CELEX: 62013CJ0552
Ennakkoratkaisupyyntö
Julkiset palveluhankinnat
Direktiivi 2004/18/EY
23 artiklan 2 kohta
Julkisten terveydenhoitopalvelujen hoitaminen
Julkisille sairaaloille kuuluvien terveydenhoitopalvelujen suorittaminen yksityisissä laitoksissa
Vaatimus palvelun suorittamisesta tietyssä kunnassa

Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden ja erityisesti julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY (
EUVL L 134, s. 114
) 23 artiklan 2 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Grupo Hospitalario Quirón SA (jäljempänä Grupo Hospitalario Quirón) ja Departamento de Sanidad del Gobierno Vasco (Baskimaan aluehallituksen terveysasiainhallinto) sekä l’Instituto de Religiosas Siervas de Jesús de la Caridad ja jossa on kyse kyseisen terveysasiainhallinnon julkistamaan kahteen julkiseen hankintailmoitukseen sisällytetyn vaatimuksen sääntöjenmukaisuudesta.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Direktiivin 2004/18 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Jäsenvaltioissa valtion, paikallisten yhteisöjen ja muiden julkisoikeudellisten laitosten puolesta tehtyjen hankintasopimusten osalta on noudatettava perustamissopimuksen periaatteita ja erityisesti tavaroiden vapaan liikkuvuuden periaatetta, sijoittautumisvapauden periaatetta ja palvelujen tarjoamisen vapauden periaatetta ja niistä johtuvia periaatteita, kuten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, syrjimättömyyden periaatetta, vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja avoimuusperiaatetta. – –”
Kyseisen direktiivin 1 artiklassa, joka on otsikoitu ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”– –
2.
a)
'Julkisia hankintoja koskevilla sopimuksilla' tarkoitetaan rahallista vastiketta vastaan tehtyjä kirjallisia sopimuksia, jotka on tehty yhden tai useamman taloudellisen toimijan ja yhden tai useamman hankintaviranomaisen välillä ja joiden tarkoituksena on tässä direktiivissä tarkoitettu rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen.
– –
d)
'Julkisia palveluhankintoja koskevilla sopimuksilla' tarkoitetaan muita kuin julkisia rakennusurakoita ja julkisia tavarahankintoja koskevia julkisia hankintasopimuksia, joiden kohteena on liitteessä II tarkoitettujen palvelujen suorittaminen.
– –
4.   'Palveluja koskevalla käyttöoikeussopimuksella [palvelukonsessiolla]' tarkoitetaan muutoin samanlaista sopimusta kuin julkista palveluhankintaa koskevaa sopimusta, paitsi että palvelujen suorittamisen vastikkeena on joko yksinomaan palvelun käyttöoikeus [oikeus hyödyntää palveluja] tai tällainen oikeus ja maksu yhdessä.
– –”
Saman direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikkona on ”Julkisissa hankintasopimuksissa noudatettavat periaatteet”, säädetään seuraavaa:
”Hankintaviranomaisten on kohdeltava taloudellisia toimijoita yhdenvertaisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti.”
Direktiivin 2004/18 7 artiklan, jonka otsikkona on ”Julkisten hankintojen kynnysarvot”, sellaisena kuin se on mukautettuna komission 30.11.2009 antamalla asetuksella (EY) N:o 1177/2009 (
EUVL L 314, s. 64
), jota sovelletaan ajallisesti pääasian oikeudenkäynnissä, mukaan tätä direktiiviä sovelletaan muiden hankintaviranomaisten kuin keskushallintoviranomaisten tekemiin julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin, joiden ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähintään 193000 euroa.
Direktiivin 2004/18 21 artiklassa, joka otsikkona on ”Liitteessä II B lueteltuja palveluja koskevat hankintasopimukset”, säädetään seuraavaa:
”Liitteessä II B lueteltuja palveluja koskevia hankintasopimuksia koskevat yksinomaan 23 artikla ja 35 artiklan 4 kohta.”
Tämän direktiivin liitteen II B säännösten mukaan terveydenhoitopalvelut kuuluvat tämän liitteen ryhmään 25, jonka otsikkona on ”Terveydenhoito- ja sosiaalipalvelut”.
Kyseisen direktiivin 23 artiklan, jonka otsikkona on ”Tekniset eritelmät”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet, eivätkä ne saa haitata perusteettomasti julkisten hankintojen avaamista kilpailulle.”
Pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymys
Unionin tuomioistuimelle jätetyistä asiakirjoista ilmenee, että Baskimaassa (Espanja) julkisten terveydenhoitopalvelujen tarjoaminen perustuu alueelliseen organisointijärjestelmään ja jakoon terveydenhoitopiireihin. Tämän järjestelmän mukaan julkisen terveydenhoidon piiriin kuuluvia potilaita palvelee julkinen ”viitesairaalaksi” kutsuttu sairaala, joka sijaitsee vastaavassa terveydenhoitopiirissä.
Julkisten sairaaloiden ruuhkien purkamiseksi ja kyseisten sairaaloiden sellaisten potilaiden, jotka tarvitsevat sairaanhoitopalveluja, joita julkiset terveydenhoitoyksiköt eivät kykene tarjoamaan kohtuullisessa ajassa, odotusaikojen lyhentämiseksi toimivaltaiset viranomaiset ovat ottaneet käyttöön yksityisten terveydenhoitolaitosten ja yksityissairaaloiden kanssa tehtävää yhteistyötä koskevan mekanismin, jonka mukaan tietyt julkisia sairaanhoitopalveluja tukevat palvelut ulkoistetaan sopimusperusteisesti näiden yksityisten laitosten suoritettavaksi julkisia palveluhankintoja koskevan hankintamenettelyn jälkeen. Nämä yksityiset laitokset antavat siten julkisen terveydenhoidon käyttöön infrastruktuurinsa sekä tekniset resurssinsa ja henkilöstöresurssinsa eli erityisesti sairaanhoitajia ja avustajia myötävaikuttaakseen julkisen terveydenhoitojärjestelmän tehtävien täyttämiseen. Kirurgiset toimenpiteet ja muut lääkärin antamat hoidot suorittavat kuitenkin julkisen terveydenhoidon palveluksessa olevat kirurgit, jotka siirtyvät tätä varten kyseisiin yksityisiin laitoksiin.
Baskimaan aluehallituksen terveysasiainhallinnon Biskajan alueen johtaja hyväksyi näissä puitteissa 15.12.2010 sellaisen julkisen palvelujen hoitamista koskevan hankintasopimuksen tarjouspyyntöasiakirjat, kustannukset ja hankintasopimusasiakirjat, joka koski ”pienkirurgisten, yleis- ja ruoansulatuskanavakirurgian, gynekologian, urologian, traumatologian ja ortopedian kirurgisten toimenpiteiden” palveluja Bilbaon kaupungissa sijaitsevan Basurton julkisen sairaalan ja Galdakaon kaupungissa sijaitsevan Galdakaon julkisen sairaalan potilaille. Hankintasopimuksen sopimuspuoli valittaisiin avoimen menettelyn perusteella, ja ehdokkuuksien pyytämistä koskeva ilmoitus julkaistiin 31.1.2011 Boletín Oficial del País Vascossa (Baskimaan virallinen lehti). Hankintasopimuksen ennakoitu enimmäisarvo oli mahdolliset siirrot mukaan lukien 5 841 041,84 euroa (jäljempänä hankintasopimus nro 21/2011).
Sama viranomainen hyväksyi 10.5.2011 sellaisen julkisen palvelujen hoitamista koskevan hankintasopimuksen tarjouspyyntöasiakirjat, kustannukset ja hankintasopimusasiakirjat, joka koski Galdakaon julkisen sairaalan potilaille tarkoitettuja ”silmätautien kirurgisia toimenpiteitä”. Hankintasopimuksen tekemisestä päätettäisiin avoimen menettelyn perusteella, ja ehdokkuuksien pyytämistä koskeva ilmoitus julkaistiin Boletín Oficial del País Vascossa 14.6.2011. Hankintasopimuksen ennakoitu enimmäisarvo oli mahdolliset siirrot mukaan lukien 6 273 219,53 euroa (jäljempänä hankintasopimus nro 50/2011).
Sekä hankintasopimuksessa nro 21/2011 että hankintasopimuksessa nro 50/2011 sopimuspuoleksi valittava palveluntarjoaja saisi vastikkeen suoraan hankintaviranomaisena toimivalta Baskimaan aluehallituksen terveysasiainhallinnolta.
Näiden kahden hankintasopimuksen teknisissä tarjouspyyntöasiakirjoissa on vähimmäisvaatimuksia koskeva osa, jonka otsikkona on ”Sijainti”:
”Ehdotettujen terveydenhoitolaitosten on sijaittava Bilbaon kaupungissa, koska tällaiset palvelut on suoritettava kohtuullisen matkan päässä potilaiden ja heidän läheistensä asuinpaikasta, on oltava mahdollisuus käyttää julkista liikennettä, on huomioitava matka-aika ja myös pyrittävä vähentämään – – sairaaloiden työntekijöiden matkustamista.”
Näiden hankintasopimusten tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan kyseiset palvelut oli tämän vuoksi suoritettava yksinomaan Bilbaon kaupungissa.
Grupo Hospitalario Quirón, joka on Erandion kaupungissa sijaitseva yleisiä terveydenhoitopalveluja tarjoava yksityissairaala, riitautti nämä kaksi julkista tarjouspyyntöä, jotka koskivat hankintasopimuksia nro 21/2011 ja 50/2011, ensin hallintomenettelyssä ja tämän jälkeen vireille panemassaan oikeudenkäynnissä. Grupo Hospitalario Quirón väittää, että vaatimus siitä, että näissä tarjouspyynnöissä tarkoitettujen palvelusuoritusten on tapahduttava yksinomaan Bilbaon kaupungissa, oli vastoin yhdenvertaisuusperiaatetta, tarjouspyyntömenettelyihin osallistumisen vapautta ja vapaan kilpailun periaatetta.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että Grupo Hospitalario Quirónin sairaala täyttää kaikki kyseessä olevien hankintasopimusten tarjouspyyntöasiakirjoissa mainitut tekniset eritelmät, lukuun ottamatta sijaintia koskevaa eritelmää, koska se ei sijaitse Bilbaon kaupungissa vaan Erandion kaupungissa, joka on Bilbaon naapurikaupunki. Bilbaon ja Erandion kaupungit muodostavat kuitenkin yhdessä muiden kaupunkien kanssa ”Suur-Bilbaon-alueen” tai ”Bilbaon metropolialueen”. Kyseisen tuomioistuimen mukaan ei myöskään ole ollut aiempia tarjouspyyntöjä, jotka Baskimaan aluehallituksen terveysasiainhallinto olisi esittänyt ja jotka olisivat sisältäneet velvoitteen, jonka mukaan kyseessä olevia terveydenhoitopalveluja on suoritettava tietyllä paikkakunnalla.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tarkentaa, ettei tarjoajilta muodollisesti vaadita, että niillä olisi käytössään tai että ne omistaisivat Bilbaon kaupungissa sijaitsevia sairaaloita vaan tarjoajien on pelkästään kyettävä suorittamaan hankintasopimusten nro 21/2011 ja nro 50/2011 mukaiset terveydenhoitopalvelut kyseisessä kaupungissa sijaitsevissa sairaaloissa riippumatta siitä, millä oikeudellisella perusteella tarjoajilla on nämä sairaalat käytettävissään. Tosiasiassa on kuitenkin selvää, että riippumatta tällaisten sairaaloiden käyttämiseen erottamattomasti liittyvistä kustannuksista, tarjouspyyntömenettelyyn voivat osallistua ainoastaan ne terveydenhoitoalan toimijat, jotka ovat sijoittautuneet Bilbaoon, koska kaikki muut toimijat eivät kykene järjestämään käyttöönsä asianmukaisia laitteistoja ja henkilökuntaa näitä hankintasopimuksia koskevan tarjouspyynnön julkaisemisen ja tarjousten tekemiselle asetetun määräajan päättymisen välisenä aikana.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan näiden hankintasopimusten tarjouspyyntöasiakirjoihin sisällytetty sijaintia koskeva vaatimus muodostaa sellaisen kilpailunrajoituksen ja sellaisen tarjoajien vapaata osallistumista tarjouspyyntömenettelyyn koskevan periaatteen loukkauksen, joita ei voida perustella pakottavilla syillä. Naapurikaupungit Erandio ja Bilbao kuuluivat nimittäin vuosina 1924–1982 samaan kaupunkiin ja muodostavat nykyisin yhdessä muiden kuntien kanssa Bilbaon metropolialueen. Grupo Hospitalario Quirónin sairaala on lisäksi hyvien julkisten liikenneyhteyksien päässä Bilbaon kaupungista.
Hankintasopimuksen nro 21/2011 kohteena olevia terveydenhoitopalveluja ei myöskään ole tarkoitettu ainoastaan Bilbaon kaupungissa sijaitsevan Basurton julkisen sairaalan potilaille vaan myös Galdakaossa, joka on eri kaupunki kuin Bilbao, sijaitsevan Galdakaon julkisen sairaalan potilaille. Hankintasopimuksen nro 50/2011 kohteena olevat palvelut on sen sijaan tarkoitettu ainoastaan Galdakaon julkisen sairaalan potilaille. On täten erittäin todennäköistä, että potilaat, joille näiden kahden hankintasopimuksen kohteena olevat palvelut on tarkoitettu, asuvat pääasiallisesti muussa kunnassa kuin Bilbaon kaupungissa, minkä vuoksi potilaiden asuinpaikkaan perustuva väite on perusteeton.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätyy näin ollen siihen lopputulokseen, että pääasiassa kyseessä olevan riidanalaisen vaatimuksen ei voida katsoa olevan sopusoinnussa direktiivin 2004/18 23 artiklan 2 kohdan kanssa.
Näiden näkökohtien perusteella Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n
o
6 de Bilbao (ensimmäisen asteen hallintotuomioistuin, Bilbao) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Voidaanko unionin oikeuden mukaisena pitää vaatimusta, joka sisältyy hankintasopimukseen, jonka hallinto tekee julkisten terveydenhoitopalvelujen hoitamisesta, ja jonka mukaan tarjouspyynnön kohteena oleva terveydenhoitopalvelu on suoritettava yksinomaan tietyssä kunnassa, joka voi olla muu kuin se, jossa potilaiden kotipaikka on?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Ensiksi on todettava, kuten unionin tuomioistuimelle jätetyistä asiakirjoista ilmenee, että hankintasopimukset nro 21/2011 ja nro 50/2011 muodostavat direktiivin 2004/18 1 artiklan 2 kohdan a ja d alakohdassa tarkoitetut julkisia palveluhankintoja koskevat sopimukset, joiden suuruudet ylittävät direktiivin 7 artiklassa tarkoitetun kynnysarvon, eivätkä saman direktiivin 1 artiklan 4 kohdassa tarkoitettua palvelukonsessiota, koska hankintaviranomainen, joka myös kantaa taloudellisen riskin, suorittaa kokonaisuudessaan vastikkeen sopimuspuoleksi valitulle.
On myös huomattava, että – kuten tämän tuomion 7 ja 8 kohdasta käy ilmi näihin hankintasopimuksiin, jotka koskevat terveydenhoitopalveluja, sovelletaan ainoastaan direktiivin 2004/18 23 artiklan ja 35 artiklan 4 kohdan säännöksiä.
Toiseksi on korostettava yhtäältä, että direktiivin 2004/18 23 artiklan 2 kohdassa, jota sovelletaan kyseisiin hankintasopimuksiin ja joka ilmentää yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, säädetään, että teknisten eritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet.
Kuten toisaalta tämän tuomion 15 kohdasta käy ilmi, molempien pääasiassa kyseessä olevien hankintasopimusten teknisissä tarjouspyyntöasiakirjoissa viitataan siihen, että on tarpeen taata se, että valittava avustava yksityissairaala on lähellä ja sinne on helppo päästä, potilaiden, heidän läheistensä ja lääkintähenkilökunnan, jonka on matkustettava tähän sairaalaan, edun mukaisesti, ja nämä kriteerit ovat palveluihin erottamattomasti kuuluvia.
Hankintasopimusten nro 21/2011 ja nro 50/2011 hallinnollisissa erityisehdoissa ja teknisissä eritelmissä asetettu vaatimus, jonka mukaan tällaisen sairaalan on välttämättä sijaittava tietyssä kunnassa, jonka on tarkoitus olla yksinomainen paikka, jossa kyseisiä terveydenhoitopalveluja suoritetaan, muodostaa pääasian maantieteellisessä tilanteessa hankintasopimuksen täytäntöönpanoa koskevan alueellisen vaatimuksen, joka ei ole omiaan myötävaikuttamaan tämän tuomion 27 kohdassa kuvatun tavoitteen saavuttamiseen eli siihen, että taataan se, että avustava yksityissairaala on lähellä ja sinne on helppo päästä, potilaiden, heidän läheistensä ja lääkintähenkilökunnan, jonka on matkustettava tähän sairaalaan, edun mukaisesti samalla kun turvataan kaikille tarjoajille yhtäläinen ja syrjimätön mahdollisuus saada nämä hankintasopimukset.
Pääasiassa kyseessä olevassa maantieteellisessä tilanteessa maantieteellistä sijaintia koskeva vaatimus, sellaisena kuin se on muotoiltu hankintasopimusten nro 21/2011 ja nro 50/2011 hallinnollisissa erityisehdoissa ja teknisissä eritelmissä, sulkee automaattisesti pois sellaiset tarjoajat, jotka eivät voi suorittaa kyseessä olevia palveluja tietyssä kunnassa sijaitsevassa laitoksessa, riippumatta siitä, että ne mahdollisesti täyttävät muut kyseisten hankintasopimusten tarjouspyyntöasiakirjoissa ja teknisissä eritelmissä asetut vaatimukset.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että pääasian kantaja on mainitunlaisessa tilanteessa, sillä sen laitos täyttää kaikki edellytetyt vaatimukset, mukaan lukien läheisyyden ja helpon pääsyn vaatimukset, mutta ei vaatimusta sijainnista Bilbaon kaupungin alueella, koska kyseinen laitos sijaitsee sen naapurikaupungissa.
Tässä yhteydessä on myös korostettava, että – kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa – lukuisten potilaiden, joiden olisi käytettävä palveluja, joita tarjottaisiin sopimuspuoleksi valitun tahon yksityissairaalassa, kotipaikka on sen kunnan ulkopuolella, jonka alueella tämän sairaalan on kyseessä olevan sijaintia koskevan ehdon mukaan sijaittava.
Tämä vaatimus ei näin ollen turvaa yhtäläistä ja syrjimätöntä mahdollisuutta saada pääasiassa kyseessä olevia kahta hankintasopimusta kaikille tarjoajille, jotka pystyisivät takaamaan avustavan yksityissairaalan läheisyyden ja helpon pääsyn sinne, niiltä osin kuin se mahdollistaa kyseisten hankintasopimusten saamisen ainoastaan tarjoajille, jotka kykenevät suorittamaan kyseessä olevat palvelut laitoksessa, joka sijaitsee vastaavissa hankintailmoituksissa määritetyssä kunnassa. Kyseinen vaatimus on näin ollen direktiivin 2004/18 23 artiklan 2 kohdan vastainen.
Esitettyyn kysymykseen on edellä olevien näkökohtien perusteella vastattava, että direktiivin 2004/18 23 artiklan 2 kohta on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle terveydenhoitopalvelujen tarjoamista koskevia julkisia hankintasopimuksia koskevissa ilmoituksissa teknisenä eritelmänä asetetulle vaatimukselle, jonka mukaan tarjouspyyntöjen kohteena olevat terveydenhoitopalvelut on suoritettava yksityissairaaloissa, jotka sijaitsevat yksinomaan tietyssä kunnassa, joka voi olla muu kuin se, jossa kyseessä olevia palveluja käyttävien potilaiden kotipaikka on, koska kyseinen vaatimus sulkee automaattisesti pois tarjoajat, jotka eivät voi suorittaa näitä palveluja tällaisessa tässä kunnassa sijaitsevassa sairaalassa, vaikka ne täyttävät kaikki muut näissä tarjouspyynnöissä asetetut vaatimukset.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY 23 artiklan 2 kohta on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle terveydenhoitopalvelujen tarjoamista koskevia julkisia hankintasopimuksia koskevissa ilmoituksissa teknisenä eritelmänä asetetulle vaatimukselle, jonka mukaan tarjouspyyntöjen kohteena olevat terveydenhoitopalvelut on suoritettava yksityissairaaloissa, jotka sijaitsevat yksinomaan tietyssä kunnassa, joka voi olla muu kuin se, jossa kyseessä olevia palveluja käyttävien potilaiden kotipaikka on, koska kyseinen vaatimus sulkee automaattisesti pois tarjoajat, jotka eivät voi suorittaa näitä palveluja tällaisessa tässä kunnassa sijaitsevassa sairaalassa, vaikka ne täyttävät kaikki muut näissä tarjouspyynnöissä asetetut vaatimukset.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: espanja.