CELEX: 62011FJ0046
Personalmål
Mobbning
Begreppet ’mobbning’
Ansökan om bistånd
Administrativ utredning om påstådd mobbning
Beslut att avskriva den administrativa utredningen
Skälig tidsfrist för att slutföra en administrativ utredning
Skyldighet att motivera beslutet att avsluta den administrativa utredningen
Omfattning

Genom ansökan som inkom till personaldomstolens kansli den 14 april 2011 har sökanden väckt talan i förevarande mål med yrkande dels om att Europeiska kommissionens beslut att avskriva hennes ansökan om bistånd ska ogiltigförklaras, dels om att kommissionen ska förpliktas att ersätta den påstådda skadan.
Tillämpliga bestämmelser
Artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) har följande lydelse:
”1.   Var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institutioner, organ och byråer.
2.   Denna rättighet innebär bl.a. att
…
c)
administrationen är skyldig att motivera sina beslut.
…”
Artikel 1d.1 i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna) har följande lydelse:
”Vid tillämpningen av dessa tjänsteföreskrifter skall all diskriminering på grund av bland annat kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning vara förbjuden.
…”
Artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna har följande lydelse:
”Med ’mobbning’ avses allt olämpligt uppträdande av en viss varaktighet, upprepat eller systematiskt, i form av beteenden, uttalade eller skrivna ord, gester eller andra handlingar som är avsiktliga och kränkande för en persons självkänsla, värdighet eller fysiska eller psykiska integritet.”
Artikel 24 i tjänsteföreskrifterna har följande lydelse:
”[Unionen] skall bistå sina tjänstemän, särskilt vid rättsliga förfaranden mot någon som uttalat hotelser, förolämpningar eller varit upphov till ärekränkande handlingar eller yttranden, eller angrepp på person eller egendom som tjänstemannen eller medlemmarna av hans familj utsätts för på grund av hans ställning eller uppgifter.
Den skall ersätta tjänstemannen för den skada han lidit i den mån han inte uppsåtligt eller genom grov vårdslöshet själv orsakat skadan och i den mån han inte kunnat få ersättning från den som vållat skadan.”
I artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”Alla beslut som fattas i det enskilda fallet i enlighet med dessa tjänsteföreskrifter skall omedelbart meddelas den berörda tjänstemannen skriftligt. Alla beslut som går en tjänsteman emot skall motiveras.”
I artikel 2.2 i bilaga IX till tjänsteföreskrifterna, rörande disciplinära förfaranden, föreskrivs följande:
”Tillsättningsmyndigheten skall underrätta den berörda personen när utredningen avslutas, tillhandahålla honom slutsatserna från utredningsrapporten och på begäran, under förutsättning att det inte inverkar på skyddet för tredje parts legitima intressen, alla handlingar som är direkt förknippade med anklagelserna mot honom.”
Bakgrund till tvisten
Sökanden, som trädde i tjänst vid kommissionen 1977, var från och med den 1 juli 1991 tillförordnad att tjänstgöra vid generaldirektorat (GD) Personal och administration, numera GD Personal och säkerhet (nedan kallat GD Personal).
År 2003 ansökte sökanden om tjänsten som direktör vid direktorat B Tjänsteföreskrifterna: strategi, administration och rådgivning vid GD Personal (nedan kallat direktorat B) och tjänsten som direktör vid direktorat C Sociala frågor, personalfrågor (Luxemburg), hälsa och arbetsmiljö vid samma generaldirektorat (nedan kallat direktorat C). I båda fallen fördes sökanden upp på slutlistan, men administrationen valde andra sökande, nämligen A till direktorat B och B till direktorat C.
Sökanden väckte talan vid förstainstansrätten mot utnämningen av A och B varpå utnämningarna ogiltigförklarades genom två domar av den 4 juli 2006 (mål T‑45/04, Tzirani mot kommissionen, och mål T‑88/04, Tzirani mot kommissionen). Senare väckte sökanden talan vid personaldomstolen mot verkställandet av domen i mål T‑45/04, varvid personaldomstolen genom dom av den 22 oktober 2008 i mål F‑46/07, Tzirani mot kommissionen, ogiltigförklarade det nya beslutet att utse A till tjänsten som direktör för direktorat B och förpliktade kommissionen att betala sökanden skadestånd.
Den 1 januari 2003 förordnades sökanden att tjänstgöra som enhetschef vid byrån för löneadministration och individuella ersättningar (PMO). Den 1 oktober 2004 utsågs C till tillförordnad direktör för PMO och den 16 februari 2005 utsågs hon till direktör för PMO.
I e-postmeddelanden av den 25 maj 2005 och den 17 februari 2006 som sökanden sände till sin överordnade, C, kritiserade sökanden C för dennes beteende som sökanden ansåg kunde utgöra mobbning.
Sökanden lämnade den 5 december 2007 in en ansökan om bistånd enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna (nedan kallad ansökan av den 5 december 2007 eller ansökan om bistånd). Sökanden hävdade att hon hade utsatts för mobbning och begärde att kommissionen skulle inleda en administrativ utredning för att undersöka omständigheterna och åtgärda situationen. Sökanden uttryckte också en önskan om att hennes ansökan om bistånd skulle behandlas av en annan avdelning vid kommissionen än GD Personal, där hon arbetade.
Genom ett e‑postmeddelande av den 18 december 2007 underrättade kommissionens generalsekreterare sökanden om att hennes ansökan om bistånd skulle behandlas av kommissionens utrednings- och disciplinbyrå (IDOC).
Den 7 februari 2008 råkade sökanden ut för en arbetsolycka och långtidssjukskrevs till följd av detta. I februari 2009 pensionerades sökanden utan att ha återinträtt i tjänst.
Genom ett e‑postmeddelande av den 6 juni 2008 till IDOC hörde sökanden sig för om hur utredningen av hennes ansökan om bistånd framskred. Den tjänsteman som fått i uppgift att genomföra utredningen (nedan kallad utredaren) underrättade genom ett meddelande av den 9 juni 2008 sökanden om att kommissionens generalsekreterare hade beslutat att inleda en administrativ utredning. I samma meddelande angav utredaren att utredningen skulle genomföras med tekniskt stöd av IDOC. Utredaren angav att kommissionens generalsekreterare hade beslutat att ge en person utanför IDOC i uppgift att genomföra utredningen, för att förhindra eventuella verkliga eller skenbara intressekonflikter. Utredaren informerade slutligen sökanden om att hon skulle bli kontaktad ”under de närmaste dagarna”, då man skulle bestämma tid om ett möte där hon kunde precisera sina anklagelser.
I ett e-postmeddelande av den 7 november 2008 bad utredaren sökanden om ursäkt för förseningen med att inleda utredningsförfarandet.
Den 21 november 2008 och senare den 5 mars 2009 klagade sökanden hos utredaren över att hon inte fått några nyheter om sitt ärende och begärde att få uppgifter från utredaren om hur ärendet framskred. Den 6 mars 2009 bad utredaren om ursäkt för förseningen med ”att inleda det överenskomna förfarandet”.
Den 9 mars 2009 anmodade utredaren sökanden att lämna sitt vittnesmål inom ramen för den administrativa utredningen, vilket hon gjorde den 19 mars 2009.
Den 30 juni 2009 begärde sökanden ännu en gång skriftligen att utredaren skulle informera henne om ärendet och begärde ett andra möte för att hon skulle kunna överlämna ny bevisning. Följande dag sände utredaren ett e‑postmeddelande till sökanden där han ”personligen [tog på sig] ansvaret för den långa utredningstiden” och medgav att han ”trots [sina] ansträngningar” inte ”[hade] kunnat ägna så mycket tid som [han hade velat]” åt handläggningen av utredningsakten på grund av sina övriga arbetsuppgifter.
Det möte som sökanden hade begärt ägde rum den 29 september 2009.
Den 8 november 2009 vände sökanden sig till utredaren med en begäran om att få tillgång till redogörelserna från de förhör som hållits inom ramen för den administrativa utredningen. Eftersom hon inte fick något svar, upprepade hon sin begäran den 25 november 2009.
Genom ett e-postmeddelande av den 27 november 2009 avslog utredaren begäran om tillgång till redogörelserna från förhören med hänvisning till skyddet av den administrativa utredningens och personuppgifternas konfidentialitet.
Den 1–4 december 2009 och den 22 januari 2010 gick sökanden igenom bilagorna till sin ansökan om bistånd tillsammans med en medlem av IDOC:s personal.
Den 14 februari 2010 sände sökanden ännu en handling till utredaren.
Den 19 februari 2010 lämnade sökanden in ett klagomål till Europeiska ombudsmannen på grund av att utredningen tog så lång tid.
Den 23 april 2010 antog utredaren den slutliga utredningsrapporten och föreslog att kommissionens generalsekreterare skulle avskriva den utredning som inletts till följd av sökandens ansökan om bistånd.
Av handlingarna i målet framgår att sökanden i samband med de synpunkter som kommissionen lämnade till ombudsmannen den 15 juli 2010 underrättades om att utredarens slutliga utredningsrapport och slutsatser hade antagits.
Den 10 augusti 2010 erhöll sökanden det beslut som kommissionens generalsekreterare hade fattat den 7 juni 2010 om att avskriva hennes ansökan om bistånd (nedan kallat det omtvistade beslutet eller beslutet av den 7 juni 2010). Den slutliga utredningsrapporten, vilken det omtvistade beslutet grundade sig på, var inte bifogad till beslutet.
Genom en skrivelse av den 25 augusti 2010 kritiserade sökandens ombud kommissionen för den omständigheten att sökanden hade erhållit beslutet av den 7 juni 2010 först två månader och tre dagar efter det att det antagits, att det inte hade sänts i rekommenderat brev och att ingen kopia hade skickats till ombudet, tvärtemot vad sökanden uttryckligen hade begärt i sin ansökan om bistånd.
Den 7 september 2010 ingav sökanden ett klagomål mot det omtvistade beslutet i enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna.
Den 15 september 2010 svarade kommissionen sökandens ombud att beslutet av den 7 juni 2010 inte hade skickats till honom ”på grund av ett administrativt fel” och att tidsfristen för att ”inkomma med ett överklagande” skulle räknas från den 10 augusti 2010.
På begäran av sökandens ombud bekräftade kommissionen genom en skrivelse av den 14 oktober 2010 att begreppet ”överklagande” som använts i skrivelsen av den 15 september 2010 berodde på en ”felaktig formulering”, att klagomålet hade registrerats den 7 september 2010 och att det datumet skulle ”beaktas vid beräkningen av svarstiden” på klagomålet.
Klagomålet avslogs genom beslut av den 20 december 2010 som delgavs sökanden den 4 januari 2011.
Parternas yrkanden och förfarandet
Sökanden har yrkat att personaldomstolen ska
—
förelägga kommissionen att inkomma med handlingarna från den administrativa utredningen, bland annat den slutliga utredningsrapporten och tillhörande handlingar samt redogörelserna från de förhör som hållits under utredningen,
—
ogiltigförklara det omtvistade beslutet,
—
förplikta kommissionen att utge skadestånd med 10000 euro för den ideella skadan, med förbehåll för höjning under förfarandets gång, samt ersätta kostnaderna för det administrativa förfarandet,
—
förplikta kommissionen att ersätta samtliga rättegångskostnader.
Kommissionen har yrkat att personaldomstolen ska
—
ogilla talan i dess helhet,
—
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Genom en skrivelse från kansliet av den 31 januari 2012 anmodade personaldomstolen kommissionen att inkomma med den slutliga utredningsrapporten och angav att kommissionen kunde välja att lämna in en konfidentiell version. Kommissionen lämnade in rapporten till kansliet den 16 februari 2012 utan att begära konfidentiell behandling av den.
Genom en skrivelse av den 27 mars 2012 informerade sökanden personaldomstolen om att bilagorna med uppgifter om vilka utredningsåtgärder som vidtagits och vilka förhör som hållits med vittnen och berörda personer saknades i den slutliga utredningsrapport som kommissionen överlämnat. Sökanden begärde att personaldomstolen skulle förelägga kommissionen att översända bilagorna. Genom en skrivelse av den 12 juli 2012 informerade kansliet parterna om att personaldomstolen beslutat att inte efterkomma sökandens begäran.
Personaldomstolens förslag att tvisten skulle lösas genom förlikning avvisades av parterna.
Rättslig bedömning
A –
Yrkandet att kommissionen ska föreläggas att inkomma med handlingarna från den administrativa utredningen
Sökanden har yrkat att personaldomstolen genom åtgärder för processledning ska förelägga kommissionen att inkomma med handlingarna från den administrativa utredningen, bland annat den slutliga utredningsrapporten och tillhörande handlingar samt redogörelserna från de förhör som hållits under utredningen.
Personaldomstolen anser att i samband med klagomål som avser mobbning måste, om inte särskilda omständigheter föreligger, konfidentialiteten för de insamlade vittnesmålen garanteras, inbegripet under domstolsförfarandet, eftersom en möjlighet att konfidentialiteten kan upphävas under domstolsförfarandet kan förhindra neutrala och objektiva utredningar där de medlemmar av personalen som kallats som vittnen samarbetar utan förbehåll (personaldomstolens dom av den 12 december 2012 i mål F‑43/10, Cerafogli mot ECB, punkt 222, vilken har överklagats till tribunalen, där det nu är anhängigt som mål T‑114/13 P). Sökanden har inte lämnat in tillräckliga uppgifter som skulle motivera att personaldomstolen i förevarande fall avviker från denna skyddsåtgärd.
Med beaktande av det ovan anförda och den omständigheten att kommissionen inom ramen för åtgärderna för processledning har inkommit med den slutliga utredningsrapporten, om än utan bilagor, vilken har överlämnats till sökanden, och eftersom personaldomstolen anser att den i varje fall har erhållit tillräckliga upplysningar genom inlagorna och parternas svar på åtgärderna för processledning och på de frågor som ställdes vid förhandlingen, ska ovannämnda yrkande ogillas vad gäller bilagorna till den slutliga utredningsrapporten.
B –
Yrkandet om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet
Till stöd för sitt yrkande om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet har sökanden anfört fem grunder, vilka avser en uppenbart oriktig bedömning och felaktig rättstillämpning, åsidosättande av artikel 1d i tjänsteföreskrifterna, åsidosättande av biståndsskyldigheten, åsidosättande av omsorgsplikten och av principen om god förvaltningssed samt åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
1.
Den första grunden: Uppenbart oriktig bedömning och felaktig rättstillämpning
a) Parternas argument
Sökanden anser att det omtvistade beslutet är behäftat med en uppenbart oriktig bedömning i den del kommissionens generalsekreterare i egenskap av tillsättningsmyndighet ansåg att det beteende för vilket sökanden anklagat såväl sin överordnade som sina kolleger inte utgjorde mobbning och därför beslutade att avskriva hennes ansökan om bistånd. Sökanden anser vidare att kommissionen har åsidosatt artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna genom att kräva att villkor som inte föreskrivs i den bestämmelsen ska vara uppfyllda för att mobbning ska anses föreligga.
Enligt sökanden är alla villkor uppfyllda för att mobbning ska anses föreligga. Hon har för det första angett att det kritiserade beteendet var avsiktligt, varaktigt och upprepat. För det andra har hon hävdat att hennes hälsa försämrades kraftigt, särskilt från och med år 2006, då hon drabbades av depression till följd av den mobbning hon utsattes för. Hon har för det tredje kritiserat kommissionen för att den i beslutet att avslå hennes klagomål drog slutsatsen att ”det vid den administrativa utredning som genomfördes till följd av ansökan om bistånd … inte har kunnat fastställas … att [sökanden] utsattes för diskriminerande och kränkande behandling”, trots att något sådant villkor inte finns med i definitionen av mobbning i artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna, där det inte krävs att det ska visas att ett beteende är diskriminerande för att det ska anses utgöra mobbning.
När det gäller perioden från år 1999 till den 30 september 2004, det vill säga innan C tillträdde tjänsten som direktör för PMO, hävdar sökanden att hon, trots att hennes prestationsförmåga och inställning i arbetet inte hade förändrats, gradvis blev föremål för en allt mer negativ attityd och oberättigad kritik från sin överordnade och från vissa av sina kolleger, vilka såg henne som en potentiell konkurrent om högre tjänster. Den negativa attityd som rådde mot henne visas av att hon fick sämre betygsrapporter, att hon fick ett förslag om att begära förtidspensionering utan minskning av pensionsrättigheterna (nedan kallat förslaget om förtidspensionering), vilket hon anser var förnedrande, och av den omständigheten att de lösningar som hon föreslog i vissa problematiska ärenden systematiskt ignorerades. Detta beteende berodde enligt sökanden inte på att hon helt enkelt var av en annan åsikt än sin överordnade och en del av sina kolleger, utan utgjorde mobbning.
När det gäller perioden från den 1 oktober 2004, som var det datum då C trädde i tjänst som tillförordnad direktör för PMO, till den 5 december 2007, som var det datum då sökanden lämnade in sin ansökan om bistånd, har sökanden kritiserat sin chef, C, för att systematiskt och upprepat ha utestängt henne från arbetsgrupper och möten om frågor inom hennes kompetensområde, ha nekat henne tillgång till viktig information, ha vägrat att tilldela henne tillräckliga personalresurser för att genomföra de uppgifter som hon var ålagd och för att ha ifrågasatt hennes kompetens genom e-postmeddelanden som sändes som kopior till flera andra tjänstemän eller anställda.
Sökanden har även hävdat att det omtvistade beslutet är behäftat med felaktig rättstillämpning, eftersom det i beslutet utesluts att mobbning förekommit med motiveringen att ”utredningen har också visat att [C] inte hade några otillbörliga avsikter gentemot [henne] och att [C:s] ledarstil inte särskilt riktades mot [henne]”.
Kommissionen har yrkat att personaldomstolen ska avvisa denna grund i enlighet med artikel 35.1 e i rättegångsreglerna, eftersom sökanden i sin ansökan hävdade att villkoren i artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna var uppfyllda men därefter endast hänvisade till bilagorna i ansökan.
När det gäller prövningen i sak anser kommissionen att inget av de nödvändiga villkoren för fastställande av mobbning är uppfyllda. Dels visar ingen av de uppgifter som sökanden har lämnat att mobbning förekommit, dels har sökanden inte visat att hennes fysiska eller psykiska integritet har kränkts.
b) Personaldomstolens bedömning
Personaldomstolen konstaterar inledningsvis att de faktiska och rättsliga omständigheter som åberopats till stöd för denna grund har framställts kortfattat, konsekvent och begripligt i ansökan och att sökanden med precision, genom att hänvisa till olika bilagor, har angett vilken bevisning som stöder de argument som hon har anfört. Av detta följer att ansökan uppfyller kraven i artikel 35.1 e i rättegångsreglerna när det gäller förevarande grund, varför kommissionens invändning om rättegångshinder ska ogillas.
När det gäller prövningen i sak erinrar personaldomstolen om att det enligt artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna inte krävs att det föreligger någon otillbörlig avsikt för att ett uppträdande ska anses utgöra mobbning (personaldomstolens dom av den 9 december 2008 i mål F‑52/05, Q mot kommissionen, punkt 133, inte upphävd på denna punkt genom tribunalens dom av den 12 juli 2011 i mål, T‑80/09 P, kommissionen mot Q, och av den 26 februari 2013 i mål F‑124/10, Labiri mot EESK, punkt 65).
I artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna definieras mobbning som ”olämpligt uppträdande” vilket föreligger när två kumulativa villkor är uppfyllda. Det första villkoret är att det föreligger beteenden, uttalade eller skrivna ord, gester eller andra handlingar som är ”av en viss varaktighet, upprepat eller systematiskt” och som är ”avsiktliga”. Det andra villkoret, som särskiljs ifrån det första med konjunktionen ”och”, är att dessa beteenden, uttalade eller skrivna ord, gester eller andra handlingar är ”kränkande för en persons självkänsla, värdighet eller fysiska eller psykiska integritet” (domarna i de ovannämnda målen Q mot kommissionen, punkt 134, och Labiri mot EESK, punkt 66).
Det förhållandet att adjektivet ”avsiktligt” avser det första villkoret och inte det andra föranleder två slutsatser. Den första är att de beteenden, uttalade eller skrivna ord, gester eller andra handlingar som avses i artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna ska vara avsiktliga, vilket medför att uppträdande som sker av våda utesluts från bestämmelsens tillämpningsområde. Den andra är att det däremot inte krävs att dessa beteenden, uttalade eller skrivna ord, gester eller andra handlingar skett i avsikt att vara kränkande för en persons självkänsla, värdighet eller fysiska eller psykiska integritet. Med andra ord kan det röra sig om mobbning i den mening som avses i artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna utan att mobbaren genom sina åtgärder avsett att misskreditera mottagaren eller att försämra dennes arbetsförhållanden. Det är tillräckligt att dessa åtgärder, så snart de vidtagits avsiktligt, objektivt sett medfört sådana konsekvenser (domarna i de ovannämnda målen Q mot kommissionen, punkt 135, och Labiri mot EESK, punkt 67).
Det ska understrykas att en motsatt tolkning av artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna skulle medföra att den bestämmelsen berövades all ändamålsenlig verkan, på grund av svårigheterna att bevisa otillbörlig avsikt hos mobbaren. Även om det förekommer att det går att sluta sig till en sådan avsikt direkt utifrån dennes handlingar är sådana situationer ovanliga. I flertalet situationer är emellertid den påstådde mobbaren på sin vakt när det gäller varje uppträdande som kan leda till antaganden om dennes avsikt att misskreditera offret eller försämra dennes arbetsförhållanden (domarna i de ovannämnda målen Q mot kommissionen, punkt 136, och Labiri mot EESK, punkt 68).
Personaldomstolen preciserade i sin dom av den 16 maj 2012 i mål F‑42/10, Skareby mot kommissionen, att för att ett uppträdande ska anses utgöra mobbning måste det vara en tillräcklig objektiv realitet, i den meningen att en opartisk och förnuftig normalt känslig betraktare som befinner sig i samma situation skulle anse att det går över gränsen och kan ifrågasättas (domen i det ovannämnda målet Skareby mot kommissionen, punkt 65).
I förevarande fall ska det inledningsvis prövas om tillsättningsmyndigheten, vars uppgift det var att fatta beslut om klagomålet, gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att i beslutet att avslå klagomålet utesluta att mobbning förekommit, eftersom sökanden inte hade utsatts för diskriminerande behandling. Personaldomstolen erinrar om att för det fall ett uttryckligt beslut om avslag på ett klagomål innehåller viktiga preciseringar av administrationens motivering i det ursprungliga beslutet, ska, enligt fast rättspraxis, dessa båda beslut läsas tillsammans för att konkret identifiera administrationens skäl (domen i det ovannämnda målet Skareby mot kommissionen, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
Av beslutet att avslå klagomålet framgår att kommissionen inte alls betraktade diskriminering som ett villkor för att erkänna mobbning. Som svar på sökandens olika invändningar påpekade tillsättningsmyndigheten, vars uppgift det var att besluta om klagomålet, endast att det av den slutliga utredningsrapporten framgår dels att det beteende som sökanden kritiserat C för inte var förbehållet sökanden, utan att det rörde sig om hennes allmänna ledarstil, dels att sökanden var den enda som uppfattade hennes beteende som mobbning och att enbart den omständigheten att hon ogillade C:s ledarstil inte räcker för att C:s beteende ska anses utgöra mobbning.
Invändningen avseende felaktig rättstillämpning ska således ogillas.
Det ska vidare, mot bakgrund av de principer som det erinras om ovan, prövas om kommissionen gjorde sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning genom att slå fast att det beteende som sökanden har klagat över inte utgör mobbning. För att göra detta anser personaldomstolen att det är nödvändigt att separat behandla de invändningar som sökanden framställt avseende perioden från år 1999 till den 30 september 2004 (nedan kallad den första perioden) och de som hon framställt avseende perioden efter den 30 september 2004 (nedan kallad den andra perioden).
Invändningarna avseende den första perioden
Sökanden har, för det första, hävdat att de negativa rykten som cirkulerade om hennes påstått bristande ledarförmåga ledde till sämre omdömen i hennes betygsrapporter för åren 1999–2002 jämfört med tidigare betyg och sämre betyg jämfört med hennes kolleger. Hon har även klagat över att de jämförande tabellerna över de betyg som tilldelats enhetscheferna spriddes vid ledningsmötena. Enligt sökanden syftade spridningen av tabellerna till att marginalisera och isolera henne, eftersom hon i tabellerna framstod som den sämst presterande enhetschefen.
När det gäller sökandens betygsrapporter erinrar personaldomstolen om att enligt fast rättspraxis kan betyg och värderingar i en betygsrapport, även om de är negativa, inte i sig anses som en omständighet som pekar på att rapporten har utarbetats med syftet att mobba tjänstemannen (personaldomstolens dom av den 2 december 2008, K mot parlamentet, F‑15/07, punkt 39).
I förevarande fall har sökanden inte anfört några argument för att visa att kvaliteten på hennes prestationer bedömdes orättvist, och det framgår inte heller av handlingarna i målet att hon lämnade in några klagomål mot de omtvistade betygsrapporterna. Enbart den omständigheten att sökanden fick sämre betyg än vissa av kollegerna kan inte, även om det skulle bevisas, anses vara ett tecken på mobbning.
När det närmare bestämt gäller betygsrapporten för perioden från den 1 juli 1999 till den 30 juni 2001 innehåller den dessutom i ett fall bedömningen ”enastående” och i nio fall bedömningen ”mycket bra”, och den är således inte sämre än betygsrapporten för föregående period, vilken innehöll nio fall av bedömningen ”mycket bra” och ett fall av bedömningen ”bra”, vilket innebär att sökandens argument avseende sämre betyg är ogrundat. När det gäller betygsrapporten för perioden från den 1 juli 2001 till den 31 december 2002 är enbart den omständigheten att sökanden fick 13 meritpoäng av totalt 20 inte i sig ett tecken på mobbning med hänsyn till att sökanden under de följande åren varje år tilldelades ett högre antal meritpoäng. Sökanden tilldelades således 14,5 meritpoäng år 2003, 16 meritpoäng år 2004 samt 16,5 meritpoäng år 2005 och år 2006.
När det gäller den omständigheten att uppgifter om de betyg som enhetscheferna erhållit spreds vid ledningsmöten framgår det av handlingarna i målet att C själv i ett e-postmeddelande av den 6 april 2005 till en enhetschef vid PMO, vilket sändes som kopia till sökanden, betecknade denna spridning som ”onödig och olämplig”. Även om det antas att en sådan spridning skulle kunna kränka en persons självkänsla, värdighet eller psykiska integritet har sökanden endast angett två episoder av detta slag som ska ha inträffat mellan åren 1999 och 2007 och har således inte visat att detta beteende var varaktigt, upprepat eller systematiskt.
Sökanden har, för det andra, hävdat att både förslaget om förtidspensionering, vilket generaldirektören framförde vid mötet i samband med betygsrapporten för år 2003, och förslaget att hon skulle bli rådgivare till den nya direktören för direktorat B, mot vars utnämning hon hade väckt talan vid unionsdomstolen, utgjorde mobbning.
Personaldomstolen konstaterar att med hänsyn till sammanhanget i förevarande fall kan dessa båda förslag inte anses utgöra mobbning.
När det gäller förslaget om förtidspensionering anges det i den slutliga utredningsrapporten att generaldirektören har förklarat att han inte minns att han lade fram ett sådant förslag för sökanden, men att han, om så var fallet, endast helt enkelt framförde en möjlighet som hon hade. Personaldomstolen erinrar om att förtidspensionering sker på frivillig grund och att ett eventuellt förslag om detta inte i något fall kan binda den person som det riktas till. Om tillsättningsmyndigheten hade godkänt en ansökan om förtidspensionering från sökanden, skulle hon för övrigt ha haft möjlighet att ta ut förtidspensioneringen utan minskning av pensionsrättigheterna. Även om det antas att ett sådant förslag, som skulle ha inneburit mycket stora ekonomiska fördelar för sökanden, faktiskt framfördes, har sökanden dock inte visat på vilket sätt det objektivt sett var ”förnedrande”.
När det gäller förslaget från generaldirektören för GD Personal att sökanden skulle bli rådgivare till den nya direktören för direktorat B; A, är det förvisso riktigt att hon hade sökt samma direktörstjänst och att hon hade väckt talan vid unionsdomstolen mot utnämningen av A. Eftersom sökanden emellertid flera gånger hade visat att hon ville bli direktör, kunde en eventuell tjänstgöringsperiod som rådgivare till en direktör ha gett henne relevant yrkeserfarenhet som hon kunde ha visat upp vid framtida ansökningar. Ett sådant förslag kunde således läggas fram såväl i tjänstens som i sökandens intresse, och eftersom sökanden inte har tillhandahållit personaldomstolen några uppgifter som visar att förslaget var kränkande för hennes självkänsla, värdighet eller psykiska integritet, måste det konstateras att förslaget inte kan betraktas som ett beteende som utgör mobbning.
Sökanden har, för det tredje, som exempel på mobbning angett vissa konflikter som hon hade med enhetschefer och kolleger. Hon påstår särskilt att hon fick motta opassande och förödmjukande kommentarer från en av medarbetarna till generaldirektören för GD Personal i samband med presentationen av en administrativ reform inför generaldirektoratets hela personal. Hon har även lagt fram ett e‑postutbyte med chefen för en annan enhet vid PMO som anklagade henne för att lösa sina administrativa problem så att det blev en belastning för den andra enheten.
Personaldomstolen konstaterar att det av den slutliga utredningsrapporten framgår att reaktionen från medarbetaren till generaldirektören för GD Personal var ett svar på häftig kritik från sökanden mot den reform som presenterades för generaldirektoratets personal. När det gäller den ovannämnda konflikten med chefen för en annan enhet vid PMO kan innehållet i de e‑postmeddelanden som sökanden lagt fram knappast betecknas som mobbning, utan ska ses som ett uttryck för en administrativ konflikt mellan två enhetschefer som kritiserade varandra öppet inför sin överordnade. Personaldomstolen erinrar om att den omständigheten att en tjänsteman har svåra eller till och med konfliktfyllda relationer till sina kolleger eller överordnade inte i sig utgör bevis på mobbning (förstainstansrättens dom av den 16 april 2008 i mål T‑486/04, Michail mot kommissionen, punkt 61, och personaldomstolens dom av den 10 november 2009 i mål F‑93/08, N mot parlamentet, punkt 93).
Sökanden har, för det fjärde, protesterat mot att hennes ansökningar om direktörstjänster underkändes flera gånger och att generaldirektören för GD Personal uttryckligen avrådde henne från att ansöka om ansvarsfulla tjänster.
Endast den omständigheten att sökandens ansökningar till direktörstjänster inte godkändes kan dock inte betraktas som mobbning.
Den omständigheten att generaldirektören vid GD Personal uttryckte tvivel om sökandens förmåga att klara av uppgifterna som direktör, men ändå betraktade henne som en bra enhetschef, kan inte heller i sig anses utgöra mobbning. Det framgår för övrigt inte av handlingarna i målet och sökanden har inte heller gjort gällande att generaldirektören uttalade sig stötande eller förödmjukande när han uttryckte sina tvivel om hennes förmåga att utöva en direktörs uppgifter. Den slutliga utredningsrapporten innehåller förklaringar från generaldirektören, som hävdar att han inte ”brutalt krävde att [sökanden] skulle avstå från att ansöka om tjänsterna” utan att han ”försökte att (så neutralt som möjligt) få henne att förstå att [han inte uppmuntrade henne] att ansöka, eftersom [han ansåg] att hon inte hade den nödvändiga ledarförmågan”. Personaldomstolen erinrar om att inte ens negativa synpunkter som riktas till en anställd är kränkande för dennes självkänsla, värdighet eller fysiska eller psykiska integritet, om de formuleras i väl avvägda ordalag och det av handlingarna i målet framgår att de inte bygger på olämpliga anklagelser utan något som helst samband med de objektiva omständigheterna (se personaldomstolens dom av den 24 februari 2010 i mål F‑2/09, Menghi mot Enisa, punkt 110).
Sökanden anser, för det femte, att den omständigheten att hon systematiskt utestängdes från generaldirektoratets verksamhet är ett konkret bevis på den mobbning som hon utsattes för.
Sökanden har särskilt betonat att när den nya organisationsplanen för GD Personal offentliggjordes den 15 oktober 2002 var hon den enda enhetschef som inte gynnades av det övergångsarrangemang som innebar att enhetscheferna tillfälligt tilldelades två titlar, nämligen ”enhetschef” och ”tillförordnad enhetschef”. Personaldomstolen konstaterar att den omständigheten att sökanden inte utsågs att inneha en sådan tillfällig tjänst, som var begränsad till två månader, inte kan betraktas som ett tecken på mobbning, med hänsyn till institutionernas stora utrymme för skönsmässig bedömning när de organiserar sin verksamhet.
Sökanden har även hävdat att hon i november 2002 uteslöts från listan över deltagare i en undersökning om ledighet och frånvaro, trots att hon var den som huvudsakligen berördes, och därefter i mars 2004 från listan över dem som skulle informera kommissionens personal om ändringarna beträffande enskilda rättigheter och familjetillägg till följd av reformen.
Personaldomstolen konstaterar, för det första, att sökandens påstående i ansökan att hon utestängts från möten endast avsåg två möten under den första perioden, varför hennes påstående att hon ”systematiskt” utestängdes från generaldirektoratets verksamhet är ogrundat.
När det gäller hennes deltagande i den undersökning som genomfördes i november 2002 framgår det av ett e-postmeddelande av den 11 november 2002, som en assistent till generaldirektören för GD Personal sände till sökanden, att denna assistent först hade utsett den tillförordnade enhetschefen för den nya enhet som handhade frågor om ledighet och frånvaro att delta i undersökningen, och att sökanden inbjöds att delta i undersökningen när den förstnämnde tackade nej. Assistenten i fråga skrev till sökanden att ”[hon var] välkommen att delta … och att om [hon] vill[e] ingå i pilotgruppen [var hon] desto mer välkommen”. Inbjudan att delta i pilotgruppen visar tydligt att det inte fanns någon önskan att utestänga sökanden från undersökningen.
När det gäller påståendet att sökanden uteslöts från listan över dem som skulle informera kommissionens personal om ändringarna beträffande enskilda rättigheter och familjetillägg till följd av reformen, omfattas valet av de personer som ska presentera sådana ändringar av administrationens stora utrymme för skönsmässig bedömning. Med beaktande av att sökanden tidigare hade uttryckt ett mycket kraftigt motstånd mot reformen, kan valet att inte inbjuda henne att presentera reformen för personalen inte kritiseras.
Sökanden har, för det sjätte, gjort gällande att hennes överordnade inte beaktade hennes idéer eller bidrag till lösningen av vissa administrativa problem. Sökandens invändningar avser särskilt tre ärenden, det vill säga kommissionens beslut att decentralisera förvaltningen av ledighet och frånvaro, förvaltningen av utbildnings- och familjetillägg, vilken släpade efter kraftigt på grund av en handläggares långvariga bortovaro, och beslutet att inrätta nya administrativa strukturer, kallade byråer, bland annat PMO. Sökanden har hävdat att hon varnade sin överordnade för de svårigheter och risker som hon såg i dessa tre ärenden och att hon regelbundet föreslog lösningar som systematiskt ignorerades eller bemöttes negativt. Sökanden klagade särskilt flera gånger över att personalresurserna inte var tillräckliga för att utföra de nya uppgifter som hennes enhet tilldelades allteftersom.
Personaldomstolen konstaterar att med beaktande av det stora utrymme för skönsmässig bedömning som institutionerna har när de organiserar sin verksamhet kan varken administrativa beslut, även om de är svåra att acceptera, eller oenighet med administrationen om frågor som rör verksamhetens organisation i sig visa att mobbning förekommit. Den förevarande invändningen rör administrativa beslut som avser verksamhetens organisation och tilldelningen av personalresurser till olika avdelningar. Endast den omständigheten att administrationen inte följde sökandens förslag eller biföll hennes begäranden om ytterligare personal visar inte i sig att man inte lyssnade på henne, och särskilt inte att hennes överordnade mobbade henne, utan visar på sin höjd att det förelåg meningsskiljaktigheter.
Mot bakgrund av ovanstående bedömning konstaterar personaldomstolen att de omständigheter som sökanden har anfört inte var och en för sig visar att mobbning förekom under den första perioden.
Även om omständigheterna beaktas tillsammans anser personaldomstolen att de, även om de kan ha känts sårande för sökanden, inte utgör olämpligt uppträdande av en viss varaktighet, upprepat eller systematiskt, i form av beteenden som är avsiktliga och objektivt sett är kränkande för den berörda personens självkänsla, värdighet eller fysiska eller psykiska integritet.
Av detta följer att sökanden inte har visat att kommissionen gjorde sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning genom att, vad gäller den första perioden, anse att de beteenden som hon klagat över inte utgjorde mobbning av henne, vare sig om de beaktas enskilt eller sammantaget. Invändningarna avseende denna period ska följaktligen ogillas.
Invändningarna avseende den andra perioden
Personaldomstolen konstaterar inledningsvis att det omtvistade beslutet grundar sig på den slutliga utredningsrapporten, där följande anges:
”[C] hade favoriter och kunde inte dölja att hon föredrog vissa. [Vittnesmål] har bekräftat att [C] hade en tendens att dela in sina kolleger i dem som hon tyckte om och dem som hon inte tyckte om.
…
Det verkar som om [C] inte har någon otillbörlig avsikt att skada någon, att hon har en ledarstil ”av den gamla skolan”, där de överordnade hade en nästan faderlig inställning gentemot sina anställda, och att hon inte förstår att de som utsätts för hennes kommentarer kan bli sårade.
Utredningen visar också att [C:s] inställning inte riktas mot någon särskild kollega, utan en hel grupp av kolleger, som hon klassificerar som ”dåliga”, och till vilken [sökanden] hörde, men att [sökanden] inte var den enda. Flera vittnen har förklarat att samma person en dag kan vara bland de ”bra” och [nästa] dag bland de ”dåliga” beroende på [C:s] humör eller andra omständigheter”.
Av ordalydelsen i den slutliga utredningsrapporten framgår således att slutsatsen att C:s beteende inte utgjorde mobbning av sökanden grundades i första hand på att det inte fanns någon otillbörlig avsikt. Denna slutsats återges i det omtvistade beslutet där det står att ”utredningen visade också att [C] inte hade någon otillbörlig avsikt gentemot [sökanden]”. Genom denna tolkning som utredaren gjorde i utredningsrapporten och som tillsättningsmyndigheten gjorde i det omtvistade beslutet har de emellertid bortsett från att ett beteende kan utgöra mobbning i den mening som avses i artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna även om mobbaren inte genom sitt uppträdande har för avsikt att misskreditera eller försämra arbetsförhållandena för någon (se domarna i de ovannämnda målen Q mot kommissionen, punkt 144, och Labiri mot EESK, punkt 68), och detta även om samma beteende tillämpas mot flera tjänstemän.
Utredarens påpekande att C inte förstod att ”de som uts[attes] för hennes kommentarer [kunde] bli sårade” kan vara relevant för att besvara frågan om huruvida C hade otillbörliga avsikter, men visar inte att C:s beteende inte utgjorde mobbning i den mening som avses i artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna. Personaldomstolen konstaterar att utredarens påpekande ändå inte kan omfatta sökanden, eftersom sökanden i e-postmeddelandet av den 25 maj 2005 till C tydligt hade angett att hon ansåg att vissa av C:s beteenden var ”kränkande för de ärendeansvarigas värdighet och yrkeskänsla” och utgjorde mobbning.
Av den slutliga utredningsrapporten framgår också att utredaren ansåg att C:s beteende inte utgjorde mobbning, eftersom det inte särskilt riktades mot sökanden utan mot ett obestämt antal personer. Detta påstående har dock inget rättsligt stöd. Detta påstående fråntar inte på något sätt det beskrivna beteendet dess karaktär av mobbning, utan förvärrar endast åsidosättandet av artikel 12a i tjänsteföreskrifterna, där det i punkt 1 föreskrivs att ”[t]jänstemän får inte ägna sig åt någon form av mobbning”. Enligt utredarens synsätt kan en mobbare för att undvika anklagelser om mobbning av en person utvidga det ifrågasatta beteendet till ett större antal personer i stället för att upphöra med det, vilket uppenbart är absurt.
Det ska följaktligen konstateras att enligt vad som anges i själva det omtvistade beslutet grundar det sig på en tolkning av begreppet mobbning som strider mot artikel 12a.3 i tjänsteföreskrifterna.
Personaldomstolen konstaterar att det omtvistade beslutet är behäftat med en uppenbart oriktig bedömning när det gäller vissa av de omständigheter som sökanden har anfört.
När det gäller den andra perioden har sökanden kritiserat C för flera av hennes beteenden, särskilt att hon uttalade nedsättande kommentarer eller kritik vid möten eller i e‑postmeddelanden som skickades till flera personer, samt att hon systematiskt utestängde sökanden.
Av den slutliga utredningsrapporten framgår att C hade en tendens ”[att] låta undsläppa sig kommentarer om personalens privata angelägenheter, [att] bifoga kopior av sina meddelande till tredje part eller kolleger, [att] ta kontakt direkt med handläggarna utan att gå via enhetscheferna eller [att] föredra vissa kolleger framom andra”. I rapporten nämns också flera e‑postmeddelande som visar att C ”ibland fattade beslut utan att rådgöra med den berörda enhetschefen”. Av den slutliga utredningsrapporten framgår även att C vid förhöret med henne medgav att hon har kritiserat sina underordnade enhetschefer i sina svar till tjänstemän eller anställda som vänt sig till PMO och har bifogat kopior till de berörda enhetscheferna, men förklarade att detta beteende endast berodde på att hon var ”mån om att tillhandahålla en oklanderlig och snabb service”.
Personaldomstolen konstaterar att vissa av C:s ovannämnda beteenden var av en avsiktlig och upprepad karaktär och objektivt sett kan ha haft konsekvenser som innebar att sökanden misskrediterades eller att hennes arbetsförhållanden försämrades.
Sökanden har särskilt klagat över att C ”gav instruktioner direkt till [sökandens] personal utan att först meddela henne”. Ett sådant beteende kan, om det inte motiveras av särskilda omständigheter (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Skareby mot kommissionen, punkt 80), göra att en enhetschef förlorar all trovärdighet inför sin personal och kan således anses utgöra mobbning. I förevarande fall har kommissionen inte gett personaldomstolen någon förklaring som visar att särskilda omständigheter motiverade det ifrågasatta beteendet och utredaren konstaterade i den slutliga utredningsrapporten endast att C:s ledarstil var ”mycket direkt och innebar ett slags mikroförvaltning”. Under dessa omständigheter gjorde kommissionen sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning genom att utesluta att det beteende som C kritiserades för utgjorde mobbning.
Sökanden anser även att kommissionen gjorde sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning genom att inte anse att den omständigheten att direkt kritik riktades mot hennes kompetens inför personalen och även i e‑postmeddelanden till andra tjänstemän utgjorde mobbning. Kommissionen har genmält att meddelanden vars innehåll ryms inom ramen för de normala relationerna mellan överordnade och underordnade, såsom de meddelanden som sökanden har klagat över, enligt rättspraxis inte utgör mobbning.
Personaldomstolen konstaterar att kritik mot en underordnads arbete måste tillåtas för att det inte ska bli praktiskt omöjligt att leda arbetet och att det av den rättspraxis som kommissionen har åberopat framgår att meddelanden som inte innehåller kränkande eller otillbörliga formuleringar och som skickas endast till den berörda personen eller bifogas som kopior när detta motiveras av tjänstens intresse omfattas av de normala relationerna mellan överordnade och underordnade (förstainstansrättens dom av den 25 oktober 2007 i mål T‑154/05, Lo Giudice mot kommissionen, punkterna 104 och 105). Personaldomstolen konstaterar emellertid att det i den slutliga utredningsrapporten endast påpekas att C hade en ledarstil ”av den gamla skolan”, där de överordnade ”hade en nästan faderlig inställning gentemot sina anställda”, men att det inte anges vilka skäl i tjänstens intresse som eventuellt motiverade att meddelanden som innehöll öppen kritik mot sökanden sändes som kopia till flera kolleger, inbegripet handläggare som arbetade direkt under sökanden, eller till tjänstemän som hade begärt uppgifter från sökandens enhet.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska det omtvistade beslutet ogiltigförklaras i den del det, när det gäller den andra perioden, grundar sig på en slutlig utredningsrapport som är behäftad med en uppenbart oriktig bedömning, eftersom det i utredningsrapporten utesluts att det utgör mobbning dels när en direktör regelbundet ger instruktioner direkt till personalen utan att först meddela den ansvariga enhetschefen och utan att det finns särskilda omständigheter som motiverar detta beteende, dels när en överordnad skickar meddelanden som innehåller öppen kritik mot en tjänsteman och sänder dem som kopia till flera kolleger utan att detta motiveras av tjänstens intresse.
Eftersom det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras till följd av felaktig rättstillämpning och en uppenbart oriktig bedömning vad gäller den andra perioden, anser personaldomstolen att det inte finns anledning att pröva de övriga invändningar som sökanden anfört avseende denna period.
2.
Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 1d i tjänsteföreskrifterna
a) Parternas argument
Sökanden anser att hon utsattes för diskriminering på grund av sin ålder och att det omtvistade beslutet därför strider mot artikel 1d i tjänsteföreskrifterna. Hon anser att mobbningen av henne började samtidigt som hon blev berättigad att ansöka om förtidspensionering.
Svaranden har yrkat att denna grund ska underkännas.
b) Personaldomstolens bedömning
Personaldomstolen konstaterar att sökanden endast gör antaganden, men inte har lagt fram några uppgifter som visar att hon utsattes för diskriminering på grund av sin ålder.
Denna grund ska därför avvisas.
3.
Den tredje grunden: Åsidosättande av biståndsskyldigheten
a) Parternas argument
Sökanden anser att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras på grund av att kommissionen har åsidosatt sin biståndsskyldighet.
Sökanden har särskilt kritiserat kommissionen för att den inte omedelbart vidtog brådskande åtgärder till följd av de informella åtgärder som hon vidtog mellan 2001 och januari 2006 och inte heller till följd av hennes ansökan av den 5 december 2007, i vilken hon begärde att kommissionen förutom att inleda en utredning även skulle ”skydda [henne] genom såväl interna direktiv … som genom ersättning av de ekonomiska kostnader [hon åsamkats]”.
Kommissionen har genmält att de informella åtgärder som sökanden vidtog inte visade att hon var utsatt för mobbning, vilket förklarar att det inte vidtogs några brådskande åtgärder till följd av ansökan om bistånd. Kommissionen har även påpekat att sökanden långtidssjukskrevs från och med februari 2008 och att hon inte återinträdde i tjänst innan hon gick i pension i februari 2009.
b) Personaldomstolens bedömning
Personaldomstolen erinrar om att artikel 24 i tjänsteföreskrifterna, genom vilken institutionerna åläggs en skyldighet att bistå sina tjänstemän, ingår i avdelning II om ”tjänstemännens rättigheter och skyldigheter”. Av detta följer att denna biståndsskyldighet i varje situation där kraven på de faktiska omständigheterna är uppfyllda motsvaras av en rättighet som den berörde tjänstemannen har enligt tjänsteföreskrifterna (domen i det ovan i punkt 52 nämnda målet kommissionen mot Q, punkt 83).
I enlighet med den biståndsskyldighet som föreligger enligt nämnda bestämmelse ska administrationen ingripa med nödvändig kraft mot händelser som är oförenliga med tjänstens ordning och lugn och handla med den snabbhet och omsorg som krävs i det enskilda fallet för att fastställa de faktiska omständigheterna och, med full kunskap, kunna vidta lämpliga åtgärder. För detta ändamål räcker det att den tjänsteman som begär sin institutions skydd gör sannolikt att de angrepp han säger sig ha utsatts för har ägt rum. När han gjort detta sannolikt ska institutionen i fråga vidta lämpliga åtgärder, såsom att påbörja en utredning, för att fastställa de faktiska omständigheterna (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Q, punkt 84 och där angiven rättspraxis) och vid behov vidta tillfälliga omplaceringsåtgärder i syfte att på ett förebyggande sätt skydda hälsan och säkerheten för den tjänsteman som förmodas ha utsatts för sådant agerande som avses i den bestämmelsen (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Q, punkt 92).
En grund som avser att biståndsskyldigheten har åsidosatts genom att förebyggande åtgärder inte har vidtagits kan emellertid inte med framgång åberopas till stöd för ett yrkande om ogiltigförklaring av ett beslut att avskriva en utredning om mobbning som en anställd anser sig ha utsatts för.
Även om sökanden skulle visa att kommissionen åsidosatte sin biståndsskyldighet genom att inte vidta sådana åtgärder med den snabbhet som situationen kräver, inverkar ett sådant åsidosättande av artikel 24 i tjänsteföreskrifterna inte på det omtvistade beslutets lagenlighet (se, när det gäller de följder som en eventuell rättsstridighet hos ett beslut om att avstänga en tjänsteman har för lagenligheten av en disciplinåtgärd som vidtagits mot nämnda tjänsteman, personaldomstolens dom av den 17 juli 2012 i mål F‑54/11, BG mot ombudsmannen, punkt 83, vilken har överklagats till tribunalen, där det nu är anhängigt som mål T‑406/12 P, se även, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Cerafogli mot ECB, punkt 210), särskilt som sökanden inte begärde att kommissionen skulle vidta interimistiska åtgärder för att skydda bevisningen till stöd för hennes ansökan om bistånd.
Denna grund är således verkningslös och ska underkännas.
4.
Den fjärde grunden: Åsidosättande av omsorgsplikten och principen om god förvaltningssed
a) Parternas argument
Sökanden har delat in denna grund i två delar, vilka avser den oskäligt långa tid som utredningen tog respektive utredningens genomförande.
Genom grundens första del har sökanden gjort gällande att den sammanlagda utredningstiden på 32 månader var oskälig och att den omständigheten att utredaren ansvarade för andra uppgifter som hindrade honom från att ägna sig åt utredningen inte kan påverka denna slutsats, eftersom det ankom på kommissionen att garantera att verksamheten till följd av hennes klagomål organiserades på bästa sätt.
Genom grundens andra del har sökanden invänt mot att ”[endast] tio personer” hördes under kommissionens utredning, trots att hon i sin ansökan om bistånd hade lämnat en förteckning på 52 vittnen. Hon har även påpekat att utredaren inte efterkom hennes begäran om att han skulle kontakta läkartjänsten och ta del av handlingarna från kommissionens medlingstjänst rörande klagomålen mot C:s påstått olämpliga beteende mot andra tjänstemän. Slutligen anser hon att utredningen anförtroddes personer som inte hade någon särskild erfarenhet av frågor som rör mobbning. Sökanden har avslutningsvis hävdat att det allmänna genomförandet av utredningen visar hur liten vikt kommissionen fäste vid behandlingen av hennes ansökan.
Kommissionen har yrkat att denna grund ska underkännas.
b) Personaldomstolens bedömning
När det gäller grundens första del erinrar personaldomstolen inledningsvis om att skyldigheten att iaktta skäliga tidsfrister i handläggningen av administrativa förfaranden utgör en allmän unionsrättslig princip som säkerställs av unionsdomstolarna och som för övrigt återges som en del av rätten till en god förvaltning i artikel 41.1 i stadgan (förstainstansrättens dom av den 11 april 2006 i mål T‑394/03, Angeletti mot kommissionen, punkt 162, tribunalens dom av den 6 december 2012 i mål T‑390/10 P, Füller-Tomlinson mot parlamentet, punkt 115, och personaldomstolens dom av den 11 maj 2011 i mål F‑53/09, J mot kommissionen, punkt 113).
När institutionerna ska utreda en så allvarlig fråga som mobbning har de dessutom en skyldighet att med snabbhet och omsorg svara den tjänsteman som ingett en ansökan enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna. Kommissionen har för övrigt själv angett, i punkt 6.1 i sitt beslut av den 26 april 2006 om policy för att skydda den personliga värdigheten och bekämpa mobbning och sexuella trakasserier vid kommissionen, att ”varje ansökan om bistånd från en person som anser sig ha utsatts för mobbning [ska] behandlas så snabbt som möjligt” (nedan kallat beslutet av den 26 april 2006).
I förevarande fall ingav sökanden sin ansökan om bistånd den 5 december 2007 och erhöll beslutet om avskrivning den 10 augusti 2010, det vill säga mer än två år och åtta månader senare.
Även om förfarandet vid en första anblick tog ovanligt lång tid, ska det erinras om att enligt fast rättspraxis kan den omständigheten att tillsättningsmyndigheten har åsidosatt sin omsorgsplikt genom att inte besvara en ansökan om bistånd enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna med den skyndsamhet som krävs inte i sig påverka lagenligheten hos beslutet att avskriva en utredning om mobbning som inletts på grundval av nämnda ansökan om bistånd. Om det krävdes att ett sådant beslut ska ogiltigförklaras endast av det skälet att det dröjt, skulle det nya beslut som antogs i stället ändå inte kunna antas snabbare än det förstnämnda beslutet (personaldomstolens dom av den 18 maj 2009 i de förenade målen F‑138/06 och F‑37/08, Meister mot harmoniseringsbyrån, punkt 76).
Grundens första del är således verkningslös och ska underkännas.
När det gäller grundens andra del, vilken avser utredningens genomförande, kan argumentet att utredaren saknade erfarenhet inte godkännas. Det måste konstateras att sökanden själv hade begärt att kommissionens generalsekreterare skulle anförtro utredningen åt en utredare utanför GD Personal. Vidare framgår det av handlingarna i målet att utredaren under hela utredningen erhöll tekniskt stöd av IDOC och särskilt bistods av en erfaren medlem av IDOC:s personal. Slutligen kan sökanden, med hänsyn till det stora utrymme för skönsmässig bedömning som institutionerna har när de väljer vem som ska anförtros en utredning om mobbning, inte med framgång invända mot kommissionens val genom att påstå att utredaren och den medlem av IDOC:s personal som bistod denne saknade erfarenhet.
När det gäller argumentet att utredningen var för begränsad, måste det konstateras att det av den slutliga utredningsrapporten framgår att utredaren vidtog utredningsåtgärder och efterfrågade uppgifter även vid kommissionens medlartjänst och dess läkartjänst.
När det gäller antalet vittnen och valet av dessa är det riktigt att utredaren beslutade att höra endast tolv personer utöver sökanden, och att vissa av dem var personer som sökanden hade anklagat för att ha mobbat henne eller för att inte ha reagerat på den mobbning som hon anser sig ha utsatts för.
Det ska emellertid påpekas att den myndighet som har i uppgift att utföra en administrativ utredning och på vilken det ankommer att utreda inkomna ärenden på ett proportionerligt sätt, har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att utföra utredningen och särskilt när det gäller att bedöma kvaliteten på och nyttan av vittnenas samarbete (se domen i det ovannämnda målet Skareby mot kommissionen, punkt 38).
Personaldomstolen anser att utredaren förfogade över tillräckliga uppgifter i ärendet för att kunna avgöra om de omständigheter som sökanden klagat över utgjorde mobbning. Särskilt när det gäller den andra perioden hade utredaren ringat in de omständigheter som kunde peka på mobbning, men drog ändå slutsatsen att det i förevarande fall inte kunde fastställas att mobbning förekommit.
Mot bakgrund av dessa omständigheter kan utredaren inte anses ha åsidosatt sin omsorgsplikt och inte heller principen om god förvaltningssed genom att besluta att höra ett mindre antal vittnen än sökanden föreslagit.
Den fjärde grundens andra del ska därför underkännas och följaktligen den fjärde grunden i sin helhet.
5.
Den femte grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
a) Parternas argument
Sökanden har gjort gällande att kommissionen grundade sin slutsats i det omtvistade beslutet att mobbning inte förekommit på den slutliga utredningsrapporten och de vittnesmål som samlats in under utredningen. Varken den slutliga utredningsrapporten eller redogörelserna från vittnesförhören har emellertid överlämnats till sökanden, trots hennes uttryckliga begäranden om detta.
Hon anser följaktligen att hon inte har kunnat bedöma om det omtvistade beslutet är välgrundat och att hon därför var tvungen att väcka talan i förevarande mål för att få kännedom om motiveringen.
Kommissionen har genmält dels att det omtvistade beslutet är tillräckligt motiverat, dels att artikel 25 i tjänsteföreskrifterna inte innehåller någon skyldighet att överlämna den slutliga administrativa utredningsrapporten eller redogörelserna från de förhör som hållits i samband med utredningen. Vid förhandlingen gjorde kommissionen gällande att bedömningen av huruvida motiveringen är uttömmande inte kan göras abstrakt, utan måste göras mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i det aktuella fallet. När det gäller utredningen bör hänsyn tas till de särskilda omständigheterna att sökanden involverades mycket nära i utredningen och således hade en ställning som ”privilegierat vittne” och en aktiv roll under hela förfarandet. Enligt kommissionen hade hon dessutom möjlighet att komplettera motiveringen i beslutet att avslå klagomålet, vilket hon också gjorde.
b) Personaldomstolens bedömning
Inledande anmärkningar
Personaldomstolen har i sin bedömning av de fyra första grunderna tagit hänsyn till texten i själva det omtvistade beslutet, beslutet att avslå klagomålet och den slutliga utredningsrapporten, vilken kommissionen har lagt fram och överlämnat till sökanden endast till följd av de åtgärder för processledning som personaldomstolen beslutade om. Genom den femte grunden har sökanden gjort gällande att det omtvistade beslutet inte innehåller någon motivering. Personaldomstolen kommer därför först att undersöka om det omtvistade beslutet innehåller en tillräcklig motivering och därefter, för det fall att svaret blir nekande, kommer den att undersöka om motiveringen av det omtvistade beslutet kunde kompletteras i beslutet att avslå klagomålet eller under domstolsförfarandet.
Den omständigheten att utredningsrapporten inte överlämnades till sökanden innan talan väcktes
Personaldomstolen konstaterar att när det gäller ett beslut att avskriva en administrativ utredning som har inletts till följd av en ansökan om bistånd som lämnats in enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna, innehåller artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna ingen uttrycklig skyldighet att till klaganden överlämna vare sig den slutliga rapporten från den administrativa utredningen eller redogörelserna från de förhör som hållits under utredningen.
Förutsatt att hänsyn tas till vittnenas och de ifrågasatta personernas intressen finns det emellertid inte heller några bestämmelser i tjänsteföreskrifterna som hindrar att den slutliga utredningsrapporten överlämnas till tredje part som har ett legitimt intresse av att ta del av den, såsom är fallet med en person som har lämnat in en ansökan enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna. Av rättspraxis framgår att institutionerna ibland har använt sig av denna lösning och har överlämnat den slutliga utredningsrapporten till klaganden, antingen genom att foga den till det slutliga beslutet om klagomålet innan talan väcks (domarna i de ovannämnda målen Lo Giudice mot kommissionen, punkt 163, och Cerafogli mot ECB, punkt 108) eller, såsom i förevarande fall, genom verkställande av en åtgärd för processledning som beslutats av personaldomstolen.
Personaldomstolen erinrar om att föremålet för den femte grunden är huruvida det omtvistade beslutet uppfyller kraven i artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna. Det är följaktligen inte nödvändigt att personaldomstolen inom ramen för denna grund prövar frågan huruvida kommissionen eventuellt är skyldig att överlämna den slutliga utredningsrapporten och redogörelserna från vittnesmålen till sökanden. Det är faktiskt fullständigt möjligt att ett beslut att avskriva en utredning om mobbning kan vara tillräckligt motiverat utan att tillgång ges till andra uppgifter än de i själva beslutet.
Av detta följer att grunden avseende att den slutliga utredningsrapporten och de redogörelser från förhören som är bifogade till den inte har överlämnats till sökanden är verkningslös och ska underkännas.
Motiveringen av det omtvistade beslutet
När det gäller skyldigheten att motivera beslut som går någon emot erinrar personaldomstolen om att principen om god förvaltningssed återfinns bland unionsrättens skyddsregler för administrativa förfaranden och fastslås i artikel 41 i stadgan (se tribunalens dom av den 27 september 2012 i mål T‑387/09, Applied Microengineering mot kommissionen, punkt 76), där det bland annat anges att ”förvaltningen är skyldig att motivera sina beslut”.
Skyldigheten att motivera beslut som går någon emot utgör en grundläggande princip i unionsrätten från vilken undantag endast får göras på grund av tvingande skäl (se förstainstansrättens dom av den 29 september 2005 i mål T‑218/02, Napoli Buzzanca mot kommissionen, punkt 57 och där angiven rättspraxis, och av den 8 september 2009 i mål T‑404/06 P, ETF mot Landgren, punkt 148 och där angiven rättspraxis).
Enligt fast rättspraxis ska det av den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF klart och tydligt framgå hur den som har antagit rättsakten har resonerat (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 14 december 2004 i mål C‑210/03, Swedish Match, punkt 63).
Skyldigheten att motivera alla beslut som går en tjänsteman emot, vilken föreskrivs i artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna, utgör i det särskilda sammanhang som rör förbindelserna mellan institutionerna och deras anställda endast en upprepning av den allmänna skyldighet som föreskrivs i artikel 296 FEUF. Denna skyldighet syftar dels till att ge den som berörs av ett sådant beslut tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om beslutet är välgrundat eller om det är behäftat med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas, dels till att göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva det omtvistade beslutets lagenlighet (domen i det ovannämnda målet Lo Giudice mot kommissionen, punkt 160).
Enligt rättspraxis avseende artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna ska dessutom omfattningen av skyldigheten att motivera beslut som går en tjänsteman emot inte endast bedömas utifrån det ifrågavarande beslutets ordalydelse, utan även utifrån de konkreta omständigheterna bakom beslutet och rättsreglerna på det ifrågavarande området (domarna i de ovannämnda målen Lo Giudice mot kommissionen, punkt 163, och Skareby mot kommissionen, punkt 74) och motiveringen ska i princip överlämnas till den berörda personen samtidigt som det beslut som går vederböranden emot (domstolens dom av den 26 november 1981 i mål 195/80, Michel mot parlamentet, punkt 22).
En strikt tolkning av den skyldighet som föreskrivs i artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna är desto nödvändigare när det beslut som går en tjänsteman emot är ett beslut av tillsättningsmyndigheten att, såsom i förevarande fall, avskriva en utredning om mobbning som inletts till följd av en ansökan om bistånd.
Tvärtemot flertalet administrativa rättsakter som kan gå en tjänsteman emot antas ett beslut som avser en ansökan om bistånd i ett särskilt sammanhang. Sammanhanget i fråga kan redan ha varat i många månader, eller som i förevarande fall till och med i flera år. Som personaldomstolen påpekade i punkt 32 i domen i det ovannämnda målet Skareby mot kommissionen kan ”mobbning … ha en extremt destruktiv påverkan på hälsan hos den person som utsätts för den”. Mobbning påverkar inte huvudsakligen tjänstemannens ekonomiska intressen eller karriär, i vilket fall en institution snabbt kan gottgöra skadan genom att anta en rättsakt eller betala ut en summa pengar till den berörda tjänstemannen, utan skadar självkänslan, värdigheten och den fysiska eller psykiska integriteten hos den person som utsätts, vilket inte fullständigt kan gottgöras genom ekonomisk ersättning. Oavsett om anklagelserna om mobbning är välgrundade eller inte uppfattar klaganden dem som sådana och institutionen måste i enlighet med sin omsorgsplikt motivera sitt avslag på en ansökan om bistånd så fullständigt som möjligt, så att klaganden inte dessutom måste invänta svaret på ett klagomål för att få kännedom om skälen till avslaget, särskilt som institutionen kan välja att inte ens besvara ett klagomål.
Personaldomstolen anser att skyldigheten att lämna en fullständig motivering till det omtvistade beslutet var desto mer tvingande under omständigheterna i förevarande fall, eftersom den avdelning som hade i uppdrag att utföra utredningen om mobbning enligt vad sökanden uppgav under förhandlingen betraktades som ”kommissionens främsta försvarare”. Som svar på en fråga som personaldomstolen ställde beträffande detta under förhandlingen uppgav kommissionen att under de fyra år som den medlem av IDOC:s personal som bistod utredaren i förevarande ärende har arbetat vid IDOC har avdelningen aldrig fastställt att mobbning förekommit, trots att den inlett mellan fem och tio utredningar per år.
Det är mot bakgrund av ovanstående principer och omständigheter som personaldomstolen ska bedöma om motiveringen av det omtvistade beslutet uppfyller kraven i artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna.
I en mycket kort inledning till det omtvistade beslutet anges att det av den slutliga utredningsrapporten framgår att sökanden ”under hela utredningen hade möjlighet att bidra till genomförandet av den” och att hon ”på ett öppet sätt informerades om hur den framskred”. I beslutet granskas därefter den första och den andra perioden var för sig.
När det gäller den första perioden anges i det omtvistade beslutet att det i den slutliga utredningsrapporten betonas att det förekom en ”rad meningsskiljaktigheter” beträffande vissa ärenden mellan å ena sidan sökanden och å andra sidan hennes överordnade och en del av hennes kolleger. Av det omtvistade beslutet framgår emellertid att dessa meningsskiljaktigheter ”som uteslutande rörde arbetsfrågor” alltid avhandlades vid ledningsmöten eller genom formella meddelanden. I det omtvistade beslutet anges vidare att ”utredningen … inte har avslöjat någon fientlighet” utan snarare ”en viss sympati hos [hennes] tidigare kolleger” gentemot sökanden, inte heller upptäcktes det några rykten om bristande kompetens eller svagheter vad gäller sökandens ledarförmåga. I beslutet anges även att de betyg som sökanden tilldelades för perioden från den 1 juli 1999 till den 30 juni 2001 och för perioden från den 1 juli 2001 till den 31 december 2002 hade fastställts helt enligt förfarandena och inte var sämre än tidigare betyg. I det omtvistade beslutet erinras vidare om att varken ett negativt omdöme, inte ens om det upprepas flera gånger, eller ”ledningsbeslut som är svåra att acceptera” i sig utgör mobbning.
I det omtvistade beslutet dras slutsatsen att ”[av] de handlingar … som [sökanden] ingett, de vittnesmål som samlats in under utredningen och den analys som har gjorts framgår inte att beteendet hos de personer som [sökanden har ifrågasatt] motsvarar kriterierna i artikel 12a i tjänsteföreskrifterna …, varken enskilt eller sammantaget som ett uttryck för en systemisk mobbning”.
Med beaktande av denna motivering anser personaldomstolen att det omtvistade beslutet kortfattat men tillräckligt behandlat alla de invändningar som sökanden framfört avseende den berörda perioden och att det innehåller tillräckliga uppgifter för att sökanden ska kunna bedöma om beslutet är välgrundat och för att personaldomstolen ska kunna utöva sin kontroll.
Det ska följaktligen konstateras att när det gäller den första perioden uppfyller motiveringen av beslutet kraven i artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna, såsom den tolkats i rättspraxis, vilket innebär att denna grund ska underkännas såvitt avser den första perioden.
När det däremot gäller den andra perioden anges i det omtvistade beslutet endast att ”[u]tredningen har visat att [C] hade en särskild ledarstil som ibland misshagade vissa kolleger och ibland kan ha uppfattats som sårande eller stötande, och att [sökanden hade] möjlighet att framföra [sin] kritik mot detta, samt att det när det gäller vissa ledningsbeslut fanns en bestående oenighet mellan [sökanden] och [hennes] chef. U]tredningen har emellertid också visat att [C] inte hade några otillbörliga avsikter gentemot [sökanden] och att hennes ledarstil inte särskilt riktades mot [sökanden]”. I det omtvistade beslutet dras av detta slutsatsen att ”det av utredningen inte framgår att [C:s] beteende objektivt sätt kan ha skadat [sökandens] värdighet, självkänsla och integritet. H]andlingarna i ärendet, vittnesmålen och den oberoende och fördjupade analys som genomfördes inom ramen för utredningen visar inte att en [kollega] eller en grupp av kolleger har uppträtt olämpligt [mot sökanden] på ett sätt som kan ha skadat [hennes] självkänsla, värdighet eller fysiska eller psykiska integritet”.
Personaldomstolen konstaterar att det omtvistade beslutet inte behandlar någon av de invändningar som sökanden anförde i sin ansökan, utan att det, när det gäller de uppgifter som ligger till grund för beslutet, hänvisas till den slutliga utredningsrapporten, vilken överlämnades till sökanden först till följd av en åtgärd för processledning som beslutats av personaldomstolen inom ramen för förevarande mål.
Även om det är riktigt att rättspraxis tillåter en motivering i form av en hänvisning till en rapport eller ett yttrande som självt innehåller en motivering och överlämnas (se domarna i de ovannämnda målen Lo Giudice mot kommissionen, punkterna 163 och 164, och Cerafogli mot ECB, punkt 108 och där angiven rättspraxis), krävs det emellertid att denna rapport eller detta yttrande faktiskt överlämnas till den berörda personen tillsammans med den rättsakt som går vederböranden emot, vilket inte var fallet i förevarande mål.
Det var således omöjligt för sökanden att endast på grundval av det omtvistade beslutet bestrida de faktiska omständigheter som utredaren slagit fast eller de slutsatser som utredaren dragit på grundval av de fastslagna omständigheterna. När det gäller de faktiska uppgifter som det omtvistade beslutet grundar sig på uppfyller motiveringen av beslutet därför inte kraven i artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna.
Det ska således konstateras att när det gäller den andra perioden innehåller det omtvistade beslutet endast en början till motivering, som inte i sig räcker för att tillsättningsmyndigheten ska anses ha fullgjort sin skyldighet enligt artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna.
Personaldomstolen erinrar emellertid om att vid vissa tvister mellan institutionerna och deras anställda ställs enligt rättspraxis lindrigare krav på den motiveringsskyldighet som föreskrivs i artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna.
Det är därför nödvändigt att undersöka om dessa principer i rättspraxis ska tillämpas i förevarande fall, vilket kommissionen hävdade i sitt svaromål och vid förhandlingen.
– Möjligheten att komplettera motiveringen av det omtvistade beslutet i samband med beslutet att avslå klagomålet
Enligt kommissionen tillhandahölls sökanden en detaljerad motivering i beslutet att avslå klagomålet och hon kunde därför bedöma om det var lämpligt att väcka talan mot det omtvistade beslutet och personaldomstolen kunde bedöma beslutets lagenlighet.
Personaldomstolen erinrar om att enligt ordalydelsen i artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna är det beslutet som går tjänstemannen emot som ska motiveras och inte en senare administrativ rättsakt.
Det är visserligen riktigt att tillsättningsmyndigheten enligt rättspraxis måste fullgöra sin motiveringsskyldighet senast i det stadiet när klagomålet avslås och framför allt att administrationen kan rätta till en eventuellt bristande motivering av ett beslut som går vederböranden emot genom att tillhandahålla en tillräcklig motivering i svaret på klagomålet, varvid sistnämnda motivering förutsätts sammanfalla med motiveringen av det beslut mot vilket klagomålet riktats (förstainstansrättens dom av den 19 mars 1998 i mål T‑74/96, Tzoanos mot kommissionen, punkt 268, och av den 1 april 2009 i mål T‑385/04, Valero Jordana mot kommissionen, punkt 118, samt personaldomstolens dom av den 26 maj 2011 i mål F‑40/10, Lebedef mot kommissionen, punkt 38). Enligt rättspraxis är det dessutom möjligt att genom ytterligare preciseringar rätta till en ursprungligen otillräcklig motivering av ett beslut som går en tjänsteman emot, till och med under ärendets beredning, när sökanden innan talan väcktes redan förfogade över uppgifter som utgjorde en början till motivering (domen i det ovannämnda målet Skareby mot kommissionen, punkt 75 och där angiven rättspraxis).
Denna tolkning i rättspraxis av artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna utarbetades emellertid ursprungligen med avseende på tvister om lagenligheten av beslut om att neka befordran, i vilka unionsdomstolen slog fast att tillsättningsmyndigheten inte är förpliktad att motivera beslut om befordran inför en sökande som inte befordrats, eftersom skälen i en sådan motivering riskerar att vara till skada för vederbörande (domstolens dom av den 6 maj 1969 i mål 21/68, Huybrechts mot kommissionen, punkt 19, av den 13 juli 1972 i mål 90/71, Bernardi mot parlamentet, punkt 15, och av den 30 oktober 1974 i mål 188/73, Grassi mot rådet, punkterna 11–17).
Denna rättspraxis har gradvis utsträckts till beslut om att avslå ansökningar om lediga tjänster eller utesluta personer från deltagande i uttagningsprov (se till exempel förstainstansrättens dom av den 12 februari 1992 i mål T‑52/90, Volger mot parlamentet, punkt 36, och av den 30 november 1993 i mål T‑78/92, Perakis mot parlamentet, punkterna 50–52), och har även börjat tillämpas på vissa andra kategorier av tvister, till exempel tvister avseende uttag av all årlig ledighet (domen i det ovannämnda målet Lebedef mot kommissionen).
Dessa tolkningsregler gör det under vissa omständigheter möjligt att hitta en bra jämvikt mellan skyldigheten att motivera beslut som går en tjänsteman emot enligt artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna och andra berättigade krav, såsom kravet på god förvaltning eller skyddet av tredje parts rättigheter.
Personaldomstolen konstaterar icke desto mindre att eftersom rätten att erhålla en motivering av administrativa beslut fastställs som en allmän grundläggande unionsrättslig princip i artikel 41.2 c i stadgan, ska varje undantag från bestämmelsen i artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna, enligt vilken det krävs att motiveringen antingen ingår i själva det beslut som går en tjänsteman emot eller överlämnas samtidigt som beslutet, tolkas restriktivt och vara objektivt motiverat med beaktande av de omständigheter under vilka beslutet antagits.
I det särskilda sammanhang där en utredning har inletts på grundval av en ansökan om bistånd enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna i syfte att fastställa om den mobbning som en anställd anser sig ha utsatts för faktiskt har förekommit, måste det beaktas att institutionerna är skyldiga att med den snabbhet och omsorg som krävs för att hantera en så allvarlig situation ge ett svar till den tjänsteman som lämnat in ansökan om bistånd (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Lo Giudice mot kommissionen, punkt 136).
I ett sådant sammanhang ska den motiveringsskyldighet som fastställs i artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna således tolkas strikt, och ett beslut som endast innehåller en början till motivering uppfyller inte de krav som åläggs genom den bestämmelsen. En motsatt tolkning skulle leda till att en tjänsteman som till följd av mobbning lämnar in en ansökan om bistånd enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna skulle vara tvungen att lämna in ett klagomål för att i enlighet med kraven i artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna erhålla en motivering av beslutet att avskriva den administrativa utredningen. Som kommissionen medgav vid förhandlingen är syftet med ett klagomål emellertid inte att erhålla en motivering av det beslut som gått vederböranden emot, utan att ifrågasätta huruvida beslutet är välgrundat. Att administrationen inte behöver överlämna motiveringen av ett beslut som den fattat avseende en ansökan om bistånd är naturligtvis inte heller förenligt med institutionernas skyldighet att handla med den snabbhet och omsorg som krävs i en så allvarlig situation som mobbning eller skyldigheten att handlägga ansökningar om bistånd som rör mobbning ”så snabbt som möjligt”, vilket kommissionen förband sig att göra genom sitt beslut av den 26 april 2006.
Av detta följer att när en institution fattar beslut om att avskriva en utredning om mobbning som har inletts till följd av en ansökan om bistånd enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna kan den inte, utan att åsidosätta den motiveringsskyldighet som åligger den enligt artikel 25 andra stycket i tjänsteföreskrifterna, tillhandahålla den berörda personen en fullständig motivering för första gången i beslutet att avslå klagomålet.
Denna tolkning hindrar emellertid inte att institutionerna har möjlighet att i beslutet att avslå klagomålet infoga preciseringar av administrationens motivering, eller att personaldomstolen beaktar dessa preciseringar vid prövningen av en grund genom vilken beslutets lagenlighet bestritts (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Skareby mot kommissionen, punkt 53).
– Beaktande av de omständigheter under vilka det omtvistade beslutet har antagits
Kommissionen har hävdat att sökanden hade en aktiv roll under genomförandet av utredningen, att hon hade möjlighet att bidra till den genom att lämna in handlingar och synpunkter och att hon fick information om hur utredningen framskred.
För att avgöra om det krav på motivering som föreskrivs i tjänsteföreskrifterna är uppfyllt är det nödvändigt att ta hänsyn till inte endast genom vilka handlingar beslutet meddelats, utan också under vilka omständigheter beslutet har fattats och meddelats den berörda personen (personaldomstolens dom av den 30 november 2010 i mål F‑97/09, Taillard mot parlamentet, punkt 33). I förevarande fall ska det dels beaktas att sökanden deltog i utredningen, dels undersökas om sökanden när det omtvistade beslutet antogs redan innehade de uppgifter som beslutet grundar sig på (se, för ett liknande resonemang, förstainstansrättens dom av den 8 juli 1998 i mål T‑130/96, Aquilino mot rådet, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
Av texten i själva det omtvistade beslutet framgår att det grundar sig på den slutliga utredningsrapporten, vilken överlämnades till sökanden först under domstolsförfarandet. Eftersom inget annat anges i det omtvistade beslutet, kunde sökanden inte veta i vilken grad utredaren beaktade de uppgifter som hon hade lämnat in under utredningen, och inte heller om det omtvistade beslutet faktiskt överensstämde med utredningsresultaten. Av detta följer att kommissionen inte kan rättfärdiga den ursprungligen bristande motiveringen i det omtvistade beslutet genom att påstå att beslutet grundade sig på uppgifter som sökanden kände till.
Den möjlighet som sökanden erbjöds att bidra till ett smidigt genomförande av utredningen är förenlig med principen om god förvaltningssed. Att sökanden deltog i utredningen bevisar emellertid inte i sig att hon hade underrättats om skälen till att kommissionen avslog hennes ansökan om bistånd. Även om sökanden erhöll relevanta uppgifter under utredningsförfarandet, vilket kommissionen inte har visat, kunde sökanden misstänka att uppgifterna var obsoleta och inte gällde som motivering för det omtvistade beslutet.
När det gäller de uppgifter om utredningens framskridande som sökanden tillhandahölls har kommissionen inte visat att den, förutom att framföra ursäkter för förseningarna i utredningens genomförande, även tillhandahöll uppgifter om skälen till att kommissionen senare avslog sökandens ansökan om bistånd.
Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar personaldomstolen att när det gäller skälen till att kommissionen avskrev sökandens ansökan om bistånd är det omtvistade beslutet inte tillräckligt motiverat vad gäller den andra perioden. Det omtvistade beslutet ska därför ogiltigförklaras med avseende på den perioden.
C –
Yrkandet om skadestånd
1.
Parternas argument
Sökanden har yrkat ersättning för ekonomisk och ideell skada till följd av den mobbning hon utsatts för och de rättsstridigheter som kommissionen gjorde sig skyldig till i avslaget på hennes ansökan om bistånd.
När det gäller den ekonomiska skadan kan sökandens yrkande om skadestånd i huvudsak delas in i tre delar.
Sökanden har, för det första, gjort gällande att mobbningen har skadat hennes fysiska och psykiska hälsa och därigenom har förstört hennes karriär och rykte. Hon har, för det andra, hävdat att åsidosättandet av artikel 24 i tjänsteföreskrifterna och särskilt underlåtenheten att vidta tillfälliga åtgärder, såsom omplacering, till följd av hennes ansökan om bistånd har skadat henne. För det tredje har hon begärt ersättning för den skada som hon påstår sig ha lidit på grund av kommissionens åsidosättande av principen om god förvaltningssed och omsorgsplikten och på grund av den oskäligt långa tid som det tog kommissionen att behandla hennes ärende.
Den skada hon har lidit ska enligt sökanden delvis ersättas genom att kommissionen betalar kostnaderna och arvodena för hennes ombud under det administrativa förfarandet och domstolsförfarandet.
När det gäller ersättningen för den ideella skadan anser sökanden att hon orsakats ideell skada på grund av att kommissionen åsidosatte sin omsorgsplikt vid behandlingen av hennes ansökan om bistånd. Hon bedömer skadan till 10 000 euro.
Kommissionen har genmält att eftersom det inte har visats att mobbning förekommit har sökanden inte lidit vare sig ekonomisk eller ideell skada och därför ska yrkandet om skadestånd inte bifallas. Kommissionen har tillagt att enligt fast rättspraxis ska svaranden inte bära sökandens kostnader för det administrativa förfarandet.
2.
Personaldomstolens bedömning
I tvister mellan institutionerna och deras tjänstemän föreligger enligt fast rättspraxis rätt till skadestånd om tre kumulativa villkor är uppfyllda, nämligen att det beteende som institutionerna anklagas för är rättsstridigt, att skadan är faktisk och att det finns ett orsakssamband mellan beteendet och den åberopade skadan (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Q, punkt 42 och där angiven rättspraxis). Att ett av dessa tre villkor inte är uppfyllt räcker för att en skadeståndstalan ska ogillas (se personaldomstolens beslut av den 16 mars 2011 i mål F‑21/10, Marcuccio mot kommissionen, punkterna 22 och 23 och där angiven rättspraxis).
När det gäller det tredje av de villkor som ska vara uppfyllda för att en institution ska anses ansvarig, krävs det att skadan ska vara faktisk och säker när skadestånd begärs, och det är sökanden som ska bevisa detta (personaldomstolens dom av den 13 juni 2012 i mål F‑63/10, BL mot kommissionen, punkt 98).
Sökanden har i sina skriftliga inlagor inte hänvisat till någon handling som styrker den påstådda ekonomiska skadans omfattning eller att den är faktisk. Sökanden har heller inte gjort någon uppskattning av skadan, utan har endast yrkat att den delvis ska ersättas genom att kommissionen betalar kostnaderna och arvodena för hennes ombud under det administrativa förfarandet och domstolsförfarandet. Ansökan innehåller inte heller några uppgifter om den bevisning som åberopas i detta avseende. Enligt artikel 35.1 [f] i rättegångsreglerna ska ansökan innehålla de uppgifter om den åberopade bevisningen som är nödvändiga för att visa skadans omfattning och att den är faktisk.
I avsaknad av sådan bevisning finner personaldomstolen att sökanden inte har styrkt omfattningen av den ekonomiska skada som görs gällande eller att den är faktisk. Sökandens yrkande om skadestånd för ekonomisk skada ska därför ogillas utan att personaldomstolen behöver uttala sig om huruvida de övriga villkoren är uppfyllda.
När det gäller den ideella skadan anser sökanden att denna uppkommit till följd av att utredningen tog oskäligt lång tid och att kommissionen inte uppfyllde sin omsorgsplikt vid hanteringen av ärendet.
Personaldomstolen erinrar om att sökanden lämnade in sin ansökan om bistånd den 5 december 2007 och att hon erhöll det omtvistade beslutet den 10 augusti 2010, det vill säga mer än två år och åtta månader senare. Med beaktande av omständigheterna i förevarande fall kan en sådan tidsfrist i princip inte betecknas som skälig, inte ens om man beaktar det omfattande sidantalet i ansökan om bistånd och den omständigheten att sökanden flera gånger begärde kompletteringar av utredningen.
Det måste således prövas om de olika argument som kommissionen har anfört för att motivera den tid som utredningsförfarandet tog kan påverka denna slutsats.
Av handlingarna i målet framgår att det tog sex månader från det att ansökan om bistånd lämnades in till det att beslut fattades den 9 juni 2008 om att en administrativ utredning skulle inledas och att utredningen skulle anförtros en extern utredare utanför GD Personal. Det tog således två månader längre tid att fatta ett beslut än den tidsfrist på fyra månader som fastställs i artikel 90.1 i tjänsteföreskrifterna för att en ansökan ska anses ha fått ett tyst avslag.
Enligt rättspraxis avseende ansökan om bistånd enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna kan det dock finnas objektiva skäl till att det tar längre tid innan en utredning inleds, bland annat skäl som rör organiserandet av utredningen (domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Q, punkt 105). I förevarande fall kan kommissionens dröjsmål med att inleda utredningen inte anses oskäligt, med hänsyn till beslutet att anförtro utredningen till en person utanför GD Personal, vilket var helt korrekt, och det omfattande sidantalet i ansökan om bistånd, vilken var omkring tusen sidor lång.
Avseende perioden från den 9 juni 2008 till den 9 mars 2009, som var det datum då utredaren kallade sökanden att avlägga vittnesmål inom ramen för den administrativa utredningen, har kommissionen emellertid erkänt att ”inga formella utredningsåtgärder vidtogs”, vilket utredaren flera gånger ursäktade sig för inför sökanden. Kommissionen har motiverat detta dröjsmål med att hänvisa till utredarens betydande arbetsbörda på grund av att han nyligen utnämnts till direktör. Denna omständighet kan emellertid inte motivera att utredningen befann sig i ett dödläge under de nio månader som anges ovan. Om utredaren inte klarade av att utföra sina uppgifter inom ramen för utredningen, ankom det på kommissionen att utse en annan utredare eller att åtminstone organisera verksamheten så att behandlingen av sökandens ansökan inte försenades under så lång tid.
Avseende perioden från den 9 mars 2009 till den 23 april 2010, som var det datum då utredaren lämnade sin rapport till kommissionens generalsekreterare, har kommissionen motiverat förfarandets längd med utredningens komplexitet och det ”stora antal” personer som hördes, däribland flera före detta tjänstemän som hade lämnat Belgien. Personaldomstolen konstaterar att med hänsyn till utredningens allmänna komplexitet kan denna fas inte anses ha tagit oskäligt lång tid, även om det av den slutliga utredningsrapporten framgår att kommissionen endast hörde tolv personer, varav endast tre var pensionerade.
Kommissionens generalsekreterare antog det omtvistade beslutet den 7 juni 2010. Som kommissionen själv förklarade i skrivelsen av den 15 september 2010 till sökandens ombud överlämnades beslutet till sökanden först den 10 augusti 2010 på grund av ”ett administrativt fel”.
Av detta följer att av de sammanlagt 32 månader som utredningsförfarandet tog gick inte mindre än 11 månader – från den 9 juni 2008 till den 9 mars 2009 och från den 7 juni 2010 till den 10 augusti 2010 – utan att några som helst skyndsamma åtgärder vidtogs och kommissionen har inte kunnat lägga fram några giltiga skäl till denna passivitet. Utredarens arbetsbörda eller ett administrativt fel räcker inte för att motivera att utredningen tog så lång tid.
Den tid som utredningsförfarandet tog kan således inte anses som skälig och kommissionen kan på grund av sitt beteende inte anses ha uppfyllt sin omsorgsplikt.
Under dessa omständigheter kan den ideella skada som sökanden har lidit inte fullständigt gottgöras genom att det omtvistade beslutet ogiltigförklaras. Eftersom det omtvistade beslutet delvis ska ogiltigförklaras, befinner sig sökanden på nytt i ett vänteläge vad gäller det slutliga avgörandet av det förfarande som inletts enligt artikel 24 i tjänsteföreskrifterna till följd av hennes ansökan av den 5 december 2007. Att situationen av väntan och osäkerhet på så sätt drar ut på tiden, vilket beror på att det omtvistade beslutet är rättsstridigt, utgör en ideell skada.
Av ovan anförda skäl anser personaldomstolen att yrkandet om skadestånd för ideell skada till följd av att förfarandet tog alltför lång tid och att omsorgsplikten åsidosatts ska bifallas och förpliktar kommissionen att till sökanden utbetala ett belopp som i överensstämmelse med rätt och billighet (
ex aequo et bono
) beräknas uppgå till 6 000 euro.
Rättegångskostnader
Om inte annat följer av bestämmelserna i kapitel 8 i avdelning II i rättegångsreglerna, ska enligt artikel 87.1 i dessa rättegångsregler tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Enligt artikel 87.2 får personaldomstolen, om så anses skäligt, besluta att en tappande part endast delvis, eller inte alls, ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Av domskälen i denna dom framgår att kommissionen i huvudsak har tappat målet. Sökanden har uttryckligen yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom omständigheterna i förevarande mål inte motiverar en tillämpning av bestämmelserna i artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska kommissionen bära sina rättegångskostnader och förpliktas att ersätta sökandens rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
PERSONALDOMSTOLEN (andra avdelningen)
följande:

1)
Det beslut som Europeiska kommissionen fattade den 7 juni 2010 ogiltigförklaras i den del kommissionen avskrev Marie Tziranis ansökan om bistånd på grund av mobbning som ska ha pågått från och med den 1 oktober 2004.

2)
Europeiska kommissionen förpliktas att utbetala 6000 euro till Marie Tzirani.

3)
Talan ogillas i övrigt.

4)
Europeiska kommissionen ska bära sin rättegångskostnad och förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna för Marie Tzirani.

Rofes i Pujol
Boruta
Bradley
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 11 juli 2013.
Justitiesekreterare
W. Hakenberg
Ordförande
M. I. Rofes i Pujol
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.