CELEX: 62011FJ0046
Funzione pubblica
Molestie psicologiche
Nozione di molestie
Domanda di assistenza
Indagine amministrativa vertente su pretesi fatti configuranti molestie psicologiche
Decisione di chiudere l’indagine amministrativa senza seguito
Termine ragionevole per porre fine ad un’indagine amministrativa
Obbligo di motivare la decisione che chiude l’indagine amministrativa
Portata

Con atto introduttivo pervenuto in cancelleria del Tribunale il 14 aprile 2011, la ricorrente ha proposto il presente ricorso diretto, da una parte, all’annullamento della decisione della Commissione europea di archiviare senza seguito la sua domanda di assistenza e, dall’altra, alla condanna della Commissione a risarcire il preteso danno subito.
Contesto normativo
L’articolo 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea recita:
«1.   Ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell’Unione.
2.   Tale diritto comprende in particolare:
(…)
c)
l’obbligo per l’amministrazione di motivare le proprie decisioni.
(…)».
L’articolo 1 quinquies, paragrafo 1, dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «Statuto») è così formulato:
«Nell’applicazione del presente statuto è proibita ogni discriminazione fondata, in particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle, le origini etniche o sociali, le caratteristiche genetiche, la lingua, la religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, l’appartenenza a una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, gli handicap, l’età o l’orientamento sessuale.
(…)».
L’articolo 12 bis, paragrafo 3, dello Statuto recita:
«Per “molestia psicologica” si intende ogni condotta inopportuna che si manifesti in maniera durevole, ripetitiva o sistematica attraverso comportamenti, parole, scritti, gesti e atti intenzionali che ledono la personalità, la dignità o l’integrità fisica o psichica di una persona».
Ai sensi dell’articolo 24 dello Statuto:
«L’Unione assiste il funzionario, in particolare nei procedimenti a carico di autori di minacce, oltraggi, ingiurie, diffamazioni, attentati contro la persona e i beni di cui l’agente o i suoi familiari siano oggetto, a motivo della sua qualità e delle sue funzioni.
Esse risarciscono solidalmente il funzionario dei danni subiti in conseguenza di tali fatti, sempreché egli, intenzionalmente o per negligenza grave, non li abbia causati e non ne abbia potuto ottenere il risarcimento dal responsabile».
L’articolo 25, secondo comma, dello Statuto stabilisce:
«Ogni decisione individuale presa in applicazione del presente statuto, deve essere immediatamente comunicata per iscritto al funzionario interessato; quelle prese a suo carico devono essere motivate».
Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, dell’allegato IX dello Statuto riguardante il procedimento disciplinare:
«L’autorità che ha il potere di nomina informa l’interessato circa la chiusura dell’indagine e gli trasmette le conclusioni della relazione d’indagine e, su richiesta, tutti i documenti in rapporto diretto con le asserzioni formulate nei suoi confronti, su riserva della protezione degli interessi legittimi di terzi».
Fatti
La ricorrente, entrata in servizio presso la Commissione nel 1977, è stata assegnata, a partire dal 1
o
luglio 1991, alla direzione generale (DG) «IX “Personale e amministrazione”», divenuta poi la DG «Risorse umane e sicurezza» (in prosieguo: la «DG del personale»).
Nel 2003 la ricorrente ha presentato la sua candidatura al posto di direttore della direzione B «Statuto: politica, gestione e consulenza» della DG del personale (in prosieguo: la «direzione B»), nonché al posto di direttore della direzione C «Politica sociale, personale Lussemburgo, sanità, igiene» della stessa direzione generale (in prosieguo: la «direzione C»). In entrambi i casi, la ricorrente è stata iscritta nell’elenco ristretto ma la scelta dell’amministrazione è ricaduta su altri candidati, il sig. A per la direzione B e la sig.ra B per la direzione C.
A seguito dei ricorsi proposti dalla ricorrente contro le nomine del sig. A e della sig.ra B, queste ultime sono state annullate con due sentenze del Tribunale di primo grado del 4 luglio 2006 (Tzirani/Commissione, T‑45/04 e Tzirani/Commissione, T‑88/04). In seguito, la ricorrente ha contestato dinanzi al Tribunale l’esecuzione della sentenza T‑45/04 con un ricorso che ha dato luogo alla sentenza del Tribunale del 22 ottobre 2008, Tzirani/Commissione (F‑46/07), con la quale il Tribunale ha annullato la nuova decisione di nomina del sig. A al posto di direttore della direzione B e ha condannato la Commissione a versare alla ricorrente un risarcimento danni.
Il 1
o
gennaio 2003 la ricorrente è stata assegnata all’Ufficio «Gestione e liquidazione dei diritti individuali» (PMO) in qualità di capo unità. Il 1
o
ottobre 2004, la sig.ra C è stata nominata direttore facente funzione del PMO, e, a partire dal 16 febbraio 2005, essa è stata nominata direttore del PMO.
In messaggi di posta elettronica del 25 maggio 2005 e del 17 febbraio 2006 inviati al suo superiore gerarchico la sig.ra C, la ricorrente ha formulato censure nei suoi confronti considerando che il suo comportamento poteva configurare molestie psicologiche.
Il 5 dicembre 2007 la ricorrente ha presentato una domanda di assistenza ai sensi dell’articolo 24 dello Statuto (in prosieguo: la «domanda del 5 dicembre 2007» o la «domanda di assistenza»). Ella sosteneva di essere stata vittima di fatti configuranti molestie psicologiche e chiedeva alla Commissione di avviare un’indagine amministrativa al fine di esaminare tali fatti e di prendere i provvedimenti idonei ad ovviare a tale situazione. Inoltre, la ricorrente esprimeva l’auspicio che la sua domanda di assistenza fosse trattata da un servizio della Commissione diverso dalla DG del personale, in cui ella lavorava.
Con messaggio di posta elettronica del 18 dicembre 2007 il segretario generale della Commissione ha informato la ricorrente che la sua domanda di assistenza sarebbe stata trattata dall’Ufficio di investigazione e di disciplina della Commissione (IDOC).
Il 7 febbraio 2008 la ricorrente è rimasta vittima di un incidente sul posto di lavoro, a seguito del quale ella è stata collocata in congedo di malattia di lunga durata. Nel febbraio 2009, la ricorrente è stata ammessa alla pensione senza aver ripreso le sue funzioni.
Con messaggio di posta elettronica del 6 giugno 2008 indirizzato all’IDOC la ricorrente si è informata sullo stato dell’istruzione della sua domanda di assistenza. Con nota del 9 giugno 2008, la ricorrente è stata informata dal dipendente incaricato di procedere alla conduzione dell’indagine (in prosieguo: l’«inquirente») della decisione del segretario generale della Commissione di avviare un’indagine amministrativa. Nella stessa nota, l’inquirente precisava che egli avrebbe proceduto all’indagine con l’assistenza tecnica dell’IDOC. L’inquirente precisava al riguardo che il segretario generale della Commissione aveva deciso di incaricare di tale indagine una persona esterna all’IDOC, al fine di prevenire qualsiasi conflitto di interessi reale o apparente. Infine, l’inquirente informava la ricorrente che ella sarebbe stata contattata «nei prossimi giorni» per un colloquio, al fine di permetterle di precisare le sue affermazioni.
Con messaggio di posta elettronica del 7 novembre 2008 l’inquirente si è scusato presso la ricorrente del ritardo intervenuto nell’avvio della procedura di indagine.
Il 21 novembre 2008, poi il 5 marzo 2009, la ricorrente ha lamentato di non aver ricevuto alcuna notizia riguardante il suo caso e ha chiesto all’inquirente informazioni sull’avanzamento della sua pratica. Il 6 marzo 2009 l’inquirente si è scusato per il ritardo «nel mettere in atto l’iter convenuto».
L’inquirente ha invitato la ricorrente, il 9 marzo 2009, a testimoniare nell’ambito dell’indagine amministrativa, il che è avvenuto il 19 marzo 2009.
Il 30 giugno 2009 la ricorrente ha chiesto nuovamente per iscritto all’inquirente informazioni sul suo caso e ha sollecitato un secondo incontro al fine di sottoporgli un nuovo elemento di prova. L’indomani, l’inquirente ha inviato un messaggio di posta elettronica alla ricorrente nel quale egli assumeva «personalmente la responsabilità dei tempi lunghi dell’indagine» e riconosceva che «malgrado [i suoi] sforzi» egli non aveva «potuto prendere a carico […] in parallelo al ritmo che [egli] avrebbe voluto» la trattazione del fascicolo d’indagine e le pratiche connesse ai suoi compiti attuali.
L’incontro sollecitato dalla ricorrente è avvenuto il 29 settembre 2009.
L’8 novembre 2009 la ricorrente si è rivolta all’inquirente per chiedere l’accesso ai verbali delle audizioni effettuate nell’ambito dell’indagine amministrativa. Non avendo ricevuto alcuna risposta, ella ha reiterato tale domanda il 25 novembre 2009.
Con messaggio di posta elettronica del 27 novembre 2009, l’inquirente ha respinto la domanda di accesso ai verbali delle audizioni facendo valere la tutela della riservatezza dell’indagine amministrativa e dei dati a carattere personale.
Tra il 1
o
e il 4 dicembre 2009, poi il 22 gennaio 2010, la ricorrente ha passato in rivista, con un membro del personale dell’IDOC, gli allegati acclusi alla sua domanda di assistenza.
Il 14 febbraio 2010 la ricorrente ha inviato un nuovo documento all’inquirente.
Il 19 febbraio 2010 la ricorrente ha presentato presso il Mediatore europeo una denuncia concernente la durata dell’indagine.
Il 23 aprile 2010 l’inquirente ha adottato la relazione finale d’indagine e ha proposto al segretario generale della Commissione di archiviare senza seguito l’indagine avviata in risposta alla domanda di assistenza della ricorrente.
Risulta dagli atti che, nell’ambito delle osservazioni presentate dalla Commissione dinanzi al Mediatore il 15 luglio 2010, la ricorrente è stata informata dell’adozione della relazione finale d’indagine e delle conclusioni dell’inquirente.
Il 10 agosto 2010 la ricorrente ha ricevuto la decisione del segretario generale della Commissione, recante la data del 7 giugno 2010, di archiviare senza seguito la domanda di assistenza (in prosieguo: la «decisione controversa» o la «decisione del 7 giugno 2010»). La decisione controversa non era accompagnata dalla relazione finale d’indagine, sulla quale essa si basava.
Con lettera del 25 agosto 2010, il legale della ricorrente ha contestato alla Commissione il fatto che la decisione del 7 giugno 2010 fosse pervenuta alla ricorrente soltanto due mesi e tre giorni dopo la sua adozione, senza plico raccomandato e senza che alcuna copia le fosse stata inviata, contrariamente a quanto la ricorrente aveva espressamente chiesto nella domanda di assistenza.
Il 7 settembre 2010 la ricorrente ha presentato un reclamo ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto contro la decisione controversa.
Il 15 settembre 2010 la Commissione ha risposto al legale della ricorrente che la decisione del 7 giugno 2010 non le era stata inviata «a seguito di un errore amministrativo» e che la data da prendere in considerazione per il calcolo del termine «per la proposizione di un ricorso» era il 10 agosto 2010.
A seguito di una domanda del legale della ricorrente, con lettera del 14 ottobre 2010, la Commissione ha confermato che il termine «ricorso» utilizzato nella lettera del 15 settembre 2010 dipendeva da un «errore di formulazione», che il reclamo era stato registrato il 7 settembre 2010 e che tale data doveva «essere presa in considerazione per il calcolo del termine di risposta» al reclamo.
Il reclamo è stato respinto con decisione del 20 dicembre 2010, notificata alla ricorrente il 4 gennaio 2011.
Conclusioni delle parti e procedimento
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
—
ingiungere alla Commissione di produrre il fascicolo dell’indagine amministrativa e, in particolare, la relazione finale d’indagine e i relativi documenti nonché i verbali delle audizioni condotte nel corso dell’indagine;
—
annullare la decisione controversa;
—
condannare la Commissione a risarcire il danno morale a concorrenza di EUR 10 000, salvo aumento nel corso del procedimento, nonché il rimborso dell’onere finanziario sostenuto nell’ambito del procedimento precontenzioso;
—
condannare la Commissione a sopportare tutte le spese.
La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
—
respingere in toto il ricorso in quanto infondato;
—
condannare la ricorrente alle spese.
Con lettera della cancelleria del 31 gennaio 2012, il Tribunale ha invitato la Commissione a produrre la relazione finale d’indagine specificando che essa era libera di trasmettere una versione riservata. La Commissione ha depositato detta relazione in cancelleria il 16 febbraio 2012 senza chiederne una trattazione riservata.
Con lettera del 27 marzo 2012, la ricorrente ha precisato al Tribunale che la relazione finale d’indagine trasmessa dalla Commissione non conteneva gli allegati che indicavano le attività d’indagine compiute nonché le audizioni dei testi o delle persone interessate e ha invitato il Tribunale a chiedere alla Commissione di trasmetterglieli. Con lettera del 12 luglio 2012, la cancelleria ha informato le parti della decisione del Tribunale di non accedere a tale domanda.
La proposta di comporre amichevolmente la lite, fatta dal Tribunale alle parti, non ha avuto esito favorevole.
In diritto
A –
Sulla domanda diretta a veder ingiungere alla Commissione di produrre il fascicolo dell’indagine amministrativa
La ricorrente chiede al Tribunale di ingiungere alla Commissione di produrre, a titolo di misure di organizzazione del procedimento, il fascicolo d’indagine amministrativa e, in particolare, la relazione finale d’indagine e i relativi documenti, nonché i verbali delle audizioni condotte nel corso dell’indagine.
Il Tribunale considera che, nel contesto di una denuncia per molestie psicologiche, occorre, salvo circostanze particolari, garantire la riservatezza delle testimonianze raccolte, anche nel corso del procedimento contenzioso, nella misura in cui la prospettiva di un’eventuale revoca di tale riservatezza nella fase contenziosa possa impedire la tenuta di indagini neutre e obiettive che beneficino di una collaborazione senza riserve dei dipendenti chiamati ad essere sentiti come testimoni (sentenza del Tribunale del 12 dicembre 2012, Cerafogli/BCE, F‑43/10, punto 222, che forma oggetto di impugnazione pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T‑114/13 P). Orbene, la ricorrente non ha fornito elementi sufficienti per giustificare, nella fattispecie, una deroga da parte del Tribunale a tale precauzione.
Tenuto conto di quanto precede e del fatto che, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, la Commissione ha prodotto la relazione finale d’indagine, senza i suoi allegati, la quale è stata trasmessa alla ricorrente, poiché il Tribunale si ritiene in ogni caso sufficientemente edotto dalle memorie scambiate e dalle risposte delle parti alle misure di organizzazione del procedimento e ai quesiti posti all’udienza, si deve respingere la domanda summenzionata per quanto riguarda gli allegati alla relazione finale d’indagine.
B –
Sulla domanda diretta all’annullamento della decisione controversa
A sostegno della sua domanda di annullamento della decisione controversa, la ricorrente deduce cinque motivi relativi, rispettivamente, all’errore manifesto di valutazione e all’errore di diritto, alla violazione dell’articolo 1 quinquies dello Statuto, alla violazione dell’obbligo di assistenza, alla violazione del dovere di sollecitudine e del principio di buona amministrazione e, infine, alla violazione dell’obbligo di motivazione.
1.
Sul primo motivo, relativo all’errore manifesto di valutazione e all’errore di diritto
a) Argomenti delle parti
La ricorrente ritiene che la decisione controversa sia viziata da errore manifesto di valutazione in quanto il segretario generale della Commissione agente in qualità di autorità che ha il potere di nomina (in prosieguo: l’«APN») ha considerato che i comportamenti da lei contestati sia alla sua gerarchia sia ai suoi colleghi non erano qualificabili come molestie psicologiche e, di conseguenza, ha archiviato senza seguito la domanda di assistenza. Inoltre, la ricorrente considera che la Commissione ha violato l’articolo 12 bis, paragrafo 3, dello Statuto facendo dipendere l’esistenza di molestie psicologiche dal verificarsi di condizioni non previste da tale disposizione.
Infatti, secondo la ricorrente, ricorrono tutte le condizioni perché sia dimostrata l’esistenza di molestie psicologiche. In primo luogo, ella asserisce che i comportamenti contestati hanno un carattere intenzionale, durevole e ripetitivo. In secondo luogo, ella sostiene di aver subito un notevole deterioramento del suo stato di salute e in particolare di aver sofferto, sin dal 2006, di una depressione collegata alle molestie psicologiche subite. In terzo luogo, ella contesta alla Commissione il fatto di aver concluso, nella decisione recante rigetto del reclamo, che «l’indagine amministrativa condotta a seguito della domanda di assistenza (…) non ha potuto accertare (…) che la [ricorrente] formasse oggetto di un trattamento discriminatorio e umiliante», mentre una siffatta condizione non figura nella definizione di molestie psicologiche prevista dall’articolo 12 bis, paragrafo 3, dello Statuto, che non richiede che sia dimostrato il carattere discriminatorio dei comportamenti qualificati come molestie psicologiche.
Quanto ai fatti, per il periodo compreso tra il 1999 e il 30 settembre 2004, vale a dire prima che la sig.ra C assumesse le funzioni di direttore del PMO, la ricorrente asserisce di aver subito in maniera progressiva un atteggiamento negativo e critiche ingiustificate da parte della sua gerarchia, nonché di taluni dei suoi colleghi, che la vedevano come una potenziale concorrente per posti di responsabilità, mentre le sue prestazioni e il suo comportamento nel servizio non erano cambiati. Tale atteggiamento negativo sarebbe dimostrato da un abbassamento delle sue valutazioni, da una proposta diretta a farle chiedere il pensionamento anticipato senza riduzione dei diritti a pensione (in prosieguo: la «proposta di sfollamento») da lei considerata umiliante, nonché dal fatto che le soluzioni da lei proposte per talune pratiche problematiche erano sistematicamente ignorate. Secondo la ricorrente, tali comportamenti non rivelerebbero solo semplici disaccordi con la sua gerarchia e una parte dei suoi colleghi, ma configurerebbero molestie psicologiche.
Per il periodo compreso tra il 1
o
ottobre 2004, data in cui la sig.ra C ha assunto le sue funzioni alla testa del PMO, e il 5 dicembre 2007, data in cui la ricorrente ha presentato la sua domanda di assistenza, la ricorrente contesta al suo direttore, la sig.ra C, di averla, sistematicamente e ripetutamente, emarginata da gruppi di lavoro e da riunioni su questioni rientranti nella sua competenza, di averle rifiutato l’accesso a informazioni importanti, di aver rifiutato di concederle risorse di personale sufficienti per la realizzazione dei compiti che ella doveva eseguire, e di aver messo in dubbio le sue competenze attraverso messaggi di posta elettronica inviati in copia a parecchi altri funzionari o agenti.
Inoltre, la ricorrente sostiene che la decisione controversa è viziata da errore di diritto in quanto essa esclude l’esistenza di molestie psicologiche perché «l’indagine ha parimenti potuto dimostrare che [la sig.ra C] non ha avuto alcun intento doloso nei [suoi] confronti (...) e che [lo] stile di gestione del personale [della sig.ra C] non [la] riguardava in maniera specifica».
La Commissione chiede innanzitutto al Tribunale di respingere in quanto irricevibile il presente motivo in applicazione dell’articolo 35, paragrafo 1, lettera e), del regolamento di procedura a seguito del fatto che la ricorrente, dopo aver sostenuto nel suo ricorso che ricorrevano le condizioni dell’articolo 12 bis, paragrafo 3, dello Statuto, si sarebbe limitata a rinviare agli allegati del ricorso.
Quanto al merito, la Commissione considera che non ricorreva alcuna delle condizioni necessarie per l’accertamento di molestie psicologiche. Infatti, da un lato, nessuno degli elementi addotti dalla ricorrente potrebbe dimostrare l’esistenza di molestie psicologiche e, dall’altro, la ricorrente non avrebbe dimostrato di aver subito un pregiudizio alla sua integrità psicofisica.
b) Giudizio del Tribunale
In via preliminare, il Tribunale constata che il ricorso espone in maniera sintetica, coerente e comprensibile gli argomenti di fatto e di diritto fatti valere a sostegno del presente motivo e indica con precisione gli elementi di prova a sostegno degli argomenti presentati dalla ricorrente operando rinvii ai vari allegati. Ne consegue che, per quanto riguarda il presente motivo, il ricorso è conforme all’articolo 35, paragrafo 1, lettera e), del regolamento di procedura, di modo che il motivo di irricevibilità fatto valere dalla Commissione dev’essere respinto.
Quanto al merito, il Tribunale ricorda che l’articolo 12 bis, paragrafo 3, dello Statuto non fa assolutamente dell’intento doloso del presunto molestatore un elemento necessario per la qualificazione come molestie psicologiche (sentenze del Tribunale del 9 dicembre 2008, Q/Commissione, F‑52/05, punto 133, non annullata su questo punto dalla sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 12 luglio 2011, Commissione/Q, T‑80/09 P, e del 26 febbraio 2013 Labiri/CESE, F‑124/10, punto 65).
Infatti, l’articolo 12 bis, paragrafo 3, dello Statuto definisce la molestia psicologica come una «condotta inopportuna» che, per essere dimostrata, richiede il soddisfacimento di due condizioni cumulative. La prima condizione è relativa all’esistenza di comportamenti, parole, scritti, gesti o atti che si manifestino «in maniera durevole, ripetitiva o sistematica» e che siano «intenzionali». La seconda condizione, separata dalla prima dal pronome «che», richiede che tali comportamenti, parole, scritti, gesti o atti abbiano l’effetto di «lede[re] la personalità, la dignità o l’integrità fisica o psichica di una persona» (sentenze Q/Commissione, cit., punto 134, e Labiri/CESE, cit., punto 66).
Dal fatto che l’aggettivo «intenzionale» riguarda la prima condizione, e non la seconda, è possibile trarre una duplice conclusione. Da un lato, i comportamenti, le parole, gli scritti, i gesti o atti di cui all’articolo 12 bis, paragrafo 3, dello Statuto, devono essere volontari, il che esclude dalla sfera di applicazione di tale disposizione gli atti che avvengano in maniera casuale. Dall’altro, non è invece necessario che tali comportamenti, parole, scritti, gesti o atti siano stati commessi con l’intenzione di ledere la personalità, la dignità o l’integrità fisica o psichica di una persona. In altre parole, possono configurarsi molestie psicologiche ai sensi dell’articolo 12 bis, paragrafo 3, dello Statuto senza che il molestatore abbia inteso, con i suoi comportamenti, screditare la vittima o deteriorare deliberatamente le sue condizioni di lavoro. Basta semplicemente che i suoi comportamenti, qualora siano stati commessi volontariamente, abbiano comportato oggettivamente siffatte conseguenze (sentenze Q/Commissione, cit., punto 135, e Labiri/CESE, cit., punto 67).
Occorre aggiungere che un’interpretazione contraria dell’articolo 12 bis, paragrafo 3, dello Statuto, avrebbe come risultato quello di privare tale disposizione di ogni effetto utile, data la difficoltà di dimostrare l’intenzione di nuocere dell’autore di molestie psicologiche. Infatti, se esistono casi in cui un’intenzione del genere si deduce naturalmente dai comportamenti del loro autore, occorre rilevare che simili casi sono rari e che, nella maggior parte delle situazioni, il presunto molestatore si guarda da ogni comportamento che possa lasciar supporre il suo intento di screditare la vittima o di deteriorare le condizioni di lavoro di quest’ultima (sentenze Q/Commissione, cit., punto 136, e Labiri/CESE, cit., punto 68).
Nella sua sentenza del 16 maggio 2012, Skareby/Commissione (F‑42/10), il Tribunale ha precisato che la qualificazione come molestia psicologica è subordinata alla condizione che quest’ultima presenti una realtà oggettiva sufficiente, nel senso che un osservatore imparziale e ragionevole, dotato di normale sensibilità e posto nelle stesse condizioni, la considererebbe eccessiva e censurabile (sentenza Skareby/Commissione, cit., punto 65).
Nella fattispecie, si deve innanzitutto esaminare se l’APN, incaricata di statuire sul reclamo, abbia commesso un errore di diritto escludendo, nella decisione recante rigetto del reclamo, l’esistenza di molestie psicologiche poiché la ricorrente non avrebbe formato oggetto di un trattamento discriminatorio. Al riguardo, il Tribunale ricorda che, secondo la giurisprudenza, anche se una decisione esplicita recante rigetto di un reclamo ha apportato precisazioni importanti in ordine alla motivazione adottata dall’amministrazione nella decisione iniziale, l’individuazione concreta della motivazione dell’amministrazione deve risultare da una lettura congiunta di tali due decisioni (sentenza Skareby/Commissione, cit., punto 53, e giurisprudenza ivi citata).
Ciò precisato, risulta dalla decisione recante rigetto del reclamo che la Commissione non ha fatto dell’esistenza di una discriminazione una condizione da cui dipenda il riconoscimento di molestie. Infatti, in risposta alle varie censure della ricorrente, l’APN, incaricata di statuire sul reclamo, si è limitata a rilevare che risulta dalla relazione finale d’indagine che, da una parte, la sig.ra C non riservava alla ricorrente i comportamenti che quest’ultima le contesta, ma che tale modo di procedere corrispondeva al suo stile generale di direzione del personale e, dall’altra, che la ricorrente era la sola a percepire tali comportamenti come molestie psicologiche e che il semplice fatto che ella non fosse d’accordo con questo stile di direzione del personale non era sufficiente per poterlo qualificare come configurante molestie psicologiche.
Si deve dunque respingere la presente censura, concernente l’esistenza di un errore di diritto, in quanto infondata.
Successivamente, si deve esaminare se, alla luce dei principi sopra ricordati, la Commissione abbia commesso un errore manifesto di valutazione decidendo che i comportamenti lamentati dalla ricorrente non configurano molestie psicologiche. A tal fine, il Tribunale considera necessario trattare separatamente le censure che la ricorrente formula per il periodo compreso tra il 1999 e il 30 settembre 2004 (in prosieguo: il «primo periodo») e quelle riguardanti il periodo successivo al 30 settembre 2004 (in prosieguo: il «secondo periodo»).
Sulle censure relative al primo periodo
In primo luogo, la ricorrente sostiene che le voci negative che sarebbero circolate sulle sue presunte debolezze nella conduzione del personale avrebbero avuto l’effetto di comportare un abbassamento delle sue valutazioni nei suoi rapporti informativi per gli anni dal 1999 al 2002 rispetto alle sue valutazioni precedenti e valutazioni inferiori rispetto alle valutazioni di altri colleghi. Essa lamenta inoltre il fatto che i prospetti comparativi dei punteggi attribuiti ai capi unità siano stati diffusi in occasione di riunioni di direzione del personale. Secondo la ricorrente, tenuto conto del fatto che nei detti prospetti ella appariva come il capo unità meno efficiente, una siffatta diffusione mirava a marginalizzarla e ad isolarla.
Per quanto riguarda i rapporti informativi della ricorrente, il Tribunale ricorda che, secondo una giurisprudenza costante, punteggi e valutazioni, anche negativi, contenuti in un rapporto informativo non possono essere considerati, in quanto tali, come indici del fatto che il rapporto sia stato redatto per scopi di molestia psicologica (sentenza del Tribunale del 2 dicembre 2008, K/Parlamento, F‑15/07, punto 39).
Nella fattispecie, la ricorrente non adduce alcun argomento per dimostrare che la qualità delle sue prestazioni sia stata ingiustamente valutata e, del resto, non risulta dal fascicolo che ella abbia presentato reclami contro i rapporti informativi controversi. Per giunta, il semplice fatto che la ricorrente abbia avuto valutazioni inferiori a quelle di taluni suoi colleghi, anche se fosse accertato, non potrebbe essere considerato come indizio di molestie psicologiche.
Inoltre, per quanto riguarda più in particolare il rapporto informativo per il periodo dal 1
o
luglio 1999 al 30 giugno 2001, esso contiene una valutazione «eccezionale» e nove valutazioni «superiore» e non è pertanto inferiore al rapporto informativo relativo al periodo precedente che conteneva nove valutazioni «superiore» e una valutazione «normale», di modo che l’argomento della ricorrente fondato su un abbassamento della sua valutazione è carente in fatto. Per quanto riguarda il rapporto informativo per il periodo dal 1
o
luglio 2001 al 31 dicembre 2002, il semplice fatto che la ricorrente abbia ottenuto 13 punti di merito su un totale di 20 non può di per sé essere un indizio di molestie, tenuto conto del fatto che il numero di punti di merito ricevuti dalla ricorrente negli anni successivi è costantemente aumentato. Così la ricorrente ha ottenuto 14,5 punti di merito nel 2003, 16 nel 2004, e 16,5 nel 2005 e nel 2006.
Quanto alla diffusione, in occasione delle riunioni di direzione del personale, di informazioni concernenti i punteggi ottenuti dai capi unità, risulta dal fascicolo che la stessa sig.ra C, in un messaggio di posta elettronica del 6 aprile 2005 inviato ad un capo unità del PMO e in copia alla ricorrente, qualificava tale diffusione come «inutile e inappropriat[a]». Anche supponendo che una siffatta diffusione possa avere l’effetto di pregiudicare la personalità, la dignità o l’integrità psichica di una persona, la ricorrente indica solo due episodi di tale natura che si sarebbero verificati tra il 1999 e il 2007 e non ha quindi dimostrato che tale comportamento si sia manifestato in maniera durevole, ripetitiva o sistematica.
In secondo luogo, la ricorrente qualifica come molestie psicologiche sia la proposta di sfollamento che le sarebbe stata fatta dal suo direttore generale in occasione del colloquio nel contesto del suo rapporto informativo per l’anno 2003, sia quella di diventare consigliere del nuovo direttore della direzione B, direttore del quale ella aveva impugnato la nomina rivolgendosi al giudice dell’Unione.
Il Tribunale constata che nel contesto della presente controversia proposte del genere non possono essere considerate come fatti configuranti molestie psicologiche.
Per quanto riguarda la proposta di sfollamento, risulta dalla relazione finale di indagine che il direttore generale interessato ha dichiarato di non ricordare di aver formulato una proposta del genere alla ricorrente, ma che se la circostanza fosse accertata, egli si sarebbe limitato a prospettare quella che era una semplice possibilità per l’interessata. Il Tribunale ricorda, inoltre, che lo sfollamento è un meccanismo che funziona su base volontaria e che quindi un’eventuale proposta in questo senso non potrebbe in nessun caso vincolare la persona a cui essa è rivolta. Inoltre, se l’APN avesse accettato una domanda di sfollamento della ricorrente, quest’ultima avrebbe avuto la possibilità di andare in pensione anticipatamente, senza riduzione dei suoi diritti a pensione. Orbene, anche supponendo che una siffatta proposta, che avrebbe apportato alla ricorrente vantaggi economici molto rilevanti, sia stata realmente fatta, la ricorrente non dimostra in che modo essa sarebbe stata oggettivamente «umiliante».
Per quanto riguarda la proposta del direttore generale della DG del personale di diventare consigliere del nuovo direttore della direzione B, il sig. A, è ben vero che la ricorrente aveva presentato la sua candidatura allo stesso posto di direttore e che ella aveva contestato dinanzi al giudice dell’Unione la nomina del sig. A. Tuttavia, poiché la ricorrente aveva più volte manifestato la sua volontà di divenire direttore, un eventuale periodo di servizio come consigliere di un direttore avrebbe potuto procurarle un’esperienza professionale pertinente che avrebbe potuto essere fatta valere dall’interessato nelle sue iniziative future. Una siffatta proposta poteva dunque essere fatta sia nell’interesse del servizio sia in quello della ricorrente e, avendo la ricorrente mancato di fornire al Tribunale qualsiasi elemento atto a dimostrare che una siffatta proposta potesse costituire un pregiudizio alla sua personalità, dignità o integrità psichica, si deve constatare che detta proposta non può essere considerata come un comportamento configurante molestie psicologiche.
In terzo luogo, la ricorrente indica come esempi di molestie psicologiche taluni conflitti da lei avuti con capi unità e altri colleghi. In particolare, ella sostiene di aver ricevuto osservazioni fuori luogo e umilianti da parte di uno dei collaboratori del direttore generale della DG del personale in occasione della presentazione di una riforma amministrativa a tutto il personale di tale direzione generale. Inoltre, ella produce scambi di messaggi di posta elettronica con il capo di un’altra unità del PMO che l’accusava di risolvere i suoi problemi amministrativi «sulle spalle» di tale altra unità.
Il Tribunale constata che risulta dalla relazione finale di indagine che la reazione del collaboratore del direttore generale della DG del personale aveva fatto seguito a critiche veementi da parte della ricorrente contro la riforma presentata al personale della loro direzione generale. Per quanto riguarda il menzionato conflitto con il capo di un’altra unità del PMO, le affermazioni contenute nei messaggi di posta elettronica prodotti dalla ricorrente, lungi dal poter essere qualificate come fatti configuranti molestie psicologiche, debbono essere considerate come la manifestazione di un conflitto amministrativo tra due capi unità che si criticavano apertamente dinanzi al loro superiore gerarchico. A questo proposito, il Tribunale ricorda che il fatto che un funzionario abbia rapporti difficili o addirittura conflittuali con colleghi o superiori gerarchici non costituisce da solo la prova di molestie psicologiche (sentenza del Tribunale di primo grado del 16 aprile 2008, Michail/Commissione, T‑486/04, punto 61; sentenza del Tribunale del 10 novembre 2009, N/Parlamento, F‑93/08, punto 93).
In quarto luogo, la ricorrente lamenta il fatto che la sua candidatura a posti di direttore era stata respinta a più riprese e che il direttore generale della DG del personale le aveva espressamente sconsigliato di presentare la sua candidatura a posti di responsabilità.
Orbene, il semplice fatto che la candidatura della ricorrente non sia stata accolta per posti di direttore non può essere considerato come una molestia.
Inoltre, neppure il fatto che il direttore generale della ricorrente abbia espresso dubbi sulle capacità di quest’ultima ad assumere i compiti di direttore, pur considerandola come un buon capo unità, può costituire di per sé un elemento di molestia psicologica. D’altro canto, non risulta dal fascicolo, e la ricorrente non lo asserisce, che il suo direttore generale si sia espresso in termini offensivi o umilianti avanzando dubbi quanto alle sue capacità di svolgere le funzioni di direttore. Al riguardo, la relazione finale di indagine riporta le affermazioni di detto direttore generale che sostiene non di aver «chiesto brutalmente [alla ricorrente] di non presentare la sua candidatura» ma di aver «cercato di far passare il messaggio (nella maniera più neutra possibile) che [egli non la incoraggiava] a presentare la sua candidatura, in quanto [riteneva] che ella non avesse le capacità direttive necessarie». Il Tribunale ricorda che persino osservazioni negative rivolte ad un dipendente non per questo arrecano pregiudizio alla sua personalità, alla sua dignità o alla sua integrità fisica o psichica, qualora esse siano formulate in termini misurati e non risulti dai documenti agli atti che esse si basino su accuse ingiustificate e prive di ogni rapporto con fatti oggettivi (v. sentenza del Tribunale del 24 febbraio 2010, Menghi/ENISA, F‑2/09, punto 110).
In quinto luogo, la ricorrente considera che un elemento concreto delle molestie psicologiche da lei asseritamente subite consiste nella sua sistematica emarginazione dalle attività della sua direzione generale.
In particolare, la ricorrente mette in rilievo il fatto che in occasione della diffusione, il 15 ottobre 2002, del nuovo organigramma della DG del personale, ella sarebbe stata il solo capo unità a non aver beneficiato di una disposizione transitoria consistente nel vedersi attribuire in maniera temporanea due titoli, l’uno di «capo unità» e l’altro di «capo unità facente funzione». Il Tribunale constata che, tenuto conto dell’ampio potere discrezionale delle istituzioni in ordine all’organizzazione dei loro servizi, il fatto che la ricorrente non sia stata designata per assumere una funzione temporanea, limitata al periodo di due mesi, non può essere considerato come un indizio di molestie.
Inoltre, la ricorrente si duole di essere stata esclusa, nel novembre 2002, dall’elenco dei partecipanti ad uno studio vertente sui congedi e sulle assenze quando ella era la principale interessata, poi, nel marzo 2004, dall’elenco degli oratori destinati ad informare il personale della Commissione sui nuovi adeguamenti della riforma in materia di diritti individuali e di assegni familiari.
Il Tribunale constata innanzitutto che la ricorrente, nel ricorso, si duole di essere stata esclusa da due sole riunioni durante il primo periodo, di modo che la sua affermazione di essere stata esclusa «sistematicamente» dalle attività della sua direzione generale è carente in fatto.
Inoltre, per quanto riguarda più in particolare la partecipazione allo studio realizzato nel novembre 2002, risulta da un messaggio di posta elettronica dell’11 novembre 2002, inviato alla ricorrente da un assistente del direttore generale della DG del personale, che tale assistente aveva inizialmente designato per partecipare a tale studio il capo unità facente funzione della nuova unità competente per le questioni dei congedi e delle assenze, e che, a seguito del rifiuto di quest’ultimo, la ricorrente era stata allora invitata a partecipare allo studio. A questo proposito, l’assistente di cui trattasi aveva scritto alla ricorrente che «la [s]ua partecipazione (…) [era] bene accetta e ove [ella] v[olesse] far parte del gruppo guida essa lo [sarebbe stata] ancora di più». Tale invito a far parte del gruppo guida dimostra chiaramente che non esisteva alcuna volontà di escludere la ricorrente da detto studio.
Per quanto riguarda l’esclusione della ricorrente dall’elenco degli oratori incaricati di informare il personale della Commissione sulla riforma in materia di diritti individuali e di assegni familiari, la scelta degli oratori per una siffatta presentazione rientrava nell’ampio potere discrezionale dell’amministrazione. Alla luce della strenua opposizione alla riforma che la ricorrente aveva già espresso, la scelta di non invitare quest’ultima a presentare la detta riforma a tutto il personale non appare censurabile.
In sesto luogo, la ricorrente fa valere che la sua gerarchia non aveva preso in considerazione le sue idee o i suoi contributi per la soluzione di taluni problemi amministrativi. Le censure della ricorrente riguardano in particolare tre questioni, ossia la decisione della Commissione di decentralizzare la gestione dei congedi e delle assenze, la gestione delle indennità scolastiche e degli assegni familiari, la quale soffriva di un notevole arretrato dovuto all’assenza prolungata di un amministratore, e la decisione di creare nuove strutture amministrative, chiamati «Uffici», tra cui i PMO. La ricorrente sostiene di aver avvisato la sua gerarchia delle difficoltà e dei rischi che ella vedeva in queste tre questioni e di aver regolarmente proposto soluzioni che sono state sistematicamente ignorate o che hanno avuto valutazioni negative. In particolare, la ricorrente ha più volte lamentato la mancanza di risorse di personale sufficienti per dare esecuzione ai nuovi compiti via via attribuiti alla sua unità.
Il Tribunale rileva che, tenuto conto dell’ampio potere discrezionale di cui godono le istituzioni nell’organizzazione dei loro servizi, né decisioni amministrative, anche se esse sono difficili da accettare, né disaccordi con l’amministrazione su questioni rientranti nell’organizzazione dei servizi, possono da soli provare l’esistenza di molestie psicologiche. Nella fattispecie, la presente censura riguarda effettivamente decisioni amministrative relative all’organizzazione dei servizi e all’assegnazione delle risorse di personale ai vari servizi. Orbene, il semplice fatto che l’amministrazione non abbia seguito le proposte della ricorrente né abbia dato seguito alle sue richieste di organici supplementari non può di per sé dimostrare una mancanza di ascolto, né, a maggior ragione, una molestia psicologica da parte della sua gerarchia, ma, al massimo, l’esistenza di divergenze di opinioni.
Alla luce dell’analisi che precede, il Tribunale conclude che i fatti addotti dalla ricorrente, presi isolatamente, non permettono di dimostrare l’esistenza di molestie psicologiche durante il primo periodo.
Inoltre, anche volendo considerare tali fatti nel loro complesso, il Tribunale considera che, quand’anche possano essere stati percepiti come offensivi dalla ricorrente, essi non configuravano condotte inopportune che si siano manifestate in maniera durevole, ripetitiva o sistematica attraverso comportamenti intenzionali aventi oggettivamente l’effetto di ledere la personalità, la dignità o l’integrità fisica o psichica dell’interessata.
Ne consegue che la ricorrente non ha dimostrato che la Commissione abbia commesso un errore manifesto di valutazione considerando, per il primo periodo, che i comportamenti da lei lamentati non costituivano molestie psicologiche nei suoi confronti, né presi isolatamente, né presi nel loro complesso. Pertanto, si debbono respingere in quanto infondate le censure relative a tale periodo.
Sulle censure relative al secondo periodo
Il Tribunale constata innanzitutto che la decisione controversa si basa sulla relazione finale d’indagine che recita:
«[La sig.ra C] aveva dei favoriti e non era capace di nascondere una certa preferenza. [Alcune] testimonianze hanno confermato che [la sig.ra C] tendeva a suddividere i colleghi tra quelli che le piacevano e quelli che non le piacevano.
(…)
Sembrerebbe che [la sig.ra C] non abbia l’intenzione malevola di nuocere, che ella abbia lo stile “vecchia scuola” in cui i superiori gerarchici avevano un atteggiamento quasi paterno nei confronti dei loro impiegati, e che ella non si renda conto che i destinatari delle sue osservazioni possono rimanere offesi.
Risulta così dall’indagine che l’atteggiamento [della sig.ra C] non riguarda un collega in particolare, ma un’intera categoria di colleghi da lei classificati come “cattivi”, e di cui faceva parte [la ricorrente] che non era però la sola. Diversi testimoni hanno dichiarato che la stessa persona può essere un giorno tra i “buoni” e il giorno [seguente] tra i “cattivi” a seconda dell’umore [della sig.ra C] o di altre circostanze».
Risulta quindi dai termini stessi della relazione finale d’indagine che la conclusione secondo la quale il comportamento della sig.ra C non costituiva una molestia nei confronti della ricorrente era fondata in primo luogo sull’assenza di intento doloso. Tale conclusione è riportata dalla decisione controversa secondo la quale «l’indagine ha parimenti potuto dimostrare che [la sig.ra C] non ha avuto alcun intento doloso nei confronti [della ricorrente]». Orbene, tale interpretazione dell’inquirente nella detta relazione e dell’APN nella decisione controversa ignora il fatto che possono configurarsi molestie psicologiche ai sensi dell’articolo 12 bis, paragrafo 3, dello Statuto senza che il molestatore abbia inteso, con i suoi comportamenti, screditare la vittima o deteriorare deliberatamente le sue condizioni di lavoro (v. sentenze Q/Commissione, cit., punto 144, e Labiri/CESE, cit., punto 68) e ciò anche qualora un comportamento identico sia tenuto nei confronti di più funzionari.
La constatazione dell’inquirente secondo la quale la sig.ra C non si rendeva conto «che i destinatari delle sue osservazioni [potevano] rimanere offesi» potrebbe essere pertinente per rispondere alla questione dell’esistenza o meno di un intento doloso, ma non dimostra assolutamente che il comportamento di quest’ultima non potesse configurare molestie psicologiche ai sensi dell’articolo 12 bis, paragrafo 3, dello Statuto. In ogni caso, il Tribunale rileva che una siffatta constatazione è carente in fatto per quanto riguarda la ricorrente che, in un messaggio di posta elettronica del 25 maggio 2005 inviato alla sig.ra C, le aveva chiaramente precisato che ella riteneva che taluni dei suoi comportamenti recassero «pregiudizio alla dignità e alla professionalità dei responsabili del disbrigo di pratiche» e configurassero molestie psicologiche.
Risulta parimenti dalla relazione finale d’indagine che l’inquirente ha considerato che il comportamento della sig.ra C non configurava molestie psicologiche in quanto non riguardava specificamente la ricorrente ma un numero indeterminato di altre persone. Orbene, una siffatta constatazione non ha alcun fondamento in diritto. Infatti, lungi dal togliere al comportamento descritto il carattere di molestia psicologica, una siffatta constatazione può solo aggravare la violazione dell’articolo 12 bis dello Statuto, il cui primo paragrafo vieta a «[qualsiasi] funzionario (…) ogni forma di molestia psicologica». Secondo la logica dell’inquirente, al fine di evitare accuse di molestie psicologiche nei confronti di una persona, il presunto molestatore, anziché porre fine ai comportamenti controversi, potrebbe estendere il suo comportamento ad un numero più esteso di persone, il che è evidentemente assurdo.
Di conseguenza, si deve constatare che, secondo la sua stessa formulazione, la decisione controversa si basa su un’interpretazione della nozione di molestie psicologiche in contrasto con l’articolo 12 bis, paragrafo 3, dello Statuto.
In ogni caso, il Tribunale osserva che nella valutazione di taluni fatti rilevati dalla ricorrente, la decisione controversa è viziata da errore manifesto di valutazione.
Infatti, per il secondo periodo, la ricorrente contesta alla sig.ra C vari comportamenti e, in particolare, il fatto di aver pronunciato osservazioni o critiche umilianti nel corso di riunioni o nell’invio di messaggi di posta elettronica a più persone, nonché di aver proceduto alla sua sistematica emarginazione.
A questo proposito, risulta dalla relazione finale d’indagine che la sig.ra C aveva tendenza «[a] lasciarsi andare a commenti sulle questioni private del personale, [a] inviare in [copia] a terzi o a colleghi la sua corrispondenza, [a] prendere direttamente contatto con gli amministratori scavalcando i capi unità o [ad] avere una predilezione per taluni colleghi anziché per altri». Inoltre, detta relazione menzionava diversi messaggi di posta elettronica che dimostrerebbero che la sig.ra C «prendeva talora le sue decisioni senza consultare il capo unità interessato». Del resto, risulta dalla relazione finale d’indagine che la stessa sig.ra C ha dichiarato durante la sua audizione di essersi lasciata andare a critiche negative nei confronti di capi unità posti sotto la sua autorità in occasione di risposte da lei fornite a funzionari o agenti che si erano rivolti al PMO, inviando le risposte in copia ai capi unità interessati, ma che tale comportamento era solo «l’espressione della sua preoccupazione di fornire un servizio impeccabile e rapido».
In primo luogo, il Tribunale osserva che taluni dei menzionati comportamenti della sig.ra C avevano un carattere volontario e ripetitivo e potevano comportare oggettivamente conseguenze comportanti il discredito della ricorrente o il deterioramento delle sue condizioni di lavoro.
In particolare, la ricorrente lamenta il fatto che la sig.ra C dava «direttamente istruzioni al personale sotto la sua responsabilità e senza avvertirla». Orbene, un siffatto comportamento, quando non è giustificato da circostanze particolari (v., in questo senso, sentenza Skareby/Commissione, cit., punto 80), può far perdere ogni credibilità ad un capo unità nei confronti del suo personale e pertanto può essere qualificato come molestia psicologica. Nella fattispecie, la Commissione non fornisce al Tribunale alcuna spiegazione che possa dimostrare che circostanze particolari potessero giustificare il comportamento contestato e, al riguardo, l’inquirente si limita ad affermare, nella relazione finale d’indagine, che la sig.ra C aveva uno stile di conduzione del personale «molto diretto e di tipo “micro-manageriale”». Di conseguenza, la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione escludendo che il comportamento addebitato alla sig.ra C abbia potuto configurare molestie psicologiche.
La ricorrente considera, inoltre, che la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione in quanto essa non ha considerato come configurante molestie psicologiche il fatto che ella abbia subito critiche dirette, concernenti le sue competenze, formulate in pubblico o anche in occasione di scambi di messaggi di posta elettronica inviati ad altri funzionari. La Commissione ribatte che, secondo la giurisprudenza, messaggi il cui contenuto rientri nell’ambito abituale di un rapporto gerarchico, come i messaggi di cui si duole la ricorrente, non configurano molestie psicologiche.
Il Tribunale constata che, se la critica del lavoro di un subordinato dev’essere ammessa, salvo rendere la gestione di un servizio praticamente impossibile, la giurisprudenza fatta valere dalla Commissione precisa che rientrano nell’ambito abituale di un rapporto gerarchico messaggi che non contengono alcuna formula diffamatoria o malevola, e che sono inviati al solo interessato o in copia quando l’interesse del servizio lo giustifichi (sentenza del Tribunale di primo grado del 25 ottobre 2007, Lo Giudice/Commissione, T‑154/05, punti 104 e 105). Orbene, il Tribunale constata che la relazione finale d’indagine si limita ad osservare che la sig.ra C aveva uno stile «vecchia scuola» in cui i superiori gerarchici «avevano un atteggiamento quasi paterno nei confronti dei loro impiegati», senza indicare motivi attinenti all’interesse del servizio che possano eventualmente giustificare la trasmissione in copia a più colleghi – ivi compresi amministratori che lavorano sotto il controllo diretto della ricorrente o a funzionari che avevano chiesto informazioni al servizio della ricorrente – di messaggi contenenti critiche aperte a quest’ultima.
Alla luce di quanto precede, si deve annullare la decisione controversa, in quanto, per il secondo periodo, essa si fonda su una relazione finale d’indagine viziata da errore manifesto di valutazione, dato che esclude che possano configurare molestie psicologiche, da una parte, il fatto che un direttore dia regolarmente istruzioni dirette al personale senza avvisare al riguardo il capo unità responsabile e senza che vi siano circostanze particolari atte a giustificare tale comportamento e, dall’altra, il fatto che un superiore gerarchico trasmetta messaggi contenenti critiche aperte nei confronti di un funzionario, indirizzandoli in copia a più colleghi senza che vi siano esigenze di servizio che giustifichino tale pratica.
Poiché la decisione controversa dev’essere annullata per quanto riguarda il secondo periodo per errore di diritto ed errore manifesto di valutazione, il Tribunale ritiene che non occorra esaminare le altre censure sollevate dalla ricorrente in ordine al secondo periodo.
2.
Sul secondo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 1 quinquies dello Statuto
a) Argomenti delle parti
La ricorrente considera che la decisione controversa viola l’articolo 1 quinquies dello Statuto poiché ella sarebbe stata vittima di una discriminazione connessa all’età. Al riguardo, ella considera che l’inizio delle molestie psicologiche da lei subite coinciderebbe con la data a partire dalla quale ella era divenuta candidabile alla procedura di collocamento a riposo anticipato.
La convenuta conclude per il rigetto del motivo.
b) Giudizio del Tribunale
Il Tribunale constata che la ricorrente si limita a mere congetture senza fornire alcun elemento atto a dimostrare di essere stata vittima di una discriminazione fondata sull’età.
Ne consegue che il presente motivo dev’essere respinto in quanto irricevibile.
3.
Sul terzo motivo, relativo alla violazione dell’obbligo di assistenza
a) Argomenti delle parti
La ricorrente ritiene che la decisione controversa debba essere annullata a seguito della violazione da parte della Commissione del suo obbligo di assistenza.
In particolare, la ricorrente contesta alla Commissione di non aver adottato immediatamente misure urgenti a seguito dei passi informali da lei compiuti tra il 2001 e il gennaio 2006 e neppure a seguito della domanda del 5 dicembre 2007, con la quale ella chiedeva parimenti alla Commissione, oltre all’avvio dell’indagine, di «protegge[rla] sia mediante direttive interne (…) sia mediante il rimborso dell’onere finanziario [sostenuto]».
La Commissione ribatte che i passi informali compiuti dalla ricorrente non avrebbero rivelato elementi di molestia psicologica, il che spiegherebbe la mancata adozione di misure urgenti a seguito della presentazione della domanda di assistenza. Per giunta, la Commissione fa osservare che la ricorrente è stata collocata in congedo di malattia di lunga durata sin dal mese di febbraio 2008 e che ella non ha ripreso il servizio prima del suo collocamento a riposo nel febbraio 2009.
b) Giudizio del Tribunale
Il Tribunale ricorda che l’articolo 24 dello Statuto, che impone alle istituzioni un dovere di assistenza nei confronti dei loro funzionari, figura nel Titolo II relativo ai «Doveri e diritti del funzionario». Ne consegue che, in ciascuna situazione in cui sussistono i presupposti di fatto richiesti, tale dovere di assistenza corrisponde a un diritto statutario del funzionario interessato (sentenza Commissione/Q, punto 52 supra, punto 83).
In forza dell’obbligo di assistenza previsto da detta disposizione, in presenza di un incidente incompatibile con l’ordine e la serenità del servizio, l’amministrazione deve intervenire con tutta l’energia necessaria, rispondendo con la tempestività e la sollecitudine richieste dal caso di specie, al fine di accertare i fatti e di potere, in tal modo, trarne con cognizione di causa le dovute conseguenze. A tal fine, è sufficiente che il funzionario che chiede la tutela della sua istituzione fornisca un principio di prova del carattere reale delle aggressioni asseritamente subite. In presenza di tali elementi, spetta all’istituzione in questione prendere gli opportuni provvedimenti, in particolare facendo procedere ad un’indagine amministrativa, al fine di accertare i fatti all’origine della denuncia (sentenza Commissione/Q, cit., punto 84, e giurisprudenza ivi citata), e, se del caso, adottando provvedimenti provvisori di allontanamento al fine di tutelare, in via preventiva, la salute e la sicurezza del funzionario presunta vittima di uno degli atti considerati in tale disposizione (sentenza Commissione/Q, cit., punto 92).
Tuttavia, il motivo relativo alla violazione dell’obbligo di assistenza dovuto alla mancata adozione di provvedimenti cautelari non può essere utilmente fatto valere, come fa la ricorrente, a sostegno di conclusioni dirette all’annullamento di una decisione, come quella controversa, di chiudere senza seguito un’indagine attinente a fatti configuranti molestie di cui un dipendente ritiene di essere stato vittima.
Infatti, anche supponendo che la ricorrente possa dimostrare che, non avendo adottato siffatti provvedimenti con la rapidità richiesta dalla situazione la Commissione sia venuta meno al suo obbligo di assistenza, una siffatta violazione dell’articolo 24 dello Statuto non avrebbe alcuna incidenza sulla legittimità della decisione controversa (v., per quanto riguarda le conseguenze di un’eventuale illegittimità di una decisone di sospensione di un funzionario nei confronti della legittimità della sanzione disciplinare pronunciata a carico di detto funzionario, sentenza del Tribunale del 17 luglio 2012, BG/Mediatore, F‑54/11, punto 83, che forma oggetto di impugnazione pendente dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T‑406/12 P; v., anch’essa in questo senso, sentenza Cerafogli/BCE, cit., punto 210), e ciò tanto più in quanto la ricorrente non chiedeva alla Commissione di adottare provvedimenti conservativi diretti a proteggere le prove a sostegno della sua domanda di assistenza.
Il presente motivo deve pertanto essere respinto in quanto inconferente.
4.
Sul quarto motivo, relativo alla violazione del dovere di sollecitudine e del principio di buona amministrazione
a) Argomenti delle parti
La ricorrente suddivide questo motivo in due censure che riguardano rispettivamente la durata irragionevole dell’indagine e il suo svolgimento.
Con la prima censura, la ricorrente ritiene che la durata totale dell’indagine di 32 mesi non sia ragionevole e che il fatto che l’inquirente fosse incaricato di altri compiti che gli avrebbero impedito di dedicarsi all’indagine non possa infirmare tale conclusione, in quanto spettava alla Commissione accertarsi della buona organizzazione delle attività connesse all’esame della sua denuncia.
Con la seconda censura, la ricorrente deplora che «[solo] dieci persone» siano state sentite nell’ambito dell’indagine dalla Commissione mentre ella, nella sua domanda di assistenza, aveva fornito un elenco di 52 testi. Inoltre, ella osserva che l’inquirente non ha dato seguito alla sua domanda diretta a far sì che quest’ultimo consultasse il servizio medico e prendesse conoscenza dei fascicoli del servizio di mediazione della Commissione riguardanti l’esistenza di denunce relative al preteso comportamento inopportuno della sig.ra C nei confronti di altri funzionari. Infine, ella ritiene che l’indagine sia stata affidata a persone senza alcuna esperienza specifica in materia di molestie psicologiche. La ricorrente considera, in conclusione, che lo svolgimento generale dell’indagine dimostrerebbe la scarsa importanza accordata dalla Commissione alla trattazione della sua domanda.
La Commissione conclude per il rigetto di questo motivo.
b) Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda la prima censura, in via preliminare, il Tribunale ricorda che l’obbligo di osservare un termine ragionevole nello svolgimento dei procedimenti amministrativi costituisce un principio generale del diritto dell’Unione il cui rispetto dev’essere assicurato dal giudice e che è ripreso come elemento costitutivo del diritto ad una buona amministrazione dall’articolo 41, paragrafo 1, della Carta (sentenza del Tribunale di primo grado dell’11 aprile 2006, Angeletti/Commissione, T‑394/03, punto 162; sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 6 dicembre 2012, Füller-Tomlinson/Parlamento, T‑390/10 P, punto 115; sentenza del Tribunale dell’11 maggio 2011, J/Commissione, F‑53/09, punto 113).
Inoltre, quando le istituzioni devono far fronte ad una questione così grave come quella delle molestie psicologiche, su di esse grava un obbligo di rispondere al funzionario che presenta una domanda ai sensi dell’articolo 24 dello Statuto con rapidità e sollecitudine. Del resto, la Commissione stessa considera, al punto 6.1 della sua decisione del 26 aprile 2006 relativa alla politica in materia di tutela della dignità della persona e di lotta contro le molestie psicologiche e le molestie sessuali alla Commissione, che «ogni domanda di assistenza di una persona che faccia presente una situazione di molestie psicologiche [dev’essere] trattata nei termini più brevi» (in prosieguo: la «decisione del 26 aprile 2006»).
Nella fattispecie, la ricorrente ha presentato la sua domanda di assistenza il 5 dicembre 2007 e la decisione di archiviazione senza seguito le è stata comunicata il 10 agosto 2010, ossia più di due anni e otto mesi dopo.
Orbene, anche se la durata totale del procedimento appare a prima vista insolitamente lunga, si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, il fatto che l’APN, in violazione del dovere di sollecitudine, non abbia risposto con la necessaria celerità a una domanda di assistenza ai sensi dell’articolo 24 dello Statuto, non può, di per sé, inficiare la legittimità della decisione di chiudere senza seguito un’indagine per molestie psicologiche avviata sulla base di detta domanda di assistenza. Infatti, se una siffatta decisione dovesse essere annullata per il solo motivo della sua tardività, la nuova decisione che dovrebbe sostituirla non potrebbe comunque essere meno tardiva di quest’ultima (sentenza del Tribunale del 18 maggio 2009, Meister/UAMI, F‑138/06 e F‑37/08, punto 76).
La prima censura è quindi inconferente e dev’essere respinta.
Per quanto riguarda la seconda censura, riguardante lo svolgimento dell’indagine, l’argomento relativo all’inesperienza dell’inquirente non può essere accolto. Infatti, si deve necessariamente constatare innanzitutto che la ricorrente stessa aveva chiesto al segretario generale della Commissione di affidare l’indagine ad un inquirente esterno alla DG del personale. Inoltre, risulta dal fascicolo che l’inquirente ha beneficiato, nel corso dell’intera indagine, della collaborazione tecnica dell’IDOC e, in particolare, dell’assistenza di un membro esperto dell’IDOC. Infine, tenuto conto dell’ampio potere discrezionale di cui godono le istituzioni nella scelta delle persone alle quali esse affidano un’indagine per fatti configuranti molestie psicologiche, la ricorrente non può validamente contestare la scelta della Commissione basandosi su una pretesa inesperienza dell’inquirente e del membro dell’IDOC che ha assistito quest’ultimo.
Quanto all’argomento relativo all’ambito limitato dell’indagine, si deve necessariamente constatare che risulta dalla relazione finale d’indagine che l’inquirente afferma di aver effettuato attività di indagine e di ricerca di informazioni presso il mediatore della Commissione e presso il servizio medico della Commissione.
Per quanto riguarda il numero e la scelta dei testi, vero è che l’inquirente ha deciso di sentire solo dodici persone, oltre alla ricorrente, e che talune tra loro facevano parte delle persone che la ricorrente aveva accusato di averla molestata o di non aver reagito alle molestie di cui ella riteneva di essere stata vittima.
Tuttavia, occorre osservare che l’autorità incaricata di un’indagine amministrativa, che è tenuta ad istruire le pratiche che le sono sottoposte in maniera proporzionata, dispone di un ampio margine di discrezionalità per quel che riguarda la conduzione dell’indagine e in particolare per quel che riguarda la valutazione della qualità e dell’utilità della cooperazione fornita da testimoni (v. sentenza Skareby/Commissione, cit., punto 38).
Orbene, il Tribunale considera che l’inquirente disponeva di elementi sufficienti nel fascicolo per poter determinare se i fatti lamentati dalla ricorrente costituissero o meno molestie psicologiche. In particolare, per quanto riguarda il secondo periodo, l’inquirente aveva effettivamente individuato fatti in grado di dimostrare l’esistenza di molestie psicologiche, anche se era giunto alla conclusione che nessuna molestia era stata provata nel caso di specie.
Alla luce di queste circostanze, non si può contestare all’inquirente di aver violato il suo dovere di sollecitudine e neppure il principio di buona amministrazione decidendo di sentire un numero di testi inferiore a quello proposto dalla ricorrente.
Di conseguenza, occorre disattendere la seconda censura del presente motivo in quanto non fondata e respingere il quarto motivo nel suo complesso.
5.
Sul quinto motivo, relativo alla violazione dell’obbligo di motivazione
a) Argomenti delle parti
La ricorrente fa valere che, con la decisione controversa, la Commissione esclude l’esistenza di molestie psicologiche basandosi sulla relazione finale di indagine nonché sulle testimonianze raccolte durante l’indagine. Tuttavia, e malgrado le sue espresse domande in tal senso, né la relazione finale di indagine né i verbali dalle audizioni dei testi le sono stati trasmessi.
Di conseguenza, ella ritiene di non essere stata in grado di valutare la fondatezza della decisione controversa e di essere stata costretta a proporre il presente ricorso per conoscerne la motivazione.
La Commissione ribatte, da una parte, che la decisione controversa è sufficientemente motivata e, dall’altra, che l’articolo 25 dello Statuto non comporta l’obbligo di comunicare la relazione finale d’indagine amministrativa né il verbale delle audizioni tenute in tale contesto. All’udienza, la Commissione ha affermato che la valutazione del carattere esauriente della motivazione non può essere operata in maniera astratta ma essa dev’essere effettuata alla luce delle particolarità del caso di specie. A questo proposito, la specificità dell’indagine risiederebbe nel fatto che essa si sarebbe svolta coinvolgendo molto strettamente la ricorrente, la quale avrebbe quindi beneficiato dello status di «teste privilegiato» e avrebbe svolto un ruolo attivo durante tutto lo svolgimento della procedura. Inoltre, secondo la Commissione, essa aveva la possibilità di integrare la motivazione nella decisione recante rigetto del reclamo, come è del resto avvenuto.
b) Giudizio del Tribunale
Osservazioni preliminari
Il Tribunale ha esaminato i primi quattro motivi prendendo in considerazione il testo della decisione controversa stessa, la decisione recante rigetto del reclamo e la relazione finale di indagine, la quale è stata prodotta dalla Commissione e trasmessa alla ricorrente solo nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento decise dal Tribunale. Con il suo quinto motivo, la ricorrente lamenta l’assenza di motivazione della decisione controversa in se stessa. Il Tribunale verificherà quindi in primo luogo se la decisione controversa fosse munita di una motivazione sufficiente e, successivamente, in caso di risposta negativa, se la motivazione della decisione controversa potesse essere integrata nella fase della decisione di rigetto del reclamo o durante il procedimento giurisdizionale.
Sulla mancata trasmissione della relazione d’indagine alla ricorrente prima della proposizione del ricorso
Il Tribunale osserva che, per quanto riguarda una decisione che chiude senza darvi seguito un’indagine amministrativa avviata in risposta ad una domanda di assistenza presentata ai sensi dell’articolo 24 dello Statuto, l’articolo 25, secondo comma, dello Statuto non impone alcun obbligo specifico di trasmettere all’autore della denuncia né la relazione finale dell’indagine amministrativa né i verbali delle audizioni tenute in tale ambito.
Tuttavia, e fatta salva la tutela degli interessi delle persone coinvolte e di quelle che hanno testimoniato all’indagine, nessuna disposizione dello Statuto vieta nemmeno la trasmissione della relazione finale di indagine ad un terzo che abbia un interesse legittimo a prenderne conoscenza, così come la persona che ha presentato una domanda ai sensi dell’articolo 24 dello Statuto. Inoltre, risulta dalla giurisprudenza che le istituzioni hanno talora adottato questa soluzione, trasmettendo agli autori della denuncia la relazione finale di indagine, vuoi prima della proposizione del ricorso allegandola alla decisione finale adottata in ordine alla denuncia (sentenza Lo Giudice/Commissione, cit., punto 163; sentenza Cerafogli/BCE, cit., punto 108), vuoi, come nella presente causa, in esecuzione di una misura di organizzazione del procedimento decisa dal Tribunale.
In ogni caso, il Tribunale ricorda che l’oggetto del presente motivo è la conformità della decisione controversa alle prescrizioni dell’articolo 25, secondo comma, dello Statuto. Di conseguenza, non è necessario che, nell’ambito del presente motivo, il Tribunale si pronunci sulla questione dell’eventuale esistenza di un obbligo per la Commissione di trasmettere alla ricorrente la relazione finale di indagine e i verbali delle testimonianze. Infatti, è del tutto possibile che una decisione di chiudere senza darvi seguito un’indagine vertente su fatti configuranti molestie psicologiche possa essere sufficientemente motivata senza ricorrere ad altri elementi esterni.
Ne consegue che la censura relativa alla mancata trasmissione della relazione finale d’indagine e dei verbali delle audizioni ad essa allegati dev’essere disattesa in quanto inconferente.
Sulla motivazione della decisione controversa
Per quanto riguarda l’obbligo di motivare le decisioni che arrecano pregiudizio, il Tribunale ricorda che tra le garanzie conferite dal diritto dell’Unione nei procedimenti amministrativi figura, in particolare, il principio di buona amministrazione, sancito dall’articolo 41 della Carta (v. sentenza del Tribunale dell’Unione del 27 settembre 2012, Applied Microengineering/Commissione, T‑387/09, punto 76), il quale comporta, segnatamente, «l’obbligo per l’amministrazione di motivare le sue decisioni».
Inoltre, l’obbligo di motivare le decisioni che arrecano pregiudizio costituisce un principio essenziale del diritto dell’Unione al quale può derogarsi solo in ragione di motivi imperativi (v. sentenze del Tribunale di primo grado del 29 settembre 2005, Napoli Buzzanca/Commissione, T‑218/02, punto 57, e giurisprudenza ivi citata e dell’8 settembre 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, punto 148, e giurisprudenza ivi citata).
Secondo una giurisprudenza costante, la motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE deve far apparire in maniera chiara ed inequivocabile il ragionamento dell’autore dell’atto (v., in questo senso, sentenza della Corte del 14 dicembre 2004, Swedish Match, C‑210/03, punto 63).
L’obbligo di motivare ogni decisione che arreca pregiudizio, previsto dall’articolo 25, secondo comma, dello Statuto, che non costituisce se non la conferma, nello specifico contesto dei rapporti tra le istituzioni e i loro dipendenti, dell’obbligo generale sancito dall’articolo 296 TFUE, ha lo scopo di fornire all’interessato un’indicazione sufficiente per stabilire se la decisione sia effettivamente fondata o se sia inficiata da un vizio che consenta di contestarne la legittimità nonché di consentire al giudice dell’Unione di esercitare il suo sindacato sulla legittimità della decisione controversa (sentenza Lo Giudice/Commissione, cit., punto 160).
Inoltre, la giurisprudenza relativa all’articolo 25, secondo comma, dello Statuto, ha precisato che la portata dell’obbligo di motivare le decisioni che arrecano pregiudizio dev’essere valutata alla luce non solo del tenore letterale della decisione controversa, ma anche in relazione alle circostanze concrete che accompagnano detta decisione, nonché delle norme giuridiche che disciplinano la materia di cui trattasi (sentenza Lo Giudice/Commissione, cit., punto 163; sentenza Skareby/Commissione, cit., punto 74) e che la motivazione dev’essere, in linea di principio, comunicata all’interessato contemporaneamente alla decisione che gli arreca pregiudizio (sentenza della Corte del 26 novembre 1981, Michel/Parlamento, 195/80, punto 22).
Un’interpretazione rigorosa dell’obbligo imposto dall’articolo 25, secondo comma, dello Statuto è tanto più necessaria quando la decisione che arreca pregiudizio è, come nel caso di specie, una decisione dell’APN di chiudere senza seguito un’indagine originata da una domanda di assistenza riguardante asserite molestie psicologiche.
Infatti, contrariamente alla generalità degli atti amministrativi che possono arrecare pregiudizio ad un funzionario, una decisione riguardante una domanda di assistenza è adottata in un contesto fattuale particolare. Innanzitutto, un siffatto contesto può essere già durato parecchi mesi, o addirittura, come nella presente causa, parecchi anni. Inoltre, come il Tribunale ha rilevato al punto 32 della citata sentenza Skareby/Commissione, «fatti configuranti molestie psicologiche (…) possono avere effetti estremamente devastanti sullo stato di salute della vittima». Poi, una situazione di molestie psicologiche, se è accertata, non pregiudica principalmente gli interessi finanziari o la carriera del funzionario, nei quali casi l’istituzione può rimediare rapidamente con l’adozione di un atto o con il versamento di una somma di danaro all’interessato, ma arreca pregiudizio alla personalità, alla dignità e all’integrità fisica e psichica della vittima, pregiudizio che non può essere interamente riparato da un risarcimento pecuniario. Infine, siano fondate o meno le pretese molestie, esse sono percepite come tali dall’autore della denuncia, e, in forza del dovere di sollecitudine, l’istituzione è tenuta a motivare il suo rigetto di una domanda di assistenza in maniera il più possibile completa, senza che l’autore della denuncia debba ancora attendere la risposta ad un reclamo per conoscerne la motivazione, risposta che l’istituzione potrebbe addirittura scegliere di non fornire.
Il Tribunale considera che l’esigenza di motivare in maniera completa la decisione controversa era tanto più urgente nelle circostanze del caso di specie in cui, secondo le dichiarazioni della ricorrente all’udienza, il servizio incaricato di effettuare le indagini in materia di molestie era considerato come «il primo avvocato della Commissione». A questo proposito, in risposta ad un quesito del Tribunale posto all’udienza, la Commissione ha dichiarato che, durante i quattro anni nei quali il membro del personale dell’IDOC che assisteva l’inquirente nel presente caso ha lavorato all’IDOC, tale servizio non aveva mai concluso per l’esistenza di molestie psicologiche, pur avendo avviato tra cinque e dieci indagini all’anno.
È alla luce di questi principi e di questi fatti che il Tribunale deve valutare se la motivazione della decisione controversa sia conforme alle prescrizioni dell’articolo 25, secondo comma, dello Statuto.
In una brevissima introduzione, la decisione controversa menziona il fatto che risulta dalla relazione finale d’indagine che la ricorrente «ha avuto la possibilità, nel corso di tutta l’indagine, di contribuire al suo svolgimento» e che ella «è stata informata in maniera trasparente dei suoi progressi». La detta decisione esamina poi separatamente il primo e il secondo periodo.
Per quanto riguarda il primo periodo, la decisione controversa precisa che la relazione finale d’indagine menziona una «serie di divergenze» su pratiche specifiche tra, da un lato, la ricorrente e, dall’altro, la sua gerarchia e una parte dei suoi colleghi. Tuttavia, dalla decisione controversa emerge che tali divergenze «che riguardavano esclusivamente aspetti del lavoro» sono sempre state affrontate in occasione di riunioni di direzione o con note formali. Inoltre, secondo la decisione controversa, «l’indagine (…) non ha permesso di rivelare animosità» ma anzi «una certa simpatia da parte dei [suoi] ex colleghi» nei confronti della ricorrente, né l’esistenza di voci riguardanti una mancanza di competenza o debolezze nella gestione del personale da parte sua. Poi, detta decisione menziona il fatto che i giudizi attribuiti alla ricorrente per il periodo tra il 1
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luglio 1999 e il 30 giugno 2001 e per quello compreso tra il 1
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luglio 2001 e il 31 dicembre 2002, erano stati redatti nel pieno rispetto delle procedure e non costituivano un peggioramento rispetto al passato. La decisione controversa ricorda poi che né una valutazione negativa, persino ripetuta, né «decisioni manageriali difficili da accettare» costituiscono di per sé molestie psicologiche.
La decisione controversa conclude infine che «[sulla] base della documentazione (…) prodotta [dalla ricorrente], delle testimonianze raccolte durante l’indagine e dell’analisi che ne è seguita, non risulta che i comportamenti delle persone che [la ricorrente] contesta soddisfino i criteri dell’articolo 12 bis dello Statuto (…) né presi isolatamente, né presi nel loro insieme come manifestazione di “molestie sistematiche”».
Tenuto conto di questa motivazione, il Tribunale considera che la decisione controversa affronta in maniera sintetica ma adeguata l’insieme delle censure sollevate dalla ricorrente per il periodo interessato, e le fornisce un’indicazione sufficiente per consentire a lei di valutarne la fondatezza e al Tribunale di esercitare il suo sindacato.
Di conseguenza, si deve constatare che, per il primo periodo, la motivazione della decisione è conforme alle prescrizioni dell’articolo 25, secondo comma, dello Statuto, quale interpretato dalla giurisprudenza, di modo che il presente motivo non è fondato per quanto riguarda tale periodo.
Per contro, per quanto riguarda il secondo periodo, la decisione controversa si limita a rilevare che «[l]’indagine ha potuto dimostrare che [la sig.ra C] aveva uno stile di gestione del personale particolare che talora non è piaciuto a taluni colleghi e ha potuto occasionalmente essere percepito come urtante ad offensivo, e che [la ricorrente ha] avuto occasione di esprimere [le sue] critiche al riguardo, e che su talune decisioni di gestione del personale esistevano disaccordi tra [la ricorrente] e [la sua] direttrice[; t]uttavia, l’indagine ha parimenti potuto dimostrare che [la sig.ra C] non ha avuto alcun intento doloso nei confronti [della ricorrente] e che il suo stile di gestione del personale non [la] riguardava in maniera specifica». La decisione controversa ne conclude che «non risulta dall’indagine che il comportamento della [sig.ra C] abbia oggettivamente potuto pregiudicare la dignità, la personalità e l’integrità [della ricorrente;] non risulta dai documenti del fascicoli, dalle testimonianze e dall’analisi approfondita dell’indagine condotta in maniera indipendente e approfondita, che vi fosse una condotta inopportuna [nei confronti della ricorrente] tale da ledere [la sua] personalità, [la sua] dignità o [la sua] integrità fisica o psichica da parte di un [collega] o di un gruppo di colleghi».
A questo proposito, il Tribunale constata che la decisione controversa non affronta alcuna delle censure sollevate dalla ricorrente nella sua domanda ma rinvia per il suo fondamento di fatto alla relazione finale d’indagine che è stata trasmessa alla ricorrente solo a seguito di una misura di organizzazione del procedimento decisa dal Tribunale nell’ambito della presente causa.
Orbene, se è vero che la giurisprudenza ammette una motivazione con riferimento ad una relazione o ad un parere a sua volta motivato e comunicato (v. sentenza Lo Giudice/Commissione, cit., punti 163 e 164; sentenza Cerafogli/BCE, cit., punto 108, e giurisprudenza ivi citata), è tuttavia necessario che una siffatta relazione o un siffatto parere sia effettivamente comunicato all’interessato assieme all’atto che arreca pregiudizio, il che non è avvenuto nella presente causa.
Era pertanto impossibile per la ricorrente, basandosi sulla sola decisione controversa, contestare gli elementi di fatto presi in considerazione dall’inquirente o le conclusioni che quest’ultimo ne traeva, di modo che, per quanto concerne il fondamento di fatto, la motivazione della decisione controversa non è conforme alle prescrizioni dell’articolo 25, secondo comma, dello Statuto.
Si deve dunque constatare che, per quanto riguarda il secondo periodo, la decisione controversa fornisce alla ricorrente solo un inizio di motivazione, che di per sé non permette all’APN di adempiere l’obbligo ad essa derivante dall’articolo 25, secondo comma, dello Statuto.
Il Tribunale ricorda tuttavia che la giurisprudenza ammette, nel caso di talune controversie tra le istituzioni e i loro dipendenti, una mitigazione dell’obbligo di motivazione previsto dall’articolo 25, secondo comma, dello Statuto.
È pertanto necessario verificare se, come è stato sostenuto dalla Commissione nel suo controricorso e in udienza, tali principi giurisprudenziali debbano essere applicati nella presente fattispecie.
– Sulla possibilità di integrare la motivazione della decisione controversa in occasione della decisione recante rigetto del reclamo.
Secondo la Commissione, la decisione recante rigetto del reclamo ha fornito alla ricorrente una motivazione dettagliata che ha permesso a lei di valutare l’opportunità di proporre ricorso contro la decisione controversa e al Tribunale di valutare la legittimità di detta decisione.
Il Tribunale ricorda che secondo la formulazione letterale dell’articolo 25, secondo comma, dello Statuto, è la decisione che arreca pregiudizio, e non un atto amministrativo successivo, che dev’essere motivata.
Vero è che, secondo la giurisprudenza, l’APN è tenuta ad un obbligo di motivazione quanto meno nella fase del rigetto del reclamo e che, in particolare, l’amministrazione può rimediare ad un’eventuale carenza di motivazione di una decisione recante pregiudizio con un’adeguata motivazione fornita nella fase della risposta al reclamo, motivazione, quest’ultima, che si presuppone coincida con la motivazione della decisione contro la quale il reclamo è stato diretto (sentenze del Tribunale di primo grado del 19 marzo 1998, Tzoanos/Commissione, T‑74/96, punto 268, e del 1
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aprile 2009, Valero Jordana/Commissione, T‑385/04, punto 118; sentenza del Tribunale del 26 maggio 2011, Lebedef/Commissione, F‑40/10, punto 38). Inoltre, secondo la giurisprudenza, è permesso all’amministrazione di ovviare all’insufficienza iniziale della motivazione di una decisione arrecante pregiudizio attraverso precisazioni integrative apportate, anche in corso di causa, qualora, prima della proposizione del suo ricorso, l’interessato disponesse già di elementi costituenti un inizio di motivazione (sentenza Skareby/Commissione, cit., punto 75, e giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, tale interpretazione giurisprudenziale dell’articolo 25, secondo comma, dello Statuto è stata elaborata originariamente nel contesto di controversie vertenti sulla legittimità di decisioni di non promozione, nelle quali il giudice dell’Unione ha deciso che l’APN non era obbligata a motivare le decisione di promozione nei confronti dei candidati non promossi, dato che il contenuto di una siffatta motivazione rischiava di essere pregiudizievole a questi ultimi (sentenze della Corte del 6 maggio 1969, Huybrechts/Commissione, 21/68, punto 19; del 13 luglio 1972, Bernardi/Parlamento, 90/71, punto 15, e del 30 ottobre 1974, Grassi/Consiglio, 188/73, punti da 11 a 17).
Successivamente, tale giurisprudenza è stata estesa alle decisioni di rigetto di candidatura o di esclusione da un concorso (v., ad esempio, sentenze del Tribunale di primo grado del 12 febbraio 1992, Volger/Parlamento, T‑52/90, punto 36, e del 30 novembre 1993, Perakis/Parlamento, T‑78/92, punti da 50 a 52), prima di essere applicata a talune altre categorie di controversie come, ad esempio, le controversie riguardanti l’esaurimento del congedo annuale (sentenza Lebedef/Commissione, cit.).
Orbene, siffatte regole interpretative permettono, in taluni casi, di trovare un giusto equilibrio tra l’obbligo di motivazione delle decisioni che arrecano pregiudizio imposto dall’articolo 25, secondo comma, dello Statuto ed altre legittime esigenze, come quelle di una buona amministrazione o la tutela dei diritti dei terzi.
Tuttavia, il Tribunale constata che, poiché l’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta erige il diritto a ricevere una motivazione delle decisioni amministrative a principio generale fondamentale del diritto dell’Unione, ogni eccezione alla regola dell’articolo 25, secondo comma, dello Statuto secondo cui la motivazione deve necessariamente essere contenuta nella stessa decisione arrecante pregiudizio ovvero comunicata contemporaneamente a quest’ultima, dev’essere interpretata in maniera restrittiva e trovare una giustificazione oggettiva nelle circostanze in cui la decisione arrecante pregiudizio è adottata.
Inoltre, nel contesto particolare di un’indagine avviata sulla base di una domanda di assistenza ai sensi dell’articolo 24 dello Statuto e diretta ad accertare la realtà di fatti configuranti molestie psicologiche di cui un dipendente ritiene di essere stato vittima, occorre tener conto dell’obbligo che incombe all’istituzione di rispondere al funzionario che presenta una siffatta domanda con la rapidità e la sollecitudine richiesta nella gestione di una situazione così grave (v., in questo senso, sentenza Lo Giudice/Commissione, cit., punto 136).
Pertanto, in un contesto del genere, l’obbligo di motivazione previsto dall’articolo 25, secondo comma, dello Statuto, dev’essere interpretato in maniera restrittiva e non può rispondere ai requisiti imposti da tale disposizione una decisione il cui contenuto fornisca solo un inizio di motivazione. La soluzione contraria avrebbe l’effetto di obbligare il funzionario che abbia presentato una domanda di assistenza ai sensi dell’articolo 24 dello Statuto per fatti configuranti molestie psicologiche a presentare un reclamo al fine di disporre di una motivazione della decisione di archiviare senza seguito l’indagine amministrativa conforme alle prescrizioni dell’articolo 25, secondo comma, dello Statuto. Orbene, come riconosciuto dalla Commissione all’udienza, la finalità del reclamo non è quella di ottenere la motivazione di una decisione arrecante pregiudizio ma di contestarne la fondatezza. Permettere all’amministrazione di astenersi dal comunicare la motivazione della sua decisione su una domanda di assistenza non sarebbe manifestamente neppure compatibile con l’obbligo gravante sulle istituzioni di agire con rapidità e con la sollecitudine richiesta da una situazione così grave come quella delle molestie psicologiche né con l’obbligo di trattare le domande di assistenza nei casi di molestie psicologiche «nei termini più brevi», obbligo che la Commissione si è imposta con la sua decisione del 26 aprile 2006.
Ne deriva che, nel caso di una decisione che chiude un’indagine avviata in risposta ad una domanda di assistenza ai sensi dell’articolo 24 dello Statuto per fatti configuranti molestie psicologiche, le istituzioni non possono validamente fornire all’interessato una motivazione completa per la prima volta nella decisione recante rigetto del reclamo senza violare l’obbligo di motivazione gravante su di esse in forza dell’articolo 25, secondo comma, dello Statuto.
Una siffatta soluzione non può tuttavia pregiudicare la possibilità per le istituzioni di apportare, nella decisione recante rigetto del reclamo, precisazioni riguardanti la motivazione adottata dall’amministrazione, né al Tribunale di prendere in considerazione tali precisazioni nell’esame di un motivo che contesti la legittimità della decisione (v., in questo senso, sentenza Skareby/Commissione, cit., punto 53).
– Sulla presa in considerazione delle circostanze in cui la decisione controversa è stata adottata
La Commissione sostiene che la ricorrente ha svolto un ruolo attivo nello svolgimento dell’indagine, che ella ha avuto la possibilità di contribuirvi sottoponendo documenti e osservazioni e che ella ha ricevuto informazioni quanto all’andamento dell’indagine.
A questo proposito, per decidere se sia stato soddisfatto l’obbligo di motivazione previsto dallo Statuto, è necessario tener conto non soltanto dei documenti con i quali la decisione è comunicata, ma anche delle circostanze in cui quest’ultima è stata adottata e portata a conoscenza dell’interessato (sentenza del Tribunale del 30 novembre 2010, Taillard/Parlamento, F‑97/09, punto 33). Nella fattispecie, occorre, da una parte, prendere in considerazione la partecipazione della ricorrente all’indagine e, dall’altra, verificare se, al momento dell’adozione della decisione controversa, la ricorrente fosse già in possesso delle informazioni sulle quali detta decisione si fonda (v., in questo senso, sentenza del Tribunale di primo grado dell’8 luglio 1998, Aquilino/Consiglio, T‑130/96, punto 44, e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, risulta dal testo stesso della decisione controversa che quest’ultima si fonda sulla relazione finale d’indagine che è stata trasmessa alla ricorrente solo nel corso del procedimento contenzioso. Di conseguenza, in mancanza di ogni indicazione contraria nella decisione controversa, la ricorrente non poteva sapere in che misura le informazioni da lei trasmesse durante tutto il corso dell’indagine fossero state prese in considerazione dall’inquirente, né del resto se la decisione controversa corrispondesse effettivamente alle risultanze dell’indagine. Ne consegue che la Commissione non può giustificare la carenza iniziale di motivazione della decisione controversa affermando che quest’ultima si basava su informazioni note alla ricorrente.
La possibilità offerta alla ricorrente di contribuire al buon svolgimento dell’indagine appare conforme al rispetto del principio di buona amministrazione. Tuttavia, una siffatta partecipazione non è di per sé una prova del fatto che la ricorrente fosse stata così informata delle ragioni che hanno indotto la Commissione a respingere la sua domanda di assistenza. Infatti, anche volendo supporre che la ricorrente avesse ricevuto informazioni pertinenti nel corso del procedimento di indagine, il che non è stato dimostrato dalla Commissione, la ricorrente poteva supporre che esse fossero state superate dalla motivazione sulla quale si fondava la decisione controversa.
Quanto alle informazioni sull’andamento dell’indagine fornite alla ricorrente, la Commissione non ha dimostrato che, oltre alla presentazione di scuse per i ritardi intervenuti nel compimento delle varie attività di indagine, siffatte informazioni riguardassero le ragioni sulla base delle quali essa ha successivamente respinto la domanda di assistenza della ricorrente.
Alla luce di tutto quanto precede, si deve constatare che la decisione controversa non è sufficientemente motivata per quanto riguarda le ragioni per le quali la Commissione ha archiviato senza seguito la domanda di assistenza della ricorrente per il secondo periodo e si deve annullare detta decisione per quanto riguarda tale periodo.
C –
Sulla domanda risarcitoria
1.
Argomenti delle parti
La ricorrente chiede il risarcimento di un danno materiale e di un danno morale a seguito delle molestie psicologiche subite e degli illeciti commessi dalla Commissione nel rigetto della sua domanda di assistenza.
Per quanto riguarda il danno materiale, la domanda risarcitoria avanzata dalla ricorrente si suddivide sostanzialmente in tre parti.
In primo luogo, l’interessata fa valere che le molestie psicologiche subite hanno offuscato la sua carriera e la sua reputazione avendo avuto l’effetto di pregiudicare la sua salute fisica e psichica. In secondo luogo, la ricorrente sostiene che la violazione dell’articolo 24 dello Statuto, ed in particolare la mancata adozione di provvedimenti provvisori, come un provvedimento di allontanamento, a seguito della sua domanda di assistenza, le ha causato un danno. In terzo luogo, ella chiede il risarcimento del preteso danno subito a seguito della violazione da parte della Commissione del principio di buona amministrazione e del dovere di sollecitudine e a causa dell’irragionevole ritardo con cui la Commissione ha trattato il suo caso.
Il danno subito sarebbe parzialmente riparato, secondo la ricorrente, dalla presa a carico da parte della Commissione delle spese e degli onorari dei suoi legali relativi ai procedimenti precontenzioso e contenzioso.
Per quanto riguarda il risarcimento del danno morale, la ricorrente considera che esso deriva dalla violazione del dovere di sollecitudine da parte della Commissione nella trattazione della sua domanda di assistenza ed ella valuta tale danno in EUR 10 000.
La Commissione ribatte che poiché le molestie psicologiche non sono state dimostrate, la ricorrente non ha subito alcun danno materiale o morale e che non si deve quindi accogliere la domanda di risarcimento danni. Essa aggiunge che, in ogni caso, secondo una giurisprudenza costante, la parte convenuta non deve sopportare le spese sostenute dalla parte ricorrente nel corso della fase precontenziosa.
2.
Giudizio del Tribunale
Risulta da una giurisprudenza consolidata che, nelle controversie tra le istituzioni e i loro funzionari, un diritto a risarcimento è riconosciuto se ricorrono tre condizioni cumulative, e cioè l’illiceità del comportamento contestato alle istituzioni, la realtà del danno e l’esistenza di un nesso di causalità tra il comportamento e il danno fatto valere (sentenza Commissione/Q, cit., punto 42, e giurisprudenza ivi citata). La mancanza di una di tali tre condizioni è sufficiente per respingere un ricorso per risarcimento danni (v. ordinanza del Tribunale del 16 marzo 2011, Marcuccio/Commissione, F‑21/10, punti 22 e 23, e giurisprudenza ivi citata).
Per quanto riguarda la terza condizione a cui è subordinata la responsabilità delle istituzioni, il danno di cui è chiesto il risarcimento dev’essere reale e certo, ciò che spetta alla parte ricorrente provare (sentenza del Tribunale del 13 giugno 2012, BL/Commissione, F‑63/10, punto 98).
Orbene, la ricorrente nelle sue memorie, non rinvia ad alcun documento del fascicolo che possa giustificare la realtà o la portata del danno materiale asserito, che ella del resto non quantifica, limitandosi a dichiarare che tale danno sarà in parte riparato dalla presa a carico da parte della Commissione delle spese e degli onorari dei suoi legali relativi ai procedimenti precontenzioso e contenzioso. Per giunta, il ricorso non offre alcun mezzo di prova su questo punto. Orbene, in forza dell’articolo 35, paragrafo 1, lettera e), del regolamento di procedura, il ricorso deve offrire mezzi di prova necessari a dimostrare la realtà e la portata del danno.
In assenza di detti elementi di prova, si deve concludere che la ricorrente non ha giustificato la realtà e la portata del preteso danno materiale. Occorre pertanto respingere la domanda risarcitoria della ricorrente riguardante il danno materiale senza che sia necessario che il Tribunale si pronunci sull’esistenza delle altre condizioni.
Per quanto riguarda il danno morale, la ricorrente considera che quest’ultimo discende dalla durata irragionevole dell’indagine nonché dalla mancanza di sollecitudine della Commissione nella trattazione del caso.
Il Tribunale ricorda che la ricorrente ha presentato la sua domanda di assistenza il 5 dicembre 2007 e che la decisione controversa le è stata comunicata il 10 agosto 2010, ossia oltre due anni e otto mesi dopo. Orbene, alla luce delle circostanze del caso di specie, e anche considerando la lunghezza della domanda di assistenza e il fatto che la ricorrente ha chiesto, a più riprese, supplementi di indagine, un siffatto ritardo non può, in linea di principio, essere considerato ragionevole.
È quindi necessario verificare se i vari argomenti addotti dalla Commissione per giustificare la durata del procedimento di indagine possano rimettere in discussione tale conclusione.
Risulta dal fascicolo che sono trascorsi sei mesi tra la data di presentazione della domanda di assistenza e la decisione di avviare un’indagine amministrativa e di incaricarne un inquirente esterno alla DG del personale, decisione che è stata adottata il 9 giugno 2008. Si tratta dunque di un termine di due mesi più lungo rispetto a quello di quattro mesi fissato dall’articolo 90, paragrafo 1, dello Statuto per la formazione di una decisione implicita di rigetto di una domanda.
Tuttavia, la giurisprudenza in materia di domanda di assistenza ai sensi dell’articolo 24 dello Statuto ha già precisato che non è escluso che ragioni oggettive, eventualmente attinenti, in particolare, alle esigenze di organizzazione dell’indagine, possano giustificare il fatto che il periodo di tempo necessario per l’avvio di detta indagine sia più lungo (sentenza Commissione/Q, cit., punto 105). Nella fattispecie, tenuto conto della decisione, giustamente presa, di affidare l’indagine ad una persona non facente parte della DG del personale e della lunghezza della domanda di assistenza, che comprende circa un migliaio di pagine, tale ritardo della Commissione non può essere considerato irragionevole.
Per contro, per il periodo compreso tra il 9 giugno 2008 e il 9 marzo 2009, data in cui l’inquirente ha invitato la ricorrente a testimoniare nell’ambito dell’indagine amministrativa, la Commissione riconosce che non si è proceduto a «nessun atto formale di indagine», circostanza di cui l’inquirente si è scusato più volte presso la ricorrente. La Commissione giustifica tale ritardo facendo riferimento al carico di lavoro al quale l’inquirente doveva far fronte a seguito della sua recente nomina quale direttore. Cionondimeno, tale considerazione non può giustificare il fatto che durante i nove mesi di cui sopra l’indagine sia restata bloccata. Se l’inquirente non fosse stato in grado di svolgere le sue funzioni nell’ambito dell’indagine, la Commissione avrebbe dovuto nominare un altro inquirente o, in ogni caso, organizzare le sue attività in maniera tale che la trattazione della domanda della ricorrente non ne risultasse ritardata per un periodo di tempo così significativo.
Per il periodo compreso tra il 9 marzo 2009 e il 23 aprile 2010, data in cui l’inquirente ha presentato la sua relazione al segretario generale della Commissione, la Commissione giustifica la durata del procedimento con la complessità dell’indagine e il «numero elevato» di persone sentite, tra le quali parecchi ex funzionari che avevano lasciato il Belgio. Orbene, benché risulti dalla relazione finale d’indagine che la Commissione si è limitata a sentire dodici persone di cui solo tre erano in pensione, non sembra che la durata di tale fase sia irragionevole tenuto conto della complessità generale dell’indagine.
Infine, il segretario generale della Commissione ha adottato la decisione controversa il 7 giugno 2010. Tuttavia, come la Commissione ha essa stessa spiegato nella lettera del 15 settembre 2010 inviata al legale della ricorrente, a seguito di un «errore amministrativo» la decisione è stata trasmessa alla ricorrente solo il 10 agosto 2010.
Ne risulta che, su una durata totale del procedimento di indagine di 32 mesi, sono trascorsi non meno di 11 mesi – tra il 9 giugno 2008 e il 9 marzo 2009 e tra il 7 giugno 2010 e il 10 agosto 2010 – durante i quali non è stato compiuto alcun atto, senza che la Commissione possa addurre alcuna giustificazione valida per tale carenza. Infatti, il mero riferimento al carico di lavoro dell’inquirente o ad un errore amministrativo non può giustificare la durata dell’indagine.
Non può dunque ritenersi che la durata del procedimento d’indagine sia ragionevole e che il comportamento della Commissione sia conforme al suo dovere di sollecitudine.
Orbene, stando così le cose, il danno morale subito dalla ricorrente non può essere interamente riparato dall’annullamento della decisione controversa. A causa dell’annullamento parziale della decisione controversa, la ricorrente si trova nuovamente in attesa quanto alla chiusura definitiva del procedimento avviato ai sensi dell’articolo 24 dello Statuto in seguito alla sua domanda del 5 dicembre 2007. Un siffatto prolungamento della situazione di attesa e di incertezza, provocato dall’illegittimità della decisione controversa costituisce un danno morale.
Tenuto conto della motivazione in precedenza illustrata, il Tribunale considera che la domanda di risarcimento del danno morale connessa alla durata eccessiva del procedimento e alla violazione del dovere di sollecitudine è fondata e condanna la Commissione a versare alla ricorrente una somma stimata, ex aequo et bono, in EUR 6 000.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del regolamento di procedura, fatte salve le altre disposizioni del capo VIII del titolo secondo di detto regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Ai sensi del paragrafo 2 dello stesso articolo, per ragioni di equità, il Tribunale può decidere che una parte soccombente sia condannata solo parzialmente alle spese, o addirittura che non debba essere condannata a tale titolo.
Risulta dalla motivazione della presente sentenza che la Commissione è la parte sostanzialmente soccombente. Inoltre, la ricorrente, nelle sue conclusioni, ha espressamente chiesto che la Commissione sia condannata alle spese. Atteso che le circostanze del caso di specie non giustificano l’applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura, la Commissione dovrà sopportare le proprie spese ed è condannata a sopportare quelle sostenute dalla ricorrente.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
La decisione della Commissione europea del 7 giugno 2010 è annullata in quanto archivia senza seguito la domanda di assistenza della sig.ra Tzirani per fatti configuranti molestie psicologiche asseritamente subite a partire dal 1
o
ottobre 2004.

2)
La Commissione europea è condannata a versare alla sig.ra Tzirani la somma di EUR 6 000.

3)
Per il resto, il ricorso è respinto.

4)
La Commissione europea sopporterà le proprie spese ed è condannata a sopportare le spese sostenute dalla sig.ra Tzirani.

Rofes i Pujol
Boruta
Bradley
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo l’11 luglio 2013.
Il cancelliere
W. Hakenberg
Il presidente
M.I. Rofes i Pujol
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.