CELEX: 62013CJ0156
Præjudiciel forelæggelse
fri udveksling af tjenesteydelser
artikel 56 TEUF
hasardspil
lovgivning, der fastsætter forbud mod hasardspil på internettet, som i en begrænset periode ikke har fundet anvendelse i en delstat i en medlemsstat
sammenhæng
proportionalitet«

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 56 TEUF.
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Digibet Ltd (herefter »Digibet«) og Gert Albers på den ene side og Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG (herefter »Westdeutsche Lotterie«) på den anden side vedrørende forbuddet mod Digibets udbud af hasardspil på internettet.
Tyske retsforskrifter
I overensstemmelse med artikel 70 og 72 i Grundgesetz (den tyske grundlov) henhører lovgivningen på hasardspilsområdet under delstaternes beføjelser.
I 2008 vedtog de 16 delstater som følge heraf Glücksspielstaatsvertrag (statslig aftale om hasardspil, herefter »GlüStV 2008«), hvorved de fastsatte fælles regler på dette område. Det fremgik af aftalen, at dens regler var gældende i fire år fra den 1. januar 2008, og dens udløbsdato var således fastsat til den 31. december 2011.
I 2012 blev GlüStV 2008 erstattet af Glücksspieländerungsstaatsvertrag (statslig ændringsaftale på hasardspilsområdet, herefter »GlüStV 2012«), som trådte i kraft den 1. juli 2012. Ændringsaftalen blev oprindeligt ratificeret af samtlige delstater, på nær delstaten Schleswig-Holstein.
Den 20. oktober 2011 vedtog delstaten Schleswig-Holstein med henblik på liberaliseringen af reglerne på hasardspilsområdet således Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels (lov om reform af hasardspil) (GVOBI. Sch.-H, s. 280, herefter »GlSpielG SH«), der trådte i kraft den 1. januar 2012.
I modsætning til § 5, stk. 3, i GlüStV 2008 tillod § 26 i GlSpielG SH principielt reklame for offentlige hasardspil i fjernsynet og på internettet.
I henhold til GlSpielG SH er afholdelse og formidling af offentlige hasardspil på internettet ikke længere forbudt. Selv om en tilladelse fra de kompetente myndigheder i delstaten stadig var påkrævet i dette øjemed, skulle tilladelsen til at markedsføre offentlige væddemål imidlertid gives til enhver borger og juridisk person i Den Europæiske Union, når bestemte objektive betingelser var opfyldt.
I samtlige øvrige delstater er det i henhold til § 4, stk. 4, og § 5, stk. 3, første punktum, i GlüStV 2012 fortsat principielt forbudt at afholde og formidle offentlige hasardspil på internettet og at reklamere for offentlige hasardspil i fjernsynet, på internettet og via telekommunikationsnetværk. Med henblik på at stille et egnet alternativ til det ulovlige udbud af hasardspil til rådighed og bekæmpe udviklingen og udbredelsen af sidstnævnte form for spil kan det nemlig i henhold til denne aftale kun undtagelsesvis og på bestemte betingelser tillades at anvende internettet til disse formål, når der er tale om lotteri og væddemål på sportsbegivenheder.
Den i delstaten Schleswig-Holstein gældende mere lempelige lovgivning på hasardspilsområdet ophørte den 9. februar 2013, da denne delstat tiltrådte GlüStV 2012, hvis fællesbestemmelser erstattede fællesbestemmelserne i GlSpielG SH. Da GlSpielG SH var gældende, udstedte delstaten imidlertid en række tilladelser til erhvervsdrivende til udbud af hasardspil på internettet, og disse tilladelser er forblevet gyldige i en overgangsperiode, selv efter ophævelsen af GlSpielG SH.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Westdeutsche Lotterie er det statslige lotteriselskab i delstaten Nordrhein-Westfalen. På hjemmesiden »digibet.com« tilbyder Digibet, der er et selskab med hjemsted i Gibraltar, mod betaling hasardspil og væddemål på sportsbegivenheder på tysk. Selskabet er indehaver af en spillelicens, der er udstedt i Gibraltar. Gert Albers driver Digibet.
Westdeutsche Lotterie er af den opfattelse, at Digibets udbud er konkurrencestridigt, for så vidt som det tilsidesætter visse regler, der finder anvendelse på hasardspil. Efter at Westdeutsche Lotterie havde anlagt sag ved Landgericht Köln, pålagde sidstnævnte ved dom af 22. oktober 2009 Digibet og Gert Albers bl.a. at ophøre med erhvervsmæssigt og i konkurrenceøjemed via internettet at give personer, der opholder sig i Tyskland, mulighed for mod betaling at spille hasardspil.
Oberlandesgericht Köln, som Digibet og Gert Albers appellerede til, afviste appellen og stadfæstede den 3. september 2010 førsteinstansrettens dom.
Digibet og Gert Albers har til prøvelse af denne dom iværksat revisionsappel ved den forelæggende ret med påstand om frifindelse i det hele for så vidt angår Westdeutsche Lotteries oprindelige søgsmål om ophør.
Bundesgerichtshof er af den opfattelse, at det som følge af de lovmæssige ændringer, der er sket i delstaten Schleswig-Holstein fra den 1. januar 2012, ikke kan udelukkes, at revisionsappellen kan tages til følge på grundlag af en tilsidesættelse af den i EU-retten fastsatte ret til fri udveksling af tjenesteydelser. Bundesgerichtshof har erindret om, at sammenhængen i undtagelserne til og indskrænkningerne af en lovgivning, der begrænser hasardspilsvirksomhed, efter Domstolens praksis skal efterprøves med henblik på at undersøge, om de påvirker denne lovgivnings egnethed med hensyn til at nå de legitime mål af almen interesse, som lovgivningen forfølger (jf. dom Carmen Media Group, C-46/08,
EU:C:2010:505
, præmis 106 ff.). I denne sammenhæng kunne den omstændighed, at retsstillingen i en delstat afviger fra retsstillingen i de øvrige delstater, medføre, at restriktionerne for markedsføring af og reklame for hasardspil på internettet ikke skal finde anvendelse i de øvrige delstater på grund af en tilsidesættelse af EU-retten, således at et forbud mod online-formidling og -afholdelse af hasardspil ikke har noget grundlag.
Efter den forelæggende rets opfattelse er det ikke rimeligt og ikke foreneligt med proportionalitetsprincippet at forhindre samtlige øvrige delstater i at udøve deres i EU-retten anerkendte beføjelse til selv at vurdere, om det er nødvendigt helt eller delvist at forbyde bestemte hasardspilsaktiviteter eller blot at begrænse dem og herved fastsætte mere eller mindre strenge kontrolforanstaltninger (jf. dom Carmen Media Group,
EU:C:2010:505
, præmis 58), blot fordi en enkelt delstat vil indføre afvigende regler. I denne henseende har den forelæggende ret præciseret, at en delstat i en forbundsstat hverken af forbundsstaten eller de øvrige delstater kan tvinges til at fastsætte en bestemt lovgivning på et område, der henhører under delstaternes kompetence.
Endelig har den forelæggende ret anført, at der inden for ikke-harmoniserede sektorer som hasardspilssektoren ikke skal sondres mellem på den ene side den praktiske følge for det indre marked af en eventuelt manglende sammenhæng, der skyldes forskelle mellem delstaterne i en forbundsstat, og på den anden side de lovgivningsmæssige forskelle, der kan bestå mellem små og store medlemsstater, og som må accepteres i EU-retlig henseende.
På denne baggrund har Bundesgerichtshof besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er der tale om en usammenhængende begrænsning af hasardspilsbranchen, hvis det på den ene side i en medlemsstat, der er en forbundsstat, i henhold til gældende ret i de allerfleste delstater principielt er forbudt at foranstalte og formidle offentligt hasardspil på internettet, og hasardspil kun undtagelsesvis – og uden at der består noget retskrav herpå – kan tillades for så vidt angår lotterier og sportsvæddemål, for derved at stille et egnet alternativ til tilbud om ulovligt hasardspil til rådighed og modvirke, at ulovligt hasardspil udvikles og udbredes, og der på den anden side i en delstat i den pågældende medlemsstat i henhold til delstatens gældende ret skal gives enhver EU-borger og alle juridiske personer, der er ligestillet med en sådan borger, tilladelse til at distribuere sportsvæddemål på internettet, hvis nærmere bestemte objektive betingelser er opfyldt, og dette kan medføre, at den begrænsning af distribution af hasardspil på internettet, der gælder i de øvrige dele af forbundsområdet, bliver mindre egnet til at opnå det legitime formål at sikre almenvellet, som begrænsningen forfølger?
2)
Er det afgørende for svaret på første spørgsmål, om den afvigende retsstilling i en delstat medfører, at den begrænsning af distribution af hasardspil på internettet, der gælder i de øvrige delstater, enten slet ikke længere eller i væsentlig mindre grad er egnet til at opnå det legitime formål at sikre almenvellet, som begrænsningen forfølger?
3)
Hvis det første spørgsmål besvares bekræftende: Fjernes den manglende sammenhæng ved, at den delstat, som har de afvigende regler, overtager de begrænsninger af hasardspil, der gælder i de øvrige delstater, også selv om de hidtidige, mere liberale regler om hasardspil på internettet i den pågældende delstat opretholdes i en overgangsperiode på flere år for så vidt angår koncessioner, der allerede er tildelt dér, fordi de pågældende koncessioner ikke kan tilbagekaldes, eller en tilbagekaldelse vil være forbundet med erstatning i en størrelsesorden, det er vanskeligt at bære for delstaten?
4)
Er det afgørende for svaret på tredje spørgsmål, om egnetheden af de begrænsninger af hasardspil, der gælder i de øvrige delstater, ophæves eller indskrænkes i betydelig grad i løbet af overgangsperioden på flere år?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Indledningsvis bemærkes, at delstaten Schleswig-Holstein efter indgivelse af forelæggelsesafgørelsen tiltrådte GlüStV 2012 og ophævede GlSpielG SH med virkning fra den 8. februar 2013, idet den dog har fastsat, at de udstedte tilladelser skal opretholdes i en overgangsperiode.
Henset til denne præcisering bemærkes, at den forelæggende ret med sine spørgsmål, som skal behandles samlet, nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en lovgivning, der er fælles for hovedparten af delstaterne i en føderalt opbygget medlemsstat, og som i princippet forbyder afholdelse og formidling af hasardspil på internettet, når en enkelt delstat i en begrænset periode har opretholdt en mere lempelig lovgivning, der har været gældende samtidig med de øvrige delstaters restriktive lovgivning, og når nævnte delstat har udstedt tilladelser til erhvervsdrivende til udbud af spil på internettet, hvilke tilladelser fortsat er gyldige i en overgangsperiode efter ophævelsen af denne mere lempelige lovgivning.
Det er ubestridt, at en medlemsstats lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der i princippet forbyder reklame for samt afholdelse og formidling af offentlige hasardspil på internettet, udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, som er sikret ved artikel 56 TEUF (jf. dom Stoß m.fl., C-316/07, C-358/07 – C 360/07, C-409/07 og C-410/07,
EU:C:2010:504
, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).
Det skal imidlertid undersøges, om en sådan restriktion kan tillades som fravigelser, der er begrundet med henvisning til hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, der er udtrykkeligt fastsat i artikel 51 TEUF og 52 TEUF – som i medfør af artikel 62 TEUF også finder anvendelse på området for fri udveksling af tjenesteydelser – eller under henvisning til Domstolens praksis kan begrundes i tvingende almene hensyn (domme Garkalns, C-470/11,
EU:C:2012:505
, præmis 35, og Stanleybet International m.fl., C-186/11 og C-209/11,
EU:C:2013:33
, præmis 22 og den deri nævnte retspraksis).
Ifølge Domstolens faste praksis kan restriktioner for hasardspillevirksomhed således være begrundet i tvingende almene hensyn såsom beskyttelse af forbrugerne, forebyggelse af bedrageri og fjernelse af incitamenter for borgerne til overdrevent spilleforbrug (domme Garkalns,
EU:C:2012:505
, præmis 39, og Stanleybet International m.fl.,
EU:C:2013:33
, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).
I denne henseende har Domstolen gentagne gange fastslået, at bestemmelserne vedrørende hasardspil er et af de områder, hvor der mellem medlemsstaterne består store moralske, religiøse og kulturelle forskelle med hensyn til synspunkter. Så længe området ikke er harmoniseret på EU-plan, tilkommer det hver medlemsstat på disse områder i overensstemmelse med sine egne værdinormer at vurdere de krav, som måtte være nødvendige til beskyttelse af de omhandlede interesser (domme Liga Portuguesa de Futebol Profissional og Bwin International, C-42/07,
EU:C:2009:519
, præmis 57, og Stanleybet International m.fl.,
EU:C:2013:33
, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis), idet fastlæggelsen af de mål, som den nationale lovgivning faktisk forfølger, inden for rammerne af et søgsmål, der er anlagt ved Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF, henhører under den forelæggende rets kompetence (domme Dickinger og Ömer, C-347/09,
EU:C:2011:582
, præmis 51, og Stanleybet International m.fl.,
EU:C:2013:33
, præmis 26).
I den foreliggende sag har den forelæggende ret ikke rejst spørgsmål om begrundelsen for den pågældende restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser.
Den forelæggende ret har imidlertid forelagt Domstolen spørgsmål om det krav, hvorefter de af medlemsstaterne pålagte restriktioner skal opfylde de betingelser om forholdsmæssighed og ikke-forskelsbehandling, der vedrører dem, således som de er udledt af retspraksis, og navnlig om den betingelse, hvorefter en national lovgivning kun er egnet til at sikre gennemførelsen af det påberåbte mål, hvis den reelt opfylder hensynet om at nå målet på en sammenhængende og systematisk måde (jf. dom Stanleybet International m.fl.,
EU:C:2013:33
, præmis 27 og den deri nævnte retspraksis).
Den forelæggende ret ønsker således oplyst, om der henset til, at der i en begrænset periode forelå en mere lempelig lovgivning kun i delstaten Schleswig-Holstein, kan rejses tvivl om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede restriktive lovgivning i sin helhed er forholdsmæssig og sammenhængende.
Såvel Digibet og Gert Albers som den maltesiske regering har gjort gældende, at den manglende sammenhæng i den i hovedsagen omhandlede tyske lovgivning bl.a. kan udledes af en læsning af præmis 69 og 70 i dom Carmen Media Group (
EU:C:2010:505
), hvorefter myndighederne i den pågældende delstat og forbundsmyndighederne sammen skal opfylde den forpligtelse, som påhviler Forbundsrepublikken Tyskland, til ikke at tilsidesætte artikel 56 TEUF, således at disse myndigheder med henblik herpå er forpligtede til at koordinere udøvelsen af deres respektive beføjelser.
Digibet, Gert Albers og den maltesiske regering har under henvisning til den føderale struktur i Forbundsrepublikken Tyskland desuden nævnt præmis 61 i dom Winner Wetten (C-409/06,
EU:C:2010:503
), hvorefter nationale bestemmelser, selv hvis der er tale om forfatningsbestemmelser, ikke må være til skade for EU-rettens enhed og effektivitet.
Westdeutsche Lotterie, den tyske, belgiske og portugisiske regering samt Kommissionen er derimod af den opfattelse, at det første spørgsmål skal besvares benægtende, og at GlüStV 2012 under de i hovedsagen omhandlede omstændigheder ikke udgør en uforholdsmæssig restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser.
I denne henseende henledes opmærksomheden indledningsvis på den særlige karakter af hasardspilsområdet, hvor anvendelsen af en fri og ufordrejet konkurrence på dette meget særlige marked for hasardspil – dvs. blandt flere erhvervsdrivende, som har bevilling til at drive de samme hasardspil – til forskel fra indførelsen af en sådan konkurrence på et traditionelt marked kan have en skadelig virkning som følge af, at disse erhvervsdrivende ville være tilbøjelige til at konkurrere om mest opfindsomt at gøre deres spil mere tiltrækkende end deres konkurrenters og derved at forøge forbrugernes udgifter til spil såvel som deres risiko for afhængighed heraf (jf. dom Stanleybet International m.fl.,
EU:C:2013:33
, præmis 45).
Derfor og af de grunde, der er nævnt i denne doms præmis 24, råder de nationale myndigheder på det særlige område for afholdelse af hasardspil over et vidt skøn for så vidt angår fastsættelsen af de krav, som beskyttelsen af forbrugerne og samfundsordenen medfører, og det tilkommer, for så vidt som betingelserne ifølge Domstolens praksis i øvrigt er opfyldt, hver medlemsstat at vurdere, om det inden for rammerne af de legitime mål, som den forfølger, er nødvendigt helt eller delvist at forbyde aktiviteter inden for spil og væddemål, eller kun at begrænse dem og herved at fastsætte mere eller mindre strenge kontrolforanstaltninger (jf. i denne retning domme Dickinger og Ömer,
EU:C:2011:582
, præmis 99, og Stanleybet International m.fl.,
EU:C:2013:33
, præmis 44).
Det bemærkes dernæst, at når traktatbestemmelser eller forordninger giver medlemsstaterne beføjelser eller pålægger dem forpligtelser med hensyn til EU-rettens gennemførelse, henhører spørgsmålet om den måde, hvorpå medlemsstaterne kan overdrage udøvelsen af disse beføjelser eller opfyldelsen af disse forpligtelser til udpegede nationale myndigheder, alene under den enkelte stats forfatningssystem (dom Horvath, C-428/07,
EU:C:2009:458
, præmis 49). Domstolen har i øvrigt allerede fastslået, at i en medlemsstat som Forbundsrepublikken Tyskland kan lovgiver lægge til grund, at det i samtlige de berørte personers interesse tilkommer delstaterne snarere end forbundsmyndighederne at vedtage visse retsregler (jf. i denne retning dom Fuchs og Köhler, sag C-159/10 og C-160/10,
EU:C:2011:508
, præmis 55).
I den foreliggende sag kan der ikke rejses tvivl om beføjelsesfordelingen mellem delstaterne, idet fordelingen er omfattet af beskyttelsen i artikel 4, stk. 2, TEU, hvorefter Unionen er forpligtet til at respektere medlemsstaternes nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres grundlæggende politiske og forfatningsmæssige strukturer, herunder regionalt og lokalt selvstyre.
Desuden adskiller omstændighederne i den foreliggende sag sig fra omstændighederne i den sag, der gav anledning til dom Carmen Media Group (
EU:C:2010:505
), idet hovedsagen ikke drejer sig om forholdet mellem den pågældende delstats myndigheder og forbundsmyndighederne eller om en eventuel pligt til vertikal samordning mellem disse, men om det horisontale forhold mellem delstater, der inden for rammerne af en føderalt opbygget medlemsstat er indrømmet egne lovgivningsbeføjelser.
Endelig bemærkes, at selv hvis det lægges til grund, at den omstændighed, at der foreligger en delstatslovgivning, som er mere lempelig end den i de øvrige delstater gældende lovgivning, eventuelt kan underminere den pågældende lovgivnings samlede sammenhæng, er en sådan eventuel underminering af sammenhængen under omstændighederne i hovedsagen blevet begrænset ratione temporis og ratione loci til en enkelt delstat. Det kan derfor ikke gøres gældende, at den afvigende retsstilling i en delstat sår alvorlig tvivl om, hvorvidt de restriktioner for hasardspil, der finder anvendelse i samtlige øvrige delstater, er egnede til at opfylde de legitime mål af almen interesse, som restriktionerne forfølger.
Som det bl.a. fremgår af den tyske regerings og Westdeutsche Lotteries skriftlige bemærkninger, er den af delstaten Schleswig-Holstein vedtagne mere lempelige lovgivning på hasardspilsområdet således forblevet gældende mellem den 1. januar 2012 og den 8. februar 2013. Efter denne dato har delstaten anvendt de mere restriktive regler i GlüStV 2012, som allerede var gældende i de øvrige delstater.
Under disse omstændigheder kan den i denne doms præmis 28 og 29 anførte retspraksis ikke fortolkes således, at de øvrige 15 delstater skulle have vedtaget det samme forbrugerbeskyttelsesniveau, som i en begrænset periode alene var gældende i delstaten Schleswig-Holstein.
Det følger heraf, at den restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, som den i hovedsagen omhandlede lovgivning om hasardspil indebærer, kan være i overensstemmelse med betingelserne om proportionalitet, således som de er fastsat i Domstolens praksis.
Det bemærkes under alle omstændigheder, at det påhviler den forelæggende ret under hensyntagen til Domstolens anvisninger at efterprøve, om de af den pågældende medlemsstat pålagte restriktioner opfylder de betingelser, der fremgår af Domstolens praksis, for så vidt angår deres proportionalitet (jf. dom Dickinger og Ömer,
EU:C:2011:582
, præmis 50).
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en lovgivning, der er fælles for hovedparten af delstaterne i en føderalt opbygget medlemsstat, og som i princippet forbyder afholdelse og formidling af hasardspil på internettet, når en enkelt delstat i en begrænset periode har opretholdt en mere lempelig lovgivning, der har været gældende samtidig med de øvrige delstaters restriktive lovgivning, så længe en sådan lovgivning opfylder de i Domstolens praksis fastsatte betingelser om proportionalitet, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:

Artikel 56 TEUF skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en lovgivning, der er fælles for hovedparten af delstaterne i en føderalt opbygget medlemsstat, og som i princippet forbyder afholdelse og formidling af hasardspil på internettet, når en enkelt delstat i en begrænset periode har opretholdt en mere lempelig lovgivning, der har været gældende samtidig med de øvrige delstaters restriktive lovgivning, så længe en sådan lovgivning opfylder de i Domstolens praksis fastsatte betingelser om proportionalitet, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.