CELEX: 62012CJ0225
Reenvio prejudicial
Acordo de Associação CEE‑Turquia
Artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 do Conselho de Associação
Cláusulas de ‘standstill’
Conceito de ‘situação regular no que se refere à residência’

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 13.
o
da Decisão n.
o
1/80 do Conselho de Associação, de 19 de setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da Associação (a seguir «Decisão n.
o
1/80»). O Conselho de Associação foi instituído pelo Acordo que cria uma Associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado em Ancara, em 12 de setembro de 1963, pela República da Turquia, por um lado, e pelos Estados‑Membros da CEE e pela Comunidade, por outro, e concluído, aprovado e confirmado em nome desta última pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de dezembro de 1963 (
JO 1964, 217, p. 3685
; EE 11 F1 p. 18, a seguir «Acordo de Associação»).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe C. Demir ao Staatssecretaris van Justitie (Secretário de Estado da Justiça, a seguir «Staatssecretaris»), a propósito do indeferimento de um pedido de autorização de residência.
Quadro jurídico
Direito da União
Acordo de Associação
Por força do seu artigo 2.
o
, n.
o
1, o Acordo de Associação tem por objeto promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre as partes contratantes, tendo em plena consideração a necessidade de assegurar o desenvolvimento acelerado da economia da Turquia e o aumento do nível do emprego e das condições de vida do povo turco.
Nos termos do artigo 12.
o
deste acordo, «[a]s Partes Contratantes acordam em inspirar‑se nos artigos [39.° CE], [40.° CE] e [41.° CE] na realização progressiva entre si da livre circulação de trabalhadores».
O artigo 22.
o
, n.
o
1, do referido acordo tem o seguinte teor:
«Para a realização dos objetivos fixados pelo Acordo e nos casos por ele previstos, o Conselho de Associação dispõe de poder de decisão. Cada uma das Partes deve tomar as medidas necessárias à execução das medidas tomadas. […]»
Decisão n.
o
1/80
Com o título «Questões relativas ao emprego e à livre circulação dos trabalhadores», a secção I do capítulo II da Decisão n.
o
1/80 abrange os artigos 6.° a 16.°
O artigo 6.
o
desta decisão estabelece:
«1.   Sem prejuízo do disposto no artigo 7.
o
relativamente ao livre acesso ao emprego dos membros da sua família, o trabalhador turco integrado no mercado regular de trabalho de um Estado‑Membro:
—
tem direito nesse Estado‑Membro, após um ano de emprego regular, à renovação da sua autorização de trabalho para a mesma entidade patronal, se dispuser de um emprego;
—
tem direito nesse Estado‑Membro, após três anos de emprego regular e sem prejuízo da prioridade a conceder aos trabalhadores dos Estados‑Membros da Comunidade, a responder, dentro da mesma profissão, a outra oferta de emprego de uma entidade patronal de sua escolha, feita em condições normais e registada nos serviços de emprego desse Estado‑Membro;
—
beneficia nesse Estado‑Membro, após quatro anos de emprego regular, do livre acesso a qualquer atividade assalariada da sua escolha.
2.   As férias anuais e as faltas por maternidade, acidente de trabalho ou doença de curta duração são equiparadas aos períodos de emprego regular. Os períodos de desemprego involuntário, devidamente comprovados pelas autoridades competentes, e as faltas por doença de longa duração, ainda que não sejam equiparados a períodos de emprego regular, não prejudicam os direitos adquiridos em virtude do período de emprego anterior.
3.   As modalidades de aplicação dos n.
os
1 e 2 são estabelecidas pelas regulamentações nacionais.»
O artigo 13.
o
da referida decisão está redigido nos seguintes termos:
«Os Estados‑Membros da Comunidade e a Turquia não podem instituir novas restrições respeitantes às condições de acesso ao emprego dos trabalhadores e dos membros da sua família que se encontrem nos seus territórios respetivos em situação regular no que respeita à residência e ao emprego.»
O artigo 14.
o
da mesma decisão dispõe:
«1.   As disposições da presente secção são aplicáveis sem prejuízo das limitações justificadas por razões de ordem pública, de segurança e de saúde públicas.
2.   Estas disposições não prejudicam os direitos e obrigações decorrentes das legislações nacionais ou dos acordos bilaterais existentes entre a Turquia e os membros da Comunidade, quando estes prevejam um regime mais favorável para os seus nacionais.»
Por força do artigo 16.
o
, n.
o
1, da Decisão n.
o
1/80, as disposições da secção I do capítulo II da mesma são aplicáveis a partir de 1 de dezembro de 1980.
Direito neerlandês
Em 1 de dezembro de 1980, a entrada e a permanência de cidadãos estrangeiros nos Países Baixos eram reguladas pela Lei dos estrangeiros (Vreemdelingenwet, Stb. 1965, n.
o
40) e pelo Regulamento de Execução desta lei (Vreemdelingenbesluit, Stb. 1966, n.
o
387).
Nos termos do artigo 41.
o
, n.
o
1, alínea c), desse regulamento, os estrangeiros que tencionassem permanecer nos Países Baixos por um período superior a três meses só podiam entrar em território neerlandês se fossem titulares de um passaporte válido e de uma autorização de residência provisória válida. A exigência desta autorização tinha nomeadamente por objetivo a prevenção da entrada e da residência irregulares.
Na sequência de um acórdão do Raad van State (Conselho de Estado) proferido ao abrigo das disposições nacionais suprarreferidas, a falta de autorização de residência provisória não podia fundamentar o indeferimento de um pedido de autorização de residência se, no momento da apresentação desse pedido, todos os outros requisitos estivessem preenchidos. Contudo, na falta dessa autorização, a entrada e a residência em território neerlandês eram consideradas irregulares.
Em 1 de abril de 2001, entraram em vigor a Lei que revê integralmente a Lei dos estrangeiros (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet), de 23 de novembro de 2000 (Stb. 2000, n.
o
495, a seguir «Lei de 2000»), e o Regulamento de estrangeiros (Vreemdelingenbesluit, Stb. 2000, n.
o
497, a seguir «Regulamento de 2000»).
O artigo 1.
o
, alínea h), da Lei de 2000 dispõe:
«Na aceção da presente lei e das disposições aprovadas com base na mesma, entende‑se por:
[…]
h)
‘autorização de residência provisória’, um visto para uma permanência superior a três meses requerido pessoalmente por um cidadão estrangeiro junto de uma representação diplomática ou consular dos Países Baixos no país de origem ou de residência permanente ou, se tal não for possível, no país mais próximo em que esteja instalada uma representação, ou ainda junto do gabinete do Governador das Antilhas neerlandesas ou do gabinete do Governador de Aruba e emitido pela referida representação ou pelos referidos gabinetes nos termos de uma autorização prévia concedida pelo ministro dos Negócios Estrangeiros.»
O artigo 8.
o
, alíneas a) e f), desta lei prevê:
«Um cidadão estrangeiro só pode residir legalmente nos Países Baixos:
a)
se dispuser de uma autorização de residência temporária emitida ao abrigo do artigo 14.
o
desta lei.
[…]
f)
se, enquanto aguarda a decisão sobre o pedido de autorização de residência referida nos artigos 14.° e 28.°, uma disposição adotada nos termos da presente lei ou uma decisão judicial estabelecerem que não se deve proceder à sua expulsão até decisão do pedido.»
O artigo 16.
o
, n.
o
1, alínea a), da referida lei enuncia:
«Um pedido ordinário de autorização de residência temporária pode ser indeferido caso:
a)
o cidadão estrangeiro não disponha de uma autorização de residência provisória válida cuja emissão tenha sido fundamentada num fim que corresponda ao do pedido de autorização de residência.»
Nos termos do artigo 3.1, n.
o
1, do Regulamento de 2000, não há lugar a expulsão do cidadão estrangeiro que tenha apresentado um pedido de autorização de residência, a menos que esse pedido constitua, no entender do ministro, a repetição de um mesmo pedido.
O artigo 3.71 deste regulamento dispõe:
«1.   O pedido de autorização de residência temporária referido no artigo 14.
o
da Lei de 2000 será indeferido se o cidadão estrangeiro não dispuser de uma autorização de residência provisória válida.
[…]
4.   O ministro pode não aplicar o n.
o
1 se considerar que a aplicação do mesmo conduz a situações manifestas de injustiça grave.»
Na falta de uma autorização de residência provisória, a entrada e a residência em território neerlandês são consideradas irregulares. Decorre da Circular relativa aos cidadãos estrangeiros de 2000 (Vreemdelingencirculaire 2000) que a obrigação de pedir uma autorização de residência provisória antes da chegada aos Países Baixos permite às autoridades verificar se o requerente estrangeiro preenche todos os requisitos de emissão dessa autorização antes da sua entrada em território nacional.
Nos termos da Lei do trabalho de estrangeiros (Wet arbeid buitenlandse werknemers), em vigor até 1 de setembro de 1995, as entidades patronais estavam proibidas de contratar cidadãos estrangeiros sem autorização do ministro competente, devendo a entidade patronal e o cidadão estrangeiro requerer uma autorização de contratação. Não era considerado cidadão estrangeiro, para efeitos da aplicação desta lei ou das disposições adotadas nos seus termos, uma pessoa que residisse legalmente nos Países Baixos e fosse portadora de uma declaração emitida pelo ministro competente, nomeadamente, por ter sido autorizada a residir na morada de um cidadão neerlandês residente nos Países Baixos, ao abrigo da Lei dos estrangeiros.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
C. Demir nasceu em 25 de setembro de 1973 e tem a nacionalidade turca. Entrou pela primeira vez aos Países Baixos em 1 de outubro de 1990. Após ter sido expulso, voltou a este Estado‑Membro e apresentou, em 4 de novembro de 1992, um pedido de residência para poder morar nos Países Baixos com uma pessoa de nacionalidade neerlandesa.
Apesar do indeferimento do pedido e do recurso interposto em seguida, C. Demir apresentou, em 19 de abril de 1993, novo pedido destinado à obtenção de uma autorização de residência para poder morar nos Países Baixos com a sua esposa, de nacionalidade neerlandesa. Este pedido foi deferido e foi‑lhe concedida uma autorização de residência para o período de 7 de maio a 19 de setembro de 1993, posteriormente prorrogada até 18 de julho de 1995.
Ao longo desse período, C. Demir trabalhou para vários empregadores durante um período total de mais de dez meses, sem nunca ter trabalhado para um mesmo empregador durante, pelo menos, um ano.
Após a dissolução do seu casamento, C. Demir apresentou, entre 1995 e 2002, vários pedidos de autorização de residência invocando diferentes fundamentos. Nenhum desses pedidos foi deferido e nenhum dos recursos interpostos das decisões de indeferimento obteve provimento.
Em 1 de fevereiro de 2007, C. Demir celebrou um contrato de trabalho de três anos com uma empresa neerlandesa. Tendo em conta este emprego, o Centrum voor Werk en Inkomen (Centro de Emprego e Rendimentos) emitiu a essa entidade empregadora, por decisão de 2 de janeiro de 2008, uma autorização de trabalho válida de 7 de janeiro a 7 de dezembro de 2008. A validade dessa autorização não foi posteriormente prorrogada.
Em 13 de fevereiro de 2007, C. Demir apresentou um pedido ordinário de autorização de residência temporária tendo em vista o exercício de uma atividade profissional assalariada. Por decisão de 26 de abril de 2007, o Staatssecretaris indeferiu o pedido, confirmando esse indeferimento posteriormente, em 10 de setembro de 2007.
Estas decisões do Staatssecretaris tinham como fundamento o facto de C. Demir não dispor de uma autorização de residência provisória válida, não pertencer a uma categoria de cidadãos estrangeiros isentos da obrigação de disporem de uma autorização de residência e não preencher o requisito, imposto pelo artigo 6.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, da Decisão n.
o
1/80, de ter trabalhado como assalariado para a mesma entidade patronal durante um ano.
Por decisão de 16 de junho de 2008, o Rechtbank ’s‑Gravenhage (tribunal de primeira instância de Haia) confirmou a decisão do Staatssecretaris e negou provimento ao recurso interposto por C. Demir. Aquele órgão jurisdicional considerou, nomeadamente, que, não dispondo de uma autorização de residência provisória, C. Demir se encontrava em situação irregular, pelo que não podia invocar o benefício do artigo 13.
o
da Decisão n.
o
1/80.
C. Demir recorreu da referida decisão para o órgão jurisdicional de reenvio.
Nestas condições, o Raad van State decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 13.
o
da Decisão n.
o
1/80 ser interpretado no sentido de que é aplicável a um requisito material e/ou formal exigido para a primeira entrada no território nacional, mesmo que esse requisito, como a autorização de residência provisória em causa no presente processo, também tenha o objetivo de combater a entrada e permanência ilegais antes da apresentação de um pedido de autorização de residência, e possa, nessa medida, ser considerado […] uma medida [suscetível de ser agravada, segundo os termos do] n.
o
85 do acórdão de 21 de outubro de 2003, Abatay e o. [
C-317/01 e C-369/01, Colet., p. I-12301
]?
2)
a)
Que significado deve ser atribuído, neste contexto, ao requisito de [uma] situação regular previsto no artigo 13.
o
da Decisão n.
o
1/80?
b)
É relevante para este efeito que a própria apresentação [de um] pedido, nos termos do direito nacional, faça surgir uma situação regular enquanto o pedido não for indeferido, ou apenas é relevante que a permanência anterior à apresentação do pedido seja considerada ilegal pelo direito nacional?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 13.
o
da Decisão n.
o
1/80 deve ser interpretado no sentido de que a cláusula de «standstill» enunciada nesta disposição visa requisitos materiais e/ou formais em matéria de primeira admissão no território de um Estado‑Membro, incluindo quando esses requisitos têm igualmente por objetivo prevenir, antes da apresentação de um pedido de autorização de residência, a entrada e a residência irregulares.
A título preliminar, há que recordar que constitui jurisprudência constante que a cláusula de «standstill» enunciada no referido artigo 13.
o
proíbe de forma geral a introdução de qualquer nova medida interna que tenha como objeto ou efeito sujeitar o exercício por um nacional turco da livre circulação dos trabalhadores no território nacional a condições mais restritivas do que as aplicáveis quando da entrada em vigor da Decisão n.
o
1/80 relativamente ao Estado‑Membro em questão (v. acórdão de 17 de setembro de 2009, Sahin,
C-242/06, Colet., p. I-8465
, n.
o
63 e jurisprudência referida).
Foi igualmente reconhecido que essa disposição se opõe à introdução na regulamentação dos Estados‑Membros, a partir da data de entrada em vigor da Decisão n.
o
1/80 no Estado‑Membro em causa, de quaisquer novas restrições ao exercício da livre circulação dos trabalhadores, inclusive as relativas aos requisitos materiais e/ou formais em matéria de primeira admissão, no território desse Estado‑Membro, de nacionais turcos que aí pretendam fazer uso dessa liberdade (v., neste sentido, acórdão de 29 de abril de 2010, Comissão/Países Baixos,
C-92/07, Colet., p. I-3683
, n.
o
49).
No que respeita ao conceito de «situação regular», na aceção do artigo 13.
o
da referida decisão, o mesmo significa que, segundo a jurisprudência, o trabalhador turco ou o membro da sua família deve ter respeitado as regras do Estado‑Membro de acolhimento em matéria de entrada, de estadia e, sendo caso disso, de emprego, de molde, portanto, a encontrar‑se legalmente no território desse Estado. Assim, este artigo não pode aproveitar a um nacional turco que esteja em situação irregular (v., neste sentido, acórdão Sahin, já referido, n.
o
53).
Por conseguinte, foi considerado que as autoridades nacionais competentes podem, mesmo depois da entrada em vigor da referida decisão, reforçar as medidas suscetíveis de serem tomadas contra cidadãos turcos que estejam em situação irregular (acórdão Abatay e o., já referido, n.
o
85).
O órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o simples facto de um requisito material e/ou formal em matéria de primeira admissão no território de um Estado‑Membro ter, nomeadamente, por objetivo prevenir, antes da apresentação de um pedido de autorização de residência, a entrada e a residência irregulares permite excluir a aplicação da cláusula de «standstill» enunciada no artigo 13.
o
da referida decisão, por não constituir uma medida suscetível de ser agravada, na aceção da jurisprudência referida no número precedente.
Como resulta do n.
o
36 do presente acórdão, a adoção destas medidas pressupõe que os nacionais turcos aos quais se aplicam estejam em situação irregular, pelo que, embora estas medidas possam dizer respeito aos efeitos dessa irregularidade sem serem abrangidas pelo âmbito de aplicação da cláusula de «standstill» enunciada no artigo 13.
o
da referida decisão, não devem definir a própria irregularidade.
Desta forma, quando uma medida de um Estado‑Membro de acolhimento, posterior a essa decisão, vise definir os critérios de regularidade da situação dos nacionais turcos, adotando ou modificando requisitos materiais e/ou formais em matéria de entrada, de residência e, sendo esse o caso, de emprego desses nacionais no seu território, e quando esses requisitos constituam uma nova restrição ao exercício da livre circulação dos trabalhadores turcos, na aceção da cláusula de «standstill» enunciada no referido artigo 13.
o
, o simples facto de a medida ter por objetivo prevenir, antes da apresentação de um pedido de autorização de residência, a entrada e a residência irregulares não permite excluir a aplicação desta cláusula.
Uma restrição dessa natureza, que tenha por objeto ou por efeito submeter o exercício, por um nacional turco, da livre circulação de trabalhadores no território nacional a requisitos mais restritivos do que os que eram aplicados à data da entrada em vigor da Decisão n.
o
1/80, é proibida, salvo se estiver abrangida pelas restrições referidas no artigo 14.
o
desta decisão ou for justificada por razões imperiosas de interesse geral, for adequada para garantir a realização do objetivo legítimo prosseguido e não ultrapassar o que é necessário para atingir esse objetivo.
A este respeito, embora o objetivo de evitar a entrada e a residência irregulares constitua uma razão imperiosa de interesse geral, a medida em causa deve ser adequada para garantir a realização desse objetivo e não pode ir além o que é necessário para o atingir.
Tendo em vista o que precede, há que responder à primeira questão submetida que o artigo 13.
o
da Decisão n.
o
1/80 deve ser interpretado no sentido de que, quando uma medida de um Estado‑Membro de acolhimento vise definir os critérios de regularidade da situação dos nacionais turcos, adotando ou modificando os requisitos materiais e/ou formais em matéria de entrada, de residência e, sendo esse o caso, de emprego desses nacionais no seu território, e quando esses requisitos constituam uma nova restrição ao exercício da livre circulação dos trabalhadores turcos, na aceção da cláusula de «standstill» enunciada nesse artigo, o simples facto de a medida ter por objetivo evitar, antes da apresentação de um pedido de autorização de residência, a entrada e a residência irregulares não permite excluir a aplicação desta cláusula.
Quanto à segunda questão
Com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 13.
o
da Decisão n.
o
1/80 deve ser interpretado no sentido de que a posse de uma autorização de residência provisória, que só é válida enquanto se aguarda por uma decisão definitiva sobre o direito de residência, constitui uma «situação regular no que se refere à residência».
A este respeito, como foi recordado no n.
o
35 do presente acórdão, o conceito de «situação regular», na aceção do artigo 13.
o
da Decisão n.
o
1/80, significa que o trabalhador turco ou o membro da sua família deve ter respeitado as regras do Estado‑Membro de acolhimento em matéria de entrada, de residência e, caso se aplique, de emprego, encontrando‑se legalmente no território do referido Estado.
Este conceito foi explicitado no n.
o
84 do acórdão Abatay e o., já referido, através de uma referência ao conceito próximo de «emprego regular», utilizado no artigo 6.
o
, n.
o
1, da Decisão n.
o
1/80.
O Tribunal de Justiça já declarou que um «emprego regular» pressupõe uma situação estável e não precária no mercado de trabalho do referido Estado‑Membro e implica, a esse título, um direito de residência não contestado (acórdão de 8 de novembro de 2012, Gülbahce, C‑268/11, n.
o
39 e jurisprudência referida).
Portanto, o exercício de uma atividade laboral por um nacional turco ao abrigo de uma autorização de residência provisória que só é válida enquanto se aguarda uma decisão definitiva sobre o seu direito de residência não é suscetível de ser qualificado de «regular» (v., neste sentido, acórdão de 29 de setembro de 2011, Unal,
C-187/10, Colet., p. I-9045
, n.
o
47).
Resulta daqui que o conceito de «situação regular», na aceção do artigo 13.
o
desta decisão, se refere a uma situação estável e não precária no território do Estado‑Membro, que pressupõe que o direito de residência do interessado não é contestado. Assim, os períodos de residência ou, sendo esse o caso, de emprego de um nacional turco ao abrigo de uma autorização de residência provisória que só é válida enquanto se aguarda pela decisão definitiva sobre o seu direito de residência não podem ser considerados uma «situação regular», na aceção do referido artigo.
Por conseguinte, há que responder à segunda questão submetida que o artigo 13.
o
da Decisão n.
o
1/80 deve ser interpretado no sentido de que a posse de uma autorização de residência provisória, que só é válida enquanto se aguarda por uma decisão definitiva sobre o direito de residência, não constitui uma «situação regular no que se refere à residência».
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:

1)
O artigo 13.
o
da Decisão n.
o
1/80, de 19 de setembro de 1980, relativa ao desenvolvimento da Associação, adotada pelo Conselho de Associação instituído pelo Acordo que cria uma associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado em Ancara, em 12 de setembro de 1963, pela República da Turquia, por um lado, e pelos Estados‑Membros da CEE e pela Comunidade, por outro, e que foi concluído, aprovado e confirmado em nome desta última pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de dezembro de 1963, deve ser interpretado no sentido de que, quando uma medida de um Estado‑Membro de acolhimento vise definir os critérios de regularidade da situação dos nacionais turcos, adotando ou modificando os requisitos materiais e/ou formais em matéria de entrada, de residência e, sendo esse o caso, de emprego desses nacionais no seu território, e quando esses requisitos constituam uma nova restrição ao exercício da livre circulação dos trabalhadores turcos, na aceção da cláusula de «standstill» enunciada nesse artigo, o simples facto de a medida ter por objetivo evitar, antes da apresentação de um pedido de autorização de residência, a entrada e a residência irregulares não permite excluir a aplicação desta cláusula.

2)
O artigo 13.
o
da Decisão n.
o
1/80, deve ser interpretado no sentido de que a posse de uma autorização de residência provisória, que só é válida enquanto se aguarda por uma decisão definitiva sobre o direito de residência, não constitui uma «situação regular no que se refere à residência».

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: neerlandês.