CELEX: 62011TJ0296
Tržišno natjecanje
Upravni postupak
Odluka o zahtjevu za pružanje informacija
Potrebnost traženih informacija
Dovoljno ozbiljne indicije
Sudski nadzor
Proporcionalnost

Činjenice iz kojih proizlazi spor i postupak
Komisija Europskih zajednica je u studenome 2008. i rujnu 2009., primjenjujući članak 20. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. rujna 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [81. i 82. Ugovora o EZ‑u] (
SL 2003, L 1, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165.), provela više pretraga u prostorijama društava koja posluju u sektoru cementa. Nakon tih pretraga upućeni su zahtjevi za pružanje informacija na temelju članaka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003. Prostorije tužitelja Cementos Portland Valderrivas SA nisu bile predmet pretrage niti mu je bio upućen zahtjev za pružanje informacija.
Komisija je dopisom od 17. studenoga 2010. obavijestila tužitelja o svojoj namjeri da mu uputi odluku o zahtjevu za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 te mu je dostavila nacrt upitnika koji je namjeravala priložiti toj odluci.
Tužitelj je svoje primjedbe na taj nacrt upitnika dostavio dopisom od 3. prosinca 2010.
Komisija je 6. prosinca 2010. obavijestila tužitelja da je protiv njega i još sedam društava koja posluju u sektoru cementa odučila pokrenuti postupak na temelju članka 11. stavka 6. Uredbe br. 1/2003 zbog mogućih povreda članka 101. UFEU‑a kojima se „ograničavaju trgovinski tokovi unutar Europskog gospodarskog prostora (EGP), uključujući ograničenja uvoza u EGP iz zemalja izvan EGP‑a, podjele tržišta, usklađivanja cijena i sličnih praksi koje ugrožavaju tržišno natjecanje na tržištu cementa i na tržištu srodnih proizvoda“.
Komisija je 30. ožujka 2011. donijela odluku C(2011) 2368
final
koja se odnosi na postupak primjene članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 (predmet 39520 – Cement i srodni proizvodi) (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
U pobijanoj odluci Komisija navodi da, sukladno članku 18. Uredbe br. 1/2003, ona može, kako bi izvršila zadaće koje su joj povjerene navedenom uredbom, jednostavnim zahtjevom ili odlukom zahtijevati od poduzetnika i udruženja poduzetnika da joj dostave sve potrebne informacije (točka 3. pobijane odluke). Nakon što je podsjetila da je tužitelj bio obaviješten o njezinoj namjeri donošenja odluke u skladu s člankom 18. stavkom 3. Uredbe br. 1/2003 i da joj je on dostavio svoje primjedbe na nacrt upitnika (točke 4. i 5. pobijane odluke), Komisija je odlukom zahtijevala od tužitelja i njegovih poslovnica koje se nalaze u Europskoj uniji i koje on izravno ili neizravno kontrolira da pruži odgovore na upitnik, sadržan u prilogu I. pobijane odluke, koji se sastoji od 94 stranice i 11 grupa pitanja (točka 6. pobijane odluke). Upute o odgovorima na taj upitnik sadržane su u prilogu II. navedene odluke, dok su primjeri odgovora sadržani u prilogu III. iste odluke.
Komisija je također podsjetila na opis mogućih povreda koji je sadržan u točki 4. ove presude (točka 2. pobijane odluke).
Pozivajući se na prirodu i količinu zahtijevanih informacija kao i na težinu mogućih povreda pravila tržišnog natjecanja Komisija je smatrala potrebnim tužitelju odobriti rok od dva tjedna za odgovor na prvih deset grupa pitanja i rok od dva tjedna za jedanaesto pitanje o „Kontaktima i sastancima“ (točka 8. pobijane odluke).
Izreka pobijane odluke glasi:
„
Članak 1.
[Tužitelj] će, sa svojim poslovnicama koje se nalaze u Europskoj uniji i koje on izravno ili neizravno kontrolira, dostaviti informacije spomenute u Prilogu I. ovoj odluci, u obliku koji se traži u njezinom Prilogu II. i Prilogu III., u roku za odgovor od dvanaest tjedana za pitanja 1. – 10. i dva tjedna za pitanje 11., računajući od dana priopćenja ove odluke. Oba priloga sastavni su dio ove odluke.
Članak 2.
[Tužitelj], sa svojim poslovnicama koje se nalaze u Europskoj uniji i koje on izravno ili neizravno kontrolira, jest adresat ove odluke.“
Tužitelj je 15. travnja 2011. dostavio svoj odgovor na jedanaestu grupu pitanja. Komisija je 3. svibnja 2011. zatražila pojašnjenja o tom odgovoru. Tužitelj je 4. i 31. svibnja 2011. odgovorio Komisiji.
Tužitelj je 9. svibnja 2011. zatražio od Komisije da ga oslobodi obveze odgovora na pobijanu odluku s obzirom na financijsku štetu koju bi pretrpio u vrlo teškoj gospodarskoj situaciji zbog velikog posla koji ta obveza iziskuje i zatražio da mu se svakako omogući produljenje roka za odgovor.
Predstavnici Komisije i tužitelja održali su sastanak 19. svibnja 2011.
Tužitelj je 25. svibnja 2011. od Komisije tražio osmotjedno produljenje roka za odgovor na prvih deset grupa pitanja ili barem da se prihvati njegov necjelovit odgovor.
Komisija je 1. lipnja 2011. odbila odobriti traženo produljenje i od tužitelja je zahtijevala da točno navede pitanja za koja smatra da mu treba dodatni rok.
Tužitelj je 7. lipnja 2011. zatražio dodatni rok od dva tjedna, do 11. srpnja 2011., za odgovore na pitanja 1B, 3., 5., 9A i 9B.
Tužitelj je 10. lipnja 2011. tajništvu Općeg suda podnio ovu tužbu kojom traži poništenje pobijane odluke.
Tužitelj je zasebnim podneskom podnesenim tajništvu Općeg suda 15. lipnja 2011. podnio zahtjev za pružanje privremene pravne zaštite u kojem je od predsjednika Suda zahtijevao da odgodi primjenu pobijane odluke.
Komisija je dopisom od 23. lipnja 2011. obavijestila tužitelja da mu odobrava pet dodatnih tjedana za odgovor na deset prvih grupa pitanja, to jest do 2. kolovoza 2011.
Rješenjem od 29. srpnja 2011. u predmetu Cementos Portland Valderrivas protiv Komisije (T‑296/11 R) predsjednik Općeg suda odbio je zahtjev za privremenu pravnu zaštitu.
Tužitelj je 2. kolovoza 2011. dostavio svoj odgovor na deset prvih grupa pitanja.
Opći sud (sedmo vijeće) je na temelju izvještaja suca izvjestitelja odlučio otvoriti usmeni dio postupka.
Stranke su na raspravi 6. veljače 2013. iznijele svoja izlaganja i odgovore na usmena pitanja koja je postavio Opći sud. Nakon rasprave Opći sud je odlučio ne zatvoriti usmeni dio postupka.
U okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih člankom 64. njegovog Poslovnika, Opći sud je 25. ožujka 2013. pozvao Komisiju da mu dostavi popis i sažetak indicija na temelju kojih je protiv tužitelja pokrenula postupak o primjeni članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003.
Komisija je 11. travnja 2013. odbila udovoljiti tom zahtjevu. Opći sud je rješenjem od 14. svibnja 2013. naložio Komisiji da mu dostavi popis navedenih indicija i njihov sažetak. Sukladno članku 67. stavku 3. prvom podstavku Poslovnika i u svrhu uravnoteženja, s jedne strane, načela kontradiktornosti i, s druge strane, karakteristika faze prethodnog prikupljanja dokaza u postupku u kojoj dotični poduzetnik nema pravo biti obaviješten o ključnim elementima na koje se oslanja Komisija kao ni pravo uvida u spis, rješenjem od 14. svibnja 2013. uvid u informacije koje pruža Komisija ograničen je samo na odvjetnike tužitelja koji su u tu svrhu morali potpisati izjavu o povjerljivosti.
Komisija je udovoljila tom zahtjevu u propisanom roku, dostavivši Općem sudu popis i sažetak indicija na temelju kojih je protiv tužitelja pokrenula postupak o primjeni članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003.
Odvjetnici tužitelja su 19. lipnja 2013. u tajništvu Općeg suda ostvarili uvid u dokumente koji su navedeni u točki 23. ove presude te su 15. srpnja 2013. podnijeli svoja očitovanja o dokumentima koje je dostavila Komisija. Naposljetku, Komisija je 18. rujna 2013. odgovorila na očitovanja koja su podnijeli odvjetnici tužitelja.
Usmeni dio postupka zatvoren je 27. rujna 2013.
Tužbeni zahtjevi stranaka
Tužitelj zahtijeva od Općeg suda da:
—
poništi pobijanu odluku;
—
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
—
odbije tužbu;
—
naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
U prilog svojoj tužbi tužitelj ističe samo jedan tužbeni zahtjev koji se temelji na povredi članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003 te povredi načela proporcionalnosti. Taj zahtjev u biti sadrži četiri dijela s obzirom na to da se, kao prvo, odnosi na navodni proizvoljni karakter pobijane odluke; kao drugo, na odsutnost potrebnosti traženih informacija; kao treće, na prirodu traženih informacija; i kao četvrto, na neproporcionalni karakter zahtjeva za pružanje informacija.
O prvom dijelu jedinstvenog tužbenog zahtjeva koji se odnosi proizvoljni karakter pobijane odluke
Tužitelj u biti smatra da puko navođenje mogućih povreda u pobijanoj odluci ne pruža dovoljnu zaštitu protiv zlouporabe ovlasti od strane Komisije koje ona ima na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003. Komisija bi trebala posjedovati indicije o postojanju takve povrede. Dakle, ni pobijana odluka ni kontekst u kojem se ona donosi ne navode na zaključak da je Komisija u posjedu takvih indicija. Naprotiv, to dokazuje da pobijana odluka ima istraživački karakter (fishing expedition) utoliko što smjera identificirati eventualne indicije povrede prava tržišnog natjecanja. Tužitelj također predlaže Općem sudu da zatraži dostavu indicija na koje se oslanja Komisija.
Komisija podsjeća da ona, sukladno svojoj obvezi obrazloženja zahtjeva za pružanje informacija, mora jasno navesti moguće povrede koje namjerava provjeriti, ali ne mora otkriti koje indicije posjeduje. Komisija k tome tvrdi da je prilikom donošenja pobijane odluke bila u posjedu tih indicija.
U svrhu odgovora na ovaj dio tužbenog zahtjeva valja, u biti, imati na umu da se upravni postupak temeljem Uredbe br. 1/2003 koji se odvija pred Komisijom dalje dijeli u dvije različite uzastopne faze od kojih svaka ima vlastitu unutarnju logiku, a to su faza prethodnog prikupljanja dokaza s jedne strane te kontradiktorna faza s druge strane. Cilj faze prethodnog prikupljanja dokaza tijekom koje Komisija koristi istražne ovlasti predviđene Uredbom br. 1/2003 i koja se odvija do obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku jest Komisiji omogućiti da prikupi sve pripadajuće elemente koji potvrđuju ili ne potvrđuju postojanje povrede pravila tržišnog natjecanja te da zauzme prvi stav o smjeru kao i o daljnjem tijeku postupka. Nasuprot tome, kontradiktorna faza, koja se odvija od obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku do donošenja konačne odluke, Komisiji treba omogućiti da zauzme konačan stav o nastaloj povredi (vidjeti u tom smislu presudu Općeg suda od 8. srpnja 2008., AC‑Treuhand/Komisija,
T-99/04, Zb., str. II-1501.
, t. 47.).
S jedne strane, faza prethodnog prikupljanja dokaza započinje s datumom na koji je Komisija izvršavajući ovlasti koje su joj dodijeljene člancima 18. i 20. Uredbe br. 1/2003 poduzela mjere koje podrazumijevaju prigovor da je počinjena povreda i koje imaju važne posljedice za situaciju osumnjičenih poduzetnika. S druge strane, dotični je poduzetnik tek na početku upravne kontradiktorne faze putem obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku obaviješten o svim ključnim elementima na kojima Komisija temelji svoj stav u tom stadiju postupka i o pravu tog poduzetnika na pristup dosjeu, čime se jamči efektivno izvršavanje prava na obranu. Posljedično, dotični se poduzetnik mogao pozvati na svoja prava na obranu tek nakon upućivanja obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku. Zapravo, da mu je to pravo omogućeno u fazi koja je prethodila upućivanju obavijesti o preliminarno utvrđenim činjenicama u postupku, učinkovitost Komisijine istrage bila bi dovedena u pitanje jer bi dotični poduzetnik već od faze prethodnog prikupljanja dokaza u određenoj mjeri mogao prepoznati koje su informacije Komisiji poznate, a koje još može od nje sakriti (vidjeti u tom smislu presudu AC‑Treuhand/Komisija, već citiranu u t. 33. gore, t. 48. i navedenu sudsku praksu).
Međutim, mjere izvođenja dokaza koje je Komisija poduzela tijekom faze prethodnog prikupljanja dokaza, poglavito mjere provjere i zahtjevi za pružanje informacija, svojom naravi podrazumijevaju prigovor da je počinjena povreda te se može očekivati da će imati važne posljedice na situaciju osumnjičenog poduzetnika. Prema tome, važno je izbjeći nepopravljivo ugrožavanje prava na obranu tijekom te faze upravnog postupka jer poduzete mjere izvođenja dokaza mogu imati presudni značaj za utvrđivanje dokaza o nezakonitosti ponašanja poduzetnika koja su takve prirode da uzrokuju njihovu odgovornost (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 21. rujna 1989., Hoechst/Komisija,
46/87 i 227/88, Zb., str. 2859.
, t. 15. i presudu AC‑Treuhand/Komisija, već citiranu u t. 33. gore, t. 50 i 51.).
U tim okolnostima treba podsjetiti na to da je obveza da naznači pravni temelj i cilj zahtjeva za pružanje informacija, koja je Komisiji nametnuta člankom 18. stavkom 3. Uredbe br. 1/2003, temeljni zahtjev kojim se želi pokazati opravdanost informacija zahtijevanih od dotičnih poduzetnika, ali kojim ih se također dovodi u položaj da shvate opseg svoje dužnosti da surađuju, istodobno čuvajući njihovo pravo na obranu. Iz toga proizlazi da Komisija može tražiti priopćenje samo onih informacija koje joj mogu omogućiti provjeru mogućih povreda i koje opravdavaju provođenje istrage, a koje su naznačene u zahtjevu za pružanje informacija (vidjeti u tom smislu i
per analogiam
presude Općeg suda od 12. prosinca 1991., SEP/Komisija,
T-39/90, Zb., str. II-1497.
, t. 25., i od 8. ožujka 1995., Société Générale/Komisija,
T-34/93, Zb., str. II-545.
, t. 40.).
Imajući u vidu naprijed izloženo, ne treba Komisiji nametati da u fazi prethodnog prikupljanja dokaza, uz moguće povrede koje namjerava provjeriti, naznači indicije to jest elemente koji su je naveli da stvori pretpostavku o povredi članka 101. UFEU‑a. Takva bi obveza u biti dovela do remećenja ravnoteže između očuvanja učinkovitosti istrage i očuvanja prava na obranu dotičnog poduzetnika koju sudska praksa ustanovljuje.
Iz toga, međutim, ne treba zaključiti da Komisija ne smije biti u posjedu elemenata zbog kojih razmatra mogućnost povrede članka 101. UFEU‑a prije donošenja odluke na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003.
Naime, valja podsjetiti da zahtjev za zaštitu od intervencija javne vlasti, proizvoljnih ili neproporcionalnih, u sferu privatnih aktivnosti osobe, bila ona fizička ili pravna, predstavlja opće načelo prava Unije (presuda Općeg suda od 22. ožujka 2012., Slovak Telekom/Komisija, T‑458/09 i T 171/10, t.81.).
Dakle, u svrhu poštovanja općeg načela, odluka o zahtjevu za dostavu informacija mora imati za cilj prikupljanje dokumentacije potrebne za provjeru postojanja i opsega određenih činjeničnih i pravnih stanja o kojima Komisija već ima informacije, a koji čine dovoljno ozbiljne indicije za sumnju o povredi pravila tržišnog natjecanja (vidjeti u tom smislu i
per analogiam
presudu Suda od 22. listopada 2002., Roquette Frères,
C-94/00, Zb., str. I-9011.
, t. 54. i 55.).
U ovom slučaju tužitelj je izričito zatražio od Općeg suda da Komisiji naloži predočenje indicija koje posjeduje kako bi se taj sud mogao uvjeriti da pobijana odluka nema proizvoljni karakter. Kako bi opravdao takav zahtjev, tužitelj osporava činjenicu da su te informacije već bile u posjedu Komisije prije donošenja pobijane odluke. On iznosi pretpostavku da Komisija, umjesto da provjeri postojanje i obujam određenih činjeničnih i pravnih situacija o kojima već ima informacije, zapravo nastoji otkriti elemente koji mogu dokazati povredu. U prilog svojoj argumentaciji on navodi osobito široko područje primjene pobijane odluke koja mu je upućena te okolnost da Komisija nije izvršila nikakve pretrage u njegovim prostorijama na temelju članka 20. stavka 4. Uredbe br. 1/2003 niti mu je uputila zahtjev za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 2. iste uredbe.
Kada je pred njim podnesena tužba u tom smislu i kada smatra da tužitelj ističe određene elemente koji mogu dovesti u sumnju dovoljnu ozbiljnost karaktera indicija kojima je Komisija raspolagala pri donošenju odluke na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003, Opći sud smatra da mora ispitati te indicije i imaju li one dovoljno ozbiljan karakter.
Kad je riječ o procjeni dovoljno ozbiljnog karaktera tih indicija, ona se mora provesti uzimajući u obzir okolnost da se pobijana odluka donosi u okviru faze prethodnog prikupljanja dokaza koja ima za cilj omogućiti Komisiji da prikupi sve pripadajuće elemente koji potvrđuju ili ne potvrđuju postojanje povrede pravila tržišnog natjecanja te da zauzme prvi stav o smjeru kao i o daljnjem tijeku postupka. Iz tog razloga Komisija ima pravo uputiti zahtjeve za pružanje informacija primjenjujući članak 18. stavak 3. Uredbe br. 1/2003 ili provesti pretrage na temelju članka 20. iste uredbe. Stoga se u tom stadiju ne može tražiti od Komisije da prije donošenja odluke o zahtjevu za pružanje informacija bude u posjedu elemenata koji dokazuju postojanje povrede. Stoga je dovoljno da navedene indicije budu takve da stvaraju razumnu sumnju o nastanku mogućih povreda kako bi Komisija imala pravo zahtijevati podnošenje dodatnih informacija putem odluke donesene na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003.
Komisija je u svom odgovoru na rješenje od 14. svibnja 2013. Općem sudu priopćila indicije kojima raspolaže i koje, prema njezinom mišljenju, opravdavaju donošenje pobijane odluke.
Nakon čitanja sažetka koji je Komisija podnijela i izvadaka indicija koje on sadrži, Opći sud smatra da je Komisija mogla tužitelju valjano uputiti odluku o zahtjevu za pružanje informacija i to za ukupnost mogućih povreda predviđenih pobijanom odlukom. One su navedene u točki 2. pobijane odluke i njima se „ograničavaju trgovinski tokovi unutar Europskog gospodarskog prostora (EGP), uključujući ograničenja uvoza u EGP iz zemalja izvan EGP‑a, podjele tržišta, usklađivanja cijena i sličnih praksi koje ugrožavaju tržišno natjecanje na tržištu cementa i na tržištu srodnih proizvoda“.
Kao prvo, kad je riječ o ograničenjima trgovinskih tokovi unutar Europskog gospodarskog prostora (EGP), uključujući ograničenja uvoza u EGP iz zemalja izvan EGP‑a, Opći sud smatra da je navod u sažetku i izvacima iz dokumenta [
povjerljivo
] mogao legitimno navesti Komisiju da pokuša dobiti informacije koje se odnose na ponašanje tužitelja. Isto tako i napomene u sažetku i izvaci iz dokumenta [
povjerljivo
].
Osim toga, iz sažetka i izvadaka iz dokumenta proizlazi [
povjerljivo
]. Valja utvrditi da je takav dokument mogao razumno navesti Komisiju na sumnju o sudjelovanju [
povjerljivo
] tužitelja u praksama ograničenja trgovinskih tokova.
Kao drugo, kada je riječ o mogućim povredama putem podjele tržišta, više grupa elemenata koje je istaknula Komisija čini dovoljno ozbiljne indicije da uputi tužitelju zahtjev za pružanje informacija o tome. Prvo, pretpostavka Komisije da postoji načelo podjele tržišta [
povjerljivo
].
Drugo, valja primijetiti da [
povjerljivo
]. Isto je tako i s dokumentom [
povjerljivo
]. Isto vrijedi i za dokument [
povjerljivo
].
Treće, Komisija se u biti poziva na [
povjerljivo
]
Napokon, četvrto, u kontekstu u kojem Komisija raspolaže [
povjerljivo
].
Kao treće, kada je riječ o praksama usklađivanja cijena i drugim sličnim praksama koje ugrožavaju tržišno natjecanje navedenima u točki 2. pobijane odluke [
povjerljivo
]. Prvo, [
povjerljivo
].
Drugo, dokument [
povjerljivo
].
Treće, Komisija je iz navoda u sažetku i izvacima iz dokumenta mogla legitimno zaključiti [
povjerljivo
].
Napokon, četvrto, iz sažetka i izvadaka iz dokumenta se također razumno moglo zaključiti [
povjerljivo
].
S obzirom na prethodno navedeno valja zaključiti da je Komisija bila u posjedu dovoljno ozbiljnih indicija koje su ju navele da pokuša dobiti informacije od tužitelja u odnosu na ukupnost mogućih povreda navedenih u točki 2. pobijane odluke.
Taj zaključak nije u suprotnosti s argumentacijom sadržanom u očitovanjima na odgovor Komisije o istražnim mjerama.
Ta se argumentacija u biti temelji na razilaženju u tumačenju indicija koje navodi Komisija. Tako je, na primjer, navedeno da [
povjerljivo
].
Valja ustvrditi da takva argumentacija ne uzima u obzir poseban okvir u kojem se donosi pobijana odluka s obzirom na to da se zapravo odnosi na to da elementi koje ističe Komisija ne mogu dokazati sudjelovanje tužitelja u mogućim povredama navedenima u pobijanoj odluci. Međutim, zbog razloga navedenih u točki 43. ove presude od Komisije ne treba tražiti takav dokaz osim ako se ne želi učiniti neučinkovitima ovlasti koje su joj povjerene člancima 18. i 20. Uredbe br. 1/2003. Stoga okolnost da navedeni elementi mogu biti predmetom različitih tumačenja ne sprječava da oni čine dovoljno ozbiljne indicije sukladno sudskoj praksi navedenoj u točki 40. ove presude, pod uvjetom da je tumačenje kojem je Komisija sklona vjerojatno.
Osim toga, isto se tako ističe okolnost [
povjerljivo
].
S obzirom na sve prethodno navedeno, valja odbiti prvi dio tužbenog zahtjeva.
Drugi dio jedinstvenog tužbenog zahtjeva koji se temelji na odsutnosti potrebnosti traženih informacija
Tužitelj u biti osporava potrebnost, u smislu članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003, traženih informacija na temelju pobijane odluke. Njegova argumentacija može se podijeliti na dva prigovora. U okviru prvog prigovora, tužitelj tvrdi da pobijana odluka sadrži mnoge primjere informacija koji ne odgovaraju tom zahtjevu potrebnosti jer nemaju veze s mogućim povredama iz pobijane odluke. U okviru drugog prigovora, tužitelj osporava potrebnost traženih informacija koje su već u posjedu Komisije ili koje su javno dostupne. Napokon, u očitovanjima na odgovor Komisije na istražne mjere Općeg suda, istaknut je treći prigovor tužbenog zahtjeva o potrebnosti zahtjeva za pružanje traženih informacija koji se odnosi na to da ne postoji veza između indicija u posjedu Komisije i upitnika koji je upućen tužitelju.
Komisija zahtijeva odbijanje ovog dijela tužbenog zahtjeva.
Kada je riječ o prigovoru istaknutom u očitovanjima na odgovor Komisije, Opći sud smatra da njega treba odmah odbiti. Naime, valja ustvrditi da takav prigovor, i kad bi bio dopušten sukladno članku 48. stavka 2. Poslovnika jer se temelji na činjeničnim elementima u koje tužitelj nije imao uvid na dan podnošenja tužbe, ipak nije u skladu s člankom 44. stavkom 1. točkom (c) tog Poslovnika jer je riječ o općem prigovoru koji ne objašnjava posebne razloge zbog kojih ne postoje veze između upitnika i indicija u posjedu Komisije. Stoga valja smatrati da taj prigovor nije dovoljno jasan i precizan da bi omogućio tuženiku da pripremi svoju obranu, a Općem sudu da prema potrebi odluči o tužbi bez dodatnih informacija, pa prema tome treba biti proglašen nedopuštenim (vidjeti u tom smislu presudu Općeg suda od 14. svibnja 1998., Mo och Domsjö/Komisija,
T-352/94, Zb., str. II-1989.
, t. 333. i 334.). Napokon, u mjeri u kojoj se ovaj prigovor temelji na argumentaciji izloženoj u svrhu osporavanja dokazne vrijednosti indicija koje navodi Komisija, treba ga odbiti iz razloga navedenih u točkama 43. do 59. ove presude.
O osporavanju potrebnosti određenih traženih informacija s obzirom na pretpostavke koje Komisija namjerava provjeriti
Kao što je već istaknuto u točki 36. ove presude, Komisija može tražiti priopćavanje samo onih informacija koje bi joj mogle omogućiti provjeru mogućih povreda koje opravdavaju provođenje istrage i koje su navedene u zahtjevu za pružanje informacija (vidjeti u tom smislu i
per analogiam
presude SEP/Komisija, već citiranu u t. 36. gore, t. 25., i Société Générale/Komisija, već citiranu u t. 36. gore, t. 40.).
Uzimajući u obzir široke ovlasti Komisije u vezi s istragom i provjerom, na potonjoj je da procijeni potrebnost informacija traženih od dotičnih poduzetnika (vidjeti u tom smislu presude Suda od 18. svibnja 1982, AM & S Europe/Komisija,
155/79, Zb., str. 1575.
, t. 17. i Orkem/Komisija,
374/87, Zb., str. 3283
, t. 15.). Glede nadzora koji Opći sud izvršava nad tom Komisijinom procjenom, treba podsjetiti na to da prema sudskoj praksi pojam „potrebnih informacija“ treba tumačiti u okviru ciljeva zbog kojih su ovlasti za predmetnu istragu i dodijeljene Komisiji. Dakle, udovoljeno je uvjetu povezanosti između zahtjeva za pružanje informacija i moguće povrede, s obzirom na to da se u toj fazi postupka za navedeni zahtjev može legitimno smatrati da predstavlja vezu s mogućom povredom u smislu da Komisija može razumno pretpostaviti da će joj isprava pomoći pri utvrđivanju moguće povrede (presude SEP/Komisija, već citirana u t. 36. gore, t. 29. i Slovak Telekom/Komisija, već citirana u t. 39.,, t. 42.).
Opći sud ističe da je jedino pitanje u odnosu na koje tužitelj ističe sumnju o njihovoj potrebnosti u tom smislu pitanje 5., točke AG i AH u kojima se od tužitelja traži da za svaku proizvodnu jedinicu svakog od svojih društava dostavi, s jedne strane, podatke o emisijama ugljikovog dioksida (CO
) u tonama primjenjivima na predmetnu jedinicu i, s druge strane, podatke o prosječnoj cijeni prava na emisiju CO
koja je predmetna jedinica doista koristila.
Opći sud ističe da tužitelj nije osporio tvrdnju sadržanu u Komisijinom odgovoru na tužbu prema kojoj emisije ugljikovog dioksida čine jedan od najvažnijih elemenata troška proizvodnje cementa koji i sam predstavlja jedan od najvažnijih elemenata cijene koja se naplaćuje klijentima i potrošačima.
K tome valja podsjetiti da je jedna od mogućih povreda o kojima Komisija vrši istragu eventualno usklađivanje cijena između konkurentskih poduzetnika. Valja, međutim, ustvrditi da se može legitimno smatrati da informacije koje se odnose na jedan od glavnih sastojaka predmetnih proizvoda imaju veze s tom mogućom povredom.
Stoga valja odbiti taj prigovor.
O osporavanju potrebnosti određenih traženih informacija zato što su one već u posjedu Komisije ili su javnog karaktera
Tužitelj u biti tvrdi da se dostava informacija koje su već u posjedu Komisije ili koje su javnog karaktera ne može smatrati potrebnom u smislu članka 18. stavka 1. Uredbe br. 1/2003.
Točno je da je Opći sud u svojoj presudi od 30. rujna 2003., Atlantic Container Line i dr./Komisija (
T-191/98, T-212/98 do T-214/98, Zb., str. II-3275.
, t. 425.), naglasio da se zahtjevi za pružanje informacija kojima je cilj pribavljanje informacija o ispravi koja je već u posjedu Komisije ne mogu opravdati potrebama istrage.
Međutim valja ustvrditi da tužitelju ranije nisu bili upućeni zahtjevi za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 1. Uredbe br. 1/2003. Stoga se ni u kojem slučaju ne može smatrati da upitnik koji je prilog I. pobijane odluke nameće tužitelju dostavu informacija koje se već nalaze u posjedu Komisije.
Kada je riječ o prigovoru da su određene tražene informacije u javnoj domeni i da su tako dostupne Komisiji a da ona ne mora naložiti njihovu dostavu, valja primijetiti da se jedini primjer koji ističe tužitelj odnosi na „poštanske brojeve koji se odnose na točno određenu adresu“.
Međutim valja istaknuti da takve informacije logički upotpunjuju informacije koje ima jedino tužitelj. Stoga njihov eventualni javni karakter ne može spriječiti da ih se smatra potrebnima u smislu članka 18. stavka 1. Uredbe 1/2003.
Stoga valja odbiti taj drugi prigovor i na taj način drugi dio tužbenog zahtjeva.
O trećem dijelu jedinstvenog tužbenog zahtjeva koji se odnosi na prirodu traženih informacija
Tužitelj u biti tvrdi da članak 18. stavak 3. Uredbe br. 1/2003 ovlašćuje jedino Komisiju da traži od gospodarskih subjekata informacije ili podatke koje oni posjeduju, ali je ne ovlašćuje da naloži poduzetniku da pripremi te informacije na način da ih podnese u obliku koji će Komisiji olakšati zadaću i tako proizvesti dokaze koje Komisija namjerava upotrijebiti protiv njega.
Komisija zahtijeva odbijanje ovog dijela tužbenog zahtjeva.
Valja podsjetiti da, sukladno uvodnoj izjavi 23. Uredbe br. 1/2003, „Komisija mora imati ovlast na čitavom području Zajednice zahtijevati da potrebne informacije budu dostavljene jer je to neophodno za otkrivanje sporazuma, odluka ili usklađenih djelovanja koja su zabranjena člankom [81. Ugovora], ili zlouporabe vladajućeg položaja koja je zabranjena člankom [82. Ugovora].“ Dodaje da, „[p]onašajući se sukladno odluci Komisije, poduzetnici ne smiju biti natjerani na priznanje počinjenja povrede propisa, ali da u svakom slučaju moraju odgovoriti na pitanja u svrhu utvrđivanja činjenica i dostaviti dokumentaciju, čak i ako se te informacije koriste protiv njih samih ili drugih poduzetnika kako bi se utvrdila povreda propisa.“
Dakle, kako pod dostavom „informacija“ u smislu članka 18. Uredbe br. 1/2003 treba podrazumijevati ne samo dostavu isprava već i obvezu odgovaranja na pitanja o tim ispravama, Komisija nije ograničena samo na zahtjev za dostavu podataka koji postoje neovisno o svakoj intervenciji dotičnog poduzetnika. Prema tome, njoj je dopušteno poduzetniku uputiti pitanja koja podrazumijevaju formalizaciju traženih informacija (vidjeti u tom smislu i
per analogiam
mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Darmona o presudi Orkem/Komisija, već citiranu u t. 36. gore, Zb., str. I‑3301., t. 55.).
Ipak, valja istaknuti to da se izvršavanje te ovlasti ograničuje poštovanjem najmanje dva načela. S jedne strane, kao što se navodi u uvodnoj izjavi 23. Uredbe br. 1/2003, pitanja koja se upućuju poduzetniku ne smiju ga prisiliti na priznanje da je počinio povredu. S druge strane, dostava odgovora na postavljena pitanja ne smije biti neproporcionalno opterećenje u odnosu na potrebe istrage (presude SEP/Komisija, već citirana u t. 36. gore, t. 51.; Atlantic Container Line i dr./Komisija, već citirana u t. 72. gore, t. 418., i Slovak Telekom/Komisija, već citirana u t. 39. gore, t. 81.).
Iako se u ovom slučaju ne tvrdi da određena pitanja koja su upućena tužitelju njemu nameću obvezu dostavljanja odgovora kojima bi on priznao postojanje povrede, a što treba utvrditi Komisija, valja ustvrditi da tužitelj naglašava neproporcionalan karakter opterećenja koje podrazumijeva priprema odgovora na upitnik. S obzirom na to da se taj prigovor miješa sa četvrtim dijelom tužbenog zahtjeva, koji se odnosi na povredu načela proporcionalnosti, on će biti ispitan u okviru tog dijela tužbenog zahtjeva.
Pod tim pridržajem, valja odbiti treći dio tužbenog zahtjeva.
Četvrti dio jedinstvenog tužbenog zahtjeva koji se odnosi na povredu načela proporcionalnosti
U okviru ovog dijela tužbenog zahtjeva tužitelj u biti osporava neproporcionalan karakter posla nametnutog pobijanom odlukom u odnosu na, kao prvo, količinu i razinu preciznosti traženih informacija kao i potrebnost njihove dostave u posebnom obliku; kao drugo, na rok za odgovor; i kao treće, na njegov utjecaj na financijsku situaciju tužitelja. Napokon, tužitelj tvrdi da bi kumulativni učinak različitih elemenata u svakom slučaju trebao navesti Opći sud da utvrdi postojanje povrede načela proporcionalnosti.
Komisija zahtijeva odbijanje ovog dijela tužbenog zahtjeva.
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da zahtjevi za pružanje informacija koje Komisija upućuje poduzetniku moraju poštovati načelo proporcionalnosti i da obveza dostavljanja informacija koja se nameće poduzetniku za njega ne predstavlja neproporcionalni teret u odnosu na potrebe istrage (presude SEP/Komisija, već citirana u t. 36. gore, t. 51.; Atlantic Container Line i dr./Komisija, već citirana u t. 72. gore, t. 418., i Slovak Telekom/Komisija, već citirana u t. 39. gore, t. 81.).
U okviru prvog prigovora tužitelj kritizira količinu, pretjeranu razinu preciznosti traženih informacija kao i obliku odgovora koji zahtijeva Komisija. On kao primjer navodi pitanje 1B, kojim se traži dostava informacija o ukupnosti nacionalnih kupnji koje su izvršili poduzetnici koji su pod nadzorom tužitelja u odnosu na pet proizvoda (cement, CEM I u rasutom stanju, cementni klinker, punila i granulirana i mljevena troska iz visoke peći te granulirana troska iz visoke peći) kroz razdoblje od deset godina i zahtijeva da odgovor bude oblikovan na osnovi 37 parametara.
Točno je da se ne može valjano osporavati važnost informacija koje su tražene upitnikom, osobito u odnosu na pitanje 1B, kao i vrlo visok stupanj preciznosti tog upitnika. Iz toga nedvojbeno proizlazi da je priprema odgovor na taj upitnik za tužitelja predstavljala osobito velik posao.
Međutim, ne treba zaključiti da je to opterećenje neproporcionalno s obzirom na potrebnosti istrage koje su osobito vezane za moguće povrede koje Komisija namjerava provjeriti i za okolnosti predmetnog postupka.
Prvo, u tom smislu valja podsjetiti da se pobijana odluka donosi u okviru postupka o „ograničenju trgovinskih tokova unutar Europskog gospodarskog prostora (EGP), uključujući ograničenja uvoza u EGP iz zemalja izvan EGP‑a, podjelu tržišta, usklađivanje cijena i sličnih praksi koje ugrožavaju tržišno natjecanje na tržištu cementa i na tržištu srodnih proizvoda.“ Valja ustvrditi da osobito široko područje primjene kao i težina mogućih povreda koje Komisija provjerava mogu opravdati dostavu velikog broja informacija.
Drugo, isto tako valja podsjetiti da se pobijana odluka donosi u okviru istrage koja se odnosi na ograničavajuće prakse tržišnog natjecanja i koja uz tužitelja uključuje i sedam drugih društava koja posluju u sektoru cementa. Također, s obzirom na količinu informacija koje treba prikupiti, nije neproporcionalno da Komisija odredi da odgovori budu dostavljeni u obliku koji omogućuje njihovo uspoređivanje.
Stoga valja odbiti taj prvi prigovor.
U okviru drugog prigovora tužitelj ističe neproporcionalni karakter rokova za odgovor na prvih deset grupa pitanja od dvanaest tjedana i za jedanaestu grupu pitanja od deset tjedana s obzirom na količinu informacija koje je trebalo dostaviti.
Komisija osporava argumentaciju tužitelja. Ona podsjeća da je tužitelj za odgovor na prvih deset grupa pitanja imao na raspolaganju 17 tjedana, a ne 12, kako je bilo prvotno predviđeno.
Opći sud najprije ističe da, iako je tužitelj tijekom upravnog postupka od Komisije tražio produljenje roka za odgovor u trajanju od dvanaest tjedana za prvih deset grupa pitanja, on taj zahtjev nije uputio za jedanaestu grupu pitanja, što u dovoljnoj mjeri dokazuje da je taj rok bio primjeren u odnosu na njega (vidjeti u tom smislu i
per analogiam
presudu Općeg suda od 14. svibnja 1998., Finnboard/Komisija,
T-338/94, Zb., str. II-1617.
, t. 54.).
U svrhu procjene eventualno neproporcionalnog karaktera opterećenja nametnutog obvezom odgovora na prvih deset grupa pitanja u roku od dvanaest tjedana valja uzeti u obzir okolnost da je tužitelj, kao adresat odluke o zahtjevu za pružanje informacija na temelju članka 18. stavka 3. Uredbe br. 1/2003, bio ne samo izložen riziku da mu bude propisana novčana kazna ili periodični penal u slučaju dostave nepotpunih informacije, ili dostave izvan propisanog roku, ili njegove nedostave informacija sukladno članku 23. stavku 2. točki (b) i članku 24. stavku 1. točki (d) Uredbe br. 1/2003, nego također i novčana kazna u slučaju dostave informacija koje Komisija ocijeni netočnim ili „zavaravajućim“ sukladno članku 23. stavku 1. točki (b) navedene uredbe.
Iz toga proizlazi da je ispitivanje prikladnosti roka određenog u odluci o zahtjevu za pružanje informacija od osobite važnosti. Naime, potrebno je da propisani rok može omogućiti da adresat zaista dostavi odgovor i da može osigurati potpunost, točnost i nezavaravajući karakter dostavljenih informacija.
Dakako, kao što je već navedeno u točki 88. ove presude, ne može se poreći da broj traženih informacija i osobito zahtjevan oblik u kojem odgovori trebaju biti dostavljeni predstavlja iznimno značajno opterećenje poslom.
Međutim, Opći sud smatra da se tužitelja, s obzirom na sredstva kojima raspolaže vezana uz njegovu gospodarsku moć, moglo smatrati sposobnim da dostavi odgovor koji zadovoljava zahtjeve navedene u točki 97. ove presude u propisanom roku, koji je uostalom na kraju bio produljen na 17 tjedana.
Stoga valja odbiti taj drugi prigovor.
U okviru trećeg prigovora tužitelj ističe štetu koja mu je uzrokovana poslom nametnutim mu za pripremu odgovora na upitnik i podsjeća da je bio zatražio da ga se oslobodi obveze da odgovori na nj. Osim financijskog troška, priprema odgovora imala je kao negativnu posljedicu mobilizaciju i paralizu administrativnih sredstava u vrlo teškoj gospodarskoj situaciji za sektor cementa, a osobito za tužitelja.
Prvo, kada je riječ o financijskoj šteti koju bi tužitelju uzrokovalo odgovaranje na upitnik, valja podsjetiti da je, zbog razloga navedenih u točkama 88. do 91. ove presude, zaključeno da opterećenje nametnuto davanjem odgovora na navedeno pitanje nije bilo očito pretjerano s obzirom na okolnosti slučaja. Međutim, eventualni opseg financijskog troška tog odgovora samo je odraz tog opterećenja poslom. Stoga unatoč njegovoj eventualnoj važnosti navedeni financijski trošak nije takve prirode da bi mogao sam po sebi potvrditi postojanje povrede načela proporcionalnosti.
Drugo, što se tiče paralize administrativnih sredstava tužitelja, dovoljno je istaknuti da je riječ samo o tvrdnji uz koju nije vezan nijedan pravi dokazni element. Naime, jedini prilog posvećen tom pitanju, prilog A 13, sastoji se od jedne tablice unutar koje tužitelj daje prikaz troškova za koje tvrdi da je pretrpio u odnosu na odgovaranje na upitnik i na broj sati koje je tom posvetio. Ona sama po sebi ne dokazuje osnovanost tvrdnje tužitelja o paraliziranju njegovih administrativnih resursa.
Stoga valja odbiti taj treći prigovor.
Napokon, u okviru četvrtog dijela prigovora tužitelj tvrdi da bi kumulirani učinak količine i razine preciznosti traženih informacija, obveze da ih dostavi u propisanom obliku, prirode traženih informacija, kratkoće rokova za odgovor i nametnutog financijskog troška trebao u svakom slučaju navesti Opći sud da zaključi o postojanju povrede načela proporcionalnosti.
Opći sud smatra da se takva argumentacija ne može prihvatiti u okolnostima slučaja.
Naime, kao što je istaknuto u točki 102. ove presude, velik financijski trošak koji navodi tužitelj samo je odraz opterećenja nametnutog mu pripremom odgovora na upitnik. Međutim, budući da je, s jedne strane, zaključeno da navedeno opterećenje nije očito pretjerano u odnosu na moguće povrede koje je Komisija namjeravala provjeriti a, s druge strane, krajnje određen rok omogućuje nositi se s tim opterećenjem, valja nužno zaključiti da se tvrdnja koja se odnosi na povredu načela proporcionalnosti mora odbaciti.
S obzirom na prethodno navedeno, valja odbiti četvrti dio tužbenog zahtjeva i, posljedično, tužbu u cijelosti.
Troškovi
Sukladno odredbama članka 87. stavka 2. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku snosi troškove, ako je takav zahtjev postavljen. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, istom valja naložiti snošenje vlastitih troškova, troškova Komisije i troškova postupka za pružanje privremene pravne zaštite.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (sedmo vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Cementos Portland Valderrivas, SA nalaže se snošenje troškova.

Dittrich
Wiszniewska‑Białecka
Prek
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu, 14. ožujka 2014.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: španjolski.