CELEX: 62009CJ0360
Konkurents
Haldusmenetlus
Siseriikliku leebema kohtlemise programmi raames esitatud dokumendid ja teave
Kolmandatele isikutele selliste dokumentidega tutvumise õiguse andmise võimalik kahjulik mõju Euroopa konkurentsivõrgu moodustavate ametite vahelise koostöö tõhususele ja nõuetekohasele toimimisele

Eelotsusetaotlus puudutab nõukogu 16. detsembri 2002. aasta määruse (EÜ) nr 1/2003 [EÜ] artiklites 81 ja 82 sätestatud konkurentsieeskirjade
rakendamise kohta (EÜT 2003, L 1, lk 1; ELT eriväljaanne 08/02, lk 205) artiklite 11 ja 12 ning EÜ artikli 10 teise lõigu
koostoimes EÜ artikli 3 lõike 1 punktiga g tõlgendamist.
See taotlus esitati kohtuvaidluses Pfleiderer AG (edaspidi „Pfleiderer”) ja Bundeskartellamti (Saksa konkurentsiamet) vahel
seoses taotlusega tutvuda kõikide dokumentidega, mis puudutavad dekoratiivpaberi sektoris kartellikokkuleppe tõttu trahvi
määramise menetlust. Pfleiderer, kes on karistatud ettevõtjate klient, palub luba dokumentidega tutvumiseks, mis puudutab
ka leebema kohtlemise menetlusega seotud dokumente, selleks et ette valmistada kahju hüvitamise hagi.

Õiguslik raamistik

Liidu õigusnormid
Määruse nr 1/2003 põhjenduse 1 esimeses lauses on sätestatud:
„Sellise süsteemi kehtestamiseks, mis tagab, et konkurentsi ühisturul ei kahjustata, tuleb [EÜ] artikleid 81 ja 82 ühenduses
tõhusalt ja ühetaoliselt kohaldada.”
Määruse nr 1/2003 artikkel 11 „Komisjoni ja liikmesriikide konkurentsiasutuste koostöö” on sõnastatud järgmiselt:
„1.      Komisjon ja liikmesriikide konkurentsiasutused teevad ühenduse konkurentsieeskirjade kohaldamisel tihedat koostööd.
2.      Komisjon edastab liikmesriikide konkurentsiasutustele koopiad kõige tähtsamatest dokumentidest, mis ta on kogunud artiklite 7,
8, 9 ja 10 ning artikli 29 lõike 1 kohaldamise eesmärgil. Liikmesriigi konkurentsiasutuse taotluse korral esitab komisjon
talle koopiad muudest olemasolevatest dokumentidest, mida on vaja konkreetse juhtumi hindamiseks.
3.      Liikmesriikide konkurentsiasutused, tegutsedes [EÜ] artiklite 81 ja 82 kohaselt, teatavad sellest komisjonile kirjalikult
enne esimese ametliku uurimismeetme rakendamist või viivitamatult pärast meetme rakendamise algust. Selle teabe võib teha
kättesaadavaks ka teiste liikmesriikide konkurentsiasutustele.
4.      Hiljemalt 30 päeva enne sellise otsuse vastuvõtmist, millega nõutakse rikkumise lõpetamist, kiidetakse heaks kohustused või
tühistatakse grupierandi määrusega antud erand, teatavad liikmesriikide konkurentsiasutused sellest komisjonile. Selleks esitavad
nad komisjonile juhtumi asjaolude kokkuvõtte, kavandatud otsuse või selle puudumisel muud dokumendid kavandatava tegevuse
kohta. Selle teabe võib teha kättesaadavaks ka teiste liikmesriikide konkurentsiasutustele. Asjaomane konkurentsiasutus teeb
komisjonile taotluse korral kättesaadavaks muud tema valduses olevad dokumendid, mida on vaja konkreetse juhtumi hindamiseks.
Komisjonile esitatava teabe võib teha kättesaadavaks ka teiste liikmesriikide konkurentsiasutustele. Peale selle võivad siseriiklikud
konkurentsiasutused omavahel vahetada teavet, mida on vaja [EÜ] artikli 81 või 82 alusel käsitletava juhtumi hindamiseks.
5.      Liikmesriikide konkurentsiasutused võivad komisjoniga konsulteerida kõigi juhtumite osas, mis on seotud ühenduse õiguse kohaldamisega.
[…]”
Määruse nr 1/2003 artiklis 12, milles reguleeritakse teabevahetust, on sätestatud:
„1.      [EÜ] artiklite 81 ja 82 kohaldamisel on komisjonil ja liikmesriikide konkurentsiasutustel õigus esitada üksteisele sisulist
või õiguslikku teavet, sealhulgas konfidentsiaalset teavet, ning kasutada seda tõendusmaterjalina.
2.      Vahetatavat teavet kasutatakse tõendusmaterjalina üksnes [EÜ] artikli 81 või 82 kohaldamisel ning küsimuses, mille jaoks teabe
esitanud asutus on selle hankinud. Kui teatava juhtumi puhul kohaldatakse siseriiklikku konkurentsiõigust paralleelselt ühenduse
konkurentsiõigusega ja see ei vii teistsuguse tulemuseni, võib käesoleva artikli alusel vahetatavat teavet kasutada ka siseriikliku
konkurentsiõiguse kohaldamisel.
3.      Lõike 1 alusel vahetatavat teavet võib kasutada üksnes tõendusmaterjalina füüsiliste isikute suhtes sanktsioonide rakendamiseks,
kui:
–        teavet edastava asutuse õigusaktides on [EÜ] artikli 81 või 82 rikkumisel ette nähtud samasugused sanktsioonid, või nende
puudumisel,
–        teabe kogumisel on järgitud füüsiliste isikute kaitseõiguse samasugust kaitsetaset, nagu on sätestatud teavet saava asutuse
siseriiklikes eeskirjades. Sellegipoolest ei tohi teavet saav asutus sel juhul kasutada vahetatavat teavet vabadusekaotuslike
sanktsioonide rakendamisel.”
Määruse nr 1/2003 artikli 35 lõikes 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid määravad ühe või mitu konkurentsiasutust, kes vastutavad [EÜ] artiklite 81 ja 82 kohaldamise eest, tagades
käesoleva määruse sätete järgimise. Meetmed, mis on vajalikud, et anda neile asutustele volitused kõnealuste artiklite kohaldamiseks,
tuleb võtta enne 1. maid 2004. Määratud asutuste hulka võivad kuuluda ka kohtud.”

Siseriiklik õigus
Saksa kriminaalmenetluse seadustiku (Strafprozessordnung) § 406e on sõnastatud järgmiselt:
„1.      Kannatanu puhul on advokaadil õigus tutvuda toimikuga, mis asub kohtus või mis tuleb kriminaaltoimikuna saata kohtusse, ning
uurida ametlikult säilitatavaid tõendeid, kui kannatanu tõendab selles suhtes õigustatud huvi olemasolu. Paragrahvis 395 toodud
juhtudel ei ole õigustatud huvi tõendamine vajalik.
2.      Toimikuga tutvumise võimaldamisest tuleb keelduda, kui süüdistatava või mõne muu isiku ülekaalukad õigustatud huvid seda nõuavad.
Sellest võib keelduda, kui see võib kahjustada uurimise eesmärki või selle tõttu võib menetlus oluliselt pikeneda.
3.      Taotluse korral võib advokaadile anda loa viia toimikud, välja arvatud tõendusmaterjal, tema büroosse või tema elukohta, kui
seda ei välista olulised põhjused. Otsus ei ole vaidlustatav.
4.      Toimikuga tutvumise võimaldamise lahendab eelmenetluses ja pärast asjas menetluse lõppemist prokuratuur, muudel juhtudel asja
lahendava kohtu eesistuja. Pädevalt kohtult on § 161a lõike 3 punktide 2–4 alusel võimalik taotleda otsust esimeses lauses
toodud prokuratuuri otsuse peale. […] Neid otsuseid ei põhjendata, kui nende avalikustamine seab ohtu uurimise eesmärgi.
5.      Lõikes 1 sätestatud tingimustel võib kannatanule väljastada teavet ja koopiaid toimikutest;
[…]”
Saksa väärteomenetluse seadustiku (Gesetz über Ordnungswidrigkeiten) 19. veebruari 1987. aasta redaktsioonis (
BGBl
. 1987 I, lk 602) (viimati muudetud 29. juuli 2009. aasta seaduse §‑ga 2 (
BGBl
. 2009 I, lk 2353; edaspidi „OWiG”)) §‑s 46 on sätestatud:
„1.      Kui käesolevas seaduses ei ole sätestatud teisiti, kohaldatakse väärteomenetluses kriminaalmenetluse üldnorme, nagu kriminaalmenetluse
seadustik, kohtute seadus [(Gerichtsverfassungsgesetz)] ja alaealistega seotud asju lahendavate kohtute seadus [(Jugendgerichtsgesetz)].
[…]”

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
Bundeskartellamt määras 21. jaanuaril 2008 Euroopa kolmele suurimale dekoratiivpaberi tootjale ja viiele isiklikult vastutavale
füüsilisele isikule hinna- ja tootmisvõimsuse vähendamise kokkulepete sõlmimise eest EÜ artikli 81 alusel trahvid kogusummas
62 miljonit eurot. Asjaomased ettevõtjad neid trahve ei vaidlustanud ning need otsused jõustusid.
Selle menetluse lõpus 26. veebruaril 2008 taotles Pfleiderer Bundeskartellamtilt luba tutvuda kõigi dokumentidega, mis puudutavad
dekoratiivpaberi sektoris trahvide määramise menetlust, selleks et ette valmistada kahju hüvitamise hagiavaldused. Nimetatud
ettevõtja on dekoratiivpaberi, täpsemalt puitmaterjali katmiseks ette nähtud spetsiaalse paberi ostja. Pfleiderer kuulub maailma
kolme juhtiva puitmaterjalide, pinnakattematerjalide ja laminaatparketi tootja hulka. Ta on nendelt dekoratiivpaberi tootjatelt,
keda karistati, ostnud viimase kolme aasta jooksul kaupu rohkem kui 60 miljoni euro eest.
Dokumentidega tutvumise taotlusele vastas Bundeskartellamt 8. mai 2008. aasta kirjaga, edastades kolm trahvi määramise otsust
ilma nimedeta ning läbiotsimise käigus kogutud tõendite loetelu.
Pfleiderer taotles nimelt oma teises kirjas Bundeskartellamtilt sõnaselgelt luba tutvuda leebema kohtlemise taotlejate poolt
vabatahtlikult esitatud kõigi dokumentidega, sealhulgas dokumentidega, mis puudutavad leebema kohtlemise taotlusi, ning kogutud
tõenditega. Bundeskartellamt jättis 14. oktoobril 2008 selle taotluse osaliselt rahuldamata ning lubas tutvuda toimiku versiooniga,
millest on eemaldatud ärisaladused, sisedokumendid ja dokumendid, mis kuuluvad Bundeskartellamti leebema kohtlemise programmi
punkti 22 alla, ning ei võimaldanud enam tutvuda kogutud tõenditega.
Pfleiderer esitas seega Amtsgericht Bonnile OWiG § 62 lõike 1 alusel kaebuse otsuse peale, millega jäeti taotlus osaliselt
rahuldamata.
Amtsgericht Bonn tegi 3. veebruaril 2009 otsuse, millega ta kohustas Bundeskartellamti lubama Pfleidereril viimase advokaadi
vahendusel tutvuda toimikuga vastavalt kriminaalmenetluse seadustiku § 406e lõikele 1 koostoimes OWiG § 46 lõikega 1. Amtsgericht
Bonni arvates on Pfleiderer nende sätete tähenduses „kannatanu”, kuna eeldatavasti tasus ta kartellis osalejatelt ostetud
kaupade eest kartellikokkulepete tõttu liiga kõrget hinda. Lisaks on Pfleidereril „õigustatud huvi” tutvuda dokumentidega,
kuna need on vajalikud selleks, et ette valmistada kahju hüvitamise hagiavaldused.
Amtsgericht Bonn kohustas andma õiguse tutvuda toimiku materjalidega, mille leebema kohtlemise taotleja oli vabatahtlikult
edastanud Saksa konkurentsiametile Bundeskartellamti leebema kohtlemise teatise lõike 22 alusel, ning asitõenditega ja kogutud
tõenditega. Mis puudutab ärisaladusi ning sisedokumente, nimelt Bundeskartellamti nõuandvaid märkusi ja Euroopa konkurentsivõrgustiku
raames koostatud kirjasid, siis nendega tutvumise õigust piirati. Amtsgericht Bonni arvates tuleb selle õiguse ulatuse kindlaksmääramisel
kaaluda erinevaid huvisid, mis piirdub dokumentidega, mis on vajalikud kahju hüvitamise nõudeõiguse põhjendamiseks.
Esiteks tuleneb eelotsusetaotlusest, et sama kohus on siiski otsuse täitmise peatanud.
Teiseks tuleneb samuti eelotsusetaotlusest, et Amtsgericht Bonn soovib teha 3. veebruari 2009. aasta otsusega identset otsust.
Siiski leiab see kohus, et tema tehtav otsus võib minna vastuollu liidu õigusega, eriti EÜ artikli 10 teise lõigu ja EÜ artikli 3
lõike 1 punktiga g ning määruse nr 1/2003 artiklitega 11 ja 12, mis näevad ette tiheda koostöö ja teabe vastastikuse vahetamise
komisjoni ning liikmesriikide konkurentsiametite vahel EÜ artiklite 81 ja 82 rakendamisele suunatud menetlustes. Selleks et
tagada nende sätete tõhusus ning nõuetekohane toimimine, mis on eriti oluline Euroopa konkurentsivõrgustiku jaoks ning konkurentsiõiguse
detsentraliseeritud kohaldamisel, võib kartellikokkulepete puhul trahvi määramise menetluses osutuda vajalikuks keelata kolmandatel
isikutel tutvuda leebema kohtlemise taotluste ning taotluste esitajate poolt vabatahtlikult esitatud dokumentidega.
Leides, et tema menetluses oleva kohtuasja lahendus sõltub liidu õiguse tõlgendamisest, otsustas Amtsgericht Bonn menetluse
peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas ühenduse õiguse konkurentsieeskirju ja eriti määruse nr 1/2003 artikleid 11 ja 12 ning EÜ artikli 10 teist lõiku koostoimes
EÜ artikli 3 lõike 1 punktiga g tuleb tõlgendada nii, et kartellikokkuleppe tõttu kahju kannatanud isikul ei või olla tsiviilõiguslike
nõuete esitamiseks lubatud tutvuda leebema kohtlemise taotluste ega taotluste esitajate poolt sellega seoses vabatahtlikult
esitatud teabe ja dokumentidega, mille liikmesriigi konkurentsiamet on saanud siseriikliku leebema kohtlemise programmi alusel
(muu hulgas) EÜ artikli 81 rakendamisele suunatud trahvi määramise menetluse raames?”

Eelotsuse küsimus
Kõigepealt tuleb meenutada, et liikmesriikide konkurentsiametid ja kohtud peavad rakendama ELTL artikleid 101 ja 102, kui
asjaolud kuuluvad liidu õiguse kohaldamisalasse, ning tagama nimetatud artiklite tõhusa rakendamise üldistes huvides (vt selle
kohta 7. detsembri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑439/08: VEBIC, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 56).
Samuti tuleb tõdeda, et EÜ asutamislepingu konkurentsinormides ega määruses nr 1/2003 ei ole sätestatud leebema kohtlemise
üldnorme või üldnorme selliste leebema kohtlemise menetlust puudutavate dokumentidega tutvumise õiguse kohta, mille on riigi
konkurentsiamet saanud siseriikliku leebema kohtlemise programmi alusel.
Mis puudutab komisjoni teatisi, neist esimene koostöö kohta konkurentsiasutuste võrgustikus (ELT 2004, C 101, lk 43) ning
teine, mis käsitleb kaitset trahvide eest ja trahvide vähendamist kartellide puhul (ELT 2006, C 298, lk 17), siis tuleb märkida,
et need ei ole liikmesriikidele siduvad. Lisaks puudutab viimati nimetatud teatis üksnes komisjoni enda poolt rakendatavat
leebema kohtlemise programmi.
Euroopa konkurentsivõrgustiku raames töötati ka 2006. aasta kestel välja ja võeti vastu leebema kohtlemise näidisprogramm,
mis on seotud vastava valdkonna siseriiklike programmide teatavate elementide ühtlustamisega. Siiski ei ole ka see programm
liikmesriikide kohtutele siduv.
Isegi kui komisjoni välja toodud suundumused võivad liidu õiguse vastavas valdkonnas siduvate normide puudumise tõttu mõjutada
siseriiklike konkurentsiametite praktikat, on liikmesriikide ülesanne kehtestada siseriiklikud normid, mis reguleerivad kartellikokkuleppe
tõttu kahju saanud isikute õigust tutvuda leebema kohtlemise menetlust puudutavate dokumentidega, ja rakendada neid norme.
Kuigi nende normide kehtestamine ja rakendamine kuulub liikmesriikide pädevusse, peavad nad seda pädevust siiski teostama
liidu õigust järgides (vt selle kohta 12. novembri 2009. aasta otsus kohtuasjas C‑154/08: komisjon
vs.
Hispaania, punkt 121 ja seal viidatud kohtupraktika). Iseäranis ei tohi nad muuta liidu õiguse rakendamist võimatuks või
ülemäära raskeks (vt selle kohta 16. juuli 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑298/96: Oelmühle ja Schmidt Söhne, EKL 1998, lk I‑4767,
punktid 23 ja 24 ning seal viidatud kohtupraktika) ning eelkõige konkurentsiõiguse valdkonnas peavad nad jälgima, et nende
kehtestatud või rakendatud normid ei kahjustaks ELTL artiklite 101 ja 102 tõhusat kohaldamist (vt selle kohta eespool viidatud
kohtuotsus VEBIC, punkt 57).
Nagu väitsid komisjon ja märkused esitanud liikmesriigid, kujutavad leebema kohtlemise menetlused endast kasulikku vahendit,
et tõhusalt võidelda konkurentsieeskirjade rikkumiste avastamise ja lõpetamise nimel, ning teenivad sel viisil ELTL artiklite 101
ja 102 tõhusa kohaldamise eesmärki.
Nende programmide tõhusust võib siiski kahjustada leebema kohtlemise menetlusega seotud dokumentide edastamine isikutele,
kes soovivad esitada kahju hüvitamise hagi, isegi kui siseriiklikud konkurentsiametid vabastavad leebema kohtlemise taotleja
täielikult või osaliselt trahvist, mille nad oleksid võinud määrata.
Seega näib mõistlik tõdeda, et dokumentide niisugune võimalik edastamine võib pärssida konkurentsiõiguse rikkumisega seotud
isiku tahet kasutada selliste leebema kohtlemise programmide pakutavat võimalust, arvestades eeskätt seda, et nimetatud isiku
vabatahtlikult esitatud teavet võivad määruse nr 1/2003 artiklite 11 ja 12 alusel omavahel vahetada komisjon ja siseriiklikud
konkurentsiametid.
Siiski tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et igal isikul on õigus nõuda sellise kahju hüvitamist, mis talle on tekkinud
konkurentsi piirata või kahjustada võiva tegevuse tagajärjel (vt 20. septembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑453/99: Courage
ja Crehan, EKL 2001, lk I‑6297, punktid 24 ja 26, ning 13. juuli 2006. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑295/04–C‑298/04:
Manfredi jt, EKL 2006, lk I‑6619, punktid 59 ja 61).
Selline õigus tugevdab liidu konkurentsieeskirjade tõhusust ja aitab vältida kokkuleppeid või tegevusi – sageli salajasi –,
mis võivad konkurentsi piirata või kahjustada. Seega aitab kahju hüvitamise hagide lahendamine siseriiklikes kohtutes märkimisväärselt
kaasa tõhusa konkurentsi säilitamisele Euroopa Liidus (vt eespool viidatud kohtuotsus Courage ja Crehan, punkt 27).
Seega tuleb sellise taotluse lahendamisel, milles leebema kohtlemise programmiga seotud dokumentidega soovib tutvuda isik,
kes kavatseb esitada kahju hüvitamise hagi teise isiku vastu, kes osaleb leebema kohtlemise programmis, jälgida seda, et kohaldatavad
siseriiklikud normid ei oleks vähem soodsad kui need, mis puudutavad samalaadseid siseriiklikke nõudeid, ega oleks korraldatud
nii, et hüvitise saamine on praktikas võimatu või ülemäära raske (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Courage ja Crehan,
punkt 29), ning kaaluda huvisid, millega saab põhjendada teabe avaldamist ning leebema kohtlemise taotleja poolt vabatahtlikult
esitatud teabe kaitset.
Liikmesriigi kohus saab huvisid kaaluda üksnes juhtumipõhiselt siseriikliku õiguse raames, võttes arvesse kõiki asjassepuutuvaid
andmeid.
Eespool toodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimusele vastata, et liidu konkurentsinorme, eeskätt määrust nr 1/2003
tuleb tõlgendada nii, et nende normidega ei ole vastuolus see, kui isikule, kellele on liidu konkurentsiõiguse rikkumise tõttu
kahju tekkinud ja kes nõuab kahju hüvitamist, antakse õigus tutvuda dokumentidega, mis puudutavad selle rikkumise toimepanija
leebema kohtlemise menetlust. Siiski peab liikmesriigi kohus siseriikliku õiguse alusel kindlaks määrama sellise õiguse andmise
või sellisest õigusest keeldumise tingimused, võttes arvesse liidu õigusega kaitstud huve.

Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab
kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud,
ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
Liidu konkurentsinorme, eeskätt nõukogu 16. detsembri 2002. aasta määrust (EÜ) nr 1/2003 ELTL artiklites 101 ja 102 sätestatud
konkurentsieeskirjade rakendamise kohta tuleb tõlgendada nii, et nende normidega ei ole vastuolus see, kui isikule, kellele
on liidu konkurentsiõiguse rikkumise tõttu kahju tekkinud ja kes nõuab kahju hüvitamist, antakse õigus tutvuda dokumentidega,
mis puudutavad selle rikkumise toimepanija leebema kohtlemise menetlust. Siiski peab liikmesriigi kohus siseriikliku õiguse
alusel kindlaks määrama sellise õiguse andmise või sellisest õigusest keeldumise tingimused, võttes arvesse liidu õigusega
kaitstud huve.
Allkirjad
*
Kohtumenetluse keel: saksa.