CELEX: 62013CJ0534
Vorlage zur Vorabentscheidung
Art. 191 Abs. 2 AEUV
Richtlinie 2004/35/EG
Umwelthaftung
Nationale Regelung, die für die Verwaltung nicht die Möglichkeit vorsieht, den Eigentümern von verschmutzten Grundstücken, die nicht zu der Verschmutzung beigetragen haben, die Vornahme von Vermeidungs- und Sanierungsmaßnahmen aufzuerlegen, und nur die Pflicht zur Kostenerstattung der von der Verwaltung durchgeführten Maßnahmen vorsieht
Vereinbarkeit mit dem Verursacherprinzip, den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung und dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Grundsätze des Unionsrechts im Umweltbereich, insbesondere des Verursacherprinzips, der Grundsätze der Vorsorge und der Vorbeugung sowie des Grundsatzes, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, wie sie in Art. 191 Abs. 2 AEUV, in den Erwägungsgründen 13 und 24 sowie in den Art. 1 und 8 Abs. 3 der Richtlinie 2004/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden (
ABl. L 143, S. 56
) vorgesehen sind.
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen von drei Rechtsstreitigkeiten: die ersten beiden zwischen dem Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Ministerium für Umwelt und Landschafts- und Meeresschutz), dem Ministero della Salute (Gesundheitsministerium) und Ispra – Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (Institut für Umweltschutz und -forschung, im Folgenden zusammen: Ministero) auf der einen und der Fipa Group Srl (im Folgenden: Fipa Group) bzw. der Tws Automation Srl (im Folgenden: Tws Automation) auf der anderen Seite und der dritte zwischen den beiden ersten Klägern des Ausgangsverfahrens und der Ivan Srl (im Folgenden: Ivan) wegen besonderer Notsicherungsmaßnahmen bezüglich Grundstücken, die mit verschiedenen chemischen Stoffen verunreinigt sind.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
In Art. 191 Abs. 2 Unterabs. 1 AEUV heißt es:
„Die Umweltpolitik der Union zielt unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Union auf ein hohes Schutzniveau ab. Sie beruht auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, sowie auf dem Verursacherprinzip.“
Die Erwägungsgründe 1, 2, 13, 18, 20, 24 und 30 der Richtlinie 2004/35 haben folgenden Wortlaut:
„(1)
Es gibt in der Gemeinschaft heute zahlreiche kontaminierte Standorte, die ein erhebliches Gesundheitsrisiko darstellen, und der Verlust an biologischer Vielfalt hat sich in den vergangenen Jahrzehnten dramatisch beschleunigt. Werden keine entsprechenden Maßnahmen ergriffen, könnte in Zukunft die Anzahl kontaminierter Standorte weiter ansteigen und der Verlust an biologischer Vielfalt noch stärker zunehmen. Die Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden, soweit dies möglich ist, trägt zur Umsetzung der im Vertrag genannten Ziele und Grundsätze der Umweltpolitik der Gemeinschaft bei. Bei Entscheidungen darüber, wie die Schäden saniert werden sollen, sollten die örtlichen Gegebenheiten berücksichtigt werden.
(2)
Die Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden sollte durch eine verstärkte Orientierung an dem im Vertrag genannten Verursacherprinzip und gemäß dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung erfolgen. Grundlegendes Prinzip dieser Richtlinie sollte es deshalb sein, dass ein Betreiber, der durch seine Tätigkeit einen Umweltschaden oder die unmittelbare Gefahr eines solchen Schadens verursacht hat, dafür finanziell verantwortlich ist; hierdurch sollen die Betreiber dazu veranlasst werden, Maßnahmen zu treffen und Praktiken zu entwickeln, mit denen die Gefahr von Umweltschäden auf ein Minimum beschränkt werden kann, damit das Risiko ihrer finanziellen Inanspruchnahme verringert wird.
...
(13)
Nicht alle Formen von Umweltschäden können durch Haftungsmechanismen behoben werden. Damit diese zu Ergebnissen führen, muss es einen oder mehrere identifizierbare Verursacher geben, sollte es sich um einen konkreten und messbaren Schaden handeln und sollte ein ursächlicher Zusammenhang zwischen dem Schaden und dem bzw. den ermittelten Verursachern hergestellt werden können. Daher ist die Haftung kein geeignetes Instrument, um einer breit gestreuten, nicht klar abgegrenzten Umweltverschmutzung zu begegnen, bei der es unmöglich ist, die nachteiligen Umweltauswirkungen mit Handlungen oder Unterlassungen bestimmter einzelner Akteure in Zusammenhang zu bringen.
...
(18)
Entsprechend dem Verursacherprinzip sollte grundsätzlich der Betreiber, der einen Umweltschaden bzw. die unmittelbare Gefahr eines solchen Schadens verursacht, die Kosten der erforderlichen Vermeidungs- oder Sanierungsmaßnahmen tragen. In Fällen, in denen eine zuständige Behörde selbst oder über Dritte anstelle eines Betreibers tätig wird, sollte diese Behörde sicherstellen, dass die ihr entstandenen Kosten vom Betreiber erstattet werden. Die Betreiber sollten auch letztlich die Kosten für die Beurteilung der Umweltschäden bzw. einer unmittelbaren Gefahr solcher Schäden tragen.
...
(20)
Der Betreiber sollte die Kosten für die gemäß dieser Richtlinie durchgeführten Vermeidungs- und Sanierungstätigkeiten in den Fällen nicht zu tragen haben, in denen der betreffende Schaden oder die unmittelbare Gefahr eines solchen Schadens auf Ereignisse zurückzuführen ist, die sich seinem Einfluss entziehen. Die Mitgliedstaaten können die Möglichkeit vorsehen, dass Betreiber, die nicht vorsätzlich oder fahrlässig gehandelt haben, die Kosten für Sanierungsmaßnahmen in den Fällen nicht zu tragen haben, in denen der betreffende Schaden auf Emissionen oder Ereignisse zurückzuführen ist, die ausdrücklich genehmigt wurden oder deren schädigende Wirkung zum Zeitpunkt des Auftretens der Emission oder des Ereignisses nicht vorhersehbar war.
...
(24)
Es ist erforderlich, sicherzustellen, dass für die Um- und Durchsetzung wirksame Mittel zur Verfügung stehen, wobei dafür zu sorgen ist, dass die berechtigten Interessen der betreffenden Betreiber und sonstigen Beteiligten angemessen gewahrt sind. Die zuständigen Behörden sollten besondere Aufgaben wahrnehmen, die eine behördliche Ermessensausübung erfordern, insbesondere die Verpflichtung zur Ermittlung der Erheblichkeit des Schadens und zur Entscheidung darüber, welche Sanierungsmaßnahmen zu treffen sind.
...
(30)
Schäden, die vor dem Ablauf der Frist für die Umsetzung dieser Richtlinie verursacht wurden, sollten nicht von ihren Bestimmungen erfasst werden.“
Gemäß Art. 1 der Richtlinie 2004/35 schafft diese auf der Grundlage des Verursacherprinzips einen Rahmen für die Umwelthaftung.
Art. 2 Nr. 6 dieser Richtlinie definiert den Begriff „Betreiber“ als „jede natürliche oder juristische Person des privaten oder öffentlichen Rechts, die die berufliche Tätigkeit ausübt oder bestimmt oder der – sofern dies in den nationalen Rechtsvorschriften vorgesehen ist – die ausschlaggebende wirtschaftliche Verfügungsmacht über die technische Durchführung einer solchen Tätigkeit übertragen wurde, einschließlich des Inhabers einer Zulassung oder Genehmigung für eine solche Tätigkeit oder der Person, die die Anmeldung oder Notifizierung einer solchen Tätigkeit vornimmt“.
Art. 2 Nr. 7 dieser Richtlinie definiert „berufliche Tätigkeit“ als „jede Tätigkeit, die im Rahmen einer wirtschaftlichen Tätigkeit, einer Geschäftstätigkeit oder eines Unternehmens ausgeübt wird, unabhängig davon, ob sie privat oder öffentlich und mit oder ohne Erwerbszweck ausgeübt wird“.
Nach Art. 2 Nrn. 10 und 11 der Richtlinie 2004/35 bezeichnen die Begriffe:
„10.   ‚Vermeidungsmaßnahmen‘ jede Maßnahme, die nach einem Ereignis, einer Handlung oder einer Unterlassung, das/die eine unmittelbare Gefahr eines Umweltschadens verursacht hat, getroffen wird, um diesen Schaden zu vermeiden oder zu minimieren;
11.   ‚Sanierungsmaßnahmen‘ jede Tätigkeit oder Kombination von Tätigkeiten einschließlich mildernder und einstweiliger Maßnahmen im Sinne des Anhangs II mit dem Ziel, geschädigte natürliche Ressourcen und/oder beeinträchtigte Funktionen wiederherzustellen, zu sanieren oder zu ersetzen oder eine gleichwertige Alternative zu diesen Ressourcen oder Funktionen zu schaffen.“
Art. 3 („Anwendungsbereich“) der Richtlinie sieht in seinem Abs. 1 vor:
„Diese Richtlinie gilt für:
a)
Umweltschäden, die durch die Ausübung einer der in Anhang III aufgeführten beruflichen Tätigkeiten verursacht werden, und jede unmittelbare Gefahr solcher Schäden, die aufgrund dieser Tätigkeiten eintritt;
b)
Schädigungen geschützter Arten und natürlicher Lebensräume, die durch die Ausübung einer anderen als der in Anhang III aufgeführten beruflichen Tätigkeiten verursacht werden, und jede unmittelbare Gefahr solcher Schäden, die aufgrund dieser Tätigkeiten eintritt, sofern der Betreiber vorsätzlich oder fahrlässig gehandelt hat.“
Gemäß Art. 4 Abs. 5 gilt die Richtlinie „nur dann für Umweltschäden sowie die unmittelbare Gefahr solcher Schäden, die durch eine nicht klar abgegrenzte Verschmutzung verursacht werden, wenn ein ursächlicher Zusammenhang zwischen dem Schaden und den Tätigkeiten einzelner Betreiber festgestellt werden kann“.
In Art. 5 („Vermeidungstätigkeit“) der Richtlinie 2004/35 heißt es:
„(1)   Ist ein Umweltschaden noch nicht eingetreten, besteht aber eine unmittelbare Gefahr eines solchen Schadens, so ergreift der Betreiber unverzüglich die erforderlichen Vermeidungsmaßnahmen.
...
(3)   Die zuständige Behörde kann jederzeit
...
b)
von dem Betreiber verlangen, die erforderlichen Vermeidungsmaßnahmen zu ergreifen,
...
d)
selbst die erforderlichen Vermeidungsmaßnahmen ergreifen.
(4)   Die zuständige Behörde verlangt, dass die Vermeidungsmaßnahmen vom Betreiber ergriffen werden. Kommt der Betreiber den Verpflichtungen gemäß Absatz 1 oder Absatz 3 Buchstabe b oder c nicht nach oder kann der Betreiber nicht ermittelt werden oder muss er gemäß dieser Richtlinie nicht für die Kosten aufkommen, so kann die zuständige Behörde selbst diese Maßnahmen ergreifen.“
Art. 6 („Sanierungstätigkeit“) der Richtlinie sieht vor:
„(1)   Ist ein Umweltschaden eingetreten, so informiert der Betreiber unverzüglich die zuständige Behörde über alle bedeutsamen Aspekte des Sachverhalts und
a)
trifft alle praktikablen Vorkehrungen, um die betreffenden Schadstoffe und/oder sonstigen Schadfaktoren unverzüglich zu kontrollieren, einzudämmen, zu beseitigen oder auf sonstige Weise zu behandeln, um weitere Umweltschäden und nachteilige Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit oder eine weitere Beeinträchtigung von Funktionen zu begrenzen oder zu vermeiden, und
b)
ergreift die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen ...
(2)   Die zuständige Behörde kann jederzeit
...
c)
von dem Betreiber verlangen, die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen zu ergreifen,
...
e)
selbst die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen ergreifen.
(3)   Die zuständige Behörde verlangt, dass die Sanierungsmaßnahmen vom Betreiber ergriffen werden. Kommt der Betreiber den Verpflichtungen gemäß Absatz 1 oder Absatz 2 Buchstaben b), c) oder d) nicht nach oder kann der Betreiber nicht ermittelt werden oder muss er gemäß dieser Richtlinie nicht für die Kosten aufkommen, so kann die zuständige Behörde selbst diese Maßnahmen ergreifen, falls ihr keine weiteren Mittel bleiben.“
Art. 8 Abs. 1 und 3 der Richtlinie bestimmt:
„(1)   Der Betreiber trägt die Kosten der gemäß dieser Richtlinie durchgeführten Vermeidungs- und Sanierungstätigkeiten.
...
(3)   Ein Betreiber muss die Kosten für gemäß dieser Richtlinie durchgeführte Vermeidungs- oder Sanierungstätigkeiten nicht tragen, wenn er nachweisen kann, dass die Umweltschäden oder die unmittelbare Gefahr solcher Schäden
a)
durch einen Dritten verursacht wurden und eingetreten sind, obwohl geeignete Sicherheitsvorkehrungen getroffen wurden, oder
b)
auf die Befolgung von Verfügungen oder Anweisungen einer Behörde zurückzuführen sind, wobei es sich nicht um Verfügungen oder Anweisungen infolge von Emissionen oder Vorfällen handelt, die durch die eigenen Tätigkeiten des Betreibers verursacht wurden.
In diesen Fällen treffen die Mitgliedstaaten die geeigneten Maßnahmen, damit der Betreiber Erstattung der ihm entstandenen Kosten erlangen kann.“
In Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie 2004/35 heißt es:
„Es obliegt der zuständigen Behörde, festzustellen, welcher Betreiber den Schaden oder die unmittelbare Gefahr eines Schadens verursacht hat, die Erheblichkeit des Schadens zu ermitteln und zu bestimmen, welche Sanierungsmaßnahmen gemäß Anhang II zu treffen sind. …“
Art. 16 („Beziehung zum nationalen Recht“) der Richtlinie 2004/35 bestimmt in seinem Abs. 1, dass diese Richtlinie „die Mitgliedstaaten nicht daran [hindert], strengere Vorschriften für die Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden beizubehalten oder zu erlassen, einschließlich der Festlegung zusätzlicher Tätigkeiten, die den Bestimmungen dieser Richtlinie über die Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden unterliegen, und der Bestimmung zusätzlicher verantwortlicher Parteien“.
Nach Art. 17 der Richtlinie 2004/35 in Verbindung mit ihrem Art. 19 gilt diese Richtlinie nur für Schäden, die durch Emissionen, Ereignisse oder Vorfälle verursacht wurden, die nach dem 30. April 2007 stattgefunden haben, sofern die Schäden entweder auf Tätigkeiten zurückzuführen sind, die nach dem betreffenden Datum stattgefunden haben, oder auf Tätigkeiten, die vor dem genannten Datum stattgefunden, aber nicht vor ihm geendet haben.
Anhang III dieser Richtlinie zählt zwölf Tätigkeiten auf, die vom Gesetzgeber als gefährlich im Sinne des Art. 3 Abs. 1 dieser Richtlinie erachtet werden.
Italienisches Recht
Art. 240 Abs. 1 Buchst. m und p des gesetzesvertretenden Dekrets Nr. 152 vom 3. April 2006 über Umweltnormen (Decreto legislativo del 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale) (Supplemento ordinario zur GURI Nr. 88 vom 14. April 2006) in seiner zum Zeitpunkt des Ausgangsverfahrens geltenden Fassung (im Folgenden: Umweltgesetzbuch) befindet sich in Titel V des Abschnitts IV. Diese Bestimmung definiert die Notsicherungs- und Sanierungsmaßnahmen der Gebiete.
Art. 242 („Betriebs- und Verwaltungsverfahren“) des Umweltgesetzbuchs regelt ziemlich detailliert die auf dem für eine Verschmutzung Verantwortlichen lastenden Pflichten – gleichgültig, ob diese Verschmutzung neu oder alt ist – u. a. in Bezug auf den Erlass von notwendigen Vermeidungs-, Wiederherstellungs- und Notsicherungsmaßnahmen, die Mitteilung an die zuständigen Behörden sowie die Durchführung der Sanierungstätigkeiten.
Art. 244 („Verfügungen“) dieses Gesetzbuchs regelt den Fall, in dem die tatsächlich aufgetretene Verunreinigung die Verschmutzungsschwellenwerte überschritten hat. In diesem Fall fordert die Provinz den für die potenzielle Verunreinigung Verantwortlichen mit begründeter Verfügung auf, die in den Art. 240 ff. dieses Gesetzbuchs genannten Maßnahmen zu erlassen. Art. 244 Abs. 3 des Umweltgesetzbuchs sieht vor, dass die Verfügung in jedem Fall auch dem Eigentümer des Geländes zugestellt wird. Außerdem heißt es in Art. 244 Abs. 4 dieses Gesetzbuchs, dass, wenn der Verantwortliche nicht ermittelt werden kann oder nichts unternimmt und wenn weder der Eigentümer des Geländes noch eine andere betroffene Person etwas unternehmen, die Maßnahmen, die erforderlich sind, von der zuständigen Verwaltung ergriffen werden.
Art. 245 („Pflicht zum Tätigwerden und zur Notifizierung durch Personen, die für die potenzielle Verunreinigung nicht verantwortlich sind“) dieses Gesetzbuchs sieht in seinem Abs. 1 vor:
„Die vom vorliegenden Titel geregelten Verfahren für die Maßnahmen der Sicherung, der Sanierung und der Wiederherstellung der Umwelt können in jedem Fall auf Initiative des nicht verantwortlichen Betroffenen durchgeführt werden.“
Art. 245 Abs. 2 des Umweltgesetzbuchs bestimmt:
„Unbeschadet der Pflichten des für die in Art. 242 genannte potenzielle Verunreinigung Verantwortlichen ist der Eigentümer oder der Verwalter des Grundstücks, der die Überschreitung oder die konkrete Gefahr der Überschreitung der Verschmutzungsschwellenwerte feststellt, verpflichtet, die Region, die Provinz und die Gemeinde, die örtlich zuständig sind, darüber zu informieren und die Vermeidungsmaßnahmen gemäß dem in Art. 242 genannten Verfahren durchzuführen. Die Provinz ermittelt nach dem Erhalt dieser Informationen und nach Anhörung der Gemeinde den Verantwortlichen, um die Wiederherstellungsmaßnahmen einzuleiten. Der Eigentümer oder jede andere betroffene Person hat jedoch die Möglichkeit, freiwillig jederzeit einzuschreiten, um die notwendigen Wiederherstellungsmaßnahmen auf dem Gelände, dessen Eigentümer er ist oder über das er verfügt, durchzuführen.“
Art. 250 („Wiederherstellung durch die Verwaltung“) des Umweltgesetzbuchs bestimmt:
„Wenn die für die Verunreinigung Verantwortlichen die Maßnahmen des vorliegenden Titels nicht unmittelbar durchführen oder wenn sie nicht ermittelt werden können und wenn weder der Eigentümer des Geländes noch eine andere betroffene Person tätig werden, werden die in Art. 242 genannten Verfahren und Maßnahmen von Amts wegen durch die örtlich zuständige Gemeinde durchgeführt, und wenn diese nichts unternimmt, durch die Region gemäß der vom regionalen Plan zur Wiederherstellung verunreinigter Gebiete festgelegten Reihenfolge unter Zuhilfenahme anderer öffentlicher oder privater Personen, die am Ende spezieller öffentlicher Ausschreibungsverfahren benannt werden …“
Art. 253 („Dingliche Lasten und besondere Vorzugsrechte“) dieses Gesetzbuchs sieht in den Abs. 1 bis 4 vor:
„1.   Die Maßnahmen des vorliegenden Titels stellen dingliche Lasten (‚oneri reali‘) an dem kontaminierten Gelände dar, wenn sie von der zuständigen Behörde im Sinne des Art. 250 von Amts wegen durchgeführt werden. …
2.   Die für die Maßnahmen des Abs. 1 entstandenen Kosten werden durch ein besonderes Immobiliarvorzugsrecht an diesem Gelände gemäß und für die Zwecke des Art. 2748 Abs. 2 des Codice civile (Zivilgesetzbuch) gesichert. Dieses Vorzugsrecht kann auch zulasten der von Dritten an diesem Grundrecht erworbenen Rechte ausgeübt werden.
3.   Das Vorzugsrecht und die Rückforderung der Kosten können gegenüber dem Eigentümer des Geländes, der an der Verschmutzung oder der Gefahr der Verschmutzung unschuldig ist, nur durch eine begründete Entscheidung der zuständigen Behörde ausgeübt werden, in der u. a. die Unmöglichkeit, den Verantwortlichen zu ermitteln oder diesen in Regress zu nehmen, oder die Erfolglosigkeit eines solchen Handelns belegt wird.
4.   In jedem Fall kann der für die Verschmutzung nicht verantwortliche Eigentümer nur in den Grenzen des nach der Durchführung der Maßnahmen ermittelten Marktwerts des Grundstücks verpflichtet werden, die Kosten der von der zuständigen Behörde ergriffenen Maßnahmen … zu erstatten. Wenn der für die Verschmutzung nicht verantwortliche Eigentümer die Sanierung des verschmutzten Geländes spontan vorgenommen hat, hat er das Recht, den für die Verschmutzung Verantwortlichen für die entstandenen Kosten und den eventuell erlittenen zusätzlichen Schaden in Regress zu nehmen.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefrage
Aus den dem Gerichtshof zur Verfügung stehenden Akten geht hervor, dass die Farmoplant SpA und die Cersam Srl, zwei zur Industriegruppe Montedison SpA (nunmehr Edison SpA) gehörende Gesellschaften, von den 60er Jahren bis in die 80er Jahre in einer Gemeinde der Provinz Massa Carrara in der Toskana (Italien) ein Industriegelände zur Herstellung von Insektiziden und Herbiziden bewirtschafteten. Da die Grundstücke dieses Geländes durch verschiedene chemische Stoffe, darunter Dichlorethan und Ammoniak, schwer verunreinigt waren, wurde ein Teil von ihnen im Jahr 1995 saniert. Da sich diese „Sanierung“ als unzureichend erwiesen hatte, wurden die Grundstücke 1998 für die Zwecke ihrer Wiederinstandsetzung als „Gebiete von nationalem Interesse von Massa Carrara“ erklärt.
2006 und 2008 wurden Tws Automation und Ivan, zwei privatrechtliche Gesellschaften, Eigentümerinnen verschiedener zu diesem Gelände gehörender Grundstücke. Gesellschaftszweck von Tws Automation ist der Verkauf von Elektrogeräten. Ivan ist eine Immobilienagentur.
2011 verschmolz die Nasco Srl, eine privatrechtliche Gesellschaft, die in der Folge als Fipa Group firmierte, mit der LCA Lavorazione Compositi Apuana Srl und wurde aus diesem Grund Eigentümerin eines anderen Grundstücks dieses Geländes. Fipa Group übt Tätigkeiten im Bereich des Baus und der Reparatur von Booten aus.
Mit Verwaltungsakten vom 18. Mai 2007 sowie vom 16. September und 7. November 2011 forderten die zuständigen Direktionen des Ministero Tws Automation, Ivan bzw. Fipa Group auf, besondere „Notsicherungsmaßnahmen“ im Sinne des Umweltgesetzbuchs durchzuführen, und zwar die Errichtung einer hydraulischen Entwässerungsbarriere zum Schutz des Grundwassers und die Vorlage einer Änderung eines seit 1995 bestehenden Konzepts zur Sanierung des Grundstücks. Diese Entscheidungen wurden an die drei Unternehmen in ihrer Eigenschaft als „Hüterin[nen] des Grundstücks“ gerichtet.
Mit dem Argument, dass sie die festgestellte Verschmutzung nicht verursacht hätten, riefen diese Gesellschaften das Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Regionales Verwaltungsgericht für die Toskana) an, das mit drei getrennten Urteilen die Verwaltungsakte mit der Begründung aufhob, dass die Verwaltung nach dem dem Unionsrecht eigenen Verursacherprinzip und der nationalen Regelung im Umweltbereich die Durchführung der in Rede stehenden Maßnahmen auf der Grundlage der Bestimmungen des Titels V des Abschnitts IV des Umweltgesetzbuchs Unternehmen, die keine unmittelbare Verantwortung für die auf dem Gebiet festgestellte Verunreinigung trügen, nicht habe auferlegen dürfen.
Das Ministero legte gegen diese Urteile beim Consiglio di Stato Rechtsmittel ein.
Nach Ansicht des Ministero erlaube eine Auslegung der Bestimmungen in Titel V des Abschnitts IV des Umweltgesetzbuchs im Licht des Verursacherprinzips und des Grundsatzes der Vorsorge, den Eigentümer eines verschmutzten Geländes zum Schuldner der Durchführung von Notsicherungsmaßnahmen zu machen.
Die mit dem Rechtsstreit befasste Kammer des Consiglio di Stato legte dem Plenum dieses Gerichts die Frage vor, ob die nationalen Behörden aufgrund des Verursacherprinzips den Eigentümer eines verschmutzten Grundstücks, der die Verschmutzung nicht verursacht hat, verpflichten können, Notsicherungsmaßnahmen nach Art. 240 Abs. 1 Buchst. m des Umweltgesetzbuchs vorzunehmen, oder ob der Eigentümer in solchen Fällen nur zu den ausdrücklich in Art. 253 dieses Gesetzbuchs vorgesehenen dinglichen Lasten verpflichtet ist.
Mit Schriftsatz vom 21. November 2013 trat die Versalis SpA, die ebenfalls zu dem in Rede stehenden Gelände gehörende Grundstücke besitzt, die sie von der Edison SpA erworben hat, dem Rechtsstreit bei, um die Zurückweisung des Rechtsmittels des Ministero zu beantragen.
In seiner Vorlageentscheidung führt das Plenum des Consiglio di Stato aus, dass die italienischen Verwaltungsgerichte über die Auslegung der Bestimmungen in Abschnitt IV des Umweltgesetzbuchs und allgemeiner derjenigen über die Pflichten des Eigentümers eines verunreinigten Gebiets gespalten seien.
Während ein Teil der Rechtsprechung unter Berufung u. a. auf die dem Unionsrecht eigenen Grundsätze der Vorsorge und der Vorbeugung und das Verursacherprinzip der Meinung sei, dass der Eigentümer verpflichtet sei, Notsicherungs- und Sanierungsmaßnahmen zu ergreifen, auch wenn er die Verschmutzung nicht verursacht habe, schließe ein anderer Teil der italienischen Verwaltungsgerichte im Gegenteil jede Haftung des Eigentümers, der nicht Verschmutzer sei, aus und spreche folglich der Verwaltung das Recht ab, von diesem Eigentümer solche Maßnahmen zu verlangen. Das Plenum des Consiglio di Stato teilt die zuletzt genannte, in der italienischen Verwaltungsrechtsprechung überwiegende Ansicht.
In diesem Zusammenhang stützt sich das vorlegende Gericht unter Verweis auf die Urteile des Gerichtshofs in den Rechtssachen ERG u. a. (C‑378/08,
EU:C:2010:126
) sowie ERG u. a. (C‑379/08 und C‑380/08,
EU:C:2010:127
) auf eine wörtliche Auslegung des Umweltgesetzbuchs und auf die Grundsätze der zivilrechtlichen Haftung, die einen ursächlichen Zusammenhang zwischen der Handlung und dem Schaden verlangten. Das Vorliegen dieses Zusammenhangs sei erforderlich, um entweder eine subjektive Haftung oder eine objektive Haftung für den untersuchten Schaden zu begründen. Dieser Zusammenhang fehle, wenn der Eigentümer die Verschmutzung nicht verursacht habe. Folglich stütze sich seine Haftung nur auf seine Eigenschaft als Eigentümer, da ihm die Verschmutzung weder objektiv noch subjektiv zugerechnet werden könne.
Unter diesen Umständen hat der Consiglio di Stato beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Stehen die in Art. 191 Abs. 2 AEUV und in Art. 1 und 8 Abs. 3 sowie den Erwägungsgründen 13 und 24 der Richtlinie 2004/35 verankerten umweltpolitischen Grundsätze der Europäischen Union – insbesondere das Verursacherprinzip, die Grundsätze der Vorsorge und Vorbeugung, der Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen – einer nationalen Regelung, wie sie in den Art. 244, 245 und 253 des Umweltgesetzbuchs festgelegt ist, entgegen, die es der Verwaltungsbehörde im Fall einer festgestellten Verschmutzung eines Gebiets und der Unmöglichkeit, den Verursacher zu ermitteln oder von ihm die Durchführung der Sanierungsmaßnahmen zu erreichen, nicht erlaubt, den Eigentümer, der nicht für die Verschmutzung verantwortlich ist, zur Vornahme von Notsicherungs- und Sanierungsmaßnahmen zu verpflichten, sondern zu dessen Lasten nur eine auf den Wert des Grundstücks nach Durchführung der Sanierungsmaßnahmen begrenzte finanzielle Haftung vorsieht?
Zur Vorlagefrage
Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Grundsätze des Unionsrechts im Umweltbereich, wie sie in Art. 191 Abs. 2 AEUV und in der Richtlinie 2004/35 vorgesehen sind, insbesondere das Verursacherprinzip, dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegenstehen, die, wenn es unmöglich ist, den für die Verschmutzung eines Grundstücks Verantwortlichen zu ermitteln oder von diesem die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen zu erlangen, der zuständigen Behörde nicht erlaubt, die Durchführung der Vermeidungs- und Sanierungsmaßnahmen dem Eigentümer dieses Grundstücks, der für die Verschmutzung nicht verantwortlich ist, aufzuerlegen, und nach der dieser zur Erstattung der Kosten der von der zuständigen Behörde ergriffenen Maßnahmen nur in den Grenzen des nach der Durchführung dieser Maßnahmen ermittelten Marktwerts des Grundstücks verpflichtet ist.
Zur Anwendbarkeit von Art. 191 Abs. 2 AEUV
Art. 191 Abs. 2 AEUV bestimmt, dass die Umweltpolitik der Union auf ein hohes Schutzniveau abzielt und u. a. auf dem Verursacherprinzip beruht. Diese Bestimmung beschränkt sich also darauf, die allgemeinen Ziele der Union im Umweltbereich festzulegen, während Art. 192 AEUV das Europäische Parlament und den Rat der Europäischen Union damit betraut, gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren über das Tätigwerden zu beschließen, um diese Ziele zu erreichen (vgl. Urteile ERG u. a.,
EU:C:2010:126
, Rn. 45, ERG u. a.,
EU:C:2010:127
, Rn. 38, sowie Beschluss Buzzi Unicem u. a., C‑478/08 und C‑479/08,
EU:C:2010:129
, Rn. 35).
Da sich Art. 191 Abs. 2 AEUV, der das Verursacherprinzip enthält, auf das Tätigwerden der Union bezieht, kann er demzufolge als solcher nicht von Einzelnen herangezogen werden, um die Anwendung einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden, die in einem zur Umweltpolitik gehörenden Bereich ergangen ist, auszuschließen, sofern keine auf der Grundlage von Art. 192 AEUV erlassene Unionsregelung anwendbar ist, die speziell den betreffenden Fall abdeckt (vgl. Urteile ERG u. a.,
EU:C:2010:126
, Rn. 46, ERG u. a.,
EU:C:2010:127
, Rn. 39, sowie Beschluss Buzzi Unicem u. a.,
EU:C:2010:129
, Rn. 36).
Ebenso kann Art. 191 Abs. 2 AEUV nicht von den im Umweltbereich zuständigen Stellen herangezogen werden, um bei Fehlen einer nationalen Rechtsgrundlage Vermeidungs- und Sanierungsmaßnahmen aufzuerlegen.
Es ist allerdings festzustellen, dass das Verursacherprinzip im Ausgangsverfahren zur Anwendung kommen kann, da es von der Richtlinie 2004/35 durchgeführt wird. Diese Richtlinie, die auf der Grundlage von Art. 175 EG, nunmehr Art. 192 AEUV, erlassen wurde, zielt gemäß Satz 3 ihres ersten Erwägungsgrundes darauf ab, „[die] Umsetzung der im Vertrag genannten Ziele und Grundsätze der Umweltpolitik der [Union]“ sicherzustellen, und wendet, wie es in ihrem zweiten Erwägungsgrund heißt, das Verursacherprinzip an.
Zur zeitlichen Anwendbarkeit der Richtlinie 2004/35
Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass nach den Sachverhaltsangaben in den dem Gerichtshof zur Verfügung stehenden Akten die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden alten Umweltschäden auf wirtschaftliche Tätigkeiten zurückzuführen sind, die von ehemaligen Eigentümern der Grundstücke, die aktuell von Fipa Group, Tws Automation bzw. Ivan gehalten werden, ausgeübt wurden, ist es zweifelhaft, ob die Richtlinie 2004/35 im Ausgangsverfahren zeitlich anwendbar ist.
Aus Art. 17 erster und zweiter Gedankenstrich dieser Richtlinie in Verbindung mit ihrem 30. Erwägungsgrund geht nämlich hervor, dass diese Richtlinie nur für Schäden gilt, die durch Emissionen, Ereignisse oder Vorfälle verursacht wurden, die am oder nach dem 30. April 2007 stattgefunden haben, sofern diese Schäden entweder auf Tätigkeiten zurückzuführen sind, die am oder nach diesem Datum stattgefunden haben, oder auf Tätigkeiten, die vor dem genannten Datum stattgefunden, aber nicht vor ihm geendet haben (vgl. in diesem Sinne Urteile ERG u. a.,
EU:C:2010:126
, Rn. 40 und 41, ERG u. a.,
EU:C:2010:127
, Rn. 34, sowie Beschluss Buzzi Unicem u. a.,
EU:C:2010:129
, Rn. 32).
Das vorlegende Gericht muss auf der Grundlage der Tatsachen, die es allein zu beurteilen in der Lage ist, prüfen, ob im Ausgangsverfahren die Schäden, die Gegenstand der von den zuständigen nationalen Behörden auferlegten Vermeidungs- und Sanierungsmaßnahmen sind, in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2004/35, wie er von ihrem Art. 17 eingegrenzt wird, fallen (vgl. in diesem Sinne Urteil ERG u. a.,
EU:C:2010:126
, Rn. 43).
Sollte das vorlegende Gericht zu dem Schluss gelangen, dass die Richtlinie 2004/35 in den Rechtssachen, mit denen es befasst ist, nicht anwendbar ist, wäre ein solcher Fall – unter Beachtung der Regeln des Vertrags und vorbehaltlich anderer Rechtsakte des abgeleiteten Rechts – nach nationalem Recht zu beurteilen (vgl. Urteile ERG u. a.,
EU:C:2010:126
, Rn. 44, ERG u. a.,
EU:C:2010:127
, Rn. 37, sowie Beschluss Buzzi Unicem u. a.,
EU:C:2010:129
, Rn. 34).
Sollte das vorlegende Gericht zu dem Schluss gelangen, dass die Richtlinie 2004/35 im Ausgangsverfahren zeitlich anwendbar ist, ist die Vorlagefrage wie folgt zu prüfen.
Zum Begriff des
„Betreibers
“
Aus Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 2004/35 in Verbindung mit den Erwägungsgründen 2 und 18 sowie mit Art. 2 Nrn. 6 und 7 und den Art. 5, 6, 8 und 11 Abs. 2 dieser Richtlinie geht hervor, dass eine der wesentlichen Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des mit diesen Bestimmungen geschaffenen Haftungsmechanismus die Ermittlung eines Betreibers ist, der für haftbar erachtet werden kann.
In Satz 2 des zweiten Erwägungsgrundes der Richtlinie 2004/35 heißt es nämlich, dass deren grundlegendes Prinzip sein sollte, dass ein Betreiber, der durch seine Tätigkeit einen Umweltschaden oder die unmittelbare Gefahr eines solchen Schadens verursacht hat, dafür finanziell verantwortlich ist.
Wie der Gerichtshof bereits festgestellt hat, ist es im System der Art. 6 und 7 der Richtlinie 2004/35 grundsätzlich Sache des Betreibers, der den Umweltschaden verursacht hat, die Initiative zu ergreifen und Sanierungsmaßnahmen vorzuschlagen, die er für der Situation angemessen hält (vgl. Urteil ERG u. a.,
EU:C:2010:127
, Rn. 46). Ebenso kann die zuständige Behörde diesem Betreiber auferlegen, die notwendigen Maßnahmen zu treffen.
Gleichzeitig bestimmt Art. 8 („Kosten der Vermeidungs- und Sanierungstätigkeiten“) dieser Richtlinie in Abs. 1, dass der Betreiber die Kosten der gemäß dieser Richtlinie durchgeführten Vermeidungs- und Sanierungstätigkeiten trägt. Nach Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie obliegt es den zuständigen Behörden, festzustellen, welcher Betreiber die Schäden verursacht hat.
Hingegen fallen die anderen als die in Art. 2 Nr. 6 der Richtlinie 2004/35 definierten Personen, d. h. diejenigen, die keine berufliche Tätigkeit im Sinne von Art. 2 Nr. 7 dieser Richtlinie ausüben, nicht in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie, der in deren Art. 3 Abs. 1 Buchst. a und b eingegrenzt wird.
Wie aus den vom vorlegenden Gericht dargestellten und von den Parteien des Ausgangsverfahrens während der mündlichen Verhandlung bestätigten Tatsachen hervorgeht, übt im vorliegenden Fall jedoch keine der Beklagten des Ausgangsverfahrens derzeit eine der in Anhang III der Richtlinie 2004/35 aufgeführten Tätigkeiten aus. Unter diesen Umständen ist zu untersuchen, inwieweit diese Beklagten aufgrund von Art. 3 Abs. 1 Buchst. b dieser Richtlinie, der die Schäden betrifft, die durch die Ausübung einer anderen als der in diesem Anhang aufgeführten beruflichen Tätigkeiten verursacht werden, sofern der Betreiber vorsätzlich oder fahrlässig gehandelt hat, unter diese Richtlinie fallen können.
Zu den Voraussetzungen der Umwelthaftung
Wie aus den Art. 4 Abs. 5 und 11 Abs. 2 der Richtlinie 2004/35 in Verbindung mit ihrem 13. Erwägungsgrund hervorgeht, verlangt der Mechanismus der Umwelthaftung, damit dieser zu Ergebnissen führt, dass ein ursächlicher Zusammenhang zwischen einem oder mehreren identifizierbaren Betreibern und konkreten und messbaren Umweltschäden von der zuständigen Behörde hergestellt wird, um diesem oder diesen Betreiber(n) unabhängig von der Art der in Rede stehenden Verschmutzung Sanierungsmaßnahmen auferlegen zu können (vgl. in diesem Sinne Urteil ERG u. a.,
EU:C:2010:126
, Rn. 52 und 53, sowie Beschluss Buzzi Unicem u. a.,
EU:C:2010:129
, Rn. 39).
Bei der Auslegung von Art. 3 Abs. 1 Buchst. a dieser Richtlinie hat der Gerichtshof entschieden, dass die Pflicht für die zuständige Behörde, einen ursächlichen Zusammenhang herzustellen, im Rahmen des Mechanismus der objektiven Umwelthaftung der Betreiber gilt (vgl. Urteil ERG u. a.,
EU:C:2010:126
, Rn. 63 bis 65, sowie Beschluss Buzzi Unicem u. a.,
EU:C:2010:129
, Rn. 45).
Wie sich aus Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie 2004/35 ergibt, gilt diese Pflicht auch im Rahmen des in Art. 3 Abs. 1 Buchst. b dieser Richtlinie vorgesehenen Mechanismus der subjektiven Haftung, die aufgrund des vorsätzlichen oder fahrlässigen Handelns des Betreibers für andere als die in Anhang III der Richtlinie aufgeführten beruflichen Tätigkeiten eintritt.
Die besondere Bedeutung der Voraussetzung der Kausalität zwischen der Tätigkeit des Betreibers und dem Umweltschaden für die Anwendung des Verursacherprinzips und somit für den mit der Richtlinie 2004/35 eingeführten Haftungsmechanismus geht ebenfalls aus deren Bestimmungen zu den Konsequenzen hervor, die aus einem fehlenden Beitrag des Betreibers zu der Verschmutzung oder der Gefahr einer Verschmutzung zu ziehen sind.
Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass gemäß Art. 8 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2004/35 in Verbindung mit ihrem 20. Erwägungsgrund der Betreiber nicht verpflichtet ist, die Kosten der in Anwendung dieser Richtlinie unternommenen Sanierungstätigkeiten zu tragen, wenn er nachweisen kann, dass die Umweltschäden durch einen Dritten verursacht wurden und eingetreten sind, obwohl geeignete Sicherheitsvorkehrungen getroffen wurden, oder auf Verfügungen oder Anweisungen einer Behörde zurückzuführen sind (vgl. in diesem Sinne Urteil ERG u. a.,
EU:C:2010:126
, Rn. 67 und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie Beschluss Buzzi Unicem u. a.,
EU:C:2010:129
, Rn. 46).
Wenn kein ursächlicher Zusammenhang zwischen dem Umweltschaden und der Tätigkeit des Betreibers hergestellt werden kann, fällt diese Situation unter den in Rn. 46 des vorliegenden Urteils dargestellten Voraussetzungen unter das nationale Recht (vgl. in diesem Sinne Urteil ERG u. a.,
EU:C:2010:126
, Rn. 59, sowie Beschluss Buzzi Unicem u. a.,
EU:C:2010:129
, Rn. 43 und 48).
Im vorliegenden Fall geht aus den dem Gerichtshof vorgelegten Informationen und dem Wortlaut der Vorlagefrage jedoch hervor, was zu bestätigen Sache des vorlegenden Gerichts ist, dass die Beklagten des Ausgangsverfahrens nicht zum Auftreten der in Rede stehenden Umweltschäden beigetragen haben.
Gewiss sieht Art. 16 der Richtlinie 2004/35 gemäß Art. 193 AEUV für die Mitgliedstaaten die Möglichkeit vor, strengere Maßnahmen in Bezug auf die Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden, u. a. die Ermittlung anderer verantwortlicher Parteien, beizubehalten oder zu erlassen, sofern sie mit den Verträgen vereinbar sind.
Im vorliegenden Fall steht jedoch fest, dass nach Angaben des vorlegenden Gerichts die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung nicht erlaubt, dem für die Verschmutzung nicht verantwortlichen Eigentümer Sanierungsmaßnahmen aufzuerlegen, da diese Regelung insoweit lediglich vorsieht, dass ein solcher Eigentümer verpflichtet werden kann, die Kosten der von der zuständigen Behörde getroffenen Maßnahmen in den Grenzen des nach der Durchführung dieser Maßnahmen ermittelten Marktwerts zu erstatten.
Nach alledem ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass die Richtlinie 2004/35 dahin auszulegen ist, dass sie einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen nicht entgegensteht, die, wenn es unmöglich ist, den für die Verschmutzung eines Grundstücks Verantwortlichen zu ermitteln oder von diesem die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen zu erlangen, der zuständigen Behörde nicht erlaubt, die Durchführung der Vermeidungs- und Sanierungsmaßnahmen dem Eigentümer dieses Grundstücks, der für die Verschmutzung nicht verantwortlich ist, aufzuerlegen, und nach der dieser zur Erstattung der Kosten der von der zuständigen Behörde ergriffenen Maßnahmen nur in den Grenzen des nach der Durchführung dieser Maßnahmen ermittelten Marktwerts des Grundstücks verpflichtet ist.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Dritte Kammer) für Recht erkannt:

Die Richtlinie 2004/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden ist dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen nicht entgegensteht, die, wenn es unmöglich ist, den für die Verschmutzung eines Grundstücks Verantwortlichen zu ermitteln oder von diesem die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen zu erlangen, der zuständigen Behörde nicht erlaubt, die Durchführung der Vermeidungs- und Sanierungsmaßnahmen dem Eigentümer dieses Grundstücks, der für die Verschmutzung nicht verantwortlich ist, aufzuerlegen, und nach der dieser zur Erstattung der Kosten der von der zuständigen Behörde ergriffenen Maßnahmen nur in den Grenzen des nach der Durchführung dieser Maßnahmen ermittelten Marktwerts des Grundstücks verpflichtet ist.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Italienisch.