CELEX: 62013CJ0196
Manquement d’État
Directives 75/442/CEE, 91/689/CEE et 1999/31/CE
Gestion des déchets
Arrêt de la Cour constatant un manquement
Inexécution
Article 260, paragraphe 2, TFUE
Sanctions pécuniaires
Astreinte
Somme forfaitaire

Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour:
—
de constater que, en n’ayant pas adopté toutes les mesures nécessaires que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (C‑135/05,
EU:C:2007:250
), dans lequel la Cour a déclaré que la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4, 8 et 9 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (
JO L 194, p. 39
), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (
JO L 78, p. 32
, ci‑après la «directive 75/442»), de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 91/689/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux (
JO L 377, p. 20
), ainsi que de l’article 14, sous a) à c), de la directive 1999/31/CE du Conseil, du 26 avril 1999, concernant la mise en décharge des déchets (
JO L 182, p. 1
), cet État membre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE;
—
de condamner la République italienne à verser à la Commission une astreinte d’un montant de 256819,20 euros par jour de retard dans l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
), à compter de la date du prononcé du présent arrêt;
—
de condamner la République italienne à verser à la Commission une somme forfaitaire dont le montant résulte de la multiplication d’un montant journalier de 28089,60 euros par le nombre de jours durant lesquels l’infraction a persisté, compris entre la date du prononcé de l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
) et celle du présent arrêt, ainsi que
—
de condamner la République italienne aux dépens.
Le cadre juridique
La directive 75/442
Aux termes de l’article 4 de la directive 75/442:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement [...]
[...]
Les États membres prennent, en outre, les mesures nécessaires pour interdire l’abandon, le rejet et l’élimination incontrôlée des déchets.»
L’article 8 de cette directive imposait aux États membres de prendre les dispositions nécessaires pour que tout détenteur de déchets soit les remette à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise qui effectue les opérations visées aux annexes II A ou II B de ladite directive, soit en assure lui-même la valorisation ou l’élimination en se conformant aux dispositions de la même directive.
L’article 9, paragraphe 1, de la directive 75/442 prévoyait que, aux fins de l’application, notamment, de l’article 4 de cette directive, tout établissement ou toute entreprise qui effectuait des opérations d’élimination de déchets devait obtenir une autorisation de l’autorité compétente chargée de mettre en œuvre les dispositions de ladite directive. L’article 9, paragraphe 2, de la même directive précisait que ces autorisations pouvaient être accordées pour une durée déterminée, être renouvelables, être assorties de conditions et d’obligations ou, notamment si la méthode d’élimination envisagée n’était pas acceptable du point de vue de la protection de l’environnement, être refusées.
La directive 75/442 a été abrogée et remplacée par la directive 2006/12/CE du Parlement européen et du Conseil, du 5 avril 2006, relative aux déchets (
JO L 114, p. 9
), elle-même abrogée et remplacée par la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives (
JO L 312, p. 3
). Les articles 4, 8 et 9 de la directive 75/442 sont repris, en substance, aux articles 13, 15, 23 et 36, paragraphe 1, de la directive 2008/98.
La directive 91/689
L’article 2, paragraphe 1, de la directive 91/689 disposait:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour exiger que, sur chaque site de déversement (décharge) de déchets dangereux, ces déchets soient inventoriés et identifiés.»
Ladite directive a été abrogée par la directive 2008/98. L’article 2, paragraphe 1, de la directive 91/689 est repris, en substance, à l’article 35, paragraphes 1 et 2, de la directive 2008/98.
La directive 1999/31
L’article 14, sous a) à c), de la directive 1999/31 prévoit:
«Les États membres prennent des mesures pour que les décharges autorisées ou déjà en exploitation au moment de la transposition de la présente directive ne puissent continuer à fonctionner que si [...]
a)
Dans un délai d’un an à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1, [soit au plus tard le 16 juillet 2002], l’exploitant d’une décharge prépare et présente, pour approbation, à l’autorité compétente un plan d’aménagement du site comprenant les éléments énumérés à l’article 8 ainsi que toute mesure corrective qu’il estime nécessaire pour se conformer aux exigences de la présente directive à l’exception de celles exposées à l’annexe I, point 1.
b)
À la suite de la présentation du plan d’aménagement, l’autorité compétente prend une décision définitive quant à la poursuite de l’exploitation sur la base dudit plan d’aménagement et de la présente directive. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour qu’il soit procédé, dans les meilleurs délais, conformément à l’article 7, point g), et à l’article 13, à la désaffectation des sites qui n’ont pas obtenu, conformément à l’article 8, l’autorisation de poursuivre leurs opérations.
c)
Sur la base du plan d’aménagement du site approuvé, l’autorité compétente autorise les travaux nécessaires et fixe une période transitoire pour l’exécution du plan. Toute décharge existante doit être conforme aux exigences de la présente directive à l’exception de celles énoncées à l’annexe I, point 1, dans un délai de huit ans à compter de la date fixée à l’article 18, paragraphe 1 [soit au plus tard le 16 juillet 2009].»
En vertu de l’article 18, paragraphe 1, de cette directive, les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à celle-ci au plus tard le 16 juillet 2001, soit deux ans à compter de son entrée en vigueur, et en informent immédiatement la Commission.
L’arrêt Commission/Italie
Dans son arrêt Commission/Italie (
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), rendu le 26 avril 2007, la Cour a accueilli le recours en manquement introduit par la Commission au titre de l’article 226 CE après avoir constaté que la République italienne avait manqué d’une manière générale et persistante aux obligations relatives à la gestion des déchets qui lui incombaient en vertu des articles 4, 8 et 9 de la directive 75/442, de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 91/689, ainsi que de l’article 14, sous a) à c), de la directive 1999/31 en n’ayant pas pris toutes les mesures nécessaires à l’exécution de ces dispositions.
La procédure précontentieuse
Dans le cadre du contrôle de l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (
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), la Commission a, par lettre du 8 mai 2007, demandé aux autorités italiennes de décrire les mesures que celles-ci avaient adoptées aux fins de l’exécution de cet arrêt. Une réunion s’est tenue à Bruxelles, le 11 juin 2007, entre les services de la Commission et les autorités italiennes au cours de laquelle ces dernières se sont engagées à fournir à la Commission la liste actualisée des mesures nécessaires pour se conformer audit arrêt.
Par lettres du 10 juillet 2007, du 26 septembre 2007, du 31 octobre 2007 et du 26 novembre 2007, les autorités italiennes ont notamment présenté le système législatif répressif national en matière de gestion des déchets et certaines initiatives relatives à cette gestion, ainsi qu’une synthèse, région par région, de la situation des sites recensés dans le rapport du Corpo Forestale dello Stato (administration nationale des forêts, ci-après le «CFS») de l’année 2002.
Considérant que la République italienne lui avait communiqué de manière incomplète les mesures prises pour exécuter l’arrêt Commission/Italie (
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), la Commission a adressé à cette dernière une lettre de mise en demeure le 1
er
février 2008, dans laquelle elle l’a invité à présenter ses observations à cet égard, dans un délai de deux mois. Entre le 10 avril 2008 et le 26 mai 2008, cet État membre a communiqué, à plusieurs reprises, à la Commission de nouvelles données relatives à chacune des régions italiennes et aux provinces autonomes de Trente et de Bolzano, ainsi que des informations sur le nouveau système national de surveillance du territoire.
Lors d’une réunion qui s’est tenue à Bruxelles le 24 septembre 2008, et dans une lettre du 12 novembre 2008, la Commission a critiqué la teneur des informations communiquées par la République italienne. Après avoir examiné les divers documents qui lui ont été soumis, par la suite, par cet État membre, la Commission lui a adressé, sur le fondement de l’article 228, paragraphe 2, CE, un avis motivé le 26 juin 2009, dans lequel elle a conclu à la persistance du manquement général qui avait été constaté par la Cour dans l’arrêt Commission/Italie (
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).
À la demande de la République italienne, le délai imparti à cette dernière par la Commission pour répondre à cet avis motivé a été prorogé jusqu’au 30 septembre 2009. La réponse de cet État membre est parvenue à la Commission le 1
er
octobre 2009. À la suite de cette réponse, ledit État membre lui a communiqué, entre le 13 octobre 2009 et le 19 février 2013, d’autres documents actualisés relatifs à l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (
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).
En premier lieu, au vu des éléments transmis par la République italienne, la Commission a estimé que cet État membre n’avait pas encore pris la totalité des mesures que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (
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), dans la mesure où 218 sites se trouvant sur le territoire de 18 des 20 régions italiennes n’étaient pas conformes aux articles 4 et 8 de la directive 75/442. En deuxième lieu, la Commission a déduit de l’existence de ces 218 sites illégaux qu’il existait nécessairement des sites fonctionnant sans avoir fait l’objet d’une autorisation en violation de l’article 9 de cette directive. En troisième lieu, la Commission a considéré que 16 de ces 218 sites non conformes contenaient des déchets dangereux sans qu’y soient respectées les prescriptions de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 91/689. En dernier lieu, la Commission a estimé que la République italienne n’avait pas rapporté la preuve, en ce qui concerne cinq des décharges existantes à la date du 16 juillet 2001, qu’elles avaient fait l’objet d’un plan d’aménagement ou d’une mesure définitive de désaffectation conformément à l’article 14 de la directive 1999/31.
Considérant que la République italienne n’avait pas pris, dans le délai imparti dans l’avis motivé, tel que prorogé par la Commission, toutes les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (
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), la Commission a, le 16 avril 2013, introduit le présent recours.
Les développements intervenus au cours de la présente procédure
Par courrier du 10 avril 2014, la Cour a demandé à la République italienne et à la Commission de fournir, le 16 mai 2014 au plus tard, des renseignements actualisés sur l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (
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). Devaient également être spécifiées les nouvelles décharges recensées après l’année 2002 mentionnées par les parties dans leurs mémoires.
Dans sa réponse, la République italienne a établi une synthèse actualisée des interventions entreprises dans les 218 sites visés par la Commission dans sa requête. Cet État membre a également fourni une liste de 71 nouveaux sites qui, selon lui, bien que n’étant pas identifiés dans le rapport du CFS de l’année 2002, sont visés par les griefs de la Commission.
Pour sa part, la Commission a affirmé, tout d’abord, dans sa réponse à la demande de renseignements de la Cour et lors de l’audience, que, selon les informations les plus récentes dont elle disposait, 198 sites ne sont pas encore conformes à l’article 4 de la directive 75/442 et que, parmi ceux-ci, deux sites ne sont pas non plus conformes aux articles 8 et 9 de cette directive et quatorze ne sont pas conformes à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 91/689. Ensuite, il résulterait des informations échangées lors d’une réunion qui a eu lieu le 23 mai 2014 entre les autorités italiennes et la Commission qu’il ne reste que deux décharges non conformes à l’article 14 de la directive 1999/31. Enfin, aucun nouveau site recensé par les autorités italiennes ne ferait l’objet du présent recours.
Sur la recevabilité du recours
Argumentation des parties
La République italienne conteste la recevabilité du présent recours, premièrement, en soutenant que les sources d’information sur lesquelles la Commission s’appuie pour fonder son recours, notamment, les rapports du CFS et les déclarations faites par cet État membre au cours de rencontres informelles avec la Commission, ne sauraient fonder un recours au titre de l’article 260, paragraphe 2, TFUE dans la mesure où les sanctions pécuniaires susceptibles d’être prononcées dans le cadre d’une telle procédure se rapportent à des manquements spécifiques à chaque décharge illicite.
Deuxièmement, cet État membre reproche à la Commission d’avoir élargi le champ du présent recours en prenant en compte dans l’appréciation des mesures devant être prises par les autorités italiennes au titre de l’article 260, paragraphe 2, TFUE de nouveaux sites qui ne figurent pas dans le rapport du CFS.
Troisièmement, par une note du 14 juin 2011 adressée à la République italienne, la Commission aurait résumé l’objet du litige d’une manière différente de celle adoptée pour la rédaction de l’avis motivé de sorte qu’elle aurait dû émettre un nouvel avis motivé.
Quatrièmement, la République italienne fait valoir que l’arrêt Commission/Italie (
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) ne fait aucune référence à des insuffisances affectant la législation italienne et que la Commission n’a pas identifié les dispositions spécifiques de cette législation qu’elle juge inadéquates. À défaut de telles indications, la République italienne serait placée dans l’impossibilité de se défendre et le recours serait irrecevable. En tout état de cause, l’application de la réglementation nationale en cause serait rendue difficile par la complexité de la situation à assainir.
Cinquièmement, la République italienne estime qu’elle a toujours fait preuve de la plus grande diligence pour remédier au manquement constaté par la Cour dans son arrêt Commission/Italie (
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). Cet État membre conclut ainsi au rejet du présent recours.
Pour sa part, la Commission rappelle, premièrement, que la Cour a déjà jugé, dans son arrêt Commission/Italie (
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), que le rapport du CFS pouvait être considéré comme une source valable d’informations aux fins de l’engagement d’une procédure d’infraction et que les discussions à ces fins, lors des réunions entre la Commission et les autorités italiennes, ont été menées sur la base de ce document.
Deuxièmement, la Commission soutient qu’il est tout à fait légitime de prendre en compte, au stade de l’exécution de l’arrêt, d’autres sites non conformes connus des administrations compétentes dans la mesure où ces sites relèvent nécessairement du manquement général et persistant constaté dans l’arrêt Commission/Italie (
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).
Troisièmement, la note du 14 juin 2011 présenterait simplement la situation telle qu’elle avait évolué depuis l’envoi de l’avis motivé. Il n’aurait donc pas été nécessaire d’adresser à la République italienne un nouvel avis motivé.
Quatrièmement, il serait fondamental que la République italienne dispose d’un cadre législatif approprié à une bonne gestion des déchets. À cet égard, les autorités italiennes elles-mêmes auraient considéré qu’une modification législative permettrait l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
).
Cinquièmement, la Commission fait valoir que les autorités italiennes n’ont commencé à lui présenter des informations cohérentes et crédibles qu’après l’envoi de l’avis motivé.
Appréciation de la Cour
Faute de porter sur la recevabilité du recours de la Commission, l’argument de la République italienne relatif à la force probante des éléments sur lesquels la Commission s’est appuyée dans le cadre de la présente affaire, notamment le rapport du CFS et les déclarations de cet État membre, doit être rejeté.
En ce qui concerne la fin de non-recevoir soulevée par la République italienne, tirée de la mention de nouveaux sites non conformes dans la requête de la Commission, il convient de relever que la procédure prévue à l’article 260, paragraphe 2, TFUE doit être considérée comme une procédure judiciaire spéciale d’exécution des arrêts de la Cour, en d’autres termes, comme une voie d’exécution. Par conséquent, ne peuvent être traités dans le cadre de celle-ci que les manquements aux obligations incombant à l’État membre en vertu des traités, que la Cour, sur la base de l’article 258 TFUE, a considérés comme fondés (voir arrêt Commission/Allemagne, C‑95/12,
EU:C:2013:676
, point 23).
Toutefois, en l’occurrence, il y a lieu de rappeler que, dans son arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
), la Cour a constaté un manquement de nature générale et persistante en s’appuyant non seulement sur le rapport du CFS de l’année 2002, mais également sur d’autres éléments d’information, tels que des rapports élaborés par des commissions parlementaires nationales d’enquête ou des documents officiels provenant, en particulier, des autorités régionales. Dans ces conditions, dans la mesure où la République italienne se borne à reprocher à la Commission d’avoir visé des sites dans le cadre du présent recours, malgré le fait qu’ils ne figurent pas dans le rapport du CFS, ledit argument doit être rejeté, de tels sites devant être considérés comme nécessairement englobés dans le manquement général et persistant constaté à l’occasion du premier recours au titre de l’article 226 CE (devenu article 258 TFUE) (voir, par analogie, dans le cadre d’un recours au titre de l’article 226 CE, arrêt Commission/Irlande, C‑494/01,
EU:C:2005:250
, points 37 à 39).
Quant à la conclusion que la République italienne infère de la note du 14 juin 2011, selon laquelle la Commission aurait élargi l’objet du litige par rapport à celui de l’avis motivé, il est de jurisprudence constante que, dès lors que la Commission est tenue, dans l’avis motivé émis en application de l’article 228, paragraphe 2, CE, de préciser les points sur lesquels l’État membre concerné ne s’est pas conformé à l’arrêt de la Cour constatant le manquement, l’objet du litige ne saurait être étendu à des obligations non visées dans l’avis motivé, sous peine de constituer une violation des formes substantielles garantissant la régularité de la procédure (voir arrêt Commission/Portugal, C‑457/07,
EU:C:2009:531
, point 60).
Or, en l’occurrence, ainsi que M
me
l’avocat général l’a relevé au point 35 de ses conclusions, force est de constater que la République italienne ne justifie pas de ce que les obligations visées dans l’avis motivé émis dans le cadre de la présente affaire auraient été modifiées par ladite note. La fin de non-recevoir relative à cette même note doit donc être rejetée.
En outre, en affirmant la nécessité pour la République italienne de modifier sa législation pour les besoins de l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
), la Commission n’invoque pas une obligation dont la violation n’a pas été constatée par la Cour dans cet arrêt, mais se borne à indiquer, aux fins d’établir le manquement reproché, la nature de mesures que, selon la Commission, cet État membre doit prendre pour se conformer audit arrêt.
S’agissant de l’argument selon lequel la République italienne a coopéré avec la Commission tout au long de la procédure, il suffit de constater que, si cette circonstance, à la supposer avérée, peut être prise en considération lors de la détermination de sanctions pécuniaires, elle n’est pas susceptible d’affecter la recevabilité du recours.
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours est recevable.
Sur le manquement
Argumentation des parties
La Commission estime, au vu des informations transmises par les autorités italiennes dans leur réponse du 1
er
octobre 2009 et de celles, complémentaires, figurant dans une note du 30 octobre 2009, que, à l’expiration de la prorogation du délai imparti dans l’avis motivé, l’ensemble du territoire de la République italienne, à l’exception de la région du Val d’Aoste, comptait 368 voire 422 sites non conformes aux articles 4, 8 et 9 de la directive 75/442. Parmi ceux-ci 15 voire 23 contenant des déchets dangereux ne seraient pas non plus conformes à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 91/689. La Commission explique que, d’après ces informations, les travaux d’assainissement ou de réhabilitation étaient, selon les sites, soit inachevés, soit seulement programmés, soit restants à prévoir. D’autres sites auraient été mis sous séquestre.
La Commission soutient que la République italienne aurait dû mettre en place des mesures structurelles à caractère général et durable pour remédier au manquement général et persistant constaté par la Cour dans son arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
). La constatation d’un manquement de cette nature témoignerait de ce que le système répressif prévu par la réglementation nationale était inadéquat et aurait d’ailleurs conduit les autorités italiennes à prévoir de le réformer aux fins de l’exécution de cet arrêt.
La Commission a précisé, lors de l’audience, que le désaccord entre les parties porte sur les obligations découlant de l’article 4 de la directive 75/442 et non pas sur le nombre de sites illégaux. En vertu de cet article 4, premier alinéa, la République italienne serait tenue non seulement d’enlever les déchets et de ne plus utiliser les sites concernés comme décharges, mais également d’apprécier pour chaque site si des mesures de valorisation sont nécessaires. Ainsi, si l’article 4 de cette directive impose, à son second alinéa, aux États membres de prendre des mesures nécessaires pour interdire l’abandon, le rejet et l’élimination incontrôlée des déchets, de telles mesures ne suffiraient pas pour respecter les obligations découlant de son premier alinéa. Or, selon les informations disponibles à la date de l’audience, les opérations d’assainissement et/ou de réhabilitation de ces sites, localisés dans la quasi-totalité des régions italiennes, seraient encore en cours.
S’agissant de l’article 14, sous a) à c), de la directive 1999/31, la Commission soutient que, à l’expiration de la prorogation du délai imparti dans l’avis motivé, au moins 93 décharges existantes à la date du 16 juillet 2001, situées dans plus de dix régions, ne répondaient pas aux exigences de cet article. D’après la réponse des autorités italiennes à l’avis motivé, pour certains sites, aucun plan d’aménagement n’aurait été présenté ni approuvé et aucune décision définitive quant à leur fermeture ou à leur désaffectation n’aurait encore été prise. Pour d’autres sites, les données fournies auraient été incomplètes ou auraient manqué de clarté de sorte que, par exemple, pour certaines décharges, la preuve de leur fermeture ou de leur désaffectation à la date d’échéance du délai fixé dans l’avis motivé n’était pas rapportée. Pour d’autres décharges encore, aucune information n’aurait été transmise.
La République italienne considère, en revanche, qu’elle a pris toutes les mesures nécessaires aux fins de l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
).
Tout d’abord, elle fait valoir que les autorités nationales ont sécurisé tous les sites et que l’article 4 de la directive 75/442 n’impose pas d’obligation de réhabilitation ou d’assainissement des sites. Ensuite, aucune violation des articles 8 et 9 de la directive 75/442 ne serait établie dès lors que la totalité des 218 sites qualifiés, dans la requête, de non conformes au jour de la saisine de la Cour était inactive à la date de l’expiration du délai prévu par l’avis motivé. En outre, la plupart de ces sites seraient assainis ou en cours de réaffectation aux utilisations foncières traditionnelles. Enfin, les décharges désignées par la Commission comme ne répondant pas aux prescriptions de l’article 14, sous a) à c), de la directive 1999/31 étant fermées, cette disposition ne leur serait plus applicable.
Appréciation de la Cour
À titre liminaire, il convient de rappeler que, le traité FUE ayant supprimé, dans la procédure en manquement au titre de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, l’étape relative à l’émission d’un avis motivé, la date de référence pour apprécier l’existence d’un manquement au titre de l’article 260, paragraphe 1, TFUE est celle de l’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure émise en vertu de cette disposition (voir arrêt Commission/Espagne, C‑184/11,
EU:C:2014:316
, point 35 et jurisprudence citée).
Toutefois, lorsque la procédure en manquement a été engagée sur le fondement de l’article 228, paragraphe 2, CE et qu’un avis motivé a été émis avant la date de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, à savoir le 1
er
décembre 2009, la date de référence pour apprécier l’existence d’un manquement est celle de l’expiration du délai fixé dans cet avis motivé (voir arrêt Commission/Espagne,
EU:C:2014:316
, point 36 et jurisprudence citée).
Dans la présente affaire, la Commission ayant émis l’avis motivé le 26 juin 2009 sur le fondement de l’article 228, paragraphe 2, CE, la date de référence pour apprécier l’existence du manquement est celle de l’expiration, après prorogation par la Commission, du délai fixé dans cet avis motivé, à savoir le 30 septembre 2009.
Par ailleurs, selon la jurisprudence de la Cour, il incombe à la Commission, dans le cadre d’une telle procédure, de fournir à la Cour les éléments nécessaires pour déterminer l’état d’exécution par un État membre d’un arrêt en manquement. Dès lors que la Commission a fourni suffisamment d’éléments faisant apparaître la persistance du manquement, il appartient à l’État membre concerné de contester de manière substantielle et détaillée les données présentées et leurs conséquences (voir arrêt Commission/Italie, C‑119/04,
EU:C:2006:489
, point 41 et jurisprudence citée).
En premier lieu, s’agissant des griefs de la Commission tirés du non-respect des dispositions de la directive 75/442, il convient d’examiner successivement les arguments se rapportant aux articles 4, 8 et 9 de cette directive.
En ce qui concerne, premièrement, le grief relatif à la violation de l’article 4 de la directive 75/442, la Commission soutient que le respect de cet article exige non pas simplement de fermer ou de sécuriser les sites, mais également d’assainir les anciens sites illégaux.
À cet égard, la Cour a rappelé, au point 37 de son arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
), que, même si l’article 4, premier alinéa, de la directive 75/442 ne précise pas le contenu concret des mesures qui doivent être prises pour assurer que les déchets soient valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement, il n’en reste pas moins que cette disposition lie les États membres quant à l’objectif à atteindre, tout en leur laissant une marge d’appréciation dans l’évaluation de la nécessité de telles mesures (voir également, en ce sens, arrêts Commission/Irlande,
EU:C:2005:250
, point 168; Commission/Portugal, C‑37/09,
EU:C:2010:331
, point 35, et Commission/Grèce, C‑600/12,
EU:C:2014:2086
, point 51). Il n’est donc pas possible, en principe, de déduire directement de la non-conformité d’une situation de fait avec les objectifs fixés à l’article 4, premier alinéa, de cette directive que l’État membre concerné a nécessairement manqué aux obligations imposées par celle-ci. Toutefois, la Cour a déjà constaté qu’une dégradation significative de l’environnement pendant une période prolongée sans intervention des autorités compétentes révèle, en principe, que l’État membre concerné a outrepassé la marge d’appréciation que lui confère cette disposition (voir également en ce sens, notamment, arrêts Commission/Irlande,
EU:C:2005:250
, point 169; Commission/Portugal,
EU:C:2010:331
, point 36, et Commission/Grèce,
EU:C:2014:2086
, point 52).
À ce sujet, la Cour a eu l’occasion de juger, d’une part, qu’une dégradation de l’environnement est inhérente à la présence de déchets dans une décharge peu importe la nature des déchets en cause et, d’autre part, que le seul fait de fermer une décharge ou de recouvrir des déchets avec de la terre et des déblais ne saurait suffire au respect des obligations découlant notamment de l’article 4 de la directive 75/442 (voir, en ce sens, arrêt Commission/Portugal,
EU:C:2010:331
, point 37).
Dans ces conditions, il y a lieu de rejeter l’argument de la République italienne selon lequel les mesures de fermeture et de sécurisation des sites visés par la Commission dans le cadre du présent recours, à les supposer avérées, suffisent pour se conformer aux exigences définies à l’article 4 de la directive 75/442. Au contraire, ainsi que le fait valoir à juste titre la Commission et l’expose M
me
l’avocat général aux points 65 et 66 de ses conclusions, un État membre est également tenu, au titre de cet article 4, de vérifier si un assainissement des anciens sites illégaux est nécessaire et, le cas échéant, de les assainir.
Il convient d’ajouter que les visites et les inspections des décharges illégales effectuées par les autorités italiennes ainsi que les synthèses auxquelles elles ont donné lieu témoignent de la pleine conscience qu’a la République italienne de la menace que représentent ces décharges pour la santé de l’homme et l’environnement. De même, ainsi que le souligne M
me
l’avocat général au point 67 de ses conclusions, la République italienne a fourni, au fil de la présente affaire, des renseignements sur l’assainissement de décharges. Cet État membre ne saurait donc prétendre qu’il n’aurait pas eu connaissance de ce que l’exécution complète de l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
) impliquait que soient également prises des mesures relatives à l’assainissement des décharges en cause.
En l’occurrence, il est constant que, dans certains sites, des travaux d’assainissement étaient encore en cours ou n’étaient pas commencés à l’expiration de la prorogation du délai imparti dans l’avis motivé. Pour d’autres sites, la République italienne ne fournit aucun élément permettant de déterminer la date à laquelle les opérations d’assainissement seraient, le cas échéant, mises en œuvre. Dans ces circonstances, force est de constater que les travaux d’assainissement requis pour les sites visés par la Commission n’étaient pas achevés au terme de la prorogation du délai fixé dans l’avis motivé.
Il résulte de ce qui précède que le grief de la Commission tiré d’une violation persistante de l’article 4 de la directive 75/442 est fondé.
S’agissant, deuxièmement, du grief relatif à la violation de l’article 8 de la directive 75/442, il convient de rappeler que cet article, qui assure notamment la mise en œuvre du principe d’action préventive, prévoit qu’il incombe aux États membres de vérifier que le détenteur de déchets les remette à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise qui effectue les opérations d’élimination ou de valorisation de déchets ou que ce détenteur en assure lui‑même la valorisation ou l’élimination en se conformant aux dispositions de cette directive (voir arrêt Commission/Irlande,
EU:C:2005:250
, point 179 et jurisprudence citée).
La Cour a, par ailleurs, jugé qu’il n’est pas satisfait à une telle obligation lorsqu’un État membre se limite à ordonner la mise sous séquestre de la décharge illégale et à diligenter une procédure pénale contre l’exploitant de celle‑ci (voir, notamment, arrêts Commission/Irlande,
EU:C:2005:250
, point 182 et jurisprudence citée, ainsi que Commission/Portugal,
EU:C:2010:331
, point 55).
Dans la présente affaire, la République italienne ne soutient nullement que, faute de valorisation ou d’élimination des déchets en cause par leur détenteur, ces déchets ont été remis à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise qui effectue ces opérations. Cet État membre fait uniquement valoir que les sites en cause étaient fermés à la date de l’expiration de la prorogation du délai imparti dans l’avis motivé et que les sanctions pénales prévues en la matière par le droit italien sont adéquates.
Il s’ensuit que, à l’échéance de cette prorogation, la République italienne continuait à ne pas satisfaire à l’obligation spécifique que lui impose l’article 8 de la directive 75/442 et que le grief de la Commission relatif à la violation de cet article doit être accueilli.
Troisièmement, en ce qui concerne le grief relatif à la violation de l’article 9 de la directive 75/442, il convient de rappeler d’emblée que cet article impose aux États membres des obligations de résultat formulées d’une manière claire et non équivoque, en vertu desquelles les entreprises ou les établissements qui effectuent des opérations d’élimination de déchets sur le territoire de ces États doivent être titulaires d’une autorisation. Il appartient donc aux États membres de s’assurer que le régime d’autorisation mis en place est effectivement appliqué et respecté, notamment en réalisant des contrôles appropriés à cet effet et en assurant la cessation et la sanction effectives des opérations réalisées sans autorisation (voir, en ce sens, arrêt Commission/Irlande,
EU:C:2005:250
, points 116 et 117).
En outre, il y a lieu de relever que le régime d’autorisation visé à l’article 9 de cette directive est destiné, ainsi qu’il ressort du libellé même de cette disposition, à permettre l’application correcte de l’article 4 de celle‑ci, notamment en assurant que les opérations d’élimination effectuées sous le couvert de telles autorisations répondent aux diverses exigences posées par ce dernier article (voir, en ce sens, arrêt Commission/Irlande,
EU:C:2005:250
, points 118 et 131).
Il s’ensuit que le simple fait de fermer une décharge ne suffit pas davantage à se conformer à l’obligation découlant de l’article 9 de la directive 75/442 qu’à celles résultant des articles 4 et 8 de cette directive.
Dans la présente affaire, la République italienne se borne à affirmer, également à l’égard de la violation de l’article 9 de la directive 75/442 qui lui est reprochée, que tous les sites visés par la Commission étaient fermés à l’expiration du délai imparti. Par ailleurs, cet État membre reconnaît dans ses mémoires que les exploitants de certains de ces sites n’ont jamais disposé d’une autorisation au sens de cet article. Il en résulte que, à la date à laquelle a expiré la prorogation du délai imparti dans l’avis motivé, la République italienne continuait à manquer à son obligation résultant dudit article, de sorte que le grief de la Commission relatif à ce même article doit être accueilli.
En deuxième lieu, s’agissant du grief relatif à la violation de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 91/689, les États membres doivent, selon cette disposition, prendre les mesures nécessaires pour exiger que, sur chaque site de déversement de déchets dangereux, ces déchets soient inventoriés et identifiés.
Il résulte du libellé même de cette disposition que les États membres ont l’obligation d’inventorier et d’identifier d’une manière systématique chacun des déchets dangereux déversés sur leur territoire, pour veiller ainsi, conformément à l’objectif énoncé au sixième considérant de ladite directive, à ce que l’élimination et la valorisation des déchets dangereux fassent l’objet d’une surveillance aussi complète que possible (arrêt Commission/Grèce, C‑163/03,
EU:C:2005:226
, point 63).
En l’occurrence, il suffit de constater que la République italienne n’a pas soutenu, et encore moins établi, que, à l’expiration de la prorogation du délai imparti dans l’avis motivé, elle avait procédé à un inventaire et à une identification exhaustifs de chacun des déchets dangereux déversés dans les décharges visées par la Commission au titre de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 91/689. Par conséquent, à cette date, la République italienne continuait à ne pas assurer le respect de l’obligation découlant de cette disposition.
En troisième lieu, s’agissant du grief relatif à la violation de l’article 14, sous a) à c), de la directive 1999/31, il convient de rappeler que, en autorisant l’exploitation d’une décharge sans qu’un plan d’aménagement ait été préalablement soumis à l’approbation des autorités compétentes et approuvé, un État membre manque aux obligations qui lui incombent en vertu de cette disposition (voir, en ce sens, arrêt Commission/Slovaquie, C‑331/11,
EU:C:2013:271
, points 34 à 39).
En l’occurrence, il convient de relever que la République italienne ne soutient nullement que des plans d’aménagement au sens de l’article 14 de la directive 1999/31 ont été déposés auprès de l’autorité compétente pour les sites en question. Cet État membre se borne à faire valoir que toutes les décharges visées au titre de la violation de cet article étaient fermées à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé. Or, ainsi qu’il ressort des mémoires dudit État membre, certaines desdites décharges ont été ouvertes sans autorisation et aucune mesure formelle de fermeture n’a été adoptée pour ces sites. Dans ces conditions, force est de constater que, à cette date, la République italienne continuait à manquer également aux obligations résultant de l’article 14, sous a) à c), de cette directive.
Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de constater que, en n’ayant pas pris, à la date de l’expiration, après prorogation par la Commission, du délai imparti dans l’avis motivé, toutes les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
), la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE.
Sur les sanctions pécuniaires
Argumentation des parties
La Commission demande que soit ordonné le versement à la fois d’une astreinte et d’une somme forfaitaire au motif que la seule infliction d’une astreinte au titre de l’article 260 TFUE ne suffirait pas à inciter les États membres à exécuter sans délai leurs obligations à la suite de la constatation de manquements au titre de l’article 258 TFUE.
S’agissant du montant desdites astreinte et somme forfaitaire, la Commission se fonde sur sa communication du 13 décembre 2005, intitulée «Mise en œuvre de l’article [260 TFUE]» [SEC(2005) 1658], telle que mise à jour par la communication de la Commission du 31 août 2012, intitulée «Mise à jour des données utilisées pour le calcul des sommes forfaitaires et des astreintes que la Commission proposera à la Cour de justice dans le cadre de procédures d’infraction» [C(2012) 6106 final].
En l’occurrence, la Commission considère qu’une astreinte de 256819,20 euros par jour est adaptée aux circonstances. Ce montant serait obtenu par la multiplication d’un forfait de base de 640 euros par jour, d’un coefficient de gravité de 8 sur une échelle de 1 à 20, d’un coefficient de durée de 3 sur une échelle de 1 à 3 et d’un facteur fixe, dit facteur «n», reflétant à la fois la capacité de paiement de la République italienne et le nombre de voix dont cette dernière dispose au Conseil de l’Union européenne, à savoir 16,72.
S’agissant de la gravité de l’infraction, la Commission rappelle, en premier lieu, l’importance des dispositions en question, qui constituent un instrument fondamental aux fins de la protection de la santé de l’homme et de l’environnement. Au vu de l’importance particulière de l’article 4 de la directive 75/442 (Commission/Grèce, C‑387/97,
EU:C:2000:356
), le fait que certains sites soient désormais conformes aux articles 8 et 9 de cette directive ne pourrait avoir qu’une incidence réduite sur la sanction que la Cour devrait infliger. Il conviendrait également de rappeler que la Cour a constaté dans son arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
) que la République italienne avait manqué à ses obligations «d’une manière générale et persistante».
En deuxième lieu, la Commission met en exergue les effets de l’infraction sur les intérêts publics et privés, notamment les odeurs nauséabondes et le bruit qui accompagnent le déversement des déchets, la pollution du milieu environnant, les risques de répercussion de cette pollution sur la santé humaine et l’altération des paysages naturels.
La Commission fait valoir, en troisième lieu, que la jurisprudence de la Cour en matière d’élimination des déchets est constante et que les dispositions enfreintes ont, dès lors, une portée claire et univoque.
En quatrième lieu, même si la situation s’est considérablement améliorée depuis le commencement de la procédure, où 5301 sites illégaux avaient été recensés, il conviendrait de tenir compte de ce que la République italienne a fait l’objet d’autres procédures d’infraction relatives tant à la gestion des déchets qu’à d’autres domaines, dont certaines ont abouti au prononcé d’arrêts constatant un manquement.
En ce qui concerne la durée de l’infraction, la Commission rappelle qu’une période de 65 mois s’est écoulée entre le 26 avril 2007, date du prononcé de l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
), et le 24 octobre 2012, date de la décision de la Commission de saisir la Cour du présent recours.
La Commission suggère que le montant de l’astreinte évolue de manière dégressive en fonction des progrès réalisés par la République italienne en vue d’exécuter l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
). La méthode de calcul de cette astreinte consisterait à dénombrer les sites illégaux existants, en comptant deux fois ceux contenant des déchets dangereux, puis à diviser le montant de l’astreinte par le nombre ainsi obtenu. Le montant de l’astreinte diminuerait ainsi en fonction de chaque site mis en conformité. Au vu de l’évolution constante de la situation des sites illégaux en Italie, la Commission propose de calculer l’astreinte sur une base semestrielle.
Par ailleurs, en réponse à une question posée par la Cour lors de l’audience sur l’efficacité d’une astreinte de nature dégressive dans le contexte d’une divergence considérable des positions des parties, la Commission a fait valoir que son désaccord avec la République italienne porte sur la question de savoir quelles mesures cet État membre est tenu de prendre pour se conformer à l’article 4 de la directive 75/442. Dans ces conditions, la Commission est convaincue que, dans l’hypothèse où la Cour confirmerait, par le présent arrêt, l’interprétation avancée par la Commission relative à cet article 4, la République italienne respecterait cet arrêt et continuerait à lui fournir des informations relatives aux mesures adoptées pour chaque site.
S’agissant du montant de la somme forfaitaire, la Commission propose qu’il soit déterminé en appliquant la méthode de calcul consistant à multiplier un montant de base fixé à 210 euros par jour, dans un premier temps, par un coefficient de gravité et un facteur «n», dont les valeurs respectives de 8 et de 16,72 sont identiques à celles proposées pour le calcul de l’astreinte, et, dans un second temps, par le nombre de jours durant lesquels le manquement a perduré. Ainsi, le montant de la somme forfaitaire devrait être égal au résultat de la multiplication de 28089,60 euros par le nombre de jours écoulés entre la date du prononcé de l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
) et celle du présent arrêt.
Pour sa part, la République italienne relève que l’application de sanctions pécuniaires réduirait les ressources affectées par les régions et les collectivités locales à leur gestion environnementale.
En ce qui concerne la gravité de l’infraction, la République italienne soutient que l’importance du manquement qui lui est reproché est négligeable par rapport à celle du manquement ayant donné lieu à l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
). En outre, les autorités nationales n’auraient pas de prise sur le manquement reproché qui résulterait d’une situation de fait consécutive à des comportements passés, ce qui allongerait les délais nécessaires à la mise en conformité des sites concernés.
S’agissant de la durée de l’infraction, la République italienne relève que tous les sites pour lesquels il lui est reproché une exploitation illicite sont inactifs depuis longtemps.
La République italienne a expliqué lors de l’audience qu’elle ne souhaitait pas présenter des observations sur la proposition de la Commission d’imposer une astreinte de nature dégressive dès lors qu’elle conteste l’existence même du manquement reproché.
Appréciation de la Cour
Observations liminaires
Il y a lieu de rappeler qu’il appartient à la Cour, dans chaque affaire et en fonction des circonstances de l’espèce dont elle se trouve saisie ainsi que du niveau de persuasion et de dissuasion qui lui paraît requis, d’arrêter les sanctions pécuniaires appropriées, notamment pour prévenir la répétition d’infractions analogues au droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt Commission/Espagne,
EU:C:2014:316
, point 58 et jurisprudence citée).
Sur l’astreinte
La Cour, ayant constaté que la République italienne ne s’est pas conformée, dans le délai imparti, à l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
), peut infliger à cet État membre le paiement d’une astreinte pour autant que le manquement perdure jusqu’à l’examen des faits par la Cour (voir, en ce sens, arrêt Commission/Espagne, C‑610/10,
EU:C:2012:781
, point 96 et jurisprudence citée).
Afin de déterminer si le manquement qui est reproché à la République italienne a perduré jusqu’à cet examen, il y a lieu d’apprécier les mesures qui, selon cet État membre, ont été adoptées postérieurement à l’échéance de la prorogation du délai fixé dans l’avis motivé.
Lors de l’audience, la Commission a expliqué qu’il existe 200 sites se trouvant dans 18 des 20 régions italiennes qui ne sont toujours pas conformes aux dispositions pertinentes. En particulier, selon cette institution, 198 sites ne sont pas encore conformes à l’article 4 de la directive 75/442, et, parmi ceux-ci, deux ne sont pas non plus conformes aux articles 8 et 9 de cette directive et quatorze, contenant des déchets dangereux, ne sont pas non plus conformes à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 91/689. Par ailleurs, il ne resterait que deux décharges pour lesquelles un plan d’aménagement ou des mesures de fermeture définitive n’ont pas été adoptés en violation de l’article 14, sous a) à c), de la directive 1999/31. Pour sa part, la République italienne a continué à contester toute violation de ces dispositions en reprenant, en substance, des arguments figurant dans le mémoire en défense et la duplique, notamment celui selon lequel l’article 4 de la directive 75/442 n’impose aucune obligation d’assainissement des sites illégaux et celui selon lequel tous les sites visés par la Commission sont inactifs depuis longtemps. Cet État membre a également fait valoir qu’il n’était pas parvenu à trouver un des deux sites visés au titre des articles 8 et 9 de la directive 75/442, à savoir celui d’Altamura-Sgarrone, situé dans la localité de Matera (Basilicate), du fait que ce site a été mal identifié par le CFS.
À cet égard, il convient de rappeler, tout d’abord, ainsi qu’il a été exposé aux points 50 à 63 du présent arrêt et contrairement à ce que fait valoir la République italienne, qu’il ne suffit pas pour satisfaire aux obligations découlant des articles 4, 8 et 9 de la directive 75/442 de fermer tous les sites concernés. En ce qui concerne, plus spécifiquement, le site d’Altamura-Sgarrone, il y a lieu de relever que, dans les documents accompagnant son mémoire en défense, la République italienne a fourni des informations sur des mesures d’assainissement prévues à l’égard de ce site. Ce n’était qu’au stade de la duplique que ledit État membre a fait référence à une confusion entre ce site et un autre site, en ajoutant par ailleurs que la commune d’Altamura se trouve non pas dans la région de Basilicate mais dans celle des Pouilles. Or, ces indications de la République italienne, même à les supposer avérées, ne sauraient remettre en question la persistance du manquement, ce manquement consistant non pas dans l’existence d’un nombre déterminé de sites non assainis, mais dans le non-respect de manière générale et persistante des obligations découlant des dispositions susmentionnées. Les circonstances entourant le débat entre les parties devant la Cour sur ce point de nature purement factuelle ne sont pas susceptibles d’établir qu’il a été mis fin au manquement reproché.
Ensuite, la Commission a affirmé, tant dans sa réponse écrite aux questions de la Cour que lors de l’audience, que la République italienne continue à ne pas inventorier et identifier les déchets dangereux se trouvant dans quatorze sites. En l’absence de tout élément du dossier permettant de conclure à l’existence d’un tel inventaire, il doit être constaté que ledit État membre continue également, s’agissant de ces sites, à manquer à l’obligation découlant de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 91/689.
Enfin, s’agissant des deux décharges visées comme étant toujours non conformes à l’article 14, sous a) à c), de la directive 1999/31, il suffit de relever que la République italienne n’a pas fait état, en ce qui les concerne, de la présentation ou de l’approbation de plans d’aménagement ou de décisions définitives de fermeture.
Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de constater que de nombreux sites se trouvant dans la quasi-totalité des régions italiennes n’ont pas encore été mis en conformité avec les dispositions en cause et que, partant, le manquement reproché à la République italienne perdure jusqu’à l’examen des faits de l’espèce par la Cour.
Dans ces conditions, la Cour considère que la condamnation de la République italienne au paiement d’une astreinte constitue un moyen financier approprié afin d’inciter cette dernière à prendre les mesures nécessaires pour mettre fin au manquement constaté et pour assurer l’exécution complète de l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
).
S’agissant du montant et de la forme de cette astreinte, il appartient à la Cour, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, conformément à une jurisprudence constante, de fixer l’astreinte de telle sorte que celle-ci soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée à l’infraction constatée, ainsi qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné (voir, en ce sens, arrêt Commission/Luxembourg, C‑576/11,
EU:C:2013:773
, point 46 et jurisprudence citée). Les propositions de la Commission concernant l’astreinte ne sauraient lier la Cour et ne constituent qu’une base de référence utile. De même, des lignes directrices telles que celles contenues dans les communications de la Commission ne lient pas la Cour, mais contribuent à garantir la transparence, la prévisibilité et la sécurité juridique de l’action menée par la Commission elle-même lorsque cette institution fait des propositions à la Cour (voir, en ce sens, arrêt Commission/Espagne,
EU:C:2012:781
, point 116 et jurisprudence citée). En effet, dans le cadre d’une procédure fondée sur l’article 260, paragraphe 2, TFUE, relative à un manquement qui persiste dans le chef d’un État membre nonobstant le fait que ce même manquement a déjà été constaté à l’occasion d’un premier arrêt rendu au titre de l’article 226 CE ou de l’article 258 TFUE, la Cour doit demeurer libre de fixer l’astreinte infligée au montant et sous la forme qu’elle considère adéquats pour inciter cet État membre à mettre fin à l’inexécution des obligations découlant de ce premier arrêt de la Cour.
La Cour a déjà jugé qu’une telle sanction doit être arrêtée en fonction du degré de contrainte nécessaire pour persuader l’État membre défaillant d’exécuter un arrêt en manquement et de modifier son comportement afin de mettre fin à l’infraction reprochée (arrêt Commission/Espagne,
EU:C:2012:781
, point 117 et jurisprudence citée).
Dès lors, dans le cadre de l’appréciation de la Cour, les critères devant être pris en considération afin d’assurer la nature coercitive de l’astreinte en vue de l’application uniforme et effective du droit de l’Union sont, en principe, la durée de l’infraction, son degré de gravité et la capacité de paiement de l’État membre en cause. Pour l’application de ces critères, la Cour est appelée à tenir compte, en particulier, des conséquences du défaut d’exécution sur les intérêts publics et privés ainsi que de l’urgence avec laquelle l’État membre concerné doit être incité à se conformer à ses obligations (arrêt Commission/Espagne,
EU:C:2012:781
, point 119 et jurisprudence citée).
S’agissant de la gravité de l’infraction, il y a lieu de constater que l’obligation d’éliminer les déchets sans mettre en danger la santé de l’homme et sans porter préjudice à l’environnement fait partie des objectifs mêmes de la politique de l’Union européenne dans le domaine de l’environnement, tel que cela résulte de l’article 191 TFUE. En particulier, l’absence de respect des obligations résultant de l’article 4 de la directive 75/442 risque, par la nature même de ces obligations, de mettre directement en danger la santé de l’homme et de porter préjudice à l’environnement et doit, dès lors, être considérée comme particulièrement grave (voir, en ce sens, notamment, arrêt Commission/Grèce,
EU:C:2000:356
, point 94).
Le manquement à l’obligation, prévue à l’article 2, paragraphe 1, de la directive 91/689, d’exiger que, sur chaque site de déchets dangereux, ces déchets soient inventoriés et identifiés doit également être considéré comme grave dans la mesure où le respect de cette obligation constitue une condition nécessaire pour réaliser pleinement les objectifs visés à l’article 4 de la directive 75/442 (voir, par analogie, arrêt Commission/Grèce,
EU:C:2000:356
, point 95), ce d’autant que, ainsi que l’observe la Commission, de tels déchets comportent, par leur nature, un risque plus élevé pour la santé de l’homme et l’environnement.
Par ailleurs, ainsi que le souligne la Commission, le fait que la présente affaire concerne l’inexécution d’un arrêt portant sur une pratique de nature générale et persistante tend à renforcer la gravité du manquement en cause.
S’il est vrai que la République italienne a fait, comme elle le soutient, des progrès importants depuis l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
) pour réduire le nombre de sites non conformes aux dispositions pertinentes, il n’en reste pas moins que, ainsi que le fait valoir la Commission, les progrès constatés depuis l’expiration de la prorogation du délai imparti dans l’avis motivé ont été accomplis avec une grande lenteur et qu’il subsiste encore un nombre important de sites illégaux se trouvant dans la quasi‑totalité des régions italiennes.
En ce qui concerne la durée de l’infraction, celle-ci doit être évaluée en ayant égard au moment auquel la Cour apprécie les faits et non pas à celui où cette dernière est saisie par la Commission (arrêt Commission/Espagne,
EU:C:2012:781
, point 120 et jurisprudence citée).
En l’occurrence, ainsi qu’il découle des points 90 à 93 du présent arrêt, la République italienne n’a pas pu démontrer que le manquement constaté dans l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
) a effectivement pris fin. Il y a donc lieu de considérer que ce manquement perdure depuis plus de sept ans, ce qui constitue une durée considérable.
Concernant la capacité de paiement de la République italienne, la Cour a déjà jugé qu’il convient de prendre en compte l’évolution récente du produit intérieur brut d’un État membre telle qu’elle se présente à la date de l’examen des faits par la Cour (voir, en ce sens, arrêt Commission/Irlande, C‑279/11,
EU:C:2012:834
, point 78).
En vue de déterminer la forme de l’astreinte imposée au titre de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, il appartient à la Cour de prendre en compte divers facteurs liés tant à la nature du manquement concerné qu’aux circonstances de l’affaire en cause. Ainsi qu’il est exposé au point 95 du présent arrêt, la forme de l’astreinte, tout comme le montant des sanctions pécuniaires, relève de la libre appréciation de la Cour qui n’est aucunement liée par les propositions de la Commission à cet égard.
S’agissant de la proposition de la Commission d’imposer une astreinte de nature dégressive, il convient de relever que, même si pour garantir l’exécution complète de l’arrêt de la Cour, l’astreinte doit être exigée dans son intégralité jusqu’à ce que l’État membre ait pris toutes les mesures nécessaires pour mettre fin au manquement constaté, dans certains cas spécifiques, toutefois, une sanction qui tient compte des progrès éventuellement réalisés par l’État membre dans l’exécution de ses obligations peut être envisagée (voir, en ce sens, arrêts Commission/Espagne, C‑278/01,
EU:C:2003:635
, points 43 à 51; Commission/Italie, C‑496/09,
EU:C:2011:740
, points 47 à 55, et Commission/Belgique, C‑533/11,
EU:C:2013:659
, points 73 et 74).
Dans les circonstances de l’espèce et eu égard, notamment, aux informations fournies à la Cour par la République italienne et par la Commission, la Cour estime qu’il y a lieu de fixer une astreinte dégressive. Dès lors, il est nécessaire de déterminer le mode de calcul de cette astreinte, ainsi que la périodicité de celle‑ci.
S’agissant de cette dernière question, conformément à la proposition de la Commission, il convient de déterminer l’astreinte dégressive sur une base semestrielle, afin de permettre à cette institution d’apprécier l’état d’avancement des mesures d’exécution de l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
), eu égard à la situation prévalant à l’issue de la période en question (voir, en ce sens, arrêt Commission/Italie,
EU:C:2011:740
, point 54).
En outre, il convient, ainsi que le propose la Commission, d’exiger le paiement d’une astreinte dont le montant est réduit progressivement en proportion du nombre des sites mis en conformité avec l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
), en comptant deux fois les sites contenant des déchets dangereux (voir, par analogie, arrêts Commission/Espagne,
EU:C:2003:635
, point 50, et Commission/Italie,
EU:C:2011:740
, point 52).
Au vu de ce qui précède, la Cour estime opportun, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, de fixer une astreinte semestrielle de 42800000 euros dont il sera déduit un montant proportionnel au nombre de sites mis en conformité avec l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
) à l’issue du semestre considéré, les sites contenant des déchets dangereux étant comptés deux fois.
Aux fins du calcul de la réduction de l’astreinte exigible au titre de chaque semestre échu à compter de la date du prononcé du présent arrêt, la Commission n’est tenue de tenir compte que des preuves de l’adoption des mesures nécessaires à l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
) qui lui ont été transmises avant la fin du semestre concerné.
Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de condamner la République italienne à payer à la Commission, sur le compte «Ressources propres de l’Union européenne», à compter du jour du prononcé du présent arrêt et jusqu’à l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
), une astreinte semestrielle calculée, en ce qui concerne le premier semestre suivant ce prononcé, à la fin de celui‑ci, à partir d’un montant initial fixé à 42 800 000 euros, dont il sera déduit un montant de 400000 euros pour chacun des sites contenant des déchets dangereux mis en conformité avec cet arrêt et un montant de 200000 euros pour chacun des autres sites mis en conformité avec ledit arrêt. Pour tous les semestres suivants, l’astreinte due au titre de chaque semestre sera calculée, à la fin de celui‑ci, à partir du montant de l’astreinte fixée pour le semestre précédent, les mêmes déductions étant effectuées en fonction des mises en conformité, intervenues au cours du semestre en cause, des sites visés par le manquement constaté.
Sur la somme forfaitaire
Il convient de rappeler, à titre liminaire, que la Cour est habilitée, dans l’exercice du pouvoir d’appréciation qui lui est conféré dans le domaine considéré, à imposer, de façon cumulative, une astreinte et une somme forfaitaire (arrêt Commission/Espagne,
EU:C:2012:781
, point 140 et jurisprudence citée).
La condamnation au paiement d’une somme forfaitaire et la fixation du montant éventuel de cette somme doivent, dans chaque cas d’espèce, demeurer fonction de l’ensemble des éléments pertinents ayant trait tant aux caractéristiques du manquement constaté qu’à l’attitude propre à l’État membre concerné par la procédure initiée sur le fondement de l’article 260 TFUE. À cet égard, celui-ci investit la Cour d’un large pouvoir d’appréciation afin de décider de l’infliction ou non d’une telle sanction et de déterminer, le cas échéant, son montant (voir arrêt Commission/Espagne,
EU:C:2014:316
, point 60 et jurisprudence citée).
Dans le présent litige, il importe de tenir compte de l’ensemble des éléments juridiques et factuels ayant abouti au manquement constaté, et notamment du nombre élevé de sites non encore conformes au droit de l’Union. Par ailleurs, comme le relève M
me
l’avocat général au point 188 de ses conclusions, outre la présente affaire faisant suite au défaut d’exécution de l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
), la Cour a été saisie de plus de 20 affaires en matière de déchets ayant abouti à une constatation de manquement de cet État membre à ses obligations découlant du droit de l’Union.
Or, une telle répétition de comportements infractionnels d’un État membre, dans un secteur spécifique de l’action de l’Union constitue un indicateur de ce que la prévention effective de la répétition future d’infractions analogues au droit de l’Union est de nature à requérir l’adoption d’une mesure dissuasive, telle que la condamnation au paiement d’une somme forfaitaire (voir arrêt Commission/Espagne,
EU:C:2014:316
, point 78 et jurisprudence citée).
Dans ces circonstances, il appartient à la Cour, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, de fixer le montant de cette somme forfaitaire de sorte qu’elle soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée à l’infraction commise (voir, en ce sens, arrêt Commission/Grèce, C‑369/07,
EU:C:2009:428
, point 146).
Figurent notamment au rang des facteurs pertinents à cet égard des éléments tels que la gravité de l’infraction constatée et la période durant laquelle celle-ci a persisté depuis le prononcé de l’arrêt l’ayant constatée (voir, en ce sens, arrêt Commission/Italie,
EU:C:2011:740
, point 94), ainsi que la capacité de paiement de l’État membre en cause (voir arrêt Commission/Espagne,
EU:C:2014:316
, point 80).
En ce qui concerne ces facteurs, les circonstances devant être prises en compte ressortent notamment des considérations figurant aux points 98 à 104 du présent arrêt. À cet égard, il convient, en particulier, de rappeler que l’infraction en cause est de nature générale et persistante, que les sites qui en font l’objet se trouvent dans la quasi-totalité des régions italiennes et que certains de ces sites contiennent des déchets dangereux qui présentent un danger élevé pour la santé humaine et l’environnement.
Eu égard à ce qui précède, la Cour considère qu’il sera fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en fixant à 40 millions d’euros le montant de la somme forfaitaire que la République italienne devra acquitter.
Il convient, par conséquent, de condamner la République italienne à verser à la Commission, sur le compte «Ressources propres de l’Union européenne», une somme forfaitaire de 40 millions d’euros.
Sur les dépens
En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et le manquement ayant été constaté, il y a lieu de condamner cette dernière aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:

1)
En n’ayant pas pris toutes les mesures nécessaires que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (C‑135/05,
EU:C:2007:250
), la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE.

2)
La République italienne est condamnée à payer à la Commission européenne, sur le compte «Ressources propres de l’Union européenne», à compter du jour du prononcé du présent arrêt et jusqu’à l’exécution de l’arrêt Commission/Italie (
EU:C:2007:250
), une astreinte semestrielle calculée, en ce qui concerne le premier semestre suivant ce prononcé, à la fin de celui‑ci, à partir d’un montant initial fixé à 42 800 000 euros, dont il sera déduit un montant de 400000 euros pour chacun des sites contenant des déchets dangereux mis en conformité avec cet arrêt et un montant de 200000 euros pour chacun des autres sites mis en conformité avec ledit arrêt. Pour tous les semestres suivants, l’astreinte due au titre de chaque semestre sera calculée, à la fin de celui‑ci, à partir du montant de l’astreinte fixée pour le semestre précédent, les mêmes déductions étant effectuées en fonction des mises en conformité, intervenues au cours du semestre en cause, des sites visés par le manquement constaté.

3)
La République italienne est condamnée à payer à la Commission européenne, sur le compte «Ressources propres de l’Union européenne», une somme forfaitaire de 40 millions d’euros.

4)
La République italienne est condamnée aux dépens.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: l’italien.