CELEX: 62014CJ0157
Prejudiciële verwijzing
Verordening (EG) nr. 1924/2006
Richtlijn 2009/54/EG
Artikelen 11, lid 1, en 16 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Bescherming van de consument
Voedings- en gezondheidsclaims
Natuurlijk mineraalwater
Natrium- of zoutgehalte
Berekening
Natriumchloride (tafelzout) of de totale hoeveelheid natrium
Vrijheid van meningsuiting en van informatie
Vrijheid van ondernemerschap

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft ten eerste de uitlegging van de bijlage bij verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings‑ en gezondheidsclaims voor levensmiddelen (
PB L 404, blz. 9
, met rectificatie in
PB 2007, L 12, blz. 3
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 107/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008 (
PB L 39, blz. 8
; hierna: „verordening nr. 1924/2006”), en ten tweede de geldigheid van artikel 2, lid 1, van richtlijn 2000/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 maart 2000 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgeving der lidstaten inzake de etikettering en presentatie van levensmiddelen alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (
PB L 109, blz. 29
), artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 betreffende de exploitatie en het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater (
PB L 164, blz. 45
) alsook bijlage III bij deze laatste richtlijn, gelezen in het licht van de bijlage bij verordening nr. 1924/2006.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Neptune Distribution SNC (hierna: „Neptune Distribution”) en de Ministre de l’Économie et des Finances (minister van Economie en Financiën) betreffende de rechtmatigheid van ten eerste het aanmaningsbesluit dat op 5 februari 2009 is vastgesteld door het hoofd van de unité départementale de l’Allier (hierna: „departementale eenheid van Allier”), die ressorteert onder de direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes d’Auvergne (hierna: „directoraat-generaal voor de mededinging, consumptie en fraudebestrijding van de Auvergne”), en ten tweede het besluit van de Ministre de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi (hierna: „minister van Economie, Industrie en Werkgelegenheid”) van 25 augustus 2009 houdende verwerping van het door Neptune Distribution ingestelde administratieve beroep.
Toepasselijke bepalingen
EVRM
Artikel 10 van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) heeft als opschrift „Vrijheid van meningsuiting” en luidt als volgt:
„1.   Eenieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. [...]
2.   Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van [...] de bescherming van de gezondheid [...] [of] de bescherming van [...] de rechten van anderen [...].”
Unierecht
Handvest
Artikel 11 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), met als opschrift „De vrijheid van meningsuiting en van informatie”, bepaalt in lid 1:
„Eenieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te hebben en de vrijheid kennis te nemen en te geven van informatie of ideeën, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen.”
Artikel 16 van het Handvest, „De vrijheid van ondernemerschap”, luidt als volgt:
„De vrijheid van ondernemerschap wordt erkend overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken.”
Artikel 52 van het Handvest, „Reikwijdte en uitlegging van de gewaarborgde rechten en beginselen”, luidt:
„1.   Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
[...]
3.   Voor zover dit Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het [EVRM], zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.
[...]
7.   De toelichting, die is opgesteld om richting te geven aan de uitlegging van dit Handvest van de grondrechten, wordt door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten naar behoren in acht genomen.”
In de toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (
PB 2007, C 303, blz. 17
; hierna: „toelichtingen bij het Handvest”) is met betrekking tot artikel 11 van het Handvest gepreciseerd dat het recht op vrijheid van meningsuiting en informatie overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte heeft als krachtens het EVRM.
Verordening nr. 1924/2006
De overwegingen 1 en 9 van verordening nr. 1924/2006 luiden als volgt:
„(1)
Er komen in de Gemeenschap steeds meer levensmiddelen waarvoor op het etiket of in reclameboodschappen voedings‑ en gezondheidsclaims worden gedaan. Om een hoog beschermingsniveau voor de consumenten te waarborgen en hun keuze te vergemakkelijken, dienen de in de handel gebrachte producten, met inbegrip van de geïmporteerde producten, veilig en naar behoren geëtiketteerd te zijn. Een afwisselende en evenwichtige voeding is een voorwaarde voor een goede gezondheid en de afzonderlijke producten hebben een relatieve invloed op de totale voeding.
[...]
(9)
In een levensmiddel kunnen allerlei nutriënten en andere stoffen, met inbegrip van, maar niet beperkt tot, [...] mineralen met inbegrip van spoorelementen [...], met een nutritioneel of fysiologisch effect aanwezig zijn waarvoor een claim kan worden gedaan. Derhalve moeten er algemene beginselen voor alle claims inzake levensmiddelen worden vastgesteld om een hoog beschermingsniveau voor de consument te waarborgen, de consument de informatie te verstrekken die hij nodig heeft om geïnformeerde keuzes te kunnen maken, en gelijke concurrentievoorwaarden voor de levensmiddelenindustrie te scheppen.”
Artikel 1 van deze verordening bepaalt:
„1.   Deze verordening harmoniseert de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten met betrekking tot voedings‑ en gezondheidsclaims, teneinde de goede werking van de interne markt te waarborgen en tevens een hoog niveau van consumentenbescherming te verwezenlijken.
2.   Deze verordening is van toepassing op voedings‑ en gezondheidsclaims die in commerciële mededelingen worden gedaan, hetzij in de etikettering en presentatie van levensmiddelen, hetzij in de daarvoor gemaakte reclame, indien het gaat om levensmiddelen die bestemd zijn om als zodanig aan de eindverbruiker te worden geleverd.
[...]
5.   Deze verordening is van toepassing onverminderd de volgende communautaire bepalingen:
[...]
b)
richtlijn [2009/54]
[...]”
Artikel 2, lid 2, van deze verordening luidt:
„Daarnaast zijn de volgende definities van toepassing:
[...]
4)
voedingsclaim: een claim die stelt, de indruk wekt of impliceert dat een levensmiddel bepaalde heilzame voedingseigenschappen heeft die zijn toe te schrijven aan:
[...]
b)
de nutriënten of andere stoffen die het
i)
bevat,
ii)
in verlaagde of verhoogde hoeveelheid bevat, of
iii)
niet bevat;
5)
gezondheidsclaim: een claim die stelt, de indruk wekt of impliceert dat er een verband bestaat tussen een levensmiddelencategorie, een levensmiddel of een bestanddeel daarvan en de gezondheid;
[...]”
Artikel 8, lid 1, van deze verordening luidt als volgt:
„Uitsluitend de voedingsclaims die in de bijlage staan vermeld en die voldoen aan de voorwaarden van onderhavige verordening zijn toegestaan.”
Artikel 13 van verordening nr. 1924/2006 bepaalt:
„1.   Gezondheidsclaims die het volgende beschrijven of waarin naar het volgende wordt verwezen:
a)
de rol van een nutriënt of andere stof bij de groei en ontwikkeling en de functies van het lichaam; [...]
[...]
en die staan vermeld op de in lid 3 bedoelde lijst, zijn toegestaan zonder dat zij aan de in de artikelen 15 tot en met 19 bedoelde procedures hoeven te worden onderworpen, indien zij:
i)
zijn gebaseerd op algemeen aanvaard wetenschappelijk bewijs, en
ii)
door de gemiddelde consument goed begrepen worden.
[...]
3.   Na raadpleging van de [Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA)] stelt de Commissie, [...], uiterlijk op 31 januari 2010 een communautaire lijst, die niet-essentiële onderdelen van deze verordening beoogt te wijzigen door haar aan te vullen, vast van toegestane claims als bedoeld in lid 1 en van alle noodzakelijke voorwaarden voor het gebruik van deze claims.
[...]”
De bijlage bij deze verordening, met als opschrift „Voedingsclaims en voorwaarden daarvoor”, bevat met name de volgende bepalingen:
Richtlijn 2000/13
Artikel 2 van richtlijn 2000/13 luidt:
„1.   De etikettering en de wijze waarop deze is uitgevoerd:
a)
mogen de koper niet kunnen misleiden, onder meer:
i)
ten aanzien van de kenmerken van het levensmiddel en met name van de aard, identiteit, hoedanigheden, samenstelling, hoeveelheid, houdbaarheid, oorsprong of herkomst, wijze van vervaardiging of verkrijging,
ii)
door aan het levensmiddel effecten of eigenschappen toe te schrijven die het niet bezit,
iii)
door hem te suggereren dat het levensmiddel bijzondere kenmerken vertoont, hoewel alle soortgelijke levensmiddelen dezelfde kenmerken bezitten;
b)
mogen, onder voorbehoud van de communautaire bepalingen ten aanzien van natuurlijk mineraalwater en voor een bijzondere voeding bestemde levensmiddelen, aan levensmiddelen geen eigenschappen toeschrijven inzake het voorkomen, behandelen of genezen van een ziekte van de mens, of toespelingen maken op dergelijke eigenschappen.
[...]
3.   De verbodsbepalingen of de beperkingen, bedoeld in de leden 1 en 2, hebben eveneens betrekking op:
a)
de wijze van aanbieding van de levensmiddelen en met name de vorm of het uiterlijk van de levensmiddelen of de verpakking, het gebruikte verpakkingsmateriaal, de wijze waarop zij worden gepresenteerd, alsmede de omgeving waarin zij worden uitgestald;
b)
de reclame.”
Richtlijn 2009/54
In de overwegingen 5, 8 en 9 van richtlijn 2009/54 heet het:
„(5)
Voorschriften voor natuurlijk mineraalwater dienen in de eerste plaats gericht te zijn op de bescherming van de gezondheid van de consument, het voorkomen van misleiding van de consument en het waarborgen van eerlijke handelsvoorwaarden.
[...]
(8)
Voor natuurlijk mineraalwater gelden, voor wat betreft de etikettering ervan, de algemene regels van richtlijn [2000/13]. Het volstaat derhalve in deze richtlijn de aanvullingen en afwijkingen neer te leggen die ten aanzien van deze algemene regels dienen te worden vastgesteld.
(9)
Met het oog op de voorlichting van de consument dient de vermelding van de samenstelling van natuurlijk mineraalwater op het etiket verplicht te zijn.”
Artikel 7, lid 2, onder a), van richtlijn 2009/54 luidt:
„Op de etikettering van natuurlijk mineraalwater is tevens vermelding van de volgende informatie verplicht:
a)
de analytische samenstelling van het water met vermelding van de kenmerkende bestanddelen”.
Artikel 9 van deze richtlijn bepaalt:
„1.   Het is verboden zowel op de verpakkingen of etiketten als in reclame, in welke vorm dan ook, gebruik te maken van aanduidingen, benamingen, fabrieks‑ of handelsmerken, afbeeldingen en andere al of niet figuratieve tekens, die:
a)
doen vermoeden dat het betrokken natuurlijk mineraalwater kenmerken bezit die het in werkelijkheid niet heeft, inzonderheid inzake de oorsprong, de datum van de exploitatievergunning, de resultaten van analyses of aan authenticiteitswaarborg analoge referenties;
[...]
2.   Het is verboden gebruik te maken van aanduidingen die aan het natuurlijk mineraalwater eigenschappen toeschrijven op het gebied van de preventie, de behandeling of genezing van ziekten van de mens.
De vermeldingen opgenomen in bijlage III mogen evenwel worden gebruikt voor zover wordt voldaan aan de daarin vastgestelde overeenkomstige criteria of, bij ontstentenis daarvan, aan de bij nationale bepalingen vastgestelde criteria en op voorwaarde dat zij zijn opgesteld op basis van fysisch-chemische analyses en, indien nodig, van farmacologische, fysiologische en klinische onderzoeken, verricht volgens wetenschappelijk erkende methoden in overeenstemming met bijlage I, deel I, punt 2.
De lidstaten kunnen de vermeldingen ‚bevordert de spijsvertering’, ‚kan de functies van lever en gal bevorderen’ of soortgelijke vermeldingen toestaan. Voorts kunnen zij andere vermeldingen toestaan voor zover deze niet in strijd zijn met de in de eerste alinea genoemde beginselen en verenigbaar zijn met de in de tweede alinea genoemde beginselen.
[...]”
In bijlage III bij richtlijn 2009/54, met het opschrift „In artikel 9, lid 2, bedoelde vermeldingen en criteria”, wordt de vermelding „Geschikt voor [natrium]arm dieet” genoemd, samen met het criterium dat „het gehalte aan natrium minder dan 20 mg/l [bedraagt]”.
Frans recht
Artikel R. 112‑7, eerste en tweede alinea, van de code de la consommation (wetboek consumentenrecht), dat de omzetting vormt van artikel 2 van richtlijn 2000/13 in Frans recht, luidt:
„De etikettering en de wijze waarop deze is uitgevoerd, mogen niet van dien aard zijn dat de koper of de consument in verwarring wordt gebracht, onder meer met betrekking tot de kenmerken van het levensmiddel en in het bijzonder met betrekking tot de aard, identiteit, hoedanigheden, samenstelling, hoeveelheid, houdbaarheid, oorsprong of herkomst of de wijze van vervaardiging of verkrijging.
[...]
De hierboven genoemde verbodsbepalingen en beperkingen hebben eveneens betrekking op reclame voor levensmiddelen en op de wijze waarop deze worden gepresenteerd [...]”.
De artikelen R. 1322‑44‑13 en R. 1322‑44‑14 van de code de la santé publique (wetboek volksgezondheid) vormen de omzetting van artikel 9 van richtlijn 2009/54 in Frans recht.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Neptune Distribution verkoopt en distribueert de koolzuurhoudende natuurlijke mineraalwaters „Saint-Yorre” en „Vichy Célestins”.
Bij besluit van 5 februari 2009 heeft het hoofd van de departementale eenheid van Allier, die ressorteert onder het directoraat-generaal voor de mededinging, consumptie en fraudebestrijding van de Auvergne, Neptune Distribution aangemaand om de volgende vermeldingen te verwijderen van de etikettering van en de reclame voor deze twee watermerken:
—
„Het natrium in St-Yorre is hoofdzakelijk natriumbicarbonaat. St‑Yorre bevat slechts 0,53 g zout (of natriumchloride) per liter, dus minder dan een liter melk!!!”;
—
„Zout is niet hetzelfde als natrium – het natrium in Vichy Célestins is hoofdzakelijk afkomstig van natriumbicarbonaat, dat zeker niet mag worden verward met tafelzout (natriumchloride). Vichy Célestins bevat slechts 0,39 g zout per liter, dus twee tot drie keer minder dan een liter melk!”, alsook, meer in het algemeen,
—
alle vermeldingen die laten uitschijnen dat de natuurlijke mineraalwaters in kwestie zout‑ of natriumarm zijn, dan wel een zeer laag zout‑ of natriumgehalte hebben.
Bij besluit van 25 augustus 2009 heeft de Franse minister van Economie, Industrie en Werkgelegenheid het administratief beroep van Neptune Distribution tegen deze aanmaning verworpen.
Bij vonnis van 27 mei 2010 heeft het tribunal administratif de Clermont-Ferrand (bestuursrechter te Clermont-Ferrand) de vordering van Neptune Distribution, strekkende tot nietigverklaring van de voornoemde aanmaning en het voornoemde besluit van de minister wegens bevoegdheidsoverschrijding, afgewezen.
Neptune Distribution heeft beroep ingesteld tegen dit vonnis. De cour administrative d’appel de Lyon (bestuursrechter in hoger beroep te Lyon) heeft dit hoger beroep verworpen bij arrest van 9 juni 2011.
Daarop heeft Neptune Distribution beroep ingesteld tegen dit arrest bij de verwijzende rechter. Ter ondersteuning van dat beroep voert Neptune Distribution met name aan dat de cour administrative d’appel de Lyon blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de toepassing van artikel R. 112‑7 van de code de la consommation en de artikelen R. 1322‑44‑13 en R. 1322‑44‑14 van de code de la santé publique.
De verwijzende rechter merkt op dat de beoordeling van dit middel afhangt van het antwoord op de vraag welke waarde krachtens de bijlage bij verordening nr. 1924/2006 als basis dient te worden genomen voor de berekening van de met het natriumgehalte in een levensmiddel „overeenkomstige waarde voor zout”: enkel de hoeveelheid natrium die, in verbinding met chloride-ionen, natriumchloride (of tafelzout) vormt, of de totale hoeveelheid natrium die aanwezig is in het levensmiddel, in welke vorm dan ook?
In dat laatste geval kan water dat veel natriumbicarbonaat bevat immers niet als „natriumarm/zoutarm” worden aangemerkt, ook al bevat het weinig of zeer weinig natriumchloride.
Een distributeur van natuurlijk mineraalwater dat veel natriumbicarbonaat bevat, zou dan op zijn etiketten en in zijn reclame niet mogen vermelden dat dit water weinig zout of natriumchloride bevat – ook al strookt die vermelding met de werkelijkheid – omdat een dergelijke vermelding kopers zou kunnen misleiden omtrent het totale natriumgehalte van het betrokken mineraalwater.
In deze context merkt de verwijzende rechter ook op dat een verhoogde bloeddruk het voornaamste ongewenste effect is van een verhoogde natriuminname, zoals met name blijkt uit een advies van de EFSA van 21 april 2005. Hoewel hoofdzakelijk natrium verantwoordelijk is voor dit effect, spelen ook de chloride-ionen een rol bij de verhoging van de bloeddruk. Verschillende studies lijken volgens deze rechter aan te tonen dat voor personen met een hoge bloeddruk een dieet met veel natriumbicarbonaat niet hetzelfde ongewenste effect heeft als een dieet met veel natriumchloride. De EFSA heeft in een advies van juni 2011 weliswaar geweigerd om de claim dat natriumbicarbonaat geen ongewenst effect op de bloeddruk heeft, op te nemen in de in artikel 13, lid 3, van verordening nr. 1924/2006 bedoelde lijst van toegestane gezondheidsclaims omdat de studie die ter ondersteuning van deze claim was aangevoerd niet voldoende methodologische garanties bevatte om er definitieve conclusies uit te kunnen trekken, maar op basis van deze omstandigheid alleen kan niet worden gesteld dat natriumbicarbonaat op dezelfde manier en in dezelfde mate als natriumchloride hoge bloeddruk kan veroorzaken of verergeren.
Derhalve kan volgens deze rechter worden betwijfeld of de consumptie van water met veel natriumbicarbonaat dezelfde risico’s meebrengt voor de gezondheid van de consument als de consumptie van water met veel natriumchloride. Bijgevolg moet worden beoordeeld of de beperkingen van verzoeksters vrijheid van meningsuiting, haar vrijheid om reclame te maken en haar vrijheid van ondernemerschap noodzakelijk en evenredig zijn, met name gelet op het vereiste een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de consument te bieden.
In die omstandigheden heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Bestaat de berekeningsbasis voor de met het natriumgehalte in een bepaald levensmiddel ‚overeenkomstige waarde voor zout’, in de zin van de bijlage bij verordening [...] nr. 1924/2006, alleen uit de hoeveelheid natrium die – in verbinding met chloride-ionen – natriumchloride (tafelzout) vormt, dan wel uit het totale gehalte aan natrium, in al zijn vormen, van het levensmiddel?
2)
Indien dit laatste het geval is, leveren artikel 2, lid 1, van richtlijn [2000/13] en artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn [2009/54], juncto bijlage III bij deze richtlijn, bezien tegen de achtergrond van de door de bijlage bij verordening [...] nr. 1924/2006 vastgestelde gelijkwaardigheidsverhouding tussen natrium en zout, dan een schending op van artikel 6, lid 1, eerste alinea, [VEU], gelezen in samenhang met artikel 11, lid 1 (vrijheid van meningsuiting en van informatie), en artikel 16 (vrijheid van ondernemerschap) van het [Handvest], alsook van artikel 10 [EVRM], doordat zij distributeurs van mineraalwater verbieden om op hun etiketten en in hun reclame op enigerlei wijze een vermelding aan te brengen betreffende het – mogelijkerwijs weliswaar juiste – lage zoutgehalte van hun product, dat echter wel een hoog gehalte aan natriumbicarbonaat heeft, omdat deze claim de koper zou kunnen misleiden over het totale natriumgehalte van het water?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het Hof in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof tot taak heeft de nationale rechter een nuttig antwoord te geven aan de hand waarvan deze het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe dient het Hof de voorgelegde vragen in voorkomend geval te herformuleren. Het Hof heeft namelijk tot taak alle bepalingen van Unierecht uit te leggen die noodzakelijk zijn voor de beslechting van de bij de nationale rechter aanhangige gedingen, ook wanneer die bepalingen niet uitdrukkelijk worden genoemd in de door die rechter gestelde vragen (arrest Doc Generici,
C‑452/14
,
EU:C:2015:644
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het feit dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag formeel gezien enkel om uitlegging van de in de bijlage bij verordening nr. 1924/2006 vermelde uitdrukking „overeenkomstige waarde voor zout” verzoekt, belet het Hof dus niet om aan deze rechter alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die hem van nut kunnen zijn voor de beslechting van de bij hem aanhangige zaak, ongeacht of hij er in zijn vragen melding van heeft gemaakt. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, en met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van dat recht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven (zie in die zin arrest Doc Generici,
C‑452/14
,
EU:C:2015:644
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter in de motivering van zijn verzoek om een prejudiciële beslissing ook naar richtlijn 2009/54 verwijst.
Uit deze motivering volgt tevens dat de verwijzende rechter, met het oog op de beslechting van het bij hem ingestelde beroep, wenst te vernemen of de verpakking en het etiket van mineraalwater, alsook de reclame voor dit water, mogen doen uitschijnen dat dit water weinig natrium of zout bevat, met name door het lage gehalte van dit water aan één bepaalde chemische verbinding van natrium (namelijk natriumchloride of tafelzout) te vermelden, zonder evenwel het totale gehalte aan natrium, in al zijn chemische vormen, te preciseren. Dit totale gehalte zou immers hoger kunnen liggen dan het maximale natriumgehalte dat, of de maximale overeenkomstige waarde voor zout die, is vastgelegd in de regelgeving van de Unie met betrekking tot claims en vermeldingen inzake natuurlijk mineraalwater.
Derhalve moet de eerste vraag aldus worden opgevat dat de verwijzende rechter daarmee in wezen wenst te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de verpakking en het etiket van natuurlijk mineraalwater en de reclame voor dit water claims of vermeldingen bevatten die de consument kunnen doen geloven dat dit water natrium‑ of zoutarm is, of zelfs een zeer laag natrium‑ of zoutgehalte heeft, dan wel geschikt is voor een natriumarm dieet, terwijl het totale gehalte aan natrium, in alle mogelijke chemische vormen, hoger ligt dan het maximale natriumgehalte dat, of de maximale overeenkomstige waarde voor zout die, is vastgelegd in de ter zake geldende regelgeving van de Unie.
Om een nuttig antwoord te kunnen geven op deze vraag, moet zowel rekening worden gehouden met verordening nr. 1924/2006 als met richtlijn 2009/54.
Artikel 1, lid 5, van verordening nr. 1924/2006 bepaalt dat deze verordening van toepassing is onverminderd richtlijn 2009/54.
Deze verordening regelt immers op algemene wijze het gebruik van voedings‑ en gezondheidsclaims in verband met levensmiddelen, terwijl richtlijn 2009/54 specifieke regels bevat over de vermeldingen die mogen voorkomen op verpakkingen en etiketten van natuurlijk mineraalwater en in reclame voor dergelijk water.
Volgens artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1924/2006 zijn uitsluitend de voedingsclaims die zijn vermeld in de bijlage bij deze verordening en die voldoen aan de voorwaarden van deze verordening, toegestaan.
Wat de voedingsclaims betreft waarin melding wordt gemaakt van het natrium‑ of zoutgehalte, mag een levensmiddel volgens deze bijlage worden aangeduid als „natriumarm/zoutarm” of als een levensmiddel met een „zeer laag natriumgehalte/zoutgehalte”, en mogen andere claims worden vermeld die voor de consument waarschijnlijk dezelfde betekenis zullen hebben, op voorwaarde dat dit levensmiddel niet meer dan 0,12 g natrium, of de overeenkomstige waarde voor zout, per 100 g of 100 ml bevat (wat de claim „natriumarm/zoutarm” betreft) of niet meer dan 0,04 g van deze bestanddelen (wat de claim „zeer laag natriumgehalte/zoutgehalte” betreft).
Voor water gelden in dit verband evenwel specifieke regels.
Meer in het bijzonder verbiedt de bijlage bij verordening nr. 1924/2006 in de eerste plaats dat met betrekking tot natuurlijk mineraalwater en ander water gebruikgemaakt wordt van de claim „zeer laag natriumgehalte/zoutgehalte” en van andere claims die voor de consument waarschijnlijk dezelfde betekenis zullen hebben.
In de tweede plaats mogen de claim „natriumarm/zoutarm” en andere claims die voor de consument waarschijnlijk dezelfde betekenis zullen hebben, volgens diezelfde bijlage gebruikt worden met betrekking tot ander water dan natuurlijk mineraalwater dat onder het toepassingsgebied van richtlijn 2009/54 valt, op voorwaarde dat de betrokken waarde niet meer dan 2 mg natrium per 100 ml bedraagt, oftewel 20 mg per liter.
Luidens artikel 9, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2009/54 mogen de in bijlage III bij deze richtlijn opgenomen vermeldingen worden gebruikt, voor zover is voldaan aan de daarin vastgestelde overeenkomstige criteria of – bij ontstentenis daarvan – aan de bij nationale bepalingen vastgestelde criteria, mits die laatste criteria aan bepaalde technische voorwaarden voldoen.
Deze bijlage bevat de vermelding „Geschikt voor [natrium]arm dieet”, samen met het criterium dat „het gehalte aan natrium [...] minder dan 20 mg/l [bedraagt]”.
De wetgever van de Unie, die in richtlijn 2009/54 heeft gespecificeerd hoeveel natrium natuurlijk mineraalwater hoogstens mag bevatten wanneer op de verpakkingen en de etiketten van en in de reclame voor dergelijk water wordt vermeld dat het weinig natrium bevat, heeft daarbij geen onderscheid gemaakt naargelang van de chemische verbinding waarvan het natrium een onderdeel vormt of waarvan het afkomstig is.
Wat de doelstellingen van zowel verordening nr. 1924/2006 als richtlijn 2009/54 betreft, moet in herinnering worden geroepen dat deze verordening – zoals artikel 1 ervan bepaalt – de goede werking van de interne markt beoogt te waarborgen en tevens een hoog niveau van consumentenbescherming beoogt te verwezenlijken. In dit verband is in de overwegingen 1 en 9 van deze verordening gepreciseerd dat aan de consument met name de informatie moet worden verstrekt die hij nodig heeft om geïnformeerde keuzes te kunnen maken (arrest Ehrmann,
C‑609/12
,
EU:C:2014:252
, punt
).
Voorschriften betreffende natuurlijk mineraalwater dienen, gelet op overweging 5 van richtlijn 2009/54, in de eerste plaats gericht te zijn op de bescherming van de gezondheid van de consument, het voorkomen van misleiding van de consument en het waarborgen van eerlijke handelsvoorwaarden. In die zin is in overweging 9 van deze richtlijn gepreciseerd dat de vermelding van de samenstelling van natuurlijk mineraalwater op het etiket verplicht dient te zijn, met het oog op de voorlichting van de consument (zie arrest Hotel Sava Rogaška,
C‑207/14
,
EU:C:2015:414
, punt
).
Aldus moet worden geconstateerd dat de wetgever van de Unie het bij de vaststelling van verordening nr. 1924/2006 en richtlijn 2009/54 nodig achtte om te garanderen dat de consument op passende en transparante wijze zou worden ingelicht over het natriumgehalte van water dat bestemd is voor consumptie.
Deze garanties moeten ook worden beoordeeld tegen de achtergrond van het feit dat de hoogte van de natriumconsumptie belangrijk is voor de menselijke gezondheid.
Aangezien vaststaat dat natrium een onderdeel is van verschillende chemische verbindingen, namelijk onder meer van natriumchloride (tafelzout) en natriumbicarbonaat, moet voor de beoordeling van het natriumgehalte van natuurlijk mineraalwater – gelet op de bepalingen van richtlijn 2009/54 – rekening worden gehouden met de totale hoeveelheid natrium in dergelijk water, ongeacht in welke chemische vorm het daarin voorkomt.
Het is juist dat de etikettering van natuurlijk mineraalwater volgens artikel 7, lid 2, onder a), van richtlijn 2009/54 de analytische samenstelling van het water moet vermelden, inclusief de kenmerkende bestanddelen ervan.
Niettemin kunnen verpakkingen en etiketten van en reclame voor natuurlijk mineraalwater die – ongeacht de vermelding van het totale natriumgehalte van dit water op het etiket, overeenkomstig de in het vorige punt van dit arrest bedoelde bepaling – vermelden dat dit water weinig natrium bevat, de consument ook misleiden, daar zij de indruk kunnen wekken dat dit water natrium‑ of zoutarm is of geschikt is voor een natriumarm dieet, terwijl het in feite 20 mg/l of meer natrium bevat (zie naar analogie arrest Teekanne,
C‑195/14
,
EU:C:2015:361
, punten
‑
).
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag het volgende worden geantwoord:
—
Artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1924/2006, gelezen in samenhang met de bijlage bij deze verordening, moet aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat met betrekking tot natuurlijk mineraalwater en ander water de claim „zeer laag natriumgehalte/zoutgehalte” of een andere claim die voor de consument waarschijnlijk dezelfde betekenis zal hebben, wordt gebruikt.
—
Artikel 9, lid 2, van richtlijn 2009/54, gelezen in samenhang met bijlage III bij deze richtlijn, moet aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de verpakkingen en de etiketten van en de reclame voor natuurlijk mineraalwater claims of vermeldingen bevatten die de consument doen geloven dat het water in kwestie natrium‑ of zoutarm is of geschikt is voor een natriumarm dieet, terwijl het totale gehalte aan natrium, in al zijn aanwezige chemische vormen, 20 mg/l of meer bedraagt.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, lid 1, van richtlijn 2000/13 en artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/54, gelezen in samenhang met bijlage III bij deze laatste richtlijn en met de bijlage bij verordening nr. 1924/2006, geldig zijn voor zover zij bepalen dat op de verpakkingen en etiketten van en in de reclame voor natuurlijk mineraalwater geen claims of vermeldingen inzake het lage gehalte aan natriumchloride (tafelzout) van dit water mogen worden opgenomen die de consument kunnen misleiden over het totale natriumgehalte van het water in kwestie.
De verwijzende rechter verzoekt het Hof om de geldigheid van deze bepalingen te onderzoeken in het licht van artikel 6, lid 1, eerste alinea, VEU, gelezen in samenhang met de artikelen 11, lid 1, en 16 van het Handvest en met artikel 10 EVRM.
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter het Hof met zijn tweede vraag weliswaar verzoekt om de geldigheid van een bepaling van richtlijn 2000/13 te onderzoeken, maar dat deze in het hoofdgeding niet aan de orde is.
In artikel 2, leden 1, onder a), en 3, van richtlijn 2000/13 is immers enkel bepaald dat de etikettering, de presentatie en de reclame niet van dien aard mogen zijn dat zij de koper kunnen misleiden, met name wat de kenmerken van het levensmiddel betreft.
Anders dan de voorschriften van verordening nr. 1924/2006 en richtlijn 2009/54, bevatten de voorschriften van richtlijn 2000/13 dus geen specifieke vereisten voor producenten en distributeurs van natuurlijk mineraalwater, wat het gebruik van claims of vermeldingen betreft die kunnen doen uitschijnen dat het water in kwestie natrium‑ of zoutarm is, dan wel een zeer laag natrium‑ of zoutgehalte heeft, of geschikt is voor een natriumarm dieet.
Bijgevolg dient in casu enkel de geldigheid van artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/54, gelezen in samenhang met bijlage III bij deze richtlijn en met de bijlage bij verordening nr. 1924/2006, te worden onderzocht.
In dit verband moet in herinnering worden geroepen dat de vrijheid van meningsuiting en informatie is verankerd in artikel 11 van het Handvest, waaraan artikel 6, lid 1, VEU dezelfde juridische waarde toekent als aan de Verdragen.
Deze vrijheid wordt tevens beschermd door artikel 10 EVRM, dat – zoals uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens blijkt – in het bijzonder van toepassing is op de verspreiding van commerciële informatie door een handelaar, met name in de vorm van reclameboodschappen [zie arresten EHRM van 24 februari 1994, Casado Coca/Spanje (reeks A, nr. 285, punten 35 en 36), en 11 december 2003, Krone Verlag GmbH & Co. KG/Oostenrijk (nr. 3) (
Recueil des arrêts et décisions
2003‑XII, punten 19 en 20)].
Aangezien de in artikel 11 van het Handvest verankerde vrijheid van meningsuiting en informatie dezelfde inhoud en reikwijdte heeft als de door het EVRM beschermde overeenkomstige vrijheid, zoals volgt uit artikel 52, lid 3, van dit Handvest en uit de toelichtingen bij het Handvest met betrekking tot artikel 11 ervan, moet worden vastgesteld dat deze vrijheid de situatie betreft waarin een handelaar op verpakkingen en etiketten van en in reclame voor natuurlijk mineraalwater claims of vermeldingen opneemt inzake het zout‑ of natriumgehalte van dit water.
Voorts dient te worden opgemerkt dat de door artikel 16 van het Handvest beschermde vrijheid van ondernemerschap in relatie tot haar maatschappelijke functie moet worden beschouwd (zie in die zin arrest Deutsches Weintor,
C‑544/10
,
EU:C:2012:526
, punt
).
Het verbod om op verpakkingen en etiketten van en in reclame voor natuurlijk mineraalwater claims of vermeldingen betreffende het lage natriumgehalte van dit water op te nemen die de consument kunnen misleiden over dit gehalte, vormt een inmenging in de vrijheid van meningsuiting en informatie van de handelaar en in diens vrijheid van ondernemerschap.
De uitoefening van deze vrijheden mag weliswaar worden beperkt, maar elke beperking moet overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest bij wet worden gesteld en moet de wezenlijke inhoud van die vrijheden eerbiedigen. Ook schrijft deze bepaling voor dat beperkingen, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, slechts kunnen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
In dit verband moet erop worden gewezen dat de in punt 67 hierboven bedoelde inmenging bij wet is gesteld, namelijk bij artikel 8, lid 1, van verordening nr. 1924/2006, gelezen in samenhang met de bijlage bij deze verordening, en bij artikel 9, lid 2, van richtlijn 2009/54, gelezen in samenhang met bijlage III bij deze richtlijn.
Voorts doen de bedoelde voorschriften niet af aan de wezenlijke inhoud van de vrijheid van meningsuiting en informatie van de handelaar. Zij bepalen immers uitsluitend dat informatie over het natrium‑ of zoutgehalte van natuurlijk mineraalwater slechts aan de consument mag worden meegedeeld indien zij voldoet aan bepaalde voorwaarden, die in de punten 44 tot en met 56 van het onderhavige arrest zijn gepreciseerd.
De in het hoofdgeding aan de orde zijnde regeling verbiedt bovendien geenszins de productie en de verkoop van natuurlijk mineraalwater, maar beperkt zich ertoe op een duidelijk afgebakend gebied regels vast te stellen inzake de etikettering van en de reclame voor dergelijk water. Daarmee doet zij niet af aan de wezenlijke inhoud van de vrijheid van ondernemerschap (zie in die zin arrest Deutsches Weintor,
C‑544/10
,
EU:C:2012:526
, punten
en
).
Zoals in de punten 49 tot en met 52 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, strekken de voorschriften van verordening nr. 1924/2006 en richtlijn 2009/54 – en met name de voorschriften die beperkingen stellen aan het gebruik van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde claims en vermeldingen – ertoe een hoog niveau van consumentenbescherming te bieden, te garanderen dat de consument op passende en transparante wijze wordt ingelicht over het natriumgehalte van voor consumptie bedoeld water, eerlijke handelsvoorwaarden te waarborgen en de menselijke gezondheid te beschermen.
Zoals de advocaat-generaal in punt 46 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zijn de bescherming van de menselijke gezondheid en het garanderen van een hoog niveau van consumentenbescherming legitieme doelstellingen van algemeen belang, die in het Unierecht ten uitvoer worden gelegd overeenkomstig de artikelen 9 VWEU, 12 VWEU, 114, lid 3, VWEU, 168, lid 1, VWEU, 169, lid 1, VWEU, en de artikelen 35 en 38 van het Handvest.
De noodzaak ervoor te zorgen dat de consument zo correct en zo transparant mogelijk wordt ingelicht over de kenmerken van een product houdt nauw verband met de bescherming van de menselijke gezondheid en vormt een overweging van algemeen belang [zie in die zin arresten EHRM van 25 augustus 1998, Hertel/Zwitserland (
Recueil des arrêts et décisions
1998‑VI, punt 47), en 2 mei 2000, Bergens Tidende e.a./Noorwegen (
Recueil des arrêts et décisions
2000‑IV, punt 51)] die kan rechtvaardigen dat de vrijheid van meningsuiting en informatie van de handelaar en diens vrijheid van ondernemerschap worden beperkt.
In die omstandigheden moeten bij de beoordeling van de geldigheid van de bestreden bepalingen de vereisten inzake de bescherming van deze verschillende door de rechtsorde van de Unie beschermde grondrechten en legitieme doelstellingen van algemeen belang met elkaar worden verzoend en moet een juist evenwicht ertussen worden verzekerd (zie in die zin arrest Deutsches Weintor,
C‑544/10
,
EU:C:2012:526
, punt
).
Wat de rechterlijke toetsing betreft van de wijze waarop uitvoering is gegeven aan het evenredigheidsbeginsel, beschikt de wetgever van de Unie over een ruime discretionaire bevoegdheid op een gebied als het onderhavige, waarop van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarop hij ingewikkelde beoordelingen moet verrichten [zie in die zin arresten British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, punt
, en Alliance for Natural Health e.a.,
C‑154/04 en C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, punt
].
Dienaangaande moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat een claim of vermelding betreffende de in het natuurlijk mineraalwater aanwezige hoeveelheid met chloride-ionen verbonden natrium, gesteld al dat deze op zich inhoudelijk correct is, onvolledig is indien zij suggereert dat dit water natriumarm is, terwijl het totale natriumgehalte in werkelijkheid de in de Unieregelgeving gestelde grenzen overschrijdt (zie in die zin arrest Deutsches Weintor,
C‑544/10
,
EU:C:2012:526
, punt
).
In een dergelijke situatie kan de op de verpakkingen en de etiketten en in de reclame vermelde informatie die deze claim of vermelding bevat, de consument misleiden over het natriumgehalte van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde natuurlijke mineraalwaters.
In de tweede plaats kan verzoeksters betoog dat de getoetste bepalingen verder gaan dan noodzakelijk is om de gezondheid van de consumenten te beschermen, omdat zij zonder onderscheid van toepassing zijn op alle chemische vormen van natrium, ook op natriumbicarbonaat, terwijl deze laatste molecule niet schadelijk is voor de menselijke gezondheid en enkel natriumchloride hoge bloeddruk veroorzaakt, niet worden aanvaard.
Zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de vraag of de schadelijkheid – te weten het risico op de ontwikkeling van een hoge bloeddruk – van een hoge inname van met chloride-ionen verbonden natrium vergelijkbaar is met het risico dat verbonden is aan de consumptie van natrium in andere chemische verbindingen, in het bijzonder natriumbicarbonaat, moet immers worden geconstateerd dat de Uniewetgever dit risico heeft bepaald in het licht van ten eerste de noodzaak de menselijke gezondheid te beschermen en ten tweede het op dit gebied geldende voorzorgsbeginsel.
Zoals de advocaat-generaal in punt 49 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet de Uniewetgever rekening houden met het voorzorgsbeginsel, volgens hetwelk bij onzekerheid over het bestaan en de omvang van risico’s voor de menselijke gezondheid beschermende maatregelen kunnen worden genomen, zonder dat hoeft te worden gewacht totdat de realiteit en de ernst van deze risico’s volledig zijn aangetoond (zie arrest Acino/Commissie,
C‑269/13 P
,
EU:C:2014:255
, punt
).
Wanneer het bestaan of de omvang van het gestelde risico niet met zekerheid kan worden bepaald omdat de resultaten van de verrichte onderzoeken niet concludent zijn, maar reële schade voor de volksgezondheid waarschijnlijk blijft ingeval de gekoesterde vrees bewaarheid wordt, rechtvaardigt het voorzorgsbeginsel dat beperkende maatregelen worden getroffen (zie in die zin arrest Acino/Commissie,
C‑269/13 P
,
EU:C:2014:255
, punt
).
Gelet op het dossier waarover het Hof beschikt en met name het in punt 30 hierboven aangehaalde advies van de EFSA van 21 april 2005, waarnaar de verwijzende rechter verwijst, kan niet worden uitgesloten dat een grote consumptie van natrium in verschillende chemische verbindingen en in het bijzonder in de vorm van natriumbicarbonaat, risico’s voor de menselijke gezondheid met zich brengt.
Bijgevolg moet worden geconstateerd dat de Uniewetgever op goede gronden mocht aannemen dat verplichtingen en beperkingen met betrekking tot het gebruik van claims of vermeldingen inzake het lage natriumgehalte van natuurlijk mineraalwater, zoals die welke zijn gesteld door de bepalingen die het voorwerp uitmaken van de eerste vraag, geschikt en noodzakelijk zijn om de menselijke gezondheid in de Unie te beschermen.
In het licht van de voorgaande overwegingen dient te worden geconcludeerd dat de inmenging in de vrijheid van meningsuiting en informatie van de handelaar en in diens vrijheid van ondernemerschap in casu evenredig is aan de nagestreefde doelstellingen.
Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat bij het onderzoek van de tweede vraag niet is gebleken van elementen die afdoen aan de geldigheid van artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/54, gelezen in samenhang met bijlage III bij deze richtlijn en met de bijlage bij verordening nr. 1924/2006.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 8, lid 1, van verordening (EG) nr. 1924/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 2006 inzake voedings‑ en gezondheidsclaims voor levensmiddelen, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 107/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2008, gelezen in samenhang met de bijlage bij de eerstgenoemde verordening, moet aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat met betrekking tot natuurlijk mineraalwater en ander water de claim „zeer laag natriumgehalte/zoutgehalte” of een andere claim die voor de consument waarschijnlijk dezelfde betekenis zal hebben, wordt gebruikt.
Artikel 9, lid 2, van richtlijn 2009/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 betreffende de exploitatie en het in de handel brengen van natuurlijk mineraalwater, gelezen in samenhang met bijlage III bij deze richtlijn, moet aldus worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat de verpakkingen en de etiketten van en de reclame voor natuurlijk mineraalwater claims of vermeldingen bevatten die de consument doen geloven dat het water in kwestie natrium‑ of zoutarm is of geschikt is voor een natriumarm dieet, terwijl het totale gehalte aan natrium, in al zijn aanwezige chemische vormen, 20 mg/l of meer bedraagt.

2)
Bij het onderzoek van de tweede vraag is niet gebleken van elementen die afdoen aan de geldigheid van artikel 9, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/54, gelezen in samenhang met bijlage III bij deze richtlijn en met de bijlage bij verordening nr. 1924/2006.

ondertekeningen
(
*
)   Procestaal: Frans.