CELEX: 62014CJ0473
Odesłanie prejudycjalne
Dyrektywa 2001/42/WE
Ocena skutków wywieranych przez niektóre plany i programy na środowisko naturalne
System ochrony masywu górskiego Imittos
Procedura w sprawie zmiany
Stosowanie tej dyrektywy
Plan regulacyjny i program ochrony środowiska regionu Aten

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (
Dz.U. L 197, s. 30
).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach skargi złożonej przez Dimos Kropias Attikis (gminę miejską Kropias w Attyce) przeciwko Ypourgos Perivallontos, Energeias kai Klimatikis Allagis (ministrowi ds. środowiska, energii i zmian klimatu), mającej na celu stwierdzenie nieważności rozporządzenia prezydenckiego nr 187/2011 z dnia 14 czerwca 2011 r. w sprawie określenia środków ochrony obszaru masywu górskiego Imittos i parków miejskich Goudi i Ilisia (FEK D’ 187/16.06.2011, zwanego dalej „spornym rozporządzeniem”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2001/42
Zgodnie z motywami 10 i 19 dyrektywy 2001/42:
„(10)
Wszystkie plany i programy, przygotowywane dla szeregu sektorów i ustalające ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję, dotyczącego projektów wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko [(
Dz.U. L 175, s. 40
), zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. (
Dz.U. L 73, s. 5
)], […] mogą potencjalnie powodować [wywierać] znaczący wpływ na środowisko i powinny z reguły być poddawane systematycznej ocenie wpływu na środowisko. W przypadku gdy dokumenty te określają wykorzystywanie małych obszarów na poziomie lokalnym […], powinny być oceniane tylko wtedy, gdy państwa członkowskie stwierdzają, że mogą one powodować [wywierać] potencjalnie znaczący wpływ na środowisko.
[…]
(19)
W przypadku gdy obowiązek prowadzenia postępowania w sprawie prowadzenia [przeprowadzenia] oceny wpływu na środowisko wynika jednocześnie z niniejszej dyrektywy i innego prawodawstwa wspólnotowego [innych przepisów prawa Unii], jak na przykład dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa [
Dz.U. L 103, s. 1
, w wersji skodyfikowanej dyrektywą 2009/147/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 listopada 2009 r. (
Dz.U. 2010 L 20, s. 7
)], dyrektywy [Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (
Dz.U. L 206, s. 7
)] […], dla uniknięcia powielania oceny państwa członkowskie mogą zapewnić skoordynowane lub wspólne procedury spełniające wymagania odpowiedniego prawodawstwa wspólnotowego [odpowiednich przepisów prawa Unii]”.
Zgodnie z art. 1 dyrektywy 2001/42 celem tego aktu jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska i przyczynienie się do uwzględniania aspektów środowiskowych w przygotowaniu i przyjmowaniu planów i programów w celu wspierania stałego rozwoju, poprzez zapewnienie, że zgodnie z tą dyrektywą dokonywana jest ocena wpływu na środowisko niektórych planów i programów, które potencjalnie mogą powodować znaczący wpływ na środowisko.
Artykuł 2 dyrektywy 2001/42 stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
a)
»plany i programy« oznaczają plany i programy […], jak również wszelkie ich modyfikacje:
—
przygotowywane lub przyjmowane przez organ na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym lub przygotowywane przez organ do przyjęcia za pośrednictwem procedury ustawodawczej przez parlament lub rząd, i
—
wymagane przez przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne;
b)
»ocena wpływu na środowisko« oznacza przygotowanie sprawozdania dotyczącego środowiska, przeprowadzenie konsultacji, uwzględnienie sprawozdania dotyczącego środowiska i wyników konsultacji przy podejmowaniu decyzji i dostarczenie informacji na temat decyzji zgodnie z art. 4–9;
[…]”.
Zgodnie art. 3 tej dyrektywy, zatytułowanym „Zakres [stosowania]”:
„1.   Ocenę wpływu na środowisko, zgodnie z art. 4–9, przeprowadza się w odniesieniu do określonych w ust. 2–4 planów i programów, które potencjalnie mogą powodować [wywierać] znaczący wpływ na środowisko.
2.   Z zastrzeżeniem art. 3, ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się w odniesieniu do wszystkich planów i programów:
a)
które są przygotowane dla rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, energetyki, przemysłu, transportu, gospodarki odpadami, gospodarki wodnej, telekomunikacji, turystyki, planów zagospodarowania przestrzennego [obszarów miejskich i wiejskich] lub użytkowania gruntu i które ustalają ramy dla przyszłego zezwolenia na inwestycję, dotyczącego projektów wymienionych w załącznikach I i II do dyrektywy 85/337/EWG; lub
b)
które, ze względu na potencjalny wpływ na tereny, zostały uznane za wymagające oceny na podstawie art. 6 lub 7 dyrektywy 92/43/EWG.
[…]”.
Artykuł 11 dyrektywy 2001/42, zatytułowany „Powiązanie z innym prawodawstwem wspólnotowym [Związek z innymi przepisami prawa Unii]”, stanowi w ust. 1 i 2:
„1.   Ocena wpływu na środowisko dokonywana w ramach niniejszej dyrektywy nie ma wpływu na jakiekolwiek wymogi w ramach dyrektywy 85/337/EWG i na żadne inne wymogi prawodawstwa wspólnotowego [żaden inny przepis prawa Unii].
2.   W przypadku planów i programów, dla których obowiązek dokonania oceny wpływu na środowisko wynika jednocześnie z niniejszej dyrektywy i innego prawodawstwa wspólnotowego [innych przepisów prawa Unii], państwa członkowskie mogą zapewnić skoordynowane lub wspólne procedury spełniające wymagania odnośnego prawodawstwa wspólnotowego [przepisów prawa Unii] w celu, między innymi, uniknięcia powielania oceny”.
Dyrektywa 92/43
Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy 92/43 stanowi:
„Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub [to] przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on [nie wpłyną one] niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa [po zasięgnięciu opinii publicznej]”.
Artykuł 7 tej dyrektywy przewiduje:
„Obowiązki wynikające z art. 6 ust. 2, 3 i 4 niniejszej dyrektywy zastępują wszelkie obowiązki wynikające z art. 4 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy 79/409/EWG w odniesieniu do obszarów sklasyfikowanych zgodnie z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy lub uznanych w podobny sposób na mocy art. 4 ust. 2, poczynając od daty wykonania niniejszej dyrektywy albo od daty klasyfikacji lub uznania przez państwo członkowskie na mocy dyrektywy 79/409/EWG, gdy ta ostatnia data jest późniejsza”.
Prawo greckie
Decyzja międzyministerialna 107017/2006
Artykuł 1 decyzji międzyministerialnej 107017/2006 z dnia 28 sierpnia 2006 r. (FEK B’ 1225/05.09.2006) stanowi:
„Celem niniejszej decyzji jest wdrożenie przepisów dyrektywy [2001/42] w sposób zapewniający, w ramach zrównoważonego rozwoju, uwzględnienie aspektów środowiskowych przy przyjmowaniu planów i programów oraz przewidujący wszystkie środki, warunki i procedury potrzebne do oceny ich możliwych konsekwencji dla środowiska oraz wspieranie stałego rozwoju i wysokiego poziomu ochrony środowiska”.
Artykuł 3 ust. 1 lit. b) rzeczonej decyzji międzyministerialnej stanowi:
„1.   Strategiczną ocenę wpływu na środowisko przeprowadza się przed zatwierdzeniem planów i programów lub przed rozpoczęciem procedury ustawodawczej, z zastrzeżeniem ust. 2, w przypadku planów lub programów na poziomie krajowym, regionalnym, okręgowym lub lokalnym, które potencjalnie mogą wywierać znaczący wpływ na środowisko, a w szczególności:
[…]
b)
w odniesieniu do wszystkich planów i programów, które są w całości lub częściowo wykonywane na obszarach objętych krajową częścią europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000 [obszary o znaczeniu wspólnotowym (zwane dalej »OZW«) i obszary specjalnej ochrony (zwane dalej »OSO«)] i które potencjalnie mogą wywierać znaczący wpływ na te obszary. Wyjątek stanowią plany zarządzania i programy działań bezpośrednio związane z zarządzaniem rzeczonymi obszarami i ich ochroną.
W celu dokonania oceny, czy plany lub programy, o których mowa w ustępie poprzedzającym […], mogą w istotny sposób oddziaływać na obszary objęte krajową częścią europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000 [OZW i OSO] oraz czy należy je poddać procedurze strategicznej oceny wpływu na środowisko, należy postępować zgodnie z procedurą wstępnej kontroli wpływu na środowisko, o której mowa w art. 5 ust. 2”.
Artykuł 5 ust. 1 decyzji międzyministerialnej 107017/2006 ma następujące brzmienie:
„W odniesieniu do każdego planu lub programu, o których mowa w art. 3 ust. 1 lit. b) i w art. 3 ust. 2, przeprowadzana jest procedura wstępnej kontroli wpływu na środowisko w celu umożliwienia właściwemu organowi, o którym mowa w ust. 3, dokonania – w świetle szczególnych kryteriów wskazanych w tym artykule – osądu, czy badany plan lub program mogą potencjalnie powodować znaczący wpływ na środowisko i czy w konsekwencji muszą być poddane procedurze strategicznej oceny wpływu na środowisko […]”.
Przepisy z dziedziny zagospodarowania przestrzennego regionu Aten
Ustawa nr 1515/1985 w sprawie planu regulacyjnego i programu ochrony środowiska naturalnego regionu Aten, której przepisy zostały skodyfikowane mocą rozporządzenia prezydenckiego z dnia 14 lipca 1999 r. w sprawie przepisów ogólnych planowania przestrzennego, ustanowiła plan regulacyjny zagospodarowania przestrzennego regionu Aten (zwany dalej „planem zagospodarowania regionu Aten”) i program ochrony środowiska naturalnego.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy nr 1515/1985 plan zagospodarowania regionu Aten obejmuje ogół celów, kierunków, programów i środków przewidzianych przez tę ustawę jako konieczne elementy w celu organizacji zagospodarowania i planowania przestrzennego Aten i ich obszarów na przedmieściach w ramach pięcioletniego planu rozwoju gospodarczego i społecznego.
Zgodnie z art. 4 ust. 3 tej ustawy celem rozporządzeń prezydenta wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w tym artykule jest uzupełnienie, uściślenie, wyjaśnienie i częściowa zmiana planu zagospodarowania regionu Aten i programu ochrony środowiska, jednak bez możliwości zmiany celów i orientacji.
Przepisy dotyczące ochrony masywu górskiego Imittos
Masyw górski Imittos podlega różnym regulacjom ochronnym przewidzianym w prawie krajowym. Kompleksowy system ochrony tego masywu został ustanowiony po raz pierwszy mocą rozporządzenia prezydenckiego z dnia 31 sierpnia 1978 r., przewidującego dwa obszary ochrony (A i B) i określającego dopuszczalne przeznaczenia każdego z obszarów.
Ponadto ze względu na nieprzeciętną różnorodność biologiczną obszaru masywu górskiego Imittos, w szczególności z punktu widzenia występującej tam roślinności i ptactwa, obszar ten został wpisany na listę OZW zgodnie z dyrektywą 92/43 pod nazwą „Ymittos – Aisthitiko Dasos Kaisarianis – Limni Vouliagmenis” (GR 3000006) i, jako OSO, zgodnie z dyrektywą 2009/147 pod nazwą „Oros Ymittos” (kod GR 3000015). Rzeczony masyw górski został również określony jako specjalny obszar ochrony (zwany dalej „SOO”) w rozumieniu dyrektywy 92/43.
W celu polepszenia ochrony masywu górskiego Imittos i dostosowania odpowiednich wcześniejszych przepisów do postanowień planu zagospodarowania regionu Aten organ odpowiedzialny za plan regulacyjny i program ochrony środowiska regionu Aten, instytucja ustanowiona na podstawie art. 5 ustawy nr 1515/1985, wszczął procedurę w sprawie zmiany rozporządzenia prezydenckiego z dnia 31 sierpnia 1978 r.
W ramach tej procedury przeprowadzona została analiza, na podstawie której komitet wykonawczy organu odpowiedzialnego za plan regulacyjny i program ochrony środowiska regionu Aten opracował projekt, który został z kolei poddany konsultacji zainteresowanych gmin, kilku ministerstw oraz następnie opinii publicznej. Przy uwzględnieniu wyników powyższych konsultacji projekt został sfinalizowany i doprowadził do przyjęcia spornego dekretu.
Zgodnie z art. 1 tego rozporządzenia:
„Celem niniejszego rozporządzenia jest skuteczna ochrona masywu górskiego Imittos i otaczających go obszarów za sprawą gospodarki i ochrony ekologicznej siedlisk, flory i fauny, podkreślania istotnych dla basenu Attyki ekologicznych czynności masywu, ochrony krajobrazu i kontroli zabudowy”.
Artykuł 3 spornego rozporządzenia ustanawia pięć obszarów ochrony, to jest obszar A, którego powierzchnia jest bardziej rozległa w porównaniu z istniejącym wcześniej obszarem A, określonym jako „obszar absolutnej ochrony natury i pomników” celem całkowitej ochrony siedlisk, flory i fauny oraz zagospodarowania zgodnego pod względem ekologicznym z naturalnymi, geologicznymi i historycznymi właściwościami masywu górskiego Imittos, obszar B, zakwalifikowany jako „peryferyjny obszar ochrony” i stanowiący obszar dla celów rolniczych, edukacji i rekreacji na otwartej przestrzeni, kultury i sportu, obszar C, który stanowi obszar ochrony miejsc archeologicznych, obszar D, określony jako obszar parków miejskich Goudi i Ilissia, stanowiący łącznik między ekosystemami górskim i miejskim, oraz obszar E, obszar przyporządkowany dla specjalnego przeznaczenia gleby, na którym są w szczególności dozwolone cmentarze odpowiadające odpowiednim obowiązującym przepisom.
Artykuł 7 spornego rozporządzenia, zatytułowany „Przepisy przejściowe”, przewiduje w szczególności, że kamieniołomy należy odnowić w terminie trzech lat, a niektóre instalacje, wśród nich pewne istniejące instalacje przemysłowe i rzemieślnicze, należy przenieść w terminie pięciu lat.
Artykuł 8 tego rozporządzenia przewiduje między innymi, że konstrukcje istniejące zgodnie z prawem, jak również budowle przeznaczone na mieszkania, szkoły, szpitale, sanatoria, sierocińce, domy dla uchodźców, miejsca rozrywki, sportu, wydarzeń kulturalnych, klasztory, stacje bazowe telefonii komórkowej, miejsca kultu i cmentarze, z których korzystanie nie jest zgodne z przepisami tego rozporządzenia, mogą pozostać na miejscu, gdzie się znajdują, i zostać poddane pracom remontowym bez możliwości rozbudowy.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Symvoulio tis Epikrateias (grecka rada stanu) jest zdania, że musi on – z uwagi na argumentację przytoczoną przez Dimos Kropias – ustalić, czy należy stwierdzić nieważność spornego rozporządzenia z tego względu, że chodzi o podlegający pod przepisy dyrektywy 2001/42 plan lub program, który powinien zostać poddany procedurze „wstępnej kontroli środowiskowej” lub procedurze „strategicznej oceny wpływu na środowisko” w rozumieniu rozporządzenia międzyministerialnego 107017/2006 mającego na celu transpozycję dyrektywy.
Sąd ten uważa, że pod te procedury nie podlegają plany i programy służące uściśleniu lub wykonaniu planu wyższego rzędu, w drodze którego dokonano planowania ogólnego, w niniejszym wypadku planu regulacyjnego, stanowiącego plan zagospodarowania regionu Aten, który od chwili wejścia w życie rozporządzenia międzyministerialnego 107017/2006 sam podlega rzeczonej procedurze strategicznej oceny wpływu na środowisko. Bez znaczenia byłoby, gdyby plan zagospodarowania regionu Aten nie podlegał takiej strategicznej ocenie wpływu na środowisko z uwagi na fakt, że w chwili jego przyjęcia owo rozporządzenie międzyministerialne nie weszło jeszcze w życie.
Sąd odsyłający uważa, że z pkt 42 wyroku Inter‑Environnement Bruxelles i in. (C‑567/10,
EU:C:2012:159
) wynika, iż „ocena wpływu na środowisko” w rozumieniu art. 3 dyrektywy 2001/42 nie jest wymagana, w wypadku gdy akt wpisuje się w hierarchię aktów zagospodarowania przestrzennego terytorium, jeśli akty te przewidują wystarczająco dokładne reguły zagospodarowania przestrzennego, jeśli same te akty były przedmiotem oceny ich wpływu na środowisko i jeśli można racjonalnie uznać, że interesy, których ochronę ma na celu dyrektywa 2001/42, zostały wystarczająco uwzględnione w tych ramach.
Sąd odsyłający zauważa, że zgodnie ze stanowiskiem większości jego członków ustanowiony mocą ustawy nr 1515/85 plan zagospodarowania regionu Aten, stanowiący istniejący wcześniej plan wyższego rzędu w stosunku do spornego rozporządzenia, przewiduje dostatecznie dokładne zasady zagospodarowania przestrzennego, tak że „ocena wpływu na środowisko” w rozumieniu dyrektywy 2001/42 nie była wymagana przed przyjęciem rzeczonego rozporządzenia, które uściśla i stanowi wykonanie tego planu regulacyjnego.
Za stanowiskiem tym przemawia w szczególności okoliczność, że art. 4 ust. 3 ustawy nr 1515/1985 przewiduje, iż rozporządzenia wydane na podstawie tego artykułu, takie jak sporne rozporządzenie, mogą jedynie stanowić uzupełnienie, uściślenie, wyjaśnienie i zmianę planu zagospodarowania regionu Aten i programu ochrony środowiska, bez możliwości zmiany jego celów i kierunków oraz bez możliwości przyjmowania nowych prac lub nowych działań, które nie wpisują się w założenia planu zagospodarowania regionu Aten lub które mają nieznaczny negatywny wpływ na środowisko naturalne. Sporne rozporządzenie miało na celu jeszcze większe zaostrzenie aktualnie obowiązujących przepisów odnośnie do ochrony masywu górskiego Imittos w zakresie zagospodarowania przestrzennego i kontroli przestrzegania planu zagospodarowania regionu Aten.
Sąd odsyłający dodaje, że zgodnie z opinią mniejszości jego członków sporne rozporządzenie nie mogło zostać przyjęte bez „oceny wpływu na środowisko” w rozumieniu art. 3 rzeczonej dyrektywy 2001/42. Ustawa nr 1515/1985 nie przewiduje bowiem jakiejkolwiek normy dotyczącej zagospodarowania przestrzeni, a już z pewnością żadnej szczegółowej normy tego rodzaju, ponieważ zawiera ona jedynie przepisy ogólne określające cele i kierunki.
W myśl tej opinii mniejszości członków sądu odsyłającego plan taki jak ten przewidziany w spornym rozporządzeniu, nawet jeśli stanowi jedynie uściślenie planu zagospodarowania regionu Aten, z pewnością podlegał ocenie wpływu na środowisko na podstawie samego art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42.
Sąd odsyłający uważa, że jeśli – w myśl opinii większości członków składu orzekającego – Trybunał miałby uznać, iż plan ustanowiony mocą spornego rozporządzenia nie powinien być przedmiotem „oceny wpływu na środowisko” w rozumieniu dyrektywy 2001/42, ponieważ jest on uściśleniem planu zagospodarowania regionu Aten, stanowiącego normę wyższą w hierarchii, wówczas jednak powstaje w drugiej kolejności pytanie, czy ocena ta była wymagana, ponieważ sam plan zagospodarowania regionu Aten został przyjęty bez dokonania takiej oceny.
Sąd odsyłający twierdzi, że w myśl opinii większości członków składu orzekającego na pytanie to należy udzielić odpowiedzi przeczącej, zasadniczo z tego powodu, że zawierająca plan zagospodarowania regionu Aten ustawa nr 1515/1985 w chwili jej przyjęcia nie podlegała zakresowi stosowania ratione temporis ani dyrektywy 2001/42, ani przepisów mających na celu jej transpozycję do greckiego porządku prawnego.
Niemniej jednak mniejszość członków sądu odsyłającego jest zdania, że ta opinia większości nie może zostać przyjęta, ponieważ ograniczałaby ona w sposób niedopuszczalny pełną skuteczność dyrektywy 2001/42 i byłaby niezgodna z pkt 42 wyroku Inter‑Environnement Bruxelles i in. (C‑567/10,
EU:C:2012:159
). Ponadto nie powstaje zagadnienie stosowania dyrektywy 2001/42 wstecz, ponieważ w niniejszej sprawie nie została podniesiona kwestia, czy pierwotny plan był poddany „ocenie wpływu na środowisko” w rozumieniu tej dyrektywy, lecz podniesiono jedynie kwestię tego, czy uregulowanie uściślające ten plan powinno być przedmiotem takiej oceny w zakresie nowych przepisów tej dyrektywy.
Sąd odsyłający uważa, że na wypadek gdyby Trybunał miał na to pytanie udzielić odpowiedzi przeczącej, powstaje, po trzecie, pytanie, czy dla przyjęcia spornego rozporządzenia była w każdym razie konieczna ocena wpływu na środowisko na podstawie art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2001/42, ponieważ obszar A taki jak wytyczony przez to samo rozporządzenie obejmuje prawie całość terenów masywu górskiego Imittos objętego ochroną zarówno jako OZW, jak i jako OSO.
Ściślej rzecz ujmując, pojawia się pytanie, czy w świetle art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2001/42 w związku z art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43 sporne rozporządzenie stanowi plan zagospodarowania ściśle związany z analizowanym obszarem i niezbędny dla ochrony tego obszaru, w przypadku którego nie była wymagana ocena wpływu na środowisko.
Zgodnie z opinią większości członków sądu odsyłającego na pytanie to należy udzielić odpowiedzi przeczącej, ponieważ nawet jeśli celem spornego rozporządzenia jest ochrona masywu górskiego Imittos i akt ten zawiera normy bardziej przyjazne środowisku, to jednak zachowuje on, na wszystkich obszarach, istniejące wcześniej działalności i przeznaczenia terenu, których ocena wpływu na środowisko nigdy nie została przeprowadzona, i ponadto pozwala na utrzymanie instalacji takich jak istniejące wcześniej zgodnie z prawem anteny radiowo-telewizyjne, szkoły, domy spokojnej starości i cmentarze.
Tymczasem stanowisko to jest kwestionowane przez niektórych członków sądu odsyłającego, którzy twierdzą, że sporne rozporządzenie stanowi plan zagospodarowania ściśle związany z analizowanym obszarem i niezbędny dla jego ochrony, ponieważ zaklasyfikowanie terenów masywu górskiego Imittos do obszaru A oznacza całkowitą ochronę, która nie pozwala na jakiekolwiek zagospodarowanie przestrzeni z wyjątkiem instalacji zgodnych z celami ochrony obszaru lub uznanych za konieczne w tych celach, takich jak instalacje struktur przeciwpożarowych, hydranty, prace gospodarki leśnej, wytyczanie szlaków wycieczkowych i tras rowerowych oraz drobne interwencje o charakterze retencyjnym w dnie potoków.
Wreszcie sąd odsyłający uważa, że jeśli Trybunał miałby dojść do wniosku, iż sporne rozporządzenie stanowi odnośnie do obszaru A plan zagospodarowania ściśle związany z celem ochrony terenu masywu górskiego Imittos i dla niego niezbędny, to pojawia się kwestia, czy można stwierdzić nieważność tego rozporządzenia w części, to jest w zakresie, w jakim niektóre części tych terenów objętych ochroną jako OZW i OSO są włączone do obszarów B, D i E w rozumieniu tego rozporządzenia, względem których to obszarów istniał obowiązek przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko, lecz nie zostało to uczynione.
Zgodnie ze stanowiskiem większości członków sądu odsyłającego na pytanie to należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.
Poglądu tego nie podziela mniejszość członków rzeczonego sądu, którzy twierdzą, że jeśli zamierza się uregulować przeznaczenie terenów lub rodzaj działalności dopuszczony na rozległym terytorium uznawanym jako tworzące całość, taką jak tereny masywu górskiego Imittos, to oceny danych należy dokonywać w sposób jednolity, a ocena wpływu na środowisko nie może mieć fragmentarycznego charakteru.
W tych okolicznościach Symvoulio tis Epikrateias postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy plan regulacyjny metropolitalnego związku miejskiego określający cele ogólne, wytyczne i ogólne programy planowania przestrzennego i urbanistycznego obszaru bardziej rozległego od związku, przewidując w szczególności pośród swych szczególnych celów ochronę znajdujących się tam masywów górskich oraz zablokowanie ekspansji urbanistycznej, stanowi plan umożliwiający właściwemu organowi administracji niepoddawanie procedurze strategicznej oceny wpływu na środowisko przewidzianej w art. 3 dyrektywy [2001/42], zgodnie z interpretacją tego przepisu w [pkt 42] wyroku […] Inter Environnement Bruxelles i in., C‑567/10,
EU:C:2012:159
[…], planu, który został następnie przyjęty w rozporządzeniu wydanym na podstawie umocowania ustawowego, uzupełnił wspomniany plan regulacyjny i ustanowił strefy ochronne dla jednego ze wspomnianych masywów górskich, a także dozwolone tam sposoby użytkowania i działalności, po to, aby sprecyzować i zrealizować cele ochrony masywów górskich oraz zablokowania ekspansji urbanistycznej?
2)
W wypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie: czy w sytuacji gdy [analizowany plan regulacyjny] [z uwagi na datę jego przyjęcia] nie został poddany strategicznej ocenie wpływu na środowisko [w rozumieniu] dyrektywy 2001/42 […], konieczne jest przeprowadzenie takiej oceny przy okazji przyjmowania aktu precyzującego rzeczony plan, [mającego miejsce po wejściu życie] tej dyrektywy?
3)
W wypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie: czy rozporządzenie – zawierające przepisy dotyczące środków ochrony, działalności i sposobów użytkowania dozwolonych w strefie wpisanej jako OZW (obszar o znaczeniu wspólnotowym), SOO (specjalny obszar ochrony) i OSO (obszar specjalnej ochrony) mieszczącej się w krajowej części sieci [Natura 2000], nawet jeśli poprzez takie przepisy wprowadzony zostaje system bezwzględnej ochrony przyrody, pozwalający jedynie na instalację struktur przeciwpożarowych, gospodarki leśnej oraz wytyczenie szlaków wycieczkowych, lecz z prac przygotowawczych prowadzących do przyjęcia tych przepisów nie wynika, że uwzględnione zostały cele ochrony tych stref, czyli szczególne cechy środowiska, na podstawie których zostały one włączone do sieci [Natura 2000], w wypadku gdy na podstawie tychże przepisów w omawianej strefie nadal ma miejsce niedozwolone już użytkowanie tylko ze względu tylko na to, że było ono zgodne z wcześniejszym systemem ochrony – można uważać za plan zagospodarowania w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43[…], przed którego przyjęciem nie istniał obowiązek przeprowadzenia strategicznej oceny wpływu na środowisko zgodnie z brzmieniem tegoż przepisu w związku z art. 3 ust. 2 lit. b) wspomnianej dyrektywy 2001/42?
4)
W wypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie trzecie: czy w sytuacji gdy przyjęty został akt planowania przestrzennego dotyczący bardziej rozległego jednolitego obszaru geograficznego wymagającego zasadniczo, zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2001/42 w związku z art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43, przeprowadzenia strategicznej oceny wpływu na środowisko, która nie miała miejsca, i gdy stwierdzono ponadto, że uprzednia ocena wpływu na środowisko była wymagana jedynie dla niektórych stref tego obszaru – z powodu późniejszych uregulowań dotyczących dozwolonych sposobów użytkowania i działalności i które nie stanowią zwykłych planów zagospodarowania – lecz nie dla większości z nich, jako że przyjęte uregulowanie, w części, w której dotyczy tych ostatnich stref, stanowi plan zagospodarowania, dla którego zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2001/42 w związku z art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43 nie jest wymagana ocena, uzasadnione jest, zgodnie z dyrektywą 2001/42, stwierdzenie częściowej nieważności wszystkich omawianych przepisów i w konsekwencji uchylenie uregulowania jedynie w odniesieniu do tych części, które dotyczą stref, dla których wymagana jest uprzednia ocena wpływu na środowisko – zgodnie z nowymi przepisami w dziedzinie – czego dalszą konsekwencją jest, w następstwie ich częściowego uchylenia, że strategiczna ocena wpływu na środowisko musi mieć zastosowanie jedynie do takich stref, a nie do całego obszaru?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dwóch pierwszych pytań
Sąd odsyłający w drodze dwóch pierwszych pytań, które należy zbadać łącznie, zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 2 lit. a) i art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 należy interpretować w ten sposób, iż przyjęcie aktu zawierającego plan lub program dotyczący zagospodarowania terenu i użytkowania gruntu należący do zakresu stosowania dyrektywy 2001/42, który stanowi modyfikację istniejącego wcześniej planu lub programu, może zostać zwolnione z obowiązku przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko zgodnie z art. 3 tej dyrektywy na tej podstawie, że akt ów ma na celu uściślenie i wykonanie planu regulacyjnego ustanowionego przez akt wyższego rzędu w hierarchii norm, który to akt sam nie został poddany takiej ocenie wpływu na środowisko.
W tym względzie z pkt 42 wyroku Inter‑Environnement Bruxelles i in. (C‑567/10,
EU:C:2012:159
) wynika, że zasadniczo cele dyrektywy 2001/42 i konieczność zachowania pełnej skuteczności tego aktu nie sprzeciwiają się założeniu, że akt uchylający w całości albo w części plan lub program podlegający pod przepisy tej dyrektywy jest wyłączony z jej zakresu stosowania, w wypadku gdy uchylony akt wpisuje się w hierarchię aktów zagospodarowania przestrzennego terytorium, jeżeli akty te przewidują wystarczająco dokładne reguły zagospodarowania przestrzennego, jeżeli same te akty były przedmiotem oceny ich wpływu na środowisko i jeżeli można racjonalnie uznać, że interesy, których ochronę ma na celu dyrektywa 2001/42, zostały w ramach tego wystarczająco wzięte pod uwagę.
Niemniej jednak, inaczej niż akty uchylające, dyrektywa 2001/42, w szczególności jej art. 2 lit. a), zawiera wyraźnie w swoim zakresie stosowania akty zmieniające plany i programy, takie jak właśnie sporne rozporządzenie, co zresztą przypomniał Trybunał w pkt 36 wyroku Inter‑Environnement Bruxelles i in. (C‑567/10,
EU:C:2012:159
).
Odnośnie do będącego przedmiotem sprawy w postępowaniu głównym wyraźnie wchodzącego w zakres stosowania dyrektywy 2001/42/WE aktu zmieniającego plany i programy nie można utrzymywać, że w świetle celów dyrektywy 2001/42 oraz konieczności zachowania jej pełnej skuteczności akt ten może jednak zostać wyłączony z zakresu stosowania tej dyrektywy.
Ponadto bezsporne jest, że plany i programy, jakie zawiera sporne rozporządzenie, wchodzą w zakres art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42, skoro zasadniczo dotyczą zagospodarowania obszarów miejskich i wiejskich oraz użytkowania gruntów.
Ponadto z lektury tego przepisu w związku z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2001/42 wynika, że należy go interpretować w ten sposób, iż uzależnia on poddanie danego planu lub projektu ocenie wpływu na środowisko od przesłanki, że plan lub projekt może wywierać znaczący wpływ na środowisko albo – innymi słowy – oddziaływać w sposób znaczący na dany obszar. Badanie, które ma zostać przeprowadzone w celu sprawdzenia, czy przesłanka ta jest spełniona, musi ograniczać się do ustalenia, czy na podstawie obiektywnych okoliczności można wykluczyć, że plan ten lub to przedsięwzięcie może oddziaływać w istotny sposób na dany teren (zob. analogicznie wyrok Syllogos Ellinon Poleodomon kai chorotakton, C‑177/11,
EU:C:2012:378
).
W każdym razie ograniczenie zakresu stosowania dyrektywy 2001/42, do której odwołuje się Trybunał w pkt 42 wyroku Inter‑Environnement Bruxelles i in. (C‑567/10,
EU:C:2012:159
), dotyczy sytuacji, która jest na wskroś różna od tej w sprawie w postępowaniu głównym.
Ograniczenie to dotyczyło bowiem aktów uchylających i nie powinno być rozciągnięte na akty zmieniające plany i programy takie jak będące przedmiotem postępowania głównego.
Tymczasem, mając na uwadze cel dyrektywy 2001/42, którym jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska, przepisy wyznaczające zakres stosowania tej dyrektywy, a w szczególności zawierające definicje aktów, które ona obejmuje, należy interpretować rozszerzająco (wyrok Inter‑Environnement Bruxelles i in., C‑567/10,
EU:C:2012:159
, pkt 37). Każdy wyjątek lub każde ograniczenie względem tych przepisów należy zatem poddać wykładni zawężającej.
Ponadto akty zmieniające plany i programy z konieczności pociągają za sobą zmianę prawnych ram odniesienia i w konsekwencji wpływają na skutki dla środowiska, które ewentualnie zostały ocenione zgodnie z procedurą przewidzianą w dyrektywie 2001/42 (zob. podobnie wyrok Inter‑Environnement Bruxelles i in., C‑567/10,
EU:C:2012:159
, pkt 39).
Sama okoliczność, że zmiany dokonane mocą spornego rozporządzenia miały na celu uściślenie i wykonanie planu regulacyjnego zawartego w akcie wyższej rangi w hierarchii aktów normatywnych, nie powinna uzasadniać tego, że przyjęcie takich aktów nie jest poddane takiej ocenie.
Taka wykładnia byłaby bowiem niezgodna z celami dyrektywy 2001/42 i stanowiłaby zagrożenie dla pełnej skuteczności tego aktu, ponieważ oznaczałaby, iż potencjalnie duża kategoria aktów zmieniających plany i programy mogące wywrzeć poważne skutki na środowisko byłaby zasadniczo wykluczona z zakresu stosowania tej dyrektywy, podczas gdy o aktach tych jest wyraźnie mowa w art. 2 lit. a) i art. 3 ust. 2 lit. a) rzeczonej dyrektywy.
Powyższe obowiązuje tym bardziej w odniesieniu do aktu takiego jak sporne rozporządzenie, ponieważ jest bezsporne, że zmiany dokonane przez ten akt mają zasadniczy charakter i że analizowany w postępowaniu głównym plan regulacyjny, czyli plan zagospodarowania regionu Aten, nawet przy założeniu, że można uznać, iż przewiduje dostatecznie dokładne reguły użytkowania gruntów, w każdym razie sam nie został poddany ocenie wpływu na środowisko w rozumieniu dyrektywy 2001/42.
Tymczasem podstawą ograniczenia zakresu stosowania dyrektywy 2001/42, do której odnosi się Trybunał w pkt 42 wyroku Inter‑Environnement Bruxelles i in. (C‑567/10,
EU:C:2012:159
), jest uniknięcie sytuacji, w której ten sam plan był poddany kilku ocenom wpływu na środowisko obejmującym wszystkie wymogi tej dyrektywy.
Okoliczność, że w chwili uchwalania tego planu regulacyjnego dyrektywa ta nie weszła jeszcze w życie, jest w tym względzie bez znaczenia, zważywszy, że stosuje się ją bez wyjątku względem każdego aktu zmieniającego, przy uchwalaniu którego owa dyrektywa nie obowiązywała.
Ponadto jeszcze ważniejsza w postępowaniu głównym wydaje się okoliczność, że plan, którego zmianę ma konkretnie na celu sporne rozporządzenie, a mianowicie plan ustanowiony rozporządzeniem prezydenckim z dnia 31 sierpnia 1978 r., w sposób oczywisty nie został poddany ocenie wpływu na środowisko odpowiadającej tej wymaganej przez dyrektywę 2001/42.
Wreszcie nawet przy założeniu, że plany i programy zmienione przez sporne rozporządzenie były już poddane ocenie wpływu na środowisko na podstawie dyrektywy 85/337 lub innego „przepisu prawa Unii” w rozumieniu art. 11 ust. 1 dyrektywy 2001/42, co nie wynika z akt przedstawionych Trybunałowi, w każdym razie to do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy ocena taka może zostać uznana za wyraz skoordynowanej lub wspólnej procedury w rozumieniu art. 11 ust. 2 tej dyrektywy i czy obejmuje ona już wszystkie wymogi dyrektywy 2001/42. Jeżeli okaże się, że taka sytuacja ma miejsce, to nie będzie już wymagane przeprowadzenie nowej oceny zgodnie z tą ostatnią dyrektywą (wyrok Valčiukienė i in., C‑295/10,
EU:C:2011:608
, pkt 62).
W świetle powyższych rozważań na dwa pierwsze pytania należy udzielić odpowiedzi, iż art. 2 lit. a) i art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42 należy interpretować w ten sposób, że przyjęcie aktu zawierającego plan lub program dotyczący zagospodarowania terenu i użytkowania gruntu należący do zakresu stosowania dyrektywy 2001/42, który stanowi modyfikację istniejącego wcześniej planu lub programu, nie może zostać zwolnione z obowiązku przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko zgodnie tą dyrektywą na tej podstawie, że akt ów ma na celu uściślenie i wykonanie planu regulacyjnego ustanowionego przez akt wyższego rzędu w hierarchii norm, który to akt sam nie został poddany takiej ocenie wpływu na środowisko.
W przedmiocie pytań trzeciego i czwartego
Mając na względzie odpowiedź udzieloną na dwa pierwsze pytania, należy stwierdzić, że odnośnie do kwestii, czy art. 3 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2001/42 nakłada również obowiązek przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko planów i programów przewidzianych przez sporne rozporządzenie, pytania trzecie i czwarte zostały przedstawione jedynie na wypadek, gdyby Trybunał udzielił odpowiedzi, że plany i programy nie muszą zostać poddane takiej ocenie zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. a) tej dyrektywy.
W tych okolicznościach udzielenie odpowiedzi na pytania trzecie i czwarte nie jest konieczne.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (dziewiąta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 2 lit. a) i art. 3 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko należy interpretować w ten sposób, że przyjęcie aktu zawierającego plan lub program dotyczący zagospodarowania terenu i użytkowania gruntu należący do zakresu stosowania dyrektywy 2001/42, który stanowi modyfikację istniejącego wcześniej planu lub programu, nie może zostać zwolnione z obowiązku przeprowadzenia oceny wpływu na środowisko zgodnie tą dyrektywą na tej podstawie, że akt ów ma na celu uściślenie i wykonanie planu regulacyjnego ustanowionego przez akt wyższego rzędu w hierarchii norm, który to akt sam nie został poddany takiej ocenie wpływu na środowisko.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: grecki.