CELEX: 62012CJ0523
Zahtjev za prethodnu odluku
Sloboda pružanja usluga
Javne potpore koje sufinancira Europski socijalni fond, a namijenjene su studentima upisanima na poslijediplomsku specijalizaciju
Regionalni propis koji za svrhu ima poboljšanje izobrazbe na lokalnoj razini i kojim se ograničava dodjela stipendija uvjetima koji se primjenjuju na operatore koji organiziraju poslijediplomske studije
Uvjet neprekinutog desetogodišnjeg iskustva

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 56., 101. i 107. UFEU‑a, članaka 9. i 10. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), članka 2. Dodatnog protokola te članaka 11. i 14. Povelje o temeljnim pravima Europske unije (u daljnjem tekstu: Povelja).
Zahtjev je podnesen u okviru spora između Dirextra Alta Formazione srl (u daljnjem tekstu: Dirextra), ustanove koja pruža usluge obrazovanja na poslijediplomskim studijima, i Regione Puglia (Regije Apulija) povodom odluka Regione Puglia da za dodjelu sveučilišnih stipendija, prije svega onih koje financira Europski socijalni fond (u daljnjem tekstu: ESF), postavi određene uvjete, posebno onaj koji se tiče duljine postojanja obrazovne ustanove u koju se studenti koji traže odnosne stipendije namjeravaju upisati.
Pravni okvir
Pravo Unije
Prema uvodnoj izjavi 22. Uredbe Vijeća br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu te stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (
SL L 210, str. 25
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 120.), treba voditi računa o tome da aktivnosti fondova i operacije koje fondovi pomažu financirati budu u skladu s drugim politikama Zajednice i da udovoljavaju zakonodavstvu Zajednice.
Sukladno članku 9. stavku 5. Uredbe br. 1083/2006:
„Operacije koje se financiraju iz fondova moraju biti usklađene s odredbama Ugovora i akata koji su doneseni u skladu s njime.”
Propisi Regije Apulija (Regione Puglia)
Mjere potpore poslijediplomskim studijima, u okviru odredbi regionalnog operativnog programa Regione Puglia za ESF, bile su definirane u Regionalnom zakonu br. 12 o odredbama vezanima uz studijske stipendije namijenjenima za pomoć diplomiranim studentima iz te regije pri stjecanju novih sveučilišnih kvalifikacija (
legge regionale n
o
12 – Misure in tema di borse di studio a sostegno della qualificazione delle laureate e dei laureati pugliesi
) od 26. svibnja 2009. (
Bollettino Ufficiale della Regione Puglia
br.
o
78 od 29. svibnja 2009., str. 9856., u daljnjem tekstu: Regionalni zakon).
Članak 2. Regionalnog zakona predviđa različite uvjete koje ustanove koje pružaju poslijediplomsko obrazovanje moraju zadovoljavati da bi pohađanje odgovarajuće nastave moglo biti financirano preko ponuđenih studijskih stipendija.
Te uvjete određuju, ovisno o tome što je njihov cilj, s jedne strane talijanska ili strana sveučilišta, bilo privatna ili javna, koja su priznata nacionalnim pravom, s druge strane visoke obrazovne ustanove, privatne ili javne, kojima su odobreni priznati magistarski programi, i konačno, druge visokoškolske obrazovne ustanove koje ispunjavaju posebne uvjete koji se osobito odnose na duljinu iskustva koje su stekle u području poslijediplomskog obrazovanja.
Kada je riječ o posljednjoj kategoriji, članak 2. stavak 3. Regionalnog zakona glasi kako slijedi:
„Magistarske programe koje odaberu zainteresirane osobe moraju provoditi visokoškolske obrazovne ustanove, privatne ili javne, koje mogu dokazati da djelatnost poslijediplomskog obrazovanja obavljaju neprekinuto tijekom posljednjih deset godina računajući od dana objave javnog oglasa o dodjeli studijskih stipendija. „Djelatnošću poslijediplomskog obrazovanja” smatra se nastavni program namijenjen isključivo osobama koje imaju diplomu „laurea” čije je ukupno trajanje najmanje 800 sati. Navedenu djelatnost potrebno je obavljati u svojstvu pravne osobe odgovorne za provedbu, a ne običnog partnera. U tom slučaju također ukupno trajanje odabranih magistarskih programa ne može biti manje od 800 sati, od čega je 500 sati nastave i, u svakom slučaju, praksa koja predstavlja barem 30 % ukupnog trajanja predviđenoga za magistarski program.”
Odlukom od 2. prosinca 2009. voditelj službe za profesionalno obrazovanje Regione Puglia odobrio je oglas o pokretanju postupka radi dodjele studijskih stipendija predviđenih Regionalnim zakonom.
U tom oglasu posebno je precizirano da se navedene stipendije mogu dodijeliti prije svega za poslijediplomsku magistarsku izobrazbu koju provode visokoškolske obrazovne ustanove, privatne ili javne, koje mogu dokazati da su djelatnost poslijediplomskog obrazovanja obavljale neprekinuto u razdoblju između 3. prosinca 1999. i 3. prosinca 2009. (u daljnjem tekstu: uvjet o desetogodišnjem iskustvu).
Glavni postupak i prethodno pitanje
Dirextra je privatna visokoškolska obrazovna ustanova koja je predočila dokaz o više od 8000 sati u djelatnosti poslijediplomskog obrazovanja, koje je provodila tek tijekom posljednjih pet godina koje su prethodile oglasu o pokretanju postupka radi dodjele studijskih stipendija, a ne deset godina kako se to zahtijeva u Regionalnom zakonu.
Dirextra je osporila zakonitost uvjeta o desetogodišnjem iskustvu u tužbi kojom je pokrenula postupak pred sudom koji postavio zahtjev za prethodnu odluku, kojom se zahtijeva poništenje odluke od 2. prosinca 2009. kao i oglasa o pokretanju postupka.
Naime, društvo je kao tužitelj istaknulo da takav zahtjev nije u skladu s pravom Unije, osobito s načelima slobodnog tržišnog natjecanja, proporcionalnosti, nediskriminacije te da se njime krše članci 56.
et seq.
i 101.
et seq.
UFEU‑a, kao i odredbe Direktive 2004/17/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga (
SL L 134, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 43.), Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (
SL L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.) i Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (
SL L 376, str. 36
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.).
Odbijajući u konkretnom slučaju primijeniti navedene direktive, sud koji je postavio zahtjev u osnovi smatra da ograničenja slobode pružanja usluga koja proizlaze iz uvjeta o desetogodišnjem iskustvu predstavljaju nejednakost u postupanju koja je u suprotnosti s ciljevima mjera ESF‑a kojima se želi poboljšati kvaliteta cjelokupnog sustava obrazovanja. Ograničiti izbor pravnih osoba koje pružaju usluge navedenim uvjetom bilo bi po mišljenju suda koji je postavio zahtjev nerazmjerno i neprilagođeno konkretnom trajanju nastave koja ima pravo financiranja, to jest najmanje 800 sati godišnje, odnosno bilo bi pretjerano uzimajući u obzir samu svrhu mjere Europske unije.
Taj se izbor mogao provesti pomoću uvjeta s manje restriktivnim učincima na tržišno natjecanje koji bi bili razmjerni trajanju magistarskih programa koje provode pravne osobe, a koji bi se mogli oslanjati na visok stupanj profesionalnosti, bez ugrožavanja tržišnog natjecanja i bez utjecaja na kvalitetu obrazovanja, jamčeći pritom slobodu obrazovanja i pluralizam ideja koje štite članci 9. i 10. EKLJP‑a, kao i članci 11. i 14. Povelje.
Pod tim okolnostima Tribunale amministrativo regionale per la Puglia odlučio je prekinuti postupak i Sudu postaviti sljedeće prethodno pitanje:
„Je li odredba poput one iz članka 2. stavka 3. [Regionalnog zakona], kojom se na restriktivan način uređuje pristup tržištu za pružanje određenih specifičnih usluga u cilju poboljšanja razine obrazovanja na lokalnoj razini (provođenje magistarskih poslijediplomskih studija) ograničavajući ga samo jednim kriterijem koji je izabran i postavljen na arbitraran način (broj sati tijekom određenog razdoblja čija pretjerana duljina nije opravdana) u odnosu na razlog postojanja mjere Zajednice (poboljšanje kvalitete obrazovanja pa time i izbor pravnih osoba koje imaju tražene kvalifikacije), a da nije bio oblikovan ovisno o konkretnom trajanju dotične usluge, u skladu s člancima 56. [UFEU‑a]
et seq.
, 101. [UFEU‑a]
et seq.
i 107. [UFEU‑a]
et seq.
, kao i načelima slobodnog tržišnog natjecanja, proporcionalnosti, nediskriminacije i jednakosti postupanja koja prije svega proizlaze iz odredbi članaka 9. i 10. [EKLJP‑a], članka 2. odnosnog dodatnog protokola i članaka 11. i 14. [Povelje]?”
O prethodnom pitanju
Uvodna razmatranja
S obzirom na to da sud koji je postavio zahtjev od Suda traži da se izjasni o usuglašenosti zakonodavstva države članice s pravnim pravilima Unije, valja podsjetiti na to da nije na Sudu da se u okviru postupka povodom prethodnog pitanja izjašnjava o usuglašenosti odredbi nacionalnog prava s pravnim pravilima Unije. Međutim, on je nadležan sudu koji je postavio zahtjev pružiti sve elemente za tumačenje koji proizlaze iz prava Unije koji tom posljednjem mogu omogućiti da procjeni takvu usuglašenost za presudu u predmetu radi koje vodi postupak (u tom smislu vidjeti presudu od 8. rujna 2009., Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International,
C‑42/07, Zb., str. I‑7633., točku 37.
).
Propitujući se o pretjeranom karakteru, u odnosu na pravo Unije, odredbe čiji je učinak isključenje mogućnosti za određene visokoškolske obrazovne ustanove da svoje usluge pružaju studentima koji traže regionalnu stipendiju koju prije svega financira ESF, sud koji je postavio zahtjev Sud u osnovi pita je li taj uvjet u suprotnosti sa zahtjevima slobode pružanja usluga propisanima člankom 56. UFEU‑a. Stoga, treba uzeti da se njegova argumentacija koja se tiče načela proporcionalnosti i nediskriminacije preklapa s onom koja se odnosi na navedene zahtjeve te stoga na to nije potrebno dati odvojeni odgovor.
Nadalje, pozivanje suda koji je postavio zahtjev u svom pitanju na članke 101.
et seq.
UFEU‑a, koji se odnose na tržišno natjecanje, članke 107.
et seq.
UFEU‑a, koji se odnose na državne potpore, kao i na članke 11. i 14. Povelje, u odluci kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku ne nalazi dovoljno opravdanja da bi Sudu bilo moguće procijeniti njihovu relevantnost, pa time ni da se izjasni o zahtjevu suda koji je postavio prethodno pitanje u odnosu na te odredbe.
Konačno, valja podsjetiti na to da pravo Unije ne uređuje odnose između EKLJP‑a i pravnih sustava država članica niti određuje rezultat do kojeg nacionalni sudac treba doći u slučaju konflikta između prava zajamčenih tom konvencijom i nacionalne pravne norme (u tom smislu vidjeti presudu od24. travnja 2012., Kamberaj, C‑571/10, točku 62. i presudu od 26. veljače 2013., Åkerberg Fransson, C‑617/10, točku 44.). Sud se stoga ne može izjasniti o zahtjevu koji je uputio sud koji je postavio prethodno pitanje u dijelu u kojem se on odnosi na EKLJP i Dodatni protokol.
Slobodno pružanje usluga
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da slobodno pružanje usluga iz članka 56. UFEU‑a zahtijeva ne samo uklanjanje svake diskriminacije prema pružatelju usluga s poslovnim nastanom u drugoj državi članici na temelju njegove nacionalnosti, nego i uklanjanje svih ograničenja, čak i ako se ona na jednak način primjenjuju na nacionalne pružatelje usluga i na one iz drugih država članica, kad su ona takve naravi da zabranjuju, otežavaju ili čine manje privlačnima djelatnosti pružatelja usluga koji ima poslovni nastan u drugoj državi članici u kojoj zakonito pruža slične usluge (u tom smislu vidjeti presudu od 18. srpnja 2013., Citroën Belux, C‑265/12, točku 35. i navedenu sudsku praksu).
U konkretnom slučaju ne može se isključiti to da je obrazovnim ustanovama koje imaju poslovni nastan u državama članicama osim Talijanske Republike oduzeta mogućnost da svoje usluge pružaju studentima koji imaju pravo na regionalnu stipendiju, samo zato što te ustanove ne ispunjavaju uvjet o desetogodišnjem iskustvu određen Regionalnim zakonom.
Osim toga, odredbom poput ove o kojoj je riječ u glavnom postupku, kojom se ograničava dodjela studijske stipendije uvjetom da obrazovna ustanova kod koje se student namjerava upisati dokaže neprekinuto postojanje tijekom deset godina, riskira se odgovaranje studenta od upisa u ustanove koje ne ispunjavaju taj uvjet i to da se njihove djelatnosti učine manje privlačnima.
To ograničenje slobodnog pružanja usluga može se dopustiti samo ako se njime želi ostvariti legitiman cilj koji je u skladu s Ugovorom i opravdan je pretežitim općim interesom, te u tom slučaju mora biti takvo da jamči ostvarivanje željenog cilja i da ne ide izvan onoga što je potrebno da bi se taj cilj ostvario (vidjeti osobito gore navedenu presudu Citroën Belux, točku 37. i navedenu sudsku praksu).
U konkretnom slučaju iz spisa koji je podnesen Sudu proizlazi da je cilj regionalnog zakona o kojem je riječ, kako bi se olakšao pristup tržištu rada mladih koji diplomiraju, a nikad nisu radili ili su izgubili posao, osigurati to da poslijediplomsko sveučilišno obrazovanje, pristup kojem im se olakšava dodjelom stipendije, bude na visokoj razini. Ne može se stoga opovrgnuti da ograničavanje financiranja poslijediplomskog studija uvjetom čiji je cilj osigurati kvalitetu te izobrazbe odgovara razlogu pretežitog općeg interesa. Čini se da se ograničenja temeljnih sloboda mogu legitimno opravdati ciljem osiguravanja visoke razine sveučilišnog obrazovanja (u tom smislu vidjeti presudu od 13. studenoga 2003., Neri,
C‑153/02, Zb., str. I‑13555., točku 46.
).
Zahtijevati minimalnu razinu iskustva obrazovnih ustanova samo po sebi predstavlja prikladnu mjeru za tako postavljeni cilj.
Nadalje, sagledavši informacije kojima Sud raspolaže, ne čini se da bi, postavljajući dužinu iskustva koje se traži za uključivanje među ustanove u koje se dotični studenti mogu upisati na neprekinutih deset godina, taj uvjet mogao prelaziti ono što je potrebno za ostvarivanje tako postavljenog cilja.
Naime, nesporno je da spomenuti regionalni zakon sukladno članku 2. studentima otvara mogućnost da se upišu ne samo na talijanska ili strana sveučilišta, privatna ili javna, koje priznaje nacionalno pravo, nego i u visokoškolske obrazovne institucije, privatne ili javne, koje provode priznate magistarske programe, te u druge ustanove čiji magistarski programi nisu priznati. Međutim, od ovih posljednjih, na koje se jedino i odnosi uvjet o desetogodišnjem iskustvu, ne čini se pretjerano tražiti da dokažu dovoljno dugo iskustvo na temelju kojeg se, u odsustvu bilo kakve kontrole od strane javnih tijela ili bilo kakvog postupka priznavanja, može pretpostaviti da je kvaliteta njihove nastave jednaka kvaliteti sveučilišnih ustanova priznatih nacionalnim pravom i ustanova čiji su magistarski programi priznati.
U tom pogledu nije izgledno da bi traženo vrijeme od deset godina bilo pretjerano, uzevši u obzir rokove temeljem kojih sveučilišta stječu priznanje po nacionalnom pravu ili na temelju kojih se odobrava priznanje magistarskim programima koje provode obrazovne ustanove za poslijediplomske studije.
Uzevši u obzir sve navedeno, na pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku valja odgovoriti tako da članak 56. UFEU‑a treba tumačiti u smislu da njemu nije protivan nacionalni propis, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se od visokoškolskih ustanova u koje se namjeravaju upisati studenti koji traže regionalnu stipendiju financiranu prije svega iz ESF‑a zahtjeva da dokažu desetogodišnje iskustvo, u slučaju kad te ustanove nisu ni sveučilišta priznata nacionalnim pravom ni ustanove koje provode priznate magistarske programe.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (sedmo vijeće) odlučuje:

Članak 56. UFEU‑a treba tumačiti u smislu da mu nije protivan nacionalni propis, poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se od visokoškolskih ustanova u koje se namjeravaju upisati studenti koji traže regionalnu stipendiju financiranu prije svega iz Europskog socijalnog fonda zahtijeva da dokažu desetogodišnje iskustvo, u slučaju kad te ustanove nisu ni sveučilišta priznata nacionalnim pravom ni ustanove koji provode priznate magistarske programe.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski