CELEX: 62011CJ0084
Artigo 49.° TFUE
Liberdade de estabelecimento
Saúde pública
Farmácias
Regime nacional de autorização de exploração de farmácias
Estabelecimento de sucursais
Condições diferentes consoante se trate de farmácias privadas ou da farmácia da Universidade de Helsínquia
Farmácia da Universidade de Helsínquia com responsabilidades particulares ligadas ao ensino da farmácia e ao abastecimento de medicamentos

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 49.° TFUE e 106.°, n.
o
2, TFUE.
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe M.-L. Susisalo, O. Tuomaala e M. Ritala ao Lääkealan turvallisuus- ja kehittämiskeskus (Centro de desenvolvimento e de segurança do setor farmacêutico, a seguir «FIMEA») e à Helsingin yliopiston apteekki (farmácia da Universidade de Helsínquia, a seguir «PUH»), relativo a um pedido desta última de transferência de uma das suas sucursais para o bairro de Tammisto, da cidade de Vantaa, bem como no âmbito de um litígio que opõe M.-L. Susisalo ao FIMEA, relativo a um pedido de autorização de M.-L. Susisalo para a abertura de uma sucursal no mesmo bairro.
Quadro jurídico
Nos termos do § 38 da Lei sobre os medicamentos (Lääkelaki), na sua versão aplicável aos casos no processo principal (a seguir «Lei sobre os medicamentos»), os medicamentos só podem ser vendidos ao público em farmácias, na aceção dos §§ 41 e 42 desta lei, e em sucursais de farmácias e dispensadores de medicamentos, na aceção do § 52 desta mesma lei. Por força do § 39 da referida lei, as farmácias devem estar implantadas no país, se possível, de forma a que a população possa aceder aos medicamentos sem dificuldade.
Por força do § 40 da Lei sobre os medicamentos, para explorar uma farmácia num município ou numa parte deste, é necessário obter uma autorização do Lääkelaitos (Instituto dos Medicamentos).
De acordo com o § 41, n.
o
1, da Lei sobre os medicamentos, a decisão de explorar uma nova farmácia num município ou numa parte deste é tomada pelo Lääkelaitos quando o acesso aos medicamentos o exija, devendo esta condição ser avaliada com base no número de habitantes da zona, nos serviços farmacêuticos existentes e na presença de outros serviços de cuidados de saúde. A decisão é tomada por iniciativa do Lääkelaitos ou do município. O Lääkelaitos pode igualmente ordenar a alteração da zona servida pela farmácia e a transferência desta para outra parte do município, se o acesso aos serviços farmacêuticos o exigir.
Por força do § 42, n.
o
1, da Lei sobre os medicamentos, a Universidade de Helsínquia tem direito a uma farmácia na cidade de Helsínquia e a Universidade de Kuopio tem direito a uma farmácia na cidade de Kuopio. Além da venda de medicamentos, estas farmácias devem oferecer estágios aos estudantes de farmácia e realizar investigação no âmbito do fornecimento de medicamentos. Em consonância com o projeto de lei que conduziu à adoção da Lei sobre os medicamentos, a PUH deve, além de fornecer medicamentos, desempenhar tarefas de ensino e investigação e prestar serviços específicos relativos à elaboração de certas preparações farmacêuticas raras.
Nos termos do § 43, n.
o
1, da Lei sobre os medicamentos, a autorização para explorar uma farmácia pode ser concedida a um nacional de um Estado do Espaço Económico Europeu, farmacêutico habilitado («proviisori»), que não tenha sido declarado insolvente nem incapaz ou colocado sob curatela. Quando haja vários candidatos, a autorização é concedida, nos termos do seu n.
o
2, a quem, em termos globais, melhor preencher as condições para explorar a farmácia.
A exploração de sucursais de farmácias é regulada pelo § 52 da Lei sobre os medicamentos, cujo n.
o
1 prevê que pode ser aberta uma sucursal numa zona que, devido ao número reduzido de habitantes, possa ser considerada zona que não preenche as condições de exploração requeridas para uma farmácia independente, mas em que o acesso aos medicamentos requer a existência de uma farmácia. Uma sucursal de farmácia pode ser criada por iniciativa do Lääkelaitos ou do município. O Lääkelaitos concede a autorização, mediante pedido, ao farmacêutico que melhor preencha as condições para explorar a sucursal, tendo em conta a sede da farmácia e outras condições de funcionamento. O Lääkelaitos pode autorizar um farmacêutico a explorar até três sucursais.
Em conformidade com o § 52, n.
o
3, da Lei sobre os medicamentos, a Universidade de Helsínquia pode explorar até dezasseis sucursais, devendo cada uma ser objeto de uma autorização emitida pelo Lääkelaitos.
O Lääkelaitos foi substituído pelo FIMEA a partir de 1 de novembro de 2009.
Litígios no processo principal e questões prejudiciais
Na origem das questões prejudiciais estão dois processos respeitantes à abertura de sucursais de farmácias.
O primeiro diz respeito a um pedido da PUH de transferência de uma das suas dezasseis sucursais para o bairro de Tammisto, na cidade de Vantaa. O Lääkelaitos, por decisão de 28 de fevereiro de 2008, deferiu este pedido. M.-L. Susisalo, O. Tuomaala e M. Ritala, farmacêuticos, interpuseram recurso de anulação desta decisão, o qual foi rejeitado pelo Helsingin hallinto-oikeus. Estes farmacêuticos recorreram então para o órgão jurisdicional de reenvio.
O segundo diz respeito a um pedido de M.-L. Susisalo relativo à abertura de uma sucursal de farmácia igualmente no bairro de Tammisto, na cidade de Vantaa, o qual foi indeferido pelo Lääkelaitos por decisão de 23 de junho de 2008. O recurso de anulação desta decisão foi rejeitado pelo Helsingin hallinto-oikeus, pelo que M.-L. Susisalo recorreu para o órgão jurisdicional de reenvio.
Considerando que a resolução dos litígios nele pendentes depende da interpretação do direito da União, o Korkein hallinto-oikeus decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 49.
o
TFUE, relativo à liberdade de estabelecimento na aceção do direito da União, ser interpretado no sentido de que se opõe à aplicação das disposições da [Lei] sobre os medicamentos relativas ao regime de autorização de exploração de farmácias, na medida em que os requisitos de estabelecimento das sucursais da [PUH] diferem dos que se aplicam às sucursais de farmácias privadas nos seguintes aspetos:
a)
Com base numa autorização que, nos termos do § 52, n.
o
1, da Lei sobre os medicamentos, tenha sido concedida pelo [FIMEA], pode ser aberta uma sucursal de uma farmácia privada numa área que, tendo um reduzido número de habitantes, não oferece condições de funcionamento suficientes para uma farmácia autónoma, mas na qual o acesso a medicamentos torna necessária a prestação de serviços farmacêuticos; um farmacêutico privado pode explorar até três sucursais, com base numa autorização concedida para cada uma delas. Uma sucursal da [PUH] pode ser estabelecida, ao invés, com uma autorização concedida pelo [FIMEA] nos termos do § 52, n.
o
3, da Lei sobre os medicamentos, sem que o poder de apreciação relativamente à autorização esteja enquadrado pela lei ou por outras disposições nacionais, exceto quanto à fixação em [dezasseis] do número máximo de sucursais que a [PUH] pode explorar.
b)
Ao determinar a localização da sucursal de uma farmácia privada, o [FIMEA] deve ter em conta a localização da farmácia. Não existe disposição correspondente para a localização das sucursais da [PUH], que estão estabelecidas em várias zonas da Finlândia.
2)
Se o Tribunal de Justiça […] entender que o artigo 49.
o
TFUE, [tendo em conta as] respostas às questões precedentes, se opõe ao regime relativo à autorização de exploração de sucursais da [PUH], o Korkein hallinto-oikeus solicita uma decisão prejudicial sobre as seguintes questões adicionais:
a)
A restrição à liberdade de estabelecimento, resultante do regime relativo à autorização de exploração de sucursais da [PUH], pode ser justificada por razões imperiosas de interesse geral que revistam um caráter necessário e proporcionado e que decorram das atribuições específicas da [PUH] em matéria de ensino farmacêutico e de fornecimento de medicamentos, atendendo a que às sucursais desta farmácia não foi atribuída uma missão específica deste tipo?
b)
Resulta das referidas missões específicas, conferidas pela lei à [PUH], que esta pode ser considerada uma empresa na aceção do artigo 106.
o
, n.
o
2, TFUE, que presta serviços de interesse económico geral, e, se for este o caso, a referida norma do TFUE permite derrogar, quanto às sucursais da [PUH], as exigências enunciadas no artigo 49.
o
TFUE e na jurisprudência do Tribunal de Justiça […] quanto a uma autorização administrativa prévia, atendendo a que às sucursais da [PUH] não foi atribuída uma missão específica deste tipo?»
Quanto à competência do Tribunal de Justiça
A PUH contesta a competência do Tribunal de Justiça para responder às questões submetidas, nomeadamente com o fundamento de que os litígios no processo principal não contêm elementos transfronteiriços.
A este propósito, recorde-se antes de mais que, embora, tendo em conta a repartição das competências no âmbito do processo prejudicial, incumba exclusivamente ao órgão jurisdicional nacional definir o objeto das questões que tenciona submeter ao Tribunal de Justiça, compete a este último, em circunstâncias excecionais, examinar as condições em que é chamado a pronunciar-se pelo juiz nacional a fim de verificar a sua própria competência (acórdão de 9 de novembro de 2010, Volker und Markus Schecke e Eifert,
C-92/09 e C-93/09, Colet., p. I-11063
, n.
o
39).
É o que acontece, nomeadamente, quando o problema submetido ao Tribunal de Justiça é puramente hipotético ou quando a interpretação de uma regra da União, pedida pelo órgão jurisdicional nacional, não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal. Assim, o Tribunal de Justiça não tem competência para responder a uma questão submetida quando é manifesto que não se aplica a disposição de direito da União cuja interpretação lhe é pedida (acórdão de 1 de outubro de 2009, Woningstichting Sint Servatius,
C-567/07, Colet., p. I-9021
, n.
o
43 e jurisprudência referida).
Segundo jurisprudência assente, as disposições do Tratado FUE em matéria de liberdade de estabelecimento não se aplicam a uma situação em que todos os elementos estão confinados ao interior de um único Estado-Membro (v., neste sentido, acórdãos de 3 de outubro de 1990, Nino e o.,
C-54/88, C-91/88 e C-14/89, Colet., p. I-3537
, n.
o
11; de 30 de novembro de 1995, Esso Española,
C-134/94, Colet., p. I-4223
, n.
o
17; e de 17 de julho de 2008, Comissão/França,
C-389/05, Colet., p. I-5397
, n.
o
49).
Resulta da decisão de reenvio, bem como das observações submetidas ao Tribunal, que todos os elementos dos litígios no processo principal estão situados na Finlândia. Portanto, afigura-se que o exercício do direito de estabelecimento consagrado pelo artigo 49.
o
TFUE não está em causa nesses litígios.
Porém, mesmo em situação puramente interna como a que está em causa no processo principal, pode contudo ser útil dar resposta ao órgão jurisdicional de reenvio, nomeadamente na hipótese de o direito nacional o obrigar, em casos como os que estão em causa no processo principal, a conceder a um cidadão finlandês direitos iguais àqueles que para um cidadão de outro Estado-Membro resultariam do direito da União na mesma situação (v. acórdãos de 1 de junho de 2010, Blanco Pérez e Chao Gómez,
C-570/07 e C-571/07, Colet., p. I-4629
, n.
o
39; de 1 de julho de 2010, Sbarigia,
C-393/08, Colet., p. I-6333
, n.
o
23; e de 22 de dezembro de 2010, Omalet,
C-245/09, Colet., p. I-13771
, n.
o
15).
Ora, na audiência, o representante dos recorrentes no processo principal alegou que há, em direito administrativo finlandês, regras que asseguram que os cidadãos finlandeses não são objeto de discriminação inversa. Nestas condições, não é manifesto que a interpretação solicitada do direito da União não possa ser útil ao órgão jurisdicional de reenvio.
Portanto, o Tribunal de Justiça é competente para responder às questões prejudiciais.
Quanto às questões prejudiciais
Com as suas questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 49.
o
TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que prevê um regime de autorização de exploração das sucursais de farmácias para a PUH diferente do aplicável às farmácias privadas.
Estas questões visam os farmacêuticos que se opõem à transferência de uma das sucursais da PUH invocando a incompatibilidade da legislação nacional com o direito da União, na medida em que prevê para a exploração de sucursais da PUH condições mais favoráveis do que para a exploração de sucursais das farmácias privadas. Na verdade, as restrições previstas pela Lei sobre os medicamentos quanto à exploração de sucursais de uma farmácia privada são, em si mesmas, justificadas. No entanto, o objetivo da Lei sobre os medicamentos não exige que a PUH possa deter dezasseis sucursais, podendo o conjunto das missões específicas definidas no § 42 dessa lei ser cumprido do mesmo modo por três sucursais.
As questões submetidas não têm por objeto, portanto, saber se o artigo 49.
o
TFUE se opõe à legislação nacional relativa à exploração de sucursais de farmácias privadas, mas saber se essa disposição se opõe a que essa legislação preveja um regime particular de autorização de exploração das sucursais de farmácias aplicável à PUH que é mais favorável do que aquele que se aplica às farmácias privadas.
Observações preliminares
Para responder às questões submetidas, importa recordar que, em conformidade com o artigo 168.
o
, n.
o
7, TFUE, conforme precisado pela jurisprudência do Tribunal de Justiça, o direito da União não afeta a competência dos Estados-Membros para regularem os seus sistemas de segurança social e para adotarem, em particular, disposições destinadas a organizar serviços de saúde como os estabelecimentos farmacêuticos (acórdão Blanco Pérez e Chao Gómez, já referido, n.
o
43 e jurisprudência referida).
Contudo, no exercício desta competência, os Estados-Membros devem respeitar o direito da União, designadamente as disposições do Tratado relativas às liberdades fundamentais, incluindo a liberdade de estabelecimento. As referidas disposições incluem a proibição de os Estados-Membros introduzirem ou manterem restrições injustificadas ao exercício dessas liberdades no domínio dos cuidados de saúde (v., neste sentido, acórdãos de 19 de maio de 2009, Apothekerkammer des Saarlandes e o.,
C-171/07 e C-172/07, Colet., p. I-4171
, n.
o
18; de 14 de outubro de 2010, van Delft e o.,
C-345/09, Colet., p. I-9879
, n.
o
84; e de 16 de dezembro de 2010, Comissão/França,
C-89/09, Colet., p. I-12941
, n.
o
41).
Na apreciação da observância desta obrigação, importa ter em conta o facto de que a saúde e a vida das pessoas ocupam o primeiro lugar no rol dos bens ou interesses protegidos pelo Tratado, e que compete aos Estados-Membros decidir a que nível pretendem assegurar a proteção da saúde pública e o modo como esse nível deve ser alcançado. Dado que esse nível pode variar de um Estado-Membro para outro, há que reconhecer aos Estados-Membros uma margem de apreciação (acórdãos de 19 de maio de 2009, Comissão/Itália,
C-531/06, Colet., p. I-4103
, n.
o
36, e Blanco Pérez e Chao Gómez, já referido, n.
o
44 e jurisprudência referida).
Além disso, nenhuma disposição do direito da União prevê regras de acesso às atividades do setor farmacêutico destinadas a fixar as condições em que podem ser criadas novas farmácias e as suas eventuais sucursais no território dos Estados-Membros (v., neste sentido, acórdão Blanco Pérez e Chao Gómez, já referido, n.
o
45).
Importa, por conseguinte, examinar, com fundamento nos critérios acima mencionados, se a legislação em causa no processo principal constitui uma restrição na aceção do artigo 49.
o
TFUE, na medida em que prevê, para a exploração de sucursais de farmácias, regras mais favoráveis para a PUH do que para as farmácias privadas.
Quanto à existência de uma restrição à liberdade de estabelecimento
O artigo 49.
o
TFUE impõe a supressão das restrições à liberdade de estabelecimento. Segundo a sua letra, as disposições do Tratado relativas à liberdade de estabelecimento destinam-se a assegurar o benefício do tratamento nacional no Estado-Membro de acolhimento. Além disso, segundo jurisprudência assente, o artigo 49.
o
TFUE opõe-se a qualquer medida nacional que, mesmo que seja aplicável sem distinção quanto à nacionalidade, é suscetível de perturbar ou de tornar menos atrativo o exercício, pelos nacionais da União, da liberdade de estabelecimento garantida pelo Tratado (v., neste sentido, acórdão de 29 de novembro de 2011, National Grid Indus,
C-371/10, Colet., p. I-12273
, n.
os
35 e 36).
Quanto à questão de saber se a legislação em causa no processo principal é constitutiva de uma discriminação, importa salientar que essa legislação diz respeito indistintamente a qualquer nacional, finlandês ou de outro Estado-Membro, que deseje, enquanto farmacêutico privado, estabelecer uma sucursal no território finlandês. Consequentemente, a referida regulamentação não contém qualquer discriminação na aceção do artigo 49.
o
TFUE.
No entanto, deve notar-se que, em virtude da referida legislação, as farmácias privadas só podem abrir, no território nacional, três sucursais, cuja autorização de exploração está, de resto, subordinada à existência, na zona geográfica em causa, de um número reduzido de habitantes que não justifica a existência de uma farmácia independente, mas que apresenta uma necessidade em medicamentos que requer a presença de uma sucursal de farmácia, enquanto a PUH tem, por sua vez, o direito de dispor de dezasseis sucursais independentemente do número de habitantes da zona em causa.
Impõe-se concluir que o regime preferencial concedido à PUH, em termos de número de sucursais admitidas e de condições de autorização de exploração das mesmas, é suscetível de privar um farmacêutico privado do direito de implantar uma sucursal em uma das dezasseis zonas geográficas nas quais a PUH estabeleceu uma sucursal, o que é de molde a tornar menos atrativo o exercício, por farmacêuticos privados de outros Estados-Membros, das suas atividades no território finlandês por intermédio de um estabelecimento estável. O facto de este regime preferencial produzir os seus efeitos restritivos em relação tanto aos cidadãos nacionais como aos cidadãos de outros Estados-Membros não é de molde a excluir este regime preferencial do âmbito de aplicação do artigo 49.
o
TFUE (v., a este respeito, acórdão de 25 de julho de 1991, Comissão/Países Baixos,
C-353/89, Colet., p. I-4069
, n.
os
24 e 25).
Consequentemente, uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal constitui uma restrição à liberdade de estabelecimento na aceção do artigo 49.
o
TFUE.
Quanto à justificação da restrição à liberdade de estabelecimento
Segundo jurisprudência assente, as restrições à liberdade de estabelecimento, aplicáveis sem discriminação em razão da nacionalidade, podem ser justificadas por razões imperiosas de interesse geral, desde que sejam adequadas para garantir a realização do objetivo por elas prosseguido e não ultrapassem o necessário para alcançar esse objetivo (acórdão Blanco Pérez e Chao Gómez, já referido, n.
o
61).
Resulta igualmente do artigo 52.
o
, n.
o
1, TFUE que a proteção da saúde pública pode justificar restrições à liberdade de estabelecimento. Mais precisamente, essas restrições podem ser justificadas pelo objetivo de garantir à população um abastecimento de medicamentos seguro e de qualidade. A importância do dito objetivo é confirmada pelos artigos 168.°, n.
o
1, TFUE e 35.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, por força dos quais, nomeadamente, um elevado nível de proteção da saúde humana é assegurado na definição e execução de todas as políticas e ações da União Europeia (v. acórdão Blanco Pérez e Chao Gómez, já referido, n.
os
63 a 65).
No caso em apreço, é pacífico que a PUH vende, como as farmácias privadas, medicamentos ao público. Contudo, o órgão jurisdicional de reenvio, o Governo finlandês e a PUH sustentaram que a PUH tinha, por força da Lei sobre os medicamentos, de cumprir missões específicas relativas ao ensino dispensado aos estudantes de farmácia e à investigação no domínio do abastecimento de medicamentos, bem como de assegurar serviços específicos relativos à elaboração de certas preparações farmacêuticas raras, sendo certo que tal obrigação legal não é imposta às farmácias privadas.
O Governo finlandês referiu, a este respeito, que a PUH tem, em razão da atribuição de missões particulares pela lei, um papel essencial para assegurar um fornecimento da população em medicamentos, seguro e de qualidade, o que constitui o objetivo da Lei sobre os medicamentos.
Neste contexto, há que salientar que a competência de que dispõem os Estados-Membros, à qual se faz referência nos n.
os
26 a 28 do presente acórdão, para adotar disposições destinadas a organizar serviços de saúde como os estabelecimentos farmacêuticos, bem como para decidir tanto o nível de proteção da saúde pública como a maneira como esse nível deve ser atingido, implica que os Estados-Membros tenham o direito de assegurar a proteção da saúde pública através da imposição de missões específicas a uma ou várias farmácias.
Como salientou a Comissão, as missões da PUH relativas à formação e à investigação farmacêuticas e à elaboração de preparações magistrais raras estão abrangidas pela proteção da saúde pública.
Resulta do exposto que, no que respeita ao objetivo prosseguido pela Lei sobre os medicamentos de assegurar um determinado nível de proteção da saúde pública através da imposição de obrigações legais, o regime preferencial reservado à PUH pela legislação nacional em causa no processo principal no que respeita às condições de exploração de sucursais no território nacional em causa resulta ser necessário, desde que, o que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, as sucursais da PUH participem efetivamente no cumprimento das missões específicas relativas ao ensino dispensado aos estudantes de farmácia, à investigação no domínio do abastecimento de medicamentos e à elaboração de preparações farmacêuticas raras que incumbem à PUH.
A circunstância de, na prática, as farmácias privadas participarem igualmente, como nomeadamente salientaram os recorrentes no processo principal, no ensino dispensado aos estudantes, oferecendo-lhes estágios, não muda esta apreciação. Ao invés da PUH, as farmácias privadas oferecem aos estudantes lugares de estágio de forma facultativa e são livres de o fazer em conformidade os seus próprios interesses. Além disso, o ensino dispensado aos estudantes constitui apenas uma das missões impostas à PUH.
Importa, portanto, responder às questões submetidas que o artigo 49.
o
TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que prevê um regime particular de autorização de exploração de sucursais de farmácias aplicável à PUH mais favorável do que o regime aplicável às farmácias privadas, desde que, o que cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar, as sucursais da PUH participem efetivamente no cumprimento das missões específicas relativas ao ensino dispensado aos estudantes de farmácia, à investigação no domínio do abastecimento de medicamentos e à elaboração de preparações farmacêuticas raras confiadas a esta última pela lei nacional.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:

O artigo 49.
o
TFUE deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma legislação nacional, como a que está em causa no processo principal, que prevê um regime particular de autorização de exploração de sucursais de farmácias aplicável à Helsingin yliopiston apteekki mais favorável do que o regime aplicável às farmácias privadas, desde que, o que cabe ao órgão jurisdicional nacional verificar, as sucursais da Helsingin yliopiston apteekkki participem efetivamente no cumprimento das missões específicas relativas ao ensino dispensado aos estudantes de farmácia, à investigação no domínio do abastecimento de medicamentos e à elaboração de preparações farmacêuticas raras confiadas a esta última pela lei nacional.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: finlandês.