepis uzależnia ten dostęp od spełnienia tylko jednego wymogu, wybranego i sformułowanego w sposób arbitralny (suma godzin rozłożonych w okresie czasu, którego nadmierna długość jest nieuzasadniona) w świetle celu środka wspólnotowego (poprawa jakości kształcenia, a zatem wybór podmiotów posiadających odpowiednie kwalifikacje) oraz niezróżnicowanego w zależności od rzeczywistego czasu trwania określonej usługi, jest zgodny z art. 56 i nast. [TFUE] oraz z art. 101 i nast. [TFUE] [...], jak również z art. 107 i nast. [TFUE] oraz z zasadami konkurencji, proporcjonalności, niedyskryminacji i równego traktowania, które wynikają z powyższych postanowień, również w związku z art. 9 i 10 [EKPC], art. 2 protokołu dodatkowego do EKPC oraz art. 11 i 14 [karty]?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Uwagi wstępne
Należy przypomnieć, że w ramach postępowania prejudycjalnego do Trybunału nie należy orzekanie w przedmiocie zgodności przepisów prawa krajowego z postanowieniami prawa Unii. Natomiast zadaniem Trybunału jest dostarczenie sądowi odsyłającemu wszystkich elementów wykładni prawa Unii, które mogą mu być pomocne w dokonaniu oceny zgodności przepisów prawa krajowego z uregulowaniami wspólnotowymi w ramach wniesionej do niego sprawy (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2009 r. w sprawie
C-42/07 Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International, Zb.Orz. s. I-7633
, pkt 37).
W ramach rozważań nad nadmiernym w świetle prawa Unii charakterem warunku, którego skutkiem jest wykluczenie pewnych instytucji kształcenia wyższego z możliwości świadczenia usług na rzecz studentów ubiegających się o stypendium regionalne finansowane między innymi z ESF, sąd odsyłający stara się w istocie dowiedzieć od Trybunału, czy wymogi swobody świadczenia usług ustanowionej w art. 56 TFUE stoją na przeszkodzie takiemu warunkowi. Należy zatem rozumieć, że argumenty sądu odsyłającego dotyczące zasad proporcjonalności i niedyskryminacji łączą się z argumentami owego sądu dotyczącymi tych wymogów, z uwagi na co nie należy odpowiadać na nie oddzielnie.
Ponadto zawarte w pytaniach sądu odsyłającego odniesienia do art. 101 i nast. TFUE dotyczących konkurencji oraz do art. 107 i nast. TFUE dotyczących pomocy państwa, a także odniesienie do art. 11 i 14 karty nie znajdują w postanowieniu odsyłającym wystarczającego uzasadnienia, pozwalającego Trybunałowi na ocenę ich znaczenia ani w konsekwencji na wypowiedzenie się w przedmiocie pytania sądu odsyłającego w zakresie, w jakim dotyczy ono tych postanowień.
Wreszcie należy przypomnieć, że prawo Unii nie reguluje stosunków między EKPC a porządkami prawnymi państw członkowskich ani nie określa skutków, jakie sąd krajowy powinien wywieść ze sprzeczności między normą prawa krajowego a prawami chronionymi na mocy tej konwencji (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie C‑571/10 Kamberaj, pkt 62; z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie C‑617/10 Åkerberg Fransson, pkt 44). Nie ma więc potrzeby, by Trybunał wypowiadał się w przedmiocie wniosku sądu odsyłającego w zakresie, w jakim dotyczy on EKPC i protokołu dodatkowego do niej.
W przedmiocie swobody świadczenia usług
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że swoboda świadczenia usług przewidziana w art. 56 TFUE wymaga nie tylko wyeliminowania wszelkiej dyskryminacji usługodawców mających siedzibę w innym państwie członkowskim ze względu na ich przynależność państwową, lecz również zniesienia jakichkolwiek ograniczeń, nawet gdy obowiązują one bez różnicy zarówno w stosunku do krajowych usługodawców, jak i usługodawców z innych państw członkowskich, jeżeli są one w stanie uniemożliwić, ograniczyć lub uczynić mniej atrakcyjną działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, w którym zgodnie z przepisami świadczy on takie same usługi (zob. podobnie wyrok z dnia 18 lipca 2013 r. w sprawie C‑265/12 Citroën Belux, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie nie można wykluczyć, że instytucje kształcące z siedzibą w państwach członkowskich innych niż Republika Włoska są pozbawione możliwości świadczenia swych usług na rzecz studentów kwalifikujących się do korzystania ze stypendium regionalnego z tego jedynie względu, iż instytucje te nie spełniają warunku dziesięcioletniego doświadczenia nałożonego przez ustawę regionalną.
Co więcej, przepis taki jak będący przedmiotem sprawy w postępowaniu głównym, uzależniając przyznanie stypendium naukowego od warunku udokumentowania przez instytucję kształcącą, do której zamierza zapisać się student, że działa ona nieprzerwanie od dziesięciu lat, niesie ryzyko odwiedzenia tego studenta od zapisania się do instytucji niespełniających tego warunku, a więc zmniejszenia atrakcyjności działania owych instytucji.
Takie ograniczenie swobodnego świadczenia usług może być dopuszczalne jedynie ze względu na osiągnięcie słusznego celu zgodnego z traktatem, jeżeli jest ono uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, jednakże tylko pod warunkiem, że w takim przypadku jest ono właściwe do zagwarantowania realizacji celu, któremu służy, i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Citroën Belux, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie z akt przedłożonych Trybunałowi wynika, że celem realizowanym przez sporną ustawę regionalną jest zapewnienie – w zamiarze ułatwienia dostępu do rynku pracy młodym absolwentom, którzy nigdy nie pracowali lub utracili zatrudnienie – wysokiego poziomu uniwersyteckiego kształcenia podyplomowego, do którego dostęp ułatwia się im poprzez przyznanie stypendium. Nie można podważać, że takie uzależnienie finansowania kształcenia podyplomowego od warunku służącego zagwarantowaniu jakości tego kształcenia odpowiada nadrzędnemu względowi interesu ogólnego. Wydaje się, że cel polegający na zapewnieniu wysokiego poziomu kształcenia uniwersyteckiego jest uzasadniony, by usprawiedliwić ograniczenia swobód podstawowych (zob. podobnie wyrok z dnia 13 listopada 2003 r. w sprawie
C-153/02 Neri, Rec. s. I-13555
, pkt 46).
Wymóg minimalnego poziomu doświadczenia stawiany instytucjom kształcącym stanowi sam w sobie środek właściwy do osiągnięcia poszukiwanego celu.
Ponadto w świetle informacji, jakimi dysponuje Trybunał, nie wydaje się, aby poprzez ustanowienie wymogu dziesięciu nieprzerwanych lat doświadczenia koniecznego do znalezienia się w gronie instytucji, do których będą mogli zapisać się zainteresowani studenci, warunek ten wykraczał poza to, co koniecznie do osiągnięcia zmierzonego celu.
Bezsporne jest, że omawiana ustawa regionalna, zgodnie z jej art. 2, zapewnia studentom możliwość zapisania się nie tylko na publiczne lub prywatne włoskie lub zagraniczne uniwersytety uznane przez prawo krajowe, lecz również do publicznych lub prywatnych instytucji kształcenia wyższego prowadzących akredytowane kursy master, a ponadto do innych instytucji prowadzących nieakredytowane kursy master. Tymczasem nie wydaje się, aby w odniesieniu do tej ostatniej kategorii instytucji – jako jedynej, której dotyczy warunek dziesięcioletniego doświadczenia – nadmierny był wymóg udokumentowania wystarczająco długiego doświadczenia, pozwalający, wobec braku jakiejkolwiek kontroli ze strony organów publicznych oraz jakiejkolwiek akredytacji, domniemywać, że jakość kształcenia zapewnianego przez owe instytucje jest taka sama jak w wypadku instytucji uniwersyteckich uznanych przez prawo krajowe i instytucji, których kursy master są akredytowane.
W tym względzie nie wydaje się, aby wymagany dziesięcioletni okres był nadmierny w świetle czasu, po jakim uniwersytety zostają uznane przez prawo krajowe, lub czasu, po jakim przyznawana jest akredytacja dla kursów master prowadzonych przez inne instytucje kształcenia podyplomowego.
W świetle powyższego na pytanie sądu odsyłającego należy odpowiedzieć, iż art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że postanowienie to nie stoi przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak będący przedmiotem postępowania głównego, który wymaga, aby instytucje kształcenia wyższego, do których zamierzają zapisać się studenci ubiegający się o regionalne stypendium finansowane między innymi z ESF, udokumentowały dziesięcioletnie doświadczenie, w sytuacji gdy instytucje te nie są ani uniwersytetami uznanymi przez prawo krajowe, ani instytucjami prowadzącymi akredytowane kursy master.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że postanowienie to nie stoi przeszkodzie przepisowi krajowemu takiemu jak będący przedmiotem postępowania głównego, który wymaga, aby instytucje kształcenia wyższego, do których zamierzają zapisać się studenci ubiegający się o regionalne stypendium finansowane między innymi z Europejskiego Funduszu Społecznego, udokumentowały dziesięcioletnie doświadczenie, w sytuacji gdy instytucje te nie są ani uniwersytetami uznanymi przez prawo krajowe, ani instytucjami prowadzącymi akredytowane kursy master.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.