CELEX: 62006TJ0402
Kohéziós Alap
1164/94/EK rendelet
A Katalónia (Spanyolország) területén a környezetvédelmi infrastruktúrákkal kapcsolatban megvalósított projektek
A pénzügyi támogatás részleges megvonása
A szolgáltatásnyújtásra és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések
Az odaítélés szempontjai
Gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat
Egyenlő bánásmód
Átláthatóság
Kirívóan alacsony összegű árajánlat
Kiadások támogathatósága
A pénzügyi korrekciók meghatározása
Az 1164/94 rendelet II. melléklete H. cikkének (2) bekezdése
Arányosság

Jogi háttér
A Kohéziós Alapra vonatkozó rendelkezések
Az EK 158. cikk értelmében:
„Átfogó harmonikus fejlődésének előmozdítása érdekében a Közösség úgy alakítja és folytatja tevékenységét, hogy az a gazdasági és társadalmi kohézió erősítését eredményezze.
A Közösség különösen a különböző régiók fejlettségi szintje közötti egyenlőtlenségek és a legkedvezőtlenebb helyzetű régiók vagy szigetek – a vidéki térségeket is beleértve – lemaradásának csökkentésére törekszik.”
Az EK 161. cikk második albekezdése értelmében:
„A Tanács által […] létrehozott Kohéziós Alap pénzügyi hozzájárulást nyújt a környezetvédelmi, illetve a közlekedési infrastruktúra területén a transzeurópai hálózatokra vonatkozó projektekhez.”
A Kohéziós Alapot a Kohéziós Alap létrehozásáról szóló, 1994. május 16‑i 1164/94/EK tanácsi rendelet (
HL L 130., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 14. fejezet, 1. kötet, 9. o.; a továbbiakban: a Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet) hozta létre.
A Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet módosított változatának 4. cikke megállapítja azon pénzügyi források összegeit, amelyek a 2000–2006 közötti időszakban a Kohéziós Alap támogatására jogosult projektekre fordíthatók.
A Kohéziós Alapról szóló módosított 1164/94 rendelet 7. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Kohéziós Alapból nyújtott közösségi támogatás mértéke a közkiadások, illetve azokkal egyenértékű kiadások 80–85%‑a.
A Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet módosított változata 8. cikkének (1) bekezdése kimondja:
„Az Alap által finanszírozott projektek összhangban vannak a Szerződések rendelkezéseivel, az azok alapján elfogadott eszközökkel [helyesen: aktusokkal] és a közösségi politikákkal, beleértve a környezetvédelemre, a közlekedésre, a transzeurópai hálózatokra, a versenyre és a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozókat.”
A Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet módosított változata 12. cikkének (1) bekezdése többek között a következőket írja elő:
„A Bizottságnak a közösségi költségvetés végrehajtására vonatkozó felelősségét nem sértve, a projektek pénzügyi ellenőrzéséért elsődlegesen a tagállamok felelősek. E célból a tagállamok a következő intézkedéseket teszik:
a)
meggyőződnek arról, hogy az irányítási és ellenőrzési rendszereket oly módon alakították ki és működtetik, hogy a közösségi források hatékony és szabályszerű felhasználása biztosított legyen;
[…]
c)
biztosítják a projekteknek minden irányadó közösségi szabállyal összhangban történő irányítását, és a rendelkezésükre bocsátott alapoknak a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveivel összhangban történő felhasználását;
d)
igazolják, hogy a Bizottságnak bemutatott kiadási nyilatkozatok pontosak, továbbá garantálják, hogy azok ellenőrzésre alkalmas bizonylatok által alátámasztott számviteli rendszerből származnak;
e)
megelőzik és feltárják a szabálytalanságokat, ezekről a szabályoknak megfelelően értesítik a Bizottságot, és folyamatosan tájékoztatják a Bizottságot az államigazgatási és a peres eljárások előrehaladásáról. […]
[…]
g)
együttműködnek a Bizottsággal annak érdekében, hogy biztosítsák a közösségi alapoknak a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveivel összhangban történő felhasználását;
h)
behajtanak minden, feltárt szabálytalanság következtében elveszett összeget, és adott esetben késedelmes kifizetés miatt késedelmi kamatot követelnek.”
A Kohéziós Alap igazgatási szabályait a módosított 1164/94 rendelet II. melléklete részletezi.
A Kohéziós Alapról szóló módosított 1164/94 rendelet II. mellékletének H. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Pénzügyi korrekciók
(1)
Amennyiben a szükséges vizsgálatok befejezése után a Bizottság arra a következtetésre jut, hogy:
a)
egy adott projekt végrehajtása nem indokolja az odaítélt támogatás egy részét vagy egészét, beleértve a támogatás odaítéléséről szóló határozatban szereplő feltételek valamelyike be nem tartásának esetét, és különösen minden olyan, a projekt végrehajtásának a jellegét vagy feltételeit érintő jelentős változás esetét, amelynek jóváhagyását nem kérték ki a Bizottságtól, vagy
b)
az Alapból származó támogatással kapcsolatban szabálytalanság történt, és az érintett tagállam nem tette meg a szükséges korrekciós intézkedéseket,
a Bizottság felfüggeszti az adott projektre vonatkozó támogatást, és indokolás mellett kéri a tagállamot, hogy meghatározott időn belül nyújtsa be észrevételeit.
Ha a tagállam kifogásolja a Bizottság által tett észrevételeket, a Bizottság a tagállamot meghallgatásra hívja, amelyen mindkét fél törekszik az észrevételekre és az azokból levonandó következtetésekre vonatkozó megegyezés elérésére.
(2)
Amennyiben három hónapon belül nem sikerült megegyezést elérni, a Bizottság által meghatározott időtartam lejártával, a megfelelő eljárást betartva, a tagállam által esetlegesen tett észrevételeket figyelembe véve, a Bizottság határoz arról, hogy:
a)
csökkenti a D. cikk (2) bekezdésében említett előleg összegét; vagy
b)
végrehajtja a szükséges pénzügyi korrekciókat. Ez a projektre vonatkozóan odaítélt támogatás egészének vagy egy részének visszavonását jelenti.
E határozatokban tiszteletben kell tartani az arányosság elvét. A Bizottság a korrekció összegéről való határozatában figyelembe veszi a szabálytalanság, illetve a változás jellegét, valamint az irányítási, illetve ellenőrzési rendszer bármely hiányosságából következő lehetséges pénzügyi hatás mértékét. A támogatás csökkentése, illetve megszüntetése a kifizetett összegek behajtását eredményezi.
(3)
Minden jogtalanul kapott és behajtandó összeget a Bizottság részére vissza kell fizetni. A késedelmes visszafizetés miatti kamatot a Bizottság által elfogadandó szabályokkal összhangban kell kivetni.
(4)
A Bizottság megállapítja az (1)–(3) bekezdések végrehajtására vonatkozó részletes szabályokat, és erről értesíti a tagállamokat, valamint az Európai Parlamentet.”
A Kohéziós Alapból nyújtott támogatások irányítási és ellenőrzési rendszere, valamint a pénzügyi korrekciós eljárás tekintetében a Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2002. július 29‑i 1386/2002/EK bizottsági rendelet (
HL L 201., 5. o.
; magyar nyelvű különkiadás 14. fejezet, 1. kötet, 162. o.; helyesbítés:
HL L 215., 2006.8.5., 47. o.
; a továbbiakban: az 1386/2002 végrehajtási rendelet) 17–21. cikke pontosítja a Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet célját és hatályát, valamint részletes rendelkezéseket tartalmaz a Kohéziós Alapból 2000. január 1‑jét követően kapott támogatásokra vonatkozó korrekciók alkalmazásának tiszteletben tartására irányuló eljárásra vonatkozóan.
Az 1386/2002 végrehajtási rendelet 17. cikkének (1) és (2) bekezdése különösen a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A [Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet] II. melléklete H. cikkének (2) bekezdése alapján az egyedi vagy a rendszerből adódó szabálytalanságokkal kapcsolatos, a Bizottság által végzett pénzügyi korrekciók összegét, amennyiben ez lehetséges és megvalósítható, az egyedi fájlok alapján kell megállapítani, és annak egyenlőnek kell lennie az Alapnak helytelenül felszámított kiadási összeggel, tekintettel az arányosság elvére.
(2)   Amikor a szabálytalan kiadások pontos számszerűsítése nem lehetséges vagy nem kivitelezhető, vagy amikor a szóban forgó kiadás teljes mértékű törlése aránytalan lenne, és a Bizottság ennek következtében a pénzügyi korrekcióit extrapoláció vagy átalány alapján számítja ki, a következőképpen jár el:
a)
extrapolálás esetén a hasonló tulajdonságú ügyletek egy reprezentatív mintáját használja;
b)
átalány esetén megállapítja a szabályok megszegésének súlyát, valamint az irányítási és ellenőrzési rendszerek azon esetleges elégtelenségének mértékét és pénzügyi következményét, amely a megállapított szabálytalansághoz vezetett.
[…]”
Az 1386/2002 végrehajtási rendelet 18. cikke többek között a következőket írja elő:
„(1)   Az az időszak két hónap, amelyen belül az érintett tagállam az 1164/94/EK rendelet II. melléklete H. cikke (1) bekezdésének első francia bekezdése alapján válaszolhat a felkérésre, hogy nyújtsa be észrevételeit, a megfelelően indokolt esetek kivételével, amikor a Bizottsággal megállapodhat egy hosszabb időszakról.
(2)   Ha a Bizottság extrapolálás vagy átalány alapján pénzügyi korrekciókat javasol, a tagállam lehetőséget kap annak bizonyítására az érintett fájlok vizsgálatán keresztül, hogy a szabálytalanság tényleges mértéke kisebb, mint a Bizottság megítélése szerinti. A tagállamok a Bizottsággal megállapodva az érintett fájlok egy megfelelő arányára vagy mintájára korlátozhatják e vizsgálatuk hatókörét.
Kellően indokolt esetektől eltekintve az e vizsgálathoz engedélyezett idő az (1) bekezdésben említett két hónapos időszakot legfeljebb két hónappal haladhatja meg. Az ilyen vizsgálatok eredményeit az 1164/94/EK rendelet II. melléklete H. cikkének (1) bekezdésében megállapított módon kell vizsgálni. A Bizottság minden, a tagállamok által a határidőkön belül szolgáltatott bizonyítékot figyelembe vesz.
(3)   Minden esetben, amikor a tagállam kifogásolja a Bizottság által tett megállapításokat, és az 1164/94/EK rendelet II. melléklete H. cikke (1) bekezdésének második albekezdése alapján meghallgatásra kerül sor, a három hónapos időszak, amely alatt az említett rendeletnek a II. melléklete H. cikkének (2) bekezdése alapján a Bizottság határozatot hozhat, a meghallgatás napjától kezdődik.”
Az 1386/2002 végrehajtási rendelet 23. cikke értelmében a rendelet 2002. augusztus 7‑én lépett hatályba.
A Kohéziós Alap létrehozásáról szóló 1164/94 rendelet II. melléklete H. cikkének (2) bekezdésében szereplő pénzügyi korrekciók meghatározása céljából a Bizottság szolgálatai által alkalmazandó elvekre, kritériumokra és tájékoztató rátákra vonatkozó iránymutatások (C(2002) 2871) (a továbbiakban: 2002. évi iránymutatások) ismertetik az Európai Közösségek Bizottsága által a fenti pénzügyi korrekciók meghatározására a gyakorlatban alkalmazott kritériumokat és általános elveket.
A közbeszerzésekre vonatkozó releváns rendelkezések
A közbeszerzésekre vonatkozó irányadó, a Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése (lásd a fenti 6. pontot) értelmében releváns szabályozást egyrészről az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 1993. június 14‑i 93/37/EGK tanácsi irányelv (
HL L 199., 54. o.
; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 2. kötet, 163. o.; a továbbiakban: az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv), másrészről pedig a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 1992. június 18‑i 92/50/EGK tanácsi irányelv (
HL L 209., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 1. kötet, 322. o.; a továbbiakban: a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv) alkotja.
A szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 1. cikkének b) pontja értelmében, különösen:
„Ennek az irányelvnek az alkalmazásában:
[…]
b)
ajánlatkérő: az állam, a területi vagy települési önkormányzat, a közjogi intézmény, egy vagy több ilyen szervezet vagy közjogi szerv által alapított társulás;
Közjogi intézmény alatt értendő minden olyan intézmény:
—
amely kifejezetten közfeladat ellátására jött létre, és amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű [helyesen: olyan közérdekű célra jött létre, amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű],
továbbá
—
amely jogi személyiséggel rendelkezik.
valamint
—
amelyet többségi részben az állam, vagy a területi vagy a települési önkormányzat, vagy egyéb közjogi intézmény finanszíroz; vagy amelynek irányítása e szervek felügyelete alatt áll; vagy olyan ügyviteli testülete, igazgatósága vagy felügyelőbizottsága van, amely tagjainak több mint a felét az állam, területi vagy települési önkormányzat, vagy egyéb közjogi intézmény nevezi ki.
[…]”
Az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelvnek az építési beruházásra irányuló szerződések odaítélési szempontjaira irányadó 30. cikke többek között a következőket írja elő:
„(1)   Az ajánlatkérő a szerződések odaítéléséről a következő feltételek [helyesen: szempontok] alapján dönt:
a)
kizárólag a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás; vagy
b)
ha az összességében legelőnyösebb ajánlat nyer, a szerződésnek megfelelően különböző feltételek [helyesen: szempontok]: pl. az ellenszolgáltatás összege, a kivitelezésre rendelkezésre álló idő, a működési költségek, a kifizetődőség, a műszaki érték.
(2)   Az (1) bekezdés b) pontjában említett esetben az ajánlatkérő az ajánlattételhez szükséges dokumentációban vagy a hirdetményben feltünteti, lehetőség szerint csökkenő fontossági sorrendben, az odaítélés valamennyi, általa alkalmazni kívánt feltételét [helyesen: szempontját].
[…]
(4)   Ha egy adott szerződés esetében az ajánlat az építési beruházási munkához viszonyítva kirívóan alacsony értékű ellenszolgáltatást tartalmaz, az ajánlatkérő, mielőtt az ilyen ajánlatot elutasítaná, írásban az ajánlat alkotóelemei általa lényegesnek tekintett részleteire vonatkozó adatokat kér, és az így kapott indokolást figyelembe véve meggyőződik az ilyen alkotóelemek valós helyzetéről.
[…]”
A szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekre vonatkozó releváns odaítélési szempontokat többek között a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. és 37. cikke határozza meg.
A szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikke értelmében:
„(1)   Az egyes szolgáltatások díjazására vonatkozó nemzeti törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések sérelme nélkül az ajánlatkérő a következő feltételek [helyesen: szempontok] alapján ítéli oda a szerződéseket:
a)
ha a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat nyer, a kérdéses szerződéstől függően olyan különböző feltételek [helyesen: szempontok], mint például: a minőség, az esztétikai és funkcionális sajátosságok, műszaki érték, a műszaki segítségnyújtás és vevőszolgálat, a szállítási nap, a szállítási vagy teljesítési határidő, az ellenszolgáltatás összege; vagy
b)
kizárólag a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás.
(2)   Ha a szerződést a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlatot tevőnek kell odaítélni, az ajánlatkérő az ajánlattételhez szükséges dokumentációban vagy a hirdetményben feltünteti, lehetőség szerint csökkenő fontossági sorrendben, az odaítélés általa alkalmazni kívánt feltételeit [helyesen: szempontjait].”
A szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 37. cikke értelmében:
„Ha egy adott szerződés esetében az ajánlatok a teljesítendő szolgáltatáshoz képest kirívóan alacsony ellenszolgáltatást tartalmaznak, az ajánlatkérő, mielőtt az ilyen ajánlatot elutasítaná, írásban az ajánlat alkotóelemei általa lényegesnek tekintett részleteire vonatkozó adatokat kér, és az így kapott indokolást figyelembe véve meggyőződik az ilyen alkotóelemek valós helyzetéről.
Az ajánlatkérő figyelembe veheti az olyan objektív indokolást, amely a szolgáltatásnyújtási módszer gazdaságosságára, vagy a választott műszaki megoldásra, vagy a szerződés teljesítésének az ajánlattevő számára kivételesen előnyös körülményeire, vagy az ajánlattevő által javasolt szolgáltatás eredetiségére vonatkozik.
Ha az ajánlattételhez szükséges dokumentáció előírja, hogy a szerződés odaítélése a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás alapján történjen, az ajánlatkérő köteles tájékoztatni a Bizottságot azoknak az ajánlatoknak az elutasításáról, amelyekben az ellenszolgáltatás összegét túl alacsonynak találja.”
A jogvita előzményei
Az érintett projektek
2002 és 2004 között elfogadott több határozatával a Bizottság támogatásokat juttatott a Kohéziós Alapból a Katalán Autonóm Közösség (Spanyolország) területén megvalósított nyolc projektre.
A 2001.ES.16.C.PE.058 számú projekt a Besos tisztítóüzemének a szennyvizek másodlagos biológiai kezelése és a Barcelona régióból származó iszap kezelése céljából történő bővítésére irányult (a 2002. augusztus 6‑i C(2002) 1767 határozattal [a továbbiakban: odaítélésről szóló határozat] odaítélt támogatás), amelynek kezelésével a Depuradora del Baix Llobregat SA‑t (a továbbiakban: Depurbaix) bízták meg.
A többi hét projektet a Comunidad Autónoma de Cataluña által felügyelt Agencia Catalana del Agua (katalán vízügynökség, a továbbiakban: ACA) és Agencia de Residuos de Cataluña (Katalónia hulladékügynöksége, a továbbiakban: ARC) irányította. A következő projektekről van szó:
—
a 2003.ES.16.C.PE.005 számú, Katalónia kis városaiban szennyvízelvezető infrastruktúra kiépítésére irányuló projekt (a 2003. november 19‑i C (2003) 4384 határozattal odaítélt támogatás);
—
a 2001.ES.16.C.PE.054 számú, Katalóniában az iszap tisztítására, kezelésére, valamint a települési szennyvíz újrafelhasználására irányuló projekt (a 2005. május 17‑i C(2005) 1523 határozattal módosított 2002. november 29‑i C(2002) 3519 határozattal odaítélt támogatás);
—
a 2000.ES.16.C.PE.112 számú, az Ebro vízgyűjtő medencéjében: Monzónban, Caspéban és Katalónia belső vízgyűjtőiben a vízelvezetésre és a víztisztításra irányuló projekt (a 2004. február 20‑i C(2004) 597 határozattal módosított C(2000) 4325 határozattal odaítélt támogatás);
—
a 2002.ES.16.C.PE.006 számú, a Tordera deltájában a tengervíz sótalanítására irányuló projekt (a 2003. május 6‑i C(2003) 1543 határozattal odaítélt támogatás);
—
a 2001.ES.16.C.PE.055 számú, Katalóniában a települési hulladék kezelésére szolgáló infrastruktúra megépítésére és átalakítására irányuló projekt (a 2002. augusztus 6‑i C(2002) 1766 határozattal odaítélt támogatás);
—
a 2001.ES.16.C.PE.057 számú, Katalóniában az Urgell, Pallars Jussà és Conca de Barbera kerületekben a települési hulladék kezelésére irányuló projekt (a 2003. április 29‑i C(2003) 1478 határozattal odaítélt támogatás);
—
a 2002.ES.16.C.PE.041 számú, Katalóniában a települési hulladék kezelésére szolgáló infrastruktúrahálózat kialakítására és javítására irányuló projekt (a 2002. december 20‑i C(2002) 4660 határozattal odaítélt támogatás).
Az igazgatási eljárás
A Bizottság 2003. október 6. és 10. között a Besos folyó tisztítóüzemének bővítésére irányuló, a Depurbaix által kezelt projekt ellenőrzésére, valamint a katalán hatóságok által a Kohéziós Alappal összefüggésben életbe léptetett irányítási és ellenőrzési rendszerek ellenőrzésére irányuló látogatást tett Spanyolországban.
2004. január 27‑én a Bizottság a szóban forgó projekteket érintő, az ellenőrző látogatás során megállapított szabálytalanságokat meghatározó jelentést küldött a spanyol hatóságoknak. Ezek a szabálytalanságok egyrészről a kiadási igazolásokban a Depurbaix által „munkairányítási díj” címén felszámított kiadások támogathatóságának hiányára, másrészt pedig a fenti 23. pontban említett hét projekttel összefüggésben a közbeszerzési szerződések területén meglévő bizonyos uniós szabályok tiszteletben tartásának katalán hatóságok általi elmulasztására vonatkoztak.
A spanyol hatóságokkal több alkalommal folytatott levélváltást követően a Bizottság pénzügyi korrekciót javasolt minden egyes érintett projekt tekintetében, és az említett hatóságokat meghallgatásra hívta. A 2006. június 27‑i és 28‑i meghallgatáson a spanyol hatóságok háromhetes határidőt kértek további bizonyítékok szolgáltatása céljából. A Bizottság ennek határnapját 2006. július 21‑ben határozta meg. A Bizottság a bizonyítékokat 2006. július 25‑én kapta meg.
A megtámadott határozat
2006. október 20‑án a Bizottság elfogadta a fenti 22. és 23. pontban szereplő nyolc projektre a Kohéziós Alapból nyújtott pénzügyi támogatás csökkentéséről szóló C(2006) 5105 határozatot (a továbbiakban: megtámadott határozat), amelyet 2006. október 23‑án közöltek a Spanyol Királysággal.
A megtámadott határozatban a Bizottság azt állította, hogy az általa végzett helyszíni vizsgálat során olyan szabálytalanságokat tárt fel, amelyek egyrészt bizonyos kiadások támogathatóságának hiányára, másrészt pedig a közbeszerzési szerződések odaítélésére irányadó bizonyos uniós szabályok spanyol hatóságok általi megsértésére vonatkoztak (a megtámadott határozat 15. pontja).
A 2001.ES.16.C.PE.058 számú projektet illetően a Bizottság megjegyezte, hogy a spanyol állam központi kormányzata és a Depurbaix között létrejött szerződésekben a munkaköltségeket 4%‑os átalányösszeggel kiegészítő „munkairányítási díjként” megjelölt, nem támogatható kiadásokat azonosított. A Bizottság szerint ezt az átalányösszeget az odaítélésről szóló határozat IV. melléklete IV. szakasza 2. pontjának utolsó előtti francia bekezdése értelmében nem támogatható általános vagy közigazgatási költségeknek kell tekinteni (a megtámadott határozat 17. pontja).
A másik hét projektet illetően a Bizottság a közbeszerzési szerződések területén meglévő uniós szabályok tiszteletben tartásának ACA és ARC általi elmulasztása miatt állapított meg szabálytalanságokat. Az érintett építési beruházásokra irányuló valamennyi szerződés odaítélése céljából ezek a szervezetek az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkének nem megfelelő odaítélési szempontokat alkalmaztak. Ugyanígy, a szolgáltatásnyújtásra irányuló valamennyi szerződést is a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikkének megsértésével ítélték oda (a megtámadott határozat 18. pontja).
Ily módon a Bizottság először is úgy vélte, hogy a szóban forgó projektek odaítélése során a korábbi munkálatokból szerzett tapasztalatokon alapuló alkalmassággal kapcsolatos szempont ACA általi alkalmazása nem felelt meg az említett szabályoknak, mivel ez a szempont nem a szóban forgó szerződés tárgyára vonatkozott. A Bizottság e tekintetben pontosította, hogy az ajánlattevők kiválasztása tekintetében releváns alkalmassági szempontokat egyértelműen meg kell különböztetni a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlatra irányuló odaítélési szempontoktól. A Bizottság szerint a korábbi munkálatokból szerzett tapasztalatok ugyan tekinthetők a minőségi kiválasztással kapcsolatos releváns szempontnak, ezzel szemben – az egyenlő bánásmód elvének megsértése nélkül – nem fogadható el a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat meghatározására irányuló szempontként (a megtámadott határozat 18. pontja és 24. pontjának b) alpontja).
A Bizottság másodszor úgy vélte, hogy az átlagármódszernek a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat meghatározása tekintetében odaítélési szempontként mind az ACA, mind pedig az ARC általi alkalmazása az építési beruházásokra irányuló szerződések esetében az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkét, a szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződések esetében pedig a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikkét sérti. Ez a módszer – az összes többi szempont egyenlősége esetén – alkalmas a kiszámított átlaghoz közelebb eső többi ajánlathoz képest kevésbé költséges ajánlatok szankcionálására, ily módon annak alkalmazása ellentétes az egyenlő bánásmód elvével (a megtámadott határozat 18. pontja és 24. pontjának c) alpontja).
A Bizottság harmadszor megjegyezte, hogy a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó irányelvek a kirívóan alacsony ellenértéket tartalmazó ajánlatok esetén megkövetelik az ajánlattevők részvételével zajló kontradiktórius eljárás előírását azzal a céllal, hogy igazolhassák ajánlatuk „piacképességét”. Márpedig sem az ACA, sem az ARC nem tartotta tiszteletben ezt az eljárást, ami az építési beruházásra irányuló szerződések esetében az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkének (4) bekezdésével, a szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződések esetében pedig a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 37. cikkével ellentétes (a megtámadott határozat 24. pontjának d) alpontja).
A Bizottság ily módon úgy vélte, hogy mivel a spanyol hatóságok kiadási nyilatkozatai tartalmaztak nem támogatható kiadásokat, és mivel bizonyos ellenőrzéseket nem végeztek el, igazolt és helyénvaló a pénzügyi korrekciók alkalmazása (a megtámadott határozat 25. pontja).
A Bizottság e tekintetben kijelentette, hogy az átalánykorrekcióknak a valamely projekttel összefüggésben bejelentett összes kiadásra történő alkalmazását általánosságban akkor tartja helyénvalónak, ha az irányítási és ellenőrzési rendszerekben a hatályos szabályozás jelentős mértékű megsértését eredményező súlyos hiányosságokat tár fel, illetve ha egyedi jogsértéseket állapít meg. Az alkalmazandó konkrét mérték a meghatározott hiányosság súlyosságától függ, és annak mértéke – ismétlődés esetén – növelhető. A Bizottság mindazonáltal úgy vélte, hogy a jelen esetben az összes projektre alkalmazandó átalánykorrekció aránytalan szankció lenne (a megtámadott határozat 26. pontja).
Következésképpen a Depurbaix által „munkairányítási díj” címén kiszámlázott nem támogatható „közvetett kiadásokat” illetően a Bizottság megállapította, hogy az említett kiadásokat a Depurbaix által kezelt három projektre számították fel, amely kiadások teljes összege a 2003. októberi helyszíni vizsgálat időpontjában 9298055 euró volt. A Bizottság szerint ez a spanyol környezetvédelmi minisztérium által életbe léptetett irányítási és ellenőrzési rendszer hiányosságát bizonyítja. A Bizottság tehát az arányosság elvére tekintettel a 2001.ES.16.C.PE.058 számú projektnek biztosított (85%‑os) társfinanszírozás 2%‑ának megfelelő pénzügyi korrekciót állapított meg, amelynek összegét 2324414 euróban rögzítette (a megtámadott határozat 27. pontja).
Az ACA és az ARC által kezelt projekteket illetően a Bizottság megállapította, hogy a korábbi munkálatokból szerzett tapasztalatokkal kapcsolatos szempont és az átlagármódszer rendszeresen szerepelt a szóban forgó szerződésekben. Ezért arra kérte a katalán hatóságokat, hogy szerződésenként végezzék el az ajánlattevők értékelését, amit e hatóságok meg is tettek. A 92/50 és a 93/37 irányelvek szerinti értékhatárokat meghaladó értékű szerződések esetében az átlagármódszert az árértékelés lineáris módszere váltotta fel, amely a legmagasabb pontszámot a legalacsonyabb ajánlathoz, a legalacsonyabb pontszámot pedig a legmagasabb ajánlathoz rendelte. A korábbi munkálatokból szerzett tapasztalatokra vonatkozó szempontot egyébként kizárták a műszaki értékelésből, és a műszaki és gazdasági súlyok új mérlegelési módját alkalmazták. Az említett irányelvek szerinti értékhatárokat el nem érő értékű szerződések esetében az új értékelés az árak linearizálásán alapult, a korábbi munkálatokból szerzett tapasztalatokra vonatkozó szempontot pedig megtartották a műszaki értékelés keretében (a megtámadott határozat 28. pontja).
A katalán hatóságok új értékelései alapján a Bizottság projektenként a sikeres ajánlatok és a szerződésenként újraszámított ajánlatok között az uniós társfinanszírozás szempontjából meglévő különbség 100%‑ának megfelelő pénzügyi korrekciót állapított meg. Az érintett hét projekt esetében a Bizottság a pénzügyi korrekció teljes összegét 4490021 euróban rögzítette (a megtámadott határozat 28. pontja).
A Bizottság ily módon megállapította, hogy a 6814435 euró összeget jogosulatlanul bejelentettnek kell tekinteni, ekként pedig azt a Spanyol Királyságnak vissza kell fizetnie (a megtámadott határozat 32. pontja).
Eljárás és a felek kérelmei
A Spanyol Királyság a Törvényszék Hivatalához 2006. december 27‑én benyújtott keresetlevelével megindította a jelen keresetet.
A Spanyol Királyság azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
semmisítse meg a megtámadott határozatot;
—
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
utasítsa el a keresetet;
—
a Spanyol Királyságot kötelezze a költségek viselésére.
A Törvényszék – az eljárási szabályzatának 64. cikkében előírt pervezető intézkedések alapján – 2012. január 5‑i levelében egyrészről felhívta a Spanyol Királyságot arra, hogy nyújtson be bizonyos dokumentumokat, másrészről pedig írásbeli kérdéseket intézett a Spanyol Királysághoz és a Bizottsághoz, írásbeli válaszadásra szólítva fel őket. A felek a meghatározott határidőn belül eleget tettek e pervezető intézkedéseknek.
Mivel az előadó bíró nem tudott részt venni az eljárásban, 2012. március 22‑én a Törvényszék elnöke másik előadó bíróhoz utalta az ügyet, és – az eljárási szabályzat 32. cikkének 3. §‑a alapján – másik bírót jelölt ki a tanács létszámának kiegészítése érdekében.
A Törvényszék – az eljárási szabályzatának 64. cikkében előírt pervezető intézkedések alapján – 2012. július 18‑i levelében írásbeli kérdéseket intézett a Spanyol Királysághoz és a Bizottsághoz, írásbeli válaszadásra szólítva fel őket. A felek a megadott határidőn belül eleget tettek e pervezető intézkedéseknek.
Az előadó bíró jelentése alapján a Törvényszék (első tanács) a szóbeli szakasz megnyitása mellett határozott.
A felek szóbeli előterjesztéseit és a Törvényszék által feltett szóbeli kérdésekre adott válaszait a 2012. november 12‑én és 13‑án megtartott tárgyaláson meghallgatták. A tárgyaláson a Törvényszék úgy határozott, hogy nem zárja le a szóbeli szakaszt, és az eljárási szabályzat 64. cikkében előírt pervezető intézkedések alapján felszólította a feleket, hogy háromhetes határidőn belül nyújtsanak be bizonyos dokumentumokat és információkat, amelyekre vonatkozó észrevételeik előterjesztésére szintén felhívta a feleket, és ezt rögzítették a tárgyalásról készült jegyzőkönyvben.
Mivel az említett dokumentumok és információk, valamint az említett észrevételek a Törvényszékhez az előírt határidőn belül megérkeztek, 2013. január 28‑án a Törvényszék elrendelte a szóbeli szakasz lezárását.
A jogkérdésről
A megsemmisítési jogalapok összefoglalása
Keresetének alátámasztására a Spanyol Királyság négy jogalapra – ezek közül a második és a harmadik jogalapra másodlagosan – hivatkozik.
Három részre tagolódó első jogalapjában a Spanyol Királyság lényegében azt állítja, hogy a megtámadott határozat tévesen értelmezi és hibásan alkalmazza az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelvet és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelvet az ACA és az ARC által kezelt hét projektre vonatkozó közbeszerzési eljárásokat illetően.
Másodlagosan hivatkozott második jogalapjában a Spanyol Királyság az említett projektekre vonatkozó pénzügyi korrekció meghatározása során a Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet II. melléklete H. cikke (2) bekezdésének értelmében vett arányosság elvének megsértésére hivatkozik.
Másodlagosan hivatkozott harmadik jogalapjában a Spanyol Királyság a védelemhez való jog, lényeges eljárási szabályok, valamint a „megfelelő ügyintézés” elvének megsértésére hivatkozik.
Negyedik jogalapjában a Spanyol Királyság azt állítja, hogy – a tényleges szabálytalanságok hiánya miatt – megsértették az 1386/2002 végrehajtási rendelet 17. cikkét, valamint – másodlagosan – hogy a Depurbaix által kezelt 2001.ES.16.C.PE.058 számú projektre vonatkozó pénzügyi korrekció meghatározása során megsértették az arányosság elvét.
Az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv megsértésére alapított első jogalapról
Előzetes észrevételek
Első jogalapja keretében a Spanyol Királyság a megtámadott határozatban szereplő azon megállapítást vitatja, amely szerint a fenti 23. pontban szereplő hét projekttel kapcsolatos szerződések odaítélése tekintetében az ACA és az ARC által alkalmazott szempontok nem feleltek meg a közbeszerzési szerződések területén meglévő uniós szabályoknak, és különösen az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkének és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikkének. A jogalap első részében a Spanyol Királyság előadja, hogy a megtámadott határozat téves abban a részében, amelyben úgy véli, hogy az átlagármódszer alkalmazása ellentétes az említett szabályokkal és az egyenlő bánásmód elvével. A jogalap második részében azzal érvel, hogy az említett határozat – a kirívóan alacsony ellenértéket tartalmazó ajánlatok kezelését illetően – az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikke (4) bekezdésének és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 37. cikkének téves értelmezésén alapul. A jogalap harmadik részében a Spanyol Királyság azt állítja, hogy az említett határozat – a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat értékelése során a korábbi munkálatokból szerzett tapasztalatokra vonatkozó szempont alkalmazását illetően – az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikke (1) és (2) bekezdésének és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikke (1) és (2) bekezdésének téves értelmezésén alapul.
E különféle kifogások értékelése előtt emlékeztetni kell a szóban forgó hét projekttel kapcsolatos szerződések odaítélésére irányuló, az ACA és az ARC által kezelt közbeszerzési eljárások főbb sajátosságaira.
Az említett eljárások céljából az ACA és az ARC úgy határozott, hogy a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatással kapcsolatos szempont helyett a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlattal kapcsolatos szempontot alkalmazza (lásd az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontját, valamint a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikke (1) bekezdésének a) és b) pontját). Az ACA és az ARC által kidolgozott dokumentáció értelmében ugyanis a szóban forgó szerződéseket a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlattal kapcsolatos szempont alapján kellett odaítélni, amely ajánlatot meghatározott módszerekkel és bizonyos olyan gazdasági és műszaki paraméterek alapján kellett értékelni, amelyek mindegyikéhez súlyozási együtthatót rendeltek.
A releváns módszerek és gazdasági paraméterek között szerepelt az átlagármódszer, amelynek az ajánlatkérő általi alkalmazása három szakaszban jelent meg. Az első szakaszban minden egyes ajánlatot összevetettek a szóban forgó szerződés tekintetében az ajánlatkérő rendelkezésére álló költségvetéssel, azaz független mérnöki iroda által – piacvizsgálat után – előzetesen meghatározott ún. alapárral. Az átlagármódszernek ebben a szakaszban történő alkalmazása az egyes ajánlattevők ajánlata alapárhoz képest történő „csökkenésének” (Bi) kiszámításából állt – a csökkenés százalékos arányában kifejezve –, a „Bi = (alapár - ajánlat)/alapár” képlet szerint. Ha az ajánlat alacsonyabb volt az alapárnál, úgy tekintették, hogy az ajánlattevő „pozitív csökkenést” (Bi>0) alkalmazott. Ezzel szemben, ha az ajánlat magasabb volt az alapárnál (Bi<0), úgy tekintették, hogy az ajánlattevő „növekedést” hajtott végre. A második szakaszban kiszámították az egyes ajánlattevők által elvégzett csökkenések átlagát, az ún. átlagos csökkenést (Bm). Ezzel analóg módon határozták meg az azon százalékos csökkenést jelölő „merész csökkenést” (Bt), amelyből kiindulva úgy tekintették, hogy valamely ajánlat vagy azért nem hihető, mert ésszerűen nem irányozható elő, hogy a projekt ilyen áron megvalósítható, vagy azért, mert az ár annyira alacsony volt, hogy a felkínált szolgáltatások már nem érhették el a minimális műszaki minőséget. A harmadik szakaszban matematikai képletet alkalmaztak azzal a céllal, hogy a különböző ajánlatokhoz pontokat rendeljenek.
Az ACA által odaítélt szerződések túlnyomó többségében az egyes ajánlatokban elvégzett „csökkenést” vagy az „átlagos csökkenéssel” (Bm) vagy a „korrigált csökkenéssel” vetették össze. A „korrigált csökkenés” általánosságban egy korrekciós tényezőnek az „átlagos csökkenésre” való alkalmazásából állt, amely során azt öt százalékponttal megnövelték. A Spanyol Királyság szerint e korrekció célja annak elkerülése volt, hogy az „átlagos csökkenést” meghaladó „csökkentést” mutató, az alapárnak azonban megfelelő és jó műszaki minőségű ajánlatok hátrányos helyzetbe kerüljenek amiatt, hogy a többi ajánlattevő túl magas ajánlatot nyújtott be. Nem kaptak pontot azok az ajánlattevők, amelyek az alapárat meghaladó, tehát negatív „csökkenést” mutató ajánlatokat nyújtottak be. Ezzel szemben a következő módon kezelték az alapárral megegyező vagy annál alacsonyabb, tehát pozitív „csökkenést” mutató ajánlatokat benyújtó ajánlattevőket. Elsősorban, gazdasági minőségük okán nem kaptak pontot azok az ajánlatok, amelyek „csökkenése” meghaladta a „merész csökkenést”, azaz azok az ajánlatok, amelyek igencsak alacsonyak voltak, és amelyek felettébb jelentős „pozitív csökkenést” mutattak. Másodsorban az „átlagos csökkenéshez” való közelítésüknek megfelelő mértékben növekvő pontokat kaptak az (esetlegesen korrigált) „átlagos csökkenésnél” alacsonyabb „csökkenést” mutató ajánlatok. Harmadsorban azok az ajánlatok, amelyek „csökkenése” meghaladta az (esetlegesen korrigált) „átlagos csökkenést”, azonban alacsonyabb volt a „merész csökkenésnél”, azaz amely ajánlatok alacsonyabbak voltak az alapárnál és magasabbak az „átlagos csökkenésnél”, viszont amelyek nem voltak túlságosan alacsonyak, az „átlagos csökkenéshez” való közelítésüknek és a „merész csökkenéstől” való távolodásuknak megfelelő mértékben növekvő pontokat kaptak. Másként fogalmazva: ezek az ajánlatok az „átlagos csökkenéstől” való távolodásuknak és a „merész csökkenéshez” való közeledésüknek megfelelő mértékben csökkenő pontokat kaptak.
Ami az ARC által odaítélt szerződéseket illeti, ehhez hasonló módon először minden ajánlatot összevetettek az alapárral az egyes ajánlattevők által elvégzett „csökkenés” meghatározása céljából. Az alapárat meghaladó ajánlatokat kizárták. Ami az említett árral azonos vagy alacsonyabb árú – azaz a „pozitív csökkenést” mutató – ajánlatokat illeti, az „átlagos csökkenést” és a „merész csökkenést” ezután az ACA által alkalmazottakkal azonos módszerek szerint számították ki azzal a céllal, hogy a különböző ajánlatokhoz pontokat rendeljenek a következő képletnek megfelelően. Először is, 15 pontot rendeltek a „zéró csökkenést” mutató ajánlatokhoz, azaz azokhoz, amelyeknek ára egybeesett az alapárral (Bi = 0). Másodszor, a „pozitív csökkenést” mutató és a „merész csökkenésnél” alacsonyabb árú ajánlatok 15–30 pontot kaptak, a pontok száma a „merész csökkenéshez” való közelítésüknek és a „zéró csökkenéstől” való távolodásuknak megfelelő mértékben növekedett. Harmadszor, a „merész csökkenésnél” magasabb csökkenések a „merész csökkenéstől” való távolodásuknak megfelelően csökkenő – 30‑tól 0‑ig terjedő – számú pontokat kaptak. Ily módon a „merész csökkenésnek” megfelelő ajánlat 90%‑ával egyenlő vagy annál alacsonyabb ajánlat túlzottan alacsony volt, ekként ezen értékhatártól kezdve nem kapott pontot. A Spanyol Királyság szerint – a túlzottan alacsony ajánlatok szankcionálása érdekében – az ezen értékhatárt meghaladó „pontvesztés” meghaladta a zéró és a „merész csökkenés” között elhelyezkedő csökkenésnek megfelelő pontvesztést.
Az első jogalap egyenlő bánásmódnak, valamint az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkének és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikkének megsértésére alapított első részéről
Első jogalapjának első részében a Spanyol Királyság vitatja, hogy az átlagármódszer alkalmazása ellentétes az egyenlő bánásmód elvével, valamint az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkével és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikkével.
Minden ajánlattevőt azonos módon kezeltek. Az ajánlattevőket előzetesen tájékoztatták a támogathatósági szempontokról és a szóban forgó szerződések odaítélésével kapcsolatos szempontokról, köztük az átlagármódszer alkalmazásáról, és az ajánlatok értékelése során valamennyi ajánlattevő azonos bánásmódban részesült. A Spanyol Királyság szerint az ajánlattevők, ugyan ajánlataik benyújtásakor nem ismerték az átlagárat, tudatában voltak a dokumentációban és a közbeszerzési eljárást megindító hirdetményben pontosan meghatározott, valamint a közzétett, ekként pedig az ajánlattevők számára ebben a szakaszban hozzáférhető piacvizsgálat alapján megállapított alapárnak. Az átlagármódszert egyébként valamennyi ajánlatra azonos módon alkalmazták, függetlenül azok eredetétől. A Spanyol Királyság pontosítja, hogy az érintett 173 szerződés között 25 olyat azonosított, amelyeket a kevésbé költséges, és az azon ajánlatnál alacsonyabb ajánlatnak ítéltek oda, amely egyébként a Bizottság által megkövetelt lineáris értékelési módszer alkalmazásából eredt volna. 78 esetben a sikeres ajánlat megegyezett a lineáris módszerrel meghatározottal. Ezek a példák többek között azt bizonyítják, hogy téves a Bizottság azon állítása, amely szerint az átlagármódszer nem azt garantálta, hogy a szerződést a minőség és az ár közötti legelőnyösebb arányt kínáló ajánlattevő részére ítélik oda, hanem pusztán azt, hogy azt a minőség és az átlagár közötti legelőnyösebb arányt kínáló ajánlattevő részére ítélik oda. A Spanyol Királyság lényegében hozzáfűzi, hogy az ítélkezési gyakorlat elismeri a „merész csökkenésnek” a benyújtott ajánlatok átlagán alapuló eltérési küszöbhöz hasonló matematikai kritériumnak az ajánlatkérő általi alkalmazását. Egy ilyen értékhatár meghatározása különösen azon mérték „ellensúlyozására” szolgál, amilyen mértékben valamely ajánlat betartja az átlagármódszert, közvetetten pedig a projekt minőségét és műszaki megvalósíthatóságát garantáló szempontokat.
A Spanyol Királyság másodlagosan azt állítja, hogy mindezt objektív indokok igazolnák még az eltérő bánásmód feltételezése esetén is, amiről pedig nincs szó. Ha az ajánlatkérők az alacsony árat tartalmazó ajánlatokhoz változó vagy nulla pontot adtak, ezt éppen azzal a céllal tették, hogy védjék a közérdeket és biztosítsák a szóban forgó projektek műszaki megvalósíthatóságát, mivel a túlzottan alacsony árat tartalmazó ajánlatok veszélyeztethették volna a munkálatok megfelelő kivitelezését. Ami a többi ajánlattevő által javasoltat meghaladó, ekként pedig az „átlagos csökkenésen” felül elhelyezkedő, magas árat tartalmazó ajánlatokat illeti, ezek esetében a pontszám – az Unió pénzügyi érdekeinek védelme érdekében – fokozatosan csökkent. A Spanyol Királyság végül vitatja a Bizottság által megkövetelt lineáris árértékelési módszer megfelelőségét, amely módszer az átlagármódszernél nem hatékonyabb, és nem is védi jobban az Unió pénzügyi érdekeit. Épp ellenkezőleg, annak alkalmazása az ARC és az ACA által az átlagármódszer alapján kiválasztottaknál költségesebb ajánlatok kiválasztását eredményezné, amit maga a Bizottság is elismert a 2006. június 27‑i és 28‑i tárgyaláson.
A Bizottság vitatja a Spanyol Királyság érveit, és az első jogalap első részének elutasítását kéri.
A Törvényszék mindenekelőtt emlékeztet az állandó ítélkezési gyakorlatra, amely elismerte, hogy a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv alapvető célja azon gazdasági szereplők érdekeinek védelme, amelyek valamely tagállamban rendelkeznek székhellyel, és valamely másik tagállamban székhellyel rendelkező ajánlatkérők számára kívánnak árut vagy szolgáltatást felkínálni, e célból egyidejűleg azon kockázat kizárása, hogy a nemzeti ajánlattevők a közbeszerzési eljárás során előnyben részesüljenek, valamint azon lehetőség kizárása, hogy valamely közjogi ajánlatkérőt a gazdasági szempontoktól eltérő megfontolások vezéreljenek. Az említett irányelvek elsődleges célja ily módon az építési beruházásra és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések közötti verseny előidézése. A versenynek az Unióban az említett irányelvekben előírt eljárások szerinti megnyitása garantálja ugyanis az állami szervek részéről a részrehajlás kockázatának hiányát (lásd ebben az értelemben a Bíróság
C-285/99. és C-286/99. sz., Lombardini és Mantovani egyesített ügyekben 2001. november 27-én hozott ítéletének [EBHT 2001., I-9233. o.]
35. és 36. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Ezen túlmenően mind az építési beruházásra, mind pedig a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésére irányuló eljárások keretében az ajánlatkérő köteles tiszteletben tartani az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód elvét, amint az egyébként a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 3. cikkének (2) bekezdéséből, 27. cikkének (4) bekezdéséből, valamint 37. cikkéből (lásd ebben az értelemben a Bíróság
C-532/06. sz., Lianakis és társai ügyben 2008. január 24-én hozott ítéletének [EBHT 2008., I-251. o.]
33. pontját), továbbá az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 22. cikkének (4) bekezdéséből, 30. cikke (4) bekezdésének negyedik albekezdéséből, valamint 31. cikkének (1) bekezdéséből kifejezetten következik (a fenti 64. pontban hivatkozott Lombardini és Mantovani egyesített ügyekben hozott ítélet 37. pontja).
Még pontosabban, az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód elve – amely pusztán az egyenlő bánásmód elvének egy különös kifejeződése (lásd ebben az értelemben a Bíróság
C-458/03. sz. Parking Brixen ügyben 2005. október 13-án hozott ítéletének [EBHT 2005., I-8585. o.]
46. és 48. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot; valamint a Törvényszék T‑332/03. sz., European Service Network kontra Bizottság ügyben 2008. március 12‑én hozott ítéletének [az EBHT‑ban nem tették közzé] 72. pontját), és amelynek célja a közbeszerzési eljárásban részt vevő vállalkozások közötti egészséges és hatékony verseny kialakulásának elősegítése – megköveteli, hogy valamennyi ajánlattevő azonos esélyekkel rendelkezzen ajánlata összeállításakor, és ebből következően azt a követelményt is magában foglalja, hogy valamennyi versenytárs tekintetében ugyanazon feltételek vonatkozzanak az ajánlatokra (a Bíróság
C-496/99. P. sz., Bizottság kontra CAS Succhi di Frutta ügyben 2004. április 29-én hozott ítéletének [EBHT 2004., I-3801. o.]
110. pontja). Ily módon az ajánlatkérő a közbeszerzési eljárás valamennyi szakaszában köteles tiszteletben tartani az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód elvét (a Törvényszék
T-203/96. sz., Embassy Limousines & Services kontra Parlament ügyben 1998. december 17-én hozott ítéletének [EBHT 1998., II-4239. o.]
85. pontja), az ajánlattevőknek pedig egyenlő helyzetben kell találniuk magukat az ajánlat benyújtása, valamint annak az ajánlatkérő általi elbírálása időpontjában (lásd ebben az értelemben a Bíróság
C-213/07. sz. Michaniki-ügyben 2008. december 16-án hozott ítéletének [EBHT 2008., I-9999. o.]
45. pontját, valamint a C‑251/09. sz., Bizottság kontra Ciprus ügyben 2011. február 17‑én hozott ítéletének [az EBHT‑ban nem tették közzé] 39. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Az egyenlő bánásmód elve egyébként maga után vonja az átláthatóság kötelezettségét is, hogy az ajánlatkérő számára lehetővé váljon annak tiszteletben tartása (lásd a fenti 64. pontban hivatkozott Lombardini és Mantovani egyesített ügyekben hozott ítélet 38. pontját, valamint a fenti 66. pontban hivatkozott Bizottság kontra Ciprus ügyben hozott ítélet 38. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). Az egyenlő bánásmód elvének következményét képező átláthatóság elvének alapvető célja pedig az ajánlatkérő részéről a részrehajlás és az önkényesség kockázata hiányának (a fenti 66. pontban hivatkozott Bizottság kontra CAS Succhi di Frutta ügyben hozott ítélet 111. pontja), valamint az odaítélési eljárások pártatlansága ellenőrzésének biztosítása (lásd a fenti 66. pontban hivatkozott Parking Brixen ügyben hozott ítélet 49. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). Ez megköveteli, hogy a közbeszerzési eljárás minden feltételét az ajánlati felhívásban vagy az ajánlattételhez szükséges dokumentációban világosan, pontosan vagy egyértelműen kell megfogalmazni, egyrészt annak érdekében, hogy minden általános gondossággal eljáró, átlagos szakmai tudással rendelkező ajánlattevő megérthesse annak pontos jelentését, és azt ugyanúgy értelmezhesse, másrészt azért, hogy az ajánlatkérő ténylegesen ellenőrizhesse, hogy az ajánlattevők ajánlatai teljesítik‑e az érintett szerződésre vonatkozó feltételeket (a fenti 66. pontban hivatkozott Bizottság kontra CAS Succhi di Frutta ügyben hozott ítélet 111. pontja). Végül az egyenlő bánásmód és az átláthatóság elvei képezik a közbeszerzési eljárásokkal kapcsolatos irányelvek alapját. Ezen irányelvek lényege éppen az ajánlatkérők azon kötelezettsége, hogy ezen elvek tiszteletben tartását biztosítsák (lásd a fenti 66. pontban hivatkozott Michaniki‑ügyben hozott ítélet 45. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
A Spanyol Királyság által első jogalapjának első részében felhozott kifogásokat ezután ezen elvék tükrében kell értékelni.
A fenti 23. pontban szereplő hét projekttel kapcsolatos szerződések odaítélése céljából a katalán hatóságok a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikke (1) bekezdésének a) pontja, valamint az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikke (1) bekezdésének b) pontja alapján – a mind gazdasági, mind pedig műszaki szempontok figyelembevétele mellett – a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlattal kapcsolatos szempont alkalmazása mellett döntöttek. Márpedig a Bizottság a megtámadott határozatban azon az alapon kérdőjelezte meg a fenti 57–59. pontban kifejtettek szerinti átlagármódszernek a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat meghatározásával összefüggésben való figyelembevételének az e rendelkezések és az egyenlő bánásmód elvére tekintettel fennálló jogszerűségét, hogy alkalmazásának eredményeként – az összes többi szempont azonossága esetén – a kevésbé költséges ajánlatokat szankcionálták a kiszámított átlagot megközelítő többi ajánlathoz képest (a megtámadott határozat 24. pontjának c) alpontja).
Az egyenlő bánásmód elvének állítólagos megsértését illetően előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy nem vitatott az, hogy az ajánlattevőket ajánlataik benyújtását megelőzően tájékozatták mind az átlagármódszer alkalmazásáról, mind pedig valamennyi projektnek a dokumentációban és a közbeszerzési eljárást megindító hirdetményben meghatározott alapáráról. Ez nem változtat azon, hogy a közbeszerzési eljárás ugyanezen szakaszában az ajánlattevők nem ismerhették az átlagárat, mivel azt csupán a szóban forgó szerződésre vonatkozó említett ajánlatok átvételét követően, valamennyi elfogadott ajánlat alapárához képest a „csökkenési” százalékok számtani átlagaként kellett kiszámítani.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az ajánlatkérőkre vonatkozik az átláthatóság kötelezettsége, amelynek célja alapvetően az ajánlatkérők részéről a részrehajlás és az önkényesség kockázata hiányának biztosítása. Különösen, amennyiben valamely szerződés odaítélése az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikke (2) bekezdésének, illetve a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikke (2) bekezdésének értelmében vett gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat meghatározásától függ, az ajánlatkérőnek a dokumentációban meg kell határoznia és pontosan rögzítenie kell az alkalmazandó odaítélési szempontokat. E rendelkezések célja ily módon annak biztosítása, hogy az ajánlatok értékelésének a szerződés odaítélésére irányuló szakaszában tiszteletben tartják az egyenlő bánásmódot és az átláthatóságot (lásd analógia útján a Bíróság C‑252/10. P. sz., Evropaïki Dynamiki kontra EMSA ügyben 2011. július 21‑én hozott ítéletének [az EBHT‑ban nem tették közzé] 29. pontját).
Ezen túlmenően, jóllehet az ítélkezési gyakorlat nem ismerte el annak teljes és abszolút tilalmát, hogy az ajánlatkérő az ajánlatok benyújtási határidejének lejártát követően részletesebben meghatározza a szerződésnek a korábban az ajánlattevők tudomására hozott odaítélési szempontját, ez nem változtat azon, hogy egy ilyen utólagos meghatározás csak három együttes feltétel szigorú tiszteletben tartása mellett lehetséges. Elsősorban ez az utólagos meghatározás nem módosíthatja a szerződésnek a dokumentációban, illetve a közbeszerzési eljárást megindító hirdeményben meghatározott odaítélési szempontjait; másodsorban nem tartalmazhat olyan elemeket, amelyek ismerete az ajánlat elkészítésének időpontjában befolyásolhatta volna annak elkészítését; harmadsorban pedig nem születhet meg olyan szempontok figyelembevételével, amelyek bármelyik ajánlattevővel szemben hátrányosan megkülönböztető hatással járhatnak (lásd ebben az értelemben a fenti 65. pontban hivatkozott Lianakis és társai ügyben hozott ítélet 43. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot, valamint a fenti 71. pontban hivatkozott Evropaïki Dynamiki kontra EMSA ügyben hozott ítélet 32. és 33. pontját).
A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy az átlagármódszer alkalmazása feltételezte annak szükségességét, hogy utólagosan kell meghatározni egy, a szerződések odaítélésére vonatkozó határozat tekintetében alapvető – sőt, döntő – tényezőt, azaz azt az átlagárat, amellyel valamennyi ajánlatot össze kell vetni az ajánlatok ajánlatkérő általi kézhezvételét követően. Az ajánlattevőket – az ajánlataik benyújtásának szakaszában az említett átlagár ismeretének hiányában – azonban olyan tényezőtől fosztották meg, amely – ha korábban ismerték volna – a fenti 72. pontban említett második feltétel értelmében különösen befolyásolhatta volna az ajánlat elkészítését, mivel növelhették volna a fenti 58. és 59. pontban kifejtett szempontok szerint a maximális pontszám elérésére irányuló esélyeiket. Ezzel szemben e tényező ismeretének hiánya megakadályozta, hogy ajánlataikat az említett ajánlatok értékeléséhez igazítsák. Éppen ellenkezőleg: az átlagár tekintetében az átláthatóság hiánya a leginkább versenyképes ajánlattevők tekintetében „irracionális” versenyhelyzetet eredményezett, amely ajánlattevők – ha meg akarták őrizni a szerződés megszerzésével kapcsolatos esélyeiket – olyan ajánlat benyújtására kényszerültek, amely magasabb árat tartalmazott ahhoz képest, amelyet be tudtak volna nyújtani, azaz az összes ajánlat előrelátható átlagárának megfelelő árat tartalmazó ajánlat, nem pedig kevésbé költséges ajánlat benyújtására kényszerültek. E feltételek mellett a Bizottság helyesen vélte úgy a megtámadott határozatban, hogy az átlagármódszer alkalmazása ellentétes volt az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkének (1) és (2) bekezdésével, és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikkével.
A Spanyol Királyság nem kérdőjelezheti meg ezt az értékelést a Bíróság (fenti 64. pontban hivatkozott) Lombardini és Mantovani egyesített ügyekben hozott ítéletének 70. pontjára való hivatkozással, amelynek ténybeli és jogi elemei nem hasonlíthatók össze a jelen ügybeliekkel. Ezen ítélet értelmében persze az, hogy az ajánlattevők ajánlatuk benyújtásának időpontjában nem ismerik az alapvetően a valamely közbeszerzéssel összefüggésben benyújtott ajánlatok átlagán alapuló számításból eredő eltérési küszöböt, mivel azt csak az után határozzák meg, hogy valamennyi ajánlatott benyújtották, nem érintheti ezen eltérési küszöbnek az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelvvel való összeegyeztethetőségét (a fenti 64. pontban hivatkozott Lombardini és Mantovani egyesített ügyekben hozott ítélet 68–70. pontja). Mindazonáltal az említett eltérési küszöb célja az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkének (4) bekezdése értelmében vett – az ajánlat kizárásának feltétlen okát képező – kirívóan alacsony ellenértéket tartalmazó ajánlatok meghatározása és kizárása volt, míg a jelen ügyben az átlagármódszer a releváns szerződés odaítélési szempontjaként egy, a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat meghatározására irányuló alapvető – sőt, döntő – tényezőre vonatkozott, amelyet az ajánlattevők nem ismertek ajánlataik elkészítésekor és benyújtásakor. Emellett pontosítani kell egyrészről, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat elismerte, hogy az uniós joggal ellentétes az építési beruházásra irányuló szerződéseknek a valamely matematikai szempont szerint meghatározott bizonyos ajánlatokból hivatalból történő kizárása, másrészről pedig, hogy ugyan főszabály szerint az uniós joggal nem ellentétes, hogy matematikai szempontot alkalmazzanak annak meghatározása céljából, hogy mely ajánlatok tűnnek kirívóan alacsonynak, ez azonban csak akkor érvényes, ha e szempont alkalmazásának eredményével szemben kifogást lehet benyújtani, valamint ha tiszteletben tartják az ezen ajánlatok említett irányelv 30. cikke (4) bekezdésének megfelelő kontradiktórius vizsgálatának követelményét (lásd ebben az értelemben a fenti 64. pontban hivatkozott Lombardini és Mantovani egyesített ügyekben hozott ítélet 73. pontját).
Egyebekben nem vitatott, hogy az átlagármódszer alkalmazása olyan helyzetet is eredményezhetett, amelyben az egyéb, különösen műszaki jellegű feltételek egyformasága esetén a magasabb árat tartalmazó ajánlat gazdasági minősége okán több pontot kaphatott egy kevésbé költséges ajánlatnál, különösen amennyiben az első ajánlat inkább az átlagárhoz, illetve – az ARC által kezelt szerződések esetében – a „merész csökkenésnek” megfelelő árhoz közelített.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikke (1) bekezdésének a) pontja – és analóg módon az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikke (1) bekezdésének b) pontja – ugyan az ajánlatkérőre bízza, hogy mely szerződés‑odaítélési szempontokat kívánja alkalmazni, ezzel együtt e választási lehetőség csak olyan szempontokra terjedhet ki, amelyek célja az összességében legelőnyösebb ajánlat megtalálása (lásd ebben az értelemben a Bíróság
C-513/99. sz., Concordia Bus Finland ügyben 2002. szeptember 17-én hozott ítéletének [EBHT 2002., I-7213. o.]
59. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). Márpedig a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat akként határozható meg, hogy az az, amely esetében a különböző benyújtott ajánlatok közül a legelőnyösebb a minőség és az ár aránya, figyelembe véve a szerződés tárgya által indokolt szempontokat (lásd ebben az értelemben és analógia útján a Törvényszék
T-148/04. sz., TQ3 Travel Solutions Belgium kontra Bizottság ügyben 2005. július 6-án hozott ítéletének [EBHT 2005., II-2627. o.]
48. pontját). Következésképpen, amennyiben az ajánlatkérők úgy döntenek, hogy a szerződést a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlatnak ítélik oda, az ajánlatokat értékelniük kell azon ajánlat meghatározása céljából, hogy melyik rendelkezik a minőség és az ár közötti legelőnyösebb aránnyal (az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv [
HL L 134., 114. o.
; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 132. o.] (46) preambulumbekezdésének harmadik albekezdését illetően lásd analógia útján a Bíróság C‑368/10. sz., Bizottság kontra Hollandia ügyben 2012. május 10‑én hozott ítéletének 86. pontját).
Jóllehet a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat nem mindig az, amely a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatást tartalmazza, meg kell állapítani, hogy amennyiben minden más releváns – köztük műszaki – szempont tekintetében az ajánlatok tökéletesen azonosak, a kevésbé költséges ajánlatot gazdasági szempontból szükségszerűen előnyösebbnek kell tekinteni egy drágább ajánlatnál. Márpedig egy ilyen helyzetben nem minősülhet a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlattal kapcsolatos szempontnak megfelelőnek az átlagármódszer alkalmazása, amely azt eredményezné, hogy a szerződést egy másiknál drágább ajánlatnak ítélik oda.
A Spanyol Királyság által előterjesztett többi érv nem tud gyengíteni ezen az értékelésen.
Először is, hatástalanként kell elutasítani az arra alapított érvet, hogy az ajánlatkérők azonos módon súlyozták a gazdasági szempontokat – köztük az átlagárral kapcsolatos szempontot – és a műszaki szempontokat. Ez az érv ugyanis nem mond ellent annak, hogy a jelen ügyben az átlagármódszer alapvető – hacsak nem döntő – szempontot képezett a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat meghatározása során, ami többek között azt eredményezhette, hogy amennyiben minden más szempont tekintetében az ajánlatok tökéletesen azonosak, a szerződést egy másiknál drágább ajánlatnak ítélik oda (lásd a fenti 75–77. pontot).
Másodszor, szintén teljes egészében hatástalan az az érv, amely szerint az átlagármódszer valamennyi ajánlattevőre vonatkozott, függetlenül állampolgárságuktól, mivel ez az érv nem gyengíti azt a megállapítást, amely szerint az említett módszer alkalmazása összeegyeztethetetlen a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlatra vonatkozó szemponttal (lásd a fenti 73–77. pontot).
Harmadszor, nem igazolhatja az átlagármódszer alkalmazását az „átlagos csökkenésre” vonatkozó „korrekciós” eszköz megléte, amelynek eredményeként további öt pontot rendeltek a műszaki szempontból magas színvonalú ajánlatoknak (lásd a fenti 58. pontot). A Spanyol Királyság e tekintetben mindössze azzal érvel, hogy az ajánlatkérő által műszaki szempontból magas színvonalúnak tartott bizonyos ajánlatok értékelésével összefüggésben az ajánlatkérő által eszközölt egyoldalú korrekcióról volt szó, többek között a túlzottan alacsonynak minősített ajánlatok kizárásával. Márpedig az értékelési szempontok ilyen korrekciót lehetővé tevő pontos meghatározásának hiányában – ami már önmagában ellentétes az átláthatóság elvével és annak tilalmával, hogy az ajánlatkérő korlátlan választási szabadsággal rendelkezzen a szerződés valamely ajánlattevőnek való odaítélésekor (lásd a fenti 76. pontban hivatkozott Concordia Bus Finland ügyben hozott ítélet 61. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot) – nem lehet helyt adni egy ehhez hasonló igazolásnak.
Negyedszer, szintén hatástalanként kell elutasítani azt az érvet, amely szerint több közbeszerzési eljárás keretében viszont a legkevésbé költséges ajánlatot benyújtó ajánlattevőnek ítélték oda a szerződést, mivel ez a körülmény önmagában nem bizonyíthatja, hogy az átlagármódszer megfelelt az átláthatóság elvének és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkének (1) és (2) bekezdésében, valamint a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikkében szereplő rendelkezéseknek.
Ötödször, el kell utasítani a másodlagosan előterjesztett azon érvet, amely szerint az esetlegesen eltérő bánásmódot a közérdeknek és az Unió pénzügyi érdekeinek védelmére irányuló célkitűzéshez, valamint a projektek műszaki megvalósíthatósága garantálásának szükségességéhez kapcsolódó objektív indokok igazolták. E tekintetben elegendő megállapítani, hogy önmagában ellentétes a közérdekkel és alkalmatlan az Unió pénzügyi érdekeinek védelmére a szerződés olyan ajánlattevőnek történő odaítélése, aki egy másiknál drágább, ugyanakkor azzal egyébként egyenértékű ajánlatot nyújtott be.
Hatodszor, az alábbi 122. és 123. pontban kifejtett megfontolások sérelme nélkül, a Bizottság által megkövetelt lineáris árértékelési módszer nem megfelelő jellegére alapított érv sem gyengítheti azt, hogy az átlagármódszer összeegyeztethetetlen az átláthatóság elvével, és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkének (1) és (2) bekezdésében, valamint a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikkében szereplő rendelkezésekkel, és ezért ezt az érvet mint hatástalant kell elutasítani.
A fenti megfontolásokra tekintettel tehát meg kell állapítani, hogy az átlagármódszer alkalmazása ellentétes az átláthatóság elvével, valamint az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkének (1) és (2) bekezdésével, és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikkével, továbbá hogy a jelen jogalap első részét el kell utasítani.
Az első jogalapnak az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikke (4) bekezdésének és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 37. cikkének a kirívóan alacsony ellenértéket tartalmazó ajánlatokat illetően történő téves értelmezésére alapított második részéről
A Spanyol Királyság azzal érvel, hogy a megtámadott határozat jogellenes, amennyiben 24. pontjának d) alpontjában megállapítja, hogy az ACA és az ARC által alkalmazott odaítélési rendszer összeegyeztethetetlen az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkének (4) bekezdésével és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 37. cikkével. Az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkének (4) bekezdése előírja ugyan az azon ajánlatok vizsgálatára irányuló kontradiktórius eljárást, amelyeket az ajánlatkérő mint kirívóan alacsonyt kíván elutasítani, a jelen ügyben nem kell alkalmazni ezt a rendelkezést, mivel az átlagármódszer nem írja elő a kirívóan alacsony ellenértéket tartalmazó ajánlatok akár tényleges elutasítását. Ilyen feltételek mellett a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat vizsgálata során az ACA és az ARC nem volt köteles lefolytatni az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkének (4) bekezdésében és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 37. cikkének első és második albekezdésében előírt kontradiktórius eljárást.
A Bizottság a Spanyol Királyság érveinek, ekként pedig az első jogalap e részének elutasítását kéri.
A Törvényszék mindenekelőtt emlékeztet arra, hogy az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikke (4) bekezdésének első albekezdése értelmében „[h]a egy adott szerződés esetében az ajánlat az építési beruházási munkához viszonyítva kirívóan alacsony értékű ellenszolgáltatást tartalmaz, az ajánlatkérő, mielőtt az ilyen ajánlatot elutasítaná, írásban az ajánlat alkotóelemei általa lényegesnek tekintett részleteire vonatkozó adatokat kér, és az így kapott indokolást figyelembe véve meggyőződik az ilyen alkotóelemek valós helyzetéről”. Ugyanezen cikk második bekezdése értelmében „[a]z ajánlatkérő figyelembe veheti az olyan objektív indokolást, amely az építési módszer gazdaságosságára, vagy a választott műszaki megoldásra, vagy az építmény kivitelezésének az ajánlattevő számára kivételesen előnyös körülményeire, vagy az ajánlattevő által javasolt építmény eredetiségére vonatkozik”. A szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 37. cikke első és második albekezdésének szövege szinte teljes mértékben azonos, attól eltekintve, hogy szolgáltatásnyújtásra vonatkozik.
E tekintetben az ítélkezési gyakorlat pontosította, hogy a Tanács azért írta elő a kirívóan alacsonynak tűnő ajánlatok vizsgálatára irányuló pontos és részletes eljárást, hogy a különösen alacsony ajánlatokat benyújtó ajánlattevők számára lehetővé váljon annak bizonyítása, hogy ezek az ajánlatok komolyak, továbbá hogy ekként biztosítsa az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések megnyitását (a fenti 64. pontban hivatkozott Lombardini és Mantovani egyesített ügyekben hozott ítélet 48. pontja).
Következésképpen az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkének (4) bekezdése szükségszerűen feltételezi az ajánlatkérő által kirívóan alacsonynak minősített ajánlatok kontradiktórius vizsgálatára irányuló eljárásnak az alkalmazását, azzal hogy arra kötelezi az ajánlatkérőt, hogy az összes ajánlat megismerését követően és a szerződés odaítélésére vonatkozó döntést megelőzően először írásban kérjen pontosításokat a gyanítottan rendellenességet tartalmazó ajánlat azon elemeire vonatkozóan, amelyek az ajánlatkérőben konkrétan kételyeket ébresztettek, valamint hogy ezen ajánlatot ezt követően az érintett ajánlattevő által az említett kérelemre válaszul nyújtott indokolás tekintetében értékelje. Létfontosságú ugyanis az, hogy valamennyi ajánlattevő, akinek az ajánlatát kirívóan alacsonynak tartják, kifejthesse e tekintetben saját álláspontját azáltal, hogy lehetőséget biztosítanak számára ajánlatának különböző elemeire vonatkozóan igazolások benyújtására, amikor – szükségszerűen valamennyi boríték felbontása után – tudomást szerzett nemcsak az érintett szerződésre alkalmazandó eltérési küszöbről és arról, hogy ajánlatát kirívóan alacsonynak tartják, hanem azokról a meghatározott pontokról is, amelyeket az ajánlatkérő kérdésesnek talált (a fenti 64. pontban hivatkozott Lombardini és Mantovani egyesített ügyekben hozott ítélet 51. és 53. pontja).
Egyedül a fenti értelmezés felel meg mind az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikke (4) bekezdése szövegének, mind pedig céljának. Ily módon egyrészről magából – a kötelező jelleggel megfogalmazott – említett rendelkezés szövegéből kitűnik, hogy az ajánlatkérő feladata először, hogy azonosítsa a gyanús ajánlatokat, másodszor, hogy lehetővé tegye az érintett vállalkozások számára, hogy bizonyítsák azok komolyságát – azzal, hogy az általa célszerűnek tartott pontosításokat kér tőlük –, harmadszor, hogy megítélje az érdekeltek által nyújtott magyarázatok helytállóságát, negyedszer pedig hogy döntést hozzon az ilyen ajánlatok elfogadásáról vagy elutasításáról. Csak abban az esetben lehet tehát úgy vélni, hogy tiszteletben tartották a kirívóan alacsony ellenértéket tartalmazó ajánlatok ellenőrzésére irányuló eljárásnak az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikke (4) bekezdésének értelmében vett kontradiktórius jellegében rejlő követelményeket, ha az ekként leírt valamennyi lépésre később sor került. Másfelől az ajánlatok vizsgálatára irányuló eljárás megfelelő szakaszában helyet kapó, az ajánlatkérő és az ajánlattevő közötti, ténylegesen kontradiktórius párbeszéd az irányelv egyik alapvető követelményét képezi az ajánlatkérő hatóság önkényességének elkerülése és a vállalkozások közötti egészséges verseny biztosítása érdekében (a fenti 64. pontban hivatkozott Lombardini és Mantovani egyesített ügyekben hozott ítélet 54–57. pontja).
A jelen ügyben a szóban forgó odaítélési rendszereknek a maga a Spanyol Királyság által nyújtott leírásából kitűnik, hogy mind az ACA által, mind pedig az ARC által odaítélt szerződések előírták a „merész csökkenésnek” nevezett értékhatár meghatározását, amely értékhatár az árcsökkentésnek azt a százalékos arányát jelölte, amelytől kezdve az ajánlatot hitelt vesztettnek tekintették (lásd a fenti 57. pontot). A leírásból az is kitűnik, hogy az ACA által odaítélt szerződések esetében gazdasági minőség címén nem kaptak pontot azok az ajánlattevők, akik olyan ajánlatot nyújtottak be, amelynek csökkenése meghaladta a „merész csökkenést”. Ugyanígy, az ARC által odaítélt szerződések esetében túlzottan alacsonynak tartották azt az ajánlatot, amely azonos volt azzal az ajánlattal, illetve amely megközelítőleg 90%‑a volt annak az ajánlatnak, amely a „merész csökkenésnek” felelt meg, ekként pedig az ajánlat ezen értékhatártól kezdve nem kapott pontot.
Az sem vitatott, hogy a szóban forgó odaítélési rendszerek nem írtak elő semmilyen eljárást, amely lehetővé tette volna az olyan ajánlatot benyújtó ajánlattevő számára álláspontjának ésszerű kifejtését és ajánlatának különféle elemeire vonatkozó igazolások biztosítását, amely ajánlat csökkenése meghaladta a „merész csökkenést”.
A fentiekre tekintettel nem fogadható el a Spanyol Királyság azon érve, amely szerint a jelen ügyben nem alkalmazhatók az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkének (4) bekezdésében, és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 37. cikkének első és második albekezdésében előírt rendelkezések. Az említett odaítélési rendszerek ugyan nem írták elő azon ajánlatok automatikus elutasítását, amelyek csökkenése meghaladta a „merész csökkenést”, ez nem változtat azon, hogy a túlságosan alacsonynak tartott ajánlatok nem kaptak gazdasági minőség címen pontot. Márpedig – amint azt a felek a tárgyaláson, majd ezt követően a Spanyol Királyság által benyújtott dokumentumok is megerősítették – a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlatot két fő szempont, azaz a gazdasági minőség és a műszaki minőség alapján kellett meghatározni, amely szempontok pontos súlyozása természetesen a projektek és a szerződések alapján eltérő volt. Ezen túlmenően – figyelemmel a gazdasági minőség viszonylagos, gyakran 50%‑os jelentőségére – az e minőség címén nulla pont ajánlathoz való hozzárendelése következményének szükségszerűen az érintett ajánlat elutasításának kellett lennie, mivel még annak feltételezése esetén is, hogy az ajánlat alapján igazolt a műszaki minőség címén maximális (szintén 50%‑kal súlyozott) pontszám kiosztása, az ajánlattevő soha nem szerezhette meg a szerződés odaítéléséhez szükséges összpontszámot. Ebből az következik, hogy nulla pont ilyen ajánlat tekintetében történő hozzárendelésének ugyanaz az eredménye, mint valamely ajánlat kirívóan alacsonyként történő elutasítása. Végezetül – amint azt a szóban forgó odaítélési rendszerek leírása keretében maga a Spanyol Királyság állítja – e „merész csökkenési” értékhatáron alapuló módszert az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikke (4) bekezdésének, és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 37. cikke első és második albekezdésének alapjául szolgálóval azonos szellem vezérli, azaz annak elkerülése, hogy a szerződést olyan ajánlattevőnek ítéljék oda, aki olyan, a kínált szolgáltatáshoz képest aránytalanul alacsony árat javasolt, amely nem tudja biztosítani annak megfelelő végrehajtását vagy a megkövetelt minimális műszaki minőséget (lásd a fenti 57. pontot).
E feltételek mellett, mivel a katalán hatóságok odaítélési rendszerei azért nem írtak elő az ezen a ponton alacsonynak tekintett ajánlatokra irányuló kontradiktórius vizsgálati eljárást, hogy ezek az ajánlatok ne kaphassanak pontot gazdasági minőségük címén, valamint mivel ezért az említett rendszerek nem biztosítottak lehetőséget az érintett ajánlattevőknek arra, hogy ésszerűen kifejthessék álláspontjukat, és ajánlataik különféle elemeire vonatkozóan igazolásokkal szolgálhassanak, meg kell állapítani, hogy a Bizottság megalapozottan állapította meg, hogy ezek a rendszerek sértik az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikke (4) bekezdésének első és második albekezdését, valamint a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 37. cikkének első és második albekezdését.
Következésképpen meg kell állapítani, hogy a Bizottság nem vétett hibát a megtámadott határozat 24. pontjának d) alpontjában, valamint hogy az első jogalap második részét el kell utasítani.
Az első jogalapnak a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat meghatározása tekintetében a korábbi munkálatokból szerzett tapasztalatokra vonatkozó szempont alkalmazására alapított harmadik részéről
Első jogalapjának harmadik részében a Spanyol Királyság a Bizottság által a megtámadott határozat 18. pontjában és 24. pontjának b) alpontjában kifejtett értékelését vitatja, amely szerint a korábbi munkálatokból szerzett tapasztalatokra vonatkozó szempont nem fogadható el a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat kiválasztását eldöntő szempontként, továbbá sérti az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkét és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikkét. A Spanyol Királyság lényegében úgy véli, hogy 2002 előtt még nem létezett olyan értelmű megszilárdult ítélkezési gyakorlat, amely azt állapította volna meg, hogy az említett szempont alkalmazása ellentétes az uniós joggal, ily módon pedig egészen addig azt nem volt szabad szabálytalannak minősíteni. Az ACA ugyanis az ítélkezési gyakorlatból eredő e pontosítást követően már nem alkalmazta azt.
A Bizottság vitatja a Spanyol Királyság érveit, és a jelen jogalap harmadik részének elutasítását kéri.
A Törvényszék mindenekelőtt emlékeztet arra, hogy a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 23. cikke előírja, hogy a szerződések odaítélése az ugyanezen irányelv 36. és 37. cikkében megállapított szempontok alapján, a 24. cikk figyelembevételével történik, miután az ajánlatkérő a 29. cikk alapján ki nem zárt szolgáltatók alkalmasságát a 31. és 32. cikkben említett feltételek tekintetében megvizsgálta. Ugyanígy, az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 18. cikke előírja, hogy a szerződés odaítélése az ugyanezen irányelv 30–32. cikkében megállapított szempontok alapján, a 19. cikk figyelembevételével történik, miután az ajánlatkérő a 24. cikk alapján ki nem zárt ajánlattevők alkalmasságát a 26. és 27. cikkben említett gazdasági, pénzügyi és műszaki alkalmasság feltételei tekintetében megvizsgálta.
Ezenfelül, az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében, még ha ezen irányelvek főszabály szerint nem is zárják ki, hogy az ajánlattevők alkalmasságának vizsgálata és a szerződés odaítélése egyidejűleg történjen, két eltérő műveletről van szó, amelyekre különböző szabályok vonatkoznak (az építési beruházásra irányuló szerződések tekintetében lásd ebben az értelemben a Bíróság
31/87. sz. Beentjes-ügyben 1988. szeptember 20-án hozott ítéletének [EBHT 1988., 4635. o.]
15. és 16. pontját, a szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződések tekintetében pedig a fenti 65. pontban hivatkozott Lianakis és társai ügyben hozott ítélet 26. pontját).
Az ajánlattevők alkalmasságának vizsgálatát ugyanis az ajánlatkérő végzi a jelen esetben a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 31. és 32. cikkében, illetve az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 26. és 27. cikkében meghatározott, gazdasági és pénzügyi, valamint a műszaki alkalmasságra vonatkozó szempontoknak (az ún. minőségi kiválasztás szempontjai) megfelelően. Ezzel szemben a szerződés odaítélése a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikkének (1) bekezdésében és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkében meghatározott szempontokon, azaz akár a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatáson, akár a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlaton alapul (az építési beruházásra irányuló szerződések tekintetében lásd a fenti 100. pontban hivatkozott Beentjes‑ügyben hozott ítélet 17. és 18. pontját, a szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződések tekintetében pedig a fenti 65. pontban hivatkozott Lianakis és társai ügyben hozott ítélet 27. és 28. pontját).
Márpedig igaz ugyan, hogy a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat kiválasztása esetében a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikkének (1) bekezdése és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkének (1) bekezdése nem taxatíve sorolja fel az ajánlatkérő által alkalmazható feltételeket, valamint hogy e rendelkezések ily módon szabad választási lehetőséget biztosítanak az ajánlatkérők számára az odaítélési szempontok körében, e választási lehetőség csak a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat meghatározásának szempontjaira terjedhet ki. Következésképpen az odaítélési szempontok köréből ki vannak zárva az olyan szempontok, amelyek nem a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat meghatározására vonatkoznak, hanem lényegében az ajánlattevőknek az érintett szerződés teljesítésére való alkalmasságának megítéléséhez kötődnek (lásd a fenti 65. pontban hivatkozott Lianakis és társai ügyben hozott ítélet 29. és 30. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Meg kell állapítani, hogy a korábbi munkálatokból szerzett tapasztalatokra vonatkozó, az ACA által odaítélési szempontként alkalmazott szempont az ajánlattevőknek a szerződés teljesítésére való alkalmasságára vonatkozik, ekként pedig nem minősül a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikke (1) bekezdésének és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikke (1) bekezdésének értelmében vett odaítélési szempontnak (lásd ebben az értelemben a fenti 65. pontban hivatkozott Lianakis és társai ügyben hozott ítélet 31. pontját). Következésképpen a Bizottság helyesen állapította meg a megtámadott határozat 18. pontjában és 24. pontjának b) alpontjában, hogy a jelen ügyben ezt a szempontot nem lehetett a szóban forgó közbeszerzési eljárások keretében odaítélési szempontként alkalmazni, amit egyébként a Spanyol Királyság nem vitat.
A Spanyol Királyság azon érvét illetően, amely szerint a Bizottság nem állapíthatott meg egy ehhez hasonló szabálytalanságot mindaddig, amíg az ítélkezési gyakorlat nem pontosította a fenti 102. pontban említett jogkérdést, elegendő emlékeztetni arra, hogy a Bíróság által valamely uniós jogi rendelkezésről kifejtett értelmezés arra szorítkozik, hogy megmagyarázza és pontosítsa e szabály hatályát és jelentését, ahogyan azt hatálybalépésének időpontjától értelmezni és alkalmazni kellett volna. Ebből következően az így értelmezett rendelkezést a szóban forgó ítéletet megelőzően létrejött és létrehozott jogviszonyok tekintetében is lehet, és kell is alkalmazni, és a Bíróság csakis kivételes esetben, a jogbiztonság uniós jogrenden belüli elvének alkalmazásában folyamodhat ahhoz, hogy korlátozza valamennyi érdekelt arra vonatkozó lehetőségét, hogy a Bíróság által értelmezett valamely rendelkezésre hivatkozzon jóhiszeműen létrehozott jogviszonyok kétségbe vonása céljából. E megállapítások az uniós intézményekre is alkalmazandók, amikor a Bíróság későbbi értelmezésének tárgyát képező uniós jogi rendelkezések végrehajtására kérik őket (a Törvényszék
T-289/03. sz., BUPA és társai kontra Bizottság ügyben 2008. február 12-én hozott ítéletének [EBHT 2008., II-81. o.]
159. pontja).
E feltételek mellett a Spanyol Királyság nem hivatkozhat arra, hogy a tapasztalatokra vonatkozó szempont odaítélési szempontként történő alkalmazásának tilalmára vonatkozóan 2002 előtt meglévő megszilárdult ítélkezési gyakorlat esetleges hiányának eredményeként az említett szempont alkalmazása addig szabályosnak volt tekinthető.
Ezen túlmenően mindenesetre el kell utasítani a Spanyol Királyság azon érvét, amely szerint a korábbi ítélkezési gyakorlat alapján nem lehetett úgy érteni, hogy a tapasztalatokra vonatkozó szempont odaítélési szempontként történő alkalmazása ellentétes volt a közbeszerzési szerződések területén alkalmazandó releváns szabályokkal. A minőségi kiválasztási szempontok és az odaítélési szempontok közötti különbségtétel közvetlenül a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelvből és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelvből következik (lásd többek között ezen irányelvek VI. címének 2. és 3. fejezetét). Ráadásul a Bíróság a fenti 100. pontban hivatkozott Beentjes‑ügyben hozott ítéletben (16. pont) már 1988‑ban elismerte azt az elvet, amely szerint az ajánlattevők alkalmasságának vizsgálata és a szerződés odaítélése két eltérő művelet, amelyekre különböző szabályok vonatkoznak. Ebben az ítéletben a Bíróság azt is pontosította, hogy az elvégzendő munka tekintetében a vállalkozó alkalmassága vizsgálata céljából a meghatározott tapasztalatra vonatkozó szempont a műszaki alkalmasságra vonatkozó jogszerű szempontnak minősül (az említett ítélet 37. pontja).
A Bíróság egyébként a fenti 76. pontban hivatkozott Concordia Bus Finland ügyben hozott ítéletében (59. pont) pontosította, hogy mivel valamely ajánlat szükségszerűen kapcsolódik a szerződés tárgyához, az alkalmazható odaítélési szempontoknak is kapcsolódniuk kell a szerződés tárgyához. Következésképpen az ajánlatkérők által alkalmazott odaítélési szempontoknak közvetlenül és kizárólagosan az ajánlat jellemzőihez, valamint a valamely termékben vagy szolgáltatásban rejlő tulajdonságokhoz, nem pedig az ajánlattevők alkalmasságához kapcsolódó objektív szempontoknak kell lenniük. Konkrétan a korábbi tapasztalatokra vonatkozó szempontot illetően a Törvényszék a
T-169/00. sz., Esedra kontra Bizottság ügyben 2002. február 26-án hozott ítéletének (EBHT 2002., II-609. o.)
158. pontjában megállapította, hogy az ajánlatok minőségét csakis maguk az ajánlatok alapján kell értékelni, nem pedig az ajánlattevő által az ajánlatkérővel fennálló korábbi szerződések során megszerzett tapasztalatok vagy olyan kiválasztási szempontok alapján, mint a pályázók műszaki kapacitása, amelyeket az pályázatok kiválasztása során már vizsgáltak, és amelyek az ajánlatok összehasonlítása céljából újból nem vehetők figyelembe (lásd a fenti 76. pontban hivatkozott TQ3 Travel Solutions Belgium kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 86. pontját). Ehhez hasonlóan a Bíróság a
C-315/01. sz. GAT-ügyben 2003. június 19-én hozott ítéletének (EBHT 2003., I-6351. o.)
66. pontjában ismételten megállapította, hogy a valamely ajánlattevő tapasztalatával kapcsolatos tényező – mint például a korábbi ügyfelekre és ezen ügyfelek számára vonatkozó referenciajegyzék – nem szolgál a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat meghatározását lehetővé tevő utalással, így tehát nem képezhet odaítélési kritériumot. Ilyen körülmények között a Spanyol Királyság nem hivatkozhat kizárólag a Törvényszék által a
T-183/00. sz., Strabag Benelux kontra Tanács ügyben 2003. február 25-én hozott ítélet (EBHT 2003., II-135. o.)
75–79. pontjára, valamint a
T-4/01. sz., Renco kontra Tanács ügyben 2003. február 25-én hozott ítéletének (EBHT 2003., II-171. o.)
68. pontjára, amelyek ettől eltérő értelmezést eredményezhettek.
A Spanyol Királyság által előterjesztett többi érv nem tud gyengíteni a fenti értékelésen.
Először, amennyiben a Spanyol Királyság a Bizottságnak ellentmondásos magatartást ró fel azért, mert – még 2002 után is – maga a Bizottság tett közzé a közbeszerzési eljárást megindító olyan hirdetményeket, amelyekben az ajánlattevő tapasztalata az odaítélési szempontok részét képezte, ezt a – ráadásul alá sem támasztott érvet –hatástalanként kell elutasítani, mivel egy ilyen esetleges jogszerűtlenség nem igazolja az ACA által kezelt szerződésekkel kapcsolatban a jelen ügyben elkövetett jogszerűtlenséget.
Másodszor szintén hatástalanként kell elutasítani a Spanyol Királyság azon érvét, amely szerint a korábbi munkálatokból szerzett tapasztalatokra vonatkozó szempont alkalmazása nem volt hatással az ajánlatkérők döntésére, mivel egy ilyen esetleges körülmény nem képes megkérdőjelezni a Bizottság által megállapított szabálytalanság fennállására vonatkozó korábbi értékelést. A szóban forgó irányelvek végrehajtásával, illetve alkalmazásával kapcsolatban fennálló jogellenesség megállapítása ugyanis nem függhet az ilyen jogellenes magatartás esetleges tényszerű következményeitől.
Harmadszor a bizalomvédelem elvének megsértésére alapított kifogást illetően meg kell meg kell jegyezni, hogy a Spanyol Királyság ezt a kifogást csak válaszában hozta fel, és hogy ennélfogva a tárgyaláson általa előadható igazolás és kifogásolás hiányában azt az eljárási szabályzat 48. cikkének 2. §‑a értelmében elkésettként és elfogadhatatlanként el kell utasítani. Mindenesetre kifogásának alátámasztására a Spanyol Királyság nem hivatkozott semmiféle olyan, az ítélkezési gyakorlat értelmében vett pontos, feltétel nélküli és egybehangzó biztosítékra (a Törvényszék
T-145/06. sz., Omya kontra Bizottság ügyben 2009. február 4-én hozott ítéletének [EBHT 2009., II-145. o.]
117. pontja), amely igazolhatta volna a bizalomvédelem elve Spanyol Királyság tekintetében történő megsértésének megállapítását.
A fenti megfontolások összességéből következik, hogy a Spanyol Királyság nem bizonyította, hogy a megtámadott határozat téves volt abban a részében, amelyben a Bizottság megállapította, hogy az ACA által odaítélt szerződések azért nem felelnek meg a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó, releváns uniós szabályoknak, mert odaítélési szempontként tartalmazzák a korábbi munkálatokból szerzett tapasztalatokra vonatkozó szempontot.
E feltételek mellett az első jogalap harmadik részét, következésképpen pedig az első jogalapot teljes egészében el kell utasítani.
A Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet II. melléklete H. cikkének (2) bekezdése értelmében vett arányosság elvének megsértésére alapított, másodlagosan felhozott második jogalapról
Másodlagosan felhozott második jogalapjában a Spanyol Királyság az EK 5. cikk harmadik albekezdésében és a Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet II. melléklete H. cikkének (2) bekezdésében rögzített arányosság elvének megsértésére hivatkozik. A Spanyol Királyság különösen a megtámadott határozat 32. pontját kifogásolja, amennyiben az megköveteli az ACA és az ARC projektjei tekintetében „jogellenesen bejelentett”4490021 euró összeg visszatérítését, kifogásolja továbbá az említett határozat 28. pontját, amelyben a Bizottság „projektenként a sikeres és szerződésenként újraszámított ajánlatok között a közösségi támogatást illetően fennálló különbség 100%‑ának megfelelő pénzügyi korrekció alkalmazását” javasolja.
A Spanyol Királyság elsősorban azt állítja, hogy a Bizottság által megkövetelt lineáris árértékelési módszer nem megfelelőbb, nem is védi jobban az Unió pénzügyi érdekeit, továbbá nem is tartja be jobban a közbeszerzési szerződések odaítélésének területén releváns szabályokat, mint az átlagármódszer. Az említett lineáris módszer alkalmazása bizonyos esetekben az ACA és az ARC által az átlagármódszer alkalmazásával elfogadott ajánlatokéinál magasabb vagy azokéval azonos ár elfogadását eredményezett. Márpedig az állítólagos szabálytalanság pénzügyi hatásának helyes értékeléséhez valamennyi érintett szerződést, köztük azokat is figyelembe kellett venni, amelyek esetében az ACA, illetve az ARC ezen utóbbi módszer alkalmazására irányuló döntése megtakarítást eredményezett az Unió számára. Ily módon a mind a pozitív, mind a negatív eredményeket figyelembe vevő nettó pénzügyi korrekciónak az ACA esetében 2895884,80 eurót, az ARC esetében pedig 112900,52 eurót kellett volna kitennie. A „jogellenesen bejelentett” összeg címén 4490021 euró visszatérítésére irányuló kérelem tehát sérti az arányosság elvét.
A Spanyol Királyság másodsorban úgy véli, hogy a Bizottságnak a lineáris árértékelési módszer alapján korrigálnia kellett volna a műszaki és gazdasági szempontok súlyának új súlyozását. Márpedig a megtámadott határozat 28. pontjában szereplő új súlyozás kizárólag a tapasztalatokra vonatkozó szempont megszüntetését veszi figyelembe. A Spanyol Királyság szerint ugyanis, ha az ACA és az ARC úgy döntött volna, hogy gazdasági minőség címén a legmagasabb „pontszámot” adja a legkevésbé költséges ajánlatnak, nem tartotta volna meg a műszaki és gazdasági szempontok közötti súlyozást, hanem szükségszerűen a műszaki szempontnak biztosított volna több súlyt. Mivel az átlagármódszer célja éppen a benyújtott ajánlatok műszaki megvalósíthatóságának garantálása, az új súlyozás elengedhetetlen volt. Ezzel szemben az eredeti súlyozás megtartása „technikai torzulást” eredményezett volna, és nem garantálta volna, hogy a sikeres ajánlat műszaki szempontból valóban a legjobb, ekként pedig gazdaságilag összességében legelőnyösebb.
Harmadsorban, a Spanyol Királyság szerint, az Unió pénzügyi érdekeinek védelmére léteznek kevésbé kényszerítő eszközök is a 100%‑os pénzügyi korrekció alkalmazásánál. A Bizottság nem tartotta be a 2002. évi iránymutatások 2.3. pontját, amely alapján ilyen korrekció csak abban az esetben irányozható elő, ha az irányítási és ellenőrzési rendszerben megállapított hiányosságok, illetve a szóban forgó szabálytalanság „olyan súlyosak, hogy a[z uniós] szabályozás teljes mértékű megsértését eredményezik”, és amelyek ekként szabálytalanná teszik az összes kifizetést. Márpedig a jelen ügyben hiányzik az ehhez hasonló „teljes mértékű” jogsértés, figyelemmel különösen az átlagármódszernek az ACA és az ARC általi alkalmazásából eredő torzulás minimális jellegére. Következésképpen a Bizottság megsértette az arányosság elvét, mivel a műszaki és gazdasági szempontok új súlyozását figyelembe vevő megfelelő pénzügyi korrekciónak 976000 eurót kellett volna kitennie.
A Bizottság vitatja a Spanyol Királyság érveit, és a jelen jogalap elutasítását kéri.
A Törvényszék emlékeztet arra, hogy az EK 5. cikkben rögzített arányosság elve az uniós jog általános elvei közé tartozik, valamint hogy az megköveteli, hogy az uniós intézmények jogi aktusai ne haladják meg a szóban forgó szabályozás által kitűzött jogszerű célok elérésére alkalmas és ahhoz szükséges mértéket, így amikor több alkalmas intézkedés közül lehet választani, a legkevésbé kényszerítőt kell igénybe venni, és az okozott hátrányok nem lehetnek túlzottak az elérni kívánt célokhoz képest (lásd a Törvényszék
T-308/05. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2007. december 12-én hozott ítéletének [EBHT 2007., II-5089. o.]
153. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). Különösen – az arányosság elvére tekintettel – azon kötelezettségek megsértése, amelyek teljesítése valamely uniós rendszer megfelelő működése tekintetében alapvető fontosságú, az uniós szabályozás által biztosított jog, például pénzügyi támogatás elvesztésével szankcionálható (a Törvényszék
T-199/99. sz., Sgaravatti Mediterranea kontra Bizottság ügyben 2002. szeptember 26-án hozott ítéletének [EBHT 2002., II-3731. o.]
134. és 135. pontja, valamint T‑404/05. sz., Görögország kontra Bizottság ügyben 2008. november 19‑én hozott ítéletének [az EBHT‑ban nem tették közzé] 89. pontja).
Az 1386/2002 végrehajtási rendelet 17. cikkének (1) bekezdése értelmében az 1164/94 rendelet II. melléklete H. cikkének (2) bekezdése alapján az egyedi vagy a rendszerből adódó szabálytalanságokkal kapcsolatos, a Bizottság által végzett pénzügyi korrekciók összegét – amennyiben ez lehetséges és megvalósítható – az egyedi fájlok alapján kell megállapítani, és annak egyenlőnek kell lennie a Kohéziós Alapnak helytelenül felszámított kiadási összeggel, tekintettel az arányosság elvére. Ugyanezen rendelet 17. cikkének (2) bekezdése értelmében, amennyiben nem lehetséges vagy nem kivitelezhető a szabálytalan költségek pontos számszerűsítése, vagy amennyiben a teljes érintett költség eltörlése aránytalan intézkedésnek minősülne, a Bizottság pénzügyi korrekcióit extrapolálásra vagy átalányra alapozhatja.
Egyebekben emlékeztetni kell arra, hogy a megtámadott határozat 28. pontja értelmében a Bizottság az ACA és az ARC által kezelt hét projektre vonatkozó pénzügyi korrekciók meghatározása céljából egyrészről úgy döntött, hogy az átlagármódszert a lineáris árértékelési módszerrel váltja fel, amely a legjobb pontszámot a legalacsonyabb ajánlatnak adja, másrészről pedig hogy a tapasztalatokra vonatkozó szempontot kizárja a műszaki értékelésből. A katalán hatóságok által készített új értékelések alapján a Bizottság ezután projektenként a sikeres ajánlatok és a szerződésenként újraszámított ajánlatok között az uniós hozzájárulást tekintve fennálló különbség 100%‑ának megfelelő pénzügyi korrekciót javasolt.
Ily módon meg kell állapítani, hogy a jelen ügyben az 1386/2002 végrehajtási rendelet 17. cikke (1) bekezdésének megfelelően a pénzügyi korrekció teljes összegét egyenként számították ki a szóban forgó egyes szerződésekre a lineáris árértékelési módszer figyelembevételével és a tapasztalatokra vonatkozó szempontnak a műszaki értékelésből történő kizárásával, valamint hogy a Bizottság a pénzügyi korrekciót nem extrapolálásra vagy átalányra alapozta. Ezen túlmenően a feleknek a Törvényszék írásbeli és szóbeli kérdéseire adott válaszaiból kitűnik, hogy az említett szerződéseket illetően a műszaki és gazdasági szempontok új súlyozása során a Bizottság nem módosította az említett szempontoknak az azok eredeti súlyozása céljából elfogadott súlyát.
A Spanyol Királyság azon első kifogását illetően, amely szerint a Bizottság által megkövetelt lineáris árértékelési módszer nem megfelelőbb, nem is védi jobban az Unió pénzügyi érdekeit, továbbá nem is tartja be jobban a közbeszerzési szerződések odaítélésének területén releváns szabályokat, mint az átlagármódszer, emlékeztetni kell arra, hogy a Spanyol Királyság ezt a kifogást többek között arra az állításra alapítja, hogy az említett lineáris módszer alkalmazása bizonyos esetekben az átlagármódszer alkalmazásával ténylegesen elfogadottaknál költségesebb ajánlatok elfogadását eredményezte. Márpedig a Bizottság e tekintetben jelezte – anélkül, hogy azt a a Spanyol Királyság kifejezetten vitatta volna –, hogy ezek az eredmények annak köszönhetők, hogy az ajánlatok új értékelése keretében ki kellett zárni a korábbi tapasztalatra vonatkozó műszaki szempontot. Egyebekben meg kell jegyezni, hogy a Spanyol Királyság nem bizonyítja sem azt, hogy a lineáris árértékelési módszer miben ellentétes a közbeszerzési szerződések területén meglévő uniós szabályokkal, sem azt, hogy annak alkalmazása mi miatt eredményezte, hogy a Bizottság az arányosság elvét sértő pénzügyi korrekciókat fogadott el. Különösen figyelemmel arra, hogy a lineáris árértékelési módszer alapján a legalacsonyabb ajánlatnak adják a legjobb pontszámot, a Spanyol Királyság továbbra sem fejti ki meggyőző módon, hogy az említett módszer járhatott volna‑e azzal a következménnyel – és milyen feltételek mellett –, hogy minden más szempont egyezősége esetén olyan ajánlatot választanak ki, amelynek ára meghaladja az ugyanazon szerződés tekintetében az átlagármódszer alkalmazásával kiválasztott ajánlat árát.
A tekintetben, hogy ugyanezzel összefüggésben a Spanyol Királyság azt rója fel a Bizottságnak, hogy nem vette figyelembe az Unió költségvetésében jelentkező, abból eredő állítólagos megtakarításokat, hogy bizonyos szerződéseket illetően az ACA, illetve az ARC kevésbé költséges ajánlatokat választott azoknál, amelyeket a Bizottság által megkövetelt lineáris árértékelési módszer alapján választottak volna, elegendő megjegyezni, hogy a pénzügyi korrekciók kiszámításával összefüggésben nem lehet figyelembe venni az éppen az átlagármódszer alkalmazásából eredő ilyen állítólagos megtakarításokat. Ugyanis még annak feltételezése esetén is, hogy fennállnak ilyen megtakarítások, azokat a közbeszerzési szerződésekkel kapcsolatos releváns uniós szabályok megsértésével érték el (lásd a fenti 71–77. pontot). Márpedig saját javára nem hivatkozhat egy ehhez hasonló jogellenes gyakorlatra az a tagállam, amelynek hatóságai szabálytalan odaítélési rendszert léptettek életbe.
E tekintetben pontosítani kell, hogy – amint az a 2002. évi iránymutatások 1. pontjából kitűnik – a pénzügyi korrekciók célja a helyzet helyreállítása oly módon, hogy a Kohéziós Alappal való társfinanszírozás iránti kérelem tárgyát képező kiadások 100%‑a megfeleljen az adott területen irányadó nemzeti és uniós szabályozásnak. A Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet 8. cikkének (1) bekezdésében rögzített összhang elve alapján ugyanis kizárólag a releváns uniós szabályoknak megfelelően teljesített kiadások terhelik az Unió költségvetését. Következésképpen, amint a Bizottság a tagállam által teljesített kifizetések tekintetében feltárja az uniós rendelkezések jelen ügybelihez hasonló, az átlagármódszer alkalmazásán alapuló megsértésének fennállását, köteles a tagállam által benyújtott elszámolást helyesbíteni (lásd ebben az értelemben a Törvényszék T‑81/09. sz., Görögország kontra Bizottság ügyben 2011. július 13‑án hozott ítéletének [az EBHT‑ban nem tették közzé] 63. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Az eddigiekből következik, hogy az első kifogást el kell utasítani.
A Spanyol Királyság nem tudta alátámasztani második kifogását sem, amely szerint a Bizottságnak különösen azért kellett volna elvégeznie a gazdasági és műszaki szempontok súlyának új súlyozását, mert az átlagármódszer célja a benyújtott ajánlatok műszaki megvalósíthatóságának garantálása és a műszaki szempontból a legjobb, ekként pedig gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat kiválasztása. Egyrészről ugyanis nem bizonyosodott be, hogy az átlagármódszer alkalmazása – amely módszer már önmagában ellentétes a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó releváns uniós szabályokkal (lásd a fenti 70–76. pontot) – konkrétan a szóban forgó projektek műszaki megvalósíthatóságát biztosító, a műszaki és gazdasági szempontok új súlyozását pedig elengedhetetlenné tevő módszer lenne. Másrészről a Spanyol Királyság nem bizonyította, hogy az Unió pénzügyi érdekeiben az átlagármódszer alkalmazásával bekövetkező kár – amennyiben az átlagármódszerrel lehetővé vált, hogy minden más szempont tekintetében az ajánlatok tökéletes egyenlőségének feltételei mellett a szerződést egy másiknál drágább ajánlatnak ítéljék oda – ellensúlyozható lett volna a módszer műszaki minőségének állítólagos hasznával.
Márpedig a tagállam feladata arra hivatkozni, és bizonyítani azt, hogy az ajánlatok új értékelésekor, illetve a pénzügyi korrekciók meghatározásakor az uniós szabályozás értelmében jogellenes értékelési szempontok megszüntetésén vagy felváltásán, azaz a jelen ügyben a korábbi munkálatokból szerzett tapasztalatokra vonatkozó szempont megszüntetésén és az átlagármódszernek a lineáris árértékelési módszerrel történő felváltásán kívül további módosításokat is kell végezni a releváns értékelési szempontokban, valamint hogy az említett módosítások szintén megfelelnek az említett szabályozásnak. A jelen ügyben nem vitatott az, hogy a Bizottság a szóban forgó valamennyi szerződés tekintetében tiszteletben tartotta a műszaki és gazdasági szempontok eredeti súlyozását, valamint hogy a Spanyol Királyság továbbra sem bizonyította, hogy a pénzügyi korrekciók meghatározása céljából másik súlyozást kellett vagy lehetett volna jogszerűen alkalmazni.
Ennélfogva a második kifogást is el kell utasítani.
A harmadik, arra alapított kifogást illetően, hogy a Bizottság megsértette a 2002. évi iránymutatásokat és aránytalan pénzügyi korrekciókat rótt ki, emlékeztetni kell arra, hogy az említett intézmény, azáltal hogy külső joghatás kiváltására irányuló, az említett iránymutatásokhoz hasonló igazgatási magatartási szabályokat fogad el, és azoknak – a jelen ügyben az interneten történő – közzétételével kihirdeti, hogy a továbbiakban e szabályokat fogja alkalmazni az azok által érintett esetekre, korlátozza magát mérlegelési jogköre gyakorlásában, és nem térhet el e szabályoktól, ellenkező esetben ugyanis adott esetben az általános jogelveknek – mint az egyenlő bánásmód, a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvének – a megsértése címén felelősségre vonható. Következésképpen nem zárható ki, hogy az ilyen általános hatályú magatartási szabályok bizonyos feltételekkel és a tartalmuknak megfelelően joghatást válthatnak ki, és különösen az sem zárható ki, hogy az igazgatás egy konkrét esetben e szabályoktól az általános jogelvekkel – mint az egyenlő bánásmód vagy a bizalomvédelem elvével – összeegyeztethető indokokkal történő igazolás nélkül nem térhet el, feltéve hogy az általa alkalmazott megközelítés nem ellentétes az uniós jog más, a jogszabályi hierarchia szerint magasabb rendű szabályaival (lásd ebben az értelemben és analógia útján a Bíróság C‑189/02. P., C‑202/02. P., C‑205/02. P., C‑208/02. P. és
C-213/02. P. sz., Dansk Rørindustri és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2005. június 28-án hozott ítéletének [EBHT 2005., I-5425. o.]
209–211. pontját, valamint a Törvényszék
T-374/04. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2007. november 7-én hozott ítéletének [EBHT 2007., II-4431. o.]
111. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Márpedig meg kell állapítani, hogy a 2002. évi iránymutatások 2.3. pontja kizárólag az átalánykorrekciókkal kapcsolatban írja elő, hogy 100%‑os mértékű pénzügyi korrekció is alkalmazható, ha az irányítási és ellenőrzési rendszerben feltárt hiányosságok, illetve a szóban forgó szabálytalanság „olyan súlyosak, hogy a[z uniós] szabályozás [érintett tagállam általi] teljes mértékű megsértését eredményezik”, és ekként szabálytalanná teszik az összes kifizetést. A jelen ügyben azonban – amint az a megtámadott határozat 28. pontjából kifejezetten kitűnik – a Bizottság nem átalánykorrekciót alkalmazott, hanem a pénzügyi korrekciót a szóban forgó egyes szerződések tekintetében meghatározott konkrét összegek alapján számította ki (lásd a fenti 122. pontot). Az 1386/2002 végrehajtási rendelet 17. cikke (1) bekezdésének megfelelően ugyanis – amely szerint „a Bizottság által végzett pénzügyi korrekciók összegé[nek] […] egyenlőnek kell lennie” a Kohéziós „Alapnak helytelenül felszámított kiadási összeggel” – a megtámadott határozat itt a sikeres ajánlatok és a szerződésenként újraszámított ajánlatok közötti „különbség 100%‑ának” megfelelő korrekcióra, nem pedig átalánykorrekcióra utal, ily módon a Spanyol Királyság harmadik kifogása hatástalan.
E feltételek mellett a harmadik kifogást, ekként pedig a második jogalapot teljes egészében el kell utasítani.
A védelemhez való jognak, lényeges eljárási szabályoknak, valamint a Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet II. melléklete H. cikkének a „megfelelő ügyintézés” elvének sérelme okán történő megsértésére alapított, másodlagosan felhozott harmadik jogalapról
Másodlagosan felhozott harmadik jogalapjával a Spanyol Királyság azt állítja, hogy a megtámadott határozat sérti a védelemhez való jogot, lényeges eljárási szabályokat sért, valamint sérti a „megfelelő ügyintézés” elvét, mivel a Bizottság nem vette figyelembe a 2006. június 27‑i és 28‑i tárgyalások tartalmát, valamint a katalán hatóságok képviselői által a tárgyalások során megfogalmazott észrevételeket. Márpedig ezen a tárgyaláson maga a Bizottság elismerte, hogy a lineáris árértékelési módszer torzításokat okozott, mivel annak alkalmazása bizonyos esetekben az ACA és az ARC által ténylegesen kiválasztottaknál költségesebb ajánlatok kiválasztását eredményezte, jelezte továbbá, hogy hajlandó „nettó” pénzügyi korrekciót alkalmazni. A Bizottság – anélkül, hogy ne fosztaná meg a tárgyalást lényegétől és alapvető céljától – e tekintetben nem érvelhet azzal, hogy a katalán hatóságok határidőn túl nyújtották be mind írásbeli, mind pedig szóbeli észrevételeiket. A Bizottság ennélfogva megsértett egy, a Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet II. mellékletének H. cikkén alapuló lényeges eljárási szabályt. Ehhez hasonlóan – figyelemmel a Bizottságnak a 2006. június 27‑i és 28‑i tárgyaláson, majd végül a megtámadott határozatban fenntartott álláspontja különbségében megnyilvánuló közötti ellentmondásos magatartására – a Bizottság megsértette a katalán hatóságok védelemhez való jogát. Különösen, ha a megtámadott határozat figyelembe vette volna az említett hatóságok által ez alkalommal kifejtett érveket – amely érvek megalapozottságát a megtámadott határozat elismerte –, akkor kedvezőbb eredményre, azaz „nettó” pénzügyi korrekcióra jutott volna. Végezetül a Bizottság ezzel a „megfelelő ügyintézés” elvét is megsértette, amelynek tiszteletben tartására az uniós jog őreként köteles lett volna.
A Bizottság vitatja a Spanyol Királyság érveit, és a jelen jogalap elutasítását kéri.
A Törvényszék emlékeztet arra, hogy a Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet II. mellékletének az 1386/2002 végrehajtási rendelet 18. cikkével összefüggésben értelmezett H. cikke a Bizottság által a Kohéziós Alapból társfinanszírozott projektek ellenőrzése során feltárt szabálytalanságokra vonatkozó kontradiktórius eljárást ír elő a Bizottság és a tagállam között. Ezen eljárás keretében a H. cikk (1) bekezdésének második albekezdése értelmében „[h]a a tagállam kifogásolja a Bizottság által tett észrevételeket, a Bizottság a tagállamot meghallgatásra hívja, amelyen mindkét fél törekszik az észrevételekre és az azokból levonandó következtetésekre vonatkozó megegyezés elérésére”. Ezen túlmenően a H. cikk (2) bekezdése első albekezdésének b) pontja előírja, hogy „[a]mennyiben három hónapon belül nem sikerült megegyezést elérni, a Bizottság által meghatározott időtartam lejártával, a megfelelő eljárást betartva, a tagállam által esetlegesen tett észrevételeket figyelembe véve, a Bizottság határoz arról, hogy […] végrehajtja a szükséges pénzügyi korrekciókat. Ez a projektre vonatkozóan odaítélt támogatás egészének vagy egy részének visszavonását jelenti”. Egyebekben ahhoz, hogy a Bizottság által előirányzott pénzügyi korrekciókra irányuló valamely tárgyalás ne veszítse el értelmét, az említett tárgyalásnak lehetővé kell tennie a valamennyi vitás kérdésre vonatkozó kontradiktórius vitát, és azt, hogy a Bizottság az annak során megvitatott valamennyi kérdést figyelembe vegye (lásd ebben az értelemben és analógia útján a Bíróság
C-346/00. sz., Egyesült Királyság kontra Bizottság ügyben 2003. szeptember 18-án hozott ítéletének [EBHT 2003., I-9293. o.]
70. pontját).
Meg kell állapítani, hogy a jelen ügyben a Bizottság által a szóban forgó projektekkel összefüggésben megállapított szabálytalanságokra vonatkozó 2006. június 27‑i és 28‑i tárgyalások során a katalán hatóságok képviselőinek lehetőségük volt – többek között a „nettó” pénzügyi korrekció elvégzésének állítólagos szükségességére, az állítólagos szabálytalanságokra, valamint a Bizottság által a szóban forgó összes projekt tekintetében előirányzott pénzügyi korrekciókra vonatkozó – álláspontjuk kifejtésére, amit a Bizottság szolgálatai által elkészített, majd ezután a Spanyol Királyság állandó képviseletével a 2006. szeptember 8‑i levélben közölt jegyzőkönyv is megemlít. Az említett jegyzőkönyvből az is kitűnik, hogy a Bizottság a katalán hatóságok képviselői által kifejtett érvek értékelését követően megállapította, hogy nem kell módosítania eredeti álláspontját. Ebből következően az említett tárgyaláson a Bizottság lehetővé tette a valamennyi vitás kérdésre vonatkozó kontradiktórius vitát – amit a Spanyol Királyság egyebekben nem is vitat –, valamint figyelembe vette a katalán hatóságok által ez alkalommal előterjesztett észrevételeket.
Ennélfogva el kell utasítani a Spanyol Királyság azon kifogását, amely szerint a Bizottság megsértette a lényeges eljárási szabályokat azzal, hogy megfosztotta értelmétől a Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet II. melléklete H. cikke (2) bekezdésének az 1386/2002 végrehajtási rendelet 18. cikkével összefüggésben értelmezett b) pontjában előírt tárgyalást.
A Spanyol Királyság a védelemhez való jog amiatt történő megsértésére sem hivatkozhat, hogy a Bizottság magatartása a tárgyaláson kifejtett, majd a megtámadott határozatban végül elfogadott álláspontja között ellentmondásos volt, mivel ezt az állítást semmilyen bizonyítékkal nem támasztja alá, és a fent hivatkozott jegyzőkönyv sem tartalmaz semmit, ami azt alátámasztaná. Ezen túlmenően sem az iratokból, sem a megtámadott határozatból nem tűnik ki, hogy a Bizottság elkésettként utasította volna el a spanyol hatóságok által a 2006. június 27‑i és 28‑i tárgyalás után előterjesztett írásbeli észrevételeket. Mindenesetre maga a Spanyol Királyság elismeri, hogy az említett észrevételek nem új elemekre vonatkoztak, hanem pusztán írásban megerősítették a tárgyalás során kifejtett elemeket. Ennélfogva a védelemhez való jog megsértésére alapított kifogást is el kell utasítani.
Végezetül a „megfelelő ügyintézés” elvének állítólagos megsértésére alapított kifogás – amelynek továbbra sem világos, hogy milyen tartalmaz óhajt tulajdonítani a Spanyol Királyság – a jelen jogalap keretében kifejtett többi érvre történő általános utalásra szorítkozik, ily módon azt is el kell utasítani.
Következésképpen a harmadik jogalapot teljes egészében el kell utasítani.
Az 1386/2002 végrehajtási rendelet 17. cikkének a tényleges szabálytalanságok hiánya miatti megsértésére, valamint másodlagosan a Depurbaix által kezelt projektre vonatkozó pénzügyi korrekció meghatározása során az arányosság elvének megsértésére alapított negyedik jogalapról
Előzetes észrevétel
Negyedik jogalapjában a Spanyol Királyság a Depurbaix által kezelt 2001.ES.16.C.PE.058 számú projektre vonatkozó pénzügyi korrekciót kifogásolja. A jogalap első részében az ún. munkairányítási díj kiszabásával összefüggő kiadások támogathatatlanságát illetően a szabálytalanság fennállását kérdőjelezi meg. A jogalap másodlagosan felhozott második részében a Spanyol Királyság az arányosság elvének a pénzügyi korrekció meghatározása során történő megsértésére hivatkozik.
A negyedik jogalapnak az 1386/2002 végrehajtási rendelet 17. cikkének megsértésére alapított első részéről
– A felek érveinek összefoglalása
A Spanyol Királyság vitatja azt az állítólagosan rendszeresen előforduló szabálytalanságot, amely – a Bizottság véleménye szerint – azon alapul, hogy a „munkairányítási díj” a Depurbaixnak az odaítélésről szóló határozat értelmében nem támogatható általános vagy adminisztratív költségeit fedezi.
A Spanyol Királyság lényegében előadja, hogy az odaítélésről szóló határozat négy esetet különböztet meg a szerint, hogy a munkálatokat harmadik személyek, köztisztviselők, a projekt elvégzéséért felelős szervezet, vagy közigazgatási hatóság végzi‑e. Amennyiben a munkálatokat a projekt elvégzéséért felelős – a közigazgatási hatóságtól eltérő –, a jelen ügyben a Depurbaixhoz hasonló szervezet végzi, nem kötelező a közbeszerzési eljárások igénybevétele. A projektek tervezésével és kidolgozásával, a kezeléssel és felügyelettel, valamint a terület előkészítésével és az építéssel kapcsolatos munkálatokat illetően ugyanis az odaítélésről szóló határozat egyértelműen különbséget tesz azon helyzet között, amikor a felelős szervezet a munkát a saját eszközeivel, köztisztviselők igénybevétele nélkül végzi, és azon helyzet között, amikor abban köztisztviselők vesznek részt. A Depurbaix – a kizárólag azon projekt elvégzése céljából létesített gazdasági társaság, amely pénzügyi támogatásban részesült, és amely gazdasági társaságnak az említett projekt elvégzése képezi a kizárólagos tevékenységét – nem köteles tiszteletben tartani a közbeszerzési szerződések odaítélésére irányuló közigazgatási eljárást, amennyiben a fent említett munkálatokat a saját eszközeivel végzi, és amennyiben pénzügyi ellenőrzési, pénzügyi és fizikai nyomon követési feladatokat, valamint a szabálytalanságok megelőzésével kapcsolatos feladatokat is ellát, még akkor sem, ha ezen utóbbi esetben közigazgatási személyzetet vesz igénybe. A Spanyol Királyság – számlákkal alátámasztva – pontosítja, hogy a munkálatok költségeinek 4%‑os átalányösszege a Depurbaix által végzett munkairányítási tevékenység, valamint a kötelező jellegű ellenőrzési, nyomon követési és megelőzési tevékenységek ellenértékét képezi, ily módon nem minősülhet nem támogatható közigazgatási vagy általános költségeknek. Ekként a Depurbaix által elvégzett, támogatható tevékenységek vagy „az építésben való közreműködésért járó díjazásnak”, vagy „a pénzügyi ellenőrzési, pénzügyi és fizikai nyomon követési kiadások, valamint a szabálytalanságok megelőzésével kapcsolatos kiadások ellentételezésének”, vagy „a projektek kezelési és felügyeleti költségei ellentételezésének”, vagy „a kommunikációs és reklámköltségek ellentételezésének” körébe tartoznak.
A Bizottság vitatja a Spanyol Királyság érveit, és e jogalap elutasítását kéri.
– A megtámadott határozat és az odaítélésről szóló határozat tartalmának összefoglalása
A Törvényszék emlékeztet arra, hogy a Depurbaix által kezelt 2001.ES.16.C.PE.058 számú projektet illetően a megtámadott határozat 17. pontja lényegében kifejti, hogy a Bizottság kiadásokat tárt fel olyan „munkairányítási díj” címén, amelyet 4%‑os átalányösszeg formájában kellett hozzáadni a munkaköltségekhez, valamint hogy ezeket a kiadásokat azért kellett támogathatatlannak minősíteni, mert az odaítélésről szóló határozat IV. melléklete IV. szakasza 2. pontja utolsó előtti francia bekezdésének értelmében vett általános vagy adminisztratív költségekről volt szó. Az iratokból ugyanis kitűnik, hogy a Reglamento de contratación del consejo de aministración de Depurbaix (a Depurbaix igazgatóságának a közbeszerzések odaítéléséről szóló rendelete, a továbbiakban: a közbeszerzések odaítéléséről szóló rendelet) VII. pontja értelmében a Depurbaixnak jogában állt az ajánlattevő vállalkozásnak – a karbantartási és strukturális kiadásaihoz való hozzájárulás címén – a munkálatok elvégzésére vonatkozó szerződések teljesítésével összefüggésben legfeljebb nettó 4%‑os átalányösszeget kiszámlázni.
Ezen túlmenően az odaítélésről szóló határozat IV. melléklete IV. szakaszának „A közigazgatási hatóság részvétele” címet viselő 2. pontja – többek között – a következőképpen rendelkezik:
„Amennyiben az e szakasz 1. pontjának a) alpontjában említett tevékenységekben köztisztviselők vesznek részt, a Bizottság a következő kritériumoknak megfelelő […] kiadásokat tekintheti támogathatónak […]:
[…]
—
az e szerződés alapján elvégzendő feladatok nem terjedhetnek ki a IX. szakasz 1. pontjában meghatározottakhoz hasonló általános adminisztratív feladatokra;
[…]”.
Az odaítélésről szóló határozat IV. melléklete „Fogalommeghatározások és alapfogalmak” címet viselő II. szakaszának 1. pontja határozza meg a projekt elvégzéséért felelős szervezetet. Az említett 1. pont a) alpontja értelmében többek között „[a] Kohéziós Alap által támogatott projektekben a »megvalósításért felelős szervezet« az az állami vagy magánszervezet, amely a projektekkel kapcsolatos közbeszerzések szervezéséért felelős”. Az 1. pont b) alpontja értelmében „[e]zt a szervezetet jelölik ki a Kohéziós Alapból nyújtott pénzügyi támogatás végső kedvezményezettjének”. Emellett az említett II. szakasz 2. pontja a „közigazgatási hatóság” fogalmát akként határozza meg, hogy az három szintet foglal magában, a központi közigazgatást (nemzeti szint), a regionális közigazgatást, és a helyi közigazgatást.
A „kiadások” fogalommeghatározását az odaítélésről szóló határozat IV. melléklete II. szakasza 5. pontja a) alpontjának első albekezdése fejti ki, amely szerint a kiadásoknak meg kell felelniük „a projekt elvégzéséért felelős szervezet által igazolt és a nála ténylegesen felmerült, kifizetett számlákkal vagy azokkal azonos bizonyító erejű könyvelési iratokkal alátámasztott kifizetéseknek”. Ezen túlmenően az odaítélésről szóló határozat IV. melléklete II. szakasza 5. pontjának b) alpontjából kitűnik, hogy amennyiben valamely projekttel kapcsolatban bevételek keletkeznek, a kiadások kivételesen az igazolt számláknak is megfelelhetnek, és hogy ebben az esetben be kell szerezni a Bizottság előzetes jóváhagyását.
Az odaítélésről szóló határozat IV. mellékletének III. szakasza állapítja meg a „támogatható kiadások fő kategóriáit”, azaz többek között a tervezéssel és kidolgozással, a területek megvételével, az azon terület előkészítésével, ahol a munkálatokra sor fog kerülni, a kivitelezéssel és az építéssel, a projektben állandó jelleggel beüzemelt gépekkel és berendezéssel, valamint a projektkezelésre vonatkozó intézkedésekkel kapcsolatos kiadásokat. Az odaítélésről szóló határozat IV. melléklete „A projektek tervezése és kivitelezése” címet viselő IV. szakasza 1. pontjának a) alpontja egyébként többek között előírja, hogy „[a] projektek megtervezéséből, az azzal kapcsolatos szakértésből és az annak kidolgozásából eredő kiadások főszabály szerint támogathatók […], amennyiben azok a projekthez kapcsolódnak”.
Az odaítélésről szóló határozat IV. melléklete „Adminisztratív kiadások” címet viselő IX. szakasza 1. pontjának a) alpontja kifejti, hogy „[a] pénzügyi ellenőrzések, a pénzügyi és fizikai nyomon követési tevékenységek, valamint a szabálytalanságok megelőzésével kapcsolatos tevékenységek elvégzésére irányuló kötelezettség alapján sorra kerülő, megfelelően igazolt kiadások kivételével, főszabály szerint nem lehetséges támogatást szerezni a közigazgatási hatóságok által viselt kiadásokra, köztük a nemzeti, regionális és helyi köztisztviselők illetményére”.
Végül az odaítélésről szóló határozat IV. mellékletének „A kiadások egyéb típusai” címet viselő X. szakasza előírja, hogy „[f]őszabály szerint támogathatók a projektek kezelésével és felügyeletével kapcsolatos kiadások […], és azokra a IV. szakasz 1. és 2. pontjában szereplő rendelkezéseket kell alkalmazni”.
A fent kifejtett elemekre tekintettel tehát azt kell értékelni először, hogy a Depurbaix az odaítélésről szóló határozat IV. melléklete II. szakaszának 2. pontja értelmében vett „közigazgatási hatóságnak” minősül‑e; másodszor, hogy „közigazgatási hatóság által viselt kiadásnak” kell‑e minősülnie annak a „munkairányítási díjnak”, amelyet legfeljebb 4%‑os átalányösszeg formájában kellett hozzáadni a munkaköltségekhez; harmadszor pedig azt, hogy amennyiben így van, annak ellenére is az odaítélésről szóló határozat IV. melléklete IX. szakaszának 1. pontja szerinti, „a pénzügyi ellenőrzések, a pénzügyi és fizikai nyomon követési tevékenységek, valamint a szabálytalanságok megelőzésével kapcsolatos tevékenységek elvégzésére irányuló kötelezettség alapján sorra kerülő, megfelelően igazolt kiadásokról” van‑e szó.
– A Depurbaix közigazgatási hatósági minőségéről
Az iratokból kitűnik, hogy a Depurbaix sociedad mercantil estatal (közjogi gazdasági társaság), amelynek tőkéjében a spanyol állam, illetve az ACA 85%‑os, illetve 15%‑os részesedéssel rendelkezik, és amelyre a releváns spanyol jogszabályok értelmében a magánjog az irányadó. Ezen túlmenően az odaítélésről szóló határozat I. melléklete 3. pontjának megfelelően a Depurbaix a Besos tisztítóüzemének a szennyvizek másodlagos biológiai kezelése és a Barcelona régióból származó iszap kezelése céljából történő bővítésére vonatkozó projekt elvégzéséért felelős szervezet (a 2001.ES.16.C.PE.058 számú projekt), ekként pedig a Kohéziós Alapból származó pénzügyi támogatás végső kedvezményezettje.
Amint azzal a Bizottság a Törvényszék által feltett írásbeli és szóbeli kérdésekre adott válaszaiban helyesen érvel, a Depurbaixnak nemcsak a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 1. cikkének b) pontja szerinti „közjogi intézménynek” kell minősülnie, hanem egyúttal az odaítélésről szóló határozatban szereplő támogathatósági feltételek értelmében vett közigazgatási hatóságnak kell lennie.
Ahhoz ugyanis, hogy valamely szervezet a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 1. cikkének az ítélkezési gyakorlatban értelmezett b) pontja szerinti közjogi intézménynek minősülhessen, három együttes feltételnek kell teljesülnie. Először is ezen intézménynek kifejezetten – nem ipari vagy kereskedelmi jellegű – közfeladat ellátására kellett létrejönnie; másodszor jogi személyiséggel kell rendelkeznie; harmadszor pedig szorosan kell függenie az államtól, a települési önkormányzattól, vagy egyéb közjogi intézményektől (lásd ebben az értelemben a Bíróság
C-44/96. sz., Mannesmann Anlagenbau Austria és társai ügyben 1998. január 15-én hozott ítéletének [EBHT 1998., I-73. o.]
20. és 21. pontját, valamint a
C-237/99. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2001. február 1-jén hozott ítéletének [EBHT 2001., I-939. o.]
40. és 41. pontját). Ezen túlmenően az ítélkezési gyakorlat pontosította, hogy az „ajánlatkérő” fogalmát – beleértve a „közjogi intézmény” fogalmát is – funkcionálisan kell értelmezni (a Bíróság
C-337/06. sz., Bayerischer Rundfunk és társai ügyben 2007. december 13-án hozott ítéletének [EBHT 2007., I-11173. o.]
37. pontja).
Meg kell jegyezni, hogy a Depurbaix esetében teljesül a fent említett három együttes feltétel. Ily módon, a spanyol környezetvédelmi minisztérium és a Depurbaix között 2001. december 11‑én létrejött 2. sz. közvetlen kezelési megállapodás értelmében, a Depurbaix közvállalkozás, amelyet a spanyol miniszteri tanács a Baix Llobregat szennyvizeinek kezelésével kapcsolatos „bizonyos vízügyi közmunkák elvégzése és/vagy hasznosítása közvetlen kezelésének biztosítása” céljából hozott létre. Ugyanezen megállapodás második preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy az 1993. február 26‑i 3. sz. királyi rendelet alapján ezeket a munkálatokat közérdekűnek minősítették. Ebből azt a következtetést kell levonni, hogy a Depurbaixot kifejezetten – a fenti 155. pontban említett első feltétel értelmében vett – nem ipari vagy kereskedelmi jellegű, azaz a jelen ügyben környezetvédelmi jellegű közfeladat ellátására hozták létre. Egyebekben nem vitatott, hogy a Depurbaix részvénytársaságként jogi személyiséggel rendelkezik, amelynek tőkéje kizárólag állami hatóságok tulajdonában, azaz egyrészről 85%‑ban a spanyol állam, másrészről pedig 15%‑ban a Comunidad Autónoma de Cataluña önkormányzatától függő ACA tulajdonában van, ami egyúttal a spanyol állammal és annak egyik autonóm régiójával fennálló szoros kapcsolatát is bizonyítja. Ennélfogva a fenti 155. pontban említett második és harmadik feltétel is teljesül.
Ily módon a Spanyol Királyság véleményétől eltérően a Depurbaixnak – a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 1. cikkének b) pontja szerinti közjogi intézményként – ugyanezen irányelv értelmében „ajánlatkérőnek” kell minősülnie, aminek következtében a Depurbaix köteles tiszteletben tartani az ezen irányelvben előírt közbeszerzési eljárásokat.
Ebből az is következik, hogy a Depurbaixot az odaítélésről szóló határozat IV. melléklete IX. szakasza 1. pontjának a) alpontja értelmében a „közigazgatási hatóság” szerves részének kell tekinteni. Ezt az értékelést megerősíti a 2. sz. közvetlen kezelési megállapodás 5.2.c. szakasza, amely a Depurbaixot bízza meg azzal, hogy az említett megállapodás keretében rá bízott feladat megvalósítása céljából a munkálatok elvégzésére vonatkozóan harmadik felekkel szerződéseket kössön „a közigazgatási szervek által odaítélt szerződésekről szóló törvény” rendelkezéseinek tiszteletben tartása mellett. Ezen túlmenően, a szóban forgó projekt megvalósításáról szóló, 2002. június 14‑i szerződés első és második preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy az említett szerződés „formálissá teszi” a spanyol állam által a Besos tisztítóüzemének a szennyvizek biológiai kezelése céljából történő bővítésével kapcsolatos munkálatok elvégzésére vonatkozóan 2001. november 30‑án a Depurbaixnak adott „megbízást”.
Következésképpen nem lehet sikeres a Spanyol Királyság azon érve, amely szerint a Depurbaix – mint a szóban forgó projekt megvalósításáért felelős szervezet – nem közigazgatási hatóság.
Ebből egyébként az is következik, hogy az odaítélésről szóló határozat IV. melléklete IX. szakasza 1. pontja a) alpontjának megfelelően a Depurbaix – mint a valamely „közigazgatási hatóság” részét képező szervezet – csak akkor igényelhet társfinanszírozást a Kohéziós Alapból „adminisztratív kiadásaira”, ha „pénzügyi ellenőrzések, a pénzügyi és fizikai nyomon követési tevékenységek, valamint a szabálytalanságok megelőzésével kapcsolatos tevékenységek elvégzésére irányuló kötelezettség alapján sorra kerülő, megfelelően igazolt kiadásokról” van szó.
– A Depurbaix által közigazgatási hatóságként viselt kiadások támogatható jellegéről
Azt a kérdést illetően, hogy a „munkairányítási díjat” – amelyet legfeljebb 4%‑os átalányösszeg formájában kellett hozzáadni a munkaköltségekhez – „közigazgatási hatóság által viselt költségnek” kell‑e tekinteni, emlékeztetni kell arra, hogy a Spanyol Királyság lényegében azt állítja, hogy az említett „díj” nem a Depurbaix általános vagy adminisztratív költségeinek felel meg, hanem az olyan díjat képez, amely a szóban forgó projekttel kapcsolatos munkálatokat végző ajánlattevő vállalkozás részére állítólagosan nyújtott bizonyos szolgáltatások ellenértékéhez kapcsolódik. A Törvényszék által feltett egyik írásbeli kérdésre válaszul a Spanyol Királyság a Depurbaix számláival alátámasztva pontosította, hogy „a munkálatok tervezésével, irányításával, ellenőrzésével, megkezdésével, átvételével és befejezésével kapcsolatos opcionális munkák elvégzésére irányuló fizetésről, valamint a minőségellenőrzésre irányuló felügyelettel és tanulmányok elvégzésével kapcsolatos költségekről” van szó.
Ezt az állítást azonban megkérdőjelezi egyrészről a közbeszerzések odaítéléséről szóló (a fenti 145. pontban említett) rendelet VII. pontja, amelynek értelmében a Depurbaixnak jogában állt az ajánlattevő vállalkozásnak – „a fenntartási és strukturális költségeihez való hozzájárulás” címén – a munkálatok teljes költségének legfeljebb nettó 4%‑át kitevő átalányösszeget kiszámlázni, másrészről pedig a szóban forgó projekt megvalósításáról szóló – a Depurbaixot az ajánlattevő vállalkozáshoz kötő – 2002. június 14‑i szerződés 2.4. pontjának c) alpontja, amely szerint „a Depurbaixnak a minőségellenőrzésre irányuló felügyelettel és tanulmányok elvégzésével kapcsolatosakhoz hasonló általános kiadásokhoz való hozzájárulásról”, és nem az ilyen típusú különös szolgáltatásokhoz kapcsolódó pontos költségek ellenértékéről volt szó. Egyebekben a Spanyol Királyság által benyújtott számlákból kitűnik, hogy a Depurbaix az említett „díjat” egységesen és általánosan számlázta ki az ajánlattevő vállalkozásnak, annak mértékét ugyan 3 és 4% között váltogatta, minden alkalommal egységesített képlettel jelezve, hogy az „a munkálatok tervezésével, irányításával, ellenőrzésével, megkezdésével, átvételével és befejezésével kapcsolatos opcionális munkák elvégzésével, valamint a minőségellenőrzésre irányuló felügyelettel és tanulmányok elvégzésével kapcsolatos költségek” ellentételezésére irányul, anélkül azonban, hogy közelebbről is pontosította volna e szolgáltatásokat, illetve azok nyújtásának időpontját. Márpedig e körülmények között a Spanyol Királyság nem kérdőjelezheti meg a „munkairányítási díj” általános és egységes jellegét – amely díj tárgyát a Depurbaix számlái mindössze kizárólag általános és elvont jelleggel említették – arra hivatkozva, hogy az az ajánlattevő vállalkozás részére nyújtott különös szolgáltatások ellentételezésére irányult.
E feltételek mellett el kell utasítani a Spanyol Királyság azon érvét, amely szerint a „munkairányítási díjnak” megfelelő 4%‑os átalányösszeg különös szolgáltatások ellentételezését képezte.
Ezen túlmenően, még annak feltételezése mellett is, hogy az említett átalányösszeg a Depurbaix által nyújtott különös szolgáltatások díjazása, függetlenül továbbá e szolgáltatások konkrét jellegétől, az ajánlattevő vállalkozás által „munkairányítási díj” címén teljesített kifizetések nem jellemezhetők a közigazgatási hatóságok által viselt támogatható, az odaítélésről szóló határozat IV. melléklete IX. szakasza 1. pontjának a) alpontja értelmében vett kiadásokként. Tekintettel a „kiadásoknak” az odaítélésről szóló határozat IV. melléklete II. szakasza 5. pontja a) alpontjának első albekezdésében kifejtett fogalommeghatározására, amely szerint a kiadásoknak meg kell felelniük „a projekt elvégzéséért felelős szervezet által igazolt és a nála ténylegesen felmerült, kifizetett számlákkal vagy azokkal azonos bizonyító erejű könyvelési iratokkal alátámasztott kifizetéseknek”, a támogatható kiadásoknak szükségszerűen ilyen „kifizetéseken” kell alapulniuk. Ezzel szemben meg kell állapítani, hogy a Depurbaix által „munkairányítási díj” címén kiszámlázottak és nála keletkezett bevételekhez hasonló bevételek nem tartoznak a „kiadások” fogalommeghatározásának hatálya alá, ami miatt azokat a Bizottság a megtámadott határozat 27. pontjában a Depurbaixnál felmerült „közvetett kiadásoknak” minősítette. Ezzel szemben az odaítélésről szóló határozat IV. melléklete II. szakasza 5. pontjának b) alpontjából kitűnik, hogy amennyiben valamely projektből bevételek származnak, a kiadások csak rendkívüli esetben felelhetnek meg az igazolt számláknak, és hogy ez esetben be kell szerezni a Bizottság előzetes hozzájárulását, a jelen ügyben pedig erre nem került sor. Mindazonáltal ha a Depurbaixnál „munkairányítási díj” címén keletkezett bevételek támogatható kiadásoknak minősülnének, az az állítólagos szolgáltatásokhoz kapcsolódó feltételezett költségek kétszeres – azaz egyrészről az ajánlattevő vállalkozás által a Depurbaix mint ajánlatkérő és az odaítélésről szóló határozat IV. melléklete IX. szakasza 1. pontja a) alpontjának értelmében vett közigazgatási hatóság részére teljesített kifizetések, másrészről pedig a Kohéziós Alapból származó pénzügyi támogatás általi – kompenzációját eredményezné. Végezetül a Spanyol Királyság a tárgyaláson nem fejtette ki, hogy milyen indokkal és milyen jogi alapon igényelhetné az ilyen szolgáltatásokkal összefüggő költségek kétszeres kompenzációját.
A fenti megfontolások összességéből kitűnik, hogy a Bizottság a megtámadott határozat 17. pontjában helyesen állapította meg, hogy a legfeljebb 4%‑os átalányösszeg formájában a munkaköltségekhez hozzáadandó „munkairányítási díj” címén felmerülő kiadások nem támogathatók a Kohéziós Alap társfinanszírozásával. E feltételek mellett nem kell határozni a Depurbaix által állítólagosan nyújtott különféle szolgáltatások tárgyáról, valamint azoknak az odaítélésről szóló határozat IV. mellékletének a jelen ügyben nem alkalmazandó III. szakasza szerinti esetlegesen támogatható jellegéről sem.
Következésképpen el kell utasítani a negyedik jogalap első részét, amennyiben az szabálytalanság hiányában az 1386/2002 végrehajtási rendelet 17. cikkének megsértésére hivatkozik.
A negyedik jogalapnak a másodlagosan felhozott és az arányosság elvének megsértésére alapított második részéről
A Spanyol Királyság másodlagosan azt állítja, hogy a 2001.ES.16.C.PE.058 számú projektre vonatkozó pénzügyi átalánykorrekció sérti az 1386/2002 végrehajtási rendelet 17. cikkét, valamint az arányosság elvét. Az igazgatási eljárás során a Bizottság minden indokolás nélkül változtatta meg álláspontját és határozott pénzügyi átalánykorrekció alkalmazása mellett. Márpedig a jelen ügyben pontos számszerűsítést lehetett volna végezni, az ekként számszerűsített összeg alapján pedig el lehetett volna végezni a korrekciót. E pénzügyi korrekciót az ellenőrzés időpontjáig igazolt teljes összegek alapján lehetett volna elvégezni, a Spanyol Királyság által tett, a keresetlevélhez mellékelt javaslat, nem pedig valamely átalányösszeg alapján.
A Bizottság vitatja a Spanyol Királyság érveit, és a jelen jogalap második részének elutasítását kéri.
A Törvényszék emlékeztet arra, hogy a megtámadott határozat 27. pontjában a Bizottság lényegében kifejtette, hogy a Depurbaix által „munkairányítási díj” címén felszámított nem támogatható „közvetett kiadásokat” a Depurbaix által kezelt három projekt terhére írták, és hogy azok teljes összege a 2003. októberi helyszíni vizsgálatkor 9298055 eurót tett ki. A Bizottság szerint ez a spanyol környezetvédelmi minisztérium által bevezetett irányítási és ellenőrzési rendszer hiányosságát bizonyítja. A Bizottság tehát – az arányosság elvére tekintettel – a 2001.ES.16.C.PE.058 számú projektnek biztosított (85%‑os) társfinanszírozás 2% mértékű pénzügyi (átalány)korrekcióját, azaz 2324414 eurós összeget állapított meg.
Az 1386/2002 végrehajtási rendelet 17. cikkének (2) bekezdése értelmében a Bizottság csak abban az esetben alapozhatja a pénzügyi korrekciókat átalányalapra, ha a szabálytalan kiadások pontos számszerűsítése nem lehetséges vagy nem kivitelezhető, vagy amikor a szóban forgó kiadás teljes mértékű törlése aránytalan lenne.
E tekintetben arra is emlékeztetni kell, hogy a Bizottság a 2002. évi iránymutatások révén külső joghatás kiváltására irányuló igazgatási magatartási szabályokat fogadott el, és azok közzétételével kihirdette, hogy a továbbiakban e szabályokat fogja alkalmazni az azok által érintett esetekre, ekként pedig korlátozta magát mérlegelési jogkörének – a többek között az arányosság elvének alkalmazása céljából történő –gyakorlásában (lásd a fenti 130. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
A 2002. évi iránymutatások 2.3. pontja értelmében a Bizottság akkor tartja magát jogosultnak a 100%‑os maximális összegű pénzügyi (átalány)korrekció elvégzésére, amikor az irányítási és ellenőrzési rendszerben feltárt hiányosságok vagy a szóban forgó szabálytalanság „olyan súlyosak, hogy a[z uniós] szabályozás [érintett tagállam általi] teljes mértékű megsértését eredményezik”, és amelyek ekként szabálytalanná teszik az összes kifizetést. Mindazonáltal – a veszteségnek a Kohéziós Alapra nézve fennálló alacsony mértékű kockázatára, valamint a hiányosság kevésbé súlyos jellegére tekintettel – csupán 2%‑os minimális pénzügyi (átalány)korrekciót alkalmaz, amennyiben az érintett esetekben a teljesítmény a rendszer kulcselemeit illetően megfelelő, viszont teljes mértékű hiányosság áll fenn egy vagy több kiegészítő elem kezelése tekintetében.
Ezen túlmenően a 2002. évi iránymutatások 2.5. pontjának második albekezdése többek között pontosítja, hogy „a korrekció mértékét [rendes esetben] a kiadások azon részére kell alkalmazni, amely tekintetében kockázat áll fenn”, valamint hogy „amennyiben a hiányosság abból ered, hogy az érintett hatóságok elmulasztottak megfelelő ellenőrzési rendszert elfogadni, a korrekciót azon kiadások összességére alkalmazni kell, amelyek tekintetében az említett ellenőrzési rendszert kötelesek lettek volna létrehozni”. Ugyanezen albekezdés értelmében „a korrekció rendes esetben a vizsgált időszak – például egy számviteli év – során felmerült kiadásokra vonatkozik, ha [azonban] a hiányosság olyan rendszeresen előforduló szabálytalanságokból adódik, amelyek egyértelműen régi keletűek, és több év kiadásaira hatással vannak, a korrekciónak az összes olyan kiadást érintenie kell, amelyet a tagállam a rendszerhiányosság megléte során a hiányosság elhárításának hónapjáig tüntetett fel nyilatkozataiban”.
Meg kell állapítani, hogy a jelen ügyben a Bizottság mind a megtámadott határozatban, mind pedig a Törvényszékhez benyújtott írásbeli beadványaiban azt állította – anélkül, hogy ezt a Spanyol Királyság vitatta volna –, hogy a maguk a spanyol hatóságok által biztosított adatokból kitűnik, hogy a helyszíni vizsgálat idején a Depurbaix által kezelt valamennyi projekt tekintetében „munkairányítási díjként” általa felszámított teljes összeg meghaladta a 9 millió eurót. Különösen a megtámadott határozat 27. pontja pontosítja, hogy a Bizottság az arányosság elvére tekintettel a 2002. évi iránymutatások 2.3. pontjában előírt legenyhébb, azaz 2%‑os mértékű pénzügyi korrekciót alkalmazta, és azt is csak a 2001.ES.16.C.PE.058 számú projektre. A Bizottság által az írásbeli beadványaiban nyújtott magyarázatok alapján e megközelítés célja annak figyelembevétele volt, hogy egyrészről az 1386/2002 végrehajtási rendelet hatálybalépése után ez volt az első ellenőrzés az érintett régióban, másrészről pedig, hogy a spanyol hatóságok a Depurbaix által kezelt valamennyi projekt tekintetében visszavonták a „munkairányítási díjnak” megfelelő összes kiadásra vonatkozó bizonylatokat. Az eljárás során e magyarázatokat a Spanyol Királyság nem vitatta.
A Spanyol Királyság egyebekben semmire nem hivatkozott, ami azt bizonyíthatná, hogy a jelen ügyben a Bizottság megsértette az arányosság elvét vagy az említett elv tiszteletben tartása céljából maga által vállalt magatartási szabályokat. Az említett szabályok értelmében ugyanis a megállapított szabálytalanságra tekintettel az átalánykorrekciónak a 2%‑os minimális százalékarányra való korlátozása, valamint annak a kizárólag egyetlen, Depurbaix által kezelt projektre való korlátozott alkalmazása volt a Bizottság által előirányozható legmérsékeltebb szankció. E körülmények között a Spanyol Királyság nem hivatkozhat az arányosság elvének megsértésére. A Spanyol Királyság emellett nem terjesztett elő a 2002. évi iránymutatások releváns szabályai említett elv tekintetében fennálló jogszerűségének megkérdőjelezésére irányuló egyetlen érvet sem, és azt sem vitatta, hogy a megtámadott határozat 27. pontjában szereplő irányítási és ellenőrzési rendszer gyengesége a 2002. évi iránymutatások 2.3. pontjában értelmében vett „egy vagy több kiegészítő elem kezelése tekintetében teljes mértékű hiányosságot” képezett.
Ami a Spanyol Királyság azon érvét illeti, amely szerint a pénzügyi korrekcióknak a Bizottság által elvégzett ellenőrzések időpontjáig igazolt teljes összegeken, nem pedig átalányösszegen kell alapulniuk, elegendő megjegyezni, hogy a Spanyol Királyság nem terjesztett elő egyetlen olyan elemet sem, amely képes lenne alátámasztani ezt az érvet. Éppen ellenkezőleg: az 1386/2002 végrehajtási rendelet 17. cikke (2) bekezdésének megfelelően a Bizottság jogosult volt a kizárólag a 2001.ES.16.C.PE.058 számú projektre korlátozódó átalánykorrekciót elvégezni – ahogyan azt a jelen ügyben tette –, azon az alapon, hogy aránytalan lett volna az összes kiadás – köztük a Depurbaix által kezelt többi projekttel kapcsolatos kiadások – törlése. Ezen túlmenően a 2002. évi iránymutatások 2.5. pontjának második albekezdéséből kitűnik, hogy a bizonyos típusú szabálytalanságokra vonatkozó átalánykorrekciók meghatározása tekintetében ott előírt mértékek rendes esetben „a kiadások azon részére vonatkoznak, amely tekintetében kockázat áll fenn”, és nem az ellenőrzési szakaszban igazolt összegekre. Ugyanígy – időbeli szempontból – az említett rendelkezés még azt is kimondja, hogy a pénzügyi korrekció rendes esetben a vizsgált időszak, például egy számviteli év során felmerült kiadásokra vonatkozik; ennélfogva a Bizottságnak – a Spanyol Királyság állításától eltérően – nem kellett arra szorítkoznia, hogy az általa elvégzett ellenőrzés időpontjáig terjedő időszakot vegye figyelembe.
E feltételek mellett a Spanyol Királyság nem róhatja fel a Bizottságnak, hogy megsértette az arányosság elvét, amennyiben a vitatott átalánykorrekciót nem az ellenőrzés időpontjáig tanúsított teljes összegek alapján számította ki.
Következésképpen a negyedik jogalap második részét, ekként pedig e jogalap egészét el kell utasítani.
Tekintettel a fenti megfontolások összességére, a jelen kereset egészét el kell utasítani.
A költségekről
Az eljárási szabályzat 87. cikkének 2. §‑a alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
Mivel a Spanyol Királyság pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell őt saját költségei, valamint a Bizottságnál felmerült költségek viselésére.

A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (első tanács)
a következőképpen határozott:

1)
A keresetet elutasítja.

2)
A Spanyol Királyság maga viseli saját költségeit, valamint az Európai Bizottságnál felmerült költségeket.

Azizi
Frimodt Nielsen
Kancheva
Kihirdetve Luxembourgban, a 2013. szeptember 16‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
Tartalomjegyzék

Jogi háttér

A Kohéziós Alapra vonatkozó rendelkezések

A közbeszerzésekre vonatkozó releváns rendelkezések

A jogvita előzményei

Az érintett projektek

Az igazgatási eljárás

A megtámadott határozat

Eljárás és a felek kérelmei

A jogkérdésről

A megsemmisítési jogalapok összefoglalása

Az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv megsértésére alapított első jogalapról

Előzetes észrevételek

Az első jogalap egyenlő bánásmódnak, valamint az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikkének és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 36. cikkének megsértésére alapított első részéről

Az első jogalapnak az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 93/37 irányelv 30. cikke (4) bekezdésének és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződésekről szóló 92/50 irányelv 37. cikkének a kirívóan alacsony ellenértéket tartalmazó ajánlatokat illetően történő téves értelmezésére alapított második részéről

Az első jogalapnak a gazdaságilag összességében legelőnyösebb ajánlat meghatározása tekintetében a korábbi munkálatokból szerzett tapasztalatokra vonatkozó szempont alkalmazására alapított harmadik részéről

A Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet II. melléklete H. cikkének (2) bekezdése értelmében vett arányosság elvének megsértésére alapított, másodlagosan felhozott második jogalapról

A védelemhez való jognak, lényeges eljárási szabályoknak, valamint a Kohéziós Alapról szóló 1164/94 rendelet II. melléklete H. cikkének a „megfelelő ügyintézés” elvének sérelme okán történő megsértésére alapított, másodlagosan felhozott harmadik jogalapról

Az 1386/2002 végrehajtási rendelet 17. cikkének a tényleges szabálytalanságok hiánya miatti megsértésére, valamint másodlagosan a Depurbaix által kezelt projektre vonatkozó pénzügyi korrekció meghatározása során az arányosság elvének megsértésére alapított negyedik jogalapról

Előzetes észrevétel

A negyedik jogalapnak az 1386/2002 végrehajtási rendelet 17. cikkének megsértésére alapított első részéről

– A felek érveinek összefoglalása

– A megtámadott határozat és az odaítélésről szóló határozat tartalmának összefoglalása

– A Depurbaix közigazgatási hatósági minőségéről

– A Depurbaix által közigazgatási hatóságként viselt kiadások támogatható jellegéről

A negyedik jogalapnak a másodlagosan felhozott és az arányosság elvének megsértésére alapított második részéről

A költségekről
(
*1
)	Az eljárás nyelve: spanyol.