CELEX: 62011TJ0593
Politica estera e di sicurezza comune
Misure restrittive adottate nei confronti della Siria
Congelamento dei capitali
Diritti della difesa
Obbligo di motivazione
Errore di valutazione
Diritto di proprietà
Diritto al rispetto della vita privata
Proporzionalità

Fatti
Il ricorrente, sig. Fares Al-Chihabi, è un uomo d’affari di cittadinanza siriana.
Condannando fermamente la violenta repressione delle manifestazioni pacifiche avvenute in varie località della Siria e chiedendo alle autorità siriane di astenersi dal ricorrere alla forza, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, il 9 maggio 2011, la decisione 2011/273/PESC, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (
GU L 121, pag. 11
). Data la gravità della situazione, il Consiglio ha imposto un embargo sulle armi, un divieto di esportazioni di materiale che potrebbe essere utilizzato a fini di repressione interna, restrizioni all’ammissione nell’Unione europea, nonché un congelamento dei capitali e delle risorse economiche di determinate persone ed entità responsabili della repressione violenta perpetrata contro la popolazione civile siriana.
I nomi delle persone responsabili della violenta repressione perpetrata contro la popolazione civile in Siria nonché quelli delle persone, fisiche o giuridiche, e delle entità ad esse associate sono indicati nell’allegato della decisione 2011/273. Il nome del ricorrente non vi compare. Ai sensi dell’articolo 5 di tale decisione, il Consiglio, deliberando su proposta di uno Stato membro o dell’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, può modificare detto allegato.
Dato che alcune delle misure restrittive adottate nei confronti della Repubblica araba di Siria rientrano nell’ambito di applicazione del Trattato FUE, il Consiglio ha adottato il regolamento (UE) n. 442/2011, del 9 maggio 2011, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (
GU L 121, pag. 1
). Tale regolamento è sostanzialmente identico alla decisione 2011/273, ma prevede possibilità di sblocco dei capitali congelati. L’elenco contenuto nell’allegato II di detto regolamento è identico a quello contenuto nell’allegato della decisione 2011/273 e il nome del ricorrente quindi non vi compare. Ai sensi dell’articolo 14, paragrafi 1 e 4, del regolamento n. 442/2011, qualora il Consiglio decida di applicare a una persona, a un’entità o a un organismo le misure restrittive previste, esso modifica di conseguenza l’allegato II e riesamina, inoltre, l’elenco ivi contenuto a intervalli regolari e almeno ogni dodici mesi.
Con la decisione 2011/522/PESC, del 2 settembre 2011 (
GU L 228, pag. 16
), il Consiglio ha modificato la decisione 2011/273, prevedendo che il suo ambito di applicazione, compreso il suo allegato, si estenda anche alle «persone (...) che traggono vantaggio dalle politiche del regime o lo sostengono, nonché [alle] persone ad esse associate, elencate nell’allegato». Il nome del ricorrente compare alla prima riga della tabella dell’allegato di detta decisione, al pari della menzione «2.09.2011» e dei motivi seguenti:
«Presidente della camera di commercio e dell’industria di Aleppo. Sostiene economicamente il regime siriano».
Con il regolamento (UE) n. 878/2011, del 2 settembre 2011, che modifica il regolamento n. 442/2011 (
GU L 228, pag. 1
), il Consiglio ha esteso l’ambito di applicazione dell’allegato II del regolamento n. 442/2011 alle «persone e entità che ricevono benefici dal regime o lo sostengono, o persone ed entità ad essi associati». Il nome del ricorrente compare alla prima riga della tabella di tale allegato, con motivi e informazioni identici a quelli contenuti nell’allegato della decisione 2011/522.
Il 3 settembre 2011 il Consiglio ha pubblicato un avviso all’attenzione delle persone e delle entità cui si applicano le misure restrittive previste dalla decisione 2011/522 e dal regolamento n. 878/2011 (
GU C 261, pag. 4
).
Con la decisione 2011/782/PESC, del 1
o
dicembre 2011, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria e che abroga la decisione 2011/273 (
GU L 319, pag. 56
), il Consiglio, in considerazione della gravità della situazione in Siria, ha ritenuto che fosse necessario adottare misure restrittive supplementari, quali, segnatamente, restrizioni in materia di finanziamento alle imprese o di partecipazione a taluni progetti nell’ambito delle infrastrutture. A fini di chiarezza, le misure imposte dalla decisione 2011/273 e le misure supplementari sono state riunite in un unico atto giuridico. Il nome del ricorrente è riportato alla riga 51 della tabella dell’allegato I di quest’ultima decisione, con informazioni e motivi identici a quelli contenuti nell’allegato della decisione 2011/522.
Il 2 dicembre 2011 il Consiglio ha pubblicato un avviso all’attenzione delle persone ed entità cui si applicano le misure restrittive previste dalla decisione 2011/782 e dal regolamento n. 442/2011, attuato dal regolamento di esecuzione n. 1244/2011 del Consiglio, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria (
GU C 351, pag. 14
).
Il regolamento (UE) n. 36/2012 del Consiglio, del 18 gennaio 2012, concernente misure restrittive in considerazione della situazione in Siria e che abroga il regolamento n. 442/2011 (
GU L 16, pag. 1
), prevede nuove misure restrittive, modifica l’elenco delle persone e delle entità contemplate. Il nome del ricorrente è riportato alla riga 51 della tabella dell’allegato II di detto regolamento con informazioni e motivi identici a quelli contenuti nell’allegato della decisione 2011/522.
Il 24 gennaio 2012 il Consiglio ha pubblicato un avviso all’attenzione delle persone ed entità cui si applicano le misure restrittive previste dalla decisione 2011/782, attuata dalla decisione di esecuzione 2012/37/PESC del Consiglio e dal regolamento n. 36/2012, attuato dal regolamento di esecuzione (UE) n. 55/2012 del Consiglio, concernente misure restrittive nei confronti della Siria (
GU C 19, pag. 5
).
Con la decisione 2012/739/PESC del Consiglio, del 29 novembre 2012, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria e che abroga la decisione 2011/782 (
GU L 330, pag. 21
), le misure restrittive in questione sono state riunite in un unico atto giuridico. Il nome del ricorrente è riportato alla riga 49 della tabella dell’allegato I di detta decisione con, in parte, informazioni e motivi identici a quelli contenuti nell’allegato della decisione 2011/522. Il Consiglio ha inoltre indicato un nuovo motivo, ossia la menzione «Vicepresidente della Holding Cham».
Il regolamento di esecuzione n. 1117/2012 del Consiglio, del 29 novembre 2012, che attua l’articolo 32, paragrafo 1, del regolamento n. 36/2012 (
GU L 330, pag. 9
), modifica l’allegato II del regolamento n. 36/2012. Il nome del ricorrente è riportato alla riga 1 della tabella di detto allegato, con informazioni e motivi identici a quelli contenuti nell’allegato della decisione 2012/739.
Il 30 novembre 2012 il Consiglio ha pubblicato un avviso all’attenzione delle persone ed entità cui si applicano le misure restrittive previste dalla decisione 2012/739 e dal regolamento n. 36/2012, attuato dal regolamento di esecuzione n. 1117/2012 (
GU C 370, pag. 6
).
La decisione d esecuzione 2013/185/PESC del Consiglio, del 22 aprile 2013, che attua la decisione 2012/739 (
GU L 111, pag. 77
), è diretta ad aggiornare l’elenco delle persone ed entità oggetto di misure restrittive, contenuto nell’allegato I della decisione 2012/739. Il nome del ricorrente è riportato alla riga 49 di tale allegato, con informazioni e motivi identici a quelli indicati nella decisione 2012/739.
Il regolamento di esecuzione (UE) n. 363/2013 del Consiglio, del 22 aprile 2013, che attua il regolamento n. 36/2012 (
GU L 111, pag. 1
), modifica l’allegato II del regolamento n. 36/2012. Il nome del ricorrente è riportato alla riga 49 della tabella di detto allegato, con informazioni e motivi identici a quelli indicati nell’allegato della decisione 2012/739.
Il 23 aprile 2013 il Consiglio ha pubblicato un avviso all’attenzione delle persone ed entità cui si applicano le misure restrittive previste dalla decisione 2012/739, attuata dalla decisione di esecuzione 2013/185, e dal regolamento n. 36/2012, attuato dal regolamento di esecuzione n. 363/2013 (
GU C 115, pag. 5
).
Il 31 maggio 2013 il Consiglio ha adottato la decisione 2013/255/PESC, relativa a misure restrittive nei confronti della Siria (
GU L 147, pag. 14
). Il nome del ricorrente è riportato alla riga 49 dell’allegato I di detta decisione, con informazioni e motivi identici a quelli indicati nell’allegato della decisione 2012/739.
Il 1
o
giugno 2013 il Consiglio ha pubblicato un avviso all’attenzione delle persone e delle entità cui si applicano le misure restrittive previste dalla decisione 2013/255 e dal regolamento n. 36/2012 (
GU C 155, pag. 1
).
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 28 settembre 2011, il ricorrente ha proposto un ricorso di annullamento avverso la decisione 2011/522, il regolamento n. 878/2011, la decisione 2011/684/PESC del Consiglio, del 13 ottobre 2011, che modifica la decisione 2011/273 (
GU L 269, pag. 33
), e il regolamento (UE) n. 1011/2011 del Consiglio, del 13 ottobre 2011, che modifica il regolamento n. 442/2011 (
GU L 269, pag. 18
), nei limiti in cui lo riguardino, e della legislazione successiva diretta a confermare tali atti nelle parti in cui lo riguardino.
Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale in pari data, il ricorrente ha presentato una domanda di procedimento accelerato ai sensi dell’articolo 76 bis del regolamento di procedura del Tribunale.
Con decisione del 20 gennaio 2012, il Tribunale (Sesta Sezione) ha respinto tale domanda.
Con ordinanza del presidente della Sesta Sezione del Tribunale del 30 aprile 2012, è stata accolta la domanda d’intervento della Commissione europea a sostegno delle conclusioni del Consiglio, depositata presso la cancelleria del Tribunale il 16 marzo 2012.
Nella replica depositata nella cancelleria del Tribunale il 12 aprile 2012, il ricorrente ha adeguato le sue conclusioni richiedendo altresì l’annullamento della decisione 2011/782 e del regolamento n. 36/2012, nei limiti in cui tali atti lo riguardino. Nella controreplica, depositata presso la cancelleria del Tribunale il 25 maggio 2012, il Consiglio ha preso atto della domanda del ricorrente.
Con memoria depositata nella cancelleria del Tribunale il 16 luglio 2013, il ricorrente ha adeguato le sue conclusioni chiedendo unicamente l’annullamento della decisione 2012/739, del regolamento di esecuzione n. 1117/2012, del regolamento di esecuzione n. 363/2013 e della decisione 2013/255, nei limiti in cui tali atti lo riguardino, e della legislazione successiva che mantenga o sostituisca tali atti nelle parti in cui lo riguardino. Con le sue osservazioni in ordine a detta memoria di adeguamento delle conclusioni, depositate presso la cancelleria del Tribunale il 3 settembre 2013, il Consiglio ha preso atto della domanda del ricorrente, contestando tuttavia l’argomento del ricorrente secondo il quale lo stesso non sarebbe più stato vicepresidente della Cham Holding.
A seguito della modifica della composizione delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Settima Sezione, alla quale è stata di conseguenza attribuita la presente causa.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di avviare la fase orale e, nell’ambito delle misure d organizzazione del procedimento previste dall’articolo 64 del regolamento di procedura, ha invitato il Consiglio e il ricorrente a rispondere ad alcuni quesiti scritti e a fornire, ove necessario, determinati documenti. Le parti hanno ottemperato a tali richieste.
Le parti hanno esposto oralmente le loro difese e hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 12 giugno 2014. Il ricorrente ha confermato di rinunciare a chiedere l’annullamento della legislazione successiva che confermi o sostituisca tali atti, circostanza di cui è stato preso atto nel verbale d’udienza.
Il ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione 2011/522, il regolamento n. 878/2011, la decisione 2011/782, il regolamento n. 36/2012, la decisione 2012/739, il regolamento di esecuzione n. 1117/2012, il regolamento di esecuzione n. 363/2013 e la decisione 2013/255 (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti impugnati»);
—
condannare il Consiglio alle spese.
Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare il ricorrente alle spese.
In diritto
A sostegno del ricorso il ricorrente deduce inizialmente quattro motivi. Il primo verte sulla violazione del diritto a una buona amministrazione, in particolare dell’obbligo di motivazione, il secondo sulla violazione dei diritti della difesa e sulla violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, il terzo sulla violazione dei diritti fondamentali, tra cui il diritto di proprietà, il diritto all’onore e alla reputazione, il diritto al lavoro, la libertà d’impresa nonché il diritto alla presunzione d’innocenza, e il quarto sulla violazione del diritto al rispetto della vita privata e del principio di proporzionalità. Nella sua memoria di adeguamento il ricorrente deduce anche un quinto motivo, vertente su un errore manifesto di valutazione.
Il Tribunale inizierà a esaminare il secondo motivo, poi il primo e il quinto motivo e, da ultimo, il terzo e il quarto motivo congiuntamente.
Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dei diritti della difesa e sulla violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva
Il ricorrente sostiene che il Consiglio ha violato i suoi diritti della difesa e il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, poiché era tenuto a comunicargli per quanto possibile i motivi per i quali il suo nome era stato iscritto nell’elenco delle persone oggetto di misure restrittive, in primo luogo al momento dell’adozione della decisione di iscrivere il suo nome nell’elenco, in secondo luogo, al più tardi, il prima possibile dopo l’adozione di tale decisione, al fine di consentirgli di esercitare il suo diritto di ricorso entro i termini impartiti.
Il ricorrente deduce inoltre la violazione del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, derivante dalla violazione dei suoi diritti della difesa a causa dell’assenza di procedure atte a consentirgli di esporre il proprio punto di vista, nonché a causa del diniego del Consiglio di concedergli l’accesso al fascicolo entro un termine ragionevole dopo l’adozione di tali misure, in particolare l’accesso alle prove utilizzate per giustificare le misure restrittive imposte.
Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta gli argomenti del ricorrente.
In via preliminare, occorre ricordare che il rispetto dei diritti della difesa, sancito dall’articolo 41, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, comporta il diritto di essere sentiti e il diritto di accedere al fascicolo nel rispetto degli interessi legittimi della riservatezza (v. sentenza della Corte del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, in prosieguo: la «sentenza Kadi II», punto 99 e giurisprudenza ivi citata).
Peraltro, il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, previsto dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, impone che l’interessato possa conoscere i motivi alla base della decisione adottata nei suoi confronti, vuoi in base alla lettura della decisione stessa, vuoi a seguito di comunicazione di tali motivi effettuata su sua istanza, fermo restando il potere del giudice competente di richiederne la comunicazione all’autorità di cui trattasi, affinché l’interessato possa difendere i propri diritti nelle migliori condizioni possibili e decidere, con piena cognizione di causa, se gli sia utile adire il giudice competente, e affinché quest’ultimo possa pienamente esercitare il controllo della legittimità della decisione in questione (v. sentenza Kadi II, punto 100 e giurisprudenza ivi citata).
L’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali ammette tuttavia limitazioni all’esercizio dei diritti proclamati da quest’ultima, purché la limitazione in questione rispetti il contenuto essenziale del diritto fondamentale di cui trattasi e, in ossequio al principio di proporzionalità, sia necessaria e corrisponda effettivamente a obiettivi di interesse generale riconosciuti dall’Unione (v. sentenza Kadi II, punto 101 e giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, l’esistenza di una violazione dei diritti della difesa deve essere valutata in funzione delle circostanze specifiche di ciascuna fattispecie, segnatamente della natura dell’atto in oggetto, del contesto in cui è stato adottato e delle norme giuridiche che disciplinano la materia in esame (v. sentenza Kadi II, punto 102 e giurisprudenza ivi citata).
Sulla comunicazione degli atti impugnati al ricorrente
Per quanto riguarda la comunicazione degli atti impugnati al ricorrente, occorre rammentare che il giudice dell’Unione distingue, da un lato, l’iscrizione iniziale del nome di una persona in un elenco di persone oggetto di misure restrittive tramite una decisione e, dall’altro, il mantenimento dell’iscrizione del nome di tale persona in detto elenco per mezzo di decisioni successive.
In primo luogo, per quanto concerne l’iscrizione iniziale del nome di una persona in un elenco di persone oggetto di misure restrittive, non si può esigere che le autorità dell’Unione comunichino i motivi di dette misure prima dell’iscrizione iniziale del nome di una persona o di un’entità in un siffatto elenco (v. sentenza del Tribunale del 13 settembre 2013, Makhlouf/Consiglio, T‑383/11, punto 38 e giurisprudenza ivi citata). Infatti, tale comunicazione preliminare potrebbe compromettere l’efficacia delle misure di congelamento dei capitali e delle risorse economiche che tali decisioni impongono (v. sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punto 39 e giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, al fine di raggiungere l’obiettivo perseguito dalla decisione 2011/522 e dal regolamento n. 878/2011, nei cui allegati è stato inizialmente iscritto il nome del ricorrente, tali misure devono, per loro stessa natura, beneficiare di un effetto sorpresa e applicarsi con effetto immediato (v., in tal senso, sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punto 40 e giurisprudenza ivi citata).
Per ragioni anch’esse relative all’obiettivo perseguito da tale decisione e all’efficacia delle misure da essa previste, le autorità dell’Unione non erano neppure tenute a sentire il ricorrente prima dell’iscrizione iniziale del suo nome nell’elenco contenuto in tali allegati (v., in tal senso, sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punto 41 e giurisprudenza ivi citata).
In secondo luogo, per quanto concerne la previa notifica delle decisioni di mantenimento dell’iscrizione del nome di una persona in un elenco di persone oggetto di misure restrittive, dalla lettura combinata dei punti 101 e 103 della sentenza Kadi II emerge che, per quanto concerne una decisione consistente nel mantenere il nome di una persona in un tale elenco, contrariamente a quanto avviene nel caso di un’iscrizione iniziale, l’autorità competente dell’Unione è, in linea di principio, tenuta a comunicare alla persona, prima dell’adozione di tale decisione, gli elementi di cui tale autorità dispone a fondamento della propria decisione, e ciò affinché tale persona possa difendere i suoi diritti.
Tuttavia, quando il Consiglio completa la motivazione dell’iscrizione del nome del ricorrente in un elenco di persone oggetto di misure restrittive, come nel caso di specie al momento dell’adozione della decisione 2012/739 e del regolamento di esecuzione n. 1117/2012, occorre distinguere a seconda degli atti in questione.
Nella fattispecie, per quanto concerne la decisione 2011/782 e il regolamento n. 36/2012 che mantengono l’iscrizione del nome del ricorrente negli elenchi delle persone oggetto di misure restrittive contenuti in allegato a tali atti, senza modificare la motivazione dell’iscrizione iniziale, si deve rammentare che, sebbene qualsiasi decisione successiva di congelamento di capitali debba essere in linea di principio preceduta da una comunicazione dei nuovi elementi a carico e da un’audizione (sentenze della Corte del 21 dicembre 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C-27/09 P, Racc. pag. I-13427
, punto 137, e del Tribunale del 7 dicembre 2010, Fahas/Consiglio,
T-49/07, Racc. pag. II-5555
, punto 48), ciò non avviene quando i motivi di una decisione successiva di congelamento dei capitali sono essenzialmente gli stessi già invocati in occasione di una precedente decisione. Pertanto, una semplice dichiarazione in tal senso può essere sufficiente (sentenze del Tribunale del 30 settembre 2009, Sison/Consiglio,
T-341/07, Racc. pag. II-3625
, punto 62, e Fahas/Consiglio, cit., punto 55).
Alla luce della richiamata giurisprudenza, l’assenza di notifica individuale della decisione 2011/782 e del regolamento n. 36/2012, per i quali il Consiglio si è limitato a riprendere i motivi dell’iscrizione iniziale, senza aggiungere o modificare nulla, non pregiudica i diritti della difesa.
Per contro, relativamente alla decisione 2012/739 e al regolamento di esecuzione n. 1117/2012, per i quali il Consiglio ha modificato la motivazione dell’iscrizione iniziale del nome del ricorrente nell’elenco di cui trattasi, va ricordato che, nell’ambito di tali atti, la comunicazione dei nuovi elementi a carico e il diritto di essere sentiti devono essere garantiti prima dell’adozione di tali atti (sentenza Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, cit., punto 63).
A tale proposito si deve constatare che il Consiglio ha informato il ricorrente della sua intenzione di modificare i motivi dell’iscrizione del nome di quest’ultimo negli elenchi di cui trattasi con lettera del 29 maggio 2012. Il ricorrente era quindi in grado di presentare osservazioni relative al nuovo motivo previsto. Pertanto, il ricorrente ha ritenuto a torto che il Consiglio abbia violato il suo diritto a essere sentito per quanto riguarda la decisione 2012/739 e il regolamento di esecuzione n. 1117/2012.
Per quanto attiene alla decisione 2013/255 e al regolamento di esecuzione n. 363/2013, dal momento che detti atti riprendono rigorosamente la motivazione contenuta nella decisione 2012/739 e nel regolamento di esecuzione n. 1117/2012, l’assenza di notifica individuale di tali atti non pregiudica i diritti della difesa.
Sul diritto di essere sentiti e di ricevere le prove
Secondo la giurisprudenza in materia di decisioni di mantenimento dell’iscrizione del nome di una persona in un elenco di persone oggetto di misure restrittive, quando la persona o l’entità interessata formula osservazioni in merito all’esposizione dei motivi, l’autorità competente dell’Unione è tenuta ad esaminare, con cura ed imparzialità, la fondatezza dei motivi sollevati, alla luce di tali osservazioni e degli eventuali elementi a discarico di cui sono corredate (v. sentenza Kadi II, punto 114 e giurisprudenza ivi citata).
Come ha sottolineato il Consiglio, l’articolo 21 della decisione 2011/782, l’articolo 32 del regolamento n. 36/2012, l’articolo 27 della decisione 2012/739 e l’articolo 30 della decisione 2013/255 prevedono che, qualora siano presentate osservazioni o siano prodotte nuove prove sostanziali, il Consiglio riesamini la sua decisione e ne informi la persona o l’entità interessata.
Si deve peraltro sottolineare che soltanto su richiesta dell’interessato il Consiglio è tenuto a concedergli l’accesso ai documenti amministrativi non riservati relativi alla misura di cui trattasi (sentenza della Corte del 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Consiglio,
C-548/09 P, Racc. pag. I-11381
, punto 92).
È inoltre necessario rammentare che la pubblicazione di un avviso all’attenzione delle persone alle quali si applicano misure restrittive di questo tipo è sufficiente ad attirare l’attenzione delle persone interessate dalle misure restrittive in ordine alla possibilità di contestare la decisione del Consiglio (v., in tal senso, sentenza della Corte del 23 aprile 2013, Gbagbo e a./Consiglio, da C‑478/11 P a C‑482/11 P, punto 62).
Nel caso di specie, il 3 settembre 2011, il giorno stesso della pubblicazione della decisione 2011/522 e del regolamento n. 878/2011, un avviso di questo tipo è stato pubblicato nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
, e con esso le persone interessate sono state informate della possibilità di chiedere la comunicazione degli elementi con cui erano stati motivati gli atti adottati. Il Consiglio ha proceduto in maniera analoga per quanto riguarda la decisione 2011/782 e il regolamento n. 36/2012, pubblicando nella Gazzetta ufficiale un avviso dello stesso tipo. Il ricorrente ha quindi sostenuto a torto di non avere avuto l’opportunità e l’occasione di difendersi.
Per quanto concerne la decisione 2012/739, il regolamento di esecuzione n. 1117/2012, la decisione 2013/185 e il regolamento di esecuzione n. 363/2013, con due lettere di notifica individuale del 30 novembre 2012 e del 13 maggio 2013 il Consiglio ha informato il ricorrente della possibilità di chiedere la comunicazione degli elementi con cui era stata motivata l’adozione dei richiamati atti. Il ricorrente era quindi in grado di chiedere tale comunicazione e di preparare la propria difesa.
Inoltre, dai documenti versati agli atti non emerge che il ricorrente abbia fatto uso delle procedure richiamate al punto 54 supra. Egli non ha di conseguenza motivo di sostenere che il Consiglio ha violato il suo diritto a una tutela giurisdizionale effettiva.
Dalle considerazioni che precedono risulta che il secondo motivo dev’essere respinto.
Sul primo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivazione
Il ricorrente sostiene che il Consiglio ha adottato misure restrittive che lo riguardano senza averlo informato dei motivi in maniera tale da consentirgli di esporre le proprie difese o di formulare altre osservazioni, utilizzando formule generiche stereotipate senza precisare gli elementi di fatto e di diritto che giustificavano l’iscrizione del suo nome negli elenchi di cui trattasi né le circostanze che avevano portato all’adozione degli atti impugnati.
Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta gli argomenti del ricorrente.
In via preliminare, si deve rammentare che, secondo una giurisprudenza costante, l’obbligo di motivare un atto che arreca pregiudizio, che costituisce un corollario del principio del rispetto dei diritti della difesa, ha per scopo, da un lato, di fornire all’interessato un’indicazione sufficiente per giudicare se l’atto sia fondato oppure sia eventualmente inficiato da un vizio che permetta di contestarne la validità dinanzi al giudice dell’Unione e, dall’altro, di consentire a quest’ultimo di esercitare il suo controllo sulla legittimità di tale atto (v. sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punto 60 e giurisprudenza ivi citata).
Secondo una giurisprudenza del pari costante, la motivazione prescritta dall’articolo 296 TFUE deve essere adeguata alla natura dell’atto di cui trattasi e deve far apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui tale atto promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo (v. sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punto 61 e giurisprudenza ivi citata).
Poiché la persona o l’entità interessata non dispone di un diritto di essere sentita prima dell’adozione di una decisione iniziale di congelamento di capitali e di risorse economiche, il rispetto dell’obbligo di motivazione è ancora più importante, poiché costituisce l’unica garanzia che permette all’interessato, almeno dopo l’adozione di tale decisione, di avvalersi proficuamente dei mezzi di ricorso a sua disposizione per contestare la legittimità di detta decisione (v. sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punto 62 e giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, la motivazione di un atto del Consiglio che impone una misura di congelamento di capitali e di risorse economiche deve individuare i motivi specifici e concreti per i quali il Consiglio consideri, nell’esercizio del suo potere discrezionale, che l’interessato debba essere oggetto di una misura siffatta (v. sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punto 63 e giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, l’obbligo di motivazione deve essere valutato in funzione delle circostanze del caso di specie, in particolare del contenuto dell’atto, della natura dei motivi addotti e dell’interesse che i destinatari possono avere a ricevere chiarimenti (v. sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punto 64 e giurisprudenza ivi citata).
Non è quindi necessario che la motivazione precisi tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la questione di stabilire se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’articolo 296 TFUE dev’essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi (v. sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punto 65 e giurisprudenza ivi citata).
In particolare, un atto che arreca pregiudizio è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consenta di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (v. sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punto 66 e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, per quanto concerne la conoscenza da parte del ricorrente del contesto generale in cui sono state imposte le misure restrittive di cui trattasi, è necessario rilevare che i considerando da 1 a 3 della decisione 2011/273, alla quale fanno riferimento la decisione 2011/522 e il regolamento n. 878/2011, espongono chiaramente i motivi generali dell’adozione delle misure restrittive nei confronti della Siria da parte dell’Unione, indicando quanto segue:
«(1)
Il 29 aprile 2011 l’Unione europea ha espresso grave preoccupazione per gli sviluppi della situazione in Siria e per lo spiegamento di forze militari e di sicurezza in diverse città siriane.
(2)
L’Unione europea ha fermamente condannato la violenta repressione, effettuata anche con l’uso di pallottole vere, delle pacifiche manifestazioni di protesta avvenute in varie località della Siria, che ha portato alla morte di numerosi manifestanti, al ferimento di altri e a detenzioni arbitrarie, ed ha chiesto alle forze di sicurezza siriane di dar prova di moderazione anziché procedere a repressioni.
(3)
Data la gravità della situazione occorre imporre misure restrittive nei confronti della Siria e delle persone responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria».
Inoltre, secondo l’articolo 4 della decisione 2011/273, come modificato dalla decisione 2011/522, «[s]ono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti, posseduti, detenuti o controllati dalle persone responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria, dalle persone o dalle entità che traggono vantaggio dalle politiche del regime o lo sostengono, nonché dalle persone e dalle entità ad esse associate, elencate nell’allegato».
Peraltro, l’articolo 25, paragrafo 1, della decisione 2012/739 prevede che sia possibile adottare misure nei confronti delle persone responsabili della repressione violenta contro la popolazione civile in Siria, delle persone o delle entità che traggono vantaggio dal regime o lo sostengono, nonché delle persone e delle entità ad esse associate.
Dalla giurisprudenza emerge che si può presumere che il contesto generale al quale fanno riferimento gli atti impugnati fosse noto a personalità eminenti della società siriana (v., in tal senso, sentenza Makhlouf/Consiglio, cit.). Orbene, nella specie, come emerge dai documenti versati agli atti e dalle sue dichiarazioni, il ricorrente è un eminente uomo d’affari che opera in Siria principalmente nel settore farmaceutico, agroalimentare e finanziario. Peraltro, il ricorrente è anche presidente della camera di commercio e dell’industria di Aleppo (Siria). Pertanto, il contesto generale al quale fanno riferimento detti atti era necessariamente noto al ricorrente.
Per quanto riguarda il contesto specifico dell’iscrizione del nome del ricorrente negli elenchi allegati agli atti impugnati, da una costante giurisprudenza emerge che, per adempiere correttamente il proprio obbligo di motivare un atto che impone misure restrittive, il Consiglio deve menzionare gli elementi di fatto e di diritto da cui dipende la giustificazione giuridica di tali misure e le considerazioni che lo hanno indotto ad adottarle (v., in tal senso, sentenza Bank Melli Iran/Consiglio, cit., punto 81 e giurisprudenza ivi citata). Ne consegue che, in linea di principio, la motivazione di un atto del genere deve affrontare non solo le condizioni legali di applicazione delle misure restrittive, ma altresì i motivi specifici e concreti per cui il Consiglio considera, nell’esercizio del suo potere di valutazione, che la persona interessata debba essere oggetto di siffatte misure (v., in tal senso e per analogia, sentenze del Tribunale del 12 dicembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio,
T-228/02, Racc. pag. II-4665
, punto 146; Fahas/Consiglio, cit., punto 53, e dell’11 dicembre 2012, Sina Bank/Consiglio, T‑15/11, punto 68).
Tuttavia, secondo la giurisprudenza, una pubblicazione dettagliata delle censure a carico degli interessati potrebbe non solo essere in contrasto con le ragioni imperative d’interesse generale relative alla sicurezza dell’Unione e dei suoi Stati membri, o alle loro relazioni internazionali, ma anche pregiudicare gli interessi legittimi delle persone ed entità di cui trattasi, in quanto potrebbe nuocere gravemente alla loro reputazione, sicché occorre ammettere, in via eccezionale, che solo il dispositivo e una motivazione generica devono comparire nella versione della decisione di congelamento dei capitali pubblicata nella Gazzetta ufficiale, mentre la motivazione specifica e concreta di tale decisione dev’essere formalizzata e portata a conoscenza degli interessati mediante qualsiasi altro strumento appropriato (v., in tal senso e per analogia, sentenza Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio, cit., punto 147, e sentenza del Tribunale dell’8 giugno 2011, Bamba/Consiglio,
T-86/11, Racc. pag. II-2749
, punto 53).
Nel caso di specie, nella decisione 2011/522, nel regolamento n. 878/2011, nella decisione 2011/782 e nel regolamento n. 36/2012, per quanto riguarda l’iscrizione del nome del ricorrente negli elenchi di persone oggetto di misure restrittive, il Consiglio si è basato sui seguenti motivi:
«Presidente della camera di commercio e dell’industria di Aleppo. Sostiene economicamente il regime siriano».
Nella decisione 2012/739, nel regolamento di esecuzione n. 1117/2012, nel regolamento di esecuzione n. 363/2013 e nella decisione 2013/255, per quanto riguarda l’iscrizione del nome del ricorrente negli elenchi di persone oggetto di misure restrittive, il Consiglio si è basato sui seguenti motivi:
«Presidente della camera di commercio e dell’industria di Aleppo. Vicepresidente della Holding Cham. Fornisce sostegno economico al regime siriano».
Si deve constatare che i motivi di cui ai punti 74 e 75 supra sono sufficientemente chiari e precisi. Infatti, tenuto conto del criterio d’iscrizione comprendente le persone che sostengono il regime siriano e che ne traggono vantaggio (v. punto 5 supra) nonché del fatto che gli elenchi allegati agli atti impugnati riguardano molte altre personalità del mondo degli affari siriano, il ricorrente era in grado di comprendere che egli sosteneva il regime siriano a causa dell’esercizio di funzioni professionali importanti e che, pertanto, il suo nome era stato iscritto in tali elenchi. D’altro canto, nell’ambito del presente ricorso, il ricorrente ha contestato i motivi dell’iscrizione del suo nome in detti elenchi.
Di conseguenza, la motivazione degli atti impugnati è sufficiente a soddisfare l’obbligo di motivazione ad esso incombente in forza dell’articolo 296, secondo comma, TFUE. Occorre pertanto respingere il primo motivo.
Sul quinto motivo, vertente su un errore di valutazione
Il ricorrente sostiene che il Consiglio ha commesso un errore di valutazione nell’esaminare i fatti indicando la sua funzione di vicepresidente della Cham Holding, poiché, al momento dell’adozione del regolamento di esecuzione n. 1117/2012 e della decisione 2012/739, nonché successivamente, egli non occupava tale posizione, in quanto la nomina da parte dell’assemblea generale annuale di un nuovo vicepresidente era divenuta effettiva il 18 settembre 2012.
Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta gli argomenti del ricorrente.
In via preliminare, occorre rilevare che il motivo relativo all’errore di valutazione è stato dedotto solo nella domanda di adeguamento delle conclusioni del 16 luglio 2013 e non nell’atto introduttivo del ricorso. Esso verte sulla menzione «Vicepresidente della Holding Cham» e non sui motivi sui quali il Consiglio si era basato per l’iscrizione iniziale del nome del ricorrente in un elenco di persone oggetto di misure restrittive.
A tale proposito, al punto 49 supra è stato rammentato che il Consiglio aveva informato il ricorrente con lettera del 29 maggio 2012 dell’intenzione di completare la motivazione dell’iscrizione del suo nome in un elenco di persone oggetto di misure restrittive inserendo tra i motivi la sua qualifica di vicepresidente della Cham Holding.
Inoltre, dai documenti versati agli atti risulta che, in occasione dell’assemblea generale annuale della Cham Holding, riunita il 18 settembre 2012, il ricorrente non ha presentato la sua candidatura per essere rieletto vicepresidente.
Peraltro, il 29 novembre 2012 il Consiglio ha adottato la decisione 2012/739 e il regolamento di esecuzione n. 1117/2012. La motivazione dell’iscrizione del nome del ricorrente nell’elenco delle persone oggetto di misure restrittive contenuto nell’allegato di detti atti è stata modificata nel senso annunciato dal Consiglio nella sua precedente lettera.
Si deve quindi constatare che, alla data dell’adozione degli atti impugnati, il ricorrente non esercitava più le funzioni di vicepresidente della Cham Holding.
Tuttavia, alla luce del fatto che il ricorrente era stato avvertito della modifica prevista della motivazione della decisione 2012/739 e del regolamento di esecuzione n. 1117/2012, alla data alla quale è intervenuta la modifica all’interno degli organi direttivi della Cham Holidg, non si può addebitare al Consiglio di avere fatto uso di tale motivazione negli allegati di tali atti.
Ciò nonostante, per quanto riguada il regolamento di esecuzione n. 363/2013 e la decisione 2013/255, adottati rispettivamente il 22 aprile 2013 e il 31 maggio 2013, si deve constatare che il Consiglio era in grado di rettificarne la motivazione, poiché era trascorso un periodo di circa otto mesi tra l’assemblea generale e l’adozione degli atti impugnati.
Si deve inoltre sottolineare che il ricorrente non ha mai contestato la fondatezza della motivazione degli atti impugnati per quanto concerne la sua carica di presidente della camera di commercio e dell’industria di Aleppo. Orbene, secondo constante giurisprudenza, è sufficiente che uno solo dei motivi sia valido per suffragare detti atti (v., in tal senso, sentenza Kadi II, punto 119). Pertanto, l’errore di valutazione accertato al punto 86 supra per quanto concerne la fondatezza del motivo d’iscrizione supplementare non può comportare l’annullamento di tali atti.
Occorre, di conseguenza, respingere il quinto motivo.
Sul terzo e sul quarto motivo, vertenti su violazioni dei diritti fondamentali, tra cui il diritto di proprietà, il diritto all’onore e alla reputazione, il diritto al lavoro, la libertà d’impresa e il diritto alla presunzione d’innocenza, del diritto al rispetto della vita privata e del principio di proporzionalità
In primo luogo, il ricorrente asserisce che le restrizioni di durata indeterminata del suo diritto di proprietà imposte con gli atti impugnati, al pari dell’inadeguatezza dei motivi e dell’assenza di prove atte a giustificare tali restrizioni, costituiscono una lesione sproporzionata e inaccettabile del suo diritto di proprietà.
In secondo luogo, il ricorrente sostiene che gli atti impugnati limitano illegittimamente il suo diritto all’onore e alla reputazione, il suo diritto al lavoro e la sua libertà d’impresa nonché, da ultimo, il principio di presunzione d’innocenza.
In terzo luogo, il ricorrente sostiene che gli atti impugnati violano il suo diritto al rispetto della vita privata, «in quanto le misure di congelamento dei capitali e di restrizione della libertà di circolazione costituiscono una lesione sproporzionata del diritto al rispetto della vita privata nonché una violazione del principio generale di proporzionalità».
Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta l’argomento del ricorrente.
In primo luogo, per quanto concerne l’argomento relativo a violazioni del diritto all’onore e alla reputazione, del diritto al lavoro e della libertà d’impresa del ricorrente, nonché del principio della presunzione d’innocenza, esso non può prosperare.
Si deve infatti ricordare che dall’articolo articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura emerge che l’atto introduttivo del giudizio deve indicare l’oggetto della controversia nonché l’esposizione sommaria dei motivi, e che tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa e al Tribunale di esercitare il suo controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali si basa un ricorso devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo del ricorso stesso (v., per analogia, sentenza della Corte del 9 gennaio 2003, Italia/Commissione,
C-178/00, Racc. pag. I-303
, punto 6). L’atto introduttivo deve pertanto chiarire il motivo sul quale il ricorso si basa, cosicché la semplice enunciazione astratta del motivo medesimo non risponde alle prescrizioni del regolamento di procedura (sentenza del Tribunale del 12 gennaio 1995, Viho/Commissione,
T-102/92, Racc. pag. II-17
, punto 68).
Orbene, nel caso di specie è necessario rilevare che l’argomento relativo a violazioni dei diritti fondamentali indicati al punto 90 supra non contiene in maniera sufficientemente chiara e precisa le censure che il ricorrente intende formulare. Ne consegue che il Consiglio non è stato posto nella condizione di preparare correttamente le proprie difese e che il Tribunale non può, leggendo detto argomento, esercitare il suo controllo.
Si deve poi aggiungere che, essendo i requisiti di cui all’articolo 44, paragrafo 1, del regolamento di procedura di ordine pubblico, spetta al Tribunale rilevare d’ufficio un motivo vertente sull’inosservanza di tali requisiti (sentenze del Tribunale del 10 luglio 1990, Automec/Commissione,
T-64/89, Racc. pag. II-367
, punto 74, e del 14 febbraio 2012, Italia/Commissione, T‑267/06, punti da 35 a 38). L’argomento relativo ai diritti fondamentali indicati al punto 90 supra deve quindi essere respinto in quanto irricevibile.
In secondo luogo, per quanto attiene all’argomento relativo alla violazione del diritto di proprietà, si deve anzitutto ricordare che il diritto di proprietà fa parte dei principi generali del diritto dell’Unione ed è sancito dall’articolo 17 della Carta dei diritti fondamentali.
Peraltro, secondo una giurisprudenza costante, i diritti sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali non godono, nel diritto dell’Unione, di una tutela assoluta, ma devono essere considerati in relazione alla loro funzione nella società. Di conseguenza, possono essere apportate restrizioni dell’esercizio di tali diritti, a condizione che tali restrizioni rispondano effettivamente a obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione e non costituiscano, alla luce dello scopo perseguito, un intervento sproporzionato e inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa dei diritti così garantiti (sentenza Makhlouf/Consiglio, cit., punti da 97 a 101 e 105).
Per quanto attiene all’applicazione di tali principi nel caso di specie, va osservato che gli argomenti esposti dal ricorrente corrispondono a quelli che il Tribunale ha respinto nella causa che ha dato origine alla citata sentenza Makhlouf/Consiglio. Infatti, l’adozione di misure restrittive nei confronti del ricorrente riveste un carattere adeguato, in quanto si inserisce in un obiettivo di interesse generale fondamentale per la comunità internazionale quale la protezione delle popolazioni civili. Infatti, il congelamento dei beni finanziari e di altre risorse economiche nonché il divieto di ingresso nel territorio dell’Unione riguardante persone identificate come coinvolte nel sostegno al regime siriano non possono, in quanto tali, essere ritenuti inadeguati.
Inoltre, le misure restrittive di cui trattasi rivestono altresì un carattere necessario, in quanto le misure alternative e meno vincolanti, quali un sistema di autorizzazione preventivo o un obbligo di giustificazione a posteriori dell’uso dei capitali versati, non consentono di raggiungere altrettanto efficacemente lo scopo perseguito, ossia la lotta contro il finanziamento del regime siriano, segnatamente in considerazione della possibilità di eludere le restrizioni imposte.
Inoltre, gli atti impugnati contenenti le misure restrittive di cui trattasi sono stati adottati nel rispetto di tutte le garanzie che consentono al ricorrente di esercitare i suoi diritti della difesa, come già osservato ai punti da 36 a 58, nell’ambito dell’esame del secondo motivo di ricorso.
Infine, gli atti impugnati prevedono la possibilità di autorizzare l’uso dei capitali congelati per far fronte a bisogni fondamentali o ottemperare a taluni obblighi, di concedere autorizzazioni specifiche al fine di scongelare capitali, altri beni finanziari o altre risorse economiche e di rivedere periodicamente l’iscrizione nell’elenco al fine di garantire che le persone e le entità che non rispondano più ai criteri per comparire nell’elenco controverso ne siano cancellate.
In terzo luogo, per quanto concerne l’argomento relativo alla violazione del diritto al rispetto della vita privata, si deve rilevare che gli atti impugnati prevedono altresì che l’autorità competente di uno Stato membro possa autorizzare l’ingresso nel suo territorio in particolare per ragioni umanitarie urgenti (sentenza del Tribunale del 12 marzo 2014, Al Assad/Consiglio, T‑202/12, punto 119).
Pertanto, data la fondamentale importanza della protezione delle popolazioni civili in Siria e delle deroghe previste dalle decisioni impugnate, le restrizioni del diritto di proprietà e del diritto al rispetto della vita privata del ricorrente dovute alle decisioni impugnate non sono sproporzionate in considerazione dello scopo perseguito.
Occorre, di conseguenza, respingere il terzo e il quarto motivo.
Si deve pertanto respingere il ricorso senza che sia necessario pronunciarsi sulla ricevibilità delle domande di adeguamento delle conclusioni presentate allo stadio della replica e con la memoria del 16 luglio 2013.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, primo comma, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Il ricorrente, poiché è risultato soccombente, dev’essere condannato a sopportare le proprie spese nonché quelle del Consiglio, comprese quelle relative al procedimento sommario, conformemente alle conclusioni di quest’ultimo.
Tuttavia, ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 4, primo comma, del regolamento di procedura, le istituzioni intervenute nella causa sopportano le proprie spese. La Commissione sopporterà quindi le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
Il sig. Fares Al‑Chihabi è condannato a sopportare le proprie spese nonché quelle del Consiglio dell’Unione europea.

3)
La Commissione europea sopporterà le proprie spese.

Van der Woude
Wiszniewska-Białecka
Ulloa Rubio
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 30 aprile 2015.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.