CELEX: 62009CJ0119
Frihet att tillhandahålla tjänster
Direktiv 2006/123/EG
Artikel 24
Förbud mot totalförbud mot marknadskommunikation från reglerade yrken
Revisorsyrket
Förbud mot hemförsäljning

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 24 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006
om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, s. 36).
Begäran har framställts i ett mål mellan bolaget Société fiduciaire nationale d’expertise comptable (nedan kallat Société
fiduciaire) och Ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique (ministern för budget, offentliga räkenskaper,
offentlig förvaltning och reform av statsförvaltningen), angående en talan om ogiltigförklaring av dekret nr 2007-1387 av
den 27 september 2007 om yrkesetiska regler för revisorer (décret nº 2007-1387, du 27 septembre 2007, portant code de déontologie
des professionnels de l’expertise comptable) (JORF av den 28 september 2007, s. 15847), i den del hemförsäljning förbjuds.

Tillämpliga bestämmelser

Unionslagstiftningen
Skälen 2, 5 och 100 i direktiv 2006/123 har följande lydelse:
”(2)      En konkurrenskraftig tjänstemarknad är av avgörande betydelse för att främja den ekonomiska tillväxten och skapa nya arbetstillfällen
i Europeiska unionen. För närvarande finns det ett stort antal hinder på den inre marknaden som hindrar tjänsteleverantörer,
särskilt små och medelstora företag, från att växa över de nationella gränserna och dra full nytta av den inre marknaden.
Detta försvagar den globala konkurrenskraften hos Europeiska unionens tjänsteleverantörer. En fri marknad där medlemsstaterna
är skyldiga att undanröja hinder för den gränsöverskridande handeln med tjänster skulle, tillsammans med ökad öppenhet och
konsumentupplysning, ge konsumenterna ett större utbud och bättre tjänster till lägre pris.
…
(5)      Det är därför nödvändigt att undanröja hindren för tjänsteleverantörernas etableringsfrihet i medlemsstaterna och för den
fria rörligheten för tjänster mellan medlemsstaterna samt att garantera tjänstemottagare och tjänsteleverantörer den rättsliga
säkerhet som krävs för att de i praktiken skall kunna utöva dessa två grundläggande friheter i fördraget. …
…
(100)      Det är nödvändigt att upphöra med totalförbudet mot marknadskommunikation från reglerade yrken, inte genom att ta bort förbud
mot innehållet i marknadskommunikationen utan snarare sådana förbud som innebär att ett visst yrke generellt sett inte får
sända ut marknadskommunikation av ett visst eller av vissa slag, såsom all form av reklam via ett visst medium eller vissa
medier. I fråga om marknadskommunikationens innehåll och utformning måste tjänsteleverantörerna uppmanas att på gemenskapsnivå
utarbeta uppförandekoder som är förenliga med gemenskapsrätten.”
I artikel 4.12 i direktiv 2006/123 föreskrivs att följande definitioner används i direktivet:
”marknadskommunikation: varje form av meddelande som syftar till att direkt eller indirekt främja varor eller tjänster från
ett företag, en organisation eller en person som bedriver handels-, industri- eller hantverksverksamhet, eller har ett reglerat
yrke, eller till att direkt eller indirekt främja ovan nämnda företags, organisations eller persons profil. Följande utgör
i sig inte marknadskommunikation:
a)      Information som gör att man direkt kan nå företaget, organisationen eller personen, exempelvis domännamn eller en e-postadress.
b)      Meddelanden som rör företagets, organisationens eller personens varor, tjänster eller image och som utarbetats på ett oberoende
sätt, i synnerhet när det inte gjorts i utbyte mot ekonomisk ersättning.”
Artikel 24 i direktiv 2006/123, med rubriken ”Marknadskommunikation från reglerade yrken”, har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna skall upphäva alla totalförbud mot marknadskommunikation från reglerade yrken.
2. Medlemsstaterna skall säkerställa att marknadskommunikation från reglerade yrken följer de yrkesetiska reglerna i överensstämmelse
med gemenskapsrätten, särskilt beträffande yrkesverksamhetens oberoende, värdighet och integritet samt tystnadsplikt på ett
sätt som överensstämmer med varje yrkeskategoris särdrag. De yrkesetiska reglerna för marknadskommunikation skall vara icke-diskriminerande,
motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionerliga.”
I enlighet med artiklarna 44 och 45 i direktiv 2006/123 trädde direktivet i kraft den 28 december 2006 och det skulle införlivas
av medlemsstaterna före den 28 december 2009.

Den nationella lagstiftningen
Beslut nr 45-2138 av den 19 september 1945 (JORF av den 21 september 1945, s. 5938) innehåller bestämmelser om inrättande
av ett samfund för revisorer och om yrkestiteln revisor samt utövandet av detta yrke. Enligt beslutet är revisorns huvuduppgift
att föra och granska räkenskaperna för företag och organ som revisorn inte är bunden till genom ett anställningsavtal. Revisorn
är behörig att intyga att resultaträkningarna är rätts- och sanningsenliga och kan även medverka i alla räkenskapsmässiga,
ekonomiska och finansiella aspekter vid bildandet av företag och organ.
All personlig reklam för utövare av revisorsyrket var förbjuden före antagandet av beslut nr 2004-279 av den 25 mars 2004
om förenkling och anpassning av villkoren för att utöva viss yrkesverksamhet (JORF av den 27 mars 2004, s. 5888). Villkoren
för att revisorer ska få vidta säljfrämjande åtgärder föreskrivs i dekret nr 97-586 av den 30 maj 1997 med instruktion för
Revisorsnämnden (JORF av den 31 maj 1997, s. 8510) (décret nº 97-586 du 30 mai 1997, relatif au fonctionnement des instances
ordinales des experts-comptables). I artikel 7 i dekretet anges att dessa villkor ska omfattas av yrkesetiska regler som ska
antas i form av ett dekret av Conseil d’État.
Det var således med stöd av artikel 23 i beslut nr 45-2138 och artikel 7 i dekret nr 97-586 som dekret nr 2007-1387 antogs.
Artikel 1 i sistnämnda dekret har följande lydelse:
”De yrkesetiska regler som gäller för revisorer föreskrivs i de yrkesetiska regler som anges i bilagan till detta dekret.”
I artikel 1 i de yrkesetiska reglerna för revisorer föreskrivs följande:
”Bestämmelserna i dessa regler ska tillämpas på revisorer, oavsett i vilken form yrkesverksamheten utövas, och, i förekommande
fall, på praktikanter och anställda som anges i artikel 83b och artikel 83c i beslut nr 45-2138 av den 19 september 1945 om
inrättande av ett samfund för revisorer och om yrkestiteln revisor samt utövandet av detta yrke.
Med undantag av de bestämmelser som endast kan avse fysiska personer ska dessa regler även tillämpas på revisionsbolag samt
förvaltnings- och bokföringsassociationer.”
Artikel 12 i dessa regler har följande lydelse:
”I.      Personer som anges i artikel 1 får inte vidta några åtgärder som inte har begärts, i syfte att erbjuda sina tjänster till
tredje man.
De får delta i symposier, seminarier eller andra evenemang vid universitet eller av vetenskaplig art, i den mån de inte vid
detta tillfälle ägnar sig åt handlingar som kan likställas med hemförsäljning.
II.      Personer som anges i artikel 1 får vidta säljfrämjande åtgärder, i den mån de tillhandahåller allmänheten ändamålsenlig information.
De åtgärder som vidtas för detta ändamål ska genomföras omdömesgillt, så att det inte skadar yrkets oberoende, värdighet och
heder, och så att bestämmelserna om tystnadsplikt och ärlighet gentemot klienter och andra utövare av yrket inte åsidosätts.
När personer som anges i artikel 1 presenterar sin yrkesverksamhet för tredje man, oavsett på vilket sätt detta sker, får
de inte uttrycka sig på ett sätt som kan skada yrkets värdighet eller anseende.
Dessa och andra kommunikationssätt är tillåtna på villkor att de kommer till uttryck i en anständig form som präglas av återhållsamhet,
att deras innehåll varken är oriktigt eller kan missleda allmänheten och att de inte innehåller några jämförande inslag.”

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
Société fiduciaire yrkade i ansökan som ingavs den 28 november 2007 att Conseil d’État skulle ogiltigförklara dekret nr 2007-1387,
i den del hemförsäljning förbjuds. Bolaget anser att det allmänna och absoluta förbudet mot all hemförsäljning, vilket föreskrivs
i artikel 12-I i de yrkesetiska reglerna för revisorer, strider mot artikel 24 i direktiv 2006/123 och allvarligt äventyrar
genomförandet av direktivet.
Den nationella domstolen anser att det är nödvändigt att hänskjuta en begäran om förhandsavgörande för att den ska kunna döma
i det mål som är anhängigt vid den. Det förbud mot hemförsäljning som föreskrivs i det omtvistade beslutet skulle nämligen
allvarligt äventyra genomförandet av direktiv 2006/123, om det ansågs att förbudet strider mot artikel 24 i direktivet.
Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till domstolen:
”Är … direktiv 2006/123 … avsett att, för de reglerade yrken som avses i direktivet, utgöra hinder för alla allmänna förbud,
oavsett vilken affärsmetod som tillämpas, eller förbehålls medlemsstaterna genom direktivet en möjlighet att behålla allmänna
förbud för vissa affärsmetoder, såsom hemförsäljning?”

Upptagande till sakprövning
Den nationella domstolen har begärt en tolkning av direktiv 2006/123 vars frist för införlivande, som fastställts till den
28 december 2009, fortfarande inte hade löpt ut när beslutet om hänskjutande meddelades, det vill säga den 4 mars 2009.
Utan att uttryckligen framställa en invändning om att det föreligger hinder för att uppta begäran om förhandsavgörande till
sakprövning, har den franska regeringen invänt mot relevansen av den fråga som har ställts av den nationella domstolen samt
dess bedömning att den nationella lagstiftning som avses i det nationella målet allvarligt skulle äventyra genomförandet av
direktiv 2006/123, om det ansågs att lagstiftningen stred mot direktivet.
Även om det är riktigt att det av domstolens praxis följer att medlemsstaterna, under ett direktivs införlivandefrist, ska
avhålla sig från att vidta åtgärder som allvarligt kan äventyra det resultat som föreskrivs i direktivet (dom av den 18 december 1997
i mål C‑129/96, Inter-Environnement Wallonie, REG 1997, s. I‑7411, punkt 45, av den 8 maj 2003 i mål C‑14/02, ATRAL, REG 2003,
s. I‑4431, punkt 58, och av den 23 april 2009 i de förenade målen C‑261/07 och C‑299/07, VTB-VAB och Galatea, REG 2009, s. I‑2949,
punkt 38), anser den franska regeringen att så inte är fallet i målet vid den nationella domstolen. I förevarande mål gav
tillämpningen av den nationella lagstiftningen i fråga under perioden för att införliva direktiv 2006/123 nämligen inte upphov
till verkningar som både bestod efter det att införlivandefristen hade löpt ut och var särskilt allvarliga med hänsyn till
det syfte som eftersträvas med direktivet.
Domstolen erinrar härvid om att det av samma rättspraxis följer att det ankommer på den nationella domstolen, vid vilken det
aktuella målet pågår, att bedöma om de nationella bestämmelser vars lagenlighet har bestritts allvarligt kan äventyra det
resultat som föreskrivs i ett direktiv. Den nationella domstolen ska vid denna bedömning särskilt pröva huruvida bestämmelserna
i fråga är avsedda att fullständigt införliva direktivet, samt de konkreta verkningarna av att dessa med direktivet oförenliga
bestämmelser tillämpas och dessa verkningars varaktighet i tiden (se, bland annat, domen i det ovannämnda målet Inter-Environnement
Wallonie, punkterna 46 och 47).
Det ankommer inte på domstolen att kontrollera om denna bedömning är riktig, när den prövar huruvida en begäran om förhandsavgörande
kan tas upp till sakprövning.
Enligt fast rättspraxis ska den fråga om tolkningen av unionsrätten som den nationella domstolen har ställt, mot bakgrund
av de rättsliga och faktiska omständigheter som den angett under sitt ansvar, i vart fall presumeras vara relevant (se, för
ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2008 i mål C‑210/06, Cartesio, REG 2008, s. I‑9641, punkt 67; av den 7 oktober 2010
i mål C‑515/08, dos Santos Palhota m.fl., REU 2010, s. I‑0000, punkt 20, och av den 12 oktober 2010 i mål C‑45/09, Rosenbladt,
REU 2010, s. I‑0000, punkt 33).
Av detta följer att begäran om förhandsavgörande kan tas upp till sakprövning.

Prövning av tolkningsfrågan
Den nationella domstolen har ställt tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida artikel 24 i direktiv 2006/123 ska tolkas
så, att den utgör hinder för att tillämpa en nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs förbud för dem som utövar ett
reglerat yrke, såsom revisorsyrket, att bedriva hemförsäljning.
Domstolen erinrar inledningsvis om att artikel 24 i direktiv 2006/123, med rubriken ”Marknadskommunikation från reglerade
yrken”, omfattar två skyldigheter för medlemsstaterna. För det första krävs, enligt punkt 1, att medlemsstaterna upphäver
alla totalförbud mot marknadskommunikation från reglerade yrken. För det andra är medlemsstaterna skyldiga, enligt punkt 2,
att säkerställa att marknadskommunikation från reglerade yrken följer de yrkesetiska reglerna i överensstämmelse med unionsrätten,
särskilt beträffande yrkets oberoende, värdighet och integritet samt tystnadsplikt, på ett sätt som överensstämmer med varje
yrkeskategoris särdrag. De yrkesetiska reglerna för marknadskommunikation ska vara icke-diskriminerande, motiverade av tvingande
skäl av allmänintresse och proportionerliga.
För att pröva huruvida artikel 24 i direktiv 2006/123, särskilt punkt 1 i artikeln, utgör hinder för ett sådant förbud mot
hemförsäljning som det som föreskrivs i den nationella lagstiftning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen, ska
nämnda bestämmelse tolkas inte bara med hänvisning till dess lydelse, utan också till dess syfte och sammanhang samt till
det mål som eftersträvas med den lagstiftning som är i fråga.
I detta hänseende framgår det av skälen 2 och 5 i direktivet att detta är avsett att undanröja inskränkningar i tjänsteleverantörernas
etableringsfrihet i medlemsstaterna och i den fria rörligheten för tjänster mellan medlemsstaterna, för att bidra till att
en fri och konkurrenskraftig inre marknad uppnås.
Syftet med artikel 24 i nämnda direktiv anges i skäl 100 i direktivet, enligt vilket det är nödvändigt att upphöra med totalförbud
mot marknadskommunikation från reglerade yrken som innebär att ett visst yrke generellt sett inte får sända ut marknadskommunikation
av ett visst eller av vissa slag, såsom all form av reklam via ett visst medium eller vissa medier.
Vad angår det sammanhang i vilket artikel 24 i direktivet ingår, ska det erinras om att denna artikel förekommer i kapitel
V i direktivet, med rubriken ”Tjänsternas kvalitet”. Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 31 i sitt förslag till avgörande
syftar detta kapitel i allmänhet och artikel 24 i synnerhet till att skydda konsumenternas intressen, genom att förbättra
kvaliteten på de reglerade yrkenas tjänster inom ramen för den inre marknaden.
Det följer således av såväl syftet med artikel 24 som det sammanhang i vilket artikeln ingår att unionslagstiftarens avsikt,
såsom Europeiska kommissionen korrekt har hävdat, inte bara var att få till stånd ett upphörande av totalförbud för dem som
utövar ett reglerat yrke att använda sig av marknadskommunikation, utan även att avskaffa förbud mot att sända ut marknadskommunikation
av ett visst eller av vissa slag, i den mening som avses i artikel 4.12 i direktiv 2006/123, såsom reklam, direkt marknadsföring
och sponsring. Med hänsyn till de exempel som ges i skäl 100 i direktivet, ska såsom totalförbud, som är förbjudna enligt
artikel 24.1 i direktivet, även anses yrkesetiska regler om förbud mot att sända ut information om tjänsteleverantören eller
dess verksamhet via ett visst medium eller vissa medier.
Enligt artikel 24.2 i direktiv 2006/123, jämförd med skäl 100 andra meningen i direktivet, är medlemsstaterna emellertid alltjämt
fria att föreskriva förbud avseende marknadskommunikationens innehåll och utformning för reglerade yrken, förutsatt att de
regler som föreskrivs är motiverade och proportionerliga i förhållande till syftet att säkerställa särskilt yrkets oberoende,
värdighet och integritet samt den tystnadsplikt som krävs för att utöva yrket.
För att fastställa huruvida artikel 24 i direktivet ska tillämpas på den nationella lagstiftningen i fråga ska det först avgöras
huruvida hemförsäljning utgör marknadskommunikation i den mening som avses i artikeln.
Begreppet marknadskommunikation definieras i artikel 4.12 i direktiv 2006/123 som varje form av meddelande som syftar till
att direkt eller indirekt främja varor eller tjänster från ett företag, en organisation eller en person som bedriver handels‑,
industri- eller hantverksverksamhet, eller har ett reglerat yrke, eller till att direkt eller indirekt främja ovan nämnda
företags, organisations eller persons profil. Utanför begreppet faller emellertid dels information som gör att man direkt
kan nå företaget, organisationen eller personen, exempelvis domännamn eller en e-postadress, dels meddelanden som rör företagets,
organisationens eller personens varor, tjänster eller image och som utarbetats på ett oberoende sätt, i synnerhet när det
inte gjorts i utbyte mot ekonomisk ersättning.
Såsom den nederländska regeringen har hävdat omfattar marknadskommunikation således inte bara traditionell reklam, utan även
andra former av reklam och tillhandahållande av information som är avsedda att attrahera nya kunder.
Såvitt avser begreppet hemförsäljning innehåller varken direktiv 2006/123 eller någon annan unionsrättsakt någon definition
av nämnda begrepp. Dess innebörd kan dessutom variera i de olika medlemsstaternas rättsordningar.
Enligt artikel 12-I i de yrkesetiska regler som är i fråga i målet vid den nationella domstolen ska det anses utgöra hemförsäljning
när en revisor tar kontakt med tredje man, som inte har begärt det, i syfte att erbjuda sina tjänster till denne.
Domstolen noterar härvid att – även om det av beslutet om hänskjutande inte framgår vilken den exakta innebörden är av begreppet
hemförsäljning, i den mening som avses i den nationella lagstiftningen – Conseil d’État och samtliga berörda som har avgett
yttranden till domstolen anser att hemförsäljning omfattas av begreppet marknadskommunikation, som förekommer i artikel 4.12
i direktiv 2006/123.
Enligt Société fiduciaire definieras hemförsäljning som ett personligt erbjudande av varor eller tjänster till en juridisk
eller fysisk person som inte har begärt det. Den franska regeringen är ense om denna definition, samtidigt som den har framhållit
två aspekter, nämligen dels avseende förflyttning, som består i att kontakt tas med tredje man som inte har begärt det, dels
avseende innehållet, som består i att det lämnas ett meddelande av kommersiell karaktär. Enligt denna regering är det i synnerhet
den andra aspekten som innebär att det är fråga om marknadskommunikation i den mening som avses i direktiv 2006/123.
Av dessa omständigheter följer att hemförsäljning utgör en form av tillhandahållande av information som är avsedd att attrahera
nya kunder. Kommissionen har framhållit att hemförsäljning innebär en personlig kontakt mellan tjänsteleverantören och den
potentiella kunden, för att tillhandahålla kunden ett erbjudande om tjänster. Det kan därför anses att denna åtgärd utgör
direkt marknadsföring. Hemförsäljning omfattas följaktligen av begreppet marknadskommunikation i den mening som avses i artiklarna 4.12
och 24 i direktiv 2006/123.
Härefter uppkommer frågan huruvida förbudet mot hemförsäljning kan anses utgöra ett totalförbud mot marknadskommunikation
i den mening som avses i artikel 24.1 i direktivet.
Av lydelsen av artikel 12-I i de yrkesetiska regler som är i fråga i målet vid den nationella domstolen samt den ”vägledande
översikt över kommunikationssätt” som upprättats av Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables (revisorsamfundets
högsta råd), som fogats till den franska regeringens skriftliga yttranden, framgår att utövare av revisorsyrket i enlighet
med denna bestämmelse ska underlåta att ta personlig kontakt som inte har begärts och som kan anses utgöra en åtgärd för att
attrahera nya klienter eller ett konkret erbjudande avseende kommersiella tjänster.
Förbudet mot hemförsäljning, såsom det föreskrivs i nämnda artikel 12-I, har getts en vid utformning, eftersom det innebär
att all hemförsäljning förbjuds, oavsett dess form, innehåll eller det sätt på vilket den bedrivs. Förbudet gäller således
för alla kommunikationssätt som gör det möjligt att genomföra denna form av marknadskommunikation.
Av detta följer att ett sådant förbud ska anses utgöra ett totalförbud mot marknadskommunikation, som är förbjuden enligt
artikel 24.1 i direktiv 2006/123.
Denna slutsats överensstämmer med syftet med nämnda direktiv som, i enlighet med vad som har angetts i punkt 26 i denna dom,
består i att undanröja hinder för friheten att tillhandahålla tjänster mellan medlemsstaterna. En lagstiftning i en medlemsstat
som innebär förbud för revisorer att vidta någon som helst åtgärd för hemförsäljning kan nämligen påverka yrkesutövare från
andra medlemsstater i större utsträckning, genom att de fråntas ett effektivt medel för att träda in på den relevanta nationella
marknaden. Ett sådant förbud utgör följaktligen en inskränkning i friheten att tillhandahålla gränsöverskridande tjänster
(se, analogt, dom av den 10 maj 1995 i mål C‑384/93, Alpine Investments, REG 1995, s. I‑1141, punkterna 28 och 38).
Den franska regeringen har hävdat att hemförsäljning är oförenligt med den oberoende ställning som de som utövar denna yrkesverksamhet
ska ha. Enligt denna regering innebär den omständigheten – att revisorn har till uppgift att kontrollera räkenskaperna för
företag och organ som han inte är bunden till genom anställningsavtal och att intyga att resultaträkningarna för dessa företag
eller organ är rätts- och sanningsenliga – att det inte får förekomma någon misstanke om att revisorn är eftergiven mot sina
klienter. Genom att ta kontakt med den som leder det berörda företaget eller organet skulle revisorn riskera att ändra karaktär
på det förhållande som han vanligtvis ska ha med sin klient, vilket då skulle rubba revisorns oberoende.
Såsom har konstaterats i punkt 42 i denna dom utgör den lagstiftning som är i fråga i målet vid den nationella domstolen ett
totalförbud mot en form av marknadskommunikation och omfattas därför av tillämpningsområdet för artikel 24.1 i direktiv 2006/123.
Nämnda lagstiftning strider följaktligen mot direktivet och kan inte anses tillåten enligt artikel 24.2 i direktiv 2006/123,
även om den är icke‑diskriminerande, grundad på tvingande skäl av allmänintresse och proportionerlig.
Av det anförda följer att den fråga som har ställts ska besvaras enligt följande. Artikel 24.1 i direktiv 2006/123 ska tolkas
så, att den utgör hinder för att tillämpa en nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs totalförbud för dem som utövar
ett reglerat yrke, såsom revisorsyrket, att bedriva hemförsäljning.

Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma
mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till
domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
Artikel 24.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden
ska tolkas så, att den utgör hinder för att tillämpa en nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs totalförbud för dem
som utövar ett reglerat yrke, såsom revisorsyrket, att bedriva hemförsäljning.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: franska.