CELEX: 62012CJ0523
Procedimiento prejudicial
Libre prestación de servicios
Subvenciones públicas, cofinanciadas por el Fondo Social Europeo, en favor de los estudiantes matriculados en cursos de especialización de postgrado
Norma regional que tiene por objeto la mejora del nivel local de formación y que somete la concesión de las becas a requisitos exigidos a los centros que organizan los estudios de postgrado
Requisito de experiencia de diez años ininterrumpidos

La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación de los artículos 56 TFUE, 101 TFUE y 107 TFUE, 9 y 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), 2 del Protocolo adicional a dicho Convenio, y 11 y 14 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
Esta petición se planteó en el marco de un litigio entre Dirextra Alta Formazione srl (en lo sucesivo, «Dirextra»), entidad prestataria de servicios formativos de postgrado, y la Regione Puglia (Región de Apulia), en relación con las resoluciones adoptadas por ésta al objeto de someter la concesión de becas universitarias, financiadas, en particular, por el Fondo Social Europeo (FSE) a ciertos requisitos relacionados, específicamente, con la antigüedad del centro formativo en el que los estudiantes que solicitan las becas desean matricularse.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Con arreglo al vigesimosegundo considerando del Reglamento (CE) n
o
1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) n
o
1260/1999 (
DO L 210, p. 25
), las intervenciones de los Fondos y las operaciones que contribuyen a financiar deben ser coherentes con las demás políticas comunitarias, y conformes con la legislación comunitaria.
A tenor del artículo 9, apartado 5, del Reglamento n
o
1083/2006:
«Las operaciones financiadas por los Fondos deberán cumplir lo dispuesto en el Tratado y en los actos aprobados en virtud del mismo.»
Normativa de la Regione Puglia
La legge regionale n
o
12 – Misure in tema di borse di studio a sostegno della qualificazione delle laureate e dei laureati pugliesi (Ley regional n
o
12 – Medidas relativas a las becas para el fomento de la adquisición de nuevas cualificaciones para los licenciados de la región de Apulia), de 26 de mayo de 2009 (
Bollettino Ufficiale della Regione Puglia
n
o
78, de 29 de mayo de 2009, p. 9856; en lo sucesivo, «Ley regional»), define las medidas de apoyo para cursar estudios de postgrado, en el marco de lo dispuesto en el programa operativo regional de la Regione Puglia para el FSE.
El artículo 2 de la Ley regional establece diversos requisitos que los centros que ofrecen estudios de postgrado deben cumplir para que las becas ofertadas puedan financiar la asistencia a los cursos correspondientes.
Estos requisitos difieren según se refieran, en primer lugar, a las Universidades italianas o extranjeras, públicas o privadas, reconocidas por el Derecho nacional, en segundo lugar, a los centros de enseñanza superior, privados o públicos, que imparten masters homologados, y, por último, a otros centros de enseñanza superior que respondan a requisitos específicos, relacionados, en particular, con la experiencia adquirida en la impartición de enseñanzas de postgrado.
Por lo que se refiere a esta última categoría de centros, el artículo 2, apartado 3, de la Ley regional tiene el siguiente tenor:
«Los másteres elegidos por los interesados deberán ser impartidos por centros de enseñanza superior, ya sean privados o públicos, que hayan desarrollado de forma continuada, en los diez años naturales anteriores a la publicación de la convocatoria de becas, actividades acreditadas de docencia de postgrado. Por “actividad docente de postgrado” se entenderá los cursos dirigidos exclusivamente a personas que ya se hallen en posesión de un título de “laurea” que sancione una formación cuya duración total no haya sido inferior a 800 horas. Dicha actividad deberá impartirse en condición de centro docente y no como centro asociado. También en este caso, los másteres elegidos por los interesados deberán tener una duración total no inferior a 800 horas, de las que al menos 500 deberán corresponder a formación teórica; en todo caso, al menos el 30 % de la duración total prevista para el máster corresponderá a un período de prácticas.»
Mediante resolución de 2 de diciembre de 2009, el Jefe del Servicio de formación profesional de la Regione Puglia aprobó el anuncio de la convocatoria de concesión de las becas establecidas por la Ley regional.
Este anuncio precisaba, concretamente, que dichas becas podían concederse, en particular, para cursar masters impartidos por centros de enseñanza superior, privados o públicos, que pudieran acreditar haber realizado actividades docentes de postgrado de manera ininterrumpida durante el período comprendido entre el 3 de diciembre de 1999 y el 3 de diciembre de 2009 (en lo sucesivo, «requisito relativo al decenio de experiencia»).
Litigio principal y cuestión prejudicial
Dirextra es un centro de enseñanza superior privado que acredita una actividad docente de postgrado de más de 8.000 horas como resultado de una actividad desarrollada únicamente durante los cinco años anteriores a la convocatoria de concesión de becas, y no durante los diez años exigidos por la Ley regional.
Dirextra impugnó la legalidad del requisito relativo al decenio de experiencia en el recurso contencioso-administrativo que interpuso ante el tribunal remitente, que tiene por objeto la anulación de la resolución de 2 de diciembre de 2009 y de la convocatoria.
En efecto, la empresa demandante sostiene que este requisito es incompatible con el Derecho de la Unión, concretamente con los principios de libre competencia, de proporcionalidad y de no discriminación, y que infringe los artículos 56 TFUE y siguientes y 101 TFUE y siguientes, así como lo dispuesto en la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (
DO L 134, p. 1
), en la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (
DO L 134, p. 114
), y en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (
DO L 376, p. 36
).
Aun descartando la aplicabilidad de estas Directivas al caso de autos, el tribunal remitente considera, en esencia, que las restricciones a la libre prestación de servicios derivadas del requisito relativo al decenio de experiencia ponen de manifiesto una desigualdad de trato incompatible con los objetivos de las acciones del FSE, que tienen por objeto mejorar la calidad global del sistema formativo. A su juicio, someter la selección de los centros prestadores a este requisito resulta desproporcionado y no está adaptado a la duración concreta de los cursos que pueden financiarse, es decir, al menos 800 horas anuales, e incluso es exorbitante, a la luz del propio sistema de la acción de la Unión Europea.
Sostiene que dicha selección puede llevarse a cabo mediante requisitos con efectos menos restrictivos para la competencia y proporcionados a la duración de los masters que han de impartir centros que pueden sin embargo alegar un alto grado de profesionalidad, sin falsear la competencia y sin afectar a la calidad de la enseñanza, garantizando al mismo tiempo la libertad de enseñanza y el pluralismo ideológico, protegidos por los artículos 9 y 10 del CEDH y por los artículos 11 y 14 de la Carta.
En tales circunstancias, el Tribunale amministrativo regionale per la Puglia decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«Una disposición como la contenida en el artículo 2, apartado 3, de la [Ley Regional], que regula de forma restrictiva el acceso al mercado para la prestación de algunos servicios específicos destinados a potenciar el nivel educativo local (impartición de másteres de postgrado), condicionándolo al cumplimiento de un único requisito, elegido y articulado de forma arbitraria (número de horas distribuido en un lapso temporal demasiado largo sin justificación alguna) respecto a la
ratio
de la medida comunitaria (mejora de la calidad de la formación y, por tanto, selección de centros que tengan las cualificaciones idóneas) y no modulado en función de la duración concreta del servicio específico, ¿es compatible con los artículos 56 [TFUE] y siguientes y 101 [TFUE] y siguientes [...], así como con los artículos 107 [TFUE] y siguientes [...] y con los principios de competencia, proporcionalidad, no discriminación e igualdad de trato derivados de las citadas normas, y, en particular, con los artículos 9 y 10 del [CEDH], con el artículo 2 del Protocolo Adicional a dicho Convenio y con los artículos 11 y 14 de la [Carta]?»
Sobre la cuestión prejudicial
Observaciones previas
Procede recordar que no corresponde al Tribunal de Justicia, en el marco de un procedimiento prejudicial, apreciar la compatibilidad de una normativa nacional con el Derecho de la Unión. No obstante, es competente para proporcionar al órgano jurisdiccional remitente todos los criterios de interpretación propios del Derecho de la Unión que puedan permitirle apreciar tal compatibilidad para la resolución del asunto del que conoce (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International,
C-42/07, Rec. p. I-7633
, apartado 37).
Al preguntarse sobre el carácter excesivo en relación con el Derecho de la Unión de un requisito que tiene por efecto excluir determinados centros de enseñanza superior de la posibilidad de ofrecer sus prestaciones a los estudiantes que solicitan una beca regional financiada, concretamente, por el FSE, el tribunal remitente solicita al Tribunal de Justicia que dilucide, en esencia, si las exigencias de la libre prestación de servicios consagrada en el artículo 56 TFUE se oponen a tal requisito. Por tanto, su argumentación relativa a los principios de proporcionalidad y de no discriminación debe considerarse integrada en la relativa a estas exigencias, y, en consecuencia, no procede responder a ella de manera separada.
Por otro lado, la referencia realizada en la cuestión del tribunal remitente a los artículos 101 TFUE y siguientes, relativos a la competencia, y a los artículos 107 TFUE y siguientes, referidos a las ayudas de Estado, al igual que la realizada a los artículos 11 y 14 de la Carta, no presentan justificación suficiente en la resolución de remisión que permita al Tribunal de Justicia apreciar su pertinencia, ni, por lo tanto, pronunciarse sobre la petición del tribunal remitente, en la medida en que versa sobre estas disposiciones.
Por último, cabe recordar que el Derecho de la Unión no regula la relación entre el CEDH y los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros y no establece tampoco las consecuencias que debe deducir un juez nacional en caso de conflicto entre los derechos que garantiza dicho Convenio y una norma de Derecho nacional (véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de abril de 2012, Kamberaj, C‑571/10, apartado 62, y de 26 de febrero de 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, apartado 44). Por consiguiente, no procede que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la petición del tribunal remitente, en la medida en que versa sobre el CEDH y el Protocolo adicional a éste.
Sobre la libre prestación de servicios
Se desprende de reiterada jurisprudencia que la libre prestación de servicios establecida en el artículo 56 TFUE no sólo exige eliminar toda discriminación en perjuicio del prestador de servicios establecido en otro Estado miembro por razón de su nacionalidad, sino suprimir también cualquier restricción, aunque se aplique indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros, cuando pueda prohibir, obstaculizar o hacer menos interesantes las actividades del prestador establecido en otro Estado miembro, en el que presta legalmente servicios análogos (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de julio de 2013, Citroën Belux, C‑265/12, apartado 35 y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, no se puede descartar que centros docentes establecidos en Estados miembros distintos de la República Italiana se vean privados de la posibilidad de prestar sus servicios a estudiantes que pueden tener derecho a la beca regional, por el mero motivo de que estos centros no cumplen el requisito relativo al decenio de experiencia impuesto por la Ley regional.
Además, una disposición como la controvertida en el litigio principal, al subordinar la concesión de la beca al requisito de que el centro docente en el que el estudiante desea matricularse acredite una antigüedad de diez años ininterrumpidos puede disuadir a dicho estudiante de matricularse en centros que no cumplan este requisito y, por tanto, hacer menos atrayentes las actividades de estos centros.
Tal restricción a la libre prestación de servicios sólo puede admitirse cuando persigue un objetivo legítimo compatible con el Tratado y está justificada por razones imperiosas de interés general, si bien, en tal caso, debe ser adecuada para garantizar la realización del objetivo perseguido y no ir más allá de lo necesario para lograrlo (véase, en particular, la sentencia Citroën Belux, antes citada, apartado 37 y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, se desprende de los autos en poder del Tribunal de Justicia que el objetivo perseguido por la Ley regional controvertida es garantizar, a fines de facilitar el acceso al mercado de trabajo de jóvenes titulados que no han trabajado nunca o que han perdido su empleo, que la formación de postgrado universitario cuyo acceso se les facilita mediante la concesión de una beca sea de alto nivel. No puede discutirse que someter de este modo la financiación de una formación de postgrado a un requisito que tiene por objeto garantizar la calidad de esta formación responde a una razón imperiosa de interés general. El objetivo de garantizar un alto nivel de la formación universitaria es legítimo para justificar restricciones a las libertades fundamentales (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de noviembre de 2003, Neri,
C-153/02, Rec. p. I-13555
, apartado 46).
Exigir un nivel mínimo de experiencia a los centros de formación continua constituye, en sí misma, una medida apropiada al objetivo perseguido.
Por otro lado, a la luz de la información de la que dispone el Tribunal de Justicia, al fijar en diez años ininterrumpidos la duración de la experiencia requerida para formar parte de los centros en los que los estudiantes de que se trata pueden matricularse, tal requisito no va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo así previsto.
En efecto, es pacífico que la Ley regional controvertida, abre, según su artículo 2, la posibilidad a los estudiantes de matricularse, no sólo en universidades italianas o extranjeras, públicas o privadas, reconocidas por el Derecho nacional, sino también en centros de enseñanza superior, privados o públicos, que imparten masters homologados, e incluso en otros centros cuyos masters no están homologados. Ahora bien, en el caso de estos últimos, que son los únicos a los que se aplica el requisito relativo al decenio de experiencia, no es excesivo exigirles que justifiquen una experiencia suficientemente amplia que permita, a falta de cualquier control por parte de las autoridades públicas y de cualquier homologación, presumir la calidad de su docencia, del mismo modo que la de los centros universitarios reconocidos por el Derecho nacional y la de los centros que cuentan con masters homologados.
A este respecto, la duración exigida de diez años no es excesiva teniendo en cuenta los plazos a cuyo término las universidades obtienen su reconocimiento por el Derecho nacional o a cuyo término se concede la homologación a los masters impartidos en el resto de centros docentes de postgrado.
Habida cuenta de las consideraciones precedentes, procede responder a la cuestión del órgano jurisdiccional remitente que el artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una norma nacional, como la controvertida en litigio principal, que exige que los centros de enseñanza superior en los que deseen matricularse los estudiantes que solicitan una beca regional financiada, en particular, por el FSE, acrediten una experiencia de diez años cuando estos centros no sean ni universidades reconocidas por el Derecho nacional ni centros que impartan masters homologados.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) declara:

El artículo 56 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una norma nacional, como la controvertida en el litigio principal, que exige que los centros de enseñanza superior en los que deseen matricularse los estudiantes que solicitan una beca regional financiada, en particular, por el Fondo Social Europeo, acrediten una experiencia de diez años cuando estos centros no sean ni universidades reconocidas por el Derecho nacional ni centros que impartan masters homologados.

Firmas
(
*1
)   Lengua de procedimiento: italiano.