CELEX: 62012TJ0341
Concorrenza
Procedimento amministrativo
Mercato europeo del perossido di idrogeno e del perborato
Pubblicazione di una decisione che constata un’infrazione all’articolo 81 CE
Rigetto di una domanda diretta a ottenere il trattamento riservato di informazioni fornite alla Commissione in applicazione della sua comunicazione sulla cooperazione
Obbligo di motivazione
Riservatezza
Segreto professionale
Legittimo affidamento

Fatti
Il 3 maggio 2006 la Commissione delle Comunità europee ha adottato la decisione C (2006) 1766 definitivo, relativa a un procedimento ai sensi dell’articolo 81 [CE] e dell’articolo 53 dell’accordo SEE nei confronti delle società Akzo Nobel NV, Akzo Nobel Chemicals Holding AB, Eka Chemicals AB, Degussa AG, Edison SpA, FMC Corporation, FMC Foret SA, Kemira OYJ, L’Air Liquide SA, Chemoxal SA, Snia SpA, Caffaro Srl, Solvay SA/NV, Solvay Solexis SpA, Total SA, Elf Aquitaine SA e Arkema SA (caso COMP/38.620 – Perossido di idrogeno e perborato) (in prosieguo: la «decisione sul perossido di idrogeno e perborato»).
Nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato la Commissione ha constatato, in particolare, che la ricorrente, Degussa AG, divenuta Evonik Degussa GmbH, aveva partecipato a un’infrazione all’articolo 81 CE nel territorio dello Spazio economico europeo (SEE), con altre sedici società operanti nel settore del perossido di idrogeno e del perborato. Alla ricorrente, società che per prima ha contattato la Commissione, nel dicembre 2002, in applicazione della comunicazione di quest’ultima relativa all’immunità dalle ammende e alla riduzione dell’importo delle ammende nei casi di cartelli tra imprese (
GU 2002, C 45, pag. 3
; in prosieguo: la «comunicazione sulla cooperazione del 2002»), e che, in tale occasione, ha pienamente collaborato fornendo alla Commissione tutte le informazioni in suo possesso riguardo all’infrazione, è stato concesso il beneficio della totale immunità dalle ammende.
Nel 2007 è stata pubblicata una prima versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato sul sito Internet della direzione generale (DG) «Concorrenza» della Commissione (in prosieguo: la «DG COMP»).
In una lettera inviata alla ricorrente il 28 novembre 2011 la Commissione ha comunicato alla stessa la propria intenzione di pubblicare una nuova versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, che riprendeva integralmente il contenuto di detta decisione ad eccezione delle informazioni riservate. In tale occasione, la Commissione ha chiesto alla ricorrente di individuare, nella medesima decisione, le informazioni per le quali intendeva richiedere il trattamento riservato.
Ritenendo che tale versione non riservata, più dettagliata, contenesse informazioni riservate o segreti commerciali, la ricorrente ha comunicato alla Commissione, in una lettera del 23 dicembre 2011, che intendeva opporsi alla pubblicazione prevista. A sostegno di tale opposizione, la ricorrente ha fatto valere, più in particolare, che detta versione non riservata conteneva numerose informazioni che essa aveva trasmesso alla Commissione in forza del programma di trattamento favorevole, nonché il nome di molti dei suoi collaboratori e indicazioni relative ai suoi rapporti commerciali. Secondo la ricorrente, la pubblicazione prevista avrebbe così violato, in particolare, i principi di tutela del legittimo affidamento e della parità di trattamento e avrebbe potuto pregiudicare le attività di indagine della Commissione.
Con lettera del 15 marzo 2012 la Commissione ha comunicato alla ricorrente che accettava di eliminare dalla nuova versione non riservata, destinata alla pubblicazione, tutte le informazioni che consentivano di individuare, direttamente o indirettamente, la fonte delle informazioni comunicate ai sensi della comunicazione sulla cooperazione del 2002, nonché i nomi di collaboratori della ricorrente. Per contro, la Commissione ha ritenuto che non fosse giustificato concedere il beneficio della riservatezza alle altre informazioni per le quali la ricorrente aveva richiesto il trattamento riservato.
Esercitando la facoltà prevista dalla decisione 2011/695/UE del presidente della Commissione, del 13 ottobre 2011, relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore per taluni procedimenti in materia di concorrenza (
GU L 275, pag. 29
; in prosieguo: la «decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore»), la ricorrente si è rivolta al consigliere‑auditore affinché quest’ultimo escludesse dalla versione non riservata da pubblicare qualsiasi informazione fornita dalla stessa ai sensi della comunicazione sulla cooperazione del 2002.
Decisione impugnata
Con decisione C (2012) 3534 final, del 24 maggio 2012, (in prosieguo: la «decisione impugnata»), il consigliere‑auditore, a nome della Commissione, ha respinto le richieste di trattamento riservato presentate dalla ricorrente e ha quindi autorizzato la pubblicazione di informazioni comunicate dalla stessa alla Commissione al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole di quest’ultima.
Nella decisione impugnata il consigliere‑auditore ha sottolineato, innanzi tutto, i limiti del suo mandato, che gli avrebbe consentito soltanto di esaminare se un’informazione dovesse essere considerata riservata e non di porre rimedio a un’asserita violazione delle legittime aspettative della ricorrente nei confronti della Commissione.
Esso ha peraltro rilevato che la ricorrente si opponeva alla pubblicazione di una nuova versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, adducendo come unico motivo il fatto che quest’ultima conteneva informazioni fornite in applicazione della comunicazione sulla cooperazione del 2002 e che la comunicazione a terzi di siffatte informazioni avrebbe potuto arrecarle pregiudizio nell’ambito di ricorsi per risarcimento danni proposti dinanzi ai giudici nazionali. Orbene, secondo il consigliere‑auditore, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale per decidere di pubblicare un contenuto delle sue decisioni più ampio rispetto a quello essenziale. Inoltre, riferimenti a documenti contenuti nel fascicolo amministrativo non costituirebbero, di per sé, segreti commerciali o altre informazioni riservate.
Secondo il consigliere‑auditore, la ricorrente non ha dimostrato che la pubblicazione di informazioni da essa comunicate alla Commissione, al fine di beneficiare del trattamento favorevole di quest’ultima, poteva arrecarle un danno grave. L’interesse di un’impresa, alla quale la Commissione abbia inflitto un’ammenda per violazione del diritto della concorrenza, a che i dettagli del comportamento illecito che le viene addebitato non siano divulgati al pubblico non sarebbe in ogni caso meritevole di alcuna particolare tutela. Il consigliere‑auditore ha ricordato, in proposito, che i ricorsi per risarcimento danni costituivano parte integrante della politica dell’Unione europea in materia di concorrenza e che, pertanto, la ricorrente non poteva far valere un interesse legittimo a essere tutelata contro il rischio di essere oggetto di tali ricorsi, a causa della sua partecipazione al cartello cui si riferisce la decisione sul perossido di idrogeno e perborato.
Il consigliere‑auditore ha altresì ritenuto di non avere competenza a rispondere all’argomento della ricorrente secondo il quale la divulgazione a terzi di informazioni da essa comunicate alla Commissione nell’ambito del programma di trattamento favorevole pregiudicherebbe detto programma, in quanto siffatta questione eccederebbe i limiti del suo mandato. Esso ha ricordato, al riguardo, che, conformemente alla giurisprudenza, spetta soltanto alla Commissione valutare in quale misura il contesto fattuale e storico in cui si inserisce il comportamento addebitato debba essere portato a conoscenza del pubblico, purché non contenga informazioni riservate.
Infine, il consigliere‑auditore ha rilevato che, poiché il mandato conferitogli ai sensi dell’articolo 8 della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore era limitato alla valutazione della misura in cui le informazioni rientravano nel segreto professionale o dovevano beneficiare di un trattamento riservato ad altro titolo, egli non era competente a pronunciarsi sull’argomento della ricorrente secondo il quale la pubblicazione delle informazioni da essa comunicate in forza del programma di trattamento favorevole avrebbe comportato una differenza di trattamento ingiustificata rispetto agli altri partecipanti all’infrazione sanzionata nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato e avrebbe così violato il principio della parità di trattamento.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 2 agosto 2012, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
Con ordinanza del 16 novembre 2012, Evonik Degussa/Commissione (T‑341/12 R), il presidente del Tribunale ha deciso, da un lato, di sospendere l’esecuzione della decisione impugnata e, dall’atro, di ordinare alla Commissione di astenersi dal pubblicare una versione della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, che sarebbe stata più dettagliata, per quanto riguarda la ricorrente, di quella pubblicata dal 2007 sul sito Internet della DG COMP.
Poiché la composizione delle sezioni del Tribunale è stata modificata, il giudice relatore è stato assegnato alla Terza Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la causa.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento di cui all’articolo 64 del suo regolamento di procedura, ha invitato la Commissione a produrre un documento. La Commissione ha prodotto il documento richiesto nel termine impartito.
Le parti hanno svolto le loro difese e hanno risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza che ha avuto luogo il 9 aprile 2014.
La ricorrente ha depositato, il giorno dell’udienza, la copia di una lettera della Commissione, datata 11 febbraio 2014, relativa a un procedimento arbitrale pendente negli Stati Uniti d’America. Invitata dal presidente della Terza Sezione a comunicare le sue osservazioni su questo nuovo documento entro il termine di una settimana a decorrere dalla data dell’udienza, la Commissione ha confermato, in una lettera pervenuta presso la cancelleria del Tribunale il 15 aprile 2014, che essa si opponeva a che tale documento venisse preso in considerazione nel presente procedimento, tenuto conto del suo deposito tardivo.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione impugnata;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso;
—
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
La ricorrente deduce, in sostanza, cinque motivi a sostegno del suo ricorso. Questi ultimi riguardano, il primo, la violazione dell’articolo 8 della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore, del diritto a una buona amministrazione e del diritto al contraddittorio, il secondo, l’insufficienza della motivazione, il terzo, la violazione del segreto professionale tutelato dall’articolo 339 TFUE e dall’articolo 8 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la «CEDU»), nonché della riservatezza di informazioni che la Commissione intende pubblicare, il quarto, la violazione dei principi del legittimo affidamento, della certezza del diritto e della parità di trattamento e, il quinto, la violazione del principio di finalità sancito dall’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE] (
GU 2003, L 1, pag. 1
), nonché la violazione del paragrafo 48 della comunicazione della Commissione riguardante le regole per l’accesso al fascicolo istruttorio della Commissione nei casi relativi all’applicazione degli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE], degli articoli 53, 54 e 57 dell’accordo SEE e del regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio (
GU 2005, C 325, pag. 7
; in prosieguo: la «comunicazione sull’accesso al fascicolo»).
Sul primo motivo, riguardante la violazione dell’articolo 8 della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore, del diritto a una buona amministrazione e del diritto al contraddittorio
Tale motivo si compone, in sostanza, di due parti. Nella prima parte la ricorrente contesta al consigliere‑auditore di non aver esaminato nel merito gli argomenti relativi alla violazione dei principi del legittimo affidamento e della parità di trattamento che gli erano stati presentati dalla stessa, nonché l’argomento secondo il quale la pubblicazione prevista dalla Commissione violerebbe il principio sancito dall’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, secondo il quale le informazioni raccolte ai sensi degli articoli da 17 a 22 di detto regolamento possono essere utilizzate soltanto per lo scopo per il quale sono state assunte. Limitando il suo esame solamente alla questione se le informazioni, alla cui pubblicazione la ricorrente si era opposta, fossero o meno riservate, il consigliere‑auditore avrebbe indebitamente circoscritto la portata del controllo che esso è in grado di esercitare in applicazione dell’articolo 8 della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore.
Nella seconda parte la ricorrente sostiene che il consigliere‑auditore, astenendosi dal pronunciarsi su taluni argomenti che essa aveva presentato, ha adottato la decisione impugnata in violazione del diritto di quest’ultima a una buona amministrazione, garantito all’articolo 41, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Tale omissione costituirebbe altresì una violazione del diritto della ricorrente di essere utilmente sentita nell’ambito di un procedimento amministrativo, sancito all’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta dei diritti fondamentali.
La Commissione contesta tali argomenti.
Per quanto riguarda la prima parte, occorre rilevare, in via preliminare, che, con questo primo motivo, la ricorrente addebita, in sostanza, al consigliere‑auditore di essersi astenuto dal rispondere a tre argomenti distinti che la stessa aveva dedotto dinanzi ad esso, ciascuno dei quali era idoneo, a suo avviso, a impedire la pubblicazione di una versione non riservata, più completa, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, prevista dalla Commissione. Tali argomenti riguardano, in primo luogo, la violazione del principio di finalità sancito dall’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, secondo il quale le informazioni raccolte dalla Commissione ai sensi degli articoli da 17 a 22 di detto regolamento possono essere utilizzate soltanto per lo scopo per il quale sono state assunte, in secondo luogo, il venir meno del legittimo affidamento riposto dalla ricorrente nel fatto che le informazioni controverse non sarebbero state pubblicate e, in terzo luogo, la violazione del principio della parità di trattamento derivante dalla circostanza che tale pubblicazione comporterebbe la collocazione della ricorrente in una posizione meno favorevole rispetto ad altri destinatari della decisione sul perossido di idrogeno e perborato che non hanno collaborato con la Commissione, nell’ambito di azioni risarcitorie eventualmente intentate dalle vittime dell’infrazione al diritto della concorrenza sanzionata in tale decisione.
Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore, i poteri e le funzioni dei consiglieri‑auditori, nominati per i procedimenti in materia di concorrenza, sono definiti nella suddetta decisione.
L’articolo 8, paragrafi da 1 a 3, della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore, così dispone:
«1.   Quando la Commissione intende rendere pubbliche informazioni che possono costituire un segreto aziendale o altre informazioni riservate di qualsiasi impresa o persona, la [DG COMP] informa queste ultime per iscritto di tale intenzione e dei motivi della stessa. Viene inoltre fissato un termine entro il quale l’impresa o la persona può presentare eventuali osservazioni scritte.
2.   Qualora si opponga alla divulgazione delle informazioni, l’impresa o la persona interessata può deferire la questione al consigliere‑auditore. Se ritiene che le informazioni possano essere divulgate perché non costituiscono un segreto aziendale o altre informazioni riservate o perché esiste un interesse prevalente alla loro divulgazione, il consigliere‑auditore adotta un’apposita decisione motivata da notificare all’impresa o alla persona interessata. La decisione specifica il termine oltre il quale le informazioni saranno divulgate. Tale termine non può essere inferiore a una settimana dalla notifica.
3.   I paragrafi 1 e 2 si applicano altresì alla divulgazione di informazioni mediante pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
».
Per quanto riguarda anzitutto la censura mossa al consigliere‑auditore di non aver esaminato l’argomento relativo alla violazione del principio di finalità, ammesso che si possa ritenere che siffatto argomento sia stato presentato specificamente dinanzi a quest’ultimo dalla ricorrente nella sua richiesta del 10 aprile 2012, si deve condividere il punto di vista della Commissione secondo il quale la decisione impugnata fornisce, in sostanza, una risposta a tale argomento. Infatti, al punto 19 della decisione impugnata, il consigliere‑auditore ha osservato che, salva la necessaria osservanza del segreto professionale, spettava alla Commissione stabilire quali informazioni intendeva pubblicare al di là del contenuto essenziale delle decisioni che essa adottava in forza dell’articolo 23 del regolamento n. 1/2003. Orbene, ai punti 20 e 21 della decisione impugnata, il consigliere‑auditore ha peraltro respinto l’argomento della ricorrente secondo il quale siffatta pubblicazione era esclusa riguardo a informazioni che erano state comunicate alla Commissione al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole di quest’ultima.
Pertanto, fatto salvo l’esame della validità di tale approccio nell’ambito del quinto motivo, dalla decisione impugnata emerge implicitamente ma necessariamente che la pubblicazione di informazioni comunicate da un’impresa che chiede il beneficio del programma di trattamento favorevole, nonostante il dissenso espresso da detta impresa a tal riguardo, non viola il principio sancito dall’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, secondo il quale le informazioni ottenute dalla Commissione nel corso di un’indagine riguardante un’infrazione al diritto della concorrenza possono essere utilizzate soltanto per lo scopo per il quale sono state assunte.
Per quanto riguarda, inoltre, gli argomenti relativi alla circostanza che il consigliere‑auditore non avrebbe risposto alle obiezioni vertenti sul venir meno del legittimo affidamento nel fatto che la pubblicazione controversa non avrebbe avuto luogo, nonché sulla violazione del principio della parità di trattamento, si deve rilevare che tali argomenti sono stati effettivamente presentati dalla ricorrente nella richiesta avanzata dalla stessa al consigliere‑auditore in data 10 aprile 2012.
Si tratta quindi di stabilire se quest’ultimo, ai punti 15 e 24 della decisione impugnata, si sia ritenuto giustamente incompetente a statuire su tali argomenti, tenuto conto dei limiti del mandato conferitogli in forza dell’articolo 8 della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore.
Al riguardo, occorre innanzi tutto rilevare che il Tribunale ha dichiarato che, quando il consigliere‑auditore adottava una decisione ai sensi dell’articolo 9, terzo comma, della decisione 2001/462/CE, CECA della Commissione, del 23 maggio 2001, relativa al mandato dei consiglieri‑auditori per taluni procedimenti in materia di concorrenza (
GU L 162, pag. 21
), sostituito dall’articolo 8, paragrafo 3, della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore, era tenuto non soltanto a esaminare se la versione di una decisione che sanzionava un’infrazione all’articolo 81 CE, sottoposta al suo esame, contenesse segreti commerciali o altre informazioni riservate che godevano di un’analoga protezione, ma altresì a verificare se tale versione contenesse altre informazioni che non potevano essere divulgate al pubblico perché protette specificamente da norme di diritto comunitario o perché rientravano tra quelle informazioni che, per la loro natura, sono protette dal segreto professionale (sentenze del Tribunale del 30 maggio 2006, Bank Austria Creditanstalt/Commissione,
T-198/03, Racc. pag. II-1429
, punto 34, e del 12 ottobre 2007, Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione,
T-474/04, Racc. pag. II-4225
, punto 66).
Dalla medesima giurisprudenza emerge altresì che, tra dette norme che proteggono specificamente talune informazioni, rientrano il regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 dicembre 2000, concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati (
GU 2001, L 8, pag. 1
), e l’articolo 4 del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (
GU L 145, pag. 43
), che prevede eccezioni al diritto di accesso ai documenti delle istituzioni stabilito all’articolo 2, paragrafo 1, di quest’ultimo regolamento (sentenza Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 64).
Occorre inoltre sottolineare che, all’epoca in cui sono state pronunciate le sentenze Bank Austria Creditanstalt/Commissione, citata supra al punto 33, e Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione, citata supra al punto 33, l’articolo 9 della decisione 2001/462 faceva riferimento unicamente alla tutela dei segreti commerciali delle imprese sottoposte a un’indagine in materia di infrazione al diritto della concorrenza. Tale disposizione differiva, pertanto, su tale punto, dall’articolo 8 della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore, che la sostituisce, in quanto detto articolo si riferisce, a sua volta, sia ai segreti commerciali delle imprese sia ad altre informazioni riservate.
Come è stato sottolineato supra, al punto 33, il Tribunale ha fornito tuttavia, nella giurisprudenza richiamata in tale punto, un’interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 3, della decisione 2001/462 che andava al di là del dettato di tale disposizione, basandosi su un’analisi del contesto e degli obiettivi di quest’ultima.
Pertanto, il Tribunale ha rilevato, innanzi tutto, che l’articolo 9 della decisione 2001/462 aveva lo scopo di attuare, sul piano procedurale, la protezione prevista dal diritto comunitario per le informazioni di cui la Commissione è venuta a conoscenza nell’ambito dei procedimenti di applicazione delle regole di concorrenza (sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 28). Ricordando, al riguardo, la tutela delle informazioni che, per la loro natura, sono protette dal segreto professionale in forza dell’articolo 20, paragrafo 2, del regolamento n. 17 del Consiglio, del 6 febbraio 1962, primo regolamento d’applicazione degli articoli [81 CE] e [82 CE] (
GU 1962, 13, pag. 204
), il Tribunale ha osservato che, conformemente alla giurisprudenza, il settore delle informazioni protette dal segreto professionale si estendeva al di là dei segreti commerciali delle imprese (sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 29).
Il Tribunale ha inoltre rilevato, da un lato, che i primi due commi dell’articolo 9 della decisione 2001/462 riguardavano la divulgazione di informazioni a persone, imprese o associazioni di imprese per l’esercizio del loro diritto al contraddittorio nell’ambito di un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza e, dall’altro, che la procedura prevista da questi due commi si applicava solo mutatis mutandis alla divulgazione di informazioni mediante pubblicazione delle stesse nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
, prevista, a sua volta, dal terzo comma di tale disposizione. Ciò implicava, in particolare, che il consigliere‑auditore, ove adottasse una decisione ai sensi dell’articolo 9, terzo comma, della decisione 2001/462, era tenuto a garantire che fosse rispettato il segreto professionale circa le informazioni che non necessitavano di una protezione così particolare come quella accordata ai segreti commerciali, e segnatamente circa le informazioni che potevano essere comunicate a terzi aventi il diritto di essere sentiti in merito, ma il cui carattere riservato ostava a una divulgazione al pubblico (sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 31).
Il Tribunale ha altresì giustificato la sua interpretazione estensiva dell’articolo 9 della decisione 2001/462 facendo riferimento al considerando 9 della suddetta decisione, secondo il quale, «[n]ella rivelazione di informazioni riguardanti persone fisiche [doveva essere] osservato in particolare il regolamento (…) n. 45/2001 (…)» (sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 32).
Siffatte constatazioni rimangono pertinenti in vigenza della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore.
Al pari dell’articolo 9 della decisione 2001/462, l’articolo 8 della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore ha infatti lo scopo di attuare, sul piano procedurale, la protezione offerta dal diritto dell’Unione per le informazioni di cui la Commissione è venuta a conoscenza nell’ambito dei procedimenti di applicazione delle regole di concorrenza, ora prevista dall’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003. Pertanto, detto articolo 8 opera la stessa distinzione, richiamata al precedente punto 38, tra la tutela della riservatezza di informazioni nei confronti dei terzi che beneficiano del diritto al contraddittorio nell’ambito di un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza e quella, più ampia, che deve essere garantita quando è prevista la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. Inoltre, il considerando 23 della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore riprende, in sostanza, il contenuto del considerando 9 della decisione 2001/462, facendo riferimento alla necessità che il consigliere‑auditore presti particolare attenzione al regolamento n. 45/2001 quando divulga informazioni riguardanti persone fisiche.
Nella fattispecie, tuttavia, i principi del legittimo affidamento e della parità di trattamento, fatti valere dalla ricorrente dinanzi al consigliere‑auditore, non si configurano quali regole volte a proteggere specificamente dalla divulgazione al pubblico di informazioni come quelle comunicate alla Commissione dalla ricorrente al fine di ottenere un trattamento favorevole da parte di quest’ultima.
Infatti, contrariamente, ad esempio, alle regole contenute nel regolamento n. 45/2001, in materia di trattamento dei dati personali da parte degli organi o delle istituzioni dell’Unione, o all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, in materia di eccezioni al diritto di accesso ai documenti, siffatti principi non hanno lo scopo specifico di tutelare la riservatezza di informazioni o di documenti. Pertanto, poiché non rientrano, in quanto tali, nella protezione prevista dal diritto dell’Unione per le informazioni di cui la Commissione è venuta a conoscenza nell’ambito dei procedimenti di applicazione delle regole di concorrenza, tali principi eccedono la portata del compito affidato al consigliere‑auditore ai sensi dell’articolo 8 della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore.
Ne consegue che il consigliere‑auditore, nella fattispecie, ha correttamente declinato la propria competenza a rispondere alle obiezioni alla pubblicazione controversa, sollevate dalla ricorrente sul fondamento dei principi del legittimo affidamento e della parità di trattamento.
Per quanto riguarda, inoltre, la censura secondo la quale la decisione impugnata sarebbe viziata da un errore manifesto di valutazione in quanto nessun servizio della Commissione ha esaminato le obiezioni di principio sollevate dalla ricorrente contro la pubblicazione di una versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, presentata dalla ricorrente a sostegno del primo motivo, neppure tale censura può essere accolta.
Infatti, detta censura si fonda, come sostiene correttamente la Commissione, sulla premessa errata secondo la quale quest’ultima avrebbe omesso, in generale, di prendere posizione al riguardo.
Pertanto, nella lettera inviata dalla DG COMP alla ricorrente il 28 novembre 2011, la Commissione ha dichiarato di aver deciso di pubblicare una nuova versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, per motivi di trasparenza.
Peraltro, dalla lettera inviata dalla DG COMP alla ricorrente il 15 marzo 2012 emerge che, nell’ambito dell’analisi delle obiezioni di principio alla pubblicazione controversa, la Commissione ha ritenuto che fosse suo compito procedere al bilanciamento tra, in particolare, la tutela degli obiettivi delle sue attività di indagine, cui si riferisce l’eccezione al principio di trasparenza prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, e i legittimi interessi delle parti. La Commissione ha peraltro rilevato che un documento, quale una dichiarazione formulata da un’impresa, non godeva di tutela per il solo fatto che le era stato comunicato nell’ambito di una richiesta di trattamento favorevole e che la pubblicazione prevista non arrecava pregiudizio agli obiettivi delle sue attività di indagine. Essa ha inoltre sottolineato che si doveva tener conto, nella fattispecie, dell’articolo 4, paragrafo 7, del regolamento n. 1049/2001, secondo il quale le eccezioni al diritto di accesso ai documenti di cui ai primi tre paragrafi di tale articolo si applicavano unicamente al periodo nel quale la protezione ivi prevista era giustificata in base al contenuto del documento. La Commissione ne ha dedotto che la pubblicazione controversa non comportava il venir meno del legittimo affidamento della ricorrente.
Pertanto, contrariamente a quanto afferma la ricorrente, la Commissione ha effettivamente esaminato le obiezioni di principio alla pubblicazione controversa formulate dalla ricorrente.
Infine, tenuto conto delle constatazioni effettuate supra ai punti 30, 44 e 49, occorre respingere in quanto infondata la seconda parte del motivo, in cui la ricorrente sostiene che il rifiuto del consigliere‑auditore di rispondere ad alcune sue obiezioni alla pubblicazione controversa comporterebbe la violazione del suo diritto a una buona amministrazione, garantito all’articolo 41, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali, nonché del suo diritto di essere utilmente sentita nell’ambito di un procedimento amministrativo, sancito all’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta dei diritti fondamentali.
Ne consegue che il primo motivo è infondato e deve essere respinto.
Sul secondo motivo, riguardante l’insufficienza della motivazione
La ricorrente contesta al consigliere‑auditore di non aver sufficientemente motivato la decisione impugnata, in violazione, da un lato, dell’articolo 296 TFUE e dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta dei diritti fondamentali, e, dall’altro, dell’articolo 8, paragrafo 2, della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore. Pertanto, la decisione impugnata non esporrebbe le ragioni che giustificano, oltre cinque anni dopo la pubblicazione di una prima versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, la pubblicazione di una versione non riservata, più completa, di quest’ultima. Sebbene la ricorrente riconosca che la Commissione, nella lettera che le ha inviato il 28 novembre 2011, ha fatto riferimento a motivi di trasparenza, quest’unico riferimento non consentirebbe tuttavia di comprendere le ragioni che hanno indotto la Commissione a ritenere che la prima versione non riservata, pubblicata sul suo sito Internet nel 2007, non rispondesse o non rispondesse più a tale requisito. Una motivazione specifica su tale punto, nella stessa decisione impugnata, sarebbe stata tanto più necessaria in quanto la decisione della Commissione di pubblicare una versione non riservata, più completa, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato si discostava dalla prassi amministrativa precedente.
La Commissione sostiene che la decisione impugnata, considerata nel suo contesto, è sufficientemente motivata al riguardo.
Secondo una giurisprudenza costante, l’obbligo di motivazione di una decisione individuale è finalizzato a consentire al giudice dell’Unione di esercitare il suo sindacato sulla legittimità della decisione e a fornire all’interessato indicazioni sufficienti per stabilire se la decisione sia fondata ovvero se sia eventualmente inficiata da un vizio che consenta di contestarne la validità, dovendosi precisare, tuttavia, che la portata di tale obbligo dipende dalla natura dell’atto in questione e dal contesto nel quale l’atto è stato emanato (sentenza della Corte del 9 novembre 1983, Nederlandsche Banden‑Industrie‑Michelin/Commissione,
322/81, Racc. pag. 3461
, punto 14; sentenza del Tribunale dell’11 dicembre 1996, Van Megen Sports/Commissione,
T-49/95, Racc. pag. II-1799
, punto 51).
Pertanto, sebbene, in forza dell’articolo 296 TFUE, la Commissione sia tenuta a menzionare gli elementi di fatto e di diritto da cui dipende la giustificazione giuridica della decisione e le considerazioni che l’hanno indotta ad adottarla, non è necessario che la motivazione specifichi tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto la questione se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti fissati da tale disposizione deve essere valutata alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto nonché del complesso di norme giuridiche che disciplinano la materia interessata (v. sentenza della Corte del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France,
C-367/95 P, Racc. pag. I-1719
, punto 63 e giurisprudenza ivi citata; sentenza del Tribunale del 26 ottobre 2012, CF Sharp Shipping Agencies/Consiglio, T‑53/12, punto 37). In particolare, un atto lesivo è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti (sentenza del Tribunale del 15 aprile 2011, Repubblica ceca/Commissione,
T-465/08, Racc. pag. II-1941
, punto 163).
Detto obbligo di motivazione trova attuazione all’articolo 8, paragrafo 2, della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore, in combinato disposto con il paragrafo 3 di tale disposizione, in caso di decisioni che il consigliere‑auditore è chiamato ad adottare in merito a richieste di trattamento riservato di talune informazioni nell’ambito di procedimenti di applicazione delle regole di concorrenza.
Nella fattispecie, sia dalla lettera della ricorrente del 23 dicembre 2011, inviata alla DG COMP, sia dalla lettera che la ricorrente ha inviato al consigliere‑auditore il 10 aprile 2012 emerge che la ricorrente ha sostenuto, nel corso del procedimento amministrativo, che la pubblicazione di una nuova versione della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, contenente informazioni che essa aveva comunicato spontaneamente al fine di beneficiare della comunicazione sulla cooperazione del 2002, violerebbe le sue legittime aspettative e non sarebbe per di più giustificata da alcun interesse pubblico superiore. Risulta inoltre dalle medesime lettere che la ricorrente ha fatto valere che siffatta pubblicazione si discosterebbe dalla prassi amministrativa precedente della Commissione, consistente nel non divulgare a terzi le informazioni comunicate alla stessa da imprese nell’ambito del programma di trattamento favorevole.
Al riguardo, occorre rilevare che, se il consigliere‑auditore non ha risposto nel merito, in modo specifico, a ciascuno di tali argomenti, ciò è avvenuto, come emerge in sostanza dall’esame del primo motivo, per rispettare i limiti del mandato conferitogli dall’articolo 8 della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore.
Tuttavia, come è già stato sottolineato supra al punto 49, la decisione impugnata è stata adottata in esito a un procedimento amministrativo nel corso del quale la Commissione è stata chiamata a rispondere alle obiezioni di principio alla pubblicazione prevista, sollevate dalla ricorrente, che esulavano dall’ambito delle competenze del consigliere‑auditore.
In tali circostanze e al fine di garantire una tutela giurisdizionale effettiva alla ricorrente, occorre esaminare la decisione impugnata nel contesto che ha condotto alla sua adozione e considerare, pertanto, che detta decisione comprende implicitamente, ma necessariamente, le prese di posizione della Commissione riguardo alla pubblicazione prevista, manifestate attraverso la DG COMP, in quanto queste ultime vertono su aspetti che non rientrano nel mandato del consigliere‑auditore.
Orbene, la decisione impugnata, così considerata, consente alla ricorrente di comprendere gli elementi di fatto e di diritto da cui dipende la sua giustificazione sul piano giuridico.
Pertanto, in primo luogo, come è già stato sottolineato supra al punto 47, la Commissione, nella lettera inviata alla ricorrente dalla sua DG COMP il 28 novembre 2011, ha giustificato la sua intenzione di pubblicare una versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, facendo riferimento a un obiettivo di trasparenza.
In secondo luogo, se è vero che il consigliere‑auditore ha declinato la sua competenza a esaminare un’eventuale violazione delle legittime aspettative della ricorrente, per il motivo che siffatto esame avrebbe ecceduto i limiti del mandato ad esso conferito dall’articolo 8 della decisione relativa alla funzione e al mandato del consigliere‑auditore, la Commissione, nella sua lettera inviata alla ricorrente il 15 marzo 2012, ha tuttavia espressamente risposto all’argomento di quest’ultima secondo il quale la pubblicazione controversa avrebbe violato le sue legittime aspettative.
Come è già stato sottolineato supra al punto 48, risulta infatti da detta lettera, in sostanza, che nell’ambito dell’analisi delle obiezioni di principio alla pubblicazione controversa, la Commissione ha ritenuto che fosse suo compito procedere al bilanciamento tra, in particolare, la tutela degli obiettivi delle sue attività di indagine, cui si riferisce l’eccezione al principio di trasparenza prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, e i legittimi interessi delle parti. La Commissione ha peraltro rilevato che un documento non godeva di tutela per il solo fatto che era stato comunicato nell’ambito di una richiesta di trattamento favorevole e la pubblicazione prevista non arrecava pregiudizio agli obiettivi delle sue attività di indagine. Essa ha inoltre sottolineato che si doveva tener conto, nella fattispecie, dell’articolo 4, paragrafo 7, del regolamento n. 1049/2001, secondo il quale le eccezioni al diritto di accesso ai documenti di cui ai primi tre paragrafi di tale articolo si applicavano unicamente al periodo nel quale la protezione ivi prevista si giustificava in base al contenuto del documento. La Commissione ne ha dedotto che la pubblicazione controversa non comportava il venir meno del legittimo affidamento della ricorrente.
In terzo luogo, la decisione impugnata menziona vari elementi a sostegno del rigetto della richiesta di riservatezza presentata dalla ricorrente. Il consigliere‑auditore ha sottolineato in tale decisione, in via preliminare, che riferimenti a documenti contenuti nel fascicolo amministrativo non costituivano, di per sé, segreti commerciali o altre informazioni di natura riservata. Il rigetto delle richieste di riservatezza è stato poi giustificato, anzitutto, dall’ampio potere discrezionale di cui godrebbe la Commissione per pubblicare un contenuto delle decisioni che essa adottava in applicazione dell’articolo 23 del regolamento n. 1/2003 più ampio rispetto a quello essenziale, inoltre dalla circostanza che la ricorrente non aveva dimostrato che la pubblicazione delle informazioni da essa comunicate alla Commissione ai sensi della comunicazione sulla cooperazione del 2002 avrebbe rischiato di arrecarle un danno grave e, infine, dal fatto che, anche supponendo che siffatto rischio fosse dimostrato, dalla giurisprudenza emergerebbe che l’interesse della ricorrente a che i dettagli della sua partecipazione a un’infrazione non fossero conosciuti dal pubblico non era degno di tutela. Il consigliere‑auditore ha aggiunto che detta giurisprudenza si applicava, nella fattispecie, in via analogica, poiché, nonostante il fatto che la ricorrente non fosse stata condannata, nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato, al pagamento di un’ammenda, la sua partecipazione all’infrazione unica e continuata all’articolo 81 CE nonché all’articolo 53 dell’accordo SEE, cui si riferisce detta decisione, era stata tuttavia riconosciuta da quest’ultima come sussistente.
Infine, le constatazioni effettuate al punto precedente inducono a respingere anche l’argomento della ricorrente secondo il quale la decisione impugnata non esporrebbe le ragioni che giustificano la deroga, nella fattispecie, alla prassi amministrativa precedente della Commissione. Infatti, anche supponendo che sia dimostrata la prassi amministrativa precedente, cui la ricorrente fa riferimento, esaminata nell’ambito del quarto motivo, la decisione impugnata, esaminata nel contesto della sua adozione, fornisce elementi sufficienti, idonei a consentire a quest’ultima di comprendere le ragioni per cui la Commissione ha deciso di discostarsene nel caso di specie.
Pertanto, non si può concordare con la ricorrente quando afferma che la decisione impugnata è insufficientemente motivata. Il secondo motivo deve essere dunque respinto in quanto infondato.
Sul terzo motivo, riguardante la violazione del segreto professionale nonché la violazione della riservatezza di informazioni che la Commissione intende pubblicare
La ricorrente afferma che il consigliere‑auditore ha violato, nella decisione impugnata, la riservatezza delle informazioni trasmesse spontaneamente alla Commissione nel corso della sua indagine. La decisione impugnata violerebbe, per tale motivo, sia l’articolo 339 TFUE che l’articolo 8 della CEDU.
Secondo la ricorrente, siffatta riservatezza risulterebbe anzitutto dalla circostanza che tali informazioni provengono da dichiarazioni rese da essa stessa o da altre imprese in forza del programma di trattamento favorevole, se non addirittura da documenti trasmessi spontaneamente alla Commissione nel corso dell’indagine. Siffatte informazioni rientrerebbero in attività private della ricorrente, tutelate dall’articolo 8, paragrafo 1, della CEDU, anche indipendentemente dal loro contenuto. Risulterebbe peraltro dalla sentenza della Corte del 7 novembre 1985, Adams/Commissione (
145/83, Racc. pag. 3539
), che una particolare tutela è dovuta alle informazioni e ai documenti che siano stati comunicati spontaneamente alla Commissione a condizione che quest’ultima non li divulghi.
La ricorrente sostiene inoltre che le informazioni per le quali richiede il trattamento riservato rientrano nel segreto professionale tutelato dall’articolo 339 TFUE nonché dall’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, in quanto rispondono alle tre condizioni individuate a tal fine nella sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, citata supra al punto 33. Pertanto, tali informazioni sarebbero conosciute soltanto da un numero ristretto di persone, la loro divulgazione potrebbe arrecare alla ricorrente un danno grave e la mancata divulgazione di tali informazioni si imporrebbe oggettivamente, anche tenendo conto di interessi antagonisti che depongano a favore della loro divulgazione.
La ricorrente rileva, in proposito, che le informazioni di cui è prevista la pubblicazione nella fattispecie e che non erano contenute nella versione non riservata provvisoria della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, pubblicata nel 2007, fanno emergere in modo dettagliato non solo gli accordi anticoncorrenziali e gli scambi di informazioni cui si riferisce tale decisione, ma anche le modalità con cui essa vi ha partecipato. Tali informazioni sarebbero corredate di numerose citazioni estrapolate dai documenti prodotti dai candidati al trattamento favorevole nonché di criteri di interpretazione forniti dalla Commissione. Siffatta pubblicazione dovrebbe essere assimilata a una pubblicazione diretta delle dichiarazioni della ricorrente e delle altre imprese destinatarie della decisione in parola, che hanno reso dichiarazioni a titolo di trattamento favorevole, atte a ledere gravemente la reputazione della ricorrente e a pregiudicare la sua posizione nel mercato. La ricorrente aggiunge che la pubblicazione prevista le arrecherebbe un danno più grave di quello procurato alle altre imprese che hanno partecipato all’infrazione sanzionata nella suddetta decisione in quanto, al fine di ottenere l’immunità dall’ammenda, essa non ha avuto altra scelta se non quella di riconoscere senza riserve la propria partecipazione all’infrazione e di contribuire, per quanto possibile, al chiarimento dei fatti da parte della Commissione.
Dalla giurisprudenza emergerebbe inoltre che informazioni relative ai rapporti d’affari tra le società, ai prezzi dei loro prodotti, alla struttura dei loro costi, alle quote di mercato o a elementi simili, quali le informazioni di cui è prevista la pubblicazione nella fattispecie, rientrano negli interessi commerciali di dette società e sono degni di protezione, anche quando riguardano comportamenti la cui illiceità sia stata riconosciuta. La pubblicazione prevista esporrebbe inoltre la ricorrente al maggiore rischio di condanna al pagamento dei danni nell’ambito di azioni intentate dinanzi ai giudici nazionali. Orbene, la ricorrente ha sottolineato, in udienza, che essa doveva essere tutelata contro tali azioni di accertamento della responsabilità.
La ricorrente afferma, peraltro, che il rigetto opposto dal consigliere‑auditore alle sue richieste di riservatezza viola la presunzione generale di illegittimità connessa alla pubblicazione di informazioni provenienti da dichiarazioni formulate da imprese ai sensi della comunicazione sulla cooperazione del 2002 nonché da documenti trasmessi spontaneamente alla Commissione da tali imprese. Si dovrebbe infatti evitare che siano private di contenuto, mediante pubblicazioni nella Gazzetta ufficiale, le norme rigorose che disciplinano il trattamento di informazioni ottenute dalla Commissione nell’ambito di procedimenti in materia di intese, in particolare quelle derivanti dalla comunicazione sulla cooperazione del 2002. Parimenti, la ricorrente ha sottolineato, in udienza, che la Commissione non può, mediante pubblicazione, rendere inefficace la tutela contro la divulgazione di talune informazioni offerta dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001.
La ricorrente rileva altresì che la decisione impugnata non menziona alcun interesse pubblico superiore che giustifichi la pubblicazione prevista, nonostante la riservatezza delle informazioni controverse. Dato che il pubblico è già stato sufficientemente informato mediante la pubblicazione, nel 2007, di una versione non riservata, siffatto interesse pubblico sarebbe in ogni caso inesistente nella fattispecie. Quanto all’eventuale interesse di vittime dell’infrazione sanzionata nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato a che sia pubblicata una versione più dettagliata di tale decisione, ciò costituirebbe un interesse strettamente privato. La ricorrente ha aggiunto su quest’ultimo punto, in udienza, che la decisione impugnata non indicava in nessun caso in qual modo la pubblicazione prevista fosse necessaria ai fini della tutela del diritto a un ricorso effettivo delle vittime del cartello, cui si riferisce la decisione sul perossido di idrogeno e perborato.
La Commissione contesta tali argomenti.
Tale motivo si compone in sostanza di tre parti, riguardanti, la prima, la violazione dei segreti commerciali della ricorrente o, quantomeno, della riservatezza di informazioni commerciali che la riguardano, la seconda, la violazione della riservatezza di informazioni comunicate alla Commissione in forza del programma di trattamento favorevole e, la terza, la violazione del diritto alla tutela della vita privata.
Al riguardo, il Tribunale rileva, in via preliminare, che gli argomenti relativi alla violazione del legittimo affidamento asseritamente maturato dalla ricorrente per effetto della comunicazione sulla cooperazione del 2002 nonché della prassi precedente della Commissione, invocati a sostegno del terzo motivo, si confondono, in sostanza, con una parte degli argomenti sviluppati nell’ambito del quarto motivo. Detti argomenti sono quindi esaminati in tale ambito.
Occorre inoltre ricordare che, ai sensi dell’articolo 339 TFUE, i membri delle istituzioni dell’Unione, i membri dei comitati e parimenti i funzionari e gli agenti dell’Unione sono tenuti, anche dopo la cessazione dalle loro funzioni, a non divulgare le informazioni che per loro natura siano protette dal segreto professionale e in particolare quelle relative alle imprese e riguardanti i loro rapporti commerciali ovvero gli elementi dei loro costi.
Secondo l’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, le informazioni raccolte dalla Commissione nel corso delle indagini che essa svolge in base a tale regolamento, ai sensi degli articoli da 17 a 22 di quest’ultimo, salvo il disposto degli articoli 12 e 15 del medesimo regolamento, possono essere utilizzate soltanto per lo scopo per il quale sono state assunte. L’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, che completa la norma di comportamento stabilita all’articolo 339 TFUE nel settore di applicazione di detto regolamento, precisa, in particolare, che, fatta salva la collaborazione tra la Commissione e le autorità degli Stati membri garanti della concorrenza nonché la possibilità offerta ai destinatari di una comunicazione degli addebiti di consultare il fascicolo d’indagine, la Commissione e le suddette autorità, i loro funzionari, agenti e altre persone che lavorano sotto il controllo di dette autorità così come i funzionari e gli agenti di altre autorità degli Stati membri sono tenuti a non divulgare le informazioni acquisite o scambiate in applicazione di detto regolamento e che, per la loro natura, sono protette dal segreto d’ufficio.
Peraltro, in forza dell’articolo 30, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, la Commissione pubblica, in particolare, le decisioni con le quali infligge ammende alle imprese o a gruppi di imprese che essa ritiene responsabili di un’infrazione al diritto dell’Unione in materia di intese. Secondo l’articolo 30, paragrafo 2, di tale regolamento, detta pubblicazione indica le parti interessate e il contenuto essenziale della decisione, comprese le sanzioni irrogate, ma deve tener conto del legittimo interesse delle imprese alla protezione dei propri segreti aziendali.
Infine, l’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli 81 [CE] e 82 [CE] (
GU L 123, pag. 18
), prevede, in sostanza, che la Commissione sia tenuta a non rendere accessibili e a non comunicare le informazioni, anche documentali, contenute nel fascicolo d’indagine, se contengono segreti aziendali o altre informazioni riservate.
Nella fattispecie, la ricorrente non contesta di aver partecipato all’intesa cui si riferisce la decisione sul perossido di idrogeno e perborato. Essa sostiene per contro, da una parte, che la riservatezza delle informazioni controverse risulta unicamente dal fatto che queste ultime sono state comunicate spontaneamente alla Commissione, nell’ambito del programma di trattamento favorevole, e che la pubblicazione prevista può quindi compromettere la tutela degli obiettivi delle attività d’indagine della Commissione.
D’altra parte, essa fa valere, anzitutto, la circostanza che la pubblicazione della versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, prevista dalla Commissione, arrecherebbe indebitamente pregiudizio ai suoi interessi commerciali ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, in quanto detta versione contiene informazioni relative al livello dei prezzi che essa ha praticato, ad aumenti dei prezzi previsti, al suo ruolo nelle riunioni tra concorrenti, ai luoghi in cui tali riunioni si sono tenute, nonché alle loro date, alle persone che vi hanno partecipato e al loro contenuto. Secondo la ricorrente, la pubblicazione prevista lederebbe, pertanto, gravemente la sua reputazione e aumenterebbe il rischio che essa sia esposta ad azioni risarcitorie intentate dalle vittime dell’infrazione sanzionata nella suddetta decisione o ad azioni di regresso intentate nei suoi confronti da altre imprese che abbiano partecipato alla suddetta infrazione. Essa sostiene inoltre che le informazioni controverse costituiscono, in ogni caso, segreti commerciali o, quantomeno, informazioni commerciali di natura riservata, la cui pubblicazione è esclusa in forza dell’articolo 28, paragrafo 2, e dell’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003. Oltre a ciò, essa fa valere che la tutela delle procedure giurisdizionali sancita all’articolo 4, paragrafo 2, secondo trattino, del regolamento n. 1049/2001 osta alla pubblicazione controversa in quanto quest’ultima avrebbe come conseguenza di far venir meno la parità delle armi nell’ambito di azioni civili esercitate dinanzi ai giudici nazionali, in violazione del principio di imparzialità sancito all’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali. Infine, la riservatezza delle informazioni controverse risulterebbe dal fatto che tali informazioni, spontaneamente comunicate alla Commissione nel corso dell’indagine, rientrano nell’attività privata della ricorrente e sono quindi tutelate dall’articolo 8, paragrafo 1, della CEDU.
Sulla prima parte, riguardante il fatto che le informazioni controverse costituirebbero segreti commerciali o, quantomeno, informazioni commerciali di natura riservata
Occorre ricordare che, in forza di una costante giurisprudenza, non sono né segrete né riservate le informazioni che sono state tali, ma che risalgono a cinque anni addietro o più e pertanto devono essere considerate storiche, salvo che, in via eccezionale, la ricorrente dimostri che, malgrado siano datate, tali informazioni costituiscono ancora elementi essenziali della sua posizione commerciale o di quella di un terzo (ordinanza del Tribunale del 15 novembre 1990, Rhône‑Poulenc e a./Commissione,
da T-1/89 a T-4/89 e da T-6/89 a T-15/89, Racc. pag. II-637
, punto 23; v. ordinanza del presidente della Quarta Sezione del Tribunale del 22 febbraio 2005, Hynix Semiconductor/Consiglio,
T-383/03, Racc. pag. II-621
, punto 60 e giurisprudenza ivi citata; ordinanze del presidente dell’Ottava Sezione del Tribunale dell’8 maggio 2012, Diamanthandel A. Spira/Commissione, T‑108/07, non pubblicata nella Raccolta, punto 65, e del 10 maggio 2012, Diamanthandel A. Spira/Commissione, T‑354/08, non pubblicata nella Raccolta, punto 47).
Nella fattispecie, è pacifico che le informazioni controverse risalgano tutte a più di cinque anni, e la maggior parte di esse risalgono addirittura a più di dieci anni. Orbene, è giocoforza constatare che la ricorrente non ha dedotto argomenti specifici al fine di dimostrare che, nonostante siano datate, dette informazioni costituirebbero ancora, al momento attuale, elementi essenziali della sua posizione commerciale o di quella di un terzo. Essa si è infatti limitata ad affermare che numerosi passaggi della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, che la Commissione intende pubblicare, pur descrivendo i fatti costitutivi dell’infrazione, contenevano informazioni relative ai suoi rapporti d’affari e alla sua politica dei prezzi, che la protezione dei segreti commerciali non era esclusa riguardo a informazioni relative a comportamenti illeciti e, infine, che la protezione dei segreti commerciali non può essere limitata a un periodo la cui durata sarebbe fissata in modo rigido.
Ne consegue che, anche supponendo che talune informazioni contenute nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato, che la Commissione intende pubblicare per la prima volta, abbiano potuto costituire segreti commerciali in una determinata epoca, esse devono essere ritenute in ogni caso storiche e che, inoltre, non è stato dimostrato il motivo per cui sarebbe ancora giustificato concedere loro, in via eccezionale, la protezione offerta a tale titolo dall’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003.
Pertanto, la prima parte è infondata e deve essere respinta.
Sulla seconda parte, riguardante la riservatezza di informazioni comunicate alla Commissione in forza del programma di trattamento favorevole
Poiché la sfera dei dati protetti dal segreto d’ufficio è più ampia di quella del segreto commerciale (v., in tal senso, sentenze Adams/Commissione, cit. supra al punto 69, punto 34, e Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 29), occorre stabilire, salva l’analisi della fondatezza del quarto motivo, se, come sostiene la ricorrente, talune informazioni debbano godere di protezione a tale titolo per il solo fatto che sono state spontaneamente comunicate da un’impresa alla Commissione al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole.
Ai sensi dell’articolo 1, secondo comma, TUE, in seno all’Unione le decisioni sono prese nel modo più trasparente possibile. Tale principio si riflette nell’articolo 15 TFUE, il quale garantisce, a determinate condizioni, il diritto di accesso dei cittadini ai documenti delle istituzioni. Conformemente a tale principio, e in mancanza di disposizioni che prescrivano o vietino esplicitamente una pubblicazione, la facoltà delle istituzioni di rendere pubblici gli atti che esse adottano è la regola, alla quale sussistono eccezioni qualora il diritto dell’Unione, in particolare tramite disposizioni che garantiscono il rispetto del segreto professionale, osti a una divulgazione di tali atti o di talune informazioni in essi contenute (sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 69).
Né l’articolo 339 TFUE né l’articolo 28 del regolamento n. 1/2003 indicano esplicitamente quali informazioni, oltre ai segreti commerciali, sono protette dal segreto professionale. Orbene, non si può dedurre dall’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 che questo sia il caso di tutte le informazioni raccolte in applicazione di detto regolamento, salvo quelle la cui pubblicazione è obbligatoria ai sensi del suo articolo 30. Infatti, al pari dell’articolo 339 TFUE, l’articolo 28 del regolamento n. 1/2003, che completa e attua tale disposizione del diritto primario in fatto di regole di concorrenza applicabili alle imprese, osta unicamente alla divulgazione delle informazioni che, per la loro natura, sono protette dal segreto professionale (v., per analogia, sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 70).
Inoltre, è vero che, secondo i punti 75 della sentenza Bank Austria/Commissione, citata supra al punto 33, e 64 della sentenza Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione, citata supra al punto 33, poiché la riservatezza di talune informazioni è protetta da un’eccezione al diritto di accesso ai documenti prevista all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, siffatta protezione è rilevante ai fini della valutazione dell’osservanza, da parte della Commissione, del divieto ad essa imposto dall’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 di divulgare le informazioni che, per la loro natura, sono protette dal segreto d’ufficio.
Tuttavia, successivamente alla pronuncia di tali sentenze, la Corte ha interpretato l’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 in modo tale che le istituzioni possano basarsi al riguardo su presunzioni di carattere generale che si applicano a determinate categorie di documenti, in quanto considerazioni di ordine generale analoghe possono applicarsi a domande di divulgazione riguardanti documenti della stessa natura. Tale interpretazione si impone quando la normativa che disciplina il procedimento prevede anche regole rigorose sul trattamento delle informazioni ottenute o elaborate nell’ambito di un siffatto procedimento (sentenza della Corte del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, punti 108, 116 e 118). Orbene, ciò è quanto avviene precisamente nel caso degli articoli 27, paragrafo 2, e 28 del regolamento n. 1/2003 nonché degli articoli 6, 8, 15 e 16 del regolamento n. 773/2004, che disciplinano in maniera restrittiva l’uso dei documenti contenuti nel fascicolo relativo ad un procedimento di applicazione dell’articolo 101 TFUE (sentenza della Corte del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW Energie Baden‑Württemberg, C‑365/12 P, punto 86). In tale contesto, considerare l’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001 in modo tale da vietare alla Commissione di pubblicare qualsiasi informazione alla quale essa avrebbe diritto di negare l’accesso in forza di quest’ultima disposizione, invocando una presunzione generale, priverebbe di contenuto l’articolo 30 del regolamento n. 1/2003. Infatti, un’interpretazione di tal genere avrebbe l’effetto di privare la Commissione della possibilità di pubblicare anche il contenuto essenziale della sua decisione in quanto quest’ultimo deve emergere necessariamente dagli elementi contenuti nel fascicolo d’indagine. D’altra parte, essa avrebbe anche l’effetto pratico di invertire l’onere della prova, il quale, in materia di trattamento riservato, incombe al richiedente siffatto trattamento, poiché a quest’ultimo basterebbe far valere la presunzione generale che le istituzioni possono invocare alle condizioni sopra descritte e obbligare di fatto la Commissione a dimostrare che l’informazione controversa può essere inclusa nella versione pubblicata della sua decisione.
Orbene, contrariamente a quanto afferma, in sostanza, la ricorrente, la divulgazione di informazioni riguardanti un’infrazione al diritto dell’Unione in materia di concorrenza mediante la pubblicazione di una decisione che sanziona detta infrazione, sul fondamento dell’articolo 30 del regolamento n. 1/2003, non può essere confusa, in via di principio, con l’accesso da parte di terzi a documenti contenuti nel fascicolo d’indagine della Commissione relativo a siffatta infrazione. Pertanto, nella presente causa, la pubblicazione delle informazioni relative ai fatti costituitivi dell’infrazione, che non erano contenute nella versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato pubblicata nel 2007, qualora dovesse aver luogo, non comporterebbe la comunicazione a terzi di richieste di trattamento favorevole presentate dalla ricorrente alla Commissione, di verbali che riportano dichiarazioni orali della ricorrente formulate in forza del programma di trattamento favorevole o di documenti che quest’ultima ha presentato spontaneamente alla Commissione nel corso dell’indagine.
È alla luce di tali principi che occorre esaminare le tre condizioni cumulative che devono essere soddisfatte affinché le informazioni ricadano, per la loro natura, nell’ambito del segreto professionale e beneficino così della protezione contro la divulgazione al pubblico, ossia, in primo luogo, che tali informazioni siano conosciute soltanto da un numero ristretto di persone, in secondo luogo, che la loro divulgazione possa arrecare un danno grave alla persona che le ha fornite o a terzi e infine, in terzo luogo, che gli interessi che possono essere lesi dalla divulgazione di siffatte informazioni siano obiettivamente degni di tutela (sentenze Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 71, e Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 65).
La Commissione sostiene che la prima condizione non è soddisfatta nella fattispecie, per il motivo che le informazioni che le sono state trasmesse dalla ricorrente nel corso dell’indagine erano contenute nel fascicolo al quale gli altri destinatari della decisione sul perossido di idrogeno e perborato hanno avuto accesso.
Tale argomento va respinto. Occorre infatti operare una distinzione, al riguardo, tra la protezione che è necessario accordare a informazioni protette dal segreto professionale rispetto a persone, imprese o associazioni d’imprese che godono del diritto di essere sentiti nell’ambito di un procedimento di applicazione delle regole di concorrenza e la protezione che va accordata a simili informazioni rispetto al pubblico in generale [sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 29; v. altresì, per analogia, ordinanza del vicepresidente della Corte del 10 settembre 2013, Commissione/Pilkington Group, C‑278/13 P(R), punti 56 e 57].
Pertanto, l’obbligo dei funzionari e degli agenti delle istituzioni di non divulgare le informazioni in loro possesso, protette dal segreto professionale, enunciato all’articolo 339 TFUE e attuato, nel settore delle norme in materia di concorrenza applicabili alle imprese, dall’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, è attenuato nei confronti delle persone cui l’articolo 27, paragrafo 2, di detto regolamento conferisce il diritto di essere sentite. La Commissione può comunicare a tali persone alcune informazioni protette dal segreto professionale, nei limiti in cui tale comunicazione sia necessaria per il regolare svolgimento dell’istruttoria. In tali circostanze, tuttavia, si deve ritenere che tali informazioni siano conosciute soltanto da un numero ristretto di persone.
Ne consegue che la norma di cui all’articolo 27, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, che sancisce il diritto delle parti interessate dall’indagine della Commissione di accedere al fascicolo amministrativo, fa salva la protezione contro la divulgazione al pubblico in generale delle informazioni comunicate alla Commissione nel corso dell’indagine e protette dal segreto professionale.
Quanto alla seconda condizione, il Tribunale constata che essa è parimenti soddisfatta nella fattispecie.
Come è stato rilevato supra al punto 83, la ricorrente sostiene che la pubblicazione prevista le causerebbe un danno grave dovuto al pregiudizio che la stessa arrecherebbe alla sua reputazione e al maggiore rischio, al quale la esporrebbe tale pubblicazione, di essere condannata nell’ambito di azioni risarcitorie intentate dalle vittime dell’infrazione sanzionata nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato.o nell’ambito di azioni di regresso intentate nei suoi confronti da altre imprese che abbiano partecipato alla suddetta infrazione.
Al riguardo, è pacifico che le informazioni controverse, la cui pubblicazione dipende dall’esito della controversia, consistano, essenzialmente, nella descrizione di elementi costituitivi dell’infrazione all’articolo 81 CE, sanzionata dalla Commissione nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato.
Orbene, occorre constatare, da un lato, per quanto riguarda l’affermazione della ricorrente secondo la quale la pubblicazione delle informazioni controverse potrebbe ledere la sua reputazione e pregiudicare la sua posizione nei rapporti d’affari, che numerosi passaggi della decisione in parola, la cui pubblicazione è prevista per la prima volta, mettono effettivamente in luce, in modo notevolmente più dettagliato rispetto alla versione non riservata di detta decisione pubblicata nel 2007, il comportamento illecito della ricorrente. Così, ad esempio, i passaggi contenuti nei punti 115, 116, 123, 126, 130, 140, 147, 149, 150, 151, 169, 170, 188, 189, 201, 211, 233, 260 e 277 della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, che la Commissione intende pubblicare, consentono di comprendere il ruolo rilevante della ricorrente non solo nel dare origine all’infrazione all’articolo 81 CE, oggetto di tale decisione, ma anche nella continuazione di quest’ultima per quasi sette anni.
D’altro canto, sebbene la Commissione non abbia certo motivato in modo specifico la decisione impugnata con riferimento all’obiettivo di facilitare i ricorsi per risarcimento danni dinanzi ai giudici nazionali, risulta tuttavia dal fascicolo che, prima facie, la pubblicazione della versione non riservata, più completa, della decisione suddetta prevista dalla Commissione, in particolare la parte di detta decisione relativa al funzionamento dell’intesa, sarebbe tale da consentire a terzi che si reputino lesi dall’infrazione al diritto dell’Unione in materia di concorrenza, constatata nell’ambito di tale decisione, di provare più agevolmente la responsabilità civile della ricorrente e di altre imprese che vi abbiano preso parte, nonché, eventualmente, la portata di tale responsabilità.
Come indicano i passaggi della versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato menzionati supra al punto 102, di cui è prevista la pubblicazione, detta versione fa emergere infatti, in modo dettagliato, i contatti collusivi o gli accordi anticoncorrenziali ai quali la ricorrente ha partecipato, menzionando in particolare nomi di prodotti oggetto di tali contatti o accordi, dati numerici relativi ai prezzi praticati nonché gli obiettivi perseguiti dai partecipanti in termini di prezzi e di ripartizione delle quote di mercato. Siffatte informazioni sono idonee ad agevolare la prova del danno subito da persone fisiche o giuridiche che si reputino vittime dell’infrazione all’articolo 81 CE, sanzionata in tale decisione, nonché del nesso di causalità tra detta infrazione e il danno asserito.
Pertanto, senza che sia necessario pronunciarsi, in questa fase del ragionamento, sulla questione se, come sostiene la ricorrente, la pubblicazione delle informazioni controverse la collochi in una posizione di sfavore rispetto ad altre imprese che abbiano partecipato all’infrazione sanzionata nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato, ma che non abbiano dimostrato lo stesso spirito di collaborazione, nell’ambito di ricorsi per risarcimento, si deve ritenere appurato che la divulgazione delle informazioni per le quali la ricorrente ha richiesto il trattamento riservato sarebbe tale da arrecarle un danno grave.
Per quanto riguarda, infine, la terza condizione, occorre ricordare che quest’ultima implica che la valutazione della riservatezza di un’informazione necessita di un bilanciamento tra gli interessi legittimi che ostano alla sua divulgazione e l’interesse generale che impone che le attività delle istituzioni si svolgano nel modo più trasparente possibile (sentenze Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 71, e Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 65).
Al riguardo, per quanto attiene, innanzi tutto, all’argomento della ricorrente secondo il quale la pubblicazione prevista lederebbe la sua reputazione e, in tal modo, i suoi interessi commerciali, occorre sin d’ora rilevare che l’interesse di un’impresa alla quale la Commissione abbia inflitto un’ammenda per violazione del diritto della concorrenza a che i dettagli del comportamento illecito contestatole non siano divulgati al pubblico non merita, in via di principio, alcuna particolare tutela, tenuto conto dell’interesse del pubblico a conoscere nel modo più approfondito possibile i motivi di ogni azione della Commissione, dell’interesse degli operatori economici a sapere quali sono i comportamenti che possono esporli a sanzioni e dell’interesse delle persone lese dall’infrazione a conoscerne i dettagli per poter far eventualmente valere i loro diritti nei confronti delle imprese sanzionate e tenuto conto della possibilità che ha tale impresa di sottoporre siffatta decisione a un controllo giurisdizionale (sentenze Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 78, e Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 72; v., per analogia, sentenza della Corte EFTA del 21 dicembre 2012, DB Schenker/EFTA Surveillance Authority, E‑14/11, Report of the EFTA Court, pag. 1178, punto 189).
Ne consegue che la ricorrente non può legittimamente opporsi alla pubblicazione, da parte della Commissione, di informazioni che rivelano in modo dettagliato la sua partecipazione all’infrazione sanzionata nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato per il motivo che siffatta pubblicazione è tale da alterare la reputazione di cui essa gode nei rapporti d’affari e, in tal modo, da ledere i suoi interessi commerciali.
Inoltre, non può essere accolto neppure l’argomento della ricorrente secondo il quale la pubblicazione prevista interferirebbe in modo ingiustificato nei ricorsi civili, pendenti o futuri, in quanto priverebbe i giudici nazionali investiti di tali ricorsi della possibilità di valutare direttamente la necessità di chiedere alla Commissione la comunicazione di informazioni come quelle costituenti l’oggetto principale della presente controversia, in applicazione dell’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003.
Infatti, è giocoforza constatare che, con tale argomento, la ricorrente mira, in sostanza, a proteggersi da un’eventuale condanna al risarcimento dei danni da parte del giudice nazionale, a causa della sua partecipazione a un’infrazione all’articolo 81 CE. Orbene, l’interesse di una società che abbia partecipato a un’infrazione all’articolo 81 CE a evitare siffatte azioni non costituisce un interesse degno di tutela, tenuto conto, in particolare, del diritto di chiunque di chiedere il risarcimento del danno causatogli da un comportamento idoneo a restringere o a falsare il gioco della concorrenza (sentenze della Corte del 20 settembre 2001, Courage e Crehan,
C-453/99, Racc. pag. I-6297
, punti 24 e 26; del 13 luglio 2006, Manfredi e a.,
da C-295/04 a C-298/04, Racc. pag. I-6619
, punti 59 e 61, e del 6 novembre 2012, Otis e a., C‑199/11, punto 41).
Ne consegue altresì che le censure della ricorrente, riguardanti un’eventuale violazione del principio di imparzialità di cui all’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali nonché del principio della parità delle armi nell’ambito di procedimenti nazionali, sono infondate e devono essere respinte.
Tuttavia, indipendentemente dal quarto motivo, la ricorrente afferma, in sostanza, che la decisione impugnata, dissuadendo le imprese dal denunciare le infrazioni al diritto dell’Unione in materia di concorrenza di cui esse sono a conoscenza e dal collaborare con la Commissione al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole di quest’ultima, è tale da nuocere all’efficacia della politica di lotta alle infrazioni al diritto dell’Unione in materia di intese. Orbene, tale interesse sarebbe degno di tutela in quanto il programma di trattamento favorevole ha un impatto fondamentale sull’effettività globale del diritto dell’Unione in materia di intese. Essa aggiunge in tale contesto, in sostanza, che, dal momento che le informazioni per le quali si prevede la pubblicazione la riguardano più di altre imprese che non hanno chiesto il trattamento favorevole, siffatta pubblicazione la porrebbe in una situazione di eccessivo svantaggio nell’ambito di procedimenti dinanzi ai giudici nazionali, il che metterebbe a rischio l’efficacia del programma di trattamento favorevole.
Al riguardo, occorre rilevare, da una parte, che l’efficacia dei programmi di trattamento favorevole potrebbe essere compromessa dalla comunicazione dei documenti relativi ad un tale programma ai soggetti che intendano promuovere un’azione risarcitoria, anche qualora le autorità nazionali garanti della concorrenza o la Commissione concedano al richiedente il trattamento favorevole un’esenzione totale o parziale dall’ammenda che avrebbero potuto infliggere (v., per analogia, sentenza della Corte del 14 giugno 2011, Pfleiderer,
C-360/09, Racc. pag. I-5161
, punto 26). Infatti, la persona coinvolta nella violazione del diritto della concorrenza, di fronte all’eventualità di siffatta comunicazione, potrebbe essere dissuasa dall’avvalersi della possibilità offerta da tali programmi di trattamento favorevole, tenuto conto, in particolare, del fatto che i documenti comunicati alla Commissione o le dichiarazioni rese a quest’ultima a tale titolo possono avere natura autoincriminante.
D’altra parte, il diritto di ottenere il risarcimento dei danni causati da un contratto o da un comportamento idoneo a restringere o a falsare il gioco della concorrenza può contribuire sostanzialmente al mantenimento di un’effettiva concorrenza nell’Unione (v. sentenza Otis e a., cit. supra al punto 110, punto 42 e giurisprudenza ivi citata) e partecipa così alla realizzazione di un obiettivo di interesse pubblico (v., in tal senso e per analogia, sentenza DB Schenker/EFTA Surveillance Authority, cit. supra al punto 107, punto 132).
È in applicazione di tali principi che la Corte, chiamata a pronunciarsi in via pregiudiziale nell’ambito di controversie relative a richieste da parte di imprese, che si reputavano lese da infrazioni al diritto della concorrenza, di accedere a fascicoli d’indagine in possesso delle autorità nazionali garanti della concorrenza, ha invitato i giudici nazionali investiti di tali controversie a bilanciare gli interessi che giustificano la comunicazione delle informazioni fornite spontaneamente da richiedenti il trattamento favorevole e la protezione delle stesse (sentenze della Corte Pfleiderer, cit. supra al punto 113, punto 30, e del 6 giugno 2013, Donau Chemie e a., C‑536/11, punti 30 e 31).
Occorre valutare la portata di tale giurisprudenza nel caso di specie.
Come è già stato sottolineato supra al punto 93, la presente causa riguarda non già la contestazione del diniego di accesso a documenti rientranti in un procedimento in materia di concorrenza, oggetto principale delle cause che hanno dato luogo alle sentenze Pfleiderer, citata supra al punto 113, e Donau Chemie e a., citata supra al punto 115, bensì la pubblicazione, prevista dalla Commissione, di talune informazioni contenute in documenti o dichiarazioni che le sono stati presentati spontaneamente dalla ricorrente, al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole.
Nella fattispecie, la ricorrente si limita a sostenere, in termini generali, che la pubblicazione delle informazioni che essa ha comunicato spontaneamente nel corso dell’indagine nella speranza di beneficiare del programma di trattamento favorevole pregiudicherebbe l’obiettivo delle attività d’indagine della Commissione.
In tali circostanze, è giocoforza constatare che, anche supponendo la veridicità di tale affermazione, quest’ultima non fa emergere l’esistenza di una norma giuridica che la Commissione avrebbe violato per il solo fatto che la prevista pubblicazione delle informazioni fornite nell’ambito del trattamento favorevole potrebbe incidere sull’attuazione di detto programma con riferimento a future indagini. Inoltre, questo particolare argomento implica l’interesse del pubblico ad avere una conoscenza più ampia possibile dei motivi di qualsiasi azione della Commissione, quello degli operatori economici a essere informati dei comportamenti che possano esporli a sanzioni e, infine, quello della Commissione a preservare l’effetto utile del suo programma di trattamento favorevole. Orbene, tali interessi specifici non sono propri della ricorrente, pertanto incombe unicamente alla Commissione procedere al bilanciamento, nelle circostanze del caso di specie, tra l’efficacia del programma di trattamento favorevole, da un lato, e l’interesse del pubblico e degli operatori economici a essere informati del contenuto della sua decisione e ad agire al fine di tutelare i loro diritti, dall’altro.
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dall’argomento della ricorrente secondo il quale, in sostanza, le informazioni per le quali essa ha richiesto il trattamento riservato non sono essenziali ai fini della comprensione del dispositivo della decisione sul perossido di idrogeno e perborato e non rientrano quindi nell’obbligo di pubblicazione gravante sulla Commissione in forza dell’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003. Infatti, senza che sia necessario valutare se così avviene nella fattispecie, è sufficiente constatare che, tenuto conto della constatazione contenuta nel precedente punto 107, tale disposizione non ha lo scopo di limitare la libertà della Commissione di pubblicare spontaneamente una versione della sua decisione più completa rispetto al minimo necessario e di includervi anche informazioni la cui pubblicazione non è richiesta, nei limiti in cui la loro divulgazione non sia incompatibile con la protezione del segreto professionale (sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 79).
Quanto al riferimento fatto dalla ricorrente alla sentenza della Corte del 16 luglio 1992, Asociación Española de Banca Privada e a. (
C-67/91, Racc. pag. I-4785
), l’analisi della sua pertinenza nella presente causa rientra nel quinto motivo e viene quindi esaminata in tale ambito.
Ne consegue che la seconda parte è infondata e deve essere quindi respinta.
Sulla terza parte, riguardante la violazione del diritto alla tutela della vita privata
La ricorrente fa valere, infine, la violazione del suo diritto alla tutela della vita privata garantito dall’articolo 8, paragrafo 1, della CEDU e ora sancito dall’articolo 7 dalla Carta dei diritti fondamentali.
Al riguardo, occorre rilevare assieme alla ricorrente che dalla citata sentenza Commissione/Éditions Odile Jacob (punto 76), emerge che la Commissione ha ammesso che le informazioni fornitele dalle imprese che hanno partecipato a un’operazione di concentrazione devono essere considerate come facenti parte della loro attività privata e sono in quanto tali soggette al rispetto delle disposizioni dell’articolo 8 della CEDU.
Tuttavia, sebbene siffatto rispetto si imponga, in linea di principio, anche alla Commissione, quando raccoglie informazioni da imprese nell’ambito di un’indagine riguardante un’infrazione al diritto dell’Unione in materia di intese, un soggetto non può, secondo una costante giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, far valere l’articolo 8 della CEDU per lamentare un danno alla sua reputazione che risulterebbe prevedibilmente da proprie azioni, quale un’infrazione penale (v. Corte eur. D.U., sentenze Sidabras e Džiautas c. Lituania del 27 luglio 2004, ric. nn. 55480/00 e 59330/00, § 49,
Recueil des arrêts et décisions
, 2004‑VIII, pag. 367, Taliadorou e Stylianou c. Cipro del 16 ottobre 2008, ric. nn. 39627/05 e 39631/05, § 56, e Gillberg c. Svezia del 3 aprile 2012, ric. n. 41723/06, § 67).
Ne consegue che, come fa valere correttamente la Commissione, il diritto alla tutela della vita privata, garantito dall’articolo 8 della CEDU non può ostare alla divulgazione di informazioni che, come quelle di cui è prevista la pubblicazione nella fattispecie, attengono alla partecipazione di un’impresa a un’infrazione al diritto dell’Unione in materia di intese, constatata in una decisione della Commissione adottata sul fondamento dell’articolo 23 del regolamento n. 1/2003 e destinata a essere pubblicata in conformità all’articolo 30 del medesimo regolamento.
Occorre quindi respingere la terza parte in quanto infondata e, con essa, il terzo motivo nel suo insieme.
Sul quarto motivo, riguardante la violazione dei principi del legittimo affidamento, della certezza del diritto e della parità di trattamento
La ricorrente sostiene che la decisione impugnata fa venir meno il legittimo affidamento che essa afferma di aver maturato sul fondamento della comunicazione sulla cooperazione del 2002 nonché di varie dichiarazioni della Commissione, nel senso che le informazioni spontaneamente comunicate a quest’ultima, nell’ambito del programma di trattamento favorevole, non sarebbero state divulgate. La legittima aspettativa della ricorrente a che le informazioni dalla stessa spontaneamente comunicate alla Commissione siano trattate in modo riservato riguarderebbe tanto l’accesso diretto, da parte di terzi, a documenti o dichiarazioni contenute nel fascicolo d’indagine quanto la divulgazione di una parte o di tutto il contenuto di tali documenti o dichiarazioni mediante la pubblicazione di una versione più dettagliata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato.
Pertanto, la Commissione avrebbe deciso di pubblicare le informazioni controverse, diversi anni dopo la chiusura del procedimento che ha dato luogo all’adozione della decisione in parola, in violazione di tale legittima aspettativa e della sua prassi amministrativa precedente. Siffatta pubblicazione non solo dissuaderebbe le imprese dal prestare spontaneamente la propria collaborazione alla Commissione nell’ambito dell’individuazione e del perseguimento delle infrazioni all’articolo 81 CE, ma violerebbe, per di più, il principio di uguaglianza. Non rileverebbe, al riguardo, il fatto che le informazioni controverse risalgano a più di cinque anni.
La ricorrente sostiene peraltro che il legittimo affidamento dalla stessa maturato nel fatto che le informazioni controverse non sarebbero state pubblicate dipende anche dalla circostanza che la Commissione ha già pubblicato sul suo sito Internet, nel 2007, una versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato e che tale pubblicazione teneva conto della maggior parte delle sue richieste di riservatezza. Risulterebbe quindi da tale pubblicazione una decisione implicita della Commissione di accogliere le richieste di riservatezza presentate dalla ricorrente. Rimettendo in discussione tale decisione implicita, la decisione impugnata violerebbe non solo il legittimo affidamento della ricorrente, ma anche il principio della certezza del diritto.
La Commissione contesta tali argomenti.
Al riguardo, occorre sottolineare, in via preliminare, che, conformemente al ragionamento esposto supra ai punti da 58 a 60, la decisione impugnata deve essere considerata nel contesto del procedimento amministrativo che ha dato luogo alla sua adozione e che detta decisione include quindi le prese di posizione della Commissione riguardo alla pubblicazione prevista, in quanto esse vertono su aspetti che non rientrano nel mandato del consigliere‑auditore.
Ne consegue che la sola circostanza che il consigliere‑auditore non fosse competente a pronunciarsi sugli argomenti della ricorrente, riguardanti la violazione dei principi del legittimo affidamento, della certezza del diritto e della parità di trattamento, la quale emerge in sostanza dall’esame del primo motivo, fa salva la competenza del giudice dell’Unione a pronunciarsi su tali argomenti nell’ambito del presente ricorso.
Nel merito, occorre ricordare che, adottando norme di comportamento come quelle contenute nelle comunicazioni sulla cooperazione del 2002 e del 2006 e annunciando, con la loro pubblicazione, che esse verranno da quel momento in poi applicate ai casi cui esse si riferiscono, la Commissione si autolimita nell’esercizio del suo potere discrezionale e non può discostarsi da tali norme senza giustificazione, pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi giuridici generali, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento (v., in tal senso e per analogia, sentenza della Corte del 28 giugno 2005, Dansk Rørindustri e a./Commissione,
C-189/02 P, C-202/02 P, da C-205/02 P a C-208/02 P e C-213/02 P, Racc. pag. I-5425
, punto 211; sentenza del Tribunale dell’8 ottobre 2008, Carbone‑Lorraine/Commissione,
T-73/04, Racc. pag. II-2661
, punto 71).
Inoltre, secondo una giurisprudenza costante, può far valere il principio della tutela del legittimo affidamento qualsiasi soggetto nel quale un’istituzione dell’Unione abbia ingenerato fondate aspettative a causa delle precise assicurazioni che la stessa gli avrebbe fornito [sentenze della Corte dell’11 marzo 1987, Van den Bergh en Jurgens e Van Dijk Food Products (Lopik)/CEE,
265/85, Racc. pag. 1155
, punto 44, e del 16 dicembre 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Commissione,
C-537/08 P, Racc. pag. I-12917
, punto 63].
Nella fattispecie, in primo luogo, occorre respingere l’argomento della ricorrente secondo il quale il divieto imposto alla Commissione di rendere pubbliche, in ogni caso, informazioni contenute in richieste di trattamento favorevole o in dichiarazioni formulate in forza del programma di trattamento favorevole risulterebbe dalla comunicazione sulla cooperazione del 2002, o da quella del 2006.
È vero che dai paragrafi 32 e 33 della comunicazione sulla cooperazione del 2002 emerge che «[q]ualsiasi dichiarazione scritta fatta alla Commissione [a tale titolo] non può essere divulgata né utilizzata a fini diversi dall’applicazione dell’articolo 81 [CE]» e che «[l]a Commissione ritiene che in generale la divulgazione, in qualsiasi momento, di documenti ricevuti nel quadro [di una richiesta di trattamento favorevole] arrechi pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive e di indagine ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1049/2001». È altresì vero che la Commissione, nella sua comunicazione sulla cooperazione del 2006, la cui adozione è successiva al periodo in cui la ricorrente ha collaborato all’indagine sfociata nella decisione sul perossido di idrogeno e perborato, ha precisato, da un lato, che le iniziative assunte da talune imprese di metterle spontaneamente a disposizione la conoscenza che esse avevano di un cartello e rivelarle il ruolo che esse avevano svolto in tale cartello «non [andavano] scoraggiate con ordini di esibizione delle prove documentali nell’ambito di procedimenti giudiziari in sede civile» (paragrafo 6) e, dall’altro, che «[a]lle altre parti, quali i ricorrenti, non [era] accordato l’accesso alle dichiarazioni ufficiali» rese nell’ambito del programma di trattamento favorevole (paragrafo 33).
Tuttavia, come sottolinea correttamente la Commissione, questi diversi impegni riguardano soltanto la divulgazione dei documenti che le vengono presentati spontaneamente dalle imprese che intendono beneficiare del programma di trattamento favorevole, nonché la divulgazione delle dichiarazioni formulate dalle medesime imprese a tale titolo. Del resto, la decisione della Commissione, alla quale quest’ultima fa riferimento nelle sue memorie, di negare all’EnBW Energie Baden‑Württemberg AG l’accesso a tutti i documenti contenuti nel fascicolo amministrativo concernente il procedimento nel caso COMP/F/38.899 – Apparecchiature di comando con isolamento in gas va intesa, in particolare, alla luce di tali impegni.
Detti impegni chiariscono inoltre il motivo sotteso alla decisione della Commissione di eliminare, nella versione non riservata, più dettagliata, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, di cui è prevista la pubblicazione, tutte le informazioni che possano consentire di individuare direttamente o indirettamente la fonte delle informazioni che le sono state comunicate dalla ricorrente al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole.
In secondo luogo, occorre rilevare che la distinzione riprodotta supra ai punti da 136 a 139 non è contraddetta dalle dichiarazioni o dalle prese di posizione della Commissione alle quali fa riferimento la ricorrente.
Pertanto, per quanto riguarda, anzitutto, il passaggio della lettera inviata dal direttore generale della DG COMP a un magistrato degli Stati Uniti d’America, ripreso nell’articolo di stampa del 22 dicembre 2011, prodotto dalla ricorrente, tale passaggio non ha potuto ingenerare in quest’ultima il legittimo affidamento che la stessa fa valere. Infatti, secondo tale passaggio, il direttore generale della DG COMP ha sostenuto che la divulgazione, nell’ambito di un procedimento pendente dinanzi a un giudice degli Stati Uniti d’America, della versione riservata di una decisione con la quale la Commissione aveva constatato un’infrazione all’articolo 81 CE avrebbe leso gli interessi pubblici dell’Unione e pregiudicato in modo significativo la sua capacità di individuare e di reprimere le intese. Orbene, è pacifico che tale versione riservata, a differenza della versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato di cui è prevista la pubblicazione nella fattispecie, contenga in particolare indicazioni relative alla fonte delle informazioni spontaneamente comunicate da alcune imprese alla Commissione, al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole, e che tale versione può quindi riportare dichiarazioni autoincriminanti formulate da tali imprese. Siffatta versione riservata può inoltre contenere i nomi di dipendenti delle imprese la cui partecipazione all’infrazione è stata riconosciuta.
In tali circostanze, dal passaggio della lettera del direttore generale della DG COMP al quale si riferisce la ricorrente, citato nell’articolo di stampa menzionato al punto precedente, non si può desumere una politica della Commissione che garantisce la riservatezza di qualsiasi informazione spontaneamente comunicata da un’impresa che richieda il beneficio del programma di trattamento favorevole, in particolare nell’ambito della pubblicazione delle decisioni adottate dalla Commissione sul fondamento dell’articolo 23 del regolamento n. 1/2003.
Il ragionamento esposto supra ai punti 141 e 142 si applica altresì, per analogia, alla lettera relativa a un procedimento arbitrale pendente negli Stati Uniti, inviata dalla DG COMP a uno studio legale l’11 febbraio 2014 e prodotto dalla ricorrente il giorno dell’udienza. Infatti, senza che sia necessario pronunciarsi sulla ricevibilità di tale documento, contestata dalla Commissione, è giocoforza constatare che il medesimo, al pari della lettera alla quale è stato fatto riferimento supra al punto 141, riflette l’opposizione della Commissione alla sola divulgazione della versione riservata di una decisione con la quale essa ha constatato un’infrazione al diritto dell’Unione in materia di intese e ha sanzionato più imprese a tale titolo. Inoltre e in ogni caso, il Tribunale rileva che detta lettera, datata 14 febbraio 2014, è irrilevante al fine di valutare se la decisione impugnata, adottata nel maggio 2012, comporti il venir meno del legittimo affidamento della ricorrente.
Per quanto riguarda inoltre le osservazioni presentate dalla Commissione in qualità di amicus curiae dinanzi alla High Court of Justice (England & Wales) [Corte suprema (Inghilterra e Galles), Regno Unito] nel novembre 2011, prodotte nell’ambito di una misura di organizzazione del procedimento, neanch’esse hanno potuto far sorgere aspettative nella ricorrente nel senso che la Commissione non avrebbe pubblicato una versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato più dettagliata di quella pubblicata nel 2007.
Infatti, in tali osservazioni, la Commissione si è opposta unicamente alla divulgazione a terzi, da un lato, della versione riservata di una decisione con la quale essa aveva constatato un’infrazione al diritto dell’Unione in materia di concorrenza e, dall’altro, di documenti che le erano stati trasmessi spontaneamente da imprese nell’ambito dell’indagine sfociata nell’adozione di detta decisione, al fine di beneficiare del suo programma di trattamento favorevole, nonché di dichiarazioni formulate a titolo di trattamento favorevole nel corso di tale indagine. Pertanto, poiché tali osservazioni riguardano la divulgazione della versione riservata di una decisione che constata un’infrazione al diritto dell’Unione in materia di concorrenza, il ragionamento esposto supra ai punti 141 e 142 è applicabile mutatis mutandis. Quanto all’opposizione manifestata dalla Commissione alla divulgazione a terzi di documenti e di dichiarazioni che le sono stati presentati spontaneamente da imprese al fine di beneficiare del suo programma di trattamento favorevole, non è possibile dedurne l’esistenza di una politica della Commissione che riservi in generale, un trattamento riservato a tutte le informazioni relative a un’infrazione al diritto dell’Unione in materia di concorrenza, comunicate da un’impresa che richieda il beneficio del programma di trattamento favorevole.
In ogni caso, occorre rilevare che, ai considerando 20, 21 e 23 delle osservazioni in questione, la Commissione ha sostenuto in particolare il suo punto di vista secondo il quale sarebbe stato sproporzionato divulgare a terzi la versione riservata della decisione considerata per il fatto che detta versione conteneva solo poche informazioni supplementari relative al funzionamento, nel Regno Unito, dell’intesa oggetto di tale decisione, rispetto alla versione non riservata di detta decisione accessibile al pubblico. La Commissione ha ritenuto, in questo caso particolare, che la divulgazione della versione riservata della decisione in questione non fosse giustificata, tenuto conto dell’interesse assai limitato che tale divulgazione avrebbe rappresentato per la presunta vittima di detta intesa, la quale intendeva ottenere, dinanzi ai giudici del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord, il risarcimento del danno che essa sosteneva di aver subito.
Per contro, la presente controversia riguarda la pubblicazione, da parte della Commissione, di una versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato contenente numerose informazioni dettagliate sul funzionamento dell’intesa sanzionata nella suddetta decisione, che non figuravano nella versione di quest’ultima pubblicata sul sito Internet della DG COMP nel 2007. Come è stato sottolineato supra al punto 103, siffatta pubblicazione sarebbe tale, prima facie, da consentire a terzi, che si reputino lesi da detta intesa, di provare più agevolmente la responsabilità civile della ricorrente e di altre imprese che vi abbiano preso parte, nonché, eventualmente, la portata di tale responsabilità. Ne consegue che il punto di vista espresso dalla Commissione nelle osservazioni citate supra al punto 144 riguardava una situazione talmente diversa da quella che contraddistingue la presente causa che dette osservazioni non hanno potuto far sorgere, in nessun caso, nella ricorrente la legittima aspettativa da essa invocata.
Inoltre, non può essere accolto neppure l’argomento relativo alla tesi propugnata dalla Commissione nell’ambito di procedimenti civili avviati negli Stati Uniti, secondo la quale imprese che collaborano spontaneamente con essa rivelando l’esistenza di intese non possono essere collocate, nell’ambito di tali azioni, in una posizione meno favorevole rispetto ad altri partecipanti alle intese che non abbiano dato prova di un tale spirito di collaborazione,.
A tal proposito, anzitutto, poiché l’interesse di un’impresa alla quale la Commissione abbia inflitto un’ammenda per violazione del diritto della concorrenza a che i dettagli del comportamento illecito contestatole non siano divulgati al pubblico non merita, in via di principio, alcuna particolare tutela (v. supra, punto 107), la ricorrente non può chiedere siffatta tutela adducendo come pretesto che essa deve beneficiare di una posizione speciale dinanzi al giudice nazionale rispetto alla posizione delle imprese che non abbiano dato prova del medesimo grado di collaborazione con la Commissione. Inoltre, dato che la decisione pubblicata riporta i fatti su cui si fonda la responsabilità di ciascuno dei suoi destinatari per violazione dell’articolo 101 TFUE, la ricorrente non è svantaggiata, al riguardo, rispetto agli altri partecipanti all’infrazione. Infine, occorre ricordare che la collaborazione della ricorrente con la Commissione nei termini descritti supra al punto 2 ha dato luogo a una totale immunità dalle ammende, il che costituisce la normale conseguenza secondo la comunicazione sulla cooperazione del 2002. In ogni caso, la ricorrente non ha fornito alcun elemento atto a dimostrare che la pubblicazione delle informazioni per le quali essa chiede, nella fattispecie, il trattamento riservato, relative al funzionamento dell’intesa nel suo insieme, la porrebbe in una posizione di svantaggio rispetto ad altre imprese destinatarie della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, nell’ambito di azioni risarcitorie. Ne consegue che non sussiste alcuna contraddizione tra questa presa di posizione, riprodotta peraltro nelle osservazioni presentate dinanzi alla High Court of Justice nel novembre 2011, menzionate supra al punto 144, e la tesi propugnata dalla Commissione nella presente causa.
Quanto ai riferimenti fatti dalla ricorrente alla tesi propugnata dalla Commissione nella causa che ha dato luogo alla sentenza del Tribunale del 22 maggio 2012, EnBW Energie Baden‑Württemberg/Commissione (T‑344/08), e alla sentenza della Corte Commissione/EnBW Energie Baden‑Württemberg, citata supra al punto 92, essi non rilevano nella fattispecie in quanto, come sottolinea correttamente la Commissione, in tale causa era in discussione una decisione recante rigetto di una domanda di accesso a tutti i documenti contenuti in un fascicolo della Commissione relativo a un’infrazione al diritto della concorrenza. Ne deriva che la tesi propugnata dalla Commissione in tale ambito non ha potuto far sorgere nella ricorrente la legittima aspettativa che la Commissione si sarebbe astenuta dal portare a conoscenza del pubblico qualsiasi informazione che essa le aveva spontaneamente comunicato nel corso dell’indagine al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole.
Infine, in terzo luogo, occorre esaminare l’argomento della ricorrente secondo il quale il venir meno del legittimo affidamento avrebbe altresì origine nella prassi precedente della Commissione consistita nel non divulgare le informazioni che le erano state comunicate spontaneamente da imprese sulla base di richieste di trattamento favorevole e di cui le stesse imprese avevano richiesto il trattamento riservato. Tale prassi sarebbe illustrata dalla versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato pubblicata nel 2007, la quale tiene ampiamente conto delle richieste di trattamento riservato presentate dalla ricorrente e, a differenza di altre versioni pubblicate di decisioni che sanzionano infrazioni al diritto dell’Unione in materia di concorrenza, non è stata qualificata come provvisoria dalla Commissione.
Al riguardo, occorre rilevare che, anche supponendo che siffatta prassi sia consolidata, la medesima non avrebbe potuto ingenerare nella ricorrente un legittimo affidamento nel fatto che la Commissione non l’avrebbe in futuro modificata.
Infatti, sebbene l’osservanza del principio del legittimo affidamento rientri fra i principi fondamentali del diritto dell’Unione, gli operatori economici non possono riporre un legittimo affidamento nella conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni dell’Unione (sentenza della Corte del 15 luglio 1982, Edeka,
245/81, Racc. pag. 2745
, punto 27; v. sentenza del Tribunale dell’8 settembre 2010, Deltafina/Commissione,
T-29/05, Racc. pag. II-4077
, punto 426 e giurisprudenza ivi citata).
Nella fattispecie, dall’esame del terzo motivo sopra esposto emerge che le informazioni alla cui pubblicazione si oppone la ricorrente, tenuto conto degli argomenti presentati dalla stessa nel corso del procedimento amministrativo e nell’ambito del presente procedimento giurisdizionale, non possono essere considerate, per loro natura, riservate.
Orbene, la Commissione dispone di un ampio potere discrezionale per decidere se pubblicare o meno siffatte informazioni. Infatti, tenuto conto dei principi richiamati supra ai punti 89 e 90, l’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 deve essere interpretato nel senso che esso limita l’obbligo di pubblicazione, gravante sulla Commissione, unicamente all’indicazione delle parti interessate e del contenuto essenziale delle decisioni cui viene fatto riferimento al primo paragrafo di tale disposizione, per facilitare il compito della Commissione di informare il pubblico in merito all’esistenza e al contenuto di queste ultime, considerati in particolare i vincoli linguistici connessi a una pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. Tale disposizione non limita invece la facoltà della Commissione, qualora essa lo ritenga opportuno e qualora le sue risorse lo consentano, di pubblicare il testo integrale o, quantomeno, una versione assai dettagliata delle sue decisioni, fatta salva la protezione dei segreti commerciali e delle altre informazioni riservate (v., per analogia, sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 76).
Sebbene la Commissione sia dunque soggetta ad un obbligo generale di pubblicare soltanto versioni non riservate delle sue decisioni, non è necessario, per rispettare tale obbligo, interpretare l’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, nel senso che esso accorda un diritto specifico ai destinatari delle decisioni adottate ai sensi degli articoli da 7 a 10 e degli articoli 23 e 24 di detto regolamento, consentendo loro di opporsi alla pubblicazione da parte della Commissione nella Gazzetta ufficiale e, eventualmente, sul sito Internet di tale istituzione, delle informazioni che, per quanto non riservate, non sono essenziali per la comprensione del dispositivo di tali decisioni (v., per analogia, sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 77). Pertanto, l’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003 non ha lo scopo di limitare la libertà della Commissione di pubblicare spontaneamente una versione della sua decisione più completa rispetto al minimo necessario e di includervi anche informazioni la cui pubblicazione non è richiesta, nei limiti in cui la loro divulgazione non sia incompatibile con la protezione del segreto professionale (sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 79).
Risulta quindi da tale potere discrezionale che, conformemente alla giurisprudenza richiamata supra al punto 153, anche supponendo consolidata la prassi amministrativa precedente alla quale essa fa riferimento, la ricorrente non poteva maturare un legittimo affidamento nella sua conservazione.
Tale conclusione s’impone tanto più nella fattispecie in quanto la pubblicazione di informazioni dettagliate su un’infrazione al diritto dell’Unione in materia di intese è tale da agevolare la prova della responsabilità civile delle imprese responsabili di siffatta infrazione e, in tal modo, da rafforzare l’applicazione di detto diritto nella sfera privata. Si deve altresì tener conto, al riguardo, del fatto che la Commissione, al paragrafo 31 della sua comunicazione sulla cooperazione del 2002 e al paragrafo 39 della sua comunicazione sulla cooperazione del 2006, ha sottolineato che «[l]a concessione dell’immunità da un’ammenda o della riduzione del suo importo non sottrae[va] l’impresa alle conseguenze sul piano del diritto civile derivanti dalla sua partecipazione ad un’infrazione dell’articolo 81 [CE]».
Non può essere accolto neppure l’argomento della ricorrente secondo il quale il suo legittimo affidamento nel fatto che la Commissione non avrebbe divulgato le informazioni comunicate spontaneamente nel corso dell’indagine ha origine nella pubblicazione di una prima versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato nel 2007, che teneva conto delle richieste di riservatezza dalla stessa presentate.
È vero che la Commissione non ha espressamente qualificato questa prima versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, pubblicata nel 2007, come provvisoria.
Tuttavia, occorre ricordare che, all’epoca, il Tribunale aveva già interpretato l’articolo 21, paragrafo 2, del regolamento n. 17, che corrisponde, in sostanza, all’articolo 30, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, nel senso che tale disposizione non aveva lo scopo di limitare la libertà della Commissione di pubblicare spontaneamente una versione della sua decisione più completa rispetto al minimo necessario e di includervi anche informazioni la cui pubblicazione non è richiesta, nei limiti in cui la loro divulgazione non fosse incompatibile con la protezione del segreto professionale (sentenza Bank Austria Creditanstalt/Commissione, cit. supra al punto 33, punto 79). In tale contesto, occorre considerare che la sola circostanza che la Commissione abbia pubblicato una prima versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato nel 2007 e non l’abbia qualificata come provvisoria non ha potuto fornire alla ricorrente alcuna assicurazione precisa che successivamente non sarebbe stata pubblicata una nuova versione non riservata, più dettagliata, di detta decisione, ai sensi della giurisprudenza richiamata supra al punto 135.
Inoltre, le richieste di riservatezza presentate dalla ricorrente nel luglio 2006 erano motivate, in particolare, dalla circostanza che la versione riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato rivelava, a suo avviso, un numero rilevante di dati sensibili di natura commerciale che la riguardavano. Orbene, al momento della pubblicazione della prima versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, esisteva già una giurisprudenza costante secondo la quale non sono né segrete né riservate le informazioni che sono state tali, ma che risalgono a cinque anni addietro o più e pertanto devono essere considerate storiche, salvo che, in via eccezionale, l’impresa interessata dimostri che, malgrado siano datate, tali informazioni costituiscono ancora elementi essenziali della sua posizione commerciale o di quella di un terzo (v. la giurisprudenza citata supra al punto 84). Di conseguenza, la ricorrente era in grado di comprendere, sin da allora, che, in via di principio, la natura eventualmente riservata di tali informazioni non poteva essere garantita all’infinito.
Dato che la ricorrente non ha fornito, peraltro, alcun elemento atto a dimostrare che la Commissione si sarebbe specificamente impegnata nei suoi confronti a non pubblicare una versione non riservata della decisione sul perossido di idrogeno e perborato contenente un maggior numero di informazioni rispetto a quella pubblicata sul sito Internet della DG COMP nel settembre 2007, essa non può fondarsi su quest’unica pubblicazione per dedurne un legittimo affidamento in tal senso.
Infine, le censure relative alla violazione dei principi della certezza del diritto e della parità di trattamento devono essere anch’esse respinte, in quanto il ragionamento svolto dalla ricorrente a sostegno di tali censure si confonde, in sostanza, con quello relativo alla violazione del principio del legittimo affidamento.
Ne consegue che il quarto motivo è infondato e deve essere pertanto respinto.
Sul quinto motivo, riguardante la violazione del principio di finalità sancito dall’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003 nonché la violazione del paragrafo 48 della comunicazione sull’accesso al fascicolo
La ricorrente sostiene che la decisione impugnata, nei limiti in cui implichi la pubblicazione di dichiarazioni e di documenti provenienti da candidati al trattamento favorevole, viola il principio di finalità sancito dall’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003. Conformemente a tale disposizione, le informazioni ottenute nell’ambito di procedimenti svolti ai sensi degli articoli da 17 a 22 del regolamento n. 1/2003 potrebbero essere utilizzate soltanto per lo scopo per il quale sono state assunte. Orbene, la divulgazione di informazioni provenienti dal fascicolo della Commissione mediante la pubblicazione di una versione non riservata, più completa, della decisione sul perossido di idrogeno e perborato, adottata diversi anni fa, sarebbe estranea agli obiettivi per i quali dette informazioni sono state acquisite. Tale conclusione sarebbe confermata da paragrafo 48 della comunicazione sull’accesso al fascicolo, da cui risulta che siffatto accesso è accordato solo a condizione che le informazioni così ottenute siano utilizzate soltanto ai fini dei procedimenti giudiziari o amministrativi previsti per l’applicazione delle regole dell’Unione in materia di concorrenza, sulle quali verte il procedimento amministrativo in questione.
La Commissione contesta tali argomenti.
Al riguardo, occorre anzitutto rilevare che non si può concordare con la ricorrente quando intende fondare la sua critica della decisione impugnata, nell’ambito del presente motivo, sul paragrafo 48 della comunicazione sull’accesso al fascicolo.
Infatti, come rileva correttamente la Commissione, dal dettato del paragrafo 48 della comunicazione sull’accesso al fascicolo risulta che il divieto da questo sancito, riguardo all’utilizzo di documenti contenuti nel fascicolo d’indagine a fini diversi dai procedimenti giudiziari o amministrativi previsti per l’applicazione delle regole dell’Unione in materia di concorrenza, sulle quali verte il procedimento amministrativo in questione, è rivolto alle persone, imprese o associazioni di imprese alle quali la Commissione ha inviato una comunicazione degli addebiti e che beneficiano dell’accesso a detto fascicolo, ai sensi del paragrafo 3, della comunicazione sull’accesso al fascicolo. Detto paragrafo 48 non ha quindi lo scopo di disciplinare l’utilizzo, da parte della Commissione, di dichiarazioni o documenti raccolti nell’ambito di un’indagine relativa a un’infrazione all’articolo 81 CE.
Inoltre, per quanto riguarda la censura relativa alla violazione del principio di finalità sancito all’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, occorre ricordare che, ai termini di tale disposizione, le informazioni raccolte ai sensi degli articoli da 17 a 22 di detto regolamento possono essere utilizzate soltanto per lo scopo per il quale sono state assunte, e fatto salvo il disposto degli articoli 12 e 15, relativi allo scambio di informazioni con le autorità degli Stati membri garanti della concorrenza e alla cooperazione tra la Commissione e i giudici degli Stati membri.
Tale censura non può essere tuttavia accolta, senza che sia necessario pronunciarsi sulla questione, discussa dalle parti, se le informazioni spontaneamente comunicate alla Commissione nel corso di un’indagine rientrino nell’ambito di applicazione di detta disposizione, nonostante il fatto che gli articoli da 17 a 22 del regolamento n. 1/2003 siano finalizzati a disciplinare i poteri d’indagine della Commissione.
Infatti, la pubblicazione delle decisioni adottate dalla Commissione in applicazione dell’articolo 23 del regolamento n. 1/2003 costituisce in via di principio, come attesta l’articolo 30 di detto regolamento, l’ultima fase del procedimento amministrativo con il quale la Commissione constata e reprime la infrazioni all’articolo 81 CE.
Ne consegue che, fatta salva la tutela da accordare alle informazioni riservate contenute nei fascicoli d’indagine della Commissione, la pubblicazione da parte di quest’ultima di una versione non riservata di siffatte decisioni, contenente informazioni che le sono state comunicate spontaneamente da imprese al fine di beneficiare del programma di trattamento favorevole, non può essere qualificata come estranea al motivo per il quale dette informazioni sono state assunte.
Tale constatazione consente, del resto, di distinguere la presente causa da quella che ha dato luogo alla sentenza citata supra al punto 121, Asociación Española de Banca Privada e a., richiamata dalla ricorrente. Infatti, senza che sia necessario ricordare le differenze sussistenti tra l’articolo 20, paragrafo 1, del regolamento n. 17 e l’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, che lo sostituisce, è sufficiente constatare che tale sentenza riguardava l’utilizzo, da parte delle autorità nazionali, come mezzi di prova, di informazioni che la Commissione aveva raccolto da imprese e che non erano state menzionate in una sua decisione che sanzionava un’infrazione al diritto della concorrenza, pubblicata alle condizioni di cui all’articolo 21 del regolamento n. 17. La Corte ha allora dichiarato che siffatto utilizzo era vietato, in quanto estraneo al motivo per il quale tali informazioni erano state acquisite (sentenza Asociación Española de Banca Privada e a., cit. supra al punto 121, punti da 35 a 38 e da 47 a 54).
Pertanto, il quinto motivo è infondato e deve essere respinto, al pari del ricorso nel suo insieme.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la ricorrente, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Evonik Degussa GmbH è condannata alle spese ivi comprese quelle relative al procedimento sommario.

Papasavvas
Forwood
Bieliūnas
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 28 gennaio 2015.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.