CELEX: 62010CJ0456
Livre circulação de mercadorias
Artigos 34.° TFUE e 37.° TFUE
Regulamentação nacional que proíbe os retalhistas de tabaco de importarem produtos do tabaco
Regra relativa à existência e ao funcionamento do monopólio de comercialização dos produtos do tabaco
Medida de efeito equivalente a restrições quantitativas
Justificação
Proteção dos consumidores

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 34.
o
TFUE.
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Asociación Nacional de Expendedores de Tabaco y Timbre (ANETT) à Administración del Estado a propósito das disposições nacionais que proíbem os titulares de pontos de venda de tabaco e selos (a seguir «retalhistas de tabaco») de importar produtos do tabaco a partir de outros Estados-Membros.
Quadro jurídico nacional
Nos termos do artigo 1.
o
, n.
os
1 e 2, da Lei 13/1998, relativa à organização do mercado do tabaco e à regulamentação fiscal (Ley 13/1998 de Ordenación del Mercado de Tabacos y Normativa Tributaria), de 4 de maio de 1998 (BOE n.
o
107, de 5 de maio de 1998, p. 14871), conforme alterada (a seguir «Lei 13/1998»):
«1.   O mercado do tabaco é liberalizado, salvo restrições previstas na presente lei e, por conseguinte, são extintos no território da península, nas ilhas Baleares, em Ceuta e Melilla o monopólio do fabrico, da importação e da comercialização grossista de produtos do tabaco manufaturados fora da Comunidade [...].
2.   Qualquer pessoa singular ou coletiva com capacidade jurídica para o exercício do comércio pode exercer as atividades referidas no n.
o
1, na forma e segundo as condições previstas nos artigos 2.° e 3.° da presente lei. No entanto, não podem exercer as referidas atividades as pessoas que se encontrem ou que possam vir a encontrar-se numa das situações abaixo elencadas:
[...]
c)
ser [retalhista de tabaco], ter uma autorização de ponto de venda sujeito a imposto adicional ou ser titular de uma das tabacarias de regime especial [...]»
O artigo 2.
o
, n.
o
3, da referida lei enuncia:
«Desde que exista procura para [produtos do tabaco manufaturados], os fabricantes e, sendo caso disso, os importadores devem garantir que estes sejam disponibilizados em todo o territorial nacional a que se refere o artigo 1.
o
, n.
o
1.»
O artigo 3.
o
, n.
o
1, desta mesma lei prevê:
«A importação e a distribuição por grosso de produtos do tabaco manufaturados, qualquer que seja a sua proveniência, é livre, desde que seja apresentada à Comissão do Mercado do Tabaco uma declaração de responsabilidade relativamente à observância das [regras aplicáveis]»
O artigo 4.
o
da Lei 13/1998 dispõe:
«1.   O comércio retalhista dos produtos do tabaco manufaturados em Espanha, com exceção das ilhas Canárias, mantém-se em regime de monopólio de que é titular o Estado, que o exerce através da rede de pontos de venda de tabaco e de selos.
2.   Os preços de venda a retalho dos diversos tipos, marcas e modalidades de tabaco destinados a ser comercializados em Espanha, com exceção das ilhas Canárias, são determinados pelos fabricantes ou, sendo caso disso, pelos seus representantes ou mandatários na União Europeia [...]
3.   Os [retalhistas de tabaco], que devem ser necessariamente pessoas singulares, nacionais de qualquer dos países da União Europeia, são considerados concessionários do Estado. […] Não podem ser titulares de outra tabacaria ou de um ponto de venda sujeito a imposto adicional nem ter um vínculo profissional ou laboral com um dos importadores, fabricantes ou grossistas do mercado do tabaco, exceto se o referido vínculo cessar antes da adjudicação definitiva da licença da tabacaria.
4.   A concessão de tabacarias é adjudicada após concurso […]
A concessão tem uma duração de vinte e cinco anos. [...]
[...]
7.   A margem de lucro dos retalhistas sobre as vendas de produtos do tabaco manufaturados, que devem obrigatoriamente adquirir a algum dos grossistas autorizados, é fixada em 8,5% do preço de venda a retalho, qualquer que seja o preço ou o tipo do produto, a sua origem ou o grossista que o forneceu. No entanto, pela venda de charutos, o retalhista receberá, em todo o caso, uma margem de lucro de 9%.
[...]»
O artigo 1.
o
, n.
o
1, do Real Decreto 1199/1999, de 9 de julho de 1999, que executa a Lei 13/1998 (BOE n.
o
166, de 13 de julho de 1999, p. 26330, a seguir «Real Decreto 1199/1999»), enuncia:
«De acordo com o previsto no artigo 1.
o
da Lei [13/1998], qualquer pessoa singular ou coletiva com capacidade jurídica para o exercício do comércio pode exercer as atividades de fabrico, importação e comercialização grossista de produtos do tabaco manufaturados, qualquer que seja a sua origem, nos termos previstos no presente regulamento.»
O artigo 2.
o
, n.
o
1, deste real decreto dispõe:
«As pessoas que se encontrem numa das situações abaixo elencadas não podem exercer as atividades referidas no artigo 1.
o
, n.
o
1:
[...]
c)
ser [retalhista de tabaco], ter uma autorização de ponto de venda sujeito a imposto adicional ou ser titular de uma das tabacarias de regime especial [...]»
O Real Decreto 1199/1999 foi alterado pelo Real Decreto 1/2007, de 12 de janeiro de 2007 (BOE n.
o
18, de 20 de janeiro de 2007, p. 2845, a seguir «Real Decreto 1/2007»).
Litígio no processo principal e questão prejudicial
A ANETT interpôs recurso no Tribunal Supremo pedindo que este declarasse a nulidade de diversas disposições do Real Decreto 1/2007, devido ao facto de este alterar o Real Decreto 1199/1999 sem resolver uma pretensa contradição entre o direito da União e as regras que regem o mercado do tabaco e o monopólio da sua distribuição em Espanha.
A ANETT sustenta, nomeadamente, que a proibição imposta aos retalhistas de tabaco de exercerem a atividade de importação de produtos do tabaco é contrária aos princípios da livre circulação de mercadorias, tal como garantida pelo artigo 34.
o
TFUE, uma vez que esta proibição constitui uma restrição quantitativa ou uma medida de efeito equivalente.
Nestas condições, o Tribunal Supremo decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«A interpretação do artigo 34.
o
[TFUE] permite considerar que a proibição de [retalhistas] de tabaco exercerem a atividade de importação de produtos do tabaco manufaturados a partir de outros Estados-Membros, em conformidade com o direito interno espanhol, constitui uma restrição quantitativa à importação ou uma medida de efeito equivalente proibidas pelo Tratado [FUE]?»
Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial
Na audiência, o Governo espanhol contestou a admissibilidade do pedido de decisão prejudicial, sustentando que a resposta do Tribunal de Justiça não tem nenhuma utilidade para a resolução do litígio no processo principal, uma vez que este respeita à legalidade do Real Decreto 1/2007.
Com efeito, segundo o Governo espanhol, este decreto altera certas disposições do Real Decreto 1199/1999 sem regular, nem mesmo mencionar, a proibição imposta aos retalhistas de tabaco de exercerem a atividade de importação de produtos do tabaco. Esta proibição decorre dos artigos 4.° da Lei 13/1998 e 2.° do Real Decreto 1199/1999, que não são afetados pelo Real Decreto 1/2007. Daqui resulta que, no litígio no processo principal, o órgão jurisdicional de reenvio não poderia anular nenhuma disposição que tivesse uma ligação com a referida proibição.
Além disso, a ANETT já tinha interposto um recurso do Real Decreto 1199/1999 que previa esta mesma proibição, sem a contestar, e a este recurso tinha sido negado provimento pelo Tribunal Supremo. Tendo em conta os princípios da segurança jurídica e da autoridade de caso julgado, o órgão jurisdicional nacional não poderia assim reavaliar a proibição em causa no processo principal.
A este respeito, importa recordar que as questões relativas à interpretação do direito da União colocadas pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual que define sob a sua responsabilidade, e cuja exatidão não compete ao Tribunal de Justiça verificar, beneficiam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar-se a responder a uma questão submetida à sua apreciação por um órgão jurisdicional nacional quando for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (v., designadamente, acórdãos de 7 de junho de 2007, van der Weerd e o.,
C-222/05 a C-225/05, Colet., p. I-4233
, n.
o
22, e de 4 junho de 2009, Pometon,
C-158/08, Colet., p. I-4695
, n.
o
13).
É verdade que, no processo principal, não é claro que a eventual incompatibilidade da proibição em questão com o direito da União afete a legalidade do Real Decreto 1/2007, uma vez que este decreto não regula esta proibição e que ao recurso do Real Decreto 1199/1999 que prevê a referida proibição já foi negado provimento pelo Tribunal Supremo.
No entanto, lendo toda a decisão de reenvio, não pode ser excluído em definitivo que a resposta do Tribunal de Justiça possa ser útil para a resolução do litígio no processo principal. Nestas condições, os elementos acima referidos não são, por si só, suficientes para ilidir a presunção de pertinência evocada no n.
o
16 do presente acórdão.
Por conseguinte, há que considerar o pedido de decisão prejudicial admissível.
Quanto à questão prejudicial
Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 34.
o
TFUE deve ser interpretado no sentido de que obsta a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que proíbe os retalhistas de tabaco de exercerem uma atividade de importação de produtos do tabaco a partir de outros Estados-Membros.
Quanto às disposições aplicáveis
A Comissão Europeia, nas suas observações escritas, e o Governo espanhol, na audiência, sustentaram que, contrariamente ao que o órgão jurisdicional de reenvio indicou na sua questão prejudicial, a regulamentação nacional deve ser interpretada à luz do artigo 37.
o
TFUE e não com referência ao artigo 34.
o
TFUE. Com efeito, esta regulamentação respeita ao funcionamento de um monopólio de caráter comercial, na aceção do artigo 37.
o
TFUE, e tem efeitos restritivos nas trocas comerciais, inerentes à existência de um tal monopólio.
A este respeito, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, há que apreciar as regras relativas à existência e ao funcionamento de um monopólio à luz do disposto no artigo 37.
o
TFUE, especificamente aplicáveis ao exercício, por um monopólio nacional de natureza comercial, dos seus direitos de exclusividade (v., designadamente, acórdãos de 23 de outubro de 1997, Franzén,
C-189/95, Colet., p. I-5909
, n.
o
35, e de 5 de junho de 2007, Rosengren e o.,
C-170/04, Colet., p. I-4071
, n.
o
17).
Em contrapartida, a incidência, nas trocas a nível da União, das outras disposições da legislação nacional, que são destacáveis do funcionamento do monopólio embora tenham incidência neste último, deve ser apreciada à luz do artigo 34.
o
TFUE (v., designadamente, acórdãos, já referidos, Franzén, n.
o
36, e Rosengren e o., n.
o
18).
Nestas condições, importa verificar se a medida de proibição em causa no processo principal constitui uma regra relativa à existência ou ao funcionamento do monopólio.
A este respeito, há que recordar, por um lado, que a função específica atribuída ao monopólio em causa consiste em reservar aos concessionários a exclusividade da venda a retalho de produtos do tabaco, não implicando que estes sejam proibidos de importar tais produtos.
Assim, ao impedir os retalhistas de tabaco de importarem os referidos produtos para o território espanhol, a medida de proibição em causa no processo principal afeta a livre de circulação de mercadorias na União sem ao mesmo tempo regular o exercício do direito de exclusividade que resulta do monopólio em causa.
Por conseguinte, esta medida não diz respeito ao exercício da função específica do monopólio em questão e não se pode, assim, considerar que seja relativa à própria existência deste último (v., por analogia, acórdão Rosengren e o., já referido, n.
o
22).
Por outro lado, há que recordar que a proibição de os retalhistas de tabaco importarem produtos do tabaco tem como efeito canalizar o abastecimento desses retalhistas para os grossistas autorizados. Assim, a medida de proibição em causa no processo principal pode ter incidência no funcionamento do referido monopólio.
Não obstante, e apesar de, diversamente da regulamentação em causa no processo que deu origem ao acórdão Rosengren e o., já referido, a medida em causa no processo principal não afetar os particulares, mas os concessionários do monopólio em causa, ou seja, os retalhistas de tabaco, tal medida é destacável do funcionamento do monopólio, uma vez que não é aplicável às modalidades de venda a retalho de produtos do tabaco no território espanhol, mas ao mercado destes produtos a montante. Com efeito, essa medida não se destina a organizar o sistema de seleção dos produtos pelo monopólio. Do mesmo modo, a referida medida não define a rede de venda do monopólio em causa nem a comercialização ou a publicidade dos produtos distribuídos pelo referido monopólio (v., por analogia, acórdão Rosengren e o., já referido, n.
o
24).
Nestas condições, a medida de proibição em causa no processo principal não pode ser considerada uma regra relativa à existência ou ao funcionamento do monopólio. Para verificar a compatibilidade de tal medida com o direito da União, em particular com as disposições do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias, o artigo 37.
o
TFUE não é, assim, pertinente.
Consequentemente, a regulamentação nacional que proíbe os retalhistas de tabaco de importarem produtos do tabaco, como a que está em causa no processo principal, deve ser apreciada à luz do artigo 34.
o
TFUE.
Quanto à existência de uma restrição à livre circulação de mercadorias
Segundo jurisprudência assente, qualquer regulamentação comercial dos Estados-Membros suscetível de entravar, direta ou indiretamente, efetiva ou potencialmente, o comércio a nível da União deve ser considerada uma medida de efeito equivalente a restrições quantitativas na aceção do artigo 34.
o
TFUE (v., designadamente, acórdãos de 11 de julho de 1974, Dassonville,
8/74, Recueil, p. 837
, n.
o
5, Colet., p. 423, e de 10 de fevereiro de 2009, Comissão/Itália,
C-110/05, Colet., p. I-519
, n.
o
33).
Resulta de jurisprudência igualmente assente que o artigo 34.
o
TFUE reflete a obrigação de respeitar os princípios da não discriminação e do reconhecimento mútuo dos produtos legalmente fabricados e comercializados noutros Estados-Membros, bem como a que visa assegurar aos produtos da União um livre acesso aos mercados nacionais (v. acórdãos Comissão/Itália, já referido, n.
o
34, e de 2 de dezembro de 2010, Ker-Optika,
C-108/09, Colet., p. I-12213
, n.
o
48).
Assim, devem ser consideradas medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas as medidas adotadas por um Estado-Membro que tenham por objetivo ou por efeito tratar de forma menos favorável as mercadorias provenientes de outros Estados-Membros, bem como as regras relativas às condições a que estas últimas devem obedecer, mesmo se tais regras forem indistintamente aplicáveis a todos os produtos (v. acórdãos, já referidos, Comissão/Itália, n.
os
35 e 37, e Ker-Optika, n.
o
49).
O mesmo conceito engloba igualmente qualquer outra medida que crie obstáculos ao acesso ao mercado de um Estado-Membro dos produtos originários de outros Estados-Membros (acórdãos, já referidos, Comissão/Itália, n.
o
37, e Ker-Optika, n.
o
50).
No processo principal, nada indica que a regulamentação nacional em causa tenha por objetivo ou por efeito tratar de forma menos favorável produtos do tabaco provenientes de outros Estados-Membros. Tal regulamentação também não regula as condições que esses produtos devem respeitar.
No entanto, há ainda que analisar se esta regulamentação não constitui um entrave ao acesso ao mercado espanhol de produtos do tabaco originários de outros Estados-Membros.
A este respeito, há que salientar que, ao proibir os retalhistas de tabaco de importarem tais produtos diretamente a partir de outros Estados-Membros, a referida regulamentação obriga-os a abastecerem-se junto de grossistas autorizados. Ora, tal modo de abastecimento pode apresentar diversos inconvenientes que esses retalhistas não enfrentariam se fossem eles próprios a proceder à importação.
Em particular, os retalhistas em questão apenas podem comercializar um produto do tabaco originário de outro Estado-Membro se tal produto fizer parte da gama de produtos dos grossistas autorizados em Espanha e se fizer parte das suas existências. Deste modo, quando da gama de produtos desses grossistas não fizer parte um determinado produto, os retalhistas de tabaco não têm a possibilidade direta, flexível e rápida de responder ao pedido dos seus próprios clientes que estejam interessados nesse produto.
Esta constatação não é invalidada pela obrigação imposta aos importadores de garantirem a disponibilidade dos produtos do tabaco em todo o território nacional quando existir uma procura desses produtos, como previsto na legislação nacional. Com efeito, esses importadores podem decidir não importar certos produtos que tenham procura por um número de interessados considerado muito reduzido ou importá-los com algum atraso. Em contrapartida, é indiscutível que qualquer retalhista de tabaco estaria em condições de reagir de forma mais flexível e mais rápida do que esses importadores aos pedidos dos clientes que com ele estão em contacto direto e frequente.
Além disso, os retalhistas de tabaco são impedidos de se abastecerem nos outros Estados-Membros, embora os fabricantes ou os grossistas nestes estabelecidos possam oferecer, nomeadamente nas regiões fronteiriças, condições de abastecimento mais vantajosas, devido à sua proximidade geográfica ou às modalidades de entrega específicas que propõem.
Todos estes elementos podem repercutir-se negativamente na escolha dos produtos que os retalhistas de tabaco incluem nas suas gamas de produtos e, em definitivo, no acesso dos diferentes produtos originários dos outros Estados-Membros ao mercado espanhol.
Nestas condições, há que concluir que a medida de proibição em causa no processo principal constitui um entrave ao acesso ao mercado desses produtos.
Daqui decorre que a regulamentação em causa no processo principal constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa na aceção do artigo 34.
o
TFUE.
Quanto à justificação da restrição à livre circulação de mercadorias
Segundo jurisprudência constante, um entrave à livre circulação de mercadorias pode ser justificado por razões de interesse geral enumeradas no artigo 36.
o
TFUE ou por exigências imperativas. Em ambos os casos, a medida nacional deve ser adequada para garantir a realização do objetivo prosseguido e não ultrapassar o necessário para alcançar esse objetivo (v., designadamente, acórdãos, já referidos, Comissão/Itália, n.
o
59, e Ker-Optika, n.
o
57).
Observações submetidas ao Tribunal
Os Governos espanhol e italiano sustentam, em primeiro lugar, que a medida de proibição em causa no processo principal pode ser justificada pela necessidade de garantir um controlo fiscal e alfandegário dos produtos do tabaco e de assegurar o seu controlo sanitário.
Em segundo lugar, esses governos alegam que a referida medida é necessária para alcançar o objetivo de proteção dos consumidores. Com efeito, se os retalhistas de tabaco fossem autorizados a importar os produtos do tabaco, poderiam tentar privilegiar certos produtos em vez de outros, em detrimento da neutralidade do mercado do tabaco.
Em terceiro lugar, o Governo espanhol considera que a medida de proibição em causa no processo principal é justificada com o fundamento de que o facto de conceder aos retalhistas de tabaco a possibilidade de importar esses produtos se traduziria em conceder-lhes uma vantagem concorrencial excessiva.
Em quarto lugar, o Governo espanhol entende que, em todo o caso, só há que suprimir uma restrição à liberdade de circulação de mercadorias se essa supressão acarretar uma vantagem para os consumidores, como, nomeadamente, uma diminuição de preços. Ora, dado que o tabaco é um produto monopolizado vendido a preços fixos, a supressão da proibição de importação pelos retalhistas de tabaco não produziria nenhum benefício para os consumidores, podendo apenas os próprios retalhistas dela beneficiar.
Resposta do Tribunal
No que respeita, em primeiro lugar, ao argumento dos Governos espanhol e italiano relativo à necessidade de assegurar um controlo fiscal, alfandegário e sanitário dos produtos do tabaco, há que recordar que compete às autoridades nacionais, quando adotam uma medida derrogatória a um princípio consagrado pelo direito da União, provar, em cada caso concreto, que tal medida é adequada a garantir a realização do objetivo invocado e que não excede o necessário para o alcançar. Assim, as razões justificativas que podem ser invocadas por um Estado-Membro devem ser acompanhadas de uma análise da adequação e da proporcionalidade da medida restritiva adotada por esse Estado, bem como dos elementos precisos que permitam sustentar a sua argumentação (v. acórdãos de 18 de março de 2004, Leichtle,
C-8/02, Colet., p. I-2641
, n.
o
45, e de 13 de abril de 2010, Bressol e o.,
C-73/08, Colet., p. I-2735
, n.
o
71).
Ora, os governos espanhol e italiano não baseiam a sua argumentação em nenhum elemento que satisfaça os requisitos indicados no número anterior. Em particular, não explicaram de que forma a possibilidade que seria dada aos retalhistas de tabaco de importarem eles próprios os produtos do tabaco constituiria um obstáculo à aplicação das medidas de controlo fiscal, alfandegário e sanitário desses produtos.
Por outro lado, há que rejeitar o argumento relativo à proteção dos consumidores. Com efeito, mesmo pressupondo que a exigência de assegurar em geral uma gama de produtos uniforme constitua um objetivo legítimo de interesse geral que merece ser prosseguido através de regras jurídicas, e não da lei do mercado, o respeito por esta exigência poderia ser alcançado, em todo o caso, através de medidas menos restritivas, como a imposição de uma obrigação aos retalhistas de tabaco de disporem nas suas existências de uma gama de produtos mínima predefinida.
Em seguida, o Governo espanhol não pode sustentar que a restrição em causa pode ser justificada com o fundamento de que a possibilidade de importar os produtos do tabaco criaria uma vantagem concorrencial excessiva para os retalhistas de tabaco. Com efeito, tal consideração apenas reveste uma dimensão económica. Ora, segundo jurisprudência assente, motivos de caráter meramente económico não podem constituir razões imperiosas de interesse geral suscetíveis de justificar uma restrição a uma liberdade fundamental garantida pelo Tratado (v. acórdãos de 13 de janeiro de 2000, TK-Heimdienst,
C-254/98, Colet., p. I-151
, n.
o
33, e de 17 de março de 2005, Kranemann,
C-109/04, Colet., p. I-2421
, n.
o
34).
Por último, há que rejeitar o argumento do Governo espanhol segundo o qual a supressão de uma restrição à livre circulação de mercadorias apenas se justifica na condição de poder acarretar uma vantagem para os consumidores. A este respeito, basta sublinhar que, no caso vertente, a supressão da medida de proibição em causa no processo principal é suscetível de beneficiar os consumidores por permitir aos retalhistas de tabaco alargar a gama de produtos de que dispõem.
Tendo em conta o exposto, há que concluir que a restrição que decorre da regulamentação em causa no processo principal não pode ser justificada pela realização dos objetivos invocados.
Por conseguinte, há que responder à questão submetida que o artigo 34.
o
TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que proíbe os retalhistas de tabaco de exercerem uma atividade de importação de produtos do tabaco a partir de outros Estados-Membros.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:

O artigo 34.
o
TFUE deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que proíbe os titulares de pontos de venda de tabaco e de selos de exercerem uma atividade de importação de produtos do tabaco a partir de outros Estados-Membros.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: espanhol.