CELEX: 62013CJ0564
Impugnazione
Articolo 340, primo comma, TFUE
Responsabilità contrattuale dell’Unione
Articolo 272 TFUE
Clausola compromissoria
Sesto programma quadro di azioni di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione
Contratti relativi ai progetti Ontogov, FIT e RACWeb
Costi ammissibili e importi anticipati dalla Commissione
Azione di accertamento
Assenza di interesse ad agire reale ed effettivo

Con la sua impugnazione, la Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion chiede l’annullamento dell’ordinanza del Tribunale dell’Unione europea Planet/Commissione (T‑489/12, EU:T:2013:496; in prosieguo: l’«ordinanza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha respinto in quanto manifestamente irricevibile il suo ricorso proposto ai sensi degli articoli 272 TFUE e 340, primo comma, TFUE, diretto a far dichiarare che la Commissione europea aveva violato vari contratti conclusi con essa, avendo rifiutato di riconoscere le spese sostenute per il personale dei livelli direttivi più alti della ricorrente, e che, pertanto, tali spese erano ammissibili e non dovevano essere restituite alla Commissione.
Fatti
I fatti del procedimento sono esposti ai punti da 1 a 22 dell’ordinanza impugnata nei termini seguenti:
«1
La PLANET AE Anonymi Etaireia Parohis Symvouleftikon Ypiresion, ricorrente, è una società di consulenza di gestione di imprese e progetti. Essa collabora con partner internazionali ed europei, tra cui la Commissione (...), nel settore della consulenza di strategia, di informatica e di gestione di progetti.
Il presente procedimento riguarda i diritti e gli obblighi della Commissione derivanti dai contratti conclusi con la ricorrente per tre progetti di ricerca. Questi contratti erano basati sulla decisione n. 1513/2002/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2002, relativa al sesto programma quadro di azioni comunitarie di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione volto a contribuire alla realizzazione dello Spazio europeo della ricerca e all’innovazione (2002‑2006) (
GU L 232, pag. 1
).
Si tratta, in particolare, dei contratti conclusi tra la Comunità europea, rappresentata dalla Commissione, e:
—
la ricorrente, in qualità di coordinatore e membro di un consorzio, firmato il 17 dicembre 2003 per il progetto “Ontology enabled E‑Gov Service Configuration” (Ontogov, n. 507237);
—
il Forschungszentrum Informatik an der Universität Karlsruhe, in qualità di coordinatore di un consorzio di cui la ricorrente era membro, firmato il 21 dicembre 2005 per il progetto “Fostering self‑adaptive e‑government service improvement using semantic technologies” (FIT, n. 27090);
—
la ricorrente, in qualità di coordinatore e membro di un consorzio, firmato il 18 dicembre 2006 per il progetto “Risk Assessment for Customs in Western Balkans” (RACWeb, n. 45101) (in prosieguo, congiuntamente considerati: i “contratti in esame”).
L’articolo ΙΙ.24, paragrafo 1, lettera a), dei contratti in esame prevede che il contributo finanziario dell’Unione europea si basi sui costi ammissibili dichiarati dai contraenti.
Conformemente all’articolo II.8 dei contratti di cui trattasi, la Commissione, prima di rimborsare i costi dichiarati dal consorzio e/o dai contraenti alla fine di ogni periodo di rendicontazione, deve valutare e approvare le relazioni e gli elementi da consegnare. In base al paragrafo 4 del medesimo articolo, l’approvazione di una relazione da parte della Commissione non comporta l’esenzione da un audit o da un controllo, che può essere compiuto in conformità alle disposizioni di cui all’articolo II.29.
L’articolo II.29 dei contratti in esame stabilisce quanto segue:
“1.   La Commissione, in qualsiasi momento nel corso della durata del contratto e fino ai cinque anni successivi alla conclusione del progetto, può far eseguire revisioni contabili, tanto da revisori e controllori scientifici o tecnici esterni, quanto dai servizi stessi della Commissione, ivi compreso l’Ufficio europeo per la lotta antifrode. Tali revisioni contabili possono avere ad oggetto aspetti scientifici, finanziari, tecnologici ed altri aspetti (quali i principi contabili e gestionali) relativi alla buona esecuzione del progetto e del contratto. Tali revisioni contabili sono eseguite in via riservata. Gli importi eventualmente dovuti alla Commissione in ragione dei risultati di tali revisioni contabili possono essere oggetto di riscossione come previsto dall’articolo II.31 (...)
2.   I contraenti mettono direttamente a disposizione della Commissione ogni informazione dettagliata che possa essere richiesta dalla Commissione per controllare se il contratto è gestito ed eseguito in modo corretto.
3.   I contraenti conservano, per un periodo di 5 anni a far data dalla conclusione del progetto, l’originale o, in casi eccezionali debitamente giustificati, le copie autentiche conformi all’originale di tutti i documenti relativi al progetto. Tali documenti sono messi a disposizione della Commissione qualora siano richiesti nel corso dell’esecuzione di una revisione contabile nel contesto del contratto”.
Conformemente all’articolo II.31, paragrafo 1, dei contratti in esame, “qualora un importo sia stato indebitamente corrisposto a un contraente o qualora una riscossione sia giustificata in ragione delle condizioni del contratto, il contraente si impegna a rimborsare alla Commissione l’importo in questione alle condizioni e nei termini da quest’ultima specificati”.
Infine, secondo l’articolo 12 dei contratti in esame, questi ultimi sono disciplinati dalla legge belga. L’articolo 13 dispone che “[i]l Tribunale (...) o la Corte di giustizia delle Comunità europee, a seconda dei casi, è competente a conoscere delle controversie tra la Comunità e le parti contraenti per quanto concerne la validità, l’applicazione o l’interpretazione del presente contratto”.
Nel periodo compreso tra il 17 e il 21 novembre 2008 nonché il 4 dicembre 2008 una società esterna di revisione contabile (audit) ha effettuato, per conto dell’unità esterna di audit della direzione generale (DG) “Société de l’information et médias” (Società dell’informazione e media) della Commissione (in prosieguo: la “DG Informazione”), un audit finanziario della ricorrente, basato sui costi dichiarati con riguardo a determinati periodi per i progetti Ontogov, FIT e RACWeb.
Mediante posta elettronica dell’8 aprile 2009, la società di audit ha trasmesso alla ricorrente la relazione di audit provvisoria che rimetteva, segnatamente, in questione i costi del personale riguardanti tre dei [suoi] dirigenti (in prosieguo: i “costi controversi”).
Il 29 maggio 2009 la ricorrente ha presentato le sue osservazioni su detta relazione di audit provvisoria.
Il 10 luglio 2009 la ricorrente ha presentato una dichiarazione riveduta dei costi, accettando talune raccomandazioni della società di audit.
Con lettera dell’11 novembre 2009, l’unità esterna di audit della DG Informazione ha esposto le ragioni per le quali essa manteneva ferme le conclusioni presentate nella relazione di audit provvisoria e ha trasmesso alla ricorrente la relazione di audit definitiva.
Con lettera del 23 dicembre 2009, la ricorrente ha contestato la conformità dell’audit e ha invitato la Commissione a un incontro per fornire informazioni dettagliate sulle sue obiezioni.
Il 4 marzo 2010 ha avuto luogo un incontro tra la ricorrente e l’unità esterna di audit della DG Informazione, durante il quale è stato concluso che la ricorrente avrebbe fornito alla Commissione elementi supplementari riguardanti la partecipazione dei suoi dirigenti.
Con lettera del 19 aprile 2010, la ricorrente ha trasmesso alla Commissione la documentazione supplementare che si era impegnata a fornire.
Con lettera del 10 maggio 2010, l’unità esterna di audit della DG Informazione ha informato la ricorrente della sua intenzione di effettuare un controllo supplementare (audit di follow‑up) presso la sua sede e ha trasmesso un elenco di documenti giustificativi che dovevano essere prodotti durante il controllo, avvenuto tra il 20 e il 22 luglio 2010.
Il 3 settembre e il 9 dicembre 2010 la ricorrente ha presentato informazioni aggiuntive richieste nel corso di detto controllo supplementare.
Con lettera del 22 dicembre 2010, l’unità esterna di audit della DG Informazione ha informato la ricorrente della sua decisione di rivedere parzialmente le conclusioni della sua relazione, accettando determinate spese, ma mantenendo ferme le conclusioni relative ai costi controversi.
Con lettera dell’11 febbraio 2011, la ricorrente ha presentato le proprie osservazioni sulle conclusioni rivedute della relazione di audit.
Con lettera del 10 aprile 2012, l’unità esterna di audit della DG Informazione ha risposto che essa manteneva ferme quasi tutte le sue conclusioni relative ai costi controversi.
Con lettera del 21 maggio 2012, la ricorrente ha ribadito la sua posizione concernente l’ammissibilità dei costi controversi».
Procedimento dinanzi al Tribunale e ordinanza impugnata
Con ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale l’8 novembre 2012, la ricorrente ha proposto ricorso ai sensi degli articoli 272 TFUE e 340, primo comma, TFUE, diretto a far dichiarare che la Commissione aveva violato vari contratti conclusi con essa, avendo rifiutato di riconoscere le spese controverse e che, pertanto, tali spese erano ammissibili e non dovevano essere restituite alla Commissione.
Il 24 gennaio 2013 la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità a norma dell’articolo 114, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale. L’11 marzo 2013 la ricorrente ha depositato osservazioni su tale eccezione della Commissione.
Con l’ordinanza impugnata, il Tribunale ha accolto l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, considerando che la ricorrente non aveva un interesse ad agire, reale ed effettivo, alla data di proposizione del ricorso.
Conclusioni delle parti dinanzi alla Corte
La ricorrente chiede che la Corte voglia:
—
annullare l’ordinanza impugnata;
—
rinviare la causa al Tribunale affinché statuisca nel merito, e
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede alla Corte di respingere l’impugnazione in quanto manifestamente infondata.
Sull’impugnazione
Argomenti delle parti
Nel motivo unico di annullamento la ricorrente sostiene che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel ritenere, ai punti da 31 a 35, 37, 38, da 42 a 45 e 50 dell’ordinanza impugnata, che essa non avesse un interesse ad agire, reale ed effettivo, alla data di proposizione del ricorso ai sensi degli articoli 272 TFUE e 340, primo comma, TFUE.
La ricorrente fa valere che l’interesse ad agire richiesto nell’ambito di un’azione di accertamento volta a far riconoscere la responsabilità contrattuale dell’Unione in applicazione degli articoli 272 TFUE e 340, primo comma, TFUE, come quella proposta dinanzi al Tribunale, ha un contenuto diverso dall’interesse ad agire richiesto nell’ambito degli altri ricorsi esistenti nel diritto dell’Unione, quali il ricorso di annullamento e il ricorso per risarcimento danni.
A parere della ricorrente, l’interesse ad agire richiesto nell’ambito di una siffatta azione di accertamento volta a far dichiarare la responsabilità contrattuale dell’Unione sussiste qualora sia accertata, da parte della controparte contrattuale o del suo rappresentante qualificato, una contestazione seria, sistematica e ripetuta di un diritto contrattuale, che comporti ragionevolmente un’incertezza circa l’esistenza, la portata e il libero esercizio del diritto dell’interessato. Di conseguenza, l’interesse ad agire richiesto nell’ambito di un’azione per responsabilità contrattuale non richiederebbe l’adozione da parte della Commissione di un atto definitivo arrecante pregiudizio o l’esistenza di un danno.
Nel caso di specie, la ricorrente ritiene che il suo interesse ad agire non sia ipotetico, bensì reale ed effettivo, in quanto le ripetute contestazioni da parte della Commissione hanno creato incertezza riguardo all’esistenza del suo diritto di registrare le retribuzioni dei dirigenti come costi diretti ammissibili.
Alla luce di tali principi, la ricorrente rileva che il Tribunale ha erroneamente applicato il criterio dell’interesse ad agire richiesto per proporre un ricorso di annullamento, vale a dire l’esistenza di un atto definitivo, al punto 34 dell’ordinanza impugnata, in combinato disposto con i punti 45, 35, 37, 38 e 42 di quest’ultima. La ricorrente considera altresì che il Tribunale ha erroneamente applicato il criterio dell’interesse ad agire richiesto per proporre un ricorso per risarcimento danni, vale a dire l’esistenza di un danno certo, ai punti da 42 a 44 dell’ordinanza impugnata.
La ricorrente fa valere che il Tribunale ha erroneamente dichiarato, al punto 50 dell’ordinanza impugnata, che il suo interesse ad agire poteva essere reale ed effettivo solo in seguito all’emissione da parte della Commissione di un ordine di riscossione o di qualunque altro atto. Tale requisito comporterebbe un’incertezza giuridica a lungo termine per i privati, dato che questi ultimi sarebbero costretti ad attendere l’emissione di un ordine di riscossione anche qualora la Commissione abbia già contestato il loro diritto contrattuale in modo serio, ripetuto e sistematico.
La Commissione ritiene che il Tribunale non abbia commesso alcun errore di diritto nel dichiarare che la ricorrente non aveva un interesse ad agire, reale ed effettivo, alla data di proposizione del ricorso per inadempimento degli obblighi contrattuali ai sensi degli articoli 272 TFUE e 340, primo comma, TFUE.
In primo luogo, la Commissione fa valere che il Tribunale non ha basato l’ordinanza impugnata sulle condizioni di ricevibilità dei ricorsi di annullamento. In particolare, il Tribunale non avrebbe fondato la propria valutazione sull’assenza di atto arrecante pregiudizio a norma dell’articolo 263 TFUE.
In secondo luogo, la Commissione afferma di non aver contestato i diritti contrattuali della ricorrente, non avendo emesso alcuna nota di addebito per richiedere il rimborso dei costi controversi. Al riguardo, la Commissione ricorda che l’articolo II.29, paragrafo 1, dei contratti in esame con la ricorrente stabilisce che «gli importi che sarebbero dovuti alla Commissione a seguito dei risultati di tali audit possono essere oggetto di una riscossione». In applicazione di detta disposizione, la redazione di una relazione definitiva sfavorevole non comporterebbe automaticamente la riscossione dei costi controversi, in quanto i servizi competenti della Commissione conservano il potere discrezionale di richiedere o meno il loro rimborso. A fortiori, nel caso di specie, la redazione di una relazione sfavorevole da parte di uno dei suoi servizi interni, sebbene la procedura di audit non sia terminata, non può essere considerata una contestazione dei diritti contrattuali della ricorrente. La Commissione ritiene, in definitiva, che non esista ancora alcuna controversia tra le parti contraenti, poiché nessuna di loro ha adottato misure concrete per imporre l’applicazione di una clausola contrattuale su cui le parti non concorderebbero.
In terzo luogo, la Commissione rileva che il fatto che essa non abbia ancora emesso alcuna nota di addebito non comporta conseguenze negative per la ricorrente. Tale situazione non darebbe luogo ad alcuna insicurezza giuridica in quanto, da un lato, la possibilità per la Commissione di richiedere un rimborso è soggetta alla prescrizione conformemente alle disposizioni del diritto nazionale in materia di contratti e, dall’altro, l’eventuale ordine di riscossione sarebbe oggetto di un controllo giurisdizionale completo.
Giudizio della Corte
In limine va rilevato che la ricorrente, con il ricorso depositato presso la cancelleria del Tribunale l’8 novembre 2012, ha proposto un’azione di accertamento ai sensi, segnatamente, dell’articolo 272 TFUE. Infatti, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 16 delle sue conclusioni, l’azione proposta dalla ricorrente dinanzi al Tribunale mirava non a ottenere una prestazione da parte della Commissione, ma piuttosto un accertamento del giudice dell’Unione che l’autorizzasse a trattenere le somme già pagate dalla Commissione in forza dei contratti di cui trattasi.
Tenuto conto della natura accertativa dell’azione proposta dalla ricorrente dinanzi al Tribunale, è necessario verificare se il giudice dell’Unione sia competente a conoscere di questo tipo di azione, nonostante il fatto che la Commissione non abbia eccepito l’incompetenza del Tribunale nel corso del procedimento dinanzi a quest’ultimo, né durante il presente procedimento.
Infatti, trattandosi di una questione riguardante la competenza stessa del giudice dell’Unione, essa va rilevata d’ufficio dal giudice anche nel caso in cui nessuna delle parti gli abbia chiesto di farlo (v., in tal senso, sentenze Germania/Alta Autorità, 19/58,
EU:C:1960:19
, pag. 474, nonché Ferriera Valsabbia e a./Commissione, 154/78, 205/78, 206/78, da 226/78 a 228/78, 263/78, 264/78, 31/79, 39/79, 83/79 e 85/79,
EU:C:1980:81
, punto 7). Inoltre, le parti sono state invitate a presentare le loro osservazioni su tale questione sollevata d’ufficio dalla Corte.
In proposito, la Corte ha già avuto occasione di dichiarare che, ove in forza di una clausola compromissoria stipulata ai sensi dell’articolo 272 TFUE la Corte possa essere chiamata a dirimere la controversia applicando il diritto nazionale che disciplina il contratto, la sua competenza a conoscere di una controversia riguardante tale contratto dev’essere valutata alla sola luce di detto articolo e della clausola compromissoria, senza che possano esserle opposte disposizioni del diritto nazionale che osterebbero alla sua competenza (sentenze Commissione/Zoubek, 426/85,
EU:C:1986:501
, punto 10, e Commissione/Feilhauer, C‑209/90,
EU:C:1992:172
, punto 13).
Ai sensi del combinato disposto degli articoli 272 TFUE e 256 TFUE, il Tribunale è competente a giudicare, in primo grado, in forza di una clausola compromissoria contenuta in un contratto di diritto pubblico o di diritto privato stipulato dall’Unione o per conto di questa.
Da quanto precede risulta che l’articolo 272 TFUE costituisce una disposizione specifica che consente di adire il giudice dell’Unione in virtù di una clausola compromissoria stipulata dalle parti per contratti di diritto pubblico o di diritto privato, senza limitazioni riguardo alla natura dell’azione proposta dinanzi al giudice dell’Unione.
Tuttavia, occorre verificare se, nel caso di specie, la clausola compromissoria inserita nei contratti in esame conferisca competenza al Tribunale a conoscere dell’azione di accertamento proposta dalla ricorrente.
In base alla clausola compromissoria di cui all’articolo 13 dei contratti di cui trattasi, il Tribunale o la Corte, a seconda dei casi, è competente a conoscere delle controversie tra l’Unione e le parti contraenti per quanto concerne la validità, l’applicazione o l’interpretazione di tali contratti. Ne consegue che detta clausola compromissoria non limita nemmeno la competenza del Tribunale o della Corte riguardo alla natura dell’azione.
Tenuto conto del suo tenore letterale, tale clausola compromissoria può quindi costituire il fondamento della competenza del Tribunale o della Corte a conoscere di un’azione di accertamento, come quella in esame, vertente su una controversia tra l’Unione e la ricorrente riguardante la validità, l’applicazione o l’interpretazione di detti contratti.
In proposito, non vi è dubbio che l’azione proposta dalla ricorrente dinanzi al Tribunale vertesse sull’interpretazione dei contratti in esame, e in particolare sull’ammissibilità dei costi controversi con riferimento a tali contratti.
Tuttavia, il Tribunale, al punto 33 dell’ordinanza impugnata, ha dichiarato che la ricorrente non aveva dimostrato che, alla data di proposizione del ricorso, quest’ultimo si basasse su un interesse, reale ed effettivo, che richiedeva una tutela giuridica.
La ricorrente ritiene che, in tal modo, il Tribunale abbia commesso un errore di diritto in quanto, nell’ambito di un’azione di accertamento, sarebbe sufficiente, per far sorgere un interesse del genere, che un diritto contrattuale sia contestato in modo serio, sistematico e ripetuto da una delle parti del contratto, creando così incertezza per una delle controparti contrattuali sull’esistenza o sulla portata di tale diritto. Nel caso di specie tale condizione sarebbe soddisfatta poiché la Commissione avrebbe contestato in modo serio, sistematico e ripetuto il diritto della ricorrente al rimborso dei costi controversi.
La Commissione afferma di non aver contestato i diritti contrattuali della ricorrente per i motivi sintetizzati al punto 16 della presente sentenza. La Commissione fa valere sostanzialmente che essa, alla data di proposizione dell’azione della ricorrente dinanzi al Tribunale, non aveva ancora richiesto il rimborso dei costi controversi emettendo una nota di addebito e che l’ammissibilità di tali costi era oggetto di una procedura di audit non ancora conclusa, la cui relazione definitiva non avrebbe comunque vincolato i servizi di riscossione della Commissione in forza dell’articolo II.29, paragrafo 1, dei contratti di cui trattasi.
In proposito va ricordato che l’interesse ad agire di un ricorrente deve sussistere, relativamente all’oggetto del ricorso, nella fase di proposizione dello stesso, pena l’irricevibilità (v., per analogia e per quanto concerne il ricorso di annullamento, sentenze Wunenburger/Commissione, C‑362/05 P,
EU:C:2007:322
, punto 42, nonché Cañas/Commissione, C‑269/12 P,
EU:C:2013:415
, punto 15).
Orbene, in base agli accertamenti del Tribunale contenuti nel punto 34 dell’ordinanza impugnata, alla data di proposizione del ricorso, il servizio competente della Commissione non aveva ancora chiesto il rimborso per le spese anticipate nell’ambito dei contratti in esame. Inoltre, il Tribunale, al punto 35 dell’ordinanza impugnata, ha precisato che l’ammissibilità dei costi controversi era oggetto di una procedura di audit, la quale costituisce solamente una procedura preventiva e preparatoria, distinta dalla procedura che può eventualmente comportare una riscossione, dato che quest’ultima è effettuata dai servizi operativi della Commissione.
Inoltre, dai punti da 36 a 39 dell’ordinanza impugnata risulta che detta procedura di audit non si era ancora conclusa alla data di proposizione del ricorso della ricorrente e che il servizio della Commissione incaricato dell’audit ha continuato a comunicare con quest’ultima, anche dopo tale data, su un’eventuale modifica delle conclusioni preliminari di detto audit.
Tenuto conto delle circostanze richiamate ai punti 32 e 33 della presente sentenza, la ricorrente non può legittimamente sostenere che, alla data di proposizione della sua azione dinanzi al Tribunale, aveva un interesse reale ed effettivo che richiedeva una tutela giuridica.
Infatti, poiché l’ammissibilità dei costi controversi era ancora oggetto di una procedura di audit, la cui relazione definitiva non avrebbe comunque vincolato i servizi di riscossione della Commissione, occorre constatare che la Commissione non aveva ancora determinato definitivamente i costi che considerava non ammissibili in base alle pertinenti disposizioni dei contratti di cui trattasi. Orbene, era ancora incerto se, e in che misura, detti costi avrebbero potuto effettivamente dar luogo a una domanda di rimborso da parte della Commissione. Pertanto, la ricorrente, alla data di proposizione del ricorso, non aveva un interesse ad agire.
Da quanto precede emerge che il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto nel dichiarare che la ricorrente, alla data di proposizione del ricorso, non aveva un interesse reale ed effettivo che richiedeva una tutela giuridica.
Dalle suesposte considerazioni risulta che il motivo dedotto dalla ricorrente a sostegno della sua impugnazione non può essere accolto e, pertanto, quest’ultima deve essere integralmente respinta.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è infondata, la Corte statuisce sulle spese. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del medesimo regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, di quest’ultimo, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché la Commissione non ha chiesto la condanna della ricorrente alle spese, quest’ultima e la Commissione sopporteranno le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara e statuisce:

1)
L’impugnazione è respinta.

2)
La Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion e la Commissione europea sopportano le proprie spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il greco.