CELEX: 62013CJ0534
Odesłanie prejudycjalne
Artykuł 191 ust. 2 TFUE
Dyrektywa 2004/35/WE
Odpowiedzialność za środowisko naturalne
Przepisy krajowe nieprzewidujące możliwości nałożenia przez administrację na właścicieli zanieczyszczonych nieruchomości, którzy nie przyczynili się do tego zanieczyszczenia, obowiązku wykonania środków zapobiegawczych i zaradczych i przewidujące tylko obowiązek zwrotu kosztów działań podjętych przez administrację
Zgodność z zasadami „zanieczyszczający płaci”, ostrożności, działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni zasad prawa Unii w dziedzinie ochrony środowiska, w szczególności zasad „zanieczyszczający płaci”, ostrożności, działania zapobiegawczego i naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła, o których mowa w art. 191 ust. 2 TFUE, w motywach 13 i 24 oraz w art. 1 i art. 8 ust. 3 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (
Dz.U. L 143, s. 56
).
Wniosek ten został złożony w ramach trzech sporów: dwóch sporów pomiędzy Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (ministerstwem środowiska i ochrony zasobów naturalnych i morskich), Ministero della Salute (ministerstwem zdrowia) i Ispra – Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (zwanymi dalej łącznie „Ministero”) a, odpowiednio, Fipa Group Srl (zwaną dalej „Fipa Group”) i Tws Automation Srl (zwanym dalej „Tws Automation”) oraz trzeciego sporu pomiędzy dwoma pierwszymi skarżącymi w postępowaniu głównym a Ivan Srl (zwanym dalej „Ivan”) w przedmiocie szczególnych nadzwyczajnych środków bezpieczeństwa dotyczących nieruchomości zanieczyszczonych różnymi substancjami chemicznymi.
Ramy prawne
Prawo Unii
Artykuł 191 ust. 2 akapit drugi TFUE stanowi, co następuje:
„Polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie »zanieczyszczający płaci«”.
Motywy 1, 2, 13, 18, 20, 24 i 30 dyrektywy 2004/35 mają następujące brzmienie:
„(1)
Obecnie we Wspólnocie znajduje się wiele zanieczyszczonych miejsc, stwarzających znaczące ryzyko dla zdrowia, a w ostatnich latach występował także gwałtowny zanik różnorodności biologicznej. Zaniechanie działania może doprowadzić do zwiększenia zanieczyszczeń i jeszcze większego zaniku różnorodności biologicznej w przyszłości. Zapobieganie, zaradzanie szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu, w takim zakresie, w jakim jest to możliwe, przyczynia się realizacji celów i zasad wspólnotowej polityki ochrony środowiska naturalnego określonej w traktacie. Decyzje dotyczące zaradzenia szkodom powinny uwzględniać lokalne warunki.
(2)
Zapobieganie i zaradzanie szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu powinno być realizowane poprzez popieranie reguły »zanieczyszczający płaci«, wskazanej w traktacie, oraz zgodnie z zasadą stałego rozwoju. Niniejsza dyrektywa powinna zatem opierać się na naczelnej zasadzie, w myśl której podmiot gospodarczy wyrządzający przez swoją działalność szkody w środowisku naturalnym lub powodujący bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich szkód pozostaje finansowo za nie odpowiedzialny, w celu nakłonienia podmiotów gospodarczych do przyjęcia środków i opracowywania praktyk minimalizujących ryzyko wyrządzenia szkód środowisku naturalnemu oraz ograniczenia w ten sposób możliwości poniesienia finansowej odpowiedzialności za nie.
[…]
(13)
Nie wszystkie formy szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu można naprawić za pomocą mechanizmu odpowiedzialności. Aby wspomniany mechanizm był skuteczny, musi być możliwość zidentyfikowania co najmniej jednego zanieczyszczającego, szkoda powinna być określona i wyrażona ilościowo, a pomiędzy szkodą i zidentyfikowanym(-i) zanieczyszczającym(-i) powinien być ustalony związek przyczynowy. W przypadku gdy nie jest możliwe powiązanie negatywnych skutków występujących w środowisku naturalnym z działaniami lub awariami określonych indywidualnych podmiotów, odpowiedzialność nie jest właściwym instrumentem, który można użyć [zastosować] w stosunku do zanieczyszczeń szerokiego zasięgu o charakterze rozproszonym.
[…]
(18)
Zgodnie z zasadą »zanieczyszczający płaci« podmiot gospodarczy powodujący szkody w środowisku naturalnym lub stwarzający bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich szkód powinien co do zasady ponieść koszt niezbędnych środków zapobiegawczych i zaradczych. W przypadku gdy właściwe władze działają, samodzielnie lub za pośrednictwem strony trzeciej, w miejscu podmiotu gospodarczego, powinny one zagwarantować, że koszty przez nie poniesione zostaną zwrócone przez [ten] podmiot gospodarczy. Jest również właściwe, aby podmioty gospodarcze ostatecznie ponosiły koszty oceny szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu oraz, w odpowiednim przypadku, oceny stwarzania bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem takich szkód
[…]
(20)
Od podmiotu gospodarczego nie należy wymagać ponoszenia kosztów działań zapobiegawczych lub zaradczych podjętych na mocy niniejszej dyrektywy w sytuacjach, gdy wspomniana szkoda lub bezpośrednie zagrożenie jej wystąpieniem jest wynikiem pewnych zdarzeń znajdujących się poza kontrolą podmiotu gospodarczego. W sytuacjach gdy wspomniana szkoda jest wynikiem emisji lub zdarzeń, na które wydano zezwolenie, lub gdy nie było wiadomo o potencjalnej możliwości wystąpienia szkody w momencie odbywania się emisji lub tego zdarzenia, państwa członkowskie mogą zezwolić, aby podmioty gospodarcze, które nie ponoszą winy za to zdarzenie lub nie są winne zaniedbania, nie ponosiły kosztu podjęcia środków zaradczych.
[…]
(24)
Konieczne jest zapewnienie skutecznych środków wprowadzania w życie i zapewniania stosowania, jednocześnie gwarantując [przy jednoczesnym zagwarantowaniu] odpowiedni[ej] ochron[y] uzasadnionych interesów odpowiednich podmiotów [zainteresowanych podmiotów gospodarczych] i innych zainteresowanych stron. Właściwe władze powinny odpowiadać za szczególne zadania wymagające pewnej dozy dowolności, a mianowicie zadania związane z oceną powagi szkód i wyborem środków zaradczych, które [jakie] należy podjąć.
[…]
(30)
Szkoda wyrządzona przed upływem nieprzekraczalnego terminu wykonania niniejszej dyrektywy nie powinna być objęta jej przepisami”.
Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2004/35 ustala ona ramy odpowiedzialności za środowisko opartej na zasadzie „zanieczyszczający płaci”.
W art. 2 pkt 6 wspomnianej dyrektywy zdefiniowano pojęcie „podmiotu gospodarczego” jako oznaczające „każdą osobę fizyczną lub prawną, prywatną lub publiczną, która prowadzi lub nadzoruje działalność zawodową lub, w przypadkach gdy jest to przewidziane w ustawodawstwie krajowym, osobę, której delegowano uprawnienia do podejmowania decyzji ekonomicznych dotyczących technicznego funkcjonowania takiej działalności, włącznie z posiadaczami uprawnień lub zezwolenia na prowadzenie takiej działalności lub osobami, które rejestrują lub zgłaszają taką działalność”.
Zgodnie z art. 2 pkt 7 tej dyrektywy pojęcie „działalności zawodowej” oznacza „działalność prowadzoną jako działalność gospodarczą, firmę lub przedsiębiorstwo, bez względu na jej prywatny lub publiczny, dochodowy lub niedochodowy charakter”.
Artykuł 2 pkt 10 i 11 dyrektywy 2004/35 zawierają następujące definicje:
„10)   »środki zapobiegawcze«: oznaczają wszelkie środki podjęte jako reakcja na zdarzenie, działanie lub zaniechanie działania, które spowodowało bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem szkód w środowisku naturalnym, w celu zapobieżenia lub zminimalizowania szkód;
11)   »środki zaradcze«: oznaczają działanie lub szereg działań, włącznie ze środkami łagodzącymi lub tymczasowymi, podejmowanych w celu przywrócenia, odbudowania właściwego stanu lub zastąpienia zasobów naturalnych, które doznały uszczerbku, lub ich osłabionej użyteczności, lub zapewnienia równoważnej alternatywy dla tych zasobów lub użyteczności, przewidzianych w załączniku II”.
Artykuł 3 ust. 1wspomnianej dyrektywy, zatytułowany „Zakres”, stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do:
a)
szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu przez wykonywanie działalności zawodowej wymienionej w załączniku III oraz do wszelkiego bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem takich szkód w wyniku wspomnianej działalności;
b)
szkód wyrządzonych gatunkom chronionym i siedliskom przyrodniczym przez wykonywanie działalności zawodowej innej niż ta wymieniona w załączniku III oraz do bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem takich szkód w wyniku wspomnianej działalności, w każdym przypadku w powiązaniu z winą podmiotu gospodarczego lub jego zaniedbaniem”.
Artykuł 4 ust. 5 tej dyrektywy stanowi, że „ma [ona] zastosowanie do szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu lub bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem takich szkód wywołanych zanieczyszczeniem o charakterze rozproszonym tylko wtedy, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego pomiędzy szkodą a działalnością poszczególnych podmiotów gospodarczych”.
Artykuł 5 dyrektywy 2004/35, zatytułowany „Działania zapobiegawcze”, stanowi, co następuje:
„1.   W przypadku gdy szkody wyrządzone środowisku naturalnemu jeszcze nie wystąpiły, ale istnieje bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich szkód, podmiot gospodarczy podejmuje bezzwłocznie niezbędne środki zapobiegawcze.
[…]
3.   Właściwe władze mogą w dowolnym momencie:
[…]
b)
zażądać, aby podmiot gospodarczy podjął niezbędne środki zapobiegawcze;
[…]
d)
samodzielnie podjąć niezbędne środki zapobiegawcze.
4.   Właściwe władze żądają podjęcia środków zapobiegawczych przez podmiot gospodarczy. Jeśli podmiot gospodarczy nie spełnia obowiązków ustanowionych w ust. 1 lub ust. 3 lit. b lub c), nie może zostać zidentyfikowany lub nie wymaga się od niego poniesienia kosztów zgodnie z niniejszą dyrektywą, właściwe władze mogą podjąć takie środki samodzielnie”.
Artykuł 6 tej dyrektywy, zatytułowany „Działanie zaradcze”, stanowi:
1.   W przypadku pojawienia się szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu podmiot gospodarczy informuje bezzwłocznie właściwe władze o wszelkich odpowiednich aspektach sytuacji i podejmuje:
a)
wszelkie możliwe kroki w celu natychmiastowego skontrolowania, ograniczenia, usunięcia lub w inny sposób opanowania odpowiednich zanieczyszczeń lub wszelkich innych szkodliwych czynników, aby ograniczyć szkody wyrządzone środowisku naturalnemu lub zapobiec dalszym szkodom i negatywnemu wpływowi na zdrowie ludzi bądź dalszemu osłabieniu użyteczności; oraz
b)
niezbędne środki zaradcze […].
2.   Właściwe władze mogą w dowolnej chwili:
[…]
c)
zażądać, aby podmiot gospodarczy podjął wszelkie niezbędne środki zaradcze;
[…]
e)
samodzielnie podjąć niezbędne środki zaradcze.
3.   Właściwe władze żądają podjęcia środków zaradczych przez podmiot gospodarczy. Jeśli podmiot gospodarczy nie spełnia obowiązków ustanowionych w ust. 1 lub ust. 2 lit. b), c) lub d), nie może zostać zidentyfikowany lub nie wymaga się od niego poniesienia kosztów zgodnie z niniejszą dyrektywą, właściwe władze mogą ostatecznie podjąć takie środki samodzielnie”.
Artykuł 8 ust. 1 i 3 tej dyrektywy stanowi:
„1.   Podmiot gospodarczy ponosi koszty działań zapobiegawczych i zaradczych podjętych na podstawie niniejszej dyrektywy.
[…]
3.   Od podmiotu gospodarczego nie wymaga się ponoszenia kosztów działań zapobiegawczych lub zaradczych podjętych na podstawie niniejszej dyrektywy, jeśli może on udowodnić, że szkoda wyrządzona środowisku naturalnemu lub bezpośrednie zagrożenie wystąpienia takich szkód:
a)
zostało spowodowane przez stronę trzecią i wystąpiło pomimo właściwych środków bezpieczeństwa;
b)
wynikało ze spełnienia innego obowiązkowego polecenia lub wskazówki pochodzącej od publicznych władz [innych] niż polecenie lub wskazówka wynikająca z emisji lub zdarzenia spowodowanego własną działalnością podmiotu gospodarczego.
W takich przypadkach państwo członkowskie podejmie odpowiednie środki w celu umożliwienia operatorowi uzyskania zwrotu poniesionych kosztów”.
Artykuł 11 ust. 2 dyrektywy 2004/35 brzmi następująco:
„Na właściwych władzach spoczywa obowiązek ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za spowodowanie szkody lub bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem szkody, oceny wagi szkody i określenia, jakie środki zaradcze należy podjąć odnośnie do załącznika II […].”
Artykuł 16 dyrektywy 2004/35, zatytułowany „Powiązania z prawem krajowym”, stanowi w ust. 1, że dyrektywa ta „nie stanowi przeszkody dla państw członkowskich w zakresie utrzymywania i przyjmowania bardziej rygorystycznych przepisów związanych z zapobieganiem i zaradzeniem szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu, włącznie z identyfikowaniem dodatkowych rodzajów działalności, które podlegałyby wymaganiom niniejszej dyrektywy dotyczącym zapobiegania i zaradzenia szkodom, a także identyfikowania dalszych stron za nie odpowiedzialnych”.
Zgodnie z art. 17 dyrektywy 2004/35 w związku z jej art. 19 dyrektywa ta ma zastosowanie do szkód wyrządzonych przez emisję, zdarzenie lub wypadek, powstałych po dniu 30 kwietnia 2007 r., jeżeli szkody te wynikają z działalności prowadzonej po tej dacie bądź z działalności prowadzonej przed tą datą, lecz przed nią nie zakończonej.
W załączniku III do tej dyrektywy wymieniono 12 rodzajów działalności uznanych przez prawodawcę za niebezpieczne w rozumieniu art. 3 tej dyrektywy.
Prawo włoskie
Artykuł 240 ust. 1 lit. m) i p) decreto legislativo decreto legislativo del 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale (dekretu ustawodawczego z dnia 3 kwietnia 2006 r. nr 152 dotyczącego przepisów w kwestii ochrony środowiska naturalnego; dodatek zwyczajny do GURI nr 88 z dnia 14 kwietnia 2006 r.), w brzmieniu obowiązującym w okresie wystąpienia okoliczności faktycznych istotnych w postępowaniach głównych (zwanego dalej „kodeksem ochrony środowiska”), zawarty jest w tytule V części IV. Przepis ten podaje definicję nadzwyczajnych środków bezpieczeństwa i działań rekultywacyjnych danych terenów.
Artykuł 242 kodeksu ochrony środowiska, zatytułowany „Procedury operacyjne i administracyjne”, reguluje w dość szczegółowy sposób obowiązki ciążące na podmiocie odpowiedzialnym za zanieczyszczenie, niezależnie od tego czy zanieczyszczenie jest nowe, czy dawne, w szczególności w odniesieniu do podjęcia niezbędnych środków ochrony, przywracania stanu, rekultywacji i nadzwyczajnych środków bezpieczeństwa, poinformowania właściwych organów publicznych oraz realizacji czynności rekultywacyjnych.
Artykuł 244 wspomnianego kodeksu, zatytułowany „Postanowienia”, reguluje przypadek, w którym faktycznie występujące zanieczyszczenie przekroczyło progowe wielkości zanieczyszczeń. W tym przypadku prowincja wzywa ewentualnego zanieczyszczającego w drodze postanowienia z uzasadnieniem do podjęcia środków, o których mowa w art. 240 i nast. tego kodeksu. Artykuł 244 ust. 3 kodeksu ochrony środowiska stanowi, że w każdym wypadku postanowienie jest doręczane również właścicielowi terenu. Ponadto art. 244 ust. 4 tego kodeksu stanowi, że jeżeli nie można ustalić podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie lub nie spełni on tego wezwania i jeżeli ani właściciel terenu, ani inne zainteresowane strony nie podejmą niezbędnych działań, to działania te są podejmowane przez właściwy organ administracji.
Artykuł 245 ust. 1 wspomnianego kodeksu, zatytułowany „Ciążące na stronach, których nie są odpowiedzialne za ewentualne zanieczyszczenie, obowiązki w zakresie środków i zgłoszeń”, stanowi:
„Procedury dotyczące działań w zakresie środków bezpieczeństwa, czynności rekultywacyjnych i przywracania stanu środowiska naturalnego regulowane w niniejszym tytule mogą w każdym wypadku być realizowane z inicjatywy zainteresowanych, którzy nie są odpowiedzialni za zanieczyszczenie”.
Artykuł 245 ust. 2 tego kodeksu stanowi:
„Nie naruszając obowiązków podmiotu odpowiedzialnego za ewentualne zanieczyszczenie, o którym mowa w art. 242, właściciel lub administrator nieruchomości, jeżeli dowiedzą się o konkretnym i rzeczywistym zagrożeniu przekroczenia wielkości progowych zanieczyszczeń, są zobowiązani do informowania regionu, prowincji lub gminy właściwych terytorialnie oraz do realizacji odpowiednich środków zapobiegawczych zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 242. Prowincja po otrzymaniu wspomnianych informacji i po konsultacji z gminą wskazuje podmiot odpowiedzialny za zanieczyszczenie w celu realizacji działań rekultywacyjnych. Właściciel lub wszelkie inne zainteresowane osoby są jednak uprawnione do dobrowolnego podjęcia działań w dowolnym momencie w celu realizacji niezbędnych działań rekultywacyjnych na terenie, którego są oni właścicielem lub który znajduje się w ich posiadaniu”.
Artykuł 250 kodeksu ochrony środowiska, zatytułowany „Rekultywacja przez administrację”, stanowi:
„Jeżeli podmiot odpowiedzialny za zanieczyszczenie nie wykonuje środków przewidzianych niniejszym tytułem lub też nie można go ustalić, a właściciel terenu lub inne zainteresowane strony pozostają bezczynni, procedury i działania, o których mowa w art. 242, są realizowane z urzędu przez terytorialnie właściwą gminę, a jeżeli gmina ta pozostaje bezczynna – przez region, zgodnie z kolejnością ustaloną w regionalnym planie rekultywacji zanieczyszczonych nieruchomości, a także poprzez zwrócenie się do innych osób prywatnych lub publicznych, wyłonionych po przeprowadzeniu konkretnych publicznych postępowań przetargowych […]”.
Zgodnie z art. 253 ust. 1–4 tego kodeksu, zatytułowanym „Obciążenia rzeczowe i prawa uprzywilejowane”:
„1.   Działania, o których mowa w niniejszym tytule, stanowią obciążenia rzeczowe (»oneri reali«) zanieczyszczonego terenu, jeżeli są realizowane z urzędu przez właściwy organ w rozumieniu art. 250 […].
2.   Na poczet kosztów działań, o których mowa w ust. 1, zostaje ustanowione na samej nieruchomości szczególne uprzywilejowane prawo rzeczowe zgodnie z brzmieniem art. 2748 akapit drugi codice civile [kodeksu cywilnego] i do celów tego artykułu. Rzeczone prawo może być wykonywane także na niekorzyść praw nabytych na nieruchomości przez osoby trzecie.
3.   Prawo można wykonywać wobec właściciela nieruchomości, który nie jest zanieczyszczającym, i dochodzić od niego zwrotu kosztów tylko w drodze uzasadnionej decyzji właściwego organu wykazującej w szczególności, że nie można ustalić odpowiedzialnego podmiotu albo że nie można wszcząć powództwa regresowego wobec tego podmiotu lub że będzie ono nieskuteczne.
4.   W każdym wypadku właściciel, który nie jest odpowiedzialny za zanieczyszczenie, może być zobowiązany do zwrotu […] kosztów działań podjętych przez właściwy organ jedynie w granicach wartości rynkowej nieruchomości określonej po realizacji wspomnianych działań. Jeżeli właściciel, który nie jest odpowiedzialny za zanieczyszczenie, spontanicznie dokonał rekultywacji zanieczyszczonego terenu, jest on uprawniony do dochodzenia od podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie poniesionych kosztów i odszkodowania za dalsze ewentualnie poniesione szkody”.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
Z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że od lat 60. do lat 80. Farmoplant SpA i Cersam Srl, dwie spółki należące do koncernu przemysłowego Montedison SpA (obecnie Edison SpA), prowadziły na położonym w gminie w prowincji Massa Carrara (Toscana, Włochy) terenie przemysłowym działalność polegającą na produkcji środków owadobójczych i chwastobójczych. Jako że nieruchomości te zostały poważnie skażone szeregiem substancji chemicznych, w tym dichloroetanem i amoniakiem, część z nich poddano oczyszczeniu w roku 1995. Ponieważ „oczyszczenie” to okazało się niewystarczające, nieruchomości te uznano w 1998 r. za „obszar o szczególnym znaczeniu narodowym w Massa Carrara” w celu ich rekultywacji.
W latach 2006 i 2008 Tws Automation i Ivan, dwie spółki prawa prywatnego, stały się właścicielami wielu nieruchomości stanowiących część wspomnianego obszaru. Działalność spółki Tws Automation polega na sprzedaży urządzeń elektronicznych. Ivan jest agencją nieruchomości.
W roku 2011 Nasco Srl, spółka prawa prywatnego, która zmieniła później nazwę na Fipa Group, połączyła się z LCA Lavorazione Compositi Apuana Srl i stała się z tego względu właścicielem innej nieruchomości na tym samym obszarze. Fipa Group prowadzi działalność w sektorze budowlanym i w sektorze naprawy łodzi.
W drodze aktów administracyjnych z dnia 18 maja 2007 r. oraz z dnia 16 września i 7 listopada 2011 r. właściwe dyrekcje Ministero nakazały odpowiednio Tws Automation, Ivan i Fipa Group zastosowanie szczególnych „nadzwyczajnych środków bezpieczeństwa” w rozumieniu kodeksu ochrony środowiska, a mianowicie wykonanie odwadniającej bariery hydraulicznej i przedłożenie zmiany istniejącego od roku 1995 planu działań rekultywacyjnych nieruchomości. Decyzje te skierowano do trzech przedsiębiorstw jako do „strażnik[ów] nieruchomości”.
Spółki te, twierdząc, że nie są sprawcami ustalonego zanieczyszczenia, wszczęły postępowanie przed Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (regionalnym sądem administracyjnym dla Toskanii), który trzema odrębnymi orzeczeniami stwierdził nieważność wspomnianych aktów ze względu na to, że na podstawie właściwej dla prawa Unii zasady „zanieczyszczający płaci” i przepisów krajowych w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego administracja nie może na podstawie przepisów tytułu V części IV kodeksu ochrony środowiska nałożyć obowiązku zastosowania rozpatrywanych działań na przedsiębiorstwa, które nie ponoszą żadnej bezpośredniej odpowiedzialności za spowodowanie stwierdzonego na tym obszarze zanieczyszczenia.
Ministero wniosło do Consiglio di Stato [rady państwa] środek odwoławczy od tych trzech orzeczeń.
Zdaniem Ministero wykładnia przepisów zawartych w tytule V części IV kodeksu ochrony środowiska, w świetle zasady „zanieczyszczający płaci” i zasady ostrożności, pozwala na uznanie, że właściciel zanieczyszczonego terenu staje się zobowiązany do zastosowania działań w ramach nadzwyczajnych środków bezpieczeństwa.
Rozpatrująca środek odwoławczy izba Consiglio di Stato przekazała sprawę pełnemu składowi tego sądu w celu wydania orzeczenia w kwestii, czy zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci” administracja krajowa może nakładać na właściciela zanieczyszczonej nieruchomości, który nie jest sprawcą zanieczyszczenia, obowiązek realizacji nadzwyczajnych środków bezpieczeństwa, o których mowa w art. 240 ust. 1 lit. m) tego kodeksu, czy też może w takich przypadkach właściciel zobowiązany jest tylko w zakresie samych obciążeń rzeczowych wyraźnie przewidzianych w art. 253 tego kodeksu.
Pismem z dnia 21 listopada 2013 r. Versalis SpA, który także posiada nieruchomości wchodzące w skład omawianego terenu, które nabył od Edison SpA, przystąpił do sporu, wnosząc o oddalenie środka odwoławczego wniesionego przez Ministero.
W postanowieniu odsyłającym pełny skład Consiglio di Stato zaznacza, że we włoskich sądach administracyjnych istnieje różnica zdań co do kwestii wykładni przepisów zawartych w części IV kodeksu ochrony środowiska, a – ogólnie – przepisów dotyczących obowiązków obciążających właściciela zanieczyszczonego terenu.
I tak podczas gdy część orzecznictwa, opierając się między innymi na właściwych dla prawa Unii zasadach ostrożności, działania zapobiegawczego i zasadzie „zanieczyszczający płaci”, jest zdania, że właściciel jest zobowiązany do podjęcia nadzwyczajnych środków bezpieczeństwa i działań rekultywacyjnych, nawet w sytuacji gdy nie jest sprawcą zanieczyszczenia, pozostałe włoskie sądy, przeciwnie, wykluczają jakąkolwiek odpowiedzialność właściciela, który nie jest zanieczyszczającym, i w konsekwencji kwestionują to, że administracja może wymagać od tego właściciela podjęcia takich środków. Pełny skład Consiglio di Stato podziela przeważające we włoskim orzecznictwie administracyjnym drugie z wymienionych stanowisk.
W tym względzie sąd odsyłający, powołując się na wyroki Trybunału ERG i in. (C‑378/08,
EU:C:2010:126
) oraz ERG i in. (C‑379/08 i C‑380/08,
EU:C:2010:127
), opiera się na literalnej wykładni kodeksu ochrony środowiska i na zasadach odpowiedzialności cywilnej, zgodnie z którymi wymagany jest związek przyczynowy między czynem a szkodą. Istnienie tego związku jest konieczne w celu ustalenia subiektywnej odpowiedzialności bądź obiektywnej odpowiedzialności z tytułu rozpatrywanej szkody. Wspomniany związek nie występuje, gdy właściciel nie jest sprawcą zanieczyszczenia. W konsekwencji odpowiedzialność tego właściciela opiera się tylko na jego statusie właściciela, ponieważ zanieczyszczenia nie można mu przypisać ani subiektywnie, ani obiektywnie.
W tej sytuacji Consiglio di Stato postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy zasady Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska przewidziane w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz w art. 1 i art. 8 ust. 3 oraz w motywach 13 i 24 dyrektywy 2004/35 – w szczególności zasada »zanieczyszczający płaci«, zasada ostrożności, zasada podejmowania działania zapobiegawczego i zasada naprawiania w pierwszym rzędzie u źródła szkód wyrządzonych środowisku – stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak art. 244, 245, 253 [kodeksu ochrony środowiska], które w przypadku stwierdzonego skażenia danego terenu i niemożliwości zidentyfikowania podmiotu odpowiedzialnego za skażenie lub niemożliwości wyegzekwowania od tego podmiotu działań zaradczych nie pozwalają organowi administracyjnemu na nałożenie obowiązku realizacji nadzwyczajnych środków bezpieczeństwa oraz działań rekultywacyjnych na właściciela, który nie jest odpowiedzialny za zanieczyszczenie, przewidując obciążenie tego ostatniego jedynie odpowiedzialnością majątkową ograniczoną do wartości terenu po wykonaniu czynności rekultywacyjnych?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Przez swe pytanie sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy zasady prawa Unii w zakresie ochrony środowiska, o których mowa w art. 191 ust. 2 TFUE i w dyrektywie 2004/35, w szczególności zasadę „zanieczyszczający płaci”, należy interpretować w ten sposób, że stoją na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które w sytuacji gdy jest niemożliwe zidentyfikowanie podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie nieruchomości lub wyegzekwowanie od tego podmiotu środków zaradczych, nie pozwalają właściwemu organowi na nałożenie obowiązku wykonania środków zapobiegawczych i zaradczych na właściciela tej nieruchomości, który nie jest odpowiedzialny za zanieczyszczenie, i jest on tylko zobowiązany do zwrotu kosztów działań podjętych przez właściwy organ w granicach wartości rynkowej określonego terenu po zakończeniu działań.
W przedmiocie stosowania art. 191 ust. 2 TFUE
Należy przypomnieć, że art. 191 ust. 2 TFUE stanowi, iż polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i opiera się w szczególności na zasadzie „zanieczyszczający płaci”. Postanowienie to ogranicza się zatem do wskazania ogólnych celów Unii w dziedzinie środowiska naturalnego, gdyż w art. 192 TFUE powierzono Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej, stanowiącym zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, troskę o podejmowanie decyzji co do działań służących osiągnięciu tych celów, jakie należy podjąć (zob. wyroki: ERG i in.,
EU:C:2010:126
, pkt 45; ERG i in.,
EU:C:2010:127
, pkt 38; a także postanowienie Buzzi Unicem i in., C‑478/08 i C‑479/08,
EU:C:2010:129
, pkt 35).
W konsekwencji skoro art. 191 ust. 2 TFUE, który odwołuje się do zasady „zanieczyszczający płaci”, dotyczy działań Unii, jednostki nie mogą powoływać się na to postanowienie po to, by wyłączyć zastosowanie uregulowań krajowych, takich jak rozpatrywane w postępowaniu przed sądem odsyłającym, w sferze objętej polityką w dziedzinie środowiska naturalnego, jeżeli zastosowania nie mają żadne regulacje Unii przyjęte na podstawie art. 192 TFUE, odnoszące się konkretnie do rozpatrywanej sytuacji (zob. wyroki ERG i in.,
EU:C:2010:126
, pkt 46; ERG i in.,
EU:C:2010:127
, pkt 39, a także postanowienie Buzzi Unicem i in.,
EU:C:2010:129
, pkt 36).
Podobnie organy właściwe w zakresie ochrony środowiska nie mogą powoływać się na art. 191 ust. 2 TFUE, aby przy braku krajowej podstawy prawnej przewidzieć obowiązek podjęcia środków zapobiegawczych i zaradczych.
Należy jednak zauważyć, że zasada „zanieczyszczający płaci” może mieć zastosowanie w postępowaniach głównych, gdyż zasada ta została wdrożona dyrektywą 2004/35. Dyrektywa ta, przyjęta na podstawie art. 175 WE, obecnie art. 192 TFUE, dotyczy zgodnie ze swym z motywem 1 zdanie trzecie zapewnienia „realizacji celów i zasad […] polityki ochrony środowiska naturalnego [Unii] określonej w traktacie” i realizuje, jak wskazano w jej motywie 2, zasadę „zanieczyszczający płaci”.
W przedmiocie stosowania ratione temporis dyrektywy 2004/35
Uwzględniając okoliczność, że zgodnie z udostępnionymi Trybunałowi aktami sprawy rozpatrywane w postępowaniu głównym dawne szkody wyrządzone środowisku naturalnemu wynikają z działalności gospodarczej prowadzonej przez wcześniejszych właścicieli nieruchomości obecnie znajdujących się w posiadaniu odpowiednio Fipa Group, Tws Automation i Ivan, jest wątpliwe, czy dyrektywa 2004/35 ma zastosowanie ratione temporis w postępowaniach głównych.
Z art. 17 tiret pierwszego i drugiego wspomnianej dyrektywy w związku z jej motywem 30 wynika bowiem, że ma ona zastosowanie wyłącznie do szkód wyrządzonych przez emisję, zdarzenie lub wypadek powstałych w dniu 30 kwietnia 2007 r. lub po tym dniu, jeżeli szkody te wynikają z działalności prowadzonej w tym dniu lub po tej dacie bądź z działalności prowadzonej przed tą datą, lecz przed nią nie zakończonej (zob. podobnie wyroki ERG i in.,
EU:C:2010:126
, pkt 126; ERG i in.,
EU:C:2010:127
, pkt 34; a także postanowienie Buzzi Unicem i in.,
EU:C:2010:129
, pkt 32).
Sąd odsyłający powinien zatem zbadać na podstawie okoliczności, które ocenić może tylko on sam, czy w rozpatrywanych przez niego sprawach szkody, w wyniku których zastosowano przewidziane przez właściwe władze krajowe środki zapobiegawcze i zaradcze, wchodzą w zakres stosowania dyrektywy 2004/35 wyznaczony w art. 17 tej dyrektywy (zob. podobnie wyrok ERG i in.,
EU:C:2010:126
, pkt 43).
Jeśli sąd ten dojdzie do wniosku, że wspomniana dyrektywa nie ma zastosowania w zawisłych przed nim sprawach, winien on zastosować prawo krajowe, z poszanowaniem postanowień traktatu i bez uszczerbku dla innych aktów prawa wtórnego (zob. wyroki: ERG i in.,
EU:C:2010:126
, pkt 44; ERG i in.,
EU:C:2010:127
, pkt 37; a także postanowienie Buzzi Unicem i in.,
EU:C:2010:129
, pkt 34).
Na wypadek gdyby sąd odsyłający doszedł do wniosku, że dyrektywa ma zastosowanie ratione temporis w postępowaniach głównych, należy zbadać pytanie prejudycjalne, jak następuje.
W przedmiocie pojęcia
„podmiotu gospodarczego
”
Z analizy art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/35 w związku z motywami 2 i 18 oraz z art. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 5, 6, 8 i art. 11 ust. 2 tej dyrektywy wynika, że jedną z zasadniczych przesłanek stosowania mechanizmu odpowiedzialności ustanowionego tymi przepisami jest ustalenie podmiotu gospodarczego, który można uznać za odpowiedzialny.
W motywie 2 zdaniu drugim dyrektywy 2004/35 wskazano bowiem, że dyrektywa ta powinna opierać się na podstawowej zasadzie, w myśl której podmiot gospodarczy wyrządzający przez swoją działalność szkody w środowisku naturalnym lub powodujący bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich szkód pozostaje finansowo za nie odpowiedzialny.
Jak już orzekł Trybunał, z art. 6 i 7 dyrektywy 2004/35 wynika, że podmiot gospodarczy, który spowodował powstanie szkody w środowisku naturalnym, winien co do zasady przedstawić propozycje środków zaradczych, które uważa on za stosowne w danej sytuacji (zob. wyrok ERG i in.,
EU:C:2010:127
, pkt 46). Ponadto to właśnie ten podmiot gospodarczy może być zobowiązany przez właściwy organ do podjęcia niezbędnych środków.
Podobnie art. 8 tej dyrektywy, zatytułowany „Koszty czynności zapobiegawczych i zaradczych”, stanowi w ust. 1, że to właśnie ten podmiot gospodarczy ponosi koszty działań zapobiegawczych i zaradczych podjętych na podstawie wspomnianej dyrektywy. Na właściwych władzach, na podstawie art. 11 ust. 2 tej dyrektywy, spoczywa obowiązek ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za spowodowanie szkody.
Natomiast osoby inne niż wskazane w art. 2 pkt 6 dyrektywy 2004/35, a mianowicie osoby nieprowadzące działalności zawodowej w rozumieniu art. 2 pkt 7 tej dyrektywy, nie są objęte zakresem stosowania wspomnianej dyrektywy określonym w jej art. 3 ust. 1 lit. a) i b).
W niniejszej sprawie zaś, jak wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez sąd odsyłający i potwierdzonych na rozprawie przez wszystkie strony w postępowaniu głównym, żadna z pozwanych w postępowaniu głównym nie prowadzi obecnie któregoś z rodzajów działalności wymienionych w załączniku III do dyrektywy 2004/35. W tych okolicznościach należy zbadać, w jakim stopniu pozwane w postępowaniu głównym mogą być objęte zakresem tej dyrektywy na podstawie jej art. 3 ust. 1 lit. b), który dotyczy szkód spowodowanych przez działalność inną niż wymieniona w tym załączniku, w przypadku gdy wynika to z winy lub niedbalstwa podmiotu gospodarczego.
W przedmiocie odpowiedzialności za środowisko
Jak wynika z art. 4 ust. 5 i art. 11 ust. 2 dyrektywy 2004/35 w związku z jej motywem 13, aby mechanizm odpowiedzialności za środowisko był skuteczny, właściwe władze powinny wykazać istnienie związku przyczynowego między co najmniej jednym możliwym do zidentyfikowania podmiotem gospodarczym a konkretnymi i wymiernymi szkodami wyrządzonymi środowisku naturalnemu w celu nałożenia na ten lub te podmioty gospodarcze obowiązku podjęcia środków zaradczych, bez względu na rodzaj powstałego zanieczyszczenia (zob. podobnie wyrok ERG i in.,
EU:C:2010:126
, pkt 52, 53; a także postanowienie Buzzi Unicem i in.,
EU:C:2010:129
, pkt 39).
Dokonując wykładni art. 3 ust. 1 lit. a) wspomnianej dyrektywy, Trybunał orzekł, że obowiązek ustalenia przez właściwy organ związku przyczynowego ma zastosowanie w ramach mechanizmu obiektywnej odpowiedzialności podmiotów gospodarczych za środowisko (zob. wyrok ERG i in.,
EU:C:2010:126
, pkt 63–65; a także postanowienie Buzzi Unicem i in.,
EU:C:2010:129
, pkt 45).
Jak wynika z art. 4 ust. 5 dyrektywy 2004/35, wspomniany obowiązek ma także zastosowanie w ramach mechanizmu subiektywnej odpowiedzialności wynikającej z winy lub niedbalstwa podmiotu gospodarczego przewidzianej w art. 3 ust. 1 lit. b) wspomnianej dyrektywy w odniesieniu do innych rodzajów działalności niż wymienione w załączniku III do tej dyrektywy.
Szczególne znaczenie przesłanki istnienia związku przyczynowego między działalnością podmiotu gospodarczego a szkodą wyrządzoną środowisku naturalnemu dla stosowania zasady „zanieczyszczający płaci” i z tego względu dla mechanizmu odpowiedzialności ustanowionego dyrektywą 2004/35 wynika także z przepisów tej dyrektywy dotyczących konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z braku przyczynienia się podmiotu gospodarczego do zanieczyszczenia bądź zagrożenia zanieczyszczeniem.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 8 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/35 w związku z jej motywem 20 od podmiotu gospodarczego nie wymaga się ponoszenia kosztów działań zaradczych podjętych na podstawie wspomnianej dyrektywy, jeśli może on udowodnić, że szkody wyrządzone środowisku naturalnemu są wynikiem działania osoby trzeciej i wystąpiły pomimo właściwych środków bezpieczeństwa lub wynikały z obowiązkowego polecenia lub wskazówki pochodzącej od władz publicznych (zob. podobnie wyrok ERG i in.,
EU:C:2010:126
, pkt 67 i przytoczone tam orzecznictwo; a także postanowienie Buzzi Unicem i in.,
EU:C:2010:129
, pkt 46).
Jeżeli nie można ustalić żadnego związku przyczynowego między szkodą wyrządzoną środowisku naturalnemu a działalnością podmiotu gospodarczego, to sytuacja ta jest objęta zakresem stosowania prawa krajowego na zasadach przywołanych w pkt 46 niniejszego wyroku (zob. podobnie wyrok ERG i in.,
EU:C:2010:126
, pkt 59; a także postanowienie Buzzi Unicem i in.,
EU:C:2010:129
, pkt 43, 48).
W niniejszej sprawie z materiałów przedstawionych Trybunałowi i z brzmienia samego pytania prejudycjalnego wynika zaś – a potwierdzenie tej kwestii należy do sądu odsyłającego – że pozwane w postępowaniu głównym nie przyczyniły się do wyrządzenia rozpatrywanych szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu.
Niewątpliwie w art. 16 dyrektywy 2004/35 przewidziano zgodnie z art. 193 TFUE uprawnienie państw członkowskich do utrzymania lub przyjęcia bardziej rygorystycznych środków – pod warunkiem że środki te są zgodne z traktatami – dotyczących zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu, w szczególności ustalanie dalszych stron odpowiedzialnych za szkody.
Jednak w niniejszej sprawie jest bezsporne, że zdaniem sądu odsyłającego przepisy rozpatrywane w postępowaniu głównym nie pozwalają na nałożenie na właściciela, który nie jest odpowiedzialny za zanieczyszczenie, obowiązku podjęcia środków zaradczych, ponieważ przepisy te ograniczają się w tym względzie do zapewnienia, że właściciel taki może być zobowiązany do zwrotu kosztów działań podjętych przez właściwy organ jedynie w granicach wartości nieruchomości określonej po realizacji wspomnianych działań.
Mając na względzie całokształt powyższych rozważań, na pytanie prejudycjalne należy udzielić odpowiedzi, że dyrektywę 2004/35 należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi ona na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które w sytuacji gdy jest niemożliwe zidentyfikowanie podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie nieruchomości lub wyegzekwowanie od tego podmiotu środków zaradczych, nie pozwalają właściwemu organowi na nałożenie obowiązku wykonania środków zapobiegawczych i zaradczych na właściciela tej nieruchomości, który nie jest odpowiedzialny za zanieczyszczenie, i jest on tylko zobowiązany do zwrotu kosztów działań podjętych przez właściwy organ w granicach wartości rynkowej terenu określonej po zakończeniu działań.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

Dyrektywę 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu należy interpretować w ten sposób, iż nie stoi ona na przeszkodzie przepisom krajowym, takim jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które w sytuacji gdy jest niemożliwe zidentyfikowanie podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie nieruchomości lub wyegzekwowanie od tego podmiotu środków zaradczych, nie pozwalają właściwemu organowi na nałożenie obowiązku wykonania środków zapobiegawczych i zaradczych na właściciela tej nieruchomości, który nie jest odpowiedzialny za zanieczyszczenie, i jest on tylko zobowiązany do zwrotu kosztów działań podjętych przez właściwy organ w granicach wartości rynkowej terenu określonej po zakończeniu działań.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.