CELEX: 62009CJ0360
Hospodárska súťaž
Správne konanie
Dokumenty a informácie poskytnuté v rámci vnútroštátneho programu zhovievavosti
Prípadný negatívny vplyv prístupu tretích osôb k takým dokumentom na účinnosť a dobrú spoluprácu medzi orgánmi tvoriacimi Európsku sieť pre hospodársku súťaž

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 11 a 12 nariadenia Rady (ES) č. 1/2003 zo 16. decembra 2002
o vykonávaní pravidiel hospodárskej súťaže stanovených v článkoch 81 [ES] a 82 [ES] (Ú. v. ES L 1, 2003, s. 1; Mim. vyd. 08/002,
s. 205), ako aj článku 10 druhého odseku ES v spojení s článkom 3 ods. 1 písm. g) ES.
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi Pfleiderer AG (ďalej len „Pfleiderer“) a Bundeskartellamt (orgán hospodárskej súťaže),
ktorého predmetom je žiadosť o úplný prístup k spisu týkajúcemu sa konania o udelení pokút z dôvodu kartelu v odvetví dekoratívneho
papiera. Spoločnosť Pfleiderer, ktorá je zákazníčkou sankcionovaných podnikov, sa domáha prístupu k dokumentom týkajúcim sa
konania o zhovievavosti s cieľom podať občianskoprávnu žalobu o náhradu škody.

Právny rámec

Právna úprava Únie
Prvá veta odôvodnenia č. 1 nariadenia č. 1/2003 stanovuje:
„Na vytvorenie systému, ktorý zabezpečí nerušenú hospodársku súťaž na spoločnom trhu, sa musia články 81 [ES] a 82 [ES] uplatňovať
v spoločenstve účinne a jednotne.“
Článok 11 nariadenia č. 1/2003, nazvaný „Spolupráca medzi Komisiou a orgánmi hospodárskej súťaže členských štátov“, stanovuje:
„1.      Komisia a orgány hospodárskej súťaže členských štátov musia v úzkej spolupráci uplatňovať súťažné pravidlá spoločenstva.
2.      Komisia odovzdá orgánom hospodárskej súťaže členských štátov kópie najdôležitejších dokumentov, ktoré zhromaždila z hľadiska
uplatňovania článkov 7, 8, 9, 10 a 29 ods. 1. Na žiadosť orgánu hospodárskej súťaže členského štátu mu Komisia poskytne kópiu
iných existujúcich dokumentov potrebných na posúdenie prípadu.
3.      Orgány hospodárskej súťaže členských štátov konajúce na základe článku 81 [ES] alebo 82 [ES] písomne informujú Komisiu pred
alebo bezprostredne po začatí prvého úradného vyšetrovacieho opatrenia. Tieto informácie sa môžu poskytnúť orgánom hospodárskej
súťaže iných členských štátov.
4.      Najneskôr 30 dní pred prijatím rozhodnutia požadujúceho ukončenie porušovania, ktorým sa prijímajú záväzky alebo odoberajú
výhody nariadenia o skupinovej výnimke, orgány hospodárskej súťaže členských štátov informujú Komisiu. Na tento účel poskytnú
Komisii súhrnný popis prípadu, predpokladané rozhodnutie alebo, ak toto neexistuje, iné dokumenty, v ktorých je uvedený predpokladaný
priebeh konania. Tieto informácie môžu byť k dispozícii aj orgánom hospodárskej súťaže iných členských štátov. Na žiadosť
Komisie môže konajúci orgán hospodárskej súťaže poskytnúť Komisii iné dokumenty, ktoré má k dispozícii a ktoré sú potrebné
na posúdenie prípadu. Informácie poskytnuté Komisii môžu byť poskytnuté aj orgánom hospodárskej súťaže iných členských štátov.
Vnútroštátne orgány hospodárskej súťaže si môžu medzi sebou vymieňať informácie potrebné na posúdenie prípadu podľa článku
81 [ES] alebo 82 [ES].
5.      Orgány hospodárskej súťaže členských štátov môžu konzultovať s Komisiou každý prípad, ktorý sa týka uplatňovania práva spoločenstva.
…“
Článok 12 nariadenia č. 1/2003, ktorý upravuje výmenu informácií, stanovuje:
„1.      Na účely uplatňovania článkov 81 [ES] a 82 [ES], Komisia a orgány hospodárskej súťaže členských štátov sú oprávnené si navzájom
poskytovať a využívať ako dôkaz každú skutočnosť alebo právo, vrátane dôverných informácií.
2.      Vymieňané informácie sa môžu používať len ako dôkaz na účely uplatňovania článkov 81 [ES] alebo 82 [ES] a vo vzťahu k predmetnej
záležitosti, na ktorú boli získané od oznamujúceho orgánu. Avšak keď sa vnútroštátne súťažné právo uplatňuje v tom istom prípade
a paralelne so súťažným právom spoločenstva a nevedie to k rozdielnym výsledkom, informácie vymieňané podľa tohto článku sa
môžu použiť aj na uplatňovanie vnútroštátneho súťažného práva.
3.      Informácie vymieňané podľa odseku 1 sa môžu použiť ako dôkaz na ukladanie sankcií fyzickým osobám, len keď:
–        právo oznamujúceho orgánu predpokladá sankcie podobného druhu vo vzťahu k porušeniu článku 81 [ES] alebo článku 82 [ES] alebo,
ak nejde o takýto prípad,
–        informácie boli získané spôsobom, ktorý rešpektuje rovnakú úroveň ochrany práv na obhajobu fyzických osôb, akú poskytujú vnútroštátne
predpisy prijímajúceho orgánu. V tomto prípade však vymenené informácie nemôže použiť prijímajúci orgán na uloženie väzobných
sankcií.“
Článok 35 ods. 1 nariadenia č. 1/2003 stanovuje:
„Členské štáty určia orgán alebo orgány hospodárskej súťaže zodpovedné za uplatňovanie článkov 81 [ES] a 82 [ES] tak, aby
boli účinne splnené ustanovenia tohto nariadenia. Opatrenia potrebné na splnomocnenie týchto orgánov týkajúce sa uplatňovania
uvedených článkov sa uskutočnia do 1. mája 2004. Medzi určené orgány môžu patriť aj súdy.“

Vnútroštátna právna úprava
§ 406e nemeckého trestného poriadku (Strafprozessordnung) stanovuje:
„1.      Ak poškodený preukáže oprávnený záujem, právny zástupca môže v záujme poškodeného nazrieť do spisov, ktoré má súd k dispozícii
alebo ktoré by mu museli byť predložené v prípade začatia trestného stíhania, ako aj nahliadnuť do úradne zabezpečených dôkazných
prostriedkov. V prípadoch podľa § 395 nie je nevyhnutné preukázať oprávnený záujem.
2.      Nahliadnutie do spisov sa musí odoprieť, pokiaľ odporuje dôležitým záujmom obvineného alebo iných osôb. Môže byť odopreté
aj v prípade, ak by mohlo ohroziť účel samotného vyšetrovania alebo by viedlo k vážnym prieťahom v konaní.
3.      Právnemu zástupcovi možno na základe jeho žiadosti rozhodnutím povoliť preštudovať tieto spisy v jeho kancelárii alebo bydlisku,
pokiaľ tomu nebránia vážne dôvody a s výnimkou dôkazov. Proti tomuto rozhodnutiu sa nemožno odvolať.
4.      O priznaní prístupu k spisom počas predbežného konania, ako aj po právoplatnom skončení konania rozhodne prokurátor, v ostatných
prípadoch rozhodne predseda súdu rozhodujúceho vo veci. V súlade s § 161a ods. 3 pododsekmi 2 až 4 možno požiadať príslušný
súd, aby zmenil rozhodnutie prokurátora uvedené v prvej vete. … Ak dosiahnutie cieľa vyšetrovania môže byť ohrozené zverejnením
uvedených dokumentov, k týmto rozhodnutiam sa neuvádza odôvodnenie.
5.      Za podmienok stanovených v odseku 1 môžu byť informácie a kópie spisov poskytnuté poškodenému;
…“
§ 46 zákona o správnych deliktoch (Gesetz über Ordnungswidrigkeiten) v znení z 19. februára 1987 (BGBl. 1987 I, s. 602), naposledy
zmeneného a doplneného § 2 zákona z 29. júla 2009 (BGBl. 2009 I, s. 2353, ďalej len „OWiG“), stanovuje:
„1.      Ak tento zákon nestanovuje inak, na konanie o udelení pokuty sa uplatňujú ustanovenia všeobecných zákonov v oblasti trestného
práva, teda trestný poriadok, zákon o súdoch [(Gerichtsverfassungsgesetz)] a zákon o súdoch pre maloletých [(Jugendgerichtsgesetz)].
…“

Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
Dňa 21. januára 2008 Bundeskartellamt uložil podľa článku 81 ES pokuty v celkovej výške 62 miliónov eur trom európskym výrobcom
dekoratívnych papierov a piatim osobne zodpovedným fyzickým osobám za uzavretie dohôd o cenách a o obmedzení výrobných kapacít.
Dotknuté podniky sa proti rozhodnutiam o uložení pokút neodvolali, a rozhodnutia preto nadobudli právoplatnosť.
Po skončení tohto konania spoločnosť Pfleiderer požiadala 26. februára 2008 Bundeskartellamt, aby jej na účely prípravy občianskoprávnych
žalôb o náhradu škody bolo umožnené nahliadnuť do všetkých spisov týkajúcich sa konania o udelení pokút v sektore dekoratívneho
papiera. Táto spoločnosť je odberateľkou dekoratívnych papierov, presnejšie špeciálnych papierov slúžiacich na povrchovú úpravu
drevených kompozitných materiálov. Spoločnosť Pfleiderer patrí k trom najväčším svetovým výrobcom drevených kompozitných materiálov,
povrchových úprav a laminátových podláh. Uviedla, že od sankcionovaných výrobcov dekoratívneho papiera odobrala za posledné
tri roky tovar v hodnote vyše 60 miliónov eur.
Listom z 8. mája 2008 Bundessortenamt odpovedal na žiadosť o prístup k spisu predložením troch rozhodnutí o uložení pokút
v anonymizovanej forme, ako aj zoznamu dôkazov zistených pri vyšetrovaní.
Spoločnosť Pfleiderer preto vo svojom druhom liste výslovne požiadala Bundeskartellamt o prístup k všetkým písomnostiam uvedeným
v spise, vrátane dokumentov týkajúcich sa žiadostí o zhovievavosť dobrovoľne predložených žiadateľmi, ako aj zabezpečených
dôkazov. Dňa 14. októbra 2008 Bundeskartellamt túto žiadosť čiastočne zamietol a umožnil len prístup k spisu, z ktorého boli
odstránené dokumenty obsahujúce obchodné tajomstvo, interné dokumenty a dokumenty v zmysle bodu 22 oznámenia Bundeskartellamt
o zhovievavosti, a neumožnil ani prístup k zabezpečeným dôkazom.
Proti tomuto rozhodnutiu o čiastočnom zamietnutí podala spoločnosť Pfleiderer v súlade s § 62 ods. 1 OWiG žalobu na Amtsgericht
Bonn.
Amtsgericht Bonn prijal 3. februára 2009 rozhodnutie, ktorým nariadil, aby Bundeskartellamt umožnil prístup k spisu advokátovi
spoločnosti Pfleiderer v súlade s ustanoveniami § 406e ods. 1 trestného poriadku v spojení s § 46 ods. 1 OWiG. Podľa Amtsgericht
Bonn sa má spoločnosť Pfleiderer považovať za „poškodeného“ v zmysle uvedených ustanovení, pretože treba vychádzať zo skutočnosti,
že v dôsledku kartelových dohôd zaplatila za tovar zakúpený od členov kartelu prehnané ceny. Okrem toho má spoločnosť Pfleiderer
„oprávnený záujem“ na získaní prístupu k dokumentom, pretože tieto dokumenty majú slúžiť na účely prípravy občianskoprávnych
žalôb o náhradu škody.
Amtsgericht Bonn teda nariadil, že spoločnosti Pfleiderer treba poskytnúť prístup aj k tým dokumentom v spise, ktoré žiadateľ
o zhovievavosť dobrovoľne poskytol nemeckému orgánu hospodárskej súťaže v zmysle bodu 22 oznámenia Bundeskartellamt týkajúcemu
sa konania o zhovievavosti, ako aj k usvedčujúcim a získaným dôkazom. Pokiaľ ide o obchodné tajomstvo a interné podklady,
čiže zápisnice z rokovaní Bundeskartellamt a korešpondenciu v rámci Európskej siete pre hospodársku súťaž (ďalej len „ESHS“),
prístup k nim nebol umožnený. Podľa Amtsgericht Bonn je potrebné zvážiť rôzne záujmy, aby bolo možné určiť rozsah tohto práva,
ktorý sa má obmedziť len na tie časti spisov, ktoré sú potrebné na preukázanie nárokov na náhradu škody.
Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že výkon rozhodnutia bol týmto súdom odložený.
Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania takisto vyplýva, že Amtsgericht Bonn by chcel prijať rovnaké rozhodnutie ako rozhodnutie
z 3. februára 2009. Tento súd však uvádza, že rozhodnutie, ktoré by prijal, by mohlo byť v rozpore s právom Únie, najmä s článkom
10 druhým odsekom ES a článkom 3 ods. 1 písm. g) ES, ako aj s článkami 11 a 12 nariadenia č. 1/2003, ktoré stanovujú úzku
spoluprácu a vzájomnú výmenu informácií medzi Komisiou a vnútroštátnymi orgánmi hospodárskej súťaže členských štátov v rámci
konaní zameraných na uplatňovanie článkov 81 ES a 82 ES. Na zabezpečenie účinnosti a funkčnosti týchto ustanovení, ktoré sú
pre ESHS a decentralizované uplatňovanie práva hospodárskej súťaže najdôležitejšie, sa môže vyžadovať, aby pri konaniach o pokutách
nebolo poškodenej tretej strane umožnené nahliadnuť do žiadostí o zhovievavosť a do podkladov, ktoré žiadatelia o zhovievavosť
dobrovoľne poskytli.
Keďže Amtsgericht Bonn dospel k záveru, že pre výsledok sporu, ktorý prejednáva, je potrebný výklad práva Únie, rozhodol prerušiť
konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Majú sa ustanovenia práva Spoločenstva týkajúce sa kartelov, najmä články 11 a 12 nariadenia č. 1/2003, ako aj článok 10 druhý
odsek ES v spojení s článkom 3 ods. 1 písm. g) ES, vykladať v tom zmysle, že osobám poškodeným kartelom nesmie byť na účely
uplatnenia občianskoprávnych nárokov umožnené nahliadnuť do žiadostí o zhovievavosť a do informácií a podkladov dobrovoľne
predložených žiadateľom o zhovievavosť v tejto súvislosti, ktoré získal orgán hospodárskej súťaže členského štátu na základe
vnútroštátneho programu zhovievavosti v rámci konania o uložení pokuty zameraného (aj) na uplatňovanie článku 81 ES?“

O prejudiciálnej otázke
Na úvod treba pripomenúť, že vnútroštátne orgány hospodárskej súťaže a súdy členských štátov sú povinné uplatňovať články
101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ, ak skutkové okolnosti spadajú do pôsobnosti práva Únie, a zabezpečiť účinné uplatňovanie práva Únie vo
všeobecnom záujme (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 7. decembra 2010, VEBIC, C‑439/08, Zb. s. I‑12471, bod 56).
Treba tiež uviesť, že ustanovenia Zmluvy ES týkajúce sa oblasti hospodárskej súťaže ani nariadenie č. 1/2003 nestanovujú spoločné
pravidlá pre zhovievavosť, ani spoločné pravidlá upravujúce právo na prístup k dokumentom týkajúcim sa konania o zhovievavosti,
ktoré boli dobrovoľne predložené vnútroštátnemu orgánu hospodárskej súťaže v súlade s vnútroštátnym programom zhovievavosti.
Pokiaľ ide o oznámenia Komisie, z ktorých jedno sa týkalo spolupráce v rámci siete orgánov hospodárskej súťaže (Ú. v. EÚ C 101,
2004, s. 43) a druhé oslobodenia od pokút a zníženia pokút v kartelových prípadoch (Ú. v. EÚ C 298, 2006, s. 17), treba uviesť,
že nie sú pre členské štáty záväzné. Navyše druhé oznámenie sa týka len tých programov zhovievavosti, ktoré vykonáva samotná
Komisia.
V rámci ESHS bol tiež vypracovaný a v roku 2006 prijatý vzorový program zhovievavosti, ktorý sa týkal harmonizácie určitých
prvkov vnútroštátnych programov v tejto oblasti. Ani tento vzorový program nemá záväzný účinok pre súdy členských štátov.
Pokyny Komisie tak síce môžu mať vplyv na prax vnútroštátnych orgánov hospodárskej súťaže, ale v prípade neexistencie záväznej
právnej úpravy Únie v tejto oblasti členským štátom prináleží, aby stanovili a uplatňovali vnútroštátne predpisy vzťahujúce
sa na právo osôb poškodených kartelom na prístup k dokumentom týkajúcim sa konania o zhovievavosti.
Hoci stanovenie a uplatňovanie týchto pravidiel patrí do právomocí členských štátov, tieto štáty sú povinné pri výkone danej
právomoci dodržiavať právo Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. novembra 2009, Komisia/Španielsko, C‑154/08, bod 121
a citovanú judikatúru). Nemôžu najmä znemožniť alebo neprimerane sťažiť uplatňovanie práva Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok
zo 16. júla 1998, Oelmühle a Schmidt Söhne, C‑298/96, Zb. s. I‑4767, body 23 a 24, ako aj citovanú judikatúru) a konkrétne
v oblasti práva hospodárskej súťaže musia zabezpečiť, aby pravidlá, ktoré stanovia alebo uplatňujú, nezasahovali do účinného
uplatňovania článkov 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok VEBIC, už citovaný, bod 57).
Ako tvrdí Komisia a členské štáty, ktoré predložili pripomienky, programy zhovievavosti predstavujú užitočné nástroje v účinnom
boji zameranom na odhaľovanie a ukončenie porušovania práva hospodárskej súťaže, a prispievajú tým k dosiahnutiu cieľa, ktorým
je účinné uplatňovanie článkov 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ.
Účinnosť týchto programov však môže byť ovplyvnená predložením dokumentov týkajúcich sa konania o zhovievavosti osobám, ktoré
chcú podať žalobu o náhradu škody, aj v prípade, že vnútroštátne orgány hospodárskej súťaže priznajú žiadateľovi o zhovievavosť
úplné alebo čiastočné oslobodenie od pokuty, ktorú mohli uložiť.
Je totiž opodstatnené sa domnievať, že osoba zapojená do porušenia práva hospodárskej súťaže bude v prípade možnosti predloženia
takých informácií odradená od využitia danej možnosti ponúkanej takýmito programami zhovievavosti, najmä ak uvedené informácie,
ktoré dobrovoľne poskytla, môžu byť predmetom výmeny informácií medzi Komisiou a vnútroštátnymi orgánmi hospodárskej súťaže
podľa článkov 11 a 12 nariadenia č. 1/2003.
Z ustálenej judikatúry však vyplýva, že každá osoba má právo uplatniť si nárok na náhradu škody, ktorá jej bola spôsobená
správaním spôsobilým obmedziť alebo narušiť hospodársku súťaž (pozri rozsudky z 20. septembra 2001, Courage a Crehan, C‑453/99,
Zb. s. I‑6297, body 24 a 26, ako aj z 13. júla 2006, Manfredi a i., C‑295/04 až C‑298/04, Zb. s. I‑6619, body 59 a 61).
Takéto právo totiž posilňuje operatívnosť pravidiel hospodárskej súťaže Únie a svojou povahou odrádza od často utajených dohôd
alebo postupov, ktoré sú spôsobilé obmedziť alebo narušiť hospodársku súťaž. Z tohto hľadiska môžu žaloby o náhradu škody
prejednávané vnútroštátnymi súdmi podstatne prispieť k zachovaniu účinnej hospodárskej súťaže Európskej únie (pozri rozsudok
Courage a Crehan, už citovaný, bod 27).
Pri preskúmaní žiadosti o prístup k dokumentom, ktoré sa vzťahujú na program zhovievavosti, podanej osobou domáhajúcou sa
náhrady škody od druhej osoby, ktorá využila taký program, je tak potrebné zabezpečiť, aby príslušné vnútroštátne pravidlá
neboli menej výhodné ako pravidlá, ktoré sa týkajú obdobných vnútroštátnych nárokov, a neboli upravené tak, aby bolo prakticky
nemožné alebo neprimerane ťažké získať takú náhradu (pozri v tomto zmysle rozsudok Courage a Crehan, už citovaný, bod 29)
a zvážiť záujmy na oznámení informácií oproti záujmom na ochrane informácií poskytnutých dobrovoľne žiadateľom o program zhovievavosti.
Takéto zváženie záujmov môžu vnútroštátne súdy vykonať v rámci vnútroštátneho práva len samostatne v každom jednotlivom prípade
a po zvážení všetkých relevantných dôkazov v danej veci.
Vzhľadom na vyššie uvedené úvahy treba na položenú otázku odpovedať, že ustanovenia práva Únie v oblasti kartelov, a najmä
nariadenie č. 1/2003, sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia tomu, aby osobe, ktorá bola poškodená porušením práva hospodárskej
súťaže Únie a domáha sa náhrady škody, bol umožnený prístup k dokumentom vzťahujúcim sa na konanie o zhovievavosti s osobou,
ktorá súťaž porušila. V každom prípade však súdom členských štátov prináleží, aby na základe svojho vnútroštátneho práva určili
podmienky, za akých má byť taký prístup povolený alebo zamietnutý, pričom musia zvážiť záujmy chránené právom Únie.

O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo
začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd.
Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov
konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
Ustanovenia práva Únie v oblasti kartelov, a najmä nariadenie Rady (ES) č. 1/2003 zo 16. decembra 2002 o vykonávaní pravidiel
hospodárskej súťaže stanovených v článkoch 101 ZFEÚ a 102 ZFEÚ, sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia tomu, aby osobe,
ktorá bola poškodená porušením práva hospodárskej súťaže Únie a domáha sa náhrady škody, bol umožnený prístup k dokumentom
vzťahujúcim sa na konanie o zhovievavosti s osobou, ktorá súťaž porušila. V každom prípade však súdom členských štátov prináleží,
aby na základe svojho vnútroštátneho práva určili podmienky, za akých má byť taký prístup povolený alebo zamietnutý, pričom
musia zvážiť záujmy chránené právom Únie.
Podpisy
*
Jazyk konania: nemčina.