CELEX: 62013TJ0241
FEAOG
Sezione “Garanzia”
FEAGA e FEASR
Spese escluse dal finanziamento
Carni bovine
Carni ovine e caprine
Tabacco
Articolo 69 del regolamento (CE) n. 1782/2003
Articolo 31, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1290/2005
Articolo 23, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 796/2004

Fatti
Il 29 novembre 2010, in seguito a un’indagine condotta dal 17 al 20 aprile 2007, recante il riferimento NAC/2007/004, la Commissione europea ha notificato alla Repubblica ellenica la propria intenzione di escludere dal finanziamento dell’Unione europea talune spese effettuate da detto Stato membro nel settore della politica agricola comune (PAC) per gli esercizi finanziari 2007, 2008 e 2009 (anni di domanda 2006 e 2007).
Le spese di cui trattasi erano state effettuate dalla Repubblica ellenica in base all’articolo 69 del regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della PAC e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori (
GU L 270, pag. 1
).
Il 3 gennaio 2011 la Repubblica ellenica ha chiesto l’apertura di un procedimento inteso alla conciliazione delle rispettive posizioni, in conformità all’articolo 31, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della PAC (
GU L 209, pag. 1
).
Il 19 aprile 2011, l’organo di conciliazione ha emesso il proprio parere, recante il riferimento 11/GR/467.
Il 23 luglio 2012 la Commissione ha comunicato la sua posizione finale alla Repubblica ellenica (in prosieguo: la «posizione finale»).
Il 15 ottobre 2012, la Commissione ha preparato una relazione di sintesi riguardante i risultati delle sue ispezioni nell’ambito del procedimento di verifica della conformità, conformemente all’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1258/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, relativo al finanziamento della PAC (
GU L 160, pag. 103
), e all’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005 e comunicato agli Stati membri (in prosieguo: la «relazione di sintesi»).
Con la decisione di esecuzione 2013/123/UE, del 26 febbraio 2013, adottata in seguito a un procedimento di verifica di conformità applicato in base all’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 e, riguardo alle spese effettuate successivamente al 16 ottobre 2006, dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005, la Commissione ha escluso dal finanziamento dell’Unione talune spese effettuate dagli Stati membri in base al Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG), sezione «Garanzia», del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (
GU L 67, pag. 20
; in prosieguo: la «decisione impugnata»), a causa della loro mancata conformità alle norme dell’Unione.
In tale decisione la Commissione ha segnatamente escluso dal finanziamento dell’Unione EUR 3686189,20 di spese impegnate da organismi pagatori ellenici per i settori della carne bovina, delle carni ovine e caprine e del tabacco, per gli esercizi finanziari 2007, 2008 e 2009 (anni di domanda 2006 e 2007), e dichiarati a titolo del FEAOG, sezione «Garanzia», o del FEAGA (in prosieguo, unitamente, il «Fondo»), a causa della loro mancata conformità con le norme dell’Unione.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 25 aprile 2003, la Repubblica ellenica ha proposto il presente ricorso.
Con decisione del presidente del Tribunale del 1
o
luglio 2013, la presente causa è stata attribuita alla Sesta Sezione. A seguito della modifica delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato all’Ottava Sezione alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa il 27 settembre 2013.
Con decisione del presidente del Tribunale del 3 febbraio 2015, la presente causa è stata riassegnata alla Sesta Sezione e a un nuovo giudice relatore.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Sesta Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento.
Il 27 maggio 2015, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’articolo 64 del suo regolamento di procedura, del 2 maggio 1991, il Tribunale ha invitato le parti a rispondere a taluni quesiti. Le parti hanno ottemperato a tali domande nei termini impartiti.
Le difese orali delle parti e le loro risposte ai quesiti del Tribunale sono state sentite all’udienza del 14 luglio 2015.
La Repubblica ellenica chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione impugnata, nella misura in cui la riguarda, in conformità a quanto esposto nel ricorso;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso in quanto infondato;
—
condannare la Repubblica ellenica alle spese.
In diritto
La Repubblica ellenica deduce due motivi a sostegno del suo ricorso. Il primo motivo verte, in sostanza, su una violazione dell’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003 e dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005, per quanto riguarda le spese escluse relativamente ai settori della carne bovina e delle carni ovina e caprina. Il secondo motivo attiene, sostanzialmente, ad una violazione dell’articolo 23 del regolamento (CE) n. 796/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento n. 1782/2003 (
GU L 141, pag. 18
), ad un’errata valutazione dei fatti, ad una motivazione insufficiente e contraddittoria e ad un errore in fatto, con riferimento alle spese escluse relative al settore del tabacco.
Va osservato, preliminarmente che, come risulta dalle memorie di parte, la Repubblica ellenica contesta la decisione impugnata soltanto nei limiti in cui la Commissione ha escluso dal finanziamento dell’Unione le spese impegnate dagli organismi pagatori ellenici per i settori della carne bovina, delle carni ovina e caprina e del tabacco, per gli esercizi finanziari 2007, 2008 e 2009 (anni di domanda 2006 e 2007), per un importo totale di EUR 3686189,20.
Sul primo motivo, attinente ad una violazione dell’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003 e dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005, riguardo alle spese escluse con riferimento ai settori della carne bovina e delle carni ovina e caprina
Il primo motivo consiste, sostanzialmente, in due parti. Nella prima parte, la Repubblica ellenica afferma che sussiste una violazione dell’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003. Nella seconda parte, la Repubblica ellenica asserisce l’esistenza di una violazione dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005.
Sulla prima parte del primo motivo, relativa alla violazione dell’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003
La Repubblica ellenica sostiene che gli Stati membri dispongono di estese competenze per attuare provvedimenti relativi al finanziamento della PAC previste dal regolamento n. 1782/2003. L’articolo 69 di detto regolamento si iscriverebbe in tale logica, prevedendo che gli Stati membri possano trattenere fino al 10% dell’importo totale degli aiuti corrispondente ad ogni settore di prodotti allo scopo di concedere un pagamento supplementare nel medesimo settore, per tipologie particolari di carattere agricolo. Se lo Stato membro sceglie di avvalersi di tale possibilità, esso diviene l’unico competente a stabilire, in base all’estesissimo margine discrezionale di cui dispone, quali siano i produttori di prodotti di settori specifici che beneficeranno dell’aiuto in parola, nonché le condizioni e le modalità specifiche riguardanti la concessione di tale pagamento supplementare. Pertanto, un’eventuale carenza di uno Stato membro dovuta a irregolarità di forma o di procedura nell’attuazione dell’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003, come la Commissione ha constatato nella fattispecie, non sarebbe idonea a comportare una rettifica finanziaria. La Repubblica ellenica contesta, in particolare, il fatto che gli adempimenti rilevati dalla Commissione abbiano potuto incidere sugli obiettivi perseguiti dall’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003.
La Commissione contesta gli argomenti dedotti dalla Repubblica ellenica.
Va ricordato che la procedura di verifica dei conti presentati dagli Stati membri a titolo di spese finanziate dai Fondi è diretta segnatamente a constatare l’effettività e la regolarità delle spese. Inoltre, nella procedura di verifica di conformità, la Commissione ha l’obbligo di procedere ad una rettifica finanziaria qualora le spese di cui si richiede il finanziamento non siano state effettuate in conformità alle norme dell’Unione, rettifica finanziaria diretta ad evitare che siano posti a carico dei Fondi gli importi che non sono serviti al finanziamento di un obiettivo perseguito dalla normativa dell’Unione di cui trattasi [v. sentenza del 10 luglio 2014, Grecia/Commissione,
T‑376/12
, Racc. (per estratto),
EU:T:2014:623
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Occorre, peraltro, rilevare che il regolamento n. 1782/2003 intende consentire la transizione dall’aiuto alla produzione all’aiuto al produttore, attraverso la riduzione progressiva dei pagamenti diretti e l’introduzione di un sistema di aiuto al reddito disaccoppiato dalla produzione, cioè un unico pagamento determinato in base ai diritti maturati in precedenza nell’arco di un periodo di riferimento, per rendere gli agricoltori dell’Unione europea più competitivi. L’introduzione del regime di pagamento unico si inserisce nel contesto della nuova PAC, la quale ha tra i principali obiettivi la razionalizzazione e la semplificazione delle pertinenti regole dell’Unione, pur realizzando un maggiore decentramento nell’attuazione delle politiche e affidando un margine maggiore agli Stati membri e alle loro regioni (sentenza del 19 settembre 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou,
C‑373/11
, Racc.,
EU:C:2013:567
, punti
e
).
Il titolo III del regolamento n. 1782/2003 contiene le regole fondamentali del regime di pagamento unico. Vi si prevede, pertanto, che gli agricoltori beneficiari, nel corso di un periodo di riferimento, di un pagamento a titolo di almeno uno dei regimi di aiuto previsti all’allegato VI del regolamento n. 1782/2003 hanno diritto ad un aiuto calcolato sulla base di un importo di riferimento ottenuto, per ciascuno di essi, a partire dalla media annua su tale periodo del totale dei pagamenti concessi in base a tali regimi. La somma degli importi di riferimento non deve superare il massimale nazionale fissato per ciascuno Stato membro all’allegato VIII di detto regolamento.
Il capo 5 del titolo III del regolamento n. 1782/2003 contiene, per parte sua, disposizioni che consentono agli Stati membri di decidere, in particolare, di applicare parzialmente il regime del pagamento unico. Gli Stati membri possono quindi mantenere taluni pagamenti diretti associati alla produzione.
L’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003 rientra tra queste ultime disposizioni. Esso prevede che gli Stati membri possono trattenere fino al 10% della componente dei massimali nazionali di ogni settore previsto all’allegato VI dello stesso regolamento ed effettuare su base annua un pagamento supplementare agli agricoltori nel o nei settori previsti dalla stessa misura. Tale pagamento supplementare viene concesso per tipologie particolari di carattere agricolo, che sono importanti ai fini della tutela o del miglioramento dell’ambiente oppure ai fini del miglioramento della qualità e della commercializzazione dei prodotti agricoli.
I presupposti per la concessione del pagamento supplementare previsto dall’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003 sono stati definiti dalla Commissione all’articolo 48 del suo regolamento (CE) n. 795/2004, del 21 aprile 2004, recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al regolamento n.1782/2003 (
GU L 141, pag. 1
).
Nella fattispecie, come risulta dalla relazione di sintesi, la Commissione ha rilevato, riguardo ai settori della carne bovina e delle carni ovina e caprina, determinate lacune sia nei controlli chiave sia nei controlli secondari. Peraltro, la Commissione ha constatato che i criteri di ammissibilità per beneficiare dell’aiuto erano stati modificati dopo la fine dell’anno di domanda 2006, con riferimento al settore della carne bovina, e fissati tardivamente per gli anni di domanda 2006 e 2007, con riferimento al settore delle carni ovina e caprina. Tali lacune hanno comportato rettifiche finanziarie forfettarie, per gli esercizi finanziari 2007, 2008 e 2009, con riferimento ai settori della carne bovina e delle carni ovina e caprina, nonché una rettifica finanziaria puntuale, per l’esercizio finanziario 2007, con riferimento al settore della carne bovina.
La Repubblica ellenica non pone nuovamente in discussione le constatazioni in fatto della Commissione, riportate nella relazione di sintesi. Essa sostiene, sostanzialmente, in primo luogo, che disponeva di un margine di manovra nel contesto dell’attuazione dell’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003 e, in secondo luogo, che le lacune constatate non avrebbero inciso sugli obiettivi perseguiti da detto articolo 69.
In primo luogo, va osservato che il regime di pagamento supplementare, previsto dall’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003, da una parte, diretto ad incentivare gli agricoltori a rispettare i requisiti relativi al miglioramento della qualità dei loro prodotti ed alla tutela dell’ambiente, come compenso per il loro migliore adattamento ai nuovi requisiti previsti dalla PAC e, dall’altra, ad attenuare le ripercussioni provocate di fatto per taluni settori di prodotti dalla transizione del regime di pagamento diretto al regime del pagamento unico (sentenza Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, punto 23 supra,
EU:C:2013:567
, punto
).
In tal contesto, l’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003 attribuisce a tutti gli Stati membri un certo margine discrezionale per effettuare pagamenti supplementari nell’ambito della riforma della PAC. Tuttavia, l’autorizzazione concessa agli Stati membri è rigorosamente circoscritta ed è subordinata ad una serie di condizioni di tipo tanto sostanziale quanto procedurale (v., in tal senso, sentenza Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, punto 23 supra,
EU:C:2013:567
, punti
e
).
In particolare, l’articolo 48, paragrafo 6, del regolamento n. 795/2004, che viene specificamente indicato nella relazione di sintesi con riferimento ai settori della carne bovina e delle carni ovina e caprina (punti 11.2.1.2 e 11.2.1.3 della relazione di sintesi) così prevede:
«Gli Stati membri interessati comunicano, entro il 1
o
agosto dell’anno precedente il primo anno di applicazione del regime di pagamento unico, le informazioni relative al pagamento che intendono erogare, in particolare le condizioni di ammissibilità e i settori interessati.
La comunicazione di cui al primo comma può essere modificata entro e non oltre il 1
o
agosto di un dato anno e si applica all’anno successivo. Ogni modifica è immediatamente comunicata alla Commissione, indicando i criteri oggettivi che giustificano i cambiamenti. Gli Stati membri non possono tuttavia modificare i settori interessati né la percentuale della trattenuta».
Tale obbligo consente alla Commissione di essere informata delle condizioni di ammissibilità decise dagli Stati membri. Essa le permette anche di assicurarsi che gli operatori interessati conoscano, prima che l’anno di domanda abbia inizio, le condizioni che consentiranno loro di accedere al pagamento supplementare previsto dall’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003. Occorre ricordare, al riguardo, che tale pagamento supplementare è, segnatamente, diretto ad incentivare gli agricoltori al rispetto dei requisiti relativi al miglioramento della qualità del loro prodotti e alla tutela dell’ambiente, come compenso per il loro migliore adattamento ai nuovi requisiti della PAC. Tale funzione di incentivazione del pagamento supplementare può risultare efficace soltanto se le condizioni di ammissibilità per un anno di domanda sono note agli agricoltori interessati, prima che l’anno suddetto abbia inizio, e non vengano successivamente modificate. Orbene, nella fattispecie, nessun elemento permette di ritenere che gli agricoltori interessati nel settore delle carni ovine e caprine abbiano avuto, per tempo, conoscenza delle condizioni di ammissibilità per gli anni di domanda 2006 e 2007, come ha osservato l’organo di conciliazione al punto 6.3 della sua relazione. Inoltre, per quanto riguarda il settore della carne bovina, le condizioni di ammissibilità sono state modificate in seguito alla fine dell’anno di domanda 2006.
Peraltro, si deve osservare che la Commissione ha constatato, oltre al suddetto inadempimento all’articolo 48, paragrafo 6, del regolamento n. 795/2004, talune lacune riguardanti sia i controlli chiave sia i controlli secondari, sulla base, segnatamente, dell’articolo 23, paragrafo 1, dell’articolo 25 e dell’articolo 28, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 796/2004, nonché del punto 1 C e del punto 4 A dell’allegato I del regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione, del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento n. 1290/2005 (
GU L 171, pag. 90
), come applicabili al momento dei fatti.
A questo proposito, occorre ricordare che gli Stati membri sono tenuti ad organizzare un insieme di controlli amministrativi e di controlli in loco che permetta di garantire che le condizioni sostanziali e formali per l’erogazione degli aiuti siano correttamente osservate. Se manca l’organizzazione di tale insieme di controlli oppure se quella attuata da uno Stato membro è carente al punto da lasciar sussistere dubbi sull’osservanza di tali condizioni, la Commissione è legittimata a non riconoscere determinate spese effettuate dallo Stato membro interessato (sentenze del 12 giugno 1990, Germania/Commissione,
C‑8/88
, Racc.,
EU:C:1990:241
, punti
e
; del 14 aprile 2005, Spagna/Commissione,
C‑468/02
,
EU:C:2005:221
, punto
, e del 30 settembre 2009, Portogallo/Commissione,
T‑183/06
,
EU:T:2009:370
, punto
).
Riguardo alle regole relative all’onere della prova nel settore della verifica dei conti, la Commissione è obbligata a giustificare la propria decisione, recante la constatazione di un’assenza di controlli oppure le carenze nella loro attuazione da parte dello Stato membro interessato. Tuttavia, la Commissione non è tenuta a dimostrare esaustivamente l’insufficienza dei controlli effettuati dalle autorità nazionali o irregolarità delle cifre da essi trasmesse, bensì a presentare un elemento di prova del dubbio serio e ragionevole che essa nutre riguardo a tali controlli o a tali cifre. Lo Stato membro interessato, per parte sua, non può inficiare le constatazioni della Commissione senza corroborare il proprio asserto con elementi che dimostrino la sussistenza di un sistema affidabile e operativo di controllo. In quanto esso non perviene a dimostrare che le constatazioni della Commissione sono inesatte, queste ultime costituiscono elementi idonei a far sorgere seri dubbi riguardo all’attuazione di un insieme adeguato ed efficace di misure di vigilanza e di controllo. Tale alleggerimento dell’onere della prova per la Commissione si spiega con il fatto che è lo Stato membro a trovarsi nella miglior posizione per raccogliere e verificare i dati necessari per la verifica dei conti dei fondi agricoli europei e che ad esso spetta, di conseguenza, presentare la prova più dettagliata e completa dell’effettività dei suoi controlli o delle sue cifre e, eventualmente, dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione (sentenze dell’11 gennaio 2001, Grecia/Commissione,
C‑247/98
, Racc.,
EU:C:2001:4
, punti da
a
; del 6 marzo 2001, Paesi Bassi/Commissione,
C‑278/98
, Racc.,
EU:C:2001:124
, punti da
a
, e del 24 febbraio 2005, Grecia/Commissione,
C‑300/02
, Racc.,
EU:C:2005:103
, punti da
a
).
Nella fattispecie, va osservato che le lacune constatate dalla Commissione in merito ai controlli chiave e ai controlli secondari con riferimento ai settori della carne bovina e delle carni ovina e caprina costituiscono elementi di prova del dubbio serio e ragionevole che la Commissione nutriva con riferimento all’insieme dei controlli amministrativi e dei controlli in loco che la Repubblica ellenica doveva attuare per assicurarsi che le condizioni sostanziali e formali di erogazione degli aiuti fossero state correttamente osservate. Va peraltro constatato che la Repubblica ellenica non contesta, dinanzi al Tribunale, le lacune constatate dalla Commissione con riferimento ai settori della carne bovina e delle carni ovina e caprina. Pertanto nessun elemento consente di rimettere in discussione la decisione della Commissione di non ammettere talune spese effettuate da Repubblica ellenica. Va inoltre sottolineato che, in contrasto con quanto sostenuto dalla Repubblica ellenica, in sostanza, il margine di manovra di cui essa dispone nell’ambito dell’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003 non può sottrarla agli obblighi che su essa gravano, in particolare quello di assicurarsi dell’osservanza delle condizioni di erogazione del pagamento supplementare in parola, che è posto a carico dei Fondi.
In secondo luogo, va osservato che, in contrasto con quanto sostenuto dalla Repubblica ellenica, in sostanza, gli inadempimenti constatati dalla Commissione nella fattispecie hanno necessariamente inciso sugli obiettivi perseguiti dall’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003. Ciò deriva, in particolare, dal fatto che gli agricoltori interessati non sono stati informati in tempo utile delle condizioni di erogazione del pagamento supplementare, eliminando in tal modo la funzione di incentivazione cui l’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003 mirava. Peraltro, le lacune constatate dalla Commissione in merito ai controlli chiave e ai controlli secondari non consentivano di assicurarsi del fatto che i pagamenti supplementari posti a carico del Fondo corrispondessero effettivamente agli obiettivi perseguiti dall’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003. Infine, comunque, va sottolineato che le lacune rilevate dalla Commissione consistevano segnatamente nella comunicazione tardiva della percentuale massima di microflora per il latte ovino e caprino e nella successiva modifica del numero minimo di figliatura per ogni produttore riguardo alla carne bovina. Orbene, come la Commissione giustamente sottolinea, tali lacune riguarderebbero condizioni di ammissibilità strettamente collegate agli obiettivi perseguiti dall’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003.
Alla luce di quanto esposto, tenuto conto dell’insieme dei suddetti elementi, la Commissione ha potuto giustamente decidere, nella fattispecie, che dovesse essere applicata una rettifica finanziaria per i pagamenti effettuati dagli organismi pagatori ellenici, a titolo dell’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003, con riferimento ai settori della carne bovina e delle carni ovina e caprina.
Alla luce delle suesposte considerazioni, la prima parte del primo motivo dev’essere respinta in quanto infondata.
Sulla seconda parte del primo motivo, relativa ad una violazione dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005
La Repubblica ellenica osserva che una delle condizioni previste dall’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005 per poter applicare una rettifica finanziaria è che sia stato provocato un pregiudizio al Fondo. Orbene, nella fattispecie, i pagamenti supplementari previsti dall’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003 non sarebbero stati erogati oltre il massimale nazionale dei pagamenti diretti, ma risulterebbero da una trattenuta di cui sarebbero oggetto di produttori dello stesso settore. Tali pagamenti non costituirebbero pertanto un pregiudizio a danno del Fondo, in modo che una delle condizioni previste dall’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005 non ricorrerebbe. In effetti, la rettifica finanziaria applicabile alla fattispecie costituirebbe un arricchimento senza causa del Fondo, in quanto l’importo del 10% previsto dall’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003 sarebbe trattenuto presso gli agricoltori beneficiari degli aiuti diretti del settore di cui trattasi.
La Commissione contesta gli argomenti dedotti dalla Repubblica ellenica.
Va osservato che, secondo l’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento n. 1290/2005 sostanzialmente considerato dalla Repubblica ellenica nelle sue memorie:
«La Commissione valuta gli importi da rifiutare tenendo conto, in particolare, della gravità dell’inosservanza constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo e della gravità dell’inosservanza, nonché del danno finanziario causato alla Comunità».
Nella fattispecie, è sufficiente constatare che, in contrasto con quanto asserito, in sostanza, dalla Repubblica ellenica, l’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento n. 1290/2005 non istituisce una condizione che subordini ciascuna rettifica alla dimostrazione di un danno effettivo subito dal Fondo (v., in tal senso, ordinanza del 15 luglio 2014, Grecia/Commissione,
C‑71/13 P
,
EU:C:2014:2119
, punto
). Il fatto che la Repubblica ellenica abbia fatto valere detta disposizione non è quindi tale da porre nuovamente in discussione le conclusioni della Commissione, basate sulla mancata conformità delle spese effettuate con la disciplina dell’Unione.
Va inoltre disatteso l’argomento della Repubblica ellenica inteso alla considerazione che, nella fattispecie, sussisterebbe un arricchimento senza causa del Fondo. Infatti, come la Commissione espone giustamente nelle sue memorie, il pagamento supplementare erogato a norma dell’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003 è finanziato dal Fondo. Il fatto che la riserva del 10% prevista all’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003 sia, di fatto, costituita da una riduzione dell’importo dei pagamenti unici erogati agli agricoltori dei settori di cui trattasi non può modificare tale conclusione. Pertanto, l’argomento della Repubblica ellenica è manifestamente privo di fondamento.
Alla luce delle suesposte considerazioni, la seconda parte del primo motivo dev’essere respinta in quanto infondata.
Il primo motivo dev’essere pertanto integralmente respinto.
Sul secondo motivo, vertente su una violazione dell’articolo 23 del regolamento n. 796/2004, su un’errata valutazione dei fatti, sull’insufficienza e contraddittorietà della motivazione e su un errore in fatto, riguardo alle spese escluse nel settore del tabacco
Il secondo motivo consiste, in sostanza, di due parti. Nella prima parte, la Repubblica ellenica asserisce una violazione dell’articolo 23 del regolamento n. 796/2004, la valutazione erronea dei fatti e l’insufficienza e contraddittorietà della motivazione. Nella seconda parte, la Repubblica ellenica invoca un errore in fatto.
Sulla prima parte del secondo motivo, relativa alla violazione dell’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento n. 796/2004, ad una valutazione errata dei fatti e all’insufficienza e contraddittorietà della motivazione
La Repubblica ellenica osserva che la rettifica finanziaria forfettaria operata dalla Commissione nel settore del tabacco era in particolare basata sull’assenza di controlli per un periodo di circa due mesi nel corso della campagna del 2006. Orbene, nell’articolo 23 del regolamento n. 796/2004 non ci sarebbe alcun termine preciso per effettuare i controlli in loco, ma esigerebbe soltanto che tali controlli siano efficaci. Nel settore del tabacco i controlli in loco potrebbero aver luogo dopo il mese di settembre, una volta che le foglie di tabacco fossero state raccolte, senza che sia compromessa la loro efficacia, come ammesso dalla Commissione nel procedimento. La motivazione della Commissione non troverebbe alcun fondamento nella normativa. Essa sarebbe peraltro insufficiente e imprecisa, poiché non consentirebbe di stabilire sotto quale profilo i controlli in parola sarebbero stati inefficaci. Tale motivazione sarebbe del pari in contrasto con il fatto che la Commissione avrebbe ammesso, nel corso del procedimento, che i controlli sarebbero efficaci. Nell’ambito della sua risposta alla misura di organizzazione del procedimento, la Repubblica ellenica sottolinea che sussiste una manifesta contraddizione tra la motivazione riportata nella posizione finale e quella riportata nella relazione di sintesi.
La Commissione sostiene di aver accettato i chiarimenti forniti dalla Repubblica ellenica con riferimento al ritardo nella data in cui sono stati eseguiti taluni controlli in loco. Tale ritardo non costituirebbe un motivo di rettifica finanziaria del settore del tabacco, come risulterebbe dalla posizione finale della Commissione. La rettifica finanziaria operata riposerebbe sulle carenze constatate nei controlli chiave delle industrie di trasformazione nel 2006 e nel 2007, oggetto della seconda censura. Nell’ambito della sua risposta alla misura di organizzazione del procedimento, la Commissione sostiene che la «divergenza» che potrebbe risultare tra la posizione finale e la relazione di sintesi sarebbe «manifestamente dovuta ad un errore oppure all’incertezza dell’autore della relazione di sintesi in merito all’“importanza” della carenza costituita dai mancati controlli». La Commissione osserva tuttavia che tale «divergenza» non inciderebbe sulla rettifica finanziaria applicata nella fattispecie. Facendo valere il documento n. VI/5330/97 intitolato «Orientamenti relativi al calcolo delle conseguenze finanziarie all’atto della preparazione della decisione di verifica contabile del FEAOG-Garanzia» (in prosieguo: il «documento n. VI/5330/97»), la Commissione sostiene che, nella fattispecie, la carenza relativa ad una «assenza di controlli chiave nelle imprese di trasformazione nel 2006 e nel 2007», parimenti constatata nella relazione di sintesi, giustificherebbe di per sé una rettifica finanziaria «dell’ordine del 5%». Di conseguenza, il fatto che un’altra carenza sia o no presa in considerazione non modificherebbe il livello della rettifica finanziaria applicata da ultimo.
Va osservato preliminarmente che, come le parti hanno confermato nelle loro risposte alla misura di organizzazione del procedimento, la relazione di sintesi è stata trasmessa agli Stati membri nell’ambito del comitato del Fondo, divenuto comitato del Fondo agricolo. Il considerando 6 della decisione impugnata precisa al riguardo che «per i casi di cui alla presente decisione, la Commissione ha comunicato agli Stati membri, in una relazione di sintesi, la valutazione degli importi da escludere per mancata conformità alle norme dell’UE». La Commissione indica peraltro, nell’introduzione alla relazione di sintesi, che «ogni decisione è accompagnata da una relazione di sintesi delle indagini effettuate, che consente di valutare se gli Stati membri siano stati oggetto di un trattamento equo riguardo alle conclusioni raggiunte». La relazione di sintesi costituisce quindi un documento essenziale per comprendere la motivazione della decisione impugnata, in quanto quest’ultima è stata adottata in base ad essa (v., in tal senso, sentenza del 15 dicembre 2011, Lussemburgo/Commissione,
T‑232/08
,
EU:T:2011:751
, punto
).
Nella fattispecie, va osservato che, come risulta dalla pagina 74 della relazione di sintesi, la Commissione ha deciso di applicare alla Repubblica ellenica una rettifica finanziaria forfettaria nel settore del tabacco, rilevando due lacune nei controlli chiave, cioè «un periodo privo di controlli (circa due mesi) nel 2006» ed una «assenza di controlli chiave nelle imprese di trasformazione nel 2006 e 2007».
Tuttavia, come risulta dal punto 4.3 della posizione finale, la lacuna riguardante un «periodo privo di controlli (circa due mesi) nel 2006» non rientrava più tra le lacune rilevate dalla Commissione.
Peraltro, il punto 2.4 della posizione finale, intitolato «Periodo privo di controlli» contiene un quarto paragrafo nel quale si precisa che la Commissione accetta, con riferimento al settore del tabacco, che il periodo senza controlli di cui trattasi denota un difetto di gestione che non ha avuto un significativo effetto negativo sull’efficacia dei controlli in loco. Tale quarto paragrafo è scomparso dal punto equivalente della relazione di sintesi, cioè il punto 11.2.5.4.
Esiste pertanto una contraddizione evidente tra la motivazione della posizione finale e quella della relazione di sintesi, come ammesso dalla Commissione, in sostanza, nell’ambito della sua risposta alla misura di organizzazione del procedimento. La relazione di sintesi è del pari in contrasto con il fatto che la Commissione avrebbe accettato, come indica nelle sue memorie, i chiarimenti della Repubblica ellenica, nel corso del procedimento amministrativo, riguardo alla lacuna di cui trattasi.
Al riguardo, occorre ricordare che una contraddizione nella motivazione di una decisione costituisce una violazione dell’obbligo derivante dall’articolo 296 TFUE idoneo ad incidere sulla validità dell’atto in parola se è accertato che, a causa di detta contraddizione, il suo destinatario non è in grado di conoscere i reali motivi della decisione, in tutto o in parte, e che, per questo motivo, il dispositivo dell’atto è, in tutto o in parte, privo di ogni fondamento giuridico (v. sentenza del 4 marzo 2009, Italia/Commissione,
T‑424/05
,
EU:T:2009:49
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Peraltro, secondo una giurisprudenza costante, nell’ambito del controllo di legittimità previsto dall’articolo 263 TFUE, la Corte e il Tribunale sono competenti a pronunciarsi in materia di ricorsi per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione dei Trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione, o sviamento di potere. L’articolo 264 TFUE prevede che, se il ricorso è fondato, l’atto contestato è dichiarato radicalmente nullo. La Corte e il Tribunale non possono quindi, comunque, sostituire la propria motivazione a quella dell’autore dell’atto impugnato (v. sentenza del 28 febbraio 2013, Portogallo/Commissione,
C‑246/11 P
,
EU:C:2013:118
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Anzitutto, va constatato che alla lettura della relazione di sintesi, non è possibile stabilire se la menzione in essa contenuta relativa alla lacuna riguardante il «periodo privo di controllo (circa due mesi) nel 2006» derivi da un semplice errore materiale oppure dalla volontà della Commissione di tenere conto, da ultimo, di tale lacuna nonostante sembrasse aver accettato i chiarimenti della Repubblica ellenica nel corso del procedimento amministrativo. Infatti, da una parte, l’aggiunta della menzione di tale lacuna è concomitante alla revoca della posizione espressa dalla Commissione, nella sua posizione finale, secondo cui la lacuna in parola non avrebbe avuto un significativo effetto negativo sull’efficacia dei controlli in loco. D’altra parte, la Commissione ha essa stessa riconosciuto nella sua risposta alla misura di organizzazione del procedimento che la contraddizione in parola era «manifestamente dovuta a un errore oppure a un’esitazione dell’autore della relazione di sintesi in merito all’“importanza” della carenza costituita dall’assenza di controlli». La Commissione considera pertanto due distinte ipotesi per chiarire la menzione, contenuta nella relazione di sintesi, riguardante la lacuna relativa al «periodo privo di controllo (circa due mesi) nel 2006». La Repubblica ellenica si trova pertanto in una situazione in cui deve procedere mediante congetture per cercare di capire per quale motivo la lacuna in parola è menzionata nella relazione di sintesi, mentre non lo era più nella posizione finale, e stabilire se tale lacuna sia stata presa in considerazione allo scopo di fissare la rettifica finanziaria e, eventualmente, quale sia stato il suo impatto sulla fissazione del livello di detta rettifica. Va peraltro osservato che, nel contesto del suo ricorso dinanzi al Tribunale, la Repubblica ellenica ha sviluppato determinati argomenti, nel merito, per dimostrare che la Commissione aveva compiuto un errore ammettendo la lacuna di cui trattasi.
In secondo luogo, secondo il documento n. VI/5330/97, invocato dalla Commissione, «allorché lo stesso sistema celi più carenze, i tassi forfettari di rettifica non sono cumulativi, in quanto si considera che la carenza più grave sia indicativa dei rischi presentati dal sistema di controllo nel suo insieme» (documento n. VI/5330/97, pag. 13). Tale parte del documento n. VI/5330/97 è menzionata nella relazione di sintesi. La Commissione aggiunge, con riferimento al settore del tabacco: «conseguentemente, per l’anno domanda 2007, qualora siano evidenziate una o più lacune nei controlli chiave, oltre che lacune nei controlli ausiliari, il rischio che questi ultimi presentano per il fondo è compensato mediante una rettifica finanziaria corrispondente a (una o più) lacune nei controlli chiave».
Al riguardo, anzitutto, occorre sottolineare che la parte rilevante del documento n. VI/5330/97 è stata fatta valere nella relazione di sintesi soltanto per relativizzare l’incidenza delle lacune nei controlli secondari sul livello di rettifica finanziaria applicata, come dimostrato dall’uso dell’espressione «conseguentemente».
Va poi osservato che il passo rilevante della relazione di sintesi contiene, nuovamente, una contraddizione nella motivazione rispetto alla posizione finale, come la Commissione ha ammesso in udienza. Infatti, mentre la relazione di sintesi menziona «l’anno di domanda 2007», la posizione finale fa riferimento agli «anni di domanda 2006 e 2007». Si deve qui sottolineare che la contraddizione nella motivazione sollevata dalla Repubblica ellenica riguarda l’anno di domanda 2006. Occorre del pari rilevare che il titolo della relazione di sintesi riguardante il settore del tabacco contiene la seguente frase: «Modifica della rettifica finanziaria proposta per l’anno di domanda 2006». Tuttavia, l’anno di domanda 2006 non è considerato nei motivi della relazione di sintesi su cui si fonda la rettifica finanziaria. Tali diversi elementi aggiungono una notevole confusione ad una motivazione già di per sé contraddittoria.
Infine, anche supponendo che la lacuna relativa all’«assenza di controlli chiave nelle imprese di trasformazione nel 2006 e nel 2007» possa giustificare una rettifica finanziaria «dell’ordine del 5%», come sostenuto dalla Commissione, non è possibile accertare, alla lettura della relazione di sintesi, se tale lacuna sarebbe stata accolta dalla Commissione nella fattispecie, per determinare il livello di rettifica finanziaria riguardante l’anno domanda 2006, oppure se la Commissione abbia piuttosto tenuto conto della lacuna relativa al «periodo privo di controlli (circa due mesi) nel 2006», ovvero di entrambe le lacune. Infatti, in primo luogo, la relazione di sintesi indica, ambiguamente, che la rettifica finanziaria corrisponde a «una o più» lacune nei controlli chiave (relazione di sintesi, pag. 74). In secondo luogo, va osservato che la relazione di sintesi, nella parte in cui si riferisce alle «principali constatazioni» (punto 11.2.1 della relazione di sintesi) ed alle «osservazioni generali» (punto 11.2.1.1 della relazione di sintesi), contiene un titolo relativo alle lacune constatate nella «pianificazione dei controlli in loco» nel settore dei bovini, degli ovini «e del tabacco». La Commissione vi indica che «l’esecuzione tardiva dei controlli in loco nel 2006 (circa due mesi dopo la scadenza del termine di deposito delle domande) ha determinato un periodo privo di controlli e ha di conseguenza nuociuto all’efficacia dell’insieme del sistema dei controlli». Tale constatazione è riportata nella parte della relazione di sintesi intitolata «Posizione finale della Commissione» (punto 11.2.5 della relazione di sintesi), nella quale si indica che la Commissione «insiste sul fatto che l’esecuzione tardiva dei controlli in loco (circa due mesi successivamente allo scadere del termine di deposito delle domande) ha determinato un periodo privo di controlli e ha scalzato l’efficacia dell’insieme del sistema dei controlli comportando un rischio per il Fondo». Da tali elementi risulta che, in contrasto con quanto sostenuto dalla Commissione, segnatamente in udienza, non si può ritenere che la lacuna relativa al «periodo privo di controlli (circa due mesi) nel 2006» sarebbe stata considerata secondaria, ovvero trascurabile, e che soltanto la lacuna relativa all’«assenza di controlli chiave nelle imprese di trasformazione nel 2006 e nel 2007» avrebbe costituito la base del livello di rettifica finanziaria per l’anno di domanda 2006.
Da tali considerazioni risulta che la contraddizione nella motivazione esistente tra la relazione di sintesi e gli altri documenti rilevanti del procedimento amministrativo, cui si aggiungono altre imprecisioni o contraddizioni nella motivazione di detta relazione, non consente alla Repubblica ellenica di conoscere la motivazione reale della decisione impugnata con riferimento alla rettifica finanziaria applicata per i pagamenti relativi all’anno di domanda 2006 nel settore del tabacco.
Occorre pertanto accogliere la prima parte del secondo motivo di annullare, su questa base, la decisione impugnata, in quanto esclude talune spese effettuate dalla Repubblica ellenica nel settore del tabacco, a titolo dell’anno di domanda 2006.
Sulla seconda parte del secondo motivo, relativa a un errore in fatto
La Repubblica ellenica osserva che la rettifica finanziaria forfettaria operata dalla Commissione nel settore del tabacco era del pari basata sull’assenza di controlli chiave nelle imprese di trasformazione del tabacco. In particolare, la Commissione avrebbe ritenuto che il sistema di controllo attuato in Grecia non sarebbe pienamente conforme all’articolo 38 del regolamento n. 796/2004 e alle disposizioni di controllo previste dall’articolo 33, paragrafo 3, dello stesso regolamento. Orbene, la procedura di controllo del pagamento supplementare nel settore del tabacco sarebbe disciplinata esaustivamente da diverse disposizioni nazionali, che la Repubblica ellenica espone nelle sue memorie. Tali disposizioni, che sarebbero scrupolosamente osservate, dimostrerebbero che il sistema attuato in Grecia rispetta la normativa dell’Unione. La valutazione della Commissione sarebbe quindi basata su un errore in fatto. La Repubblica ellenica aggiunge che l’articolo 33 quater, paragrafo 2, del regolamento n. 796/2004 invocato dalla Commissione non riguarderebbe i pagamenti previsti dall’articolo 69 del regolamento n. 1782/2003. Peraltro, facendo rinvio ad altre due decisioni della Commissione che escludono dal finanziamento dell’Unione talune spese effettuate dagli Stati membri, la Repubblica ellenica sostiene, nella sua replica, che la decisione impugnata violerebbe il principio del ne bis in idem. Infine, la Repubblica ellenica contesta gli argomenti della Commissione diretti alla considerazione che le misure nazionali di controllo non erano in vigore per il periodo di cui trattasi.
La Commissione contesta gli argomenti esposti dalla Repubblica ellenica.
Va osservato preliminarmente che la lacuna relativa all’«assenza di controlli chiave nelle imprese di trasformazione» riguarda i pagamenti effettuati nel settore del tabacco a titolo degli anni di domanda 2006 e 2007. Occorre anche ricordare che la prima parte del secondo motivo è stata accolta e che quindi la decisione impugnata va annullata, in quanto esclude talune spese effettuate dalla Repubblica ellenica, nel settore del tabacco, al titolo dell’anno domanda 2006. Tuttavia, nei limiti in cui tale annullamento riguarda soltanto l’anno di domanda 2006, la Repubblica ellenica mantiene un interesse a vedere esaminati tali argomenti da parte del Tribunale con riferimento ai pagamenti realizzati a titolo dell’anno di domanda 2007, la cui rettifica finanziaria è basata esclusivamente sulla lacuna relativa all’«assenza di controlli chiave nelle imprese di trasformazione».
Secondo l’articolo 33 quater, paragrafo 2, del regolamento n. 796/2004 applicabile ai pagamenti supplementari in forza dell’articolo 38 dello stesso regolamento, i controlli «nella fase della prima trasformazione e della stagionatura del tabacco» comprendono del pari «una verifica degli stock dell’impresa di trasformazione». Il paragrafo 3 della medesima disposizione precisa che «i controlli previsti da tale articolo vengono effettuati nel luogo stesso in cui il tabacco grezzo viene trasformato».
Nella fattispecie risulta dalla relazione di sintesi che, secondo la Commissione, determinate verifiche supplementari avrebbero dovuto completare quelle già effettuate all’atto di controlli delle forniture di tabacco, come il «controllo degli stock delle imprese» (punto 11.2.2.4 3 della relazione di sintesi).
La Repubblica ellenica ha confermato alla Commissione che essa non realizzava «nessuno dei controlli» in parola, soprattutto perché non sarebbero stati economicamente proficui (punto 11.2.2.4 2 della relazione di sintesi).
È, al riguardo, sufficiente constatare che, come ammesso dalla Repubblica ellenica nel corso del procedimento amministrativo, i controlli in loco riguardanti stock di imprese di trasformazione del tabacco non venivano effettuati, in contrasto quindi con le disposizioni rilevanti del regolamento n. 796/2004. Dunque, su questa base, la Commissione era autorizzata ad applicare una rettifica finanziaria.
Gli altri argomenti della Repubblica ellenica non possono porre nuovamente in discussione tale conclusione.
Riguardo al fatto, affermato dalla Repubblica ellenica, che la procedura di controllo del pagamento supplementare nel settore del tabacco sarebbe disciplinata esaustivamente da diverse disposizioni nazionali, esso non è idoneo a dimostrare che i controlli in loco riguardanti gli stock delle imprese di trasformazione del tabacco sarebbero stati realmente effettuati.
Riguardo ai documenti forniti nell’allegato 7 del ricorso, e anche supponendo che essi siano stati prodotti nel corso del procedimento amministrativo, essi non sono idonei a dimostrare che i controlli in loco riguardanti gli stock delle imprese di trasformazione del tabacco sarebbero stati realmente effettuati, come rilevato giustamente dalla Commissione nelle sue memorie. Infatti, come la Repubblica ellenica precisa, d’altra parte, essi sono costituiti da: tre domande di certificazione del tabacco ricevuto, accompagnate da etichette dettagliate corrispondenti del tabacco ricevuto e delle attestazioni di controllo delle trasformazioni, promananti dalla direzione dell’agricoltura della prefettura di Kavala (Grecia); da una domanda presentata da un’impresa di trasformazione presso l’Organismos pliromon kai elenchou koinotikon enischyseon prosanatolismou kai engyiseon (agenzia ellenica per il pagamento e per il controllo degli aiuti comunitari di orientamento e di garanzia) riguardo al ricevimento del tabacco acquistato, accompagnato dalla corrispondente attestazione di tale agenzia relativa al controllo dell’ingresso dei quantitativi di cui trattasi, lo stato dettagliato del tabacco ricevuto e dell’attestazione di controllo della trasformazione della prefettura di Kavala; le dichiarazioni solenni di un’impresa di trasformazione riguardanti l’importazione del tabacco dalla Bulgaria, accompagnate dalle corrispondenti schede di vendita di tabacco imballato. Tali documenti non riguardano pertanto i controlli in loco degli stock delle imprese di trasformazione.
Infine, riguardo all’invocazione del principio del ne bis in idem, e senza che sia necessario pronunciarsi sulla ricevibilità di tale argomento invocato nella fase della replica, è sufficiente constatare che le altre due decisioni della Commissione che escludono dal finanziamento dell’Unione talune spese effettuate dagli Stati membri, invocate dalla Repubblica ellenica, lette alla luce delle loro rispettive relazioni di sintesi, riguardano anni di domanda, regimi di aiuto o lacune diverse da quelli della presente causa. Pertanto, l’argomento presentato dalla Repubblica ellenica è manifestamente infondato.
Tenuto conto di tali elementi, la seconda parte del secondo motivo deve essere respinta in quanto infondata.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 3, del regolamento di procedura del Tribunale, ciascuna delle parti sopporta le proprie spese se le parti soccombono rispettivamente in uno o più capi. Tuttavia, se ciò appare giustificato alla luce delle circostanze del caso di specie, il Tribunale può decidere che una parte sostenga, oltre alle proprie spese, una quota delle spese dell’altra parte.
Poiché il ricorso è stato parzialmente accolto, alla luce delle circostanze della causa, appare equo che ciascuna parte sopporti le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
La decisione di esecuzione 2013/123/UE della Commissione, del 26 febbraio 2013, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di talune spese effettuate dagli Stati membri in base al Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG), sezione «Garanzia», del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), è annullata in quanto esclude talune spese effettuate dalla Repubblica ellenica, nel settore del tabacco, a titolo dell’anno di domanda 2006.

2)
Il ricorso è respinto quanto al resto.

3)
La Commissione europea e la Repubblica ellenica sopporteranno le proprie spese.

Frimodt Nielsen
Dehousse
Collins
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 16 dicembre 2015.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il greco.