CELEX: 62014CJ0157
Zahtjev za prethodnu odluku
Uredba (EZ) br. 1924/2006
Direktiva 2009/54/EZ
Članak 11. stavak 1. i članak 16. Povelje Europske unije o temeljnim pravima
Zaštita potrošača
Prehrambene i zdravstvene tvrdnje
Prirodne mineralne vode
Sadržaj natrija ili soli
Izračun
Natrijev klorid (stolna sol) ili ukupna količina natrija
Sloboda izražavanja i informiranja
Sloboda poduzetništva

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se, s jedne strane, na tumačenje Priloga Uredbi (EZ) br. 1924/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. prosinca 2006. o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama koje se navode na hrani (
SL L 404, str. 9
. i ispravak u
SL 2007., L 12, str. 3
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 172.) kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 107/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. siječnja 2008. (
SL L 39, str. 8
., u daljnjem tekstu: Uredba br. 1924/2006) i, s druge strane, na valjanost članka 2. stavka 1. Direktive 2000/13/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. ožujka o usklađivanju zakonodavstava država članica o označivanju, prezentiranju i oglašavanju hrane (
SL L 109, str. 29
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 77.), članka 9. stavaka 1. i 2. Direktive 2009/54/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 18. lipnja 2009. (
SL L 164, str. 45
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 43., str. 150.) i njezina Priloga III. u vezi s Prilogom Uredbi br. 194/2006.
Ovaj je zahtjev podnesen u okviru postupka između Neptune Distribution SNC (u daljnjem tekstu: Neptune Distribution) s jedne i Ministre de l’Économie et des Finances (ministra gospodarstva i financija) s druge strane, o zakonitosti odluke o opomeni od 5. veljače 2009. koju je donio načelnik departmanskog odjela Allier de la direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes d’Auvergne (mreža regionalne uprave za tržišno natjecanje, potrošače i sprečavanje prijevara u Auvergnu) i odluke ministra gospodarstva, industrije i rada (Ministre de l’Économie, de l’Industrie et de l’Emploi) od 25. kolovoza 2009. kojom je odbijena žalba u upravnom postupku koju je podnio Neptune Distribution.
Pravni okvir
EKLJP
Pod naslovom „Sloboda izražavanja“ članak 10. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda sklopljene u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP) određuje:
„1.   Svatko ima pravo na slobodu izražavanja. To pravo obuhvaća slobodu mišljenja i slobodu primanja i širenja informacija i ideja bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice. [...]
2.   Kako ostvarivanje tih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni radi [...] zaštite zdravlja ili morala, [...] zaštite [...] prava drugih, [...]“
Pravo Unije
Povelja
Članak 11. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) pod naslovom „Sloboda izražavanja i informiranja“ u svojim stavcima 1. i 2. glasi:
„Svatko ima pravo na slobodu izražavanja. To pravo uključuje slobodu mišljenja te primanja i davanja informacija i ideja bez uplitanja tijela vlasti i bez obzira na granice.“
U skladu s člankom 16. Povelje, naslovljenim „Sloboda poduzetništva“:
„Sloboda poduzetništva priznaje se u skladu s pravom Unije te nacionalnim zakonodavstvima i praksom.“
U članku 52. Povelje, naslovljenom „Opseg i tumačenje prava i načela“, određeno je:
„1.   Svako ograničenje pri ostvarivanju prava i sloboda priznatih ovom poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. Uz poštovanje načela proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.
[...]
3.   U onoj mjeri u kojoj ova povelja sadržava prava koja odgovaraju pravima zajamčenima Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, značenje i opseg primjene tih prava jednaki su onima iz spomenute konvencije. Ova odredba ne sprječava pravo Unije da pruži širu zaštitu.
[...]
7.   Sudovi Unije i država članica uzimaju u obzir objašnjenja sastavljena kao smjernice za tumačenje ove povelje.“
U Objašnjenjima koja se odnose na Povelju Europske unije o temeljnim pravima (
SL 2007., C 303, str. 17
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 120.; u daljnjem tekstu: Objašnjenja uz Povelju) precizira se da, što se tiče članka 11. Povelje, primjenom članka 52. stavka 3. Povelje, pravo na slobodu izražavanja i informiranja ima jednako značenje i jednak opseg primjene kao ono zajamčeno EKLJP‑om.
Uredba br. 1924/2006
U uvodnim izjavama 1. i 9. Uredbe br. 1924/2006 navedeno je:
„(1)
Sve veća količina hrane koja je označena i koja se oglašava u Zajednici na sebi nosi i prehrambene i zdravstvene tvrdnje. Kako bi se osigurala visoka razina zaštite potrošača te olakšao njihov izbor, proizvodi stavljeni na tržište, uključujući i uvezene proizvode, trebali bi biti sigurni i označeni na odgovarajući način. Raznovrstan i uravnotežen način prehrane preduvjet je dobrog zdravlja, a pojedini proizvodi imaju relativnu važnost u kontekstu ukupnog načina prehrane.
[...]
(9)
Postoji širok raspon hranjivih tvari i drugih tvari, uključujući, ali ne ograničavajući se samo na [...] minerale, uključujući i elemente u tragovima, [...] koj[i] imaju prehrambeni ili fiziološki utjecaj koji bi mogao biti prisutan u hrani te biti predmetom takvih tvrdnji. Stoga bi trebalo uspostaviti opća načela koja se mogu primijeniti na sve tvrdnje koje se navode na hrani s ciljem osiguravanja visoke razine zaštite potrošača, pružanja informacija potrošaču potrebnih za njegov odabir uz potpuno poznavanje činjenica, kao i s ciljem stvaranja jednakih uvjeta tržišnog natjecanja u prehrambenoj industriji.“
Članak 1. navedene uredbe predviđa:
„1.   Ovom se Uredbom usklađuju odredbe utvrđene zakonom ili drugim propisima u državama članicama koje se odnose na prehrambene i zdravstvene tvrdnje u svrhu osiguravanja učinkovitog funkcioniranja unutarnjega tržišta uz istodobno pružanje visoke razine zaštite potrošača.
2.   Ova se Uredba primjenjuje na prehrambene i zdravstvene tvrdnje u komercijalnoj komunikaciji, bilo u označavanju, bilo u prezentiranju, bilo u oglašavanju hrane koja se u tome stanju treba isporučiti krajnjem potrošaču.
[...]
5.   Ova se Uredba primjenjuje ne dovodeći u pitanje sljedeće odredbe Zajednice:
[...]
(b)
Direktivu [2009/54]
[...]“
U skladu s člankom 2. stavkom 2. navedene uredbe:
„Također se primjenjuju i sljedeće definicije:
[...]
(4)
‚prehrambena tvrdnja‘ znači svaka tvrdnja kojom se izjavljuje, sugerira ili naznačuje da ta hrana ima određena blagotvorna prehrambena svojstva zahvaljujući:
[...]
(b)
hranjivim tvarima ili ostalim tvarima koje ona:
i.
sadržava;
ii.
sadržava u smanjenom ili povećanom omjeru; ili
iii.
ne sadržava;
(5)
‚zdravstvena tvrdnja‘ znači svaka tvrdnja kojom se izjavljuje, sugerira ili naznačuje da postoji odnos između neke kategorije hrane, određene hrane ili jedne od njezinih sastavnica i zdravlja“;
[...]“
Članak 8. stavak 1. navedene uredbe propisuje:
„Prehrambene tvrdnje dozvoljene su samo ako su navedene u Prilogu te samo ako su u skladu s uvjetima utvrđenim u ovoj Uredbi.“
U članku 13. Uredbe br. 1924/2006 predviđa se:
„1.   Zdravstvene tvrdnje koje opisuju ili se odnose na:
(a)
ulogu neke hranjive tvari ili ostalih tvari u rastu, razvoju i funkcijama tijela [...]
[...]
koje su navedene na popisu predviđenom stavkom 3. mogu se stavljati, a da pritom ne moraju podlijegati postupcima utvrđenim člancima 15. do 19., ako:
i.
se temelje na općeprihvaćenim znanstvenim dokazima; i
ii.
ih prosječni potrošač dobro razumije.
[...]
3.   Nakon konzultacija s [Europskom] [a]gencijom [za sigurnost hrane (EFSA)], Komisija [...] donosi popis dozvoljenih tvrdnji Zajednice čiji je cilj izmjena elemenata ove uredbe koji nisu ključni iz stavka 1. te sve potrebne uvjete za uporabu tih tvrdnji najkasnije do 31. siječnja 2010.
[...]“
Prilog toj uredbi, naslovljen „Prehrambene tvrdnje i uvjeti koji se na njih primjenjuju“ sadržava, među ostalim, sljedeće odredbe:
Direktiva 2000/13
U skladu s člankom 2. Direktive 2000/13:
„1.   Označivanje i korištene metode ne smiju:
(a)
biti takve da dovode kupca u zabludu, a naročito:
i.
u pogledu karakteristika hrane te pogotovo njezine prirode, identiteta, osobina, sastava, količine, trajnosti, podrijetla, metode izrade ili proizvodnje;
ii.
pridavanjem učinaka ili svojstava hrani koja ih ne posjeduje;
iii.
ukazivanjem na posebne karakteristike hrane kad u stvarnosti sva slična hrana posjeduje takve karakteristike;
(b)
pridržavajući se odredbi Zajednice o prirodnim mineralnim vodama i hrani za posebne prehrambene potrebe, pridavati bilo kojoj hrani svojstva prevencije ili liječenja bolesti ljudi ili se pozivati na takva svojstva.
[...]
3.   Zabrane ili ograničenja navedena u stavcima 1. i 2. također se primjenjuju na:
(a)
prezentiranje hrane, pogotovo na njezin oblik, izgled ili ambalažu, na način na koji je aranžirana i na okruženje u kojem se izlaže;
(b)
oglašavanje.
Direktiva 2009/54
Uvodne izjave 5., 8. i 9. Direktive 2009/54 glase:
„(5)
Glavna svrha svih pravila o prirodnim mineralnim vodama treba biti zaštita zdravlja potrošača, sprečavanje dovođenja potrošača u zabludu i osiguranje poštene trgovine.
[...]
(8)
U pogledu označivanja, na prirodne mineralne vode primjenjuju se opća pravila utvrđena Direktivom [2000/13]. U skladu s tim, ova se direktiva može ograničiti na utvrđivanje dopuna i odstupanja od tih općih pravila.
(9)
Kako bi se osigurala obaviještenost potrošača, navođenje analitičkog sastava prirodne mineralne vode treba biti obvezno.“
U skladu s člankom 2. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2009/54:
„Deklaracije na prirodnim mineralnim vodama sadržavaju i sljedeće obvezne podatke:
(a)
izjavu o analitičkom sastavu, uz navođenje karakterističnih sastoj[a]ka“.
Člankom 9. navedene direktive predviđeno je:
„1.   Na ambalaži ili deklaracijama te pri bilo kojem obliku oglašavanju zabranjeno je koristiti tvrdnje, oznake trgovačke oznake, nazive marki proizvoda, slike ili druge znakove, bilo u obliku simbola ili nekom drugom obliku, koji:
(a)
u slučaju prirodne mineralne vode upućuju na svojstvo koje voda nema, posebno u pogledu njezina podrijetla, datuma odobrenja za njezino iskorištavanje, rezultata analiza ili bilo kojih sličnih podataka u vezi s jamstvom autentičnosti;
[...]
2.   Zabranjeno je korištenje tvrdnji kojima se prirodnoj mineralnoj vodi pripisuju svojstva vezana uz prevenciju, terapiju ili liječenje bolesti ljudi.
Međutim, dopušteno je korištenje tvrdnji navedenih u Prilogu III. ako ispunjavaju odgovarajuće kriterije utvrđene u tom Prilogu ili, ako njih nema, kriterije utvrđene u nacionalnim odredbama te pod uvjetom da su te tvrdnje sastavljene na temelju fizikalno‑kemijskih analiza i, prema potrebi, farmakoloških, fizioloških i kliničkih ispitivanja provedenih u skladu s priznatim znanstvenim metodama u skladu s Prilogom I. odjeljkom I. točkom 2.
Države članice mogu odobriti korištenje tvrdnji ‚potiče probavu’, ‚može olakšati hepatobilijarne funkcije’ ili sličnih tvrdnji. Mogu također odobriti korištenje i drugih tvrdnji pod uvjetom da one nisu u suprotnosti s načelima iz prvog podstavka te da su u skladu s načelima iz drugog podstavka.
[...]“
Prilog III. Direktivi 2009/54 naslovljen „TVRDNJE I KRITERIJI UTVRĐENI U ČLANKU 9. STAVKU 2.“ sadržava tvrdnju „Pogodna za dijetu s malom količinom natrija“, popraćenu kriterijem prema kojem je „[k]oličina natrija manja od 20 mg/l“.
Francusko pravo
U skladu s člankom R. 112‑7. prvim i drugim stavkom Zakonika o zaštiti potrošača, odredbom kojom se prenosi članak 2. Direktive 2000/13:
„Označivanje i korištene metode ne smiju biti takve naravi da dovedu u zabludu kupca ili potrošača, osobito u pogledu karakteristika hrane te pogotovo njezine prirode, identiteta, osobina, sastava, količine, trajnosti, podrijetla, metode izrade ili proizvodnje.
[...]
Gore navedene zabrane ili ograničenja također se primjenjuju na oglašavanje i prezentiranje hrane [...]“
Člancima R. 1322‑44-13. i R. 1322‑44-14. Zakonika o javnom zdravlju prenosi se članak 9. Direktive 2009/54.
Glavni postupak i prethodna pitanja
Neptune Distribution prodaje i distribuira gazirane prirodne mineralne vode pod nazivima „Saint‑Yorre“ i „Vichy Célestins“.
Odlukom od 5. veljače 2009. načelnik departmanskog odjela Allier de la direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes d’Auvergne opomenuo je Neptune Distribution da iz označivanja i oglašavanja tih voda ukloni sljedeće tvrdnje:
—
„Natrij iz St‑Yorrea je u biti natrijev bikarbonat. St‑Yorre sadržava samo 0,53 g soli (ili natrijeva klorida) po litri, što je manje nego u litri mlijeka!!!“
—
„Sol i natrij treba međusobno razlikovati – natrij iz Vichy Célestinsa sastoji se u biti od natrijeva bikarbonata. Ne smije ga se poistovjećivati sa stolnom soli (natrijevim kloridom). Vichy Célestins sadržava samo 0,39 g soli po litri, odnosno 2 do 3 puta manje nego litra mlijeka!“ te općenito,
—
svaku tvrdnju kojom se stvara dojam da vode o kojima je riječ imaju nizak ili vrlo nizak sadržaj soli ili natrija.
Odlukom od 25. svibnja 2009. ministar gospodarstva, industrije i rada odbio je žalbu u upravnom postupku koju je Neptune Distribution podnio protiv te opomene.
Presudom od 27. svibnja 2010. tribunal administratif de Clermont‑Ferrand (upravni sud u Clermont‑Ferrandu) odbio je zahtjev Neptune Distributiona za poništenje zbog prekoračenja ovlasti navedene opomene i odluke.
Žalbu koju je Neptune Distribution podnio protiv te presude odbio je cour administrative d’appel de Lyon (žalbeni upravni sud u Lyonu) presudom od 9. lipnja 2011.
Neptune Distribution podnio je žalbu protiv te presude pred sudom koji je uputio zahtjev. U prilog svojoj žalbi, Neptune Distribution je, među ostalim, istaknuo žalbeni razlog koji se temelji na tome da je žalbeni upravni sud u Lyonu počinio pogrešku koja se tiče prava u pogledu članka R. 112‑7. Zakonika o zaštiti potrošača i članaka R. 1322‑44-13. i R. 1322‑44-14. Zakonika o javnom zdravlju.
Sud koji je uputio zahtjev ističe da odgovor koji treba dati na taj žalbeni razlog ovisi o pitanju propisuje li Prilog Uredbi br. 1924/2006 kao osnovicu za izračun količine natrija prisutnog u hrani „istovjetne vrijednosti za sol“ samo količinu natrija koja, kada se poveže s kloridnim ionima tvori natrijev klorid, odnosno stolnu sol ili pak ukupnu količinu natrija u hrani u svim njegovim oblicima.
Naime, u tom potonjem slučaju ne bi se moglo smatrati da voda bogata natrijevim bikarbonatom ima „nizak sadržaj soli ili natrija“ iako ona ima nizak odnosno vrlo nizak sadržaj natrijeva klorida.
Dakle, distributer mineralne vode bogate natrijevim bikarbonatom ne bi smio na svojim deklaracijama i u promidžbenim porukama isticati tvrdnju, iako točnu, o niskom sadržaju soli ili natrijeva klorida u dijelu u kojem ta tvrdnja može dovesti kupca u zabludu o ukupnom sadržaju natrija u dotičnoj mineralnoj vodi.
U tom kontekstu sud koji je uputio zahtjev dodaje da je – kao što, među ostalim, proizlazi iz mišljenja EFSA‑e od 21. travnja 2005. – povećanje krvnog tlaka glavna neželjena posljedica koja je utvrđena u vezi s povećanim unosom natrija. Iako je za to najzaslužniji natrij, kloridni ioni također utječu na povećanje krvnog tlaka. Nekoliko studija nastojalo je pokazati da dijeta bogata natrijevim bikarbonatom nema istu neželjenu posljedicu kao dijeta bogata natrijevim kloridom za osobe koje boluju od povišenog krvnog tlaka. Štoviše, EFSA je u mišljenju objavljenom u lipnju 2011. u popis dozvoljenih zdravstvenih tvrdnji propisanih u članku 13. stavku 3. Uredbe br. 1924/2006 odbila uključiti tvrdnju prema kojoj natrijev bikarbonat nema neželjene posljedice na krvni tlak jer prema njezinu mišljenju, studija provedena u prilog toj tvrdnji ne pruža metodološka jamstva u dovoljnoj mjeri da bi iz njih mogli biti izvučeni jaki konačni zaključci. Međutim, sama ta okolnost ne omogućava potvrđivanje toga da treba smatrati da natrijev bikarbonat može prouzročiti ili pogoršati visoki krvni tlak zbog istih razloga i u istim razmjerima kao i natrijev klorid.
Dakle, prema mišljenju toga suda, postoji sumnja o jednakovrijednosti konzumacije voda bogatih natrijevim bikarbonatom i voda bogatih natrijevim kloridom u pogledu rizika za zdravlje potrošača. Stoga treba ispitati jesu li ograničenja slobode izražavanja i reklamnog informiranja te slobode poduzetništva Neptune Distributiona nužna i proporcionalna u pogledu, među ostalim, zahtjeva jamstva visoke razine zaštite zdravlja potrošača.
U tim je okolnostima Conseil d’État odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Čini li osnovicu za izračun ,istovjetne vrijednosti za sol’ količine natrija prisutne u hrani u smislu Priloga Uredbi (EZ) br. 1924/2006 samo količina natrija koja, kada se poveže s kloridnim ionima tvori natrijev klorid, odnosno stolnu sol ili ona uključuje ukupnu količinu natrija u hrani u svim njegovim oblicima?
2.
U drugom slučaju, krši li se odredbama članka 2. stavka 1. Direktive 2000/13/EZ i članka 9. stavaka 1. i 2. Direktive 2009/54/EZ, u vezi s Prilogom III. toj direktivi, u kontekstu odnosa ravnoteže između natrija i soli utvrđene u Prilogu Uredbi (EZ) br. 1924/2006, time što se zabranjuje distributeru mineralne vode da na svojim deklaracijama i u promidžbenim porukama ističe izjave o niskom sadržaju soli koja bi se mogla nalaziti u njegovu proizvodu koji je inače bogat natrijevim bikarbonatom, u mjeri u kojoj bi se time kupca moglo dovesti u zabludu glede ukupnog sadržaja natrija u vodi, članak 6. stavak 1. podstavak 1. Ugovora o Europskoj uniji u vezi s člankom 11. stavkom 1. (sloboda izražavanja i informiranja) i člankom 16. (sloboda poduzetništva) Povelje Europske unije o temeljnim pravima, kao i članak 10. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda?“
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Uvodno treba podsjetiti na to da je – u okviru postupka suradnje između nacionalnih sudova i Suda koji je uspostavljen člankom 267. UFEU‑a – na Sudu da nacionalnom sucu dâ koristan odgovor koji će mu omogućiti rješavanje predmeta koji se pred njim vodi. U tom smislu Sud mora, ako je potrebno, preoblikovati postavljena pitanja. Naime, misija je Suda tumačiti sve odredbe prava Unije kada je to potrebno nacionalnim sudovima radi rješavanja predmeta u kojima vode postupke, čak i ako te odredbe nisu izričito naveli u pitanjima koja su uputili Sudu (presuda Doc Generici,
C‑452/14
,
EU:C:2015:644
, t.
33.
i navedena sudska praksa).
Sukladno tomu, čak i ako je nacionalni sud formalno ograničio svoje prvo pitanje na tumačenje izraza „istovrijedna vrijednost za sol“ iz Priloga Direktivi 1924/2006, ta okolnost ne sprječava Sud da mu pruži sve elemente tumačenja prava Unije koji mogu biti korisni za odlučivanje u predmetu koji je pred tim sudom, neovisno o tome je li se taj sud pozvao na to pravo u svojem pitanju. U tom pogledu na Sudu je da iz svih podataka koje je dostavio nacionalni sud, osobito iz obrazloženja odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, izvede elemente prava Unije koje treba tumačiti uzimajući u obzir predmet spora (vidjeti u tom smislu osobito presudu Doc Generici,
C‑452/14
,
EU:C:2015:644
, t.
34.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju treba istaknuti da se sud koji je uputio zahtjev u obrazloženju svojega zahtjeva za prethodnu odluku poziva i na odredbe Direktive 2009/54.
Osim toga, iz tog obrazloženja proizlazi da, u svrhe odlučivanja o žalbi koja mu je podnesena, sud koji je uputio zahtjev želi znati mogu li ambalaže, deklaracije ili oglašavanje za prirodne mineralne vode upućivati na nizak sadržaj natrija ili soli u tim vodama navodeći, među ostalim, sadržaj samo jednog kemijskog spoja u navedenim vodama, u ovom slučaju natrijeva klorida ili stolne soli, a da pritom ne preciziraju ukupan sadržaj natrija u svim njegovim oblicima koji su prisutni u dijelu u kojem ta ukupna vrijednost može prelaziti ograničenja natrija ili istovrijedne vrijednosti za sol propisane zakonodavstvom Unije koje se primjenjuje na tvrdnje i izjave koje se upotrebljavaju za prirodne mineralne vode.
Stoga prvo pitanje u biti treba razumjeti tako da se njime želi saznati treba li pravo Unije tumačiti na način da se protivi tomu da ambalaže, deklaracije ili oglašavanje za prirodne mineralne vode sadržavaju tvrdnje ili izjave kojima se kod potrošača nastoji stvoriti dojam da vode o kojima je riječ imaju nizak odnosno vrlo nizak sadržaj natrija ili soli ili da su pogodni za dijetu s malom količinom natrija ako ukupni sadržaj natrija u svim njegovim kemijskim oblicima koji su prisutni prelazi ograničenja količine natrija ili istovrijedne vrijednosti za sol propisane zakonodavstvom Unije koje se primjenjuje u tom području.
Kako bi se dao koristan odgovor na navedeno pitanje, treba voditi računa o odredbama kako Uredbe br. 1924/2006 tako i Direktive 2009/54.
U skladu s člankom 1. stavkom 5. Uredbe br. 1924/2006, ona se primjenjuje ne dovodeći u pitanje odredbe Direktive 2009/54.
Naime, dok se navedenom uredbom općenito uređuje uporaba prehrambenih i zdravstvenih tvrdnji koje se navode na hrani, navedenom direktivom propisuju se posebna pravila o izjavama koje mogu biti sadržane na ambalažama, deklaracijama i u oglašavanju za prirodne mineralne vode.
Članak 8. stavak 1. Uredbe br. 1924/2006 dopušta prehrambene tvrdnje samo ako su nabrojane u Prilogu toj uredbi i ispunjavaju uvjete određene u toj uredbi.
Što se tiče prehrambenih tvrdnji koje upućuju na sadržaj natrija ili soli, navedeni Prilog dopušta obilježavanje hrane kao hrane „s niskim sadržajem natrija ili soli“ ili „s vrlo niskim sadržajem natrija ili soli“ ili uporabu svake druge tvrdnje koja može imati isto značenje za potrošača, pod uvjetom da ta hrana ne sadržava više od 0,12 g natrija ili istovrijedne vrijednosti za sol na 100 g ili po 100 ml za prvu od tih tvrdnji ili ne više od 0,04 g tih elemenata za drugu od navedenih tvrdnji.
Vode su, međutim, podvrgnute posebnim pravilima u tom pogledu.
Točnije, kao prvo, Prilog Direktivi br. 1924/2006 zabranjuje uporabu tvrdnje „s niskim sadržajem natrija/soli“ i svaku drugu tvrdnju koja ima isto značenje za potrošača u pogledu prirodnih mineralnih i drugih voda.
Kao drugo, tvrdnja „s niskim sadržajem natrija/soli“, poput svake druge tvrdnje koja ima isto značenje za potrošača dopuštena je, sukladno tom Prilogu, u pogledu voda koje nisu prirodne mineralne vode koje ulaze u područje primjene Direktive 2009/54, pod uvjetom da vrijednost o kojoj je riječ ne prelazi 2 mg natrija na 100 ml, odnosno 20 mg po litri.
U skladu s člankom 9. stavkom 2. drugim podstavkom Direktive 2009/54, dopuštene su tvrdnje navedene u Prilogu III. ako ispunjavaju odgovarajuće kriterije utvrđene u tom Prilogu ili, ako njih nema, kriterije utvrđene u nacionalnim odredbama te pod uvjetom da su poštovani određeni tehnički uvjeti.
Navedeni prilog sadržava izjavu „pogodna za dijetu s malom količinom natrija“ popraćenu kriterijem prema kojem je „[k]oličina natrija manja od 20 mg/l“.
Precizirajući u Direktivi 2009/54 maksimalnu količinu natrija u slučajevima kada ambalaže, deklaracije ili oglašavanje za prirodne mineralne vode sadržavaju izjavu kojom se upućuje na nizak sadržaj natrija, zakonodavac Unije ne razlikuje natrij s obzirom na kemijski spoj kojega je on dio ili iz kojega potječe.
Što se tiče ciljeva Uredbe br. 1924/2006 i Direktive 2009/54, treba podsjetiti da se, kao što se navodi u članku 1. te uredbe, potonjom nastoji jamčiti djelotvorno funkcioniranje unutarnjeg tržišta uz istodobno pružanje visoke razine zaštite potrošača. U tom pogledu uvodne izjave 1. i 9. navedene uredbe preciziraju da prije svega treba potrošaču pružiti informacije koje su potrebne za njegov odabir uz poznavanje činjenica (presuda Ehrmann,
C‑609/12
,
EU:C:2014:252
, t.
40.
).
Prema uvodnoj izjavi 5. Direktive 2009/54, glavna svrha svih pravila o prirodnim mineralnim vodama treba biti zaštita zdravlja potrošača, sprečavanje dovođenja potrošača u zabludu i osiguranje poštene trgovine. U tom smislu, uvodna izjava 9. te direktive precizira da, kako bi se osigurala obaviještenost potrošača, navođenje analitičkog sastava prirodne mineralne vode treba biti obvezno (vidjeti presudu Hotel Sava Rogaška,
C‑207/14
,
EU:C:2015:414
, t.
40.
)
Dakle, treba utvrditi da je zakonodavac Unije donošenjem odredbi Uredbe br. 1924/2006 i Direktive 2009/54 smatrao potrebnim osigurati da potrošač dobije primjerenu i transparentnu informaciju o sadržaju natrija u vodama namijenjenim potrošnji.
Ta jamstva treba ocjenjivati i s obzirom na važnost razine konzumacije natrija za ljudsko zdravlje.
Međutim, u dijelu u kojem je nesporno da je natrij sastavnica različitih kemijskih spojeva, to jest osobito natrijeva klorida ili stolne soli, njegovu količinu prisutnu u prirodnim mineralnim vodama treba ocjenjivati s obzirom na odredbe Direktive 2009/54 vodeći računa o njegovoj ukupnoj prisutnosti u prirodnim mineralnim vodama o kojima je riječ, bez obzira na njegov kemijski oblik.
Štoviše, u skladu s člankom 7. stavkom 2. točkom (a) Direktive 2009/54, deklaracije na prirodnim mineralnim vodama obvezno sadržavaju izjavu o analitičkom sastavu, uz navođenje karakterističnih sastojaka.
Ipak, treba istaknuti da i ambalaže, deklaracije i oglašavanje za prirodne mineralne vode – koje, neovisno o naznaci ukupnog sadržaja natrija u tim vodama na deklaraciji, sukladno odredbi iz prethodne točke ove odredbe sadržavaju izjavu koja upućuje na nizak sadržaj natrija u vodama – mogu dovesti potrošača u zabludu u dijelu u kojem mogu sugerirati da vode imaju nizak sadržaj natrija ili soli ili da su pogodne za dijetu s malom količinom natrija, iako u stvarnosti sadržavaju 20 ml/g ili više natrija (vidjeti po analogiji presudu Teekanne,
C‑195/14
,
EU:C:2015:361
, t.
38.
do
41.
).
S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje treba odgovoriti da:
—
članak 8. stavak 1. Uredbe br. 1924/2006 u vezi s Prilogom toj uredbi treba tumačiti na način da zabranjuje uporabu tvrdnje „s niskim sadržajem natrija/soli“ i svaku drugu tvrdnju koja ima isto značenje za potrošača u pogledu prirodnih mineralnih i drugih voda,
—
članak 9. stavak 2. Direktive 2009/54/EZ u vezi s Prilogom III. toj direktivi treba tumačiti na način da se protivi tomu da ambalaže, deklaracije ili oglašavanje za prirodne mineralne vode sadržavaju tvrdnje ili izjave kojima se kod potrošača nastoji stvoriti dojam da vode o kojima je riječ imaju nizak sadržaj natrija ili soli ili da su pogodne za dijetu s malom količinom natrija ako je ukupni sadržaj natrija u svim njegovim kemijskim oblicima koji su prisutni jednak ili iznad 20 mg/l.
Drugo pitanje
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita jesu li valjani članak 2. stavak 1. Direktive 2000/13 i članak 9. stavci 1. i 2. Direktive 2009/54 u vezi s Prilogom III. potonjoj direktivi kao i Prilogom Uredbi br. 1924/2006 u dijelu u kojem zabranjuju navođenje na ambalažama, deklaracijama i u oglašavanju za prirodne mineralne vode svake tvrdnje ili izjave kojom se upućuje na nizak sadržaj natrija u takvim vodama koja potrošača može dovesti u zabludu o njegovom ukupnom sadržaju u vodama o kojima je riječ.
Sud koji je uputio zahtjev od Suda traži da ocijeni valjanost tih odredbi s obzirom na članak 6. stavak 1. prvi podstavak UEU‑a u vezi s člankom 11. stavkom 1. i člankom 16. Povelje te člankom 10. EKLJP‑a.
Uvodno treba primijetiti da svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev njime od Suda traži ocjenu valjanosti odredbe Direktive 2000/13, iako o njoj nije riječ u glavnom postupku.
Naime, članak 2. stavak 1. točka (a) i članak 3. Direktive 2000/13 ograničavaju se na to da označivanje, prezentiranje ili oglašavanje ne smiju biti takvi da kupca dovode u zabludu osobito u pogledu karakteristika hrane.
Dakle, za razliku od odredbi Uredbe br. 1924/2006 i Direktive 2009/54, odredbe Direktive 2000/13 ne sadržavaju posebne zahtjeve u pogledu proizvođača i distributera prirodnih mineralnih voda u vezi s uporabom tvrdnji ili izjava koje mogu upućivati na to da dotična voda ima nizak ili vrlo nizak sadržaj natrija ili soli ili da je pogodna za dijetu s malom količinom natrija.
Stoga u ovom slučaju treba ispitati samo valjanost članka 9. stavaka 1. i 2. Direktive 2009/54 u vezi s Prilogom III. toj direktivi i Prilogom Uredbi br. 1924/2006.
U tom pogledu treba podsjetiti da članak 6. stavak 1. UEU‑a slobodi izražavanja i informiranja iz članka 11. Povelje priznaje istu pravnu vrijednost kao i Ugovorima.
Ta sloboda je također zaštićena sukladno članku 10. EKLJP‑a koji se, kao što proizlazi iz sudske prakse Europskog suda za ljudska prava, osobito primjenjuje na širenje informacija komercijalne naravi od strane poduzetnika, među ostalim u obliku reklamnih poruka (vidjeti ESLJP, presude Casado Coca protiv Španjolske, 24. veljače 1994., serija A br. 285, t. 35. i 36. i Krone Verlag GmbH & Co. KG protiv Austrije (br. 3.), 11. prosinca 2003.,
Recueil des arrêts et décisions
2003-XII., t. 19. i 20.).
Međutim, s obzirom na to da sloboda izražavanja i informiranja propisana u članku 11. Povelje ima, kao što proizlazi iz njezina članka 52. stavka 3. te Objašnjenja koja se odnose na Povelju u dijelu koji se odnosi na njezin članak 11., isto značenje i isti opseg kao ta sloboda zajamčena EKLJP‑om, treba utvrditi da navedena sloboda uključuje uporabu, od strane poduzetnika, tvrdnji i izjava koje upućuju na sadržaj natrija ili soli u tim vodama na ambalažama, deklaracijama i u oglašavanju.
Osim toga, treba istaknuti da slobodu poduzetništva zaštićenu u skladu s člankom 16. Povelje treba uzeti u obzir u odnosu na njegovu ulogu u društvu (vidjeti u tom smislu presudu Deutsches Weintor,
C‑544/10
,
EU:C:2012:526
, t.
54.
).
Zabrana navođenja na ambalažama, deklaracijama i u oglašavanju za prirodne mineralne vode svake tvrdnje ili izjave kojom se upućuje na nizak sadržaj natrija u takvim vodama i koja može dovesti potrošača u zabludu o tom sadržaju predstavlja uplitanje u slobodu izražavanja i informiranja poduzetnika te uplitanje u njegovu slobodu poduzetništva.
Međutim, iako te slobode mogu biti ograničene, svako ograničenje njihova izvršavanja mora, sukladno članku 52. stavku 1. Povelje, biti predviđeno zakonom i poštovati bit tih sloboda. Usto, u skladu s tom istom odredbom, uz poštovanje načela proporcionalnosti, ograničenja su moguća samo ako su potrebna i ako doista odgovaraju ciljevima od općeg interesa koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.
U tom pogledu treba istaknuti da je, s jedne strane, uplitanje iz točke 67. ove presude predviđeno zakonom, odnosno člankom 8. stavkom 1. Uredbe br. 1924/2006 u vezi s Prilogom toj uredbi i člankom 9. stavkom 2. Direktive 2009/54 u vezi s Prilogom III. toj direktivi.
S druge strane, navedene odredbe ne utječu na bit slobode izražavanja i informiranja poduzetnika u dijelu u kojem se ograničavaju na podvrgavanje informacije koja se može priopćiti potrošaču u pogledu sadržaja natrija ili soli u prirodnim mineralnim vodama određenim uvjetima, poput onih preciziranih u točkama 44. do 56. ove presude.
Osim toga, zakonodavstvo o kojem je riječ ne zabranjuje proizvodnju i prodaju prirodnih mineralnih voda, nego se ograničava na to da u području koje je već jako razgraničeno uredi označivanje i oglašavanje koji u njega ulaze. Time ono ni na kakav način ne utječe na bit slobode poduzetništva (vidjeti u tom smislu presudu Deutsches Weintor,
C‑544/10
,
EU:C:2012:526
, t.
57.
i
58.
).
Kao što je navedeno u točkama 49. do 52. ove presude, odredbama Uredbe 1924/2006 i Direktive 2009/54, osobito onima koje propisuju ograničenja uporabe tvrdnji i izjava o kojima je riječ u glavnom postupku, nastoji se pružiti visoka razina zaštite potrošača, jamčiti primjerena i transparentna informacija o sadržaju natrija u vodama namijenjenih potrošnji, osigurati poštena trgovina i zaštititi ljudsko zdravlje.
Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 46. svojega mišljenja, zaštita ljudskog zdravlja i zaštita potrošača na visokoj razini jesu opravdani razlozi od općeg interesa koje pravo Unije nastoji provesti, osobito u skladu s člancima 9. i 12., člankom 114. stavkom 3., člankom 168. stavkom 1. i člankom 169. stavkom 1. UFEU‑a i člancima 35. i 38. Povelje.
Međutim, potreba osiguravanja najpreciznije i najtransparentnije moguće informacije za potrošača o karakteristikama proizvoda ostaje u uskoj vezi sa zaštitom ljudskog zdravlja i predstavlja pitanje od općeg interesa (vidjeti u tom smislu ESLJP, presude Hertel protiv Švicarske, 25. kolovoza 1998.,
Recueil des arrêts et décisions 1998.-VI
., t. 47. i Bergens Tidende i drugi protiv Norveške, 2. svibnja 2000.,
Recueil des arrêts et décisions
2000.-IV., t. 51.) koje može opravdati ograničenja slobode izražavanja i informiranja poduzetnika i njegove slobode poduzetništva.
U tim okolnostima, ocjenu valjanosti osporenih odredbi treba izvršiti uz poštovanje nužnog sklada između zahtjeva povezanih sa zaštitom različitih temeljnih prava i opravdanih ciljeva od općeg interesa koji su zaštićeni pravnim poretkom Unije i pravedne ravnoteže među njima (vidjeti u tom smislu presudu Deutsches Weintor,
C‑544/10
,
EU:C:2012:526
, t.
47.
).
Što se tiče sudskog nadzora uvjeta za provedbu načela proporcionalnosti, zakonodavcu Unije treba priznati široku marginu prosudbe u području poput ovoga u ovom slučaju, a koja uključuju njegovo sudjelovanje u odlukama političke, gospodarske i socijalne naravi, i u kojima on treba izvršiti složene ocjene (vidjeti u tom smislu presude British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
-, t.
123.
i Alliance for Natural Health i dr.,
C‑154/04 i C‑155/04
,
EU:C:2005:449
, t.
52.
).
U tom pogledu treba kao prvo primijetiti da pod pretpostavkom da se tvrdnja ili izjava koja upućuje na sadržaj natrija povezanog s kloridnim ionima može smatrati sama po sebi materijalno točnom, ona se ipak pokazuje nepotpunom ako sugerira da vode imaju nizak sadržaj natrija dok u stvarnosti njihov ukupan sadržaj natrija prelazi ograničenja propisana zakonodavstvom Unije (vidjeti u tom smislu presudu Deutsches Weintor,
C‑544/10
,
EU:C:2012:526
, t.
51.
).
U takvoj situaciji informacija na ambalažama, deklaracijama i u oglašavanju koja sadržava navedenu tvrdnju ili izjavu može dovesti potrošača u zabludu o sadržaju natrija u mineralnim vodama o kojima je riječ u glavnom postupku.
Kao drugo, ne može se prihvatiti argumentacija Neptune Distributiona prema kojoj odredbe nad kojima je proveden nadzor idu iznad onoga što je potrebno za zaštitu potrošača s obzirom na to da se primjenjuju bez razlike na natrij u svim njegovim kemijskim oblicima, u što ulazi natrij u obliku natrijeva bikarbonata, iako potonja molekula nije štetna za ljudsko zdravlje te je jedino natrijev klorid izvor visokog krvnog tlaka.
Naime, bez potrebe odlučivanja o pitanju je li štetnost u odnosu na rizik razvoja visokog krvnog tlaka od obilne konzumacije natrija povezanog s kloridnim ionima usporediva s rizikom povezanim s konzumacijom natrija prisutnog u nekom drugom kemijskom spoju, osobito natrijevu bikarbonatu, treba utvrditi da je zakonodavac Unije odredio taj rizik u pogledu, s jedne strane, zahtjeva zaštite ljudskog zdravlja i, s druge strane, načela opreznosti u tom području.
Dakle, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 49. svojega mišljenja, zakonodavac Unije treba uzeti obzir načelo opreznosti u skladu s kojim je moguće poduzeti mjere za zaštitu zdravlja ljudi ne čekajući da se u potpunosti i u punoj težini ostvare rizici za to zdravlje kada postojanje i opseg tih rizika još uvijek nisu sa sigurnošću utvrđeni (vidjeti presudu Acino/Komisija,
C‑269/13 P
,
EU:C:2014:255
, t.
57.
).
Načelo opreznosti opravdava uporabu ograničavajućih mjera kada se pokaže nemogućim sa sigurnošću utvrditi postojanje ili opseg navodnog rizika zbog nedovoljnih, neuvjerljivih ili nepreciznih rezultata provedenih studija, a u slučaju njegova ostvarenja postoji vjerojatnost nastanka stvarne štete za javno zdravlje (vidjeti u tom smislu presudu Acino/Komisija,
C‑269/13 P
,
EU:C:2014:255
, t.
58.
).
Međutim, s obzirom na spis kojim Sud raspolaže, a osobito mišljenje EFSA‑e od 21. travnja 2005. iz točke 30. ove presude na koje se poziva odluka o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku, ne čini se da je isključen rizik za ljudsko zdravlje od obilne konzumacije natrija prisutnog u različitim kemijskim spojevima, osobito u natrijevu bikarbonatu.
U tim okolnostima treba utvrditi da je zakonodavac Unije opravdano mogao smatrati da su zabrane i ograničenja poput onih propisanih odredbama koje su predmet prvoga pitanja u dijelu koji se odnosi na uporabu tvrdnji ili izjava kojima se upućuje na nizak sadržaj natrija u prirodnim mineralnim vodama, prikladna i nužna za osiguranje zaštite ljudskog zdravlja u Uniji.
S obzirom na prethodna razmatranja, treba zaključiti da je uplitanje u slobodu izražavanja i informiranja poduzetnika kao i njegovu slobodu poduzetništva u ovom slučaju proporcionalno ciljevima koji se žele postići.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, treba utvrditi da ispitivanje drugog pitanja nije otkrilo ništa što bi moglo utjecati na valjanost članka 9. stavaka 1. i 2. Direktive 2009/54 u vezi s Prilogom III. toj direktivi i Prilogom Uredbi br. 1924/2006.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

1.
Članak 8. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1924/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. prosinca 2006. o prehrambenim i zdravstvenim tvrdnjama koje se navode na hrani, kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 107/2008 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. siječnja 2008., u vezi s Prilogom toj uredbi treba tumačiti na način da zabranjuje uporabu tvrdnje „s niskim sadržajem natrija/soli“ i svaku drugu tvrdnju koja ima isto značenje za potrošača u pogledu prirodnih mineralnih i drugih voda.
Članak 9. stavak 2. Direktive 2009/54/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 18. lipnja 2009. o iskorištavanju i stavljanju na tržište prirodnih mineralnih voda u vezi s Prilogom III. toj direktivi treba tumačiti na način da se protivi tomu da ambalaže, deklaracije ili oglašavanje za prirodne mineralne vode sadržavaju tvrdnje ili izjave kojima se kod potrošača nastoji stvoriti dojam da vode o kojima je riječ imaju nizak sadržaj natrija ili soli ili da su pogodne za dijetu s malom količinom natrija ako je ukupni sadržaj natrija u svim njegovim kemijskim oblicima koji su prisutni jednak ili iznad 20 mg/l.

2.
Ispitivanje drugog pitanja nije otkrilo ništa što bi moglo utjecati na valjanost članka 9. stavaka 1. i 2. Direktive 2009/54 u vezi s Prilogom III. toj direktivi i Prilogom Uredbi br. 1924/2006.

Potpisi
(
*
)   Jezik postupka: francuski