CELEX: 62012CJ0225
Zahtjev za prethodnu odluku
Sporazum o pridruživanju EEZ‑Turska
Članak 13. Odluke br. 1/80 Vijeća za pridruživanje
Klauzula ‚standstill’
Pojam ‚zakonit boravak’

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 13. Odluke Vijeća za pridruživanje br. 1/80 od 19. rujna 1980. o razvoju pridruživanja (u daljnjem tekstu: Odluka br. 1/80). Vijeće za pridruživanje osnovano je Sporazumom o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske koji su u Ankari 12. rujna 1963. potpisale Republika Turska s jedne strane i države članice EEZ‑a i Zajednica s druge, te je sklopljen, odobren i potvrđen u ime Zajednice Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963. (
SL 217, 1964., str. 3685.
, u daljnjem tekstu: Sporazum o pridruživanju).
Ovaj zahtjev podnesen je u okviru spora između C. Demira i Staatssecretaris van Justitie (državni tajnik za pravosuđe, u daljnjem tekstu: Staatssecretaris) koji se odnosi na odbijanje zahtjeva za izdavanje dozvole za boravak.
Pravni okvir
Pravo Unije
Sporazum o pridruživanju
U skladu s člankom 2. stavkom 1. Sporazuma o pridruživanju, isti ima za cilj promicati kontinuirano i uravnoteženo jačanje trgovinskih i gospodarskih odnosa između stranaka potpisnica, uzimajući potpuno u obzir nužnost osiguravanja ubrzanog razvoja turskog gospodarstva i podizanja razine zaposlenosti i životnih uvjeta turskog naroda.
Sukladno članku 12. Sporazuma: „stranke potpisnice suglasne su voditi se člancima [39. EZ], [40. EZ] i [41. EZ] u svrhu postupnog ostvarivanja slobode kretanja radnika među njima.” [neslužbeni prijevod]
Članak 22. stavak 1. navodi kako slijedi:
„Radi ostvarenja ciljeva ovog sporazuma Vijeće za pridruživanje ovlašteno je donositi odluke u slučajevima koji su njime predviđeni. Obje stranke obvezuju se poduzeti mjere potrebne za provedbu donesenih odluka […]” [neslužbeni prijevod]
Odluka br. 1/80
Naslov „Pitanja koja se odnose na zapošljavanje i slobodu kretanja radnika”, II. poglavlje, odjeljak I. Odluke br. 1/80, sadrži članke od 6. do 16.
Članak 6. navedene Odluke glasi:
„1.   Prema odredbama članka 7. koje se odnose na slobodu pristupa zapošljavanju članova njegove obitelji, turski radnik koji je dio uređenog tržišta rada u državi članici:
—
ima pravo u toj državi članici, nakon jedne godine zakonitog zaposlenja, na obnovu radne dozvole za rad kod istog poslodavca, ako postoji slobodno radno mjesto;
—
ima pravo u toj državi članici, nakon tri godine zakonitog zaposlenja i uz pridržavanje prednosti koju imaju radnici iz država članica Zajednice, odgovoriti na drugu ponudu za zaposlenje u istom zanimanju kod poslodavca po vlastitom izboru, pod normalnim uvjetima, registriranog pri službama za zapošljavanje te države članice;
—
uživa u toj državi članici, nakon četiri godine zakonitog zaposlenja, slobodu pristupa svim plaćenim poslovima prema vlastitom izboru.
2.   Godišnji odmori, odsutnost zbog majčinstva, nesreće na radu ili kraće bolesti smatraju se razdobljima zakonitog zaposlenja. Razdoblja prisilne nezaposlenosti primjereno evidentirane pri nadležnom tijelu i odsutnosti zbog dulje bolesti ne smatraju se razdobljima zakonitog zaposlenja, ne dovodeći u pitanje prava stečena na temelju prethodnog razdoblja zaposlenosti.
3.   Načini primjene stavaka 1. i 2. utvrdit će se nacionalnim propisima.” [neslužbeni prijevod]
Članak 13. navedene Odluke glasi:
„Države članice Zajednice i Turska ne smiju uvoditi nova ograničenja uvjeta pristupa zaposlenju radnika i članova njihovih obitelji koji na njihovom državnom području imaju zakonit boravak i zaposleni su.” [neslužbeni prijevod]
Članak 14. iste Odluke navodi:
„1.   Odredbe ovog odjeljka primjenjuju se uz ograničenja zbog javnog poretka, sigurnosti i iz razloga javnog zdravstva.
2.   One se ne odnose na prava i obveze koje proizlaze iz nacionalnog zakonodavstva ili dvostranih sporazuma između Turske i država članica Zajednice u mjeri u kojoj predviđaju sustav povoljniji za svoje građane.” [neslužbeni prijevod]
Sukladno članku 16. stavku 1. Odluke br. 1/80, odredbe odjeljka I. glave II. primjenjuju se od 1. prosinca 1980.
Nizozemsko pravo
Od 1. prosinca 1980. ulazak i boravak stranaca u Nizozemskoj uređivao je zakon koji se odnosio na strane državljane (Vreemdelingenwet, Stb. 1965, br. 40) i uredba za provedbu toga zakona (Vreemdelingenbesluit, Stb. 1966, br. 387).
Prema članku 41. stavku 1. točki (c) te uredbe stranci koji su željeli boraviti u Nizozemskoj dulje od tri mjeseca nisu smjeli ući na državno područje Nizozemske bez valjane putovnice i valjane privremene dozvole za boravak. Zahtjev za takvu dozvolu imao je za svrhu sprječavanje nezakonitog ulaska i boravka u zemlji.
Slijedom presude Raad van State (Državno vijeće), donesene na temelju spomenutih nacionalnih propisa, neposjedovanje privremene dozvole za boravak nije moglo samo po sebi značiti odbijanje zahtjeva za izdavanje dozvole boravka, ako su u trenutku podnošenja zahtjeva bili ispunjeni svi drugi uvjeti. Uza sve to, u slučaju neposjedovanja privremene dozvole boravka, ulazak i boravak na državnom području Nizozemske smatrali su se nezakonitim.
Dana 1. travnja 2001. zakon kojim je provedena opća revizija zakona koji se odnosi na strance (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet), od 23. studenoga 2000. (Stb. 2000, br. 495, u daljnjem tekstu: zakon iz 2000.), i uredba koja se odnosi na strance (Vreemdelingenbesluit, Stb. 2000, br. 497, u daljnjem tekstu: uredba iz 2000.) stupili su na snagu.
Članak 1. točka (h) zakona iz 2000. navodi:
„U smislu postojećeg zakona i odredaba usvojenih na njegovoj osnovi, podrazumijeva se:
[…]
h)
‘privremena dozvola boravka’ jest viza za boravak u trajanju od više od tri mjeseca koju je osobno zatražio strani državljanin u diplomatskom ili konzularnom predstavništvu Nizozemske u zemlji porijekla, ili zemlji u kojoj ima stalno boravište, ili, ako to nije slučaj, tada u najbližoj zemlji u kojoj postoji predstavništvo, ili još u uredu guvernera Nizozemskih Antila ili uredu guvernera Arube, i koju je jedno od tih predstavništava ili ureda izdalo nakon prethodnog dopuštenja ministra vanjskih poslova.”
Članak 8 točka (a) i (f) toga zakona predviđa:
„Strani državljanin može zakonito boraviti na državnom području Nizozemske:
a)
ako ima dozvolu boravka na određeno vrijeme sukladno članku 14. toga zakona.
[…]
f)
ako, dok čeka odluku o zahtjevu za dozvolu boravka u smislu članaka 14. i 28., odredba usvojena na temelju tih članaka ili odluka suda određuje da ne postoji razlog za protjerivanje tog stranca dok njegov zahtjev ne bude riješen.”
Članak 16. stavak 1. točka (a) navedenog zakona propisuje:
„Zahtjev za dozvolu boravka na određeno vrijeme može biti odbijen ako:
a)
stranac nema valjanu privremenu dozvolu boravka čije izdavanje je obrazloženo istim razlozima koji su navedeni i u zahtjevu za dozvolu boravka.”
Prema članku 3.1. stavku 1. uredbe iz 2000., s protjerivanjem stranca koji je podnio zahtjev za izdavanje dozvole boravka neće se nastaviti, osim ako isti nije, prema mišljenju ministra, ponavljanje istovrsnog zahtjeva.
Članak 3.71 te uredbe navodi:
„1.   Zahtjev za izdavanje dozvole boravka na određeno vrijeme odbija se ako strani državljanin nema valjanu privremenu dozvolu boravka.
[…]
4.   Naš ministar može odlučiti ne primijeniti stavak 1. ako smatra da bi primjena te odredbe dovela do situacija koje bi prouzročile tešku nepravdu.”
U slučaju izostanka privremene dozvole boravka, ulazak i boravak na državnom području Nizozemske smatra se nezakonitim. Sukladno okružnici iz 2000., koja se odnosi na strane državljane (Vreemdelingencirculaire 2000), obveza podnošenja zahtjeva za privremenu dozvolu boravka prije dolaska u Nizozemsku omogućuje vlastima provjeru ispunjava li stranac podnositelj sve uvjete za izdavanje te dozvole prije njegova ulaska na nacionalno državno područje.
Prema Zakonu o zapošljavanju stranih radnika (Wet arbeid buitenlandse werknemers), na snazi do 1. rujna 1995., poslodavcima je bilo zabranjeno zaposliti stranog državljanina bez dozvole izdane od nadležnog ministra, a dozvolu za zapošljavanje morali su zatražiti i poslodavac i stranac. Strancem se nije smatrala osoba koja je, na temelju primjene ovog zakona ili odredaba usvojenih na temelju istoga, zakonito boravila u Nizozemskoj i koja je posjedovala izjavu nadležnog ministra kojom joj se dopušta, sukladno zakonu koji se odnosi na strance, boravak na državnom području Nizozemske kod nizozemskog građanina koji ima boravište na tom području.
Glavni postupak i prethodna pitanja
C. Demir rođen je 25. rujna 1973. i turske je nacionalnosti. U Nizozemsku je prvi put došao 1. listopada 1990. Nakon što je bio protjeran, vratio se u tu državu članicu i 4. studenoga 1992. podnio je zahtjev za boravak kako bi živio u Nizozemskoj s osobom nizozemske nacionalnosti.
Unatoč odbijanju njegova zahtjeva i slijedom toga podnesenoj žalbi, C. Demir je 19. travnja 1993. podnio novi zahtjev za dozvolu boravka kako bi mogao živjeti u Nizozemskoj sa svojom suprugom. Zahtjev je usvojen i dozvola boravka mu je izdana za razdoblje od 7. svibnja do 19. rujna 1993., te je kasnije produljena do 18. srpnja 1995.
Tijekom toga razdoblja C. Demir je radio kod raznih poslodavaca u ukupnom trajanju od više od deset mjeseci a da nije bio zaposlen kod istog poslodavca u vremenu od najmanje jedne godine.
Nakon razvoda od supruge C. Demir je između 1995. i 2002. podnio više zahtjeva za dozvolu boravka navodeći različite razloge. Ni jedan od tih zahtjeva nije usvojen i ni jedna žalba protiv odluka o odbijanju nije bila uspješna.
Dana 1. veljače 2007. godine C. Demir je sklopio ugovor o radu u trajanju od tri godine s jednim nizozemskim poduzećem. S obzirom na to zapošljavanje Centrum voor Werk en Inkomen (Centar za rad i prihode) izdao je odlukom od 2. siječnja 2008. tom poslodavcu radnu dozvolu s važenjem od 7. siječnja do 7. prosinca 2008. Trajanje važenja te dozvole nije bilo nakon toga produljeno.
Dana 13. veljače 2007. godine C. Demir je podnio zahtjev za uobičajenu dozvolu boravka na određeno vrijeme radi plaćenog posla. Odlukom od 26. travnja 2007. Staatsecretaris odbio je njegov zahtjev, a kasnije je, 10. rujna 2007., potvrdio odluku o odbijanju.
Staatsecretaris je te odluke obrazložio time što C. Demir nije imao valjanu privremenu dozvolu boravka, nije pripadao u kategoriju stranih državljana izuzetih od obveze posjedovanja dozvole za boravak i nije ispunjavao uvjet iz članka 6. stavka 1. prve alineje Odluke br. 1/80 da je bio zaposlen i primao plaću kod istog poslodavca tijekom godine dana.
Presudom od 16. lipnja 2008. Rechtbank ’s‑Gravenhage (okružni sud u Den Haagu) potvrdio je odluku Staatsecretarisa i odbio tužbu koju je podnio C. Demir. Taj sud je smatrao da tužitelj nije imao dozvolu za privremeni boravak, da se nalazio u situaciji nezakonitog boravka i da se zbog toga nije mogao pozvati na odredbe članka 13. Odluke br. 1/80.
C. Demir je podnio žalbu protiv te presude sudu koji je uputio zahtjev.
U tim okolnostima Raad van State je odlučio zastati s postupkom te je postavio Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1)
Treba li članak 13. Odluke br. 1/80 tumačiti u smislu da je ta odredba primjenjiva na materijalno- i/ili procesno pravni uvjet prvog ulaska na državno područje države članice ‐ čak i ako takav uvjet (u ovom slučaju privremena dozvola za boravak) ima za cilj, prije podnošenja zahtjeva za dozvolu boravka, spriječiti nezakoniti ulazak i boravak ‐ i može li se, stoga, smatrati mjerom koja se može postrožiti, u smislu točke 85. presude od 21. listopada 2003., Abatay i dr. (
C‑317/01 i C‑369/01, Zb., str. I‑12301
)?
2)
a)
Koje značenje treba pripisati u tom pogledu zahtjevu zakonitog boravka, kako je predviđeno člankom 13. Odluke br. 1/80?
b)
Je li od važnosti, u okviru ovog određenja, uzeti u obzir činjenicu da samo podnošenje zahtjeva za dozvolu boravka čini, prema nacionalnom pravu, boravak zakonitim dokle god taj zahtjev nije odbijen, ili jednostavno činjenicu da se boravak prethodno podnošenju zahtjeva smatra nezakonitim prema nacionalnom pravu?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 13. Odluke br. 1/80 tumačiti u smislu da „standstill” klauzula sadržana u toj odredbi predviđa materijalno- i/ili procesno pravne uvjete prvog ulaska na državno područje države članice, uključujući i kada ti uvjeti imaju također za cilj spriječiti nezakonit ulazak i boravak prije podnošenja zahtjeva za izdavanje dozvole za boravak.
Uvodno, korisno je podsjetiti da je ustaljena sudska praksa da „standstill” klauzula sadržana u tom članku općenito zabranjuje uvođenje potpuno novih unutarnjih mjera koje bi imale za cilj, ili bi im bio učinak, za turskog državljanina, podvrgavanje slobode kretanja radnika restriktivnijim uvjetima od onih koji su bili primjenjivi na dan stupanja na snagu Odluke br. 1/80 u pogledu odnosne države članice (vidjeti presudu od 17. rujna 2009., Sahin C‑242/06, Zb.
,
str. I‑8465., točku 63. i navedenu sudsku praksu).
Također se prepoznaje da ta odredba onemogućuje uvođenje u propise država članica, računajući od datuma stupanja na snagu Odluke br. 1/80 u odnosu na tu državu članicu, svih novih ograničenja provedbe slobode kretanja radnika, uključujući materijalno- i/ili procesno pravne uvjete prvog ulaska na državno područje te države članice turskih državljana koji imaju namjeru koristiti se tom slobodom (vidjeti, u tom smislu, presudu od 29. travnja 2010., Komisija/Nizozemska
C‑92/07, Zb., str. I‑3683., točku 49.
).
Kad je riječ o pojmu „zakonit boravak”, u smislu članka 13. te odluke, prema sudskoj praksi turski radnik ili član njegove obitelji mora poštovati propise države članice domaćina u smislu ulaska u zemlju boravka, a u ovom slučaju i zapošljavanja, s ciljem da u konačnici njegov boravak na državnom području odnosne države članice bude zakonit. Stoga turskom državljaninu čiji je boravak nezakonit ovaj članak ne koristi (vidjeti, u tom smislu, gore navedenu presudu Sahin, točku 53.).
Smatralo se kako nacionalna nadležna tijela imaju pravo, iako je navedena odluka stupila na snagu, uvesti strože mjere u odnosu na one turske državljane čiji boravak nije bio zakonit (gore navedena presuda Abbatay i dr., točka 85.).
Sud koji je uputio zahtjev pita može li sama činjenica, da je cilj materijalno- i/ili procesno pravnih uvjeta u odnosu na prvi ulazak na državno područje države članice, osobito prije podnošenja zahtjeva za izdavanje dozvole boravka, spriječiti nezakonit ulazak i boravak, isključiti primjenu „standstill” klauzule sadržane u članku 13. iste odluke iz razloga što ona predstavlja mjeru koja se može postrožiti, u smislu u prethodnoj točki citirane sudske prakse.
Kako proizlazi iz točke 36. ove presude, usvajanje takvih mjera pretpostavlja da je boravak turskih državljana na koje se mjere primjenjuju nezakonit, tako da, ako se te mjere mogu primjenjivati na učinke nezakonitosti ne ulazeći u područje primjene „standstill” klauzule sadržane u članku 13. Odluke br. 1/80, one ne bi smjele same definirati nezakonitost.
Kada mjera države članice domaćina, nakon te odluke, ima za cilj definirati kriterije zakonitosti boravka turskih državljana, usvajajući ili mijenjajući materijalno- i/ili procesno pravne uvjete ulaska, boravka i u ovom slučaju zapošljavanja tih stranih državljana na svom državnom području, i kada ti uvjeti stvaraju novo ograničenje provedbe slobode kretanja turskih radnika, u smislu „standstill” klauzule sadržane u članku 13., sama činjenica da mjera ima za cilj sprječavanje nezakonitog boravka i ulaska prije podnošenja zahtjeva za izdavanje dozvole boravka, ne dopušta isključenje primjene te klauzule.
Takvo ograničenje koje ima za cilj ili kao učinak podrediti provedbu slobode kretanja radnika za turskog državljanina na nacionalnom državnom području restriktivnijim uvjetima od onih koji su bili primjenjivi na datum stupanja na snagu Odluke br. 1/80 zabranjeno je, osim ako ne potpada pod ograničenja navedena u članku 14. iste odluke u kojem su ona opravdana važnim razlogom od općeg interesa, prikladni su za ostvarenje legitimnog cilja kojem se teži i ne idu dalje od onoga što je nužno kako bi se taj cilj postigao.
U tom pogledu, ako cilj sprječavanja nezakonitog ulaska i boravka predstavlja važni razlog od općeg interesa, jednako je važno da je mjera kojom se to postiže prikladna za ostvarenje toga cilja i da ne ide dalje od onoga što je nužno da bi se taj cilj postigao.
Slijedom navedenog, odgovor na prvo postavljeno pitanje glasi da se članak 13. Odluke br. 1/80 treba tumačiti u smislu da, kada država članica domaćin namjerava urediti kriterije zakonitosti boravka turskih državljana, usvajajući ili mijenjajući materijalno- i/ili procesno pravne uvjete boravka i, u ovom slučaju, zapošljavanja tih državljana na svom državnom području, i kada ti uvjeti predstavljaju novo ograničenje u provedbi slobode kretanja turskih radnika, u smislu „standstill” klauzule sadržane u ovom članku, sama činjenica da mjera ima za cilj spriječiti nezakonit ulazak i boravak prije podnošenja zahtjeva za izdavanje dozvole boravka ne dopušta isključenje primjene te klauzule.
Drugo pitanje
Drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita, u biti, treba li članak 13. Odluke br. 1/80 tumačiti u smislu da „zakonit boravak” uključuje posjedovanje privremene dozvole boravka, koja važi samo dok se čeka konačna odluka o pravu boravka.
U tom pogledu, kao što je navedeno i u točki 35. ove presude, pojam „zakonitog boravka”, u smislu članka 13. Odluke br. 1/80, znači da turski radnik mora poštovati propise države članice domaćina koji se odnose na pitanja ulaska, boravka i, u ovom slučaju, zapošljavanja, tako da njegov boravak na državnom području odnosne države članice bude zakonit.
Ovaj pojam objašnjen je u točki 84. gore navedene presude Abatay i dr., pozivajući se na bliski pojam „zakonitog zaposlenja”, koji se koristi u članku 6. stavku 1. Odluke br. 1/80.
Sud je već smatrao da pojam „zakonito zaposlenje” pretpostavlja stabilnu i sigurnu situaciju na tržištu rada odnosne države članice i da pretpostavlja, s te osnove, nesporno pravo na boravak (presuda od 8. studenoga 2012., Gülbahce, C‑268/11, još nebjavljena u Zb., točka 39. i navedena sudska praksa).
Dakle, zaposlenje turskog državljanina na temelju privremene dozvole boravka koja je valjana samo dok se ne donese konačna odluka o njegovom pravu na boravak ne može se okarakterizirati kao „zakonito” (vidjeti, u tom smislu, presudu od 29 rujna 2011., Unal,
C‐187/10, Zb., str. I‑9045.
, točka 47.).
Slijedi da se pojam „zakonit boravak”, u smislu članka 13. navedene odluke, odnosi na situaciju koja je stabilna i sigurna na državnom području države članice uz pretpostavku da je pravo na boravak zainteresirane osobe nesporno. Dakle, razdoblja boravka, ili u ovom slučaju, zaposlenja turskog državljanina u okviru privremene dozvole boravka koja je valjana samo dok se ne donese konačna odluka o pravu na boravak ne mogu se smatrati mjerodavnima za „zakonit boravak” u smislu navedenog članka.
Stoga, odgovor na drugo postavljeno pitanje glasi da članak 13. Odluke br. 1/80 treba tumačiti u smislu da posjedovanje privremene dozvole boravka koja je valjana samo dok se ne donese konačna odluka o pravu na boravak ne predstavlja „zakonit boravak”.
Troškovi postupka
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:

1.
Članak 13. Odluke Vijeća za pridruživanje br. 1/80 od 19. rujna 1980. o razvoju pridruživanja (u daljnjem tekstu: Odluka br. 1/80), koje je osnovano Sporazumom o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske koji su 12. rujna 1963. U Ankari potpisali Republika Turska, s jedne strane, i države članice EEZ‑a i Zajednica, s druge, te je sklopljen, odobren i potvrđen u ime Zajednice Odlukom Vijeća 64/732/EEZ od 23. prosinca 1963., treba tumačiti u smislu da kada se nekom mjerom države članice domaćina namjeravaju urediti kriteriji zakonitosti boravka turskih državljana, usvajajući ili mijenjajući materijalno- i/ili procesno pravne uvjete boravka i, u ovom slučaju, zapošljavanja tih državljana na svom državnom području, i kada ti uvjeti predstavljaju novo ograničenje u provedbi slobode kretanja turskih radnika, u smislu „standstill” klauzule sadržane u ovom članku, i kada jedino što mjera ima za cilj spriječiti jest nezakonit ulazak i boravak prije podnošenja zahtjeva za izdavanje dozvole boravka, nije dopušteno isključenje primjene te klauzule.

2.
Članak 13. Odluke br. 1/80 treba tumačiti u smislu da posjedovanje privremene dozvole boravka koja je valjana samo dok se ne donese konačna odluka o pravu na boravak ne predstavlja „zakonit boravak”.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: nizozemski