CELEX: 62013CJ0409
Recours en annulation
Assistance macrofinancière à des pays tiers
Décision de la Commission de retirer une proposition de règlement-cadre
Articles 13, paragraphe 2, TUE et 17 TUE
Article 293 TFUE
Principe d’attribution de compétences
Principe de l’équilibre institutionnel
Principe de coopération loyale
Article 296 TFUE
Obligation de motivation

Par sa requête, le Conseil de l’Union européenne demande l’annulation de la décision de la Commission européenne du 8 mai 2013 par laquelle celle-ci a retiré sa proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les dispositions générales relatives à l’assistance macrofinancière aux pays tiers (ci-après la «décision attaquée»).
Les antécédents du litige et la décision attaquée
La proposition de règlement-cadre
L’assistance macrofinancière (ci-après l’«AMF») a pour but d’accorder une aide financière de nature macroéconomique à des pays tiers dont la balance des paiements connaît des difficultés à court terme. Initialement, elle était octroyée par des décisions du Conseil adoptées, au cas par cas, sur la base de l’article 235 du traité CE, puis de l’article 308 CE (auxquels correspond l’article 352 TFUE). Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’AMF est accordée par des décisions prises au cas par cas, sur la base de l’article 212 TFUE, par le Parlement européen et le Conseil, conformément à la procédure législative ordinaire, sans préjudice de la procédure d’urgence prévue à l’article 213 TFUE.
Le 4 juillet 2011, la Commission a présenté une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil, fondé sur les articles 209 TFUE et 212 TFUE, établissant les dispositions générales relatives à l’assistance macrofinancière aux pays tiers (ci-après la «proposition de règlement-cadre»).
Aux termes des considérants 2 à 4, 6 à 8 et 13 de la proposition de règlement-cadre:
«(2)
Actuellement, l’assistance macrofinancière aux pays tiers se fonde sur des décisions prises au cas par cas pour chaque pays par le Parlement européen et le Conseil. Cette procédure nuit à l’efficience et à l’efficacité de l’assistance en engendrant des lenteurs injustifiées entre les demandes d’assistance macrofinancière et les mesures de mise en œuvre.
(3)
L’assistance macrofinancière aux pays tiers avec lesquels l’Union entretient d’importantes relations politiques, économiques et commerciales serait plus efficace si elle était dotée d’un cadre. Il devrait notamment être possible de fournir une assistance macrofinancière à des pays tiers pour les encourager à adopter des mesures de politique économique susceptibles de leur permettre de faire face à une crise de leur balance des paiements.
(4)
Dans sa résolution du 3 juin 2003 sur la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière aux pays tiers [...], le Parlement européen a émis le souhait que l’assistance macrofinancière fasse l’objet d’un règlement cadre afin d’accélérer le processus de décision et d’asseoir cet instrument financier sur une base formelle et transparente.
[...]
(6)
En 2006, l’Union a réorganisé et rationalisé son cadre pour l’aide extérieure afin d’en accroître l’efficacité. Pour l’ensemble des grands instruments financiers d’aide extérieure, elle a adopté des règlements-cadres conférant des compétences d’exécution à la Commission. Le seul instrument important qui ne dispose pas encore d’un règlement-cadre est l’assistance macrofinancière.
(7)
Dans ses conclusions du 8 octobre 2002, le Conseil a établi des critères (appelés ‘critères de Genval’) destinés à guider les opérations d’assistance macrofinancière de l’[Union] [...]. Il convient de formaliser ces critères, en les actualisant et en les clarifiant, dans un acte juridique approuvé à la fois par le Parlement européen et par le Conseil.
(8)
Il convient de prévoir à l’avance des procédures et des instruments appropriés permettant à l’Union de mettre en œuvre rapidement une assistance macrofinancière, notamment lorsque les circonstances exigent une action immédiate. Pareil dispositif renforcerait par ailleurs la clarté et la transparence des critères applicables à la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière.
[...]
(13)
L’assistance macrofinancière devrait compléter les ressources octroyées par le Fonds monétaire international et d’autres institutions financières multilatérales et un partage équitable de la charge devrait être assuré avec les autres bailleurs de fonds. L’assistance macrofinancière devrait garantir la valeur ajoutée de l’intervention de l’Union.»
L’article 1
er
de la proposition de règlement-cadre, intitulé «Objet et portée de l’assistance», disposait:
«1.   Le présent règlement établit les dispositions générales relatives à l’octroi d’une assistance macrofinancière aux pays tiers et aux territoires définis à l’article 2.
2.   L’assistance macrofinancière est un instrument financier de nature exceptionnelle destiné à apporter une aide, non liée et sans affectation particulière, au redressement de la balance des paiements de pays tiers et de territoires admissibles. Elle a pour but de rétablir la viabilité des finances extérieures de pays confrontés à des difficultés de financement extérieur. Elle facilite la mise en œuvre de mesures d’ajustement et de réforme structurelle vigoureuses destinées à remédier aux problèmes de balance des paiements.
3.   L’octroi d’une assistance macrofinancière peut être subordonné à l’existence d’un besoin de financement extérieur résiduel significatif et défini en commun avec les institutions financières multilatérales, besoin qui ne soit pas couvert par les ressources fournies par le Fonds monétaire international (FMI) et les autres institutions multilatérales et qui subsiste en dépit de l’application de vigoureux programmes de réforme et de stabilisation.
4.   L’assistance macrofinancière est de nature temporaire et cesse aussitôt que les finances extérieures du pays bénéficiaire sont redevenues viables.»
L’article 2 de la proposition de règlement-cadre était relatif aux pays admissibles à l’AMF et renvoyait, à cet égard, à une annexe I, intitulée «Pays et territoires admissibles en vertu de l’article 2, points a) et b)». Il prévoyait également la possibilité d’accorder une telle assistance à des pays tiers autres que ceux visés dans cette annexe, dans des cas exceptionnels dûment justifiés et pour autant que ces pays sont politiquement, économiquement et géographiquement proches de l’Union.
L’article 3 de cette proposition régissait les formes de l’AMF (prêt, don ou combinaison des deux) et les modalités du financement de cette assistance.
L’article 4 de ladite proposition définissait les conditions visant à assurer la compatibilité d’une AMF avec les dispositions financières pertinentes du droit de l’Union. L’article 5 de celle-ci fixait les règles de détermination du montant d’une AMF.
L’article 6 de la proposition de règlement-cadre, intitulé «Conditionnalité», disposait:
«1.   L’octroi d’une assistance macrofinancière est subordonné au respect, par le pays bénéficiaire, de mécanismes démocratiques effectifs, reposant notamment sur le pluralisme parlementaire, l’État de droit et l’existence de garanties en matière de droits de l’homme.
2.   L’assistance macrofinancière est subordonnée à l’existence d’un programme du FMI impliquant l’utilisation de ressources du FMI.
3.   Le versement de l’assistance est subordonné à la constatation de progrès satisfaisants dans la mise en œuvre d’un programme du FMI. Il est également subordonné à la mise en œuvre, selon un calendrier donné, d’une série de mesures de politique économique clairement définies, axées sur des réformes structurelles, à convenir entre la Commission et le pays bénéficiaire et inscrites dans un protocole d’accord.
4.   Afin de protéger les intérêts financiers de l’Union et de renforcer la gouvernance des pays bénéficiaires, le protocole d’accord comprend des mesures visant à renforcer l’efficience et la transparence des systèmes de gestion des finances publiques ainsi que la responsabilité des participants à ces systèmes.
5.   Il convient aussi de tenir compte des progrès réalisés en matière d’ouverture réciproque des marchés, du développement d’un commerce fondé sur des règles et loyal et d’autres priorités dans le contexte de la politique extérieure de l’Union.
6.   Les mesures de politique sont compatibles avec les accords de partenariat, de coopération ou d’association existants conclus entre l’Union et le pays bénéficiaire et avec les programmes d’ajustement macroéconomique et de réformes structurelles mis en œuvre par le pays bénéficiaire avec le soutien du FMI.»
L’article 7 de la proposition de règlement-cadre était relatif à la procédure d’octroi d’une AMF.
À l’article 7, paragraphe 1, de cette proposition, il était prévu que le pays souhaitant bénéficier d’une AMF adresse une demande écrite à la Commission.
L’article 7, paragraphe 2, de ladite proposition, lu en combinaison avec l’article 14, paragraphe 2, de celle-ci, disposait que, en cas de réunion des conditions visées aux articles 1
er
, 2, 4 et 6 de la même proposition, la Commission accorde l’assistance sollicitée selon la procédure dite «d’examen» instituée à l’article 5 du règlement (UE) n
o
182/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 2011, établissant les règles et principes généraux relatifs aux modalités de contrôle par les États membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission (
JO L 55, p. 13
).
L’article 7, paragraphe 3, de la proposition de règlement-cadre portait sur les précisions devant figurer, respectivement, dans la décision d’octroi d’un prêt et dans la décision d’octroi d’un don. Cette disposition précisait que, dans les deux cas, la durée de disponibilité de l’AMF ne peut, en principe, excéder trois ans.
L’article 7, paragraphe 4, de cette proposition, lu en combinaison avec l’article 14, paragraphe 3, de celle-ci, disposait que, après approbation de la décision d’octroi d’une AMF, la Commission arrête avec le pays tiers les mesures de politique visées à l’article 6, paragraphes 3 à 6, de ladite proposition, selon la procédure dite «consultative» instituée à l’article 4 du règlement n
o
182/2011.
L’article 7, paragraphe 5, de la proposition de règlement-cadre prévoyait que, après approbation de la décision d’octroi d’une AMF, la Commission arrête les modalités financières de cette assistance avec le bénéficiaire, dans le cadre d’une convention de don ou de prêt.
Les articles 8 et 9 de cette proposition confiaient à la Commission la responsabilité de la mise en œuvre, de la gestion financière et du versement de l’AMF, ainsi que le pouvoir de suspendre, de réduire ou d’annuler ce versement dans certaines hypothèses. L’article 10 de ladite proposition était relatif aux mesures d’appui.
Enfin, l’article 11 de la proposition de règlement-cadre était consacré à la protection des intérêts financiers de l’Union, l’article 12 de celle-ci à l’évaluation de l’efficacité de l’AMF et l’article 13 de cette proposition au rapport annuel de mise en œuvre de l’AMF.
Les négociations interinstitutionnelles relatives à la proposition de règlement-cadre
Après plusieurs réunions du groupe de travail des conseillers financiers du Conseil, la proposition de règlement-cadre a fait l’objet d’une «orientation générale» du Conseil, approuvée par le Comité des représentants permanents (Coreper) le 15 décembre 2011. Dans cette «orientation générale», le Conseil a, notamment, proposé, en ce qui concerne l’article 7, paragraphe 2, de cette proposition, de remplacer l’attribution d’une compétence d’exécution à la Commission par l’application de la procédure législative ordinaire aux fins de l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF.
Lors de sa séance plénière du 24 mai 2012, le Parlement a adopté le rapport de sa commission du commerce international relatif à la proposition de règlement-cadre. Ce rapport proposait, notamment, de recourir à des actes délégués pour l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF.
Les trois premières réunions tripartites qui se sont tenues entre le Parlement, le Conseil et la Commission les 5 et 28 juin ainsi que le 19 septembre 2012 ont confirmé les divergences de vues de ces trois institutions sur la question de la procédure d’octroi d’une AMF figurant à l’article 7 de la proposition de règlement-cadre. En particulier, le Parlement et le Conseil ont exprimé leur préoccupation quant à un déficit de contrôle politique et démocratique du processus décisionnel prévu à cet article.
Au cours du mois de janvier 2013, la Commission a présenté, en vue de la quatrième réunion tripartite, un document de travail intitulé «Landing zone on implementing acts, delegated acts and co-decision in the MFA Framework Regulation» («Zone d’atterrissage concernant les actes d’exécution, les actes délégués et la codécison dans le règlement-cadre AMF»), qui visait à rapprocher les positions respectives des trois institutions concernées sur cette question et à apporter une réponse aux préoccupations du Parlement et du Conseil.
Des négociations qui se sont déroulées lors de la quatrième réunion tripartite, le 30 janvier 2013, il est ressorti que le Parlement et le Conseil pouvaient s’entendre sur une solution consistant, dans le cadre du règlement proposé, à recourir à la procédure législative ordinaire pour l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF, à prévoir un acte d’exécution de la Commission pour l’adoption du protocole d’accord avec le pays bénéficiaire et à déléguer à cette dernière institution le pouvoir d’adopter certains actes liés à l’AMF octroyée.
Lors de la cinquième réunion tripartite, qui s’est tenue le 27 février 2013, les représentants du Parlement et du Conseil ont confirmé leur volonté de préserver le recours à la procédure législative ordinaire pour l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF. Le représentant de la Commission a fait valoir que, une telle approche dénaturant la proposition de règlement-cadre, la Commission pourrait envisager de retirer celle-ci.
Le remplacement de la compétence d’exécution de la Commission par la procédure législative ordinaire aux fins de l’adoption des décisions d’octroi d’une AMF a fait l’objet d’un accord de principe entre le Parlement et le Conseil, qui a été exprimé lors de la sixième réunion tripartite, le 25 avril 2013. À cette occasion, le représentant de la Commission a officiellement fait état du désaccord de cette institution sur cette approche, en déclarant que la Commission pourrait envisager de retirer la proposition de règlement-cadre si le recours à la procédure législative ordinaire était retenu pour l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF, étant donné que, selon ladite institution, une telle modification dénaturerait cette proposition et donnerait lieu à des difficultés d’ordre constitutionnel importantes.
Dans une lettre du 6 mai 2013 adressée à M. Rehn, vice-président de la Commission, le président du Coreper, en déplorant l’annonce faite par le représentant de la Commission lors de la sixième réunion tripartite, a demandé à cette institution de revoir sa position eu égard, notamment, à la perspective d’un accord imminent entre le Parlement et le Conseil.
Par une lettre du 8 mai 2013, M. Rehn a fait savoir au président du Parlement et au président du Conseil que, lors de sa 2045
e
réunion, le collège des commissaires avait décidé, conformément à l’article 293, paragraphe 2, TFUE, de retirer la proposition de règlement-cadre.
Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour
Le Conseil demande à la Cour d’annuler la décision attaquée et de condamner la Commission aux dépens.
La Commission demande à la Cour de rejeter le recours comme étant non fondé et de condamner le Conseil aux dépens.
La République tchèque, la République fédérale d’Allemagne, le Royaume d’Espagne, la République française, la République italienne, le Royaume des Pays-Bas, la République slovaque, la République de Finlande, le Royaume de Suède ainsi que le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ont été admis à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.
Sur le recours
Le Conseil développe trois moyens à l’appui de son recours. Le premier moyen est pris d’une violation du principe d’attribution de compétences énoncé à l’article 13, paragraphe 2, TUE ainsi que du principe de l’équilibre institutionnel. Le deuxième moyen est tiré d’une violation du principe de coopération loyale figurant à l’article 13, paragraphe 2, TUE. Le troisième moyen est tiré d’une violation de l’obligation de motivation prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE.
Argumentation des parties
Dans le cadre du premier moyen, le Conseil et l’ensemble des États membres intervenants soutiennent que la Commission a méconnu, en l’espèce, le principe d’attribution de compétences énoncé à l’article 13, paragraphe 2, TUE, lequel reflète le principe de l’équilibre institutionnel.
En premier lieu, le Conseil et ces États membres font valoir, en guise de considérations générales, que les traités ne confèrent pas à la Commission une prérogative générale lui permettant de retirer les propositions qu’elle a soumises au législateur de l’Union.
À cet égard, ils soutiennent, premièrement, que la Commission ne saurait tirer de son droit d’initiative législative consacré à l’article 17, paragraphe 2, TUE un droit de retrait symétrique, de nature discrétionnaire.
Le droit de retrait de la Commission devrait être limité à des situations objectives, telles que l’écoulement du temps ou la survenance de circonstances nouvelles ou de données rendant la proposition législative obsolète ou sans objet, une absence durable de progrès notable de la procédure législative laissant présager un échec, ou encore l’existence d’une stratégie commune partagée avec le législateur de l’Union dans un esprit de coopération loyale et de respect de l’équilibre institutionnel.
Deuxièmement, une prérogative générale de retrait ne pourrait être reconnue à la Commission sur la base de l’article 293 TFUE. La reconnaissance d’une telle prérogative reviendrait, au contraire, à priver d’effet utile le droit du Conseil, consacré à l’article 293, paragraphe 1, TFUE, d’amender la proposition de la Commission dans les limites de l’objet et de la finalité de celle-ci.
Troisièmement, le fait de reconnaître que la Commission dispose d’un pouvoir discrétionnaire de retrait d’une proposition législative chaque fois qu’elle est en désaccord avec des amendements convenus entre les colégislateurs ou qu’elle n’est pas satisfaite du résultat final d’une négociation reviendrait à accorder à cette institution un moyen de pression injustifié sur le déroulement des travaux législatifs ainsi qu’un droit de véto sur l’action législative, en fonction de considérations d’opportunité politique.
Quatrièmement, selon le Conseil et la République fédérale d’Allemagne, le fait de reconnaître que la Commission dispose d’un tel pouvoir discrétionnaire de retrait serait contraire au principe de démocratie qui, aux termes de l’article 10, paragraphes 1 et 2, TUE, trouve son expression dans le Parlement ainsi que dans l’appartenance des membres du Conseil à des gouvernements politiquement responsables devant les parlements nationaux.
À la suite de ces considérations générales, le Conseil et les États membres intervenants soutiennent, en second lieu, que, en adoptant la décision attaquée, la Commission a empêché le Parlement et le Conseil d’exercer leurs prérogatives législatives en s’opposant, sans raison objective et en fonction de pures considérations d’opportunité politique, au compromis que ces derniers s’apprêtaient à finaliser.
À cet égard, le Conseil et ces États membres soutiennent, premièrement, qu’une prétendue dénaturation de la proposition législative, atteinte grave à l’équilibre institutionnel ou illégalité manifeste de l’acte envisagé par les colégislateurs n’autorise pas la Commission à retirer sa proposition.
À titre subsidiaire, le Conseil et lesdits États membres font valoir, deuxièmement, que, en tout état de cause, aucune de ces circonstances ne s’est présentée en l’espèce.
À cet égard, le Conseil et les États membres intervenants affirment, en ce qui concerne, d’une part, la dénaturation alléguée de la proposition législative, qu’une telle dénaturation n’est concevable que lorsque le législateur entend s’écarter du champ d’application, de l’objet ou de la finalité de celle-ci. Or, tel n’aurait pas été le cas en l’espèce, le compromis intervenu entre le Parlement et le Conseil n’ayant pas fait perdre à la proposition de règlement-cadre son effet utile et sa raison d’être, ni mis en péril la réalisation des objectifs poursuivis.
En effet, l’élément de la proposition de règlement-cadre relatif à la procédure d’octroi d’une AMF aurait revêtu une portée secondaire et instrumentale, et n’aurait, dès lors, pas constitué la clé de voûte de cette proposition, sans laquelle les autres éléments de celle-ci auraient perdu leur signification. L’objectif dudit compromis aurait consisté, tout au plus, à remédier au vice entachant la proposition de règlement-cadre, laquelle, en transférant à la Commission une compétence décisionnelle d’exécution, aurait porté atteinte aux pouvoirs que les articles 209 TFUE et 212 TFUE réservent au législateur de l’Union en matière d’AMF, compte tenu de la dimension politique de cette matière.
Le Conseil, la République fédérale d’Allemagne, la République française, le Royaume de Suède et le Royaume-Uni soutiennent, par ailleurs, que le compromis envisagé par le Parlement et le Conseil ne remettait pas non plus en cause l’objectif général poursuivi par la proposition de règlement-cadre, consistant à rationaliser la procédure d’octroi d’une AMF en formalisant et en clarifiant les règles relatives à la mise en œuvre de cette assistance, en vue de renforcer la transparence et la prévisibilité de cet instrument.
S’agissant de l’objectif de cohérence également assigné au règlement-cadre envisagé, la République française fait observer que l’AMF n’est pas assimilable aux autres instruments de l’Union en matière d’aide financière, visés dans les considérants de la proposition de règlement. Par conséquent, un alignement des procédures applicables en matière d’AMF sur celles applicables dans le contexte de ces autres instruments n’aurait pas été nécessaire.
En ce qui concerne, d’autre part, le risque d’atteinte grave à l’équilibre institutionnel, le Conseil, la République fédérale d’Allemagne, la République italienne, la République de Finlande et le Royaume-Uni soutiennent qu’un tel risque était exclu en l’espèce, compte tenu, notamment, du caractère complet des voies de recours et des procédures de contrôle juridictionnel des actes législatifs de l’Union.
La République française et le Royaume de Suède font également valoir que le compromis auquel étaient parvenus les colégislateurs était de nature à préserver la liberté de la Commission, en cas de demande d’octroi d’une AMF, de décider de l’opportunité de soumettre au législateur de l’Union une proposition d’octroi d’une telle assistance et, le cas échéant, de déterminer le montant de cette dernière et d’en assurer la mise en œuvre ainsi que le contrôle.
Dans le cadre du deuxième moyen invoqué, le Conseil et l’ensemble des États membres intervenants font valoir que la Commission a manqué, en l’espèce, au principe de coopération loyale énoncé à l’article 13, paragraphe 2, TUE.
Ils reprochent à la Commission de n’avoir exprimé ni réserve ni avertissement lorsque les colégislateurs ont adopté, respectivement au mois de décembre 2011 et au mois de mai 2012, leur position sur la proposition de règlement-cadre. Ils reprochent également à la Commission de s’être abstenue de faire part, en temps utile, aux colégislateurs de son intention de retirer sa proposition de règlement-cadre et d’avoir ainsi empêché ces derniers d’éviter le retrait envisagé en modifiant leur orientation commune. Ils soutiennent, par ailleurs, que la Commission s’est empressée de retirer cette proposition le jour même où le Parlement et le Conseil s’apprêtaient à finaliser un accord qui aurait conduit à l’adoption d’un acte qui ne lui convenait pas.
Le non-respect par la Commission du principe de coopération loyale serait aggravé par le fait que celle-ci n’aurait pas épuisé les voies procédurales prévues aux articles 3, paragraphe 2, et 11, paragraphe 1, du règlement intérieur du Conseil annexé à la décision du Conseil, du 1
er
décembre 2009, portant adoption de son règlement intérieur (
JO L 325, p. 35
), afin de vérifier si l’unanimité requise à l’article 293, paragraphe 1, TFUE pour amender la proposition de règlement-cadre était atteinte en l’espèce.
La République italienne et le Royaume-Uni ajoutent que la Commission a d’emblée exclu toute discussion et toute négociation avec les colégislateurs sur le contenu de l’article 7 de la proposition de règlement-cadre, alors que ceux-ci partageaient une approche commune à cet égard.
Dans le cadre du troisième moyen, le Conseil ainsi que l’ensemble des États membres intervenants font valoir qu’une décision de retrait d’une proposition législative est un acte passible d’un contrôle juridictionnel, qui doit, par conséquent, respecter l’exigence de motivation prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE.
Or, la lettre du 8 mai 2013, par laquelle le vice-président de la Commission a informé le président du Parlement et le président du Conseil de la décision attaquée ne contiendrait aucun élément relatif aux motifs de cette décision. Ces motifs figureraient uniquement dans des documents internes de la Commission, dont le Conseil n’aurait pris connaissance qu’au cours de la présente procédure juridictionnelle.
Cette absence totale de motivation confirmerait le caractère arbitraire de la décision attaquée.
En réponse au premier moyen, la Commission souligne, en premier lieu, que le retrait d’une proposition législative constitue, à l’instar de la présentation ou de la modification d’une telle proposition, l’une des expressions de son droit d’initiative dans l’intérêt général de l’Union, consacré à l’article 17, paragraphe 1, première phrase, TUE. Ce droit de retrait constituerait l’un des moyens, pour cette institution, de s’acquitter des responsabilités qui lui sont conférées par les traités dans les procédures conduisant à l’adoption d’actes de l’Union.
Par conséquent, de même qu’il incomberait à la seule Commission de décider de présenter, ou de ne pas présenter, une proposition législative et de modifier, ou non, sa proposition initiale ou une proposition déjà modifiée, il incomberait à la seule Commission, dès lors que sa proposition n’a pas encore été adoptée, de décider de maintenir celle-ci ou de la retirer.
En l’espèce, la Commission aurait adopté la décision attaquée non pas en fonction de considérations d’opportunité ou de choix politique qu’elle aurait prétendument voulu faire prévaloir en usurpant un rôle de «troisième branche» du pouvoir législatif de l’Union, mais au motif que l’acte que les colégislateurs envisageaient d’adopter aurait constitué une dénaturation de sa proposition de règlement-cadre et aurait comporté une atteinte grave à l’équilibre institutionnel, en raison de l’accord de principe du Parlement et du Conseil de remplacer, à l’article 7 de cette proposition, l’attribution d’une compétence d’exécution à la Commission par le recours à la procédure législative ordinaire, aux fins de l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF.
La Commission conteste, en second lieu, le fait que la décision attaquée ait méconnu le principe d’attribution de compétences et le principe de l’équilibre institutionnel.
À cet égard, elle fait valoir que les pouvoirs du législateur de l’Union ne comportent pas le pouvoir souverain d’adopter un acte qui bouleverserait fondamentalement le sens de sa proposition ou lui enlèverait sa raison d’être.
Cette institution soutient également que la décision attaquée n’a aucunement méconnu l’article 293, paragraphe 1, TFUE et pouvait légitimement être fondée sur l’article 293, paragraphe 2, TFUE, qui illustre la responsabilité générale qui lui incombe dans le cadre de la procédure législative ordinaire.
Enfin, la Commission conteste l’argument selon lequel cette décision aurait affecté le principe de démocratie, en soulignant que, à l’instar des autres institutions de l’Union, elle jouit d’une légitimité démocratique qui lui est propre.
En réponse au deuxième moyen, la Commission, en rappelant l’historique des travaux qui ont précédé l’adoption de la décision attaquée, soutient que les deux griefs qui lui sont reprochés par le Conseil, tirés d’une prétendue violation du principe de coopération loyale, ne sont pas fondés.
En réponse au troisième moyen, la Commission soutient que la décision attaquée est une décision de procédure interne, à laquelle l’obligation de motivation prescrite par l’article 296 TFUE n’est pas applicable. Elle ajoute que, en tout état de cause, elle s’est parfaitement acquittée de son devoir d’informer le Parlement et le Conseil de l’adoption de la décision attaquée ainsi que des motifs de celle-ci. Ces motifs auraient, en effet, été constamment réitérés par les représentants de la Commission lors des différentes réunions du groupe de travail des conseillers financiers du Conseil ainsi que lors des réunions tripartites qui se sont tenues entre le 26 février et le 7 mai 2013.
Appréciation de la Cour
Par ses trois moyens, qu’il convient d’examiner ensemble, le Conseil, soutenu par les États membres intervenants, fait valoir que la décision attaquée a été prise en violation de l’article 13, paragraphe 2, TUE ainsi que de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE.
En vertu de l’article 13, paragraphe 2, TUE, chaque institution de l’Union agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées dans les traités, conformément aux procédures, conditions et fins prévues par ceux-ci. Cette disposition traduit le principe de l’équilibre institutionnel, caractéristique de la structure institutionnelle de l’Union (voir arrêt Meroni/Haute Autorité, 9/56,
EU:C:1958:7
, p. 44), lequel implique que chacune des institutions exerce ses compétences dans le respect de celles des autres (voir, en ce sens, arrêts Parlement/Conseil, C‑70/88,
EU:C:1990:217
, point 22, et Parlement/Conseil, C‑133/06,
EU:C:2008:257
, point 57).
L’article 13, paragraphe 2, TUE dispose, par ailleurs, que les institutions de l’Union pratiquent entre elles une coopération loyale.
Quant à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, il prévoit, notamment, que les actes juridiques de l’Union sont motivés.
L’argumentation du Conseil et des États membres intervenants consiste, en substance, à soutenir que, en retirant, par la décision attaquée, la proposition de règlement-cadre, la Commission a outrepassé les compétences qui lui sont attribuées par les traités et, ce faisant, a porté atteinte à l’équilibre institutionnel, ces derniers ne lui conférant pas le pouvoir de retirer une proposition législative dans des circonstances telles que celles de l’espèce. La Commission aurait également méconnu le principe de coopération loyale. La décision attaquée serait, par ailleurs, entachée d’un défaut de motivation.
À cet égard, il convient de relever que, en vertu de l’article 17, paragraphe 2, TUE, un acte législatif de l’Union ne peut être adopté que «sur proposition de la Commission», en dehors de l’hypothèse, étrangère au cas d’espèce, où les traités en disposent autrement.
De même, la procédure législative ordinaire, à laquelle se réfèrent les articles 209 TFUE et 212 TFUE, qui étaient visés dans la proposition de règlement-cadre, consiste, aux termes de l’article 289 TFUE, en l’adoption d’un règlement, d’une directive ou d’une décision conjointement par le Parlement et le Conseil, «sur proposition de la Commission».
Le pouvoir d’initiative législative reconnu à la Commission par ces articles 17, paragraphe 2, TUE et 289 TFUE implique qu’il revient à la Commission de décider de présenter, ou non, une proposition d’acte législatif, hormis le cas, étranger à la présente affaire, où elle serait tenue, en vertu du droit de l’Union, de présenter une telle proposition. Au titre de ce pouvoir, en cas de présentation d’une proposition d’acte législatif, il revient également à la Commission, qui, conformément à l’article 17, paragraphe 1, TUE, promeut l’intérêt général de l’Union et prend les initiatives appropriées à cette fin, de déterminer l’objet, la finalité ainsi que le contenu de cette proposition.
L’article 293 TFUE assortit ce pouvoir d’initiative législative d’une double garantie.
D’une part, l’article 293, paragraphe 1, TFUE dispose que, en dehors des cas visés par les dispositions du TFUE qui y sont mentionnées, le Conseil, lorsqu’il statue, en vertu des traités, sur proposition de la Commission, ne peut amender la proposition qu’en statuant à l’unanimité.
D’autre part, aux termes de l’article 293, paragraphe 2, TFUE, tant que le Conseil n’a pas statué, la Commission peut modifier sa proposition tout au long des procédures conduisant à l’adoption d’un acte de l’Union.
Il résulte des dispositions combinées de l’article 17, paragraphe 2, TUE ainsi que des articles 289 TFUE et 293 TFUE que le pouvoir de la Commission dans le cadre de la procédure législative ordinaire ne se résume pas, contrairement à ce que soutiennent le Conseil et certains États membres intervenants, à présenter une proposition et, par la suite, à favoriser les contacts et à chercher à rapprocher les positions du Parlement et du Conseil. De même qu’il revient, en principe, à la Commission de décider de présenter, ou non, une proposition législative et, le cas échéant, d’en déterminer l’objet, la finalité et le contenu, la Commission a, aussi longtemps que le Conseil n’a pas statué, le pouvoir de modifier sa proposition, voire, au besoin, de la retirer. L’existence même de ce pouvoir de retrait n’est, d’ailleurs, pas contestée en l’espèce, seules la portée et les limites de ce pouvoir étant en discussion. Par ailleurs, il est constant que le Conseil n’avait pas encore statué sur la proposition de règlement-cadre lorsque la Commission a décidé de retirer celle-ci.
Le pouvoir de retrait que la Commission tire des dispositions mentionnées au point précédent du présent arrêt ne saurait toutefois investir cette institution d’un droit de véto dans le déroulement du processus législatif, qui serait contraire aux principes d’attribution de compétences et de l’équilibre institutionnel.
Par conséquent, si la Commission, après avoir présenté une proposition dans le cadre de la procédure législative ordinaire, décide de retirer cette proposition, elle doit exposer au Parlement et au Conseil les motifs de ce retrait, lesquels, en cas de contestation, doivent être étayés par des éléments convaincants.
Il importe, à cet égard, de souligner qu’une décision de retrait intervenant dans des circonstances telles que celles de l’espèce constitue un acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation étant donné que, en mettant fin à la procédure législative initiée par la présentation de la proposition de la Commission, une telle décision empêche le Parlement et le Conseil d’exercer, comme ils l’auraient voulu, leur fonction législative, au titre des articles 14, paragraphe 1, TUE et 16, paragraphe 1, TUE.
Le contrôle juridictionnel qui, en cas d’introduction, comme en l’espèce, d’un recours en annulation, doit pouvoir être exercé par la Cour justifie, par conséquent, qu’une décision telle que la décision attaquée soit prise dans le respect de l’obligation de motivation (voir, en ce sens, arrêt Commission/Conseil, C‑370/07,
EU:C:2009:590
, point 42).
Il convient, à cet égard, de rappeler que, en vertu d’une jurisprudence constante, la question de savoir si la motivation d’une décision satisfait aux exigences fixées à l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard, non seulement de son libellé, mais également de son contexte (voir, en ce sens, arrêts Delacre e.a./Commission, C‑350/88,
EU:C:1990:71
, point 16 et jurisprudence citée, ainsi que Conseil/Bamba, C‑417/11 P,
EU:C:2012:718
, point 53 et jurisprudence citée). En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu des intéressés (voir, en ce sens, arrêt Conseil/Bamba, C‑417/11 P,
EU:C:2012:718
, point 54 et jurisprudence citée).
En l’occurrence, il est, certes, vrai, ainsi que le soulignent le Conseil et certains États membres intervenants, que, en dehors d’une indication désignant l’article 293, paragraphe 2, TFUE en tant que fondement de la décision attaquée, la lettre du 8 mai 2013 par laquelle le vice-président de la Commission a informé le président du Parlement et le président du Conseil de l’adoption de cette décision est muette sur les motifs de cette dernière. Toutefois, il ressort du dossier soumis à la Cour que, lors des réunions du groupe de travail des conseillers financiers du Conseil des 26 février et 9 avril 2013, ainsi que lors des réunions tripartites des 27 février et 25 avril 2013, la Commission a déclaré qu’elle pourrait envisager de retirer la proposition de règlement-cadre au motif que la modification envisagée par le Parlement et par le Conseil, en ce qui concerne l’article 7 de ladite proposition, dénaturait cette dernière au point de la priver de sa raison d’être, dans un sens contraire aux différents objectifs poursuivis par celle-ci.
Il convient donc de considérer que les motifs de la décision attaquée ont été portés à suffisance de droit à la connaissance du Parlement et du Conseil.
Quant au fond, des motifs tels que ceux allégués en l’espèce par la Commission sont susceptibles de justifier le retrait d’une proposition d’acte législatif.
Il y a lieu, en effet, d’admettre que, lorsqu’un amendement envisagé par le Parlement et le Conseil dénature la proposition d’acte législatif dans un sens qui fait obstacle à la réalisation des objectifs poursuivis par celle-ci et qui, partant, la prive de sa raison d’être, la Commission est en droit de la retirer. Elle ne peut cependant le faire qu’après avoir dûment pris en compte, dans l’esprit de coopération loyale qui, en vertu de l’article 13, paragraphe 2, TUE, doit présider aux relations entre institutions de l’Union dans le cadre de la procédure législative ordinaire (voir, en ce sens, arrêt Parlement/Conseil, C‑65/93,
EU:C:1995:91
, point 23), les préoccupations du Parlement et du Conseil sous-jacentes à leur volonté d’amender cette proposition.
Il convient donc, en premier lieu, de vérifier si les éléments avancés par la Commission en l’espèce étayent les motifs invoqués par celle-ci au soutien de la décision attaquée.
À cet égard, il y a lieu de relever que la proposition de règlement-cadre avait pour objectif principal, aux termes de ses considérants 2 et 8, de doter la politique de l’Union en matière d’AMF d’un cadre permettant une mise en œuvre rapide d’une telle assistance et de mettre fin aux lenteurs, nuisibles à l’efficacité de cette politique, résultant de la prise de décisions, conjointement par le Parlement et par le Conseil, pour chaque cas d’octroi d’une AMF.
Ainsi qu’il ressort du considérant 4 de la proposition de règlement-cadre, la Commission entendait, par son initiative législative, donner suite à une résolution du Parlement du 3 juin 2003 dans laquelle celui-ci avait émis le souhait que l’AMF fasse l’objet d’un règlement-cadre visant, notamment, à accélérer le processus décisionnel en cette matière.
Selon les considérants 4 et 6 à 8 de la proposition de règlement-cadre, celle-ci avait également pour objectifs d’améliorer la transparence de la politique de l’Union en matière d’AMF, notamment en termes de conditions d’octroi d’une telle assistance, ainsi que d’assurer la cohérence de cette politique avec les autres politiques de l’Union en matière d’aide extérieure, lesquelles sont régies par des règlements-cadres conférant des compétences d’exécution à la Commission.
Pour atteindre ces différents objectifs, la proposition de règlement-cadre tendait, ainsi qu’il ressort des points 5 à 9 du présent arrêt, à l’adoption par le Parlement et le Conseil, sur le fondement des articles 209 TFUE et 212 TFUE, d’un encadrement législatif de la politique de l’Union en matière d’AMF, qui aurait précisé les pays admissibles à une telle assistance, les formes, les modalités de financement ainsi que les différentes conditions d’octroi de celle-ci en termes, notamment, de respect des mécanismes démocratiques, de mise en œuvre de réformes économiques structurelles et de mesures d’amélioration de la gestion des finances publiques, ainsi que d’application des principes relatifs à un commerce ouvert, fondé sur des règles et loyal.
Dans ce contexte, l’article 7 de la proposition de règlement-cadre prévoyait d’attribuer à la Commission une compétence d’exécution pour adopter, dans les limites et conditions énoncées par le cadre législatif envisagé, les décisions d’octroi d’une AMF ainsi que les protocoles d’accord devant être conclus avec les pays bénéficiaires d’une telle assistance.
Ainsi que la Commission l’a fait valoir à juste titre, l’amendement que le Parlement et le Conseil envisageaient d’apporter à cet article 7, en substituant, au paragraphe 2 de celui-ci, la procédure législative ordinaire à la compétence d’exécution de la Commission en ce qui concerne l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF, aurait dénaturé un élément essentiel de la proposition de règlement-cadre d’une manière inconciliable avec l’objectif poursuivi par cette proposition, consistant à améliorer l’efficacité de la politique de l’Union en matière d’AMF.
En effet, un tel amendement aurait impliqué le maintien du processus d’octroi, au cas par cas, par le Parlement et le Conseil dans le cadre de la procédure législative ordinaire, alors que l’objectif principal de la proposition de règlement-cadre visait précisément, moyennant un encadrement législatif des conditions de mise en œuvre de la politique de l’Union en matière d’AMF, à mettre un terme à ce processus décisionnel, en vue d’accélérer la prise de décision et d’améliorer, ainsi, l’efficacité de cette politique.
Ainsi que la Commission en a fait état, selon les documents soumis à la Cour, lors de la réunion du groupe de travail des conseillers financiers du Conseil du 26 février 2013, les modalités inhérentes à la procédure législative ordinaire se traduisent inévitablement par un processus décisionnel étalé sur plusieurs mois, ce qui est de nature à compliquer la coordination de l’AMF avec l’octroi de ressources par le FMI ou d’autres institutions financières multilatérales, ressources que l’AMF vise à compléter ainsi qu’il était rappelé aux articles 1
er
, paragraphe 3, et 6, paragraphe 2, de la proposition de règlement-cadre, de même qu’au considérant 13 de celle-ci.
En outre, l’amendement envisagé par le Parlement et par le Conseil aurait contrevenu à la réalisation de l’objectif poursuivi par la proposition de règlement-cadre, consistant, dans un souci de cohérence, à aligner la procédure d’octroi d’une AMF sur la procédure applicable aux autres instruments financiers de l’Union en matière d’aide extérieure.
Il ressort de l’analyse exposée aux points 85 à 93 du présent arrêt que la Commission était en droit de considérer que l’amendement envisagé par le Parlement et le Conseil en ce qui concerne l’article 7 de la proposition de règlement-cadre était susceptible de dénaturer cette proposition, sur la question essentielle de la procédure d’octroi d’une AMF, dans un sens qui aurait empêché la réalisation des objectifs poursuivis par la Commission à travers ladite proposition et qui, partant, aurait privé cette dernière de sa raison d’être.
Par conséquent, la décision de la Commission de retirer, eu égard à de telles considérations, la proposition de règlement-cadre n’a pas contrevenu au principe d’attribution de compétences non plus qu’au principe de l’équilibre institutionnel, consacrés à l’article 13, paragraphe 2, TUE.
Quant à l’argumentation tirée d’une violation du principe de démocratie énoncé à l’article 10, paragraphes 1 et 2, TUE, il ressort de l’article 17, paragraphe 2, TUE, lu en combinaison avec les articles 289 TFUE et 293 TFUE, que la Commission a le pouvoir non seulement de présenter une proposition législative, mais aussi, pour autant que le Conseil n’a pas encore statué, de modifier sa proposition, voire, au besoin, de la retirer. Dès lors que ce pouvoir de retrait de la Commission est indissociable du droit d’initiative dont cette institution est investie et est encadré dans son exercice par les dispositions des articles du traité FUE susmentionnés, il ne saurait être question, en l’espèce, d’une violation de ce principe. Dès lors, cette argumentation doit être écartée comme étant non fondée.
Il convient, en second lieu, d’examiner, à la lumière des griefs formulés par le Conseil et les États membres intervenants, si le retrait décidé par la Commission le 8 mai 2013 est intervenu dans le respect du principe de coopération loyale qui est également énoncé à l’article 13, paragraphe 2, TUE.
À cet égard, il convient de constater, d’une manière générale, que la Commission n’a retiré la proposition de règlement-cadre que lorsqu’il s’est avéré que le Conseil et le Parlement envisageaient d’amender cette proposition dans un sens contraire aux objectifs poursuivis par cette dernière.
En particulier, il ressort du dossier soumis à la Cour que le Conseil et le Parlement ont, dans un premier temps, exprimé une position différente sur la question, concernée par l’article 7 de la proposition de règlement-cadre, de la procédure décisionnelle d’octroi d’une AMF. Dans une «orientation générale» approuvée par le Coreper le 15 décembre 2011, le Conseil avait proposé, à cet égard, le maintien de la procédure législative ordinaire, tandis que, dans un rapport approuvé le 24 mai 2012, le Parlement avait préconisé une solution fondée sur le recours à des actes délégués.
Dès lors qu’il n’existait pas de consensus entre les colégislateurs quant au maintien de la procédure législative ordinaire pour l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF, il ne saurait être reproché à la Commission de n’avoir pas déjà évoqué, à l’époque, la possibilité d’un retrait de la proposition de règlement-cadre.
Ainsi qu’il ressort du document de travail présenté au cours du mois de janvier 2013, évoqué au point 21 du présent arrêt, rédigé par la Commission en vue de la réunion tripartite du 30 janvier 2013, il apparaît que, devant la préoccupation commune du Parlement et du Conseil selon laquelle le processus décisionnel d’octroi d’une AMF prévu à l’article 7 de la proposition de règlement-cadre révélait un déficit de contrôle politique et démocratique, la Commission a, au contraire, entendu œuvrer à un rapprochement des positions respectives des institutions concernées.
En effet, ce document proposait une solution de compromis reposant, en substance, sur la combinaison d’une réglementation-cadre détaillée, telle qu’envisagée par la proposition de règlement-cadre, définissant les conditions, notamment politiques, d’octroi d’une AMF, de mécanismes de consultation informelle du Parlement et des États membres sur les projets d’actes d’exécution de la Commission relatifs à l’octroi d’une AMF, du recours à un nombre limité d’actes délégués, en l’occurrence quatre, destinés à modifier ou à compléter certains éléments non essentiels du cadre législatif en ce qui concerne, notamment, la liste des pays admissibles à une AMF et les critères de choix de l’instrument financier (don ou prêt), d’un recours sélectif à la comitologie ainsi que de divers mécanismes d’évaluation et de rapports au Parlement et au Conseil.
Contrairement à ce qu’ont soutenu certains États membres intervenants, la Commission, loin d’exclure toute discussion au sujet de la procédure d’octroi d’une AMF, a ainsi tenté de parvenir à une solution qui, tout en préservant les objectifs poursuivis par la proposition de règlement-cadre en matière d’AMF, visait à prendre en compte la préoccupation du Parlement et du Conseil.
Dès qu’est apparue, à partir de la quatrième réunion tripartite qui s’est tenue le 30 janvier 2013, une volonté commune du Parlement et du Conseil de maintenir la procédure législative ordinaire aux fins de l’adoption de chaque décision d’octroi d’une AMF, la Commission a, ce qu’attestent les documents versés au dossier, évoqué, lors de la réunion du groupe de travail des conseillers financiers du Conseil du 26 février 2013 ainsi que lors de la cinquième réunion tripartite qui s’est tenue le 27 février 2013, la possibilité d’un retrait de la proposition de règlement-cadre ainsi que les motifs du retrait envisagé. Elle a fait de même lors de la réunion du groupe de travail des conseillers financiers du Conseil du 9 avril 2013 ainsi que lors de la sixième réunion tripartite qui s’est tenue le 25 avril 2013. Tant les documents relatifs à la réunion tripartie du 27 février 2013 que la lettre adressée le 6 mai 2013 par le président du Coreper au vice-président de la Commission à la suite de la réunion tripartite du 25 avril 2013 font ressortir que les colégislateurs ont clairement perçu ces avertissements de la Commission.
L’argument tiré du caractère tardif de l’annonce par la Commission de son intention de retirer la proposition de règlement-cadre n’est, par conséquent, pas fondé.
Par ailleurs, dans les circonstances rappelées au point 104 du présent arrêt, et à défaut d’élément, dans le dossier soumis à la Cour, qui fasse apparaître que le Parlement et le Conseil auraient pu renoncer à amender l’article 7 de la proposition de règlement-cadre, ni l’absence de recours par la Commission à la faculté, prévue aux articles 3, paragraphe 2, et 11, paragraphe 1, du règlement intérieur du Conseil, de demander un vote de ce dernier sur cette proposition ni le fait que l’adoption de la décision attaquée soit intervenue le jour même où le Parlement et le Conseil étaient prétendument sur le point de formaliser leur accord sur ladite proposition ne sauraient être considérés comme constitutifs d’un manquement de la Commission au principe de coopération loyale.
Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’adoption par la Commission de la décision attaquée n’a méconnu ni le principe d’attribution de compétences, ni le principe de l’équilibre institutionnel, ni le principe de coopération loyale, énoncés à l’article 13, paragraphe 2, TUE, non plus que le principe de démocratie consacré à l’article 10, paragraphes 1 et 2, TUE. Par ailleurs, la Commission a satisfait, en l’espèce, à l’obligation de motivation imposée à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE.
Les trois moyens invoqués par le Conseil au soutien de son recours doivent, par conséquent, être écartés comme étant non fondés.
Il s’ensuit que le recours doit être rejeté.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Conseil et ce dernier ayant succombé en ses moyens, il convient de le condamner aux dépens. Conformément à l’article 140, paragraphe 1, du même règlement, en vertu duquel les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens, il y a lieu de décider que la République tchèque, la République fédérale d’Allemagne, le Royaume d’Espagne, la République française, la République italienne, le Royaume des Pays-Bas, la République slovaque, la République de Finlande, le Royaume de Suède ainsi que le Royaume-Uni supporteront leurs propres dépens.

Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:

1)
Le recours est rejeté.

2)
Le Conseil de l’Union européenne est condamné aux dépens.

3)
La République tchèque, la République fédérale d’Allemagne, le Royaume d’Espagne, la République française, la République italienne, le Royaume des Pays-Bas, la République slovaque, la République de Finlande, le Royaume de Suède ainsi que le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord supportent leurs propres dépens.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: le français.