CELEX: 62014TJ0424
Acces la documente
Regulamentul (CE) nr. 1049/200
Proiect de raport de evaluare a impactului, raport de evaluare a impactului și avizul Comitetului de evaluare a impactului
Refuzul accesului
Excepție privind protecția procesului decizional
Obligația de motivare
Obligație de a efectua o examinare concretă și individuală
Interes public superior

Istoricul cauzelor
Reclamanta, ClientEarth, este un organism fără scop lucrativ care are ca obiect de activitate protecția mediului.
La 20 ianuarie 2014, reclamanta a prezentat Comisiei Europene două cereri de acces la documente, în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (
JO L 145, p. 43
, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76). Aceste cereri priveau, prima, „evaluarea impactului realizată de Comisie privind punerea în aplicare a pilonului «acces la justiție» al Convenției de la Aarhus”, iar a doua, „evaluarea impactului realizată de Comisie privind revizuirea cadrului legal al UE privind inspecțiile și supravegherea de mediu la nivel național și european”.
Prin scrisoarea din 13 februarie 2014, Comisia a respins a doua cerere menționată la punctul 2 de mai sus. Comisia a precizat, cu această ocazie, că cererea privea un „[r]aport de evaluare a impactului privind un proiect de instrument obligatoriu de definire a cadrului strategic al procedurilor de inspecție și de supraveghere bazate pe riscuri și referitoare la legislația de mediu a [Uniunii]”, precum și un aviz al Comitetului de evaluare a impactului (denumit în continuare „comitetul”) emis cu privire la acest raport (denumite în continuare, împreună, „documentele solicitate în cauza T‑425/14”). Această respingere s‑a întemeiat pe excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
Prin scrisoarea din 17 februarie 2014, Comisia a respins prima cerere menționată la punctul 2 de mai sus. Comisia a precizat, cu această ocazie, că cererea privea un „proiect de evaluare de impact privind accesul la justiție în domeniul mediului la nivelul statelor membre în domeniul politicii de mediu a [Uniunii]”, precum și avizul comitetului emis cu privire la acest proiect (denumite în continuare, împreună, „documentele solicitate în cauza T‑424/14” și, împreună cu documentele solicitate în cauza T‑425/14, „documentele solicitate”). Această respingere a fost întemeiată pe excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
La 4 martie 2014, reclamanta, în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, a depus două cereri de confirmare la Comisie.
Prin scrisorile din 24 martie 2014, Comisia a informat reclamanta că, conform articolului 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, termenul de răspuns la aceste cereri de confirmare se prelungea cu 15 zile lucrătoare.
Prin scrisoarea din 1 aprilie 2014 (denumită în continuare „decizia din 1 aprilie 2014”), Comisia a confirmat respingerea cererii de acces la documentele solicitate în cauza T‑425/14 în temeiul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
Prin scrisoarea din 3 aprilie 2014 (denumită în continuare „decizia din 3 aprilie 2014” și, împreună cu decizia din 1 aprilie 2014, „deciziile atacate”), Comisia a confirmat respingerea cererii de acces la documentele solicitate în cauza T‑424/14 în temeiul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
În primul rând, în deciziile atacate, Comisia a subliniat mai întâi că, în contextul discuțiilor și al negocierilor în vederea adoptării de către aceasta de inițiative legislative referitoare, respectiv, la inspecțiile și la supravegherea în domeniul mediului (decizia din 1 aprilie 2014) și la accesul la justiție în același domeniu (decizia din 3 aprilie 2014), aceasta inițiase evaluări de impact care erau încă în desfășurare. Ea a precizat în această privință că evaluările de impact erau destinate să ajute pregătirea de astfel de inițiative și că alegerile strategice („policy choices”) care figurează într‑o inițiativă legislativă ar fi susținute de conținutul unei evaluări de impact.
În continuare, potrivit Comisiei, divulgarea, în acest stadiu, a documentelor solicitate ar aduce gravă atingere proceselor decizionale aflate în curs ale acesteia, din moment ce, în esență, ar afecta marja sa de manevră și ar reduce capacitatea sa de a ajunge la compromisuri. În plus, o astfel de divulgare ar risca să provoace presiuni exterioare care ar putea împiedica procesele decizionale dificile în cursul cărora ar trebui să existe un climat de încredere. Comisia s‑a referit, în plus, la dispozițiile articolului 17 alineatul (1) TUE și ale articolului 17 alineatul (3) al treilea paragraf TUE.
În această privință, pe de o parte, în decizia din 1 aprilie 2014, Comisia a insistat asupra faptului că inspecțiile și supravegherea constituiau un element‑cheie al punerii în aplicare a politicilor publice, domeniu în care instituțiile încearcă, din 2001, să atragă atenția și să promoveze o acțiune la scara Uniunii Europene, și asupra faptului că discuția trebuia protejată de factorii de influență externă din moment ce o astfel de influență ar afecta calitatea controlului asupra statelor membre.
Pe de altă parte, în decizia din 3 aprilie 2014, Comisia a pus accentul pe natura sensibilă a chestiunii privind accesul la justiție în domeniul mediului, pe posibilele divergențe de puncte de vedere dintre statele membre, precum și pe faptul că se scurseseră zece ani de la Propunerea de directivă a Parlamentului European și a Consiliului privind accesul la justiție în materie de mediu (
JO 2004, C 96, p. 22
, denumită în continuare „Propunerea de directivă din 2003”).
În sfârșit, Comisia a adăugat, în deciziile atacate, că diferite documente referitoare la cele două evaluări de impact în curs erau deja disponibile pe internet și că toate celelalte documente referitoare la evaluările de impact menționate ar fi publicate cu ocazia adoptării propunerilor legislative de colegiul comisarilor.
Având în vedere aceste elemente, Comisia a concluzionat, în deciziile atacate, că accesul la documentele solicitate trebuia să fie refuzat în temeiul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, din moment ce procesele decizionale erau într‑un stadiu precoce și sensibil („at a very early and delicate stage”).
În al doilea rând, Comisia a considerat că niciun interes public superior nu justifica divulgarea documentelor în litigiu. În această privință, ea a observat că Uniunea era obligată să conserve, să protejeze și să îmbunătățească calitatea mediului și, în consecință, a sănătății persoanelor. Acest obiectiv ar putea fi atins printr‑un acces nediscriminatoriu la justiție în domeniul mediului. Cu toate acestea, pe de o parte, Comisia nu se considera în măsură să determine în ce mod divulgarea, în acest stadiu, a documentelor solicitate ar ajuta persoanele care trăiesc în Uniune să influențeze în mod indirect mediul în care trăiau, accesul la justiție fiind deja posibil în fața instanțelor naționale, iar procesele decizionale în cauză neurmărind decât ameliorarea acestui acces. În plus, Comisia a adăugat că în anul 2013 fusese organizată o consultare publică, ocazie cu care părțile interesate, inclusiv societatea civilă, putuseră să contribuie la definirea liniilor generale ale propunerilor. Pe de altă parte, potrivit Comisiei, divulgarea în acest stadiu ar aduce atingere proceselor decizionale și ar afecta posibilitatea de a se ajunge la cel mai bun compromis posibil. În plus, potrivit Comisiei, interesul public ar fi mai bine asigurat de posibilitatea de a continua procesele decizionale în cauză în lipsa oricărei presiuni exterioare.
În al treilea rând, Comisia a înlăturat posibilitatea de a acorda un acces parțial în sensul articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001, având în vedere că documentele solicitate erau acoperite de excepție în integralitatea lor.
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 11 iunie 2014, reclamanta a introdus prezentele acțiuni.
Prin Ordonanța președintelui Camerei a doua a Tribunalului din 27 aprilie 2015, cauzele T‑424/14 și T‑425/14 au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii orale și în vederea pronunțării hotărârii, conform articolului 50 din Regulamentul de procedură al Tribunalului din 2 mai 1991.
Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a doua) a decis deschiderea procedurii orale și, în cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 64 din Regulamentul de procedură din 2 mai 1991, a invitat Comisia să depună un document în cauza T‑424/14 și a adresat în scris întrebări părților, invitându‑le să răspundă în cadrul ședinței.
Fixată inițial pentru 9 iunie 2015, ședința a fost amânată pentru 16 iunie 2015 la cererea reclamantei.
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 16 iunie 2015.
În cauza T‑424/14, reclamanta solicită Tribunalului:
—
anularea deciziei din 3 aprilie 2014;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
În cauza T‑424/14, Comisia solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunii ca nefondată;
—
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În cauza T‑425/14, reclamanta solicită Tribunalului:
—
anularea deciziei din 1 aprilie 2014;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
În cauza T‑425/14, Comisia solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunii ca nefondată;
—
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
În susținerea acțiunilor sale, reclamanta invocă un motiv unic care se bazează, în esență, pe două aspecte întemeiate, primul, pe o încălcare a articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 și, al doilea, pe o încălcare a obligației de motivare.
Trebuie analizat mai întâi al doilea aspect al motivului unic.
Cu privire la al doilea aspect al motivului unic, întemeiat pe încălcarea obligației de motivare
Reclamanta reproșează Comisiei că și‑a încălcat obligația de motivare a deciziilor atacate. Astfel, mai întâi, Comisia ar fi omis să explice de ce articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 era aplicabil unor rapoarte de evaluare a impactului și avizelor comitetului. În continuare, Comisia nu ar fi motivat în mod specific concluzia potrivit căreia divulgarea documentelor solicitate aducea atingere proceselor decizionale în sensul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. În sfârșit, Comisia nu ar fi motivat, în plus, corespunzător cerințelor legale inexistența, pretinsă de aceasta, a unui interes public superior care să justifice divulgarea documentelor solicitate.
Comisia contestă temeinicia acestor argumente.
Potrivit unei jurisprudențe constante, motivarea impusă de articolul 296 TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței competente să își exercite controlul. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, în măsura în care problema dacă motivarea unui act respectă condițiile impuse de articolul menționat trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă (Hotărârea din 6 martie 2003, Interporc/Comisia, C‑41/00 P, Rec.,
EU:C:2003:125
, punctul 55, Hotărârea din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul, C‑266/05 P, Rep.,
EU:C:2007:75
, punctul 80, Hotărârea din 10 iulie 2008, Bertelsmann și Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Rep.,
EU:C:2008:392
, punctul 166, și Hotărârea din 24 mai 2011, NLG/Comisia, T‑109/05 și T‑444/05, Rep.,
EU:T:2011:235
, punctul 81).
În ceea ce privește o cerere de acces la documente, orice decizie a unei instituții luată în temeiul excepțiilor enumerate la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie să fie motivată. În cazul în care o instituție decide să refuze accesul la un document a cărui divulgare îi este cerută, acesteia îi revine obligația de a furniza explicații cu privire, în primul rând, la modul în care accesul la acest document ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de o excepție prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, pe care această instituție o invocă, și, în al doilea rând, în ipotezele avute în vedere la alineatele (2) și (3) ale acestui articol, cu privire la existența unui interes public superior care să justifice totuși divulgarea documentului respectiv (Hotărârea din 11 martie 2009, Borax Europe/Comisia, T‑121/05,
EU:T:2009:64
, punctul 37, și Hotărârea din 12 septembrie 2013, Besselink/Consiliul, T‑331/11,
EU:T:2013:419
, punctul 96; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul, C‑39/05 P și C‑52/05 P, Rep.,
EU:C:2008:374
, punctele 48 și 49).
Revine, așadar, instituției care a refuzat accesul la un document obligația de a oferi o motivare care să permită să se înțeleagă și să se verifice, pe de o parte, dacă documentul solicitat se încadrează în mod efectiv în domeniul vizat de excepția invocată și, pe de altă parte, dacă nevoia de protecție care rezultă din excepția menționată este reală (Hotărârea din 26 aprilie 2005, Sison/Consiliul, T‑110/03, T‑150/03 și T‑405/03, Rec.,
EU:T:2005:143
, punctul 61, Hotărârea NLG/Comisia, punctul 30 de mai sus,
EU:T:2011:235
, punctul 83, și Hotărârea Besselink/Consiliul, punctul 31 de mai sus,
EU:T:2013:419
, punctul 99; a se vedea de asemenea în acest sens și prin analogie Hotărârea Interporc/Comisia, punctul 30 de mai sus,
EU:C:2003:125
, punctul 56 și jurisprudența citată).
În speță, din motivele deciziilor atacate, astfel cum sunt rezumate la punctele 9-16 de mai sus, reiese că Comisia a întemeiat respingerile cererilor de acces pe excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Pe de o parte, aceasta a considerat, în esență, că divulgarea în acest stadiu a documentelor solicitate ar aduce gravă atingere proceselor decizionale legate de adoptarea unor propuneri legislative privind inspecțiile și, respectiv, supravegherea în domeniul mediului (decizia din 1 aprilie 2014) și accesul la justiție în domeniul mediului (decizia din3 aprilie 2014). Ea a insistat, în această privință, atât asupra obiectului și rolului evaluării impactului în contextul unui astfel de proces, cât și asupra necesității de a proteja, în esență, spațiul său de reflecție și de negociere, precum și asupra faptului că discuțiile referitoare la aceste două domenii erau în curs de mult timp. Pe de altă parte, Comisia a înlăturat existența unui interes public superior care justifică divulgarea, pentru motivul, în esență, că nu era în măsură să determine în ce mod divulgarea ar ajuta persoanele care trăiesc în Uniune să influențeze în mod indirect mediul în care trăiesc, precizând că accesul la justiție în domeniul mediului era deja posibil în fața instanțelor naționale, iar procesele decizionale în curs nu ar urmări decât ameliorarea acestui acces și că, pentru a se ține seama de punctele de vedere ale părților interesate, fusese organizată o consultare publică în anul 2013. Dimpotrivă, potrivit Comisiei, interesul public ar fi mai bine asigurat de posibilitatea de a continua procesele decizionale în cauză în lipsa oricărei presiuni exterioare.
Astfel, mai întâi, din deciziile atacate reiese fără echivoc că, potrivit Comisiei, documentele solicitate erau acoperite de domeniul de aplicare al excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, din moment ce, în esență, erau legate de procesele decizionale care conduceau la adoptarea propunerilor legislative menționate mai sus, iar divulgarea lor ar aduce gravă atingere proceselor menționate.
În această privință, este necesar să se adauge că Comisia nu era obligată să furnizeze motive specifice cu privire la aplicabilitatea însăși a articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 documentelor solicitate. În special, dat fiind că, astfel cum a admis reclamanta în ședință, aceasta nu a contestat deloc, în cererile sale de confirmare, aplicabilitatea acestei dispoziții documentelor solicitate, este necesar să se considere că, la fel cum, potrivit jurisprudenței, articolul 296 TFUE nu poate fi interpretat în sensul că ar impune instituției respective să răspundă în mod detaliat observațiilor formulate de reclamantă cu prilejul procedurii administrative (a se vedea Hotărârea din 15 noiembrie 2012, Al‑Aqsa/Consiliul și Țările de Jos/Al‑Aqsa, C‑539/10 P și C‑550/10 P, Rep.,
EU:C:2012:711
, punctul 141 și jurisprudența citată), această dispoziție nu poate fi interpretată în sensul că Comisia ar fi obligată să înlăture cu titlu preventiv, în motivele deciziilor atacate, orice argument ipotetic susceptibil de a fi opus, la un stadiu ulterior, analizei sale. În consecință, Comisia putea, în deciziile atacate, să se limiteze la a expune în mod pozitiv motivele pentru care considera că articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 era aplicabil, fără a fi obligată să respingă sau să critice alte interpretări eventuale ale acestei dispoziții (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 10 mai 1960, Barbara și alții/Înalta Autoritate, 3/58-18/58, 25/58 și 26/58, Rec.,
EU:C:1960:18
, p. 411).
În continuare, trebuie să se observe că din motivele deciziilor atacate reiese că, conform jurisprudenței citate la punctele 31 și 32 de mai sus, Comisia a furnizat o motivare clară și comprehensibilă a motivelor pentru care considera, pe de o parte, că accesul la documentele solicitate ar aduce atingere interesului protejat de excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 și, pe de altă parte, că nu exista un interes public superior care să justifice totuși divulgarea acestora.
În sfârșit, având în vedere jurisprudența citată la punctul 30 de mai sus, trebuie să se adauge că, astfel cum reiese în mod clar din înscrisurile reclamantei și, mai precis, din argumentele pe care aceasta le expune în cadrul primului aspect al motivului unic, motivarea deciziilor atacate i‑a permis să înțeleagă motivele respingerii cererilor de acces și să își pregătească acțiunile. În plus, această motivare este de asemenea suficientă pentru a permite Tribunalului să își exercite controlul.
Având în vedere ceea ce precedă, este necesar să se concluzioneze că deciziile atacate sunt suficient motivate.
Prin urmare, al doilea aspect al motivului unic trebuie să fie respins ca nefondat.
Cu privire la primul aspect al motivului unic, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001
În susținerea primul aspect al motivului unic, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, reclamanta a invocat inițial trei critici, care erau în esență întemeiate, prima, invocată cu titlu principal, pe inaplicabilitatea excepției prevăzute la această dispoziție documentelor solicitate, a doua, invocată în subsidiar, pe inexistența unui risc de gravă atingere adusă proceselor decizionale și, a treia, invocată cu titlu încă mai subsidiar, pe existența unui interes public superior care justifică divulgarea documentelor solicitate.
În ședință, ca răspuns la o întrebare adresată de Tribunal, reclamanta a renunțat la prima critică invocată în înscrisurile sale, aspect de care s‑a luat act în procesul‑verbal al ședinței.
În aceste condiții, este necesar să analizăm în mod succesiv a doua și a treia critică invocate de reclamantă.
Cu privire la a doua critică, întemeiată pe inexistența unui risc de gravă atingere adusă proceselor decizionale
Reclamanta susține, în esență, că deciziile atacate sunt viciate de o eroare de drept în măsura în care Comisia a concluzionat în mod eronat că există un risc de gravă atingere adusă proceselor decizionale în sensul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
Mai precis, în primul rând, reclamanta arată că documentele solicitate, întocmite de Comisie în calitatea sa de legiuitor și care joacă un rol important în procesul legislativ, ar trebui să facă obiectul unui acces mai larg și să fie direct accesibile, în cea mai mare măsură posibilă.
În al doilea rând, reclamanta consideră că evaluarea impactului este caracterizată de transparența și de consultarea părților interesate.
În al treilea rând, reclamanta consideră că divulgarea documentelor solicitate nu aduce, în mod vădit, atingere proceselor decizionale, ci ar fi, dimpotrivă, susceptibilă să le favorizeze. În această privință, mai întâi, motivele care figurează în deciziile atacate ar fi de ordin pur general și ipotetic. În continuare, argumentele Comisiei întemeiate pe faptul că divulgarea ar limita marja sa de manevră și ar reduce capacitatea sa de a obține compromisuri ar fi lipsite de pertinență, iar marja sa de manevră în elaborarea raportului de evaluare a impactului ar fi, în orice caz, mai mică decât în procesul decizional însuși. Pe de altă parte, în afara faptului că opinia publică ar fi în măsură să înțeleagă că o propunere poate fi modificată, Comisia nu ar fi demonstrat că divulgarea era efectiv susceptibilă să genereze o presiune publică de natură să facă să eșueze procesele legislative. În plus, documentele solicitate, care ar conține informații de natură în esență factuală, nu pot fi calificate drept sensibile numai din cauza faptului că privesc un punct controversat din punct de vedere politic. În această privință, reclamanta adaugă în memoriile în replică că, în orice caz, dacă documentele solicitate ar conține informații sensibile, un acces parțial ar putea fi autorizat în temeiul articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001. În cauza T‑424/14, sensibilitatea politică a chestiunii și posibilele divergențe de puncte de vedere dintre statele membre nu ar avea legătură cu interpretarea strictă a excepției; în cauza T‑425/14, Comisia ar afirma în mod eronat că factorii de influență externă ar afecta calitatea controlului asupra statelor membre. În sfârșit, simplul fapt că procesele decizionale s‑ar afla într‑un stadiu precoce ar fi insuficient.
În al patrulea rând, în memoriile în replică, drept răspuns la argumentele Comisiei, pe de o parte, reclamanta se opune recunoașterii unei prezumții generale, pentru motivul că o astfel de prezumție ar fi lipsită de orice temei în dreptul Uniunii și ar fi în contradicție totală cu principiul transparenței. Pe de altă parte, reclamanta arată că, solicitând accesul la documente, ea nici nu a încercat să aducă atingere proceselor decizionale ale Comisiei, nici nu a urmărit un interes privat și că interesele urmărite prin cererile sale de acces erau recunoscute printr‑o decizie a Ombudsmanului European.
Comisia răspunde, în esență, că trebuie să se recunoască existența unei prezumții generale în temeiul căreia accesul la documentele solicitate putea fi refuzat în speță și că, în orice caz, ea nu a săvârșit nicio eroare concluzionând în sensul existenței unui risc de gravă atingere adusă proceselor decizionale.
Cu titlu introductiv, în primul rând, trebuie să se constate că, în deciziile atacate, Comisia a întemeiat respingerea cererilor de acces pe excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Conform acestei dispoziții, accesul la un document întocmit de o instituție pentru uzul său intern sau primit de o instituție și referitor la o chestiune pentru care instituția nu a luat încă nicio decizie este refuzat în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar aduce gravă atingere procesului decizional al acestei instituții, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
În al doilea rând, documentele solicitate intră în domeniul de aplicare al excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, aspect pe care reclamanta nu îl mai contestă (a se vedea punctul 41 de mai sus). Astfel, aceste documente au fost întocmite în cadrul a două evaluări de impact desfășurate în vederea a două procese decizionale ale Comisiei referitoare la inițiative politice care trebuie angajate în materia accesului la justiție în domeniul mediului (cauza T‑424/14) și, respectiv, a inspecțiilor și a supravegherii în același domeniu (cauza T‑425/14). Este cert că aceste procese decizionale erau în curs la momentul la care Comisia a adoptat deciziile atacate.
În al treilea rând, din deciziile atacate reiese că Comisia a considerat că divulgarea documentelor solicitate era susceptibilă să aducă gravă atingere proceselor decizionale în curs, care se aflau într‑un stadiu precoce și sensibil. Această concluzie este întemeiată pe mai multe motive. În primul rând, Comisia a estimat că divulgarea menționată ar aduce atingere marjei sale de manevră, precum și capacității sale de a contribui la căutarea unui compromis. În al doilea rând, Comisia a subliniat că era necesar să se păstreze un climat de încredere în timpul proceselor de discuție și de negociere în vederea elaborării de propuneri politice. Or, în opinia acesteia, divulgarea documentelor solicitate ar genera un risc de presiuni exterioare susceptibile să afecteze procesele delicate în curs. În această privință, Comisia, pe de altă parte, a insistat asupra faptului că trebuia, conform articolului 17 alineatele (1) și (3) TUE, să promoveze interesul general și să își îndeplinească sarcinile în mod absolut independent. În al treilea rând, pe de o parte, în decizia din 1 aprilie 2014 (cauza T‑425/14), Comisia a pus accentul pe faptul că inspecțiile și supravegherea în domeniul mediului constituiau un element‑cheie al punerii în aplicare de politici publice, că discuția trebuia protejată de factorii de influență externă, din moment ce o astfel de influență ar afecta calitatea controlului asupra statelor membre, și că instituțiile se pronunțaseră asupra acestei chestiuni din anul 2001. Pe de altă parte, în decizia din 3 aprilie 2014 (cauza T‑424/14), Comisia a insistat asupra naturii sensibile din punct de vedere politic a chestiunii accesului la justiție în domeniul mediului, pe posibilele divergențe de puncte de vedere dintre statele membre și pe faptul că se scurseseră zece ani de la Propunerea de directivă din 2003.
Rezultă astfel din lectura motivelor deciziilor atacate că Comisia s‑a întemeiat pe considerații de ordin general care sunt întemeiate, în esență, pe de o parte, pe protecția spațiului său de reflecție, a marjei sale de manevră, a independenței sale, precum și a climatului de încredere în cursul discuțiilor și, pe de altă parte, pe riscul unor presiuni exterioare de natură să afecteze derularea discuțiilor și a negocierilor în curs. Comisia s‑a întemeiat de asemenea pe considerații mai specifice referitoare la cele două procese decizionale în curs, legate în special de stadiul precoce și delicat al acestora, de faptul că aspectele discutate făceau obiectul unei reflecții de mult timp și de importanța acestor aspecte, precum și, în decizia din 3 aprilie 2014 (cauza T‑424/14), de natura sensibilă a problematicii legate de accesul la justiție în domeniul mediului și de existența unor posibile divergențe de puncte de vedere între statele membre. În schimb, nu reiese deloc din deciziile atacate că Comisia ar fi efectuat o examinare individuală și concretă a documentelor solicitate.
Reclamanta contestă temeinicia acestor motive ale deciziilor atacate întrucât, în esență, acestea ar fi de ordin pur general și ipotetic și nu ar fi de natură să stabilească existența unui risc de gravă atingere adusă proceselor decizionale ale Comisiei. Aceasta din urmă invită, în schimb, Tribunalul să recunoască existența unei prezumții generale în temeiul căreia ea putea, în deciziile atacate, să refuze accesul la documentele solicitate.
În aceste condiții, este necesar să se examineze argumentele Comisiei prin care se urmărește să se stabilească existența unei prezumții generale în temeiul căreia această instituție ar putea refuza accesul la documente privind, ca și documentele solicitate, o evaluare a impactului aferentă unui proces decizional în curs, înainte de a aprecia legalitatea deciziilor atacate.
– Cu privire la existența unei prezumții generale de respingere a accesului la documentele solicitate
Trebuie amintit că, în conformitate cu considerentul (1) al Regulamentului nr. 1049/2001, acesta se înscrie în intenția exprimată la articolul 1 al doilea paragraf TUE de a marca o nouă etapă în procesul de creare a unei uniuni din ce în ce mai strânse între popoarele Europei, în care deciziile sunt luate în modul cel mai transparent posibil și cât mai aproape de cetățean. Astfel cum se amintește în considerentul (2) al regulamentului respectiv, dreptul de acces public la documentele instituțiilor este legat de caracterul democratic al acestora din urmă (Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, punctul 31 de mai sus,
EU:C:2008:374
, punctul 34, Hotărârea din 21 septembrie 2010, Suedia și alții/API și Comisia, C‑514/07 P, C‑528/07 P și C‑532/07 P, Rep.,
EU:C:2010:541
, punctul 68, Hotărârea din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia, C‑506/08 P, Rep.,
EU:C:2011:496
, punctul 72, Hotărârea din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe, C‑280/11 P, Rep.,
EU:C:2013:671
, punctul 27, și Hotărârea din 27 februarie 2014, Comisia/EnBW, C‑365/12 P, Rep.,
EU:C:2014:112
, punctul 61).
În acest sens, Regulamentul nr. 1049/2001 urmărește, astfel cum arată considerentul (4) și articolul 1 din acesta, să confere publicului un drept de acces cât mai larg posibil la documentele instituțiilor (Hotărârea Sison/Consiliul, punctul 30 de mai sus,
EU:C:2007:75
, punctul 61, Hotărârea din 18 decembrie 2007, Suedia/Comisia, C‑64/05 P, Rep.,
EU:C:2007:802
, punctul 53, Hotărârea Suedia și alții/API și Comisia, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2010:541
, punctul 69, și Hotărârea Consiliul/Access Info Europe, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2013:671
, punctul 28).
Acest drept este totuși condiționat de anumite limite fondate pe considerente de interes public sau privat (Hotărârea Sison/Consiliul, punctul 30 de mai sus,
EU:C:2007:75
, punctul 62). Mai exact și conform considerentului (11) al Regulamentului nr. 1049/2001, acesta prevede la articolul 4 un regim de excepții care autorizează instituțiile să respingă cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului acestuia din urmă ar putea aduce atingere unuia dintre interesele protejate prin acest articol (Hotărârea Suedia și alții/API și Comisia, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2010:541
, punctele 70 și 71, Hotărârea Suedia/MyTravel și Comisia, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2011:496
, punctul 74, și Hotărârea Consiliul/Access Info Europe, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2013:671
, punctul 29).
Din moment ce astfel de excepții derogă de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documente, ele trebuie interpretate și aplicate în mod strict (a se vedea Hotărârea Sison/Consiliul, punctul 30 de mai sus,
EU:C:2007:75
, punctul 63 și jurisprudența citată, Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, punctul 31 de mai sus,
EU:C:2008:374
, punctul 36 și jurisprudența citată, și Hotărârea Consiliul/Access Info Europe, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2013:671
, punctul 30 și jurisprudența citată).
Conform principiului strictei interpretări, în cazul în care instituția în cauză decide să refuze accesul la un document a cărui comunicare îi este solicitată, acesteia îi revine în principiu obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la acest document ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de o excepție prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 pe care această instituție o invocă. În plus, riscul unei astfel de atingeri trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic (a se vedea Hotărârea Suedia/MyTravel și Comisia, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2011:496
, punctul 76 și jurisprudența citată, Hotărârea Consiliul/Access Info Europe, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2013:671
, punctul 31). Simplul fapt că un document privește un interes protejat de o excepție nu poate fi suficient pentru a justifica aplicarea acesteia din urmă (Hotărârea din 13 aprilie 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisia, T‑2/03, Rec.,
EU:T:2005:125
, punctul 69, și Hotărârea din 7 iunie 2011, Toland/Parlamentul, T‑471/08, Rep.,
EU:T:2011:252
, punctul 29; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea Comisia/EnBW, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2014:112
, punctul 64).
Astfel, aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 presupune să se fi dovedit faptul că accesul la documentul în cauză, întocmit de o instituție pentru uzul său intern, putea aduce atingere în mod concret și efectiv protecției procesului decizional al instituției și că acest risc de a aduce atingere interesului protejat era previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic (Hotărârea Toland/Parlamentul, punctul 59 de mai sus,
EU:T:2011:252
, punctul 70).
În plus, pentru a face obiectul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, atingerea adusă procesului decizional trebuie să fie gravă. Astfel, aceasta este gravă în special atunci când divulgarea conținutului documentelor în cauză are un impact important asupra procesului decizional. Aprecierea gravității depinde de toate circumstanțele cauzei, mai ales de efectele negative asupra procesului decizional invocate de instituție legate de divulgarea conținutului documentelor respective (Hotărârea din 18 decembrie 2008, Muñiz/Comisia, T‑144/05,
EU:T:2008:596
, punctul 75, Hotărârea Toland/Parlamentul, punctul 59 de mai sus,
EU:T:2011:252
, punctul 71, și Hotărârea din 9 septembrie 2014, MasterCard și alții/Comisia, T‑516/11,
EU:T:2014:759
, punctul 62).
Cu toate acestea, trebuie să se arate că această jurisprudență nu poate fi interpretată ca impunând instituțiilor să prezinte elemente de probă prin care să se stabilească existența unui asemenea risc. Potrivit jurisprudenței, este suficient, în această privință, ca decizia atacată să cuprindă elemente tangibile care să permită să se conchidă că riscul de atingere adusă procesului decizional era, la data adoptării acesteia, previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic, menționând în special existența, la această dată, a unor motive obiective care să permită să se prevadă în mod rezonabil că asemenea atingeri ar apărea în caz de divulgare a documentelor solicitate de reclamantă (Hotărârea din 11 decembrie 2014, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Comisia, T‑476/12, atacată cu recurs,
EU:T:2014:1059
, punctul 71; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea Toland/Parlamentul, punctul 59 de mai sus,
EU:T:2011:252
, punctele 78 și 79).
Cu toate acestea, în pofida jurisprudenței citate în special la punctul 59 de mai sus, Curtea a recunoscut posibilitatea instituției în cauză de a se întemeia pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente, considerații de ordin general similare fiind susceptibile să se aplice cererilor de divulgare cu privire la documente de aceeași natură (Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, punctul 31 de mai sus,
EU:C:2008:374
, punctul 50; a se vedea de asemenea Hotărârea Consiliul/Access Info Europe, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2013:671
, punctul 72 și jurisprudența citată, și Hotărârea Comisia/EnBW, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2014:112
, punctul 65 și jurisprudența citată).
Astfel, Curtea a recunoscut existența unor prezumții generale de respingere a cererii de acces la documente în cinci situații, și anume în ceea ce privește documentele din dosarul administrativ aferent unei proceduri de control al ajutoarelor de stat (Hotărârea din 29 iunie 2010, Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, Rep.,
EU:C:2010:376
, punctul 61), documentele care au făcut obiectul unui schimb între Comisie și părțile care fac notificarea sau terți în cadrul unei proceduri de control al operațiunilor de concentrare între întreprinderi (Hotărârea din 28 iunie 2012, Comisia/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, Rep.,
EU:C:2012:393
, punctul 123, și Hotărârea Comisia/Agrofert Holding, C‑477/10 P, Rep.,
EU:C:2012:394
, punctul 64), memoriile prezentate de o instituție în cadrul unei proceduri jurisdicționale (Hotărârea Suedia și alții/API și Comisia, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2010:541
, punctul 94), documentele aferente unei proceduri în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în faza procedurii precontencioase a acesteia (Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia, C‑514/11 P et C‑605/11 P, Rep.,
EU:C:2013:738
, punctul 65), precum și documentele care figurează într‑un dosar privind o procedură de aplicare a articolului 101 TFUE (Hotărârea Comisia/EnBW, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2014:112
, punctul 93).
Tribunalul a recunoscut existența unor prezumții generale în trei situații suplimentare, și anume în ceea ce privește ofertele ofertanților într‑o procedură de achiziții publice în cazul unei cereri de acces formulate de un alt ofertant (Hotărârea din 29 ianuarie 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 și T‑532/10, Rep.,
EU:T:2013:38
, punctul 101), documentele referitoare la o procedură numită „EU Pilot” (Hotărârea din 25 septembrie 2014, Spirlea/Comisia, T‑306/12, Rep., atacată cu recurs,
EU:T:2014:816
, punctul 63), precum și documentele transmise, în temeiul articolului 11 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele [101 TFUE] și [102 TFUE] (
JO L 1, p. 1
, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167), de autoritățile naționale de concurență Comisiei (Hotărârea din 12 mai 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Comisia, T‑623/13, Rep.,
EU:T:2015:268
, punctul 64).
Pe de o parte, reiese din jurisprudența citată la punctele 64 și 65 de mai sus că, pentru ca o prezumție generală să fie opusă în mod valabil persoanei care solicită accesul la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, este necesar ca documentele solicitate să facă parte din aceeași categorie de documente sau să fie de aceeași natură (a se vedea în acest sens Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, punctul 31 de mai sus,
EU:C:2008:374
, punctul 50, Hotărârea Consiliul/Access Info Europe, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2013:671
, punctul 72 și jurisprudența citată, și Hotărârea Comisia/EnBW, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2014:112
, punctul 65 și jurisprudența citată).
Pe de altă parte, din această jurisprudență rezultă că aplicarea unor prezumții generale este dictată în principal de necesitatea imperativă de a se asigura funcționarea corectă a procedurilor în discuție și de a se garanta că obiectivele acestora nu sunt compromise. Astfel, recunoașterea unei prezumții generale poate fi întemeiată pe incompatibilitatea accesului la documente din cadrul anumitor proceduri cu buna desfășurare a acestora și pe riscul de a se aduce atingere acestora, înțelegându‑se că prezumțiile generale permit menținerea integrității desfășurării procedurii, limitând ingerința unor terțe părți (a se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Wathelet prezentate în cauza LPN și Finlanda/Comisia, C‑514/11 P și C‑605/11 P, Rep.,
EU:C:2013:528
, punctele 66, 68, 74 și 76, și Hotărârea Spirlea/Comisia, punctul 65 de mai sus, atacată cu recurs,
EU:T:2014:816
, punctele 57 și 58). Aplicarea unor norme specifice prevăzute de un act juridic referitor la o procedură desfășurată în fața unei instituții a Uniunii pentru nevoile căreia au fost prezentate documentele solicitate este unul dintre criteriile de natură să justifice recunoașterea unei prezumții generale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 iunie 2015, McCullough/Cedefop, T‑496/13,
EU:T:2015:374
, punctul 91 și jurisprudența citată; a se vedea de asemenea în acest sens Concluziile avocatului general Cruz Villalón prezentate în cauza Consiliul/Access Info Europe, C‑280/11 P, Rep.,
EU:C:2013:325
, punctul 75).
În speță, în primul rând, trebuie să se determine dacă documentele solicitate fac parte din aceeași categorie sau sunt de aceeași natură.
În această privință, mai întâi, trebuie amintit că, astfel cum a precizat Comisia în ședință, fără ca reclamanta să conteste, documentele solicitate sunt constituite din proiecte de raport de evaluare a impactului, dintr‑un raport de evaluare a impactului finalizat după un aviz pozitiv al comitetului pentru transmitere spre consultare interservicii, precum și din avize ale comitetului cu privire la aceste proiecte. Aceste documente se înscriu în realizarea a două evaluări de impact referitoare, una, la accesul la justiție în domeniul mediului și, cealaltă, la revizuirea cadrului legal al inspecțiilor și al supravegherii în același domeniu.
În continuare, este necesar să se arate că Orientările cu privire la evaluarea impactului, adoptate la 15 ianuarie 2009 de Comisie (denumite în continuare „orientările”), definesc evaluarea impactului după cum urmează:
„Evaluarea impactului este un ansamblu de etape logice care trebuie urmate cu ocazia pregătirii unor propuneri [politice]. Este un proces în cursul căruia sunt reunite, pentru factorii de decizie politici, informații cu privire la avantajele și inconvenientele opțiunilor politice posibile, prin intermediul unei examinări a impactelor lor potențiale. Rezultatele acestui proces sunt rezumate și prezentate în raportul de [evaluare a impactului].
[…]
Realizarea unei [evaluări de impact] este un element‑cheie în elaborarea de propuneri de către Comisie, iar colegiul comisarilor va ține seama de raportul de [evaluare a impactului] atunci când va lua deciziile. E[valuarea impactului] ajută decizia, însă nu o înlocuiește: adoptarea unei propuneri politice rămâne în continuare o decizie politică adoptată numai de colegiu.”
În sfârșit, din orientări reiese că evaluarea impactului este efectuată în mai multe etape. Acestea cuprind în special redactarea unui proiect de raport de evaluare a impactului, supunerea sa spre avizare comitetului, finalizarea sa în lumina recomandărilor acestuia din urmă, transmiterea sa spre consultare interservicii în cadrul Comisiei, stadiu în care proiectul de raport poate încă face obiectul unor modificări substanțiale care necesită un nou aviz al comitetului, și, în sfârșit, transmiterea sa către colegiul comisarilor.
În lumina acestor elemente, este necesar să se considere că documentele solicitate, întrucât se înscriu în realizarea a două evaluări de impact, intră în aceeași categorie de documente, astfel încât condiția enunțată la punctul 66 de mai sus este îndeplinită.
Această concluzie nu este repusă în discuție de argumentul, invocat de reclamantă în ședință, potrivit căruia cererile de acces formulate de aceasta din urmă nu constituiau „cereri globale” și nu vizau un ansamblu de documente.
Desigur, Curtea a subliniat că toate cauzele în care s‑au pronunțat hotărârile citate la punctul 64 de mai sus erau caracterizate de faptul că cererea de acces în discuție viza nu un singur document, ci un ansamblu de documente, și a precizat că, în acest tip de situație, recunoașterea unei prezumții generale de refuz al accesului permitea instituției în cauză să trateze o cerere globală și să răspundă la aceasta în mod corespunzător (a se vedea Hotărârea Comisia/EnBW, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2014:112
, punctele 67-69 și jurisprudența citată).
Cu toate acestea, reiese din jurisprudență că un criteriu calitativ, precum și un criteriu cantitativ, și anume faptul că documentele solicitate privesc aceeași procedură, în speță două proceduri de elaborare de evaluări de impact, determină aplicarea prezumției generale de refuz al accesului (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia, punctul 64 de mai sus,
EU:C:2013:738
, punctul 45 și jurisprudența citată), iar nu, astfel cum susține în esență reclamanta, doar un criteriu cantitativ, și anume numărul mai mult sau mai puțin ridicat de documente vizate prin cererile sale de acces (a se vedea în acest sens Hotărârea Spirlea/Comisia, punctul 65 de mai sus, atacată cu recurs,
EU:T:2014:816
, punctul 75).
În al doilea rând, trebuie să se constate că nu există un text legislativ care să reglementeze în mod specific modalitățile de acces la documentele solicitate, după cum Comisia a admis, de altfel, ca răspuns la o întrebare adresată de Tribunal în ședință.
Cu toate acestea, ținând seama de considerațiile emise la punctul 67 de mai sus, este necesar să se arate că, contrar a ceea ce reclamanta a invocat în ședință, această împrejurare nu este ea însăși de natură să justifice excluderea oricărei posibilități de a recunoaște existența unei prezumții generale pe baza căreia poate fi refuzat accesul la documentele solicitate.
Dimpotrivă, în speță, este necesar să se considere că o astfel de prezumție generală se impune având în vedere normele care reglementează pregătirea și elaborarea de către Comisie de propuneri politice, inclusiv, dacă este cazul, de propuneri de acte legislative.
În această privință, în primul rând, pe de o parte, este important să se sublinieze că, conform articolului 17 alineatele (1)-(3) TUE:
„(1)   Comisia promovează interesul general al Uniunii și ia inițiativele corespunzătoare în acest scop. […]
(2)   Actele legislative ale Uniunii pot fi adoptate numai la propunerea Comisiei, cu excepția cazului în care tratatele prevăd altfel. Celelalte acte se adoptă la propunerea Comisiei, în cazul în care tratatele prevăd acest lucru.
(3)   […]
Comisia își exercită responsabilitățile în deplină independență. […]”
Pe de altă parte, trebuie amintit că, în domeniile care intră, precum politica Uniunii în domeniul mediului conform articolului 192 alineatul (1) TFUE și sub rezerva excepțiilor instituite la alineatul (2) al acestei dispoziții, în domeniul de aplicare al procedurii legislative ordinare, astfel cum este definită la articolul 289 alineatul (1) TFUE și la articolul 294 TFUE, Comisia prezintă, conform articolului 294 alineatul (2) TFUE, o propunere Parlamentului European și Consiliului Uniunii Europene. Prin această propunere se declanșează procedura legislativă menționată.
Puterea de inițiativă legislativă recunoscută Comisiei de aceste dispoziții implică faptul că revine acestei instituții sarcina de a decide dacă prezintă sau nu prezintă o propunere de act legislativ, cu excepția cazului în care ar avea obligația, potrivit dreptului Uniunii, să prezinte o astfel de propunere. În temeiul acestei puteri, în cazul prezentării unei propuneri de act legislativ, revine de asemenea Comisiei, care, conform articolului 17 alineatul (1) TUE, promovează interesul general al Uniunii și ia inițiativele corespunzătoare în acest scop, sarcina de a determina obiectul, finalitatea, precum și conținutul respectivei propuneri (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 aprilie 2015, Consiliul/Comisia, C‑409/13, Rep.,
EU:C:2015:217
, punctul 70).
Astfel, Comisiei, care promovează interesul general și își exercită responsabilitățile în deplină independență, i s‑a conferit atribuția de a identifica interesul general al tuturor statelor membre și de a propune soluțiile adecvate pentru a‑l îndeplini (a se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Jääskinen prezentate în cauza Consiliul/Comisia, C‑409/13, Rep.,
EU:C:2014:2470
, punctul 43).
Prin urmare, atunci când Comisia pregătește și elaborează propuneri politice, îi revine sarcina de a veghea să acționeze în mod absolut independent și ca propunerile ei să se înscrie exclusiv în interesul general.
În mod corelativ, este necesar ca această instituție să fie în măsură să acționeze, în acest stadiu, în mod absolut independent și în serviciul interesului general.
În al doilea rând, trebuie să se observe că, atunci când pregătește și elaborează propuneri politice, Comisia se poate baza, precum în speță, pe evaluări de impact întocmite în vederea pregătirii și a elaborării unor astfel de propuneri.
În această privință, pe de o parte, evaluarea impactului, care constituie, potrivit orientărilor, „un instrument‑cheie care permite să se vegheze ca inițiativele Comisiei și legislația [Uniunii] să fie elaborate pornind de la informații transparente, complete și echilibrate”, se integrează, după cum reiese, de altfel, din definiția sa în aceste orientări, astfel cum este expusă la punctul 70 de mai sus, în pregătirea de către Comisie de propuneri politice, inclusiv legislative.
În special, evaluarea impactului permite regruparea informațiilor pe baza cărora Comisia va putea aprecia printre altele oportunitatea, necesitatea, natura și conținutul unor astfel de propuneri.
În acest scop, raportul de evaluare a impactului cuprinde, potrivit orientărilor, printre altele, secțiuni care privesc „opțiuni politice”, „analiza efectelor” și o „comparație a opțiunilor”.
În consecință, contrar argumentelor reclamantei, raportul de evaluare a impactului nu poate fi considerat ca fiind limitat la determinarea numai a cadrului factual al procesului de pregătire și de elaborare de propuneri politice.
Pe de altă parte, trebuie să se adauge că realizarea de evaluări de impact permite Comisiei să se asigure cu privire la respectarea dispozițiilor articolului 11 alineatul (3) TUE, în temeiul căruia, „[î]n vederea asigurării coerenței și a transparenței acțiunilor Uniunii, [această instituție] procedează la ample consultări ale părților interesate”.
Astfel, evaluarea impactului este realizată, astfel cum reiese din Orientări, cu urmarea unei proceduri compuse din mai multe faze. În special, în urma unei faze de pregătire, realizarea unei astfel de evaluări necesită o consultare a părților interesate și a experților.
Astfel, se prevede în orientări că evaluarea impactului „ia în considerare contribuțiile unui mare număr de părți interesate externe, în conformitate cu politica de transparență și de deschidere față de instituții și de societatea civilă desfășurată de Comisie”, raportul de evaluare a impactului expunând rezultatele consultării și în special diferitele avize exprimate și modul în care au fost luate în considerare. Pe baza rezultatelor acestei consultări este redactat un proiect de raport de evaluare a impactului, care este ulterior transmis pentru aviz comitetului și finalizat în urma observațiilor acestuia din urmă înainte de a fi supus consultării interservicii, iar ulterior colegiului comisarilor.
În consecință, desigur, prin organizarea unei consultări publice, evaluarea impactului se înscrie, după cum părțile sunt de acord în cele din urmă, într‑un obiectiv de transparență și de deschidere a procesului decizional al Comisiei care urmărește pregătirea și elaborarea de propuneri politice și într‑un obiectiv de participare a părților interesate la procesul menționat.
Cu toate acestea, ținând seama în special de considerațiile emise la punctele 79-84 de mai sus, este necesar să se arate că, odată ce părțile interesate au fost consultate, iar informațiile necesare au fost strânse în cadrul realizării unei evaluări a impactului, Comisia trebuie, astfel cum invocă în esență, să fie în măsură să decidă – pe baza acestor elemente, cu deplină independență, în interesul general și fără presiune externă sau influență din partea terților – cu privire la inițiativele politice care trebuie propuse.
Această considerație se impune cu atât mai mult în vederea menținerii substanței puterii de inițiativă acordate de tratate Comisiei și capacității sale de a aprecia în deplină independență oportunitatea unei propuneri politice. Mai precis, este important, astfel, să se protejeze puterea de inițiativă menționată de orice influență a intereselor publice sau private care ar încerca, în afara consultărilor organizate, să constrângă Comisia să adopte o inițiativă politică, să o modifice, chiar să renunțe la aceasta și care ar prelungi, chiar ar complica astfel discuția în cadrul acestei instituții.
Or, din moment ce raportul de evaluare a impactului cuprinde, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 88 de mai sus, o comparație a diferitor opțiuni politice imaginate în acest stadiu, divulgarea acestui raport, chiar dacă în stare de proiect, precum și a avizelor emise de comitet în această privință cuprinde un risc crescut ca terții să încerce, în afara consultării publice organizate de Comisie, să exercite în mod intenționat o influență asupra alegerii de către Comisie a unei opțiuni politice și a sensului propunerii politice pe care aceasta este obligată să o adopte. Aceleași persoane sau organisme care au depus observații cu ocazia consultării publice, dacă ar avea acces imediat la documentele evaluării impactului, ar putea prezenta noi observații sau critici ale opțiunilor și ipotezelor imaginate, susținând în mod precis că punctul lor de vedere nu a fost suficient sau în mod corespunzător luat în considerare, în timp ce Comisia trebuie să poată beneficia, după faza publică de consultare, de un spațiu de reflecție autonom, îndepărtat temporar de influențele și de presiunile externe de orice natură.
În lumina considerațiilor care precedă, este necesar să se concluzioneze că, în scopul aplicării excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, Comisia este îndreptățită să prezume, fără a proceda la o examinare concretă și individuală a fiecăruia dintre documentele întocmite în cadrul pregătirii unei evaluări a impactului, că divulgarea conținutului acestor documente aduce, în principiu, gravă atingere procesului său decizional de elaborare a unei propuneri politice.
În această privință, în primul rând, în ceea ce privește durata în care această prezumție generală poate acționa, pe de o parte, trebuie să se observe că, potrivit orientărilor, raportul de evaluare a impactului și avizul comitetului sunt publicate, împreună cu propunerea politică, pe internet în urma adoptării lor de colegiul comisarilor. Pe de altă parte, se precizează în orientări că, chiar și în ipoteza în care s‑ar ajunge la concluzia că nu este necesar să se prezinte o inițiativă politică, un raport de evaluare a impactului care explică motivele pentru care s‑a decis să nu se acționeze este întocmit, examinat de comitet și publicat pe internet în calitate de document de lucru.
În lumina acestor elemente, este necesar să se considere că prezumția generală reținută la punctul 97 de mai sus este susceptibilă să se aplice atât timp cât Comisia nu a luat o decizie în privința unei eventuale propuneri politice, cu alte cuvinte până ca o inițiativă politică să fie, după caz, adoptată sau abandonată.
În al doilea rând, prezumția generală recunoscută la punctul 97 de mai sus se aplică indiferent de natura – legislativă sau alta – a propunerii făcute, dacă este cazul, de Comisie.
Desigur, astfel cum observă reclamanta, considerațiile întemeiate pe principiul accesului cel mai larg posibil al publicului la documentele instituțiilor și, în mod corelativ, interpretarea restrictivă a excepțiilor prevăzute în Regulamentul nr. 1049/2001 sunt, potrivit jurisprudenței, de o deosebită pertinență atunci când instituția respectivă acționează în calitatea sa de legiuitor, astfel cum rezultă din considerentul (6) al Regulamentului nr. 1049/2001, potrivit căruia un acces mai larg la documente trebuie să fie autorizat tocmai într‑un astfel de caz. Transparența în această privință contribuie la consolidarea democrației prin faptul că permite cetățenilor să controleze totalitatea informațiilor care au constituit fundamentul unui act legislativ. Astfel, posibilitatea cetățenilor de a cunoaște fundamentele acțiunilor legislative este o condiție a exercitării efective de către aceștia din urmă a drepturilor lor (Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, punctul 31 de mai sus,
EU:C:2008:374
, punctul 46, și Hotărârea din 22 martie 2011, Access Info Europe/Consiliul, T‑233/09, Rep.,
EU:T:2011:105
, punctul 57).
Cu toate acestea, mai întâi, este necesar să se observe că, deși este adevărat că puterea de a propune adoptarea de acte legislative în sensul articolului 289 alineatul (3) TFUE revine, în principiu și sub rezerva unei dispoziții contrare, Comisiei, în conformitate cu dispozițiile articolului 17 alineatul (2) TUE, totuși, conform articolului 14 alineatul (1) TUE și articolului 16 alineatul (1) TUE, Parlamentul și Consiliul sunt cele care exercită, în comun, funcția legislativă. De asemenea, de la articolul 289 alineatele (1)-(3) TFUE reiese că constituie un act legislativ orice act adoptat printr‑o procedură legislativă, cu alte cuvinte, pe de o parte, orice regulament, orice directivă sau orice decizie adoptate în temeiul procedurii legislative ordinare expuse la articolul 294 TFUE în comun de Parlament și Consiliu la propunerea Comisiei și, pe de altă parte, orice regulament, orice directivă sau orice decizie adoptate în temeiul unei proceduri legislative speciale, cu alte cuvinte, după caz, de Parlament cu participarea Consiliului sau de acesta cu participarea Parlamentului.
În consecință, atunci când pregătește sau elaborează o propunere de act, chiar de natură legislativă, Comisia nu acționează ea însăși în calitate de legiuitor, din moment ce, pe de o parte, acest proces de pregătire și de elaborare este în mod necesar un proces prealabil procedurii legislative la modul propriu, cu ocazia căruia, pe de altă parte, natura însăși a actului care trebuie propus trebuie determinată, și din moment ce, pe de altă parte, Parlamentul și Consiliul sunt cele care exercită funcția legislativă.
În continuare, în măsura în care reclamanta face trimitere la articolul 12 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, este necesar să se arate că această dispoziție recunoaște caracterul specific al procesului legislativ și prevede că „documentele legislative, adică documentele întocmite sau primite în cadrul procedurilor de adoptare a actelor cu forță juridică obligatorie pe teritoriul statelor membre sau pentru acestea ar trebui să devină direct accesibile” (Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, punctul 31 de mai sus,
EU:C:2008:374
, punctul 47).
Cu toate acestea, chiar presupunând că documentele solicitate trebuie să fie calificate drept „documente legislative” în sensul articolului 12 alineatul (2) menționat din Regulamentul nr. 1049/2001, este necesar să se arate că această dispoziție se aplică numai „sub rezerva articolelor 4 și 9” din același regulament (a se vedea în acest sens Hotărârea Sison/Consiliul, punctul 30 de mai sus,
EU:C:2007:75
, punctul 41). Or, astfel cum s‑a constatat la punctele 97 și 99 de mai sus, cu ocazia aplicării articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din regulamentul menționat, Comisia este îndreptățită să prezume că divulgarea documentelor solicitate aduce, în principiu, gravă atingere procesului decizional de elaborare a unei propuneri politice, atât timp cât aceasta nu a luat o decizie în acest sens.
În sfârșit și în orice caz, este necesar să se observe că, contrar celor invocate de reclamantă în ședință ca răspuns la o întrebare scrisă pentru răspuns oral adresată de Tribunal, jurisprudența referitoare la accesul la documente nu se opune recunoașterii unor prezumții generale într‑un context legislativ. Astfel, în legătură cu o decizie prin care a fost refuzat accesul la un aviz al Serviciului juridic al Consiliului referitor la o propunere de directivă a acestuia, după ce a amintit jurisprudența citată la punctul 101 de mai sus și specificitatea procesului legislativ din punctul de vedere al articolului 12 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, Curtea, pentru prima dată, a enunțat posibilitatea unei instituții de a se întemeia pe prezumții generale (Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, punctul 31 de mai sus,
EU:C:2008:374
, punctele 46, 47 și 50).
În al treilea rând, este necesar să se considere că, contrar celor susținute de reclamantă în ședință, nici articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului (
JO L 264, p. 13
, Ediție specială, 15/vol. 17, p. 126) nu se opune recunoașterii existenței unei prezumții generale vizate la punctul 97 de mai sus.
Desigur, articolul 6 din Regulamentul nr. 1367/2006, care adaugă la Regulamentul nr. 1049/2001 reguli specifice referitoare la cererile de acces la informații privind mediul (Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia, punctul 64 de mai sus,
EU:C:2013:738
, punctul 79), reafirmă și întărește obligația de strictă interpretare a excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (1) alineatul (2) a doua liniuță și alineatele (3) și (5) din acest regulament. Astfel, reiese de la articolul 6 alineatul (1) a doua teză din Regulamentul nr. 1367/2006 că excepțiile menționate se interpretează în mod restrictiv, ținând seama de interesul public pe care îl prezintă comunicarea, precum și de aspectul dacă informațiile solicitate se referă la emisii în mediu (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 septembrie 2011, LPN/Comisia, T‑29/08, Rep.,
EU:T:2011:448
, punctul 107).
Cu toate acestea, pe de o parte, chiar fără a fi nevoie să se verifice dacă, în speță, documentele solicitate conțin informații care se referă la emisiile în mediu, este necesar să se arate că faptul însuși că articolul 6 alineatul (1) a doua teză din Regulamentul nr. 1367/2006 cuprinde precizări referitoare la interpretarea strictă a excepțiilor de la accesul la documente prevăzute de Regulamentul nr. 1049/2001, fapt care poate avea ca rezultat un acces mai larg la informațiile privind mediul decât accesul la alte informații cuprinse în documente deținute de instituții, nu are o incidență determinantă asupra problemei dacă instituția în cauză trebuie sau nu trebuie să efectueze o examinare concretă și individuală a documentelor sau a informațiilor solicitate (a se vedea în acest sens Hotărârea LPN/Comisia, punctul 108 de mai sus,
EU:T:2011:448
, punctele 107 și 117). Astfel, în conformitate cu aceste principii jurisprudențiale, totalitatea documentelor solicitate poate fi protejată în calitate de categorie.
Pe de altă parte, în măsura în care reclamanta s‑a referit, în acest context, la determinarea existenței unui interes public superior, este necesar să se facă trimitere la analiza, în continuare, a celei de a treia critici invocate de această parte.
Rezultă că niciunul dintre argumentele invocate de reclamantă nu este de natură să invalideze concluzia trasă de la punctul 97 de mai sus, referitoare la existența unei prezumții generale.
Prin urmare, în lumina acestei prezumții generale trebuie analizată legalitatea deciziilor atacate, în măsura în care Comisia a considerat că divulgarea documentelor solicitate ar aduce gravă atingere proceselor sale decizionale.
– Cu privire la legalitatea deciziilor atacate, în măsura în care Comisia constată existența unui risc de gravă atingere adusă proceselor decizionale
Astfel, după cum reiese de la punctele 97 și 99 de mai sus, în scopul aplicării excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, Comisia este îndreptățită să prezume, fără a efectua o examinare concretă și individuală a fiecăruia dintre documentele întocmite în cadrul pregătirii unei evaluări a impactului, că divulgarea acestor documente aduce, în principiu, gravă atingere procesului său decizional de elaborare a unei propuneri politice, atât timp cât nu a luat o decizie în acest sens.
Potrivit jurisprudenței, recunoașterea unei prezumții generale nu exclude posibilitatea de a dovedi că un anumit document a cărui divulgare este solicitată nu face obiectul prezumției menționate sau că există un interes public superior care justifică divulgarea acestui document în temeiul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 (a se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/EnBW, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2014:112
, punctul 100 și jurisprudența citată).
În speță, astfel cum reiese de la punctele 51 și 52 de mai sus, respingerile cererilor de acces opuse reclamantei în deciziile atacate sunt întemeiate, pe lângă motive proprii fiecăreia dintre aceste decizii, pe motive de ordin general întemeiate pe obligația protejării spațiului de reflecție al Comisiei, a marjei sale de manevră, a independenței sale, precum și a climatului de încredere în cursul discuțiilor, precum și pe riscul de presiuni exterioare de natură să afecteze derularea discuțiilor și a negocierilor în curs. Aceste motive ale deciziilor atacate sunt astfel întemeiate, în esență, pe considerațiile care au justificat recunoașterea existenței unei prezumții generale amintite la punctul 113 de mai sus.
În această privință, în primul rând, este cert că, astfel cum s‑a subliniat deja la punctul 50 de mai sus, documentele solicitate se înscriu în realizarea a două analize de impact care erau în curs la momentul adoptării deciziilor atacate și care priveau eventuale inițiative politice în ceea ce privește accesul la justiție în domeniul mediului și, respectiv, revizuirea cadrului legal privind inspecțiile și supravegherea în acest domeniu.
În special, din explicațiile furnizate de Comisie în ședință reiese, fără ca materialitatea elementelor de fapt astfel înaintate să fie contestată de reclamantă, că la momentul adoptării deciziilor atacate nu fusese luată nicio decizie în ceea ce privește eventualele inițiative politice susceptibile de a fi luate în domeniile acoperite de cele două evaluări de impact în cauză. Deși este adevărat că, în ceea ce privește accesul la justiție în domeniul mediului, Comisia a afirmat că a retras propunerea de directivă din 2003 la 21 mai 2014, totuși, această retragere este ulterioară deciziei din 3 aprilie 2014, astfel încât nu este necesar să se țină seama de aceasta în vederea aprecierii legalității acestei decizii. Astfel, în cadrul unei acțiuni în anulare întemeiate pe articolul 263 TFUE, legalitatea actului Uniunii respectiv trebuie apreciată în funcție de elementele de fapt și de drept existente la data adoptării acestui act (Hotărârea din 7 februarie 1979, Franța/Comisia, 15/76 și 16/76, Rec.,
EU:C:1979:29
, punctul 7, Hotărârea din 25 iunie 1998, British Airways și alții/Comisia, T‑371/94 și T‑394/94, Rec.,
EU:T:1998:140
, punctul 81, și Hotărârea din 14 ianuarie 2004, Fleuren Compost/Comisia, T‑109/01, Rec.,
EU:T:2004:4
, punctul 50).
Documentele solicitate intră, așadar, în domeniul de aplicare al prezumției generale recunoscute la punctul 97 de mai sus.
În al doilea rând, mai întâi, este important să se constate că reclamanta nu invocă niciun argument care ar putea răsturna prezumția generală menționată.
Astfel, în primul rând, argumentele, rezumate la punctul 46 de mai sus și întemeiate pe natura generală și ipotetică a motivelor deciziilor atacate, pe marja de manevră redusă a Comisiei, pe lipsa demonstrării unui risc real de presiune publică, pe caracterul nesensibil al documentelor solicitate și pe lipsa de pertinență a faptului că procesele decizionale se află într‑un stadiu precoce, nu sunt în niciun caz de natură să răstoarne prezumția generală în temeiul căreia Comisia putea, în speță, să refuze accesul la documentele solicitate fără a proceda la o examinare concretă și individuală a acestora din urmă. Astfel, pe de o parte, întrucât aceste argumente urmăresc, în esență, să critice caracterul general al motivelor reținute în deciziile atacate, este necesar să se observe că recurgerea la motive de refuz de ordin general este justificată prin aplicarea unei prezumții generale, care permite, în mod precis, dispensarea de o examinare concretă și individuală a documentelor solicitate. Pe de altă parte, dacă reclamanta pune la îndoială realitatea presiunilor exterioare care afectează marja de manevră a Comisiei, trebuie să se constate totuși că aceasta nu a adus elemente concrete care să permită, în speță, răsturnarea prezumției generale.
În continuare, este necesar să se arate că intențiile și interesele urmărite prin cererile de acces ale reclamantei sunt de asemenea lipsite de efect cu privire la aplicarea, în speță, a unei prezumții generale în temeiul căreia Comisia putea refuza accesul la documentele solicitate. În orice caz, pe de o parte, este necesar să se adauge că concluzia potrivit căreia Comisia putea refuza accesul la documentele menționate este întemeiată pe existența unui risc obiectiv de gravă atingere adusă proceselor sale decizionale. Pe de altă parte, reiese din jurisprudență că dreptul de acces la documente nu depinde de natura interesului particular pe care solicitantul accesului l‑ar putea sau nu l‑ar putea avea pentru obținerea informației solicitate (Hotărârea LPN/Comisia, punctul 108 de mai sus,
EU:T:2011:448
, punctul 137, și Ordonanța din 27 martie 2014, Ecologistas en Acción/Comisia, T‑603/11,
EU:T:2014:182
, punctul 74; a se vedea de asemenea în acest sens și prin analogie Hotărârea Sison/Consiliul, punctul 30 de mai sus,
EU:C:2007:75
, punctele 43 și 44).
În sfârșit, în ceea ce privește referirea la decizia Ombudsmanului menționată la punctul 47 de mai sus, pe de o parte, trebuie amintit că s‑a statuat, cu privire la o constatare a unui „act de administrare defectuoasă” de către Ombudsman, că concluziile Ombudsmanului ca atare nu erau obligatorii pentru instanța Uniunii, ci nu puteau constitui decât un simplu indice al încălcării de către instituția în cauză a principiului bunei administrări. Astfel, procedura în fața Ombudsmanului, care nu are puterea de a lua decizii obligatorii, este o cale alternativă, extrajudiciară, pentru cetățenii Uniunii, față de cea a acțiunii în fața instanței Uniunii, care răspunde unor criterii specifice și nu are în mod necesar același obiectiv precum cel al unei acțiuni în justiție (Hotărârea din 25 octombrie 2007, Komninou și alții/Comisia, C‑167/06 P,
EU:C:2007:633
, punctul 44).
Or,
a fortiori
, interpretările dreptului Uniunii efectuate de Ombudsman nu pot fi de natură să fie obligatorii pentru instanța Uniunii.
Pe de altă parte și în orice caz, trebuie arătat că considerațiile care figurează în decizia Ombudsmanului, citată de reclamantă, în măsura în care această decizie privește o cerere de acces distinctă de cererile în discuție în prezentele cauze, sunt lipsite de relevanță și nu pot, prin urmare, permite răsturnarea prezumției generale.
În al doilea rând, în schimb, în cadrul celei de a treia critici, reclamanta prezintă argumente întemeiate pe existența unui interes public superior, la examinarea cărora trebuie, la acest stadiu, să se facă trimitere (a se vedea punctele 128-163 de mai jos).
În lumina a ceea ce precedă, este necesar să se concluzioneze că Comisia a considerat în mod întemeiat, în deciziile atacate, că divulgarea documentelor în litigiu risca să aducă gravă atingere proceselor sale decizionale.
În consecință, a doua critică invocată de reclamantă în susținerea primului aspect al motivului unic trebuie înlăturată ca nefondată.
Cu privire la a treia critică, întemeiată pe existența unui interes public superior pentru divulgarea documentelor solicitate
Reclamanta reproșează Comisiei încălcarea articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 întrucât a exclus în mod eronat existența unui interes public superior care justifică divulgarea documentelor solicitate.
În primul rând, reclamanta observă că simplul fapt, menționat în deciziile atacate, că accesul la justiție în domeniul mediului este deja posibil și că procesele decizionale nu ar urmări decât ameliorarea acestuia nu înseamnă că nu există niciun interes public superior pentru divulgarea documentelor solicitate. În al doilea rând, transparența necesară înțelegerii procesului legislativ ar constitui în sine un interes public care trebuie protejat, în special în domeniile în care se înscriu cele două evaluări de impact în cauză. În al treilea rând, Comisia nu ar fi ținut seama de acest interes public și s‑ar fi întemeiat exclusiv pe riscul de atingere, pe de altă parte contestat de reclamantă, adusă proceselor sale decizionale. În al patrulea rând, publicul ar avea un interes să înțeleagă și să urmărească dezvoltarea evaluărilor de impact, baze ale propunerilor legislative, pentru a fi în măsură să își exercite dreptul de participare la procesele democratice suscitând o dezbatere publică. Or, simpla divulgare, cu ocazia adoptării propunerii legislative de Comisie, a studiilor care susțin decizia sa ar fi insuficientă în această privință, iar aceasta în special în eventualitatea în care Comisia nu ar lua nicio inițiativă în urma evaluării impactului. Pe de altă parte, reclamanta adaugă în memoriile în replică că, pe de o parte, contrar a ceea ce invocă Comisia în înscrisurile sale, ea însăși nici nu servește și nici nu reprezintă vreun interes privat, ci servește și reprezintă interesul general, astfel încât cererile sale de acces nu pot fi înțelese ca reflectând un simplu interes privat, și că, pe de altă parte, Ombudsmanul ar fi recunoscut existența unui interes special al publicului de a înțelege și de a examina alternativele care nu au fost reținute.
În plus, în cauza T‑424/14, în primul rând, reclamanta adaugă că interesul public întemeiat pe transparență și pe participarea la dezbaterea publică se impune cu atât mai mult cu cât procesul legislativ se referă la accesul la justiție în domeniul mediului. Astfel, ar reieși din Regulamentul nr. 1367/2006, care recunoaște interesul de a angaja acțiuni în justiție în domeniul mediului, că informațiile care se referă la mediu prezintă întotdeauna un interes public care justifică divulgarea lor. În al doilea rând, interesul publicului de a fi informat cu privire la punerea în aplicare a obligațiilor care rezultă din Convenția privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziei și accesul la justiție în probleme de mediu, încheiată la 25 iunie 1998 și aprobată în numele Comunității Europene prin Decizia 2005/370/CE a Consiliului din 17 februarie 2005 (
JO L 124, p. 1
, Ediție specială, 15/vol. 14, p. 201, denumită în continuare „Convenția de la Aarhus”), ar exista cu atât mai mult cu cât Comisia a retras propunerea de directivă din 2003, cu cât în decurs de zece ani nu a fost încă adoptat niciun act și cu cât, deși Comisia a informat, în anul 2013, cu privire la lucrările în curs, nu a dat totuși informații cu privire la direcțiile de acțiune examinate. În al treilea rând, faptul că, se pare, din cauza lipsei de consultare a părților interesate, comitetul a emis două avize negative privind versiuni inițiale ale raportului de evaluare a impactului privind accesul la justiție în domeniul mediului ar ilustra existența unui interes public, în sensul că părțile interesate ar putea furniza informații suplimentare și ar putea fi informate cu privire la eventualele lacune de evaluare a impactului.
În sfârșit, în memoriul în replică pe care l‑a depus în cauza T‑425/14, reclamanta observă că importanța fundamentală a accesului la informație în domeniul mediului este subliniată de articolul 5 alineatul (7) litera (a) din Convenția de la Aarhus.
Comisia contestă temeinicia acestor argumente.
Trebuie amintit că, conform articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, aplicarea excepției pe care acesta o consacră este înlăturată dacă divulgarea documentului în cauză este justificată de un interes public superior.
În acest context, revine instituției în cauză obligația de a pune în balanță interesul specific care trebuie protejat prin nedivulgarea documentului vizat și în special interesul general de a face accesibil acest document, având în vedere avantajele care, astfel cum se arată în considerentul (2) al Regulamentului nr. 1049/2001, rezultă dintr‑o transparență sporită, și anume o mai bună participare a cetățenilor la procesul decizional, precum și o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a administrației față de cetățeni într‑un sistem democratic (Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, punctul 31 de mai sus,
EU:C:2008:374
, punctul 45, Hotărârea Consiliul/Access Info Europe, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2013:671
, punctul 32, și Hotărârea din 3 iulie 2014, Consiliul/in ’t Veld, C‑350/12 P, Rep.,
EU:C:2014:2039
, punctul 53).
Interesul public superior susceptibil să justifice divulgarea unui document nu trebuie, în mod necesar, să fie distinct de principiile care stau la baza Regulamentului nr. 1049/2001 (Hotărârea Suedia și Turco/Consiliul, punctul 31 de mai sus,
EU:C:2008:374
, punctele 74 și 75, și Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia, punctul 64 de mai sus,
EU:C:2013:738
, punctul 92).
Cu toate acestea, expunerea unor considerații de ordin pur general nu poate fi suficientă pentru a demonstra că un interes public superior primează în raport cu motivele care justifică refuzul divulgării documentelor în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea Suedia și alții/API și Comisia, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2010:541
, punctul 158: LPN și Hotărârea Finlanda/Comisia, punctul 64 de mai sus,
EU:C:2013:738
, punctul 93, și Hotărârea Comisia/EnBW, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2014:112
, punctul 105).
Pe de altă parte, cerința care impune reclamantului să invoce în mod concret împrejurări care stau la baza unui interes public superior care justifică divulgarea documentelor vizate este conformă cu jurisprudența Curții (Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia, punctul 64 de mai sus,
EU:C:2013:738
, punctul 94; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau, punctul 64 de mai sus,
EU:C:2010:376
, punctul 62, Hotărârea Suedia și alții/API și Comisia, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2010:541
, punctul 103, Hotărârea Comisia/Éditions Odile Jacob, punctul 64 de mai sus,
EU:C:2012:393
, punctul 126, și Hotărârea Comisia/Agrofert Holding, punctul 64 de mai sus,
EU:C:2012:394
, punctul 68).
În speță, din deciziile atacate reiese că, potrivit Comisiei, niciun interes public superior nu poate justifica divulgarea documentelor solicitate. În esență, pe de o parte, Comisia a subliniat că, deși obiectivul privind conservarea, protejarea și îmbunătățirea calității mediului și, în consecință, a sănătății persoanelor putea fi atins printr‑un acces nediscriminatoriu la justiție în domeniul mediului, a subliniat totuși că nu era în măsură să determine în ce mod divulgarea documentelor solicitate ar ajuta persoanele care trăiesc în Uniune să influențeze în mod indirect mediul în care trăiesc. Astfel, potrivit Comisiei, accesul la justiție era deja posibil în fața instanțelor naționale, precizându‑se că procesul decizional în cauză nu urmărea decât ameliorarea acestuia. În plus, Comisia a adăugat că în anul 2013 fusese organizată o consultare publică, cu ocazia căreia părțile interesate, inclusiv societatea civilă, putuseră să contribuie la definirea liniilor mari ale propunerilor. Pe de altă parte, potrivit Comisiei, divulgarea documentelor solicitate în acest stadiu ar compromite procesele decizionale și ar afecta posibilitatea de a se ajunge la cel mai bun compromis posibil. Dimpotrivă, interesul public ar fi mai bine asigurat de posibilitatea de a continua procesele decizionale în cauză în lipsa oricărei presiuni exterioare. De altfel, Comisia a arătat că mai multe documente referitoare la procesele decizionale fuseseră deja făcute disponibile.
Niciunul dintre argumentele înaintate de reclamantă si rezumate la punctele 128-131 de mai sus nu permite repunerea în discuție a acestei aprecieri.
În primul rând, în ceea ce privește argumentul întemeiat pe faptul că, în special având în vedere domeniile în care se înscriu cele două evaluări de impact în cauză, transparența necesară înțelegerii procesului legislativ ar constitui în sine un interes public care trebui protejat, de care Comisia nu ar fi ținut seama, este necesar să se considere că, având în vedere jurisprudența citată la punctul 136 de mai sus, o considerație atât de generală nu poate fi de natură să demonstreze că principiul transparenței prezenta, în speță, o importanță specială care ar fi putut prima asupra considerentelor care justifică refuzul de acces la documentele solicitate (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea Suedia și alții/API și Comisia, punctul 55 de mai sus,
EU:C:2010:541
, punctele 157 și 158).
În orice caz, mai întâi, este important să se adauge că, astfel cum reiese din elementele dosarului și în special din deciziile atacate, fără ca acest lucru să fie contestat de reclamantă, mai multe documente referitoare la două evaluări de impact în cauză fuseseră făcute publice înainte de adoptarea deciziilor atacate de Comisie.
Or, este necesar să se considere că această publicare a permis să se țină seama de interesul publicului de a fi menținut informat cu privire la procesele decizionale ale Comisiei fără a aduce totuși atingere acestora din urmă.
În continuare, părțile nu contestă că evaluările de impact în discuție în prezentele cauze vor fi publicate de îndată ce Comisia va fi adoptat propuneri politice în domeniile vizate de prezentele cauze.
Or, o astfel de publicare, concomitentă adoptării de propuneri politice, este, contrar argumentelor reclamantei, suficientă pentru a permite publicului să înțeleagă procesul, dacă este cazul legislativ, care va începe cu propunerile menționate.
În sfârșit, pe de o parte, în măsura în care reclamanta arată că simpla divulgare, cu ocazia adoptării propunerii legislative de Comisie, a studiilor „care susțin” decizia acesteia din urmă ar fi insuficientă, este necesar să se precizeze că, astfel cum reiese din orientări, raportul de evaluare a impactului enunță diferite opțiuni politice examinate și le clasifică în funcție de criteriile de evaluare utilizate. În plus, chiar după publicarea de către Comisie a unui raport de evaluare a impactului, nimic nu împiedică reclamanta să formuleze o cerere de acces la versiuni anterioare ale acestui raport în scopul, dacă este cazul și sub rezerva excepțiilor prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 susceptibile de a fi invocate de Comisie, de a lua cunoștință de modificările succesive care au fost aduse acestuia.
Pe de altă parte, în măsura în care reclamanta face referire la ipoteza în care Comisia nu ar lua nicio inițiativă în urma evaluării impactului, este necesar să se arate că, astfel cum a confirmat Comisia în ședință în răspuns la o întrebare adresată de Tribunal, din orientări reiese că, atunci când, în urma unei evaluări a impactului, Comisia decide să nu formuleze o propunere, raportul de evaluare a impactului este publicat pe pagina de internet „www.europa.eu” sub forma unui document de lucru.
În acest context,trebuie să fie înlăturate și argumentele invocate de reclamantă în cauza T‑424/14 și întemeiate pe faptul că interesul publicului de a fi informat cu privire la punerea în aplicare a obligațiilor care rezultă din Convenția de la Aarhus ar exista cu atât mai mult cu cât Comisia a retras propunerea de directivă din 2003, cu cât în decurs de zece ani nu a fost adoptat niciun act și cu cât, deși Comisia informat, în anul 2013, cu privire la lucrările în curs, nu a dat totuși informații cu privire la direcțiile de acțiune examinate.
Astfel, ținând seama de considerațiile emise la punctele 76-97 de mai sus în privința prezumției generale, este necesar să se considere că, în acest stadiu al procesului decizional, simpla lipsă a unei indicații cu privire la direcțiile de acțiune examinate de Comisie nu este de natură să caracterizeze un interes care să primeze asupra motivelor care justifică respingerea cererii de acces la documentele solicitate în cauza T‑424/14.
Această considerație se impune cu atât mai mult cu cât, astfel cum acest lucru a fost subliniat mai sus, Comisia s‑a preocupat nu numai să realizeze o consultare publică cu privire la punerea în aplicare a obligațiilor Uniunii referitoare la accesul la justiție în domeniul mediului, ci și să publice diferite documente în urma acestei consultări, ceea ce reclamanta nu contestă în cele din urmă. În plus, astfel cum admite reclamanta, Comisia a informat, chiar dacă în mod sumar, cu privire la lucrările în curs în comunicarea din 2 octombrie 2013 pe care a prezentat‑o în cauza T‑424/14 în urma unei măsuri de organizare a procedurii adoptate de Tribunal. Astfel, aceasta a anunțat intenția sa de a retrage propunerea de directivă din 2003 și de a reflecta la alte mijloace de punere în aplicare a obligațiilor rezultate din Convenția de la Aarhus și a precizat că desfășura o evaluare a impactului și aștepta o hotărâre a Curții.
În al doilea rând, în ceea ce privește argumentul întemeiat pe faptul că publicul ar avea un interes să înțeleagă și să urmărească dezvoltarea evaluărilor de impact, ca baze ale propunerilor legislative, pentru a fi în măsură să își exercite dreptul de participare la procesele democratice suscitând o dezbatere publică, este necesar să se amintească că s‑a statuat deja că interesul unui reclamant de a completa informațiile de care dispune instituția în cauză și de a participa activ la o procedură în curs nu constituia un interes public superior, chiar dacă reclamantul acționa în calitate de organizație neguvernamentală, în conformitate cu obiectul ei de activitate statutar, care consta în protecția mediului (a se vedea în acest sens Hotărârea LPN și Finlanda/Comisia, punctul 64 de mai sus,
EU:C:2013:738
, punctul 95; a se vedea de asemenea în acest sens și prin analogie Ordonanța Ecologistas en Acción/Comisia, punctul 121 de mai sus,
EU:T:2014:182
, punctul 75).
Prin analogie, este necesar să se considere interesul părților interesate care au participat la o consultare organizată de Comisie în cadrul realizării unei evaluări de impact, precum și al oricărei alte părți interesate de a completa informațiile reținute de această instituție în urma unei astfel de consultări, precum și de a participa activ la procedura de elaborare a raportului de evaluare a impactului, chiar la elaborarea unei propuneri politice, nu constituie un interes public superior, chiar dacă partea considerată este, la fel ca și reclamanta, un organism cu scop nelucrativ având ca obiect protecția mediului.
Având în vedere jurisprudența citată la punctul 150 de mai sus, nu prezintă relevanță asupra acestei considerații faptul că, astfel cum invocă în înscrisurile sale, reclamanta reprezintă, presupunând că această afirmație este corectă, un interes general. În plus, reiese din jurisprudența citată la punctul 121 de mai sus că dreptul de acces la documente nu depinde de natura interesului particular pe care solicitantul accesului l‑ar putea sau nu l‑ar putea avea pentru obținerea informației solicitate.
În orice caz, argumentul reclamantei, astfel cum este rezumat la punctul 150 de mai sus, trebuie înlăturat pentru aceleași motive precum cele care figurează la punctele 140-144 de mai sus.
Pentru aceleași motive trebuie înlăturat argumentul pe care reclamanta l‑a invocat în cadrul cauzei T‑424/14, care se întemeiază pe existența unui interes public întrucât părțile interesate ar putea furniza informații suplimentare și să fie informate cu privire la eventualele lacune ale evaluării impactului, astfel cum ar fi fost acestea revelate de cele două avize negative ale comitetului asupra unor versiuni inițiale ale raportului de evaluare a impactului privind accesul la justiție în domeniul mediului.
Pe de altă parte, argumentul reclamantei întemeiat pe faptul că Ombudsmanul ar fi recunoscut existența unui interes particular al publicului de a înțelege și de a examina alternativele care nu au fost reținute trebuie înlăturat pentru motive analoage cu cele care figurează la punctele 122-124 de mai sus.
În al treilea rând, în măsura în care reclamanta reproșează Comisiei că nu a ținut seama de interesul public legat de înțelegerea proceselor decizionale și de participarea la acestea și că s‑a întemeiat exclusiv pe riscul de atingere adusă proceselor decizionale, este suficient să se amintească faptul că, pe de o parte, reclamanta nu a reușit, în cadrul celei de a doua critici invocate în susținerea primul aspect al motivului unic, să demonstreze că Comisia considerase în mod eronat că divulgarea documentelor solicitate ar aduce gravă atingere proceselor sale decizionale și că, pe de altă parte, reiese din cuprinsul punctelor 140-153 de mai sus că interesul legat de înțelegerea și participarea la procesul legislativ nu poate constitui un interes public superior de natură să primeze asupra protecției proceselor decizionale menționate.
În al patrulea rând, în ceea ce privește argumentele invocate de reclamantă în cauza T‑424/14, potrivit cărora interesul public întemeiat pe transparență și pe participarea la dezbaterea publică se impune cu atât mai mult cu cât procesul legislativ se referă la accesul la justiție în domeniul mediului, ținând seama de Regulamentul nr. 1367/2006, trebuie amintit că, astfel cum s‑a afirmat deja la punctul 108 de mai sus, articolul 6 din Regulamentul nr. 1367/2006 adaugă la Regulamentul nr. 1049/2001 reguli specifice referitoare la cererile de acces la informații privind mediul. Astfel, pe de o parte, articolul 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 1367/2006 se referă la dispozițiile articolului 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 și prevede că, „cu excepția anchetelor, în special a celor privind posibilele încălcări ale dreptului [Uniunii], se consideră ca există un interes public deosebit pentru comunicare atunci când informațiile solicitate se referă la emisii în mediu”. Această prezumție legală se raportează la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, care exclude respingerea cererii de acces la un document dacă un interes public superior intereselor protejate justifică divulgarea documentului vizat. Pe de altă parte, articolul 6 alineatul (1) a doua teză din Regulamentul nr. 1367/2006 prevede că, „[î]n ceea ce privește celelalte excepții stabilite la articolul 4 din Regulamentul […] nr. 1049/2001, motivele refuzului se interpretează în mod restrictiv, ținând seama de interesul public pe care îl prezintă comunicarea, precum și dacă informațiile solicitate se referă la emisii în mediu”. Această ultimă teză menționează „celelalte excepții stabilite la articolul 4 din Regulamentul […] nr. 1049/2001” și se aplică, în consecință, excepțiilor care figurează la articolul 4 alineatul (1), alineatul (2) a doua liniuță și alineatele (3) și (5) din acest din urmă regulament (Hotărârea LPN et Finlanda/Comisia, punctul 64 de mai sus,
EU:C:2013:738
, punctele 79-81 et 83).
Pe de o parte, din aceasta rezultă că, deși articolul 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 1367/2006 prevede, desigur, o prezumție legală în temeiul căreia, cu excepția anchetelor, divulgarea este considerată ca prezentând un interes public superior atunci când informațiile solicitate se referă la emisii în mediu, această prezumție nu privește totuși decât excepțiile care figurează la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
Or, în speță, este cert că Comisia a aplicat excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. În consecință, fără a fi nevoie chiar să se determine dacă informațiile conținute în documentele solicitate se referă la emisii în mediu, articolul 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 1367/2006 este lipsit de pertinență în prezentele cauze.
Pe de altă parte, în ceea ce privește articolul 6 alineatul (1) a doua teză din Regulamentul nr. 1367/2006 și în măsura în care reclamanta înțelege să se prevaleze de acesta, este necesar să se arate că simpla referire la „interesul public pe care îl prezintă comunicarea” este, datorită caracterului său general și având în vedere motivele care figurează la punctul 140 de mai sus, insuficientă pentru a dovedi existența unui interes public superior de natură să primeze asupra protecției proceselor decizionale.
În al cincilea rând, trebuie înlăturat argumentul, invocat în memoriul în replică depus în cauza T‑425/14 și întemeiat pe faptul că importanța fundamentală a accesului la informație în domeniul mediului ar fi subliniată de articolul 5 alineatul (7) litera (a) din Convenția de la Aarhus, pentru aceleași motive precum cele care figurează la punctul 140 de mai sus.
În ultimul rând, în lumina celor care precedă, trebuie de asemenea să se înlăture argumentul reclamantei întemeiat pe faptul că împrejurarea, invocată în deciziile atacate, că accesul la justiție în domeniul mediului este deja posibil și că procesele decizionale nu ar urmări decât îmbunătățirea acestuia nu înseamnă că nu există niciun interes public superior pentru divulgarea documentelor solicitate. Astfel, chiar presupunând că, astfel cum afirmă reclamanta, simplul fapt că accesul la justiție în acest domeniu este deja deschis nu înseamnă că nu există niciun interes public superior, totuși, astfel cum reiese din considerațiile care precedă, reclamanta nu a dovedit existența vreunui interes public superior care să justifice divulgarea documentelor solicitate.
Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se concluzioneze că a treia critică trebuie înlăturată în integralitate.
Prin urmare, este necesar de asemenea să se înlăture primul aspect al motivului unic, precum și acesta din urmă în integralitate ca nefondate.
În consecință, prezentele acțiuni trebuie respinse în totalitate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune obligarea acestora la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Comisiei.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a doua)
declară și hotărăște:

1)
Respinge acțiunile.

2)
ClientEarth suportă propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de Comisia Europeană.

Martins Ribeiro
Gervasoni
Madise
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 13 noiembrie 2015.
Semnături
Cuprins

Istoricul cauzelor

Procedura și concluziile părților

În drept

Cu privire la al doilea aspect al motivului unic, întemeiat pe încălcarea obligației de motivare

Cu privire la primul aspect al motivului unic, întemeiat pe încălcarea articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001

Cu privire la a doua critică, întemeiată pe inexistența unui risc de gravă atingere adusă proceselor decizionale

– Cu privire la existența unei prezumții generale de respingere a accesului la documentele solicitate

– Cu privire la legalitatea deciziilor atacate, în măsura în care Comisia constată existența unui risc de gravă atingere adusă proceselor decizionale

Cu privire la a treia critică, întemeiată pe existența unui interes public superior pentru divulgarea documentelor solicitate

Cu privire la cheltuielile de judecată
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.