CELEX: 62010CJ0456
Свободно движение на стоки
Членове 34 ДФЕС и 37 ДФЕС
Национална правна уредба, въвеждаща за търговците на дребно на тютюн забрана за внос на тютюневи изделия
Норма относно съществуването и функционирането на монопола за търговия с тютюневи изделия
Мярка с равностоен на количествени ограничения ефект
Обосноваване
Защита на потребителите

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 34 ДФЕС.
Запитването е отправено в рамките на спор между Asociación Nacional de Expendedores de Tabaco y Timbre (ANETT) и Administración del Estado във връзка с националните разпоредби, забраняващи на лицата, които имат разрешение за обект за търговия на дребно с тютюневи изделия и марки (наричани по-нататък „търговци на дребно на тютюневи изделия“), да внасят тютюневи изделия от други държави членки.
Национална правна уредба
Съгласно член 1, параграфи 1 и 2 от изменения Закон 13/1998 за регулиране на пазара на тютюневи изделия и приемане на данъчни разпоредби (Ley 13/1998 de Ordenación del Mercado de Tabacos y Normativa Tributaria) от 4 май 1998 г. (BOE № 107 от 5 май 1998 г., стр. 14871) (наричан по-нататък „Закон 13/1998“):
„1.   При спазване на определените в настоящия закон ограничения пазарът на тютюневи изделия се либерализира и поради това на територията […] на полуострова, Балеарските острови и островите Сеута и Мелиля се премахва монополът върху производството, вноса и търговията на едро с тютюневи изделия, които не са с произход от Общността.
2.   Всяко физическо или юридическо лице, което има търговска правоспособност, може да извършва посочените в параграф 1 дейности, по начин и при спазване на условията, предвидени в членове 2 и 3 от настоящия закон. Независимо от това лицата, които са в едно от посочените по-долу положения или се окажат в такова положение, не могат да извършват посочените дейности:
[…]
c)
[търговци на дребно на тютюневи изделия], лица, които имат издадено разрешение за обект за продажба с надценка, или лица, които имат право да продават в търговски обект за тютюневи изделия при специален режим […]“.
Член 2, параграф 3 от закона гласи:
„При наличие на търсене [на тютюневи изделия] производителите и евентуално вносителите осигуряват снабдяване с техните продукти на цялата територия, посочена в член 1, параграф 1“.
Член 3, параграф 1 от същия закон предвижда:
„Вносът и търговията на едро с тютюневи изделия се извършват свободно, независимо от произхода им, като единственото изискване е за представяне пред Комисията за пазара на тютюневи изделия на клетвена декларация за спазване на [приложимите норми] […]“.
Член 4 от Закон 13/1998 гласи:
„1.   Запазва се държавният монопол върху търговията на дребно с тютюневи изделия в Испания, с изключение на Канарските острови, като държавата го упражнява чрез мрежата от обекти за търговия на дребно с тютюневи изделия и марки.
2.   Продажните цени на дребно на различните видове, марки и форми тютюневи изделия, предназначени за продажба в Испания, с изключение на Канарските острови, се определят от производителите или евентуално от техните представители или упълномощени посредници в Европейския съюз […]
3.   [Търговците на дребно на тютюневи изделия], които задължително са физически лица, граждани на някоя от държавите — членки на Европейския съюз, получават концесия за търговия от държавата […]. Търговец на дребно не може да бъде лице, което е концесионер на друг обект за търговия на дребно или на пункт за продажба с надценка, или лице, което е професионално свързано или е в трудово правоотношение с вносител, производител или търговец на едро на пазара на тютюневи изделия, освен ако посочената връзка не бъде прекратена преди окончателното предоставяне на концесията за търговия на дребно
4.   Концесията за търговия на дребно се предоставя и отнема след конкурсна процедура […]
Концесията се предоставя за срок от 25 години […]
[…]
7.   За търговците на дребно маржът на печалбата от продажбите на тютюневи изделия, които те са длъжни да закупуват от търговец на едро, на когото е издадено съответно разрешение, се определя на 8,5 % от продажната цена на дребно, независимо от цената или вида продукт, неговия произход или доставилият го търговец на едро. За продажбата на пури обаче търговецът на дребно при всички положения получава марж от 9 %.
[…]“.
Член 1, параграф 1 от Кралски указ 1199/1999 от 9 юли 1999 г. за прилагане на Закон 13/1998 (BOE № 166 от 13 юли 1999 г., стр. 26330, наричан по-нататък „Кралски указ 1199/1999“ гласи:
„В съответствие с предвиденото в член 1 от Закон [13/1998] всяко физическо или юридическо лице, което има търговска правоспособност, може да осъществява дейности по производство, внос и търговия на едро с тютюневи изделия, независимо от техния произход, при определените в настоящия указ условия“.
Член 2, параграф 1 от този кралски указ гласи:
„Лицата, които са в едно от изброените по-долу положения, не могат да упражняват посочените в член 1, параграф 1 дейности:
[…]
c)
[търговци на дребно на тютюневи изделия], лица, които имат издадено разрешение за обект за продажба с надценка, или лица, които имат право да продават в търговски обект за тютюневи изделия при специален режим […]“.
Кралски указ 1199/1999 е изменен с Кралски указ 1/2007 от 12 януари 2007 г. (BOE № 18 от 20 януари 2007 г., стр. 2845, наричан по-нататък „Кралски указ 1/2007“).
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
С подадена до Tribunal Supremo жалба ANETT иска от същия да прогласи нищожността на няколко разпоредби от Кралски указ 1/2007, поради това че с него е изменен Кралски указ 1199/1999, без да бъде разрешено твърдяно противоречие между правото на Съюза и нормите, които регламентират пазара на тютюневи изделия и монопола върху търговията с тях в Испания.
По-конкретно ANETT твърди, че забраната за упражняване на дейност по внос на тютюневи изделия, наложена на търговците на дребно на тюнюневи изделия, противоречи на принципа на свободното движение на стоки, гарантиран с член 34 ДФЕС, тъй като тази забрана представлява количествено ограничение или мярка с равностоен ефект.
При тези обстоятелства Tribunal Supremo решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 34 [ДФЕС] да се тълкува в смисъл, че забраната за извършване на дейност по внос на тютюневи изделия от други държави членки, наложена от испанското право на търговците на дребно на такива изделия, представлява количествено ограничение върху вноса или мярка с равностоен ефект, забранено/а от Договора [ФЕС]?“.
По допустимостта на преюдициалното запитване
В съдебното заседание испанското правителство оспорва допустимостта на преюдициалното запитване, като твърди, че отговорът на Съда няма да е полезен за решаването на спора в главното производство, тъй като той се отнася до законосъобразността на Кралски указ 1/2007.
Всъщност този указ изменял само някои разпоредби от Кралски указ 1199/1999, без да урежда, нито дори да споменава наложената на търговците на дребно на тютюневи изделия забрана за извършване на дейност по внос на тютюневи изделия. Тази забрана произтичала от член 4 от Закон 13/1998 и член 2 от Кралски указ 1199/1999, които не са променени с Кралски указ 1/2007. От това следвало, че по спора в главното производство запитващата юрисдикция не би могла да отмени нито една разпоредба, която би имала връзка с посочената забрана.
ANETT освен това вече било подало жалба срещу Кралски указ 1199/1999, в който е предвидена същата забрана, без да я оспорва, и жалбата била отхвърлена от Tribunal Supremo. От гледна точка на принципа на правна сигурност и на принципа на силата на пресъдено нещо националната юрисдикция не би могла да преценява отново забраната, предмет на главното производство.
Във връзка с това следва да се припомни, че въпросите, които се отнасят до тълкуването на правото на Съюза и са поставени от националния съд в нормативната и фактическа рамка, която той определя съгласно своите собствени правомощия, и проверката на чиято точност не е задача на Съда, се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да даде отговор на отправеното от национална юрисдикция запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (вж. по-специално Решение от 7 юни 2007 г. по дело Van der Weerd и др.,
C-222/05-C-225/05, Сборник, стр. I-4423
, точка 25, както и Решение от 4 юни 2009 г., по дело Pometon,
C-158/08, Сборник, стр. I-4695
, точка 13).
Безспорно по делото в главното производство не е сигурно, че евентуалната несъвместимост на разглежданата забрана с правото на Съюза се отразява на законосъобразността на Кралски указ 1/2007, след като този указ не урежда тази забрана, и вече е отхвърлена от Tribunal Supremo жалба, подадена срещу Кралски указ 1199/1999, в който е предвидена посочената забрана.
Като имаме предвид това, при прочита на акта за запитване в неговата цялост не може окончателно да се изключи възможността отговорът на Съда да бъде от полза за решаването на спора в главното производство. При тези обстоятелства посочените по-горе данни сами по себе си не са достатъчни, за да бъде оборена посочената в точка 16 от това решение презумпция за релевантност.
Ето защо следва да се приеме, че преюдициалното запитване е допустимо.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 34 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която забранява на търговците на дребно на тютюневи изделия да извършват дейност по внос на тютюневи изделия от други държави членки.
По приложимите разпоредби
Европейската комисия в писменото си становище и испанското правителство в съдебното заседание поддържат, че за разлика от това, което запитващата юрисдикция сочи в преюдициалния си въпрос, националната правна уредба трябва да се преценява в светлината на член 37 ДФЕС, а не с оглед на член 34 ДФЕС. Наистина тази правна уредба се отнасяла до функцинирането на монопол с търговски характер по смисъла на член 37 ДФЕС и водела до присъщите за наличието на такъв монопол последици, изразяващи се в ограничаване на търговията.
Във връзка с това в съответствие с практиката на Съда нормите, свързани със съществуването и функционирането на монопол, следва да се преценяват в светлината на разпоредбите на член 37 ДФЕС, които имат специфично приложение при упражняването от национален монопол с търговски характер на неговите изключителни права (вж. по-специално Решение от 23 октомври 1997 г. по дело Franzén,
C-189/95, Recueil, стр. I-5909
, точка 35, както и Решение от 5 юни 2007 г. по дело Rosengren и др.,
C-170/04, Сборник стр. I-4071
, точка 17).
Отражението върху търговията в рамките на Съюза на другите разпоредби от националното законодателство, които могат да се разглеждат отделно от функционирането на монопола, въпреки че имат отражение върху него, следва обаче да се преценява с оглед на член 34 ДФЕС (вж. по специално Решение Franzén, посочено по-горе, точка 36 и Решение по дело Rosengren и др., посочено по-горе, точка 18).
При това положение следва да се провери дали разглежданата в главното производство забранителна мярка представлява норма, свързана със съществуването или функционирането на монопола.
Във връзка с това следва да се припомни, от една страна, че отредената на разглеждания монопол специфична функция се състои в запазването за концесионерите на изключителното право за продажба на дребно на тютюневи изделия, без това да води до забрана за тях да внасят тези продукти.
По този начин, като не разрешава на търговците на дребно на тютюневи изделия да внасят тези продукти на испанска територия, разглежданата в главното производство забрана засяга свободното движение на стоки в Съюза, без обаче да урежда упражняването на изключителното право, което е елемент от разглеждания монопол.
Ето защо тази мярка не се отнася до упражняването на специфичната функция на разглеждания монопол и следователно не може да се приеме, че е свързана със самото съществуване на последния (вж. по аналогия Решение по дело Rosengren и др, посочено по-горе, точка 22).
От друга страна, следва да се отбележи, че забраната за търговците на дребно на тютюневи изделия да внасят тютюневи изделия води до насочване на снабдяването на тези търговци на дребно към търговците на едро, които имат съответното разрешение. Въз основа на това разглежданата в главното производство забранителна мярка може да има последици за функционирането на посочения монопол.
След като това е така и дори ако, за разлика от правната уредба, предмет на дело Rosengren и др., по което е постановено посоченото по-горе решение, разглежданата в главното производство мярка не засяга гражданите, а концесионерите на съответния монопол, и по-конкретно търговците на дребно на тютюневи изделия, се оказва, че такава мярка може да бъде отделена от функционирането на монопола, след като тя е свързана не с начина на продажба на дребно на тютюневите изделия на испанска територия, а с пазара на тези изделия на един по-ранен етап на търговския процес. Наистина нейната цел не е да организира системата за подбор на продуктите от монопола. Освен това посочената мярка не е насочена към търговската мрежа на разглеждания монопол, нито към търговията или рекламата на разпространяваните от посочения монопол изделия (вж. по аналогия Решение по дело Rosengren и др, посочено по-горе, точка 24).
При тези обстоятелства разглежданата в главното производство забранителна мярка не може да се приеме за норма, свързана със съществуването или функционирането на монопола. Следователно член 37 ДФЕС е ирелевантен за проверката на съвместимостта на такава мярка с правото на Съюза, по-конкретно с разпоредбите на Договора относно свободното движение на стоки.
Поради това националната правна уредба като разглежданата в главното производство, която забранява на търговците на дребно на тютюневи изделия да внасят тютюневи изделия, трябва да се разглежда в светлината на член 34 ДФЕС.
По съществуването на ограничения на свободното движение на стоки
Съгласно постоянната съдебна практика всяка правна уредба на държавите членки в областта на търговията, която може пряко или непряко, действително или потенциално да възпрепятства търговията в рамките на Общността, трябва да се приеме за мярка с равностоен на количествени ограничения ефект по смисъла на член 34 ДФЕС (вж. по-конкретно Решение от 11 юли 1974 г. по дело Dassonville,
8/74, Recueil, стр. 837
, точка 5 и Решение от 10 февруари 2009 г. по дело Комисия/Италия,
C-110/05, Сборник, стр. I-519
, точка 33).
Също от постоянна съдебна практика следва, че член 34 ДФЕС отразява задължението за спазване на принципите на недопускане на дискриминация и на взаимно признаване на продуктите, законно произведени и търгувани в други държави членки, както и задължението да се гарантира на продуктите от Съюза свободен достъп до националните пазари (вж. Решение по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 34 и Решение от 2 декември 2010 г. по дело Ker-Optika,
C-108/09, Сборник, стр. I-12213
, точка 48).
Така за мерки с равностоен на количествени ограничения ефект трябва да се считат мерките, взети от държава членка, които имат за цел или резултат да третират по-малко благоприятно продуктите с произход от други държави членки, както и правила относно условията, на които тези стоки трябва да отговарят, дори ако тези правила са приложими без разлика към всички продукти (вж. Решение по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точки 35 и 37, както и Решение по дело Ker-Optika, посочено по-горе, точка 49).
Към същото понятие се числи и всяка друга мярка, която възпрепятства достъпа до пазара на една държава членка на продуктите, произхождащи от други държави членки (Решение по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 37 и Решение по дело Ker-Optika, посочено по-горе, точка 50).
По делото в главното производство по нищо не личи, че разглежданата национална правна уредба има за цел или резултат да третира по-неблагоприятно тютюневи изделия с произход от други държави членки. Тя не се отнася и до условията, на които трябва да отговарят тези изделия.
При това положение следва също да се провери дали тази правна уредба не е пречка за достъпа до испанския пазар на тютюневите изделия с произход от друг държави членки.
В това отношение следва да се отбележи, че като забранява на търговците на дребно на тютюневи изделия да внасят директно такива изделия от други държави членки, споменатата уредба ги задължава да се снабдяват от притежаващи съответното разрешение търговци на едро. Такъв начин на снабдяване обаче може да има различни недостатъци, с които тези търговци на дребно не би трябвало да се съобразяват, ако сами осъществяваха вноса.
Въпросните търговци на дребно могат по-конкретно да търгуват с тютюневи изделия с произход от друга държава членка само ако този продукт е в предлагания асортимент от продукти на търговци на едро в Испания, които имат съответното разрешение, и ако те го имат на склад. Така, когато асортиментът от продуктите на тези търговци на едро не включва конкретен продукт, търговците на дребно на тютюневи изделия нямат гъвкава и бърза непосредствена възможност да отговорят на търсенето на собствените си клиенти, които се интересуват от този продукт.
Тази констатация изобщо не се оспорва от задължението на вносителите да гарантират наличието на тютювените изделия на цялата национална територия, когато има търсене на тези изделия, както предвижда националната правна уредба. Наистина, тези вносители могат да решат да не пристъпват към вноса на някои изделия, търсени от заинтересувани лица, чийто брой се смята за много ограничен, или да пристъпят към това със закъснение. За сметка на това всеки търговец на дребно несъмнено би бил в състояние да реагира на мястото на тези вносители много по-гъвкаво и бързо на търсенето от страна на клиентите, които имат непосредствени и чести контакти с него.
Освен това търговците на дребно на тютюневи изделия нямат възможност да се снабдяват в другите държави членки, независимо че установените там производители или търговците на едро могат да предложат, особено в пограничните райони, по-изгодни условия за снабдяване или поради географската близост, или поради конкретните условия за доставка, които предлагат.
Всички тези обстоятелства могат да се отразят отрицателно на избора на изделията, които търговците на дребно на тютюневи изделия включват в своя асортимент, и в крайна сметка на достъпа на различните изделия с произход от другите държави членки до испанския пазар.
При това положение следва да се приеме, че разглежданата в главното производство забранителна мярка е пречка за достъпа до пазара на тези продукти.
От това следва, че разглежданата в главното производство правна уредба представлява мярка с равностоен на количествено ограничение ефект по смисъла на член 34 ДФЕС.
По обосноваването на ограничаването на свободното движение на стоки
Съгласно постоянната съдебна практика пречка за свободното движение на стоки може да бъде обоснована със съображения от общ интерес, изброени в член 36 ДФЕС или с императивни изисквания. Както в единия, така и в другия случай националната мярка трябва да е в състояние да гарантира осъществяването на преследваната цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане (вж. по-специално Решение по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 59 и Решение по дело Ker-Optika, посочено по-горе точка 57).
Становища, представени на Съда
Испанското и италианското правителство поддържат, на първо място, че разглежданата в главното производство забранителна мярка може да бъде обоснована с необходимостта да се гарантират данъчният и митническият контрол на тютюневите изделия и да се осигури подлагането им на санитарен контрол.
Второ, тези правителства изтъкват, че посочената мярка се оказва необходима за постигането на целта за защита на потребителите. Наистина, ако на търговците на дребно на тютюневи изделия беше разрешено да внасят тютюневите изделия, те биха могли да се изкушат да дадат предимство на едни изделия за сметка на други, в ущърб на неутралността на пазара на тютюневите изделия.
Трето, испанското правителство смята, че разглежданата в главното производство забранителна мярка е обоснована от съображението, че да се даде разрешение за внос на тези продукти на търговците на дребно на тютюневи изделия би означавало да им се даде прекомерно конкурентно предимство.
Четвърто, испанското правителство е на мнение, че във всеки случай ограничение на свободното движение на стоки следва да се премахне само ако това премахване води до предимство за потребителите, а именно намаляване на цената. Като се има предвид обаче, че тютюнът е продукт, който е предмет на монопол, продаван на твърдо определени цени, премахването на забраната за внос за търговците на дребно на тютюневи изделия не би довело до никакви благоприятни последици за потребителите, тъй като само търговците на дребно биха могли да извлекат полза от това.
Отговор на Съда
Що се отнася, на първо място, до довода на испанското и италианското правителство, изведен от необходимостта за гарантиране на данъчен, митнически и санитарен контрол върху тютюневите изделия, следва да се припомни, че когато националните органи приемат мярка за дерогация от установен от правото на Съюза принцип, те трябва да докажат за всеки конкретен случай, че тази мярка може да гарантира осъществяването на посочената цел и не надхвърля необходимото за постигането ѝ. Ето защо съображенията за обосноваването ѝ, на които може да се позовава държава членка, следва да бъдат подкрепени от анализ на годността и пропорционалността на приетата от тази държава мярка, както и от конкретни доказателства в подкрепа на доводите ѝ (вж. Решение от 18 март 2004 г. по дело Leichtle,
C-8/02, Recueil, стр. I-2641
, точка 45, както и Решение от 13 април 2010 г. по дело Bressol и др.,
C-73/08, Сборник, стр. I-2735
, точка 71).
Испанското и италианското правителство обаче не подрепят доводите си с никакво доказателство, което да отговаря на уточнените в предходната точка условия. По-конкретно, те не обясняват с какво дадената на търговците на дребно на тютюневи изделия възможност да внасят сами тютюневите изделия ще бъде пречка за прилагането на мерките за данъчен, митнически и санитарен контрол на тези изделия.
Следва освен това да се отхвърли доводът, изведен от защитата на потребителите. Наистина, дори да се предположи, че изискването за гарантиране по принцип на еднообразен асортимент от продукти представлява легитимна цел от общ интерес, която заслужава да бъде преследвана с правни норми, вместо чрез пазарните механизми, спазването на това изискване би могло да се постигне във всеки случай чрез по-малко ограничителни мерки, като въвеждането на задължение за търговците на дребно на тютюневи изделия да разполагат със запаси от предварително определен минимален асортимент от продукти.
Освен това испанското правителство не би могло да поддържа, че разглежданото ограничение може да бъде обосновано със съображението, че възможността за внос на тютюневите изделия би създала прекомерно конкурентно предимство за търговците на дребно на тютюневи изделия. Наистина такова съображение няма никакво икономическо измерение. Всъщност съгласно постоянната съдебна практика съображения от чисто икономически характер не могат да представляват императивни съображения от обществен интерес, които да могат да оправдаят ограничаване на основна свобода, гарантирана от Договора (вж. Решение от 13 януари 2000 г. по дело TK-Heimdienst,
C-254/98, Recueil, стр. I-151
, точка 33 и Решение от 17 март 2005 г. по дело Kranemann,
C-109/04, Recueil, стр. I-2421
, точка 34).
Накрая, следва да се отхвърли доводът на испанското правителство, че премахването на ограничение за свободното движение на стоки може да бъде обосновано само при условие че може да доведе до предимство за потребителите. В това отношение е достатъчно да се отбележи, че в случая премахването на разглежданата в главното производство забранителна мярка може да бъде от полза за тях, като позволи на търговците на дребно на тютюневи изделия да разширят асортимента от продукти, с които разполагат.
С оглед на всичко изложено по-горе следва да се приеме, че ограничението, произтичащо от разглежданата в главното производство правна уредба, не може да се обоснове с постигането на посочените цели.
Поради това на поставения въпрос следва да се отговори, че член 34 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която забранява на търговците на дребно на тютюневи изделия да извършват дейност по внос на тютюневи изделия от други държави членки.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

Член 34 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която забранява на лицата, които имат разрешение за обект за търговия на дребно с тютюневи изделия и марки, да извършват дейност по внос на тютюневи изделия от други държави членки.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: испански.