CELEX: 62013CJ0196
Povreda obveze države članice
Direktive 75/442/EEZ, 91/689/EEZ i 1999/31/EZ
Gospodarenje otpadom
Presuda Suda kojom je utvrđena povreda obveze
Neprovedba
Članak 260. stavak 2. UFEU‑a
Novčane sankcije
Novčana kazna
Paušalni iznos

Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da:
—
utvrdi da je Talijanska Republika, time što nije donijela sve potrebne mjere za izvršenje presude Komisija/Italija (C‑135/05,
EU:C:2007:250
), u kojoj je Sud utvrdio da je Talijanska Republika povrijedila obveze koje ima na temelju članaka 4., 8. i 9. Direktive Vijeća 75/442/EEZ od 15. srpnja 1975. o otpadu (
SL L 194, str. 39
.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 91/156/EEZ od 18. ožujka 1991. (
SL L 78, str. 32
.) [neslužbeni prijevod] (u daljnjem tekstu: Direktiva 75/442), članka 2. stavka 1. Direktive Vijeća 91/689/EEZ od 12. prosinca 1991. o opasnom otpadu [neslužbeni prijevod] (
SL L 377, str. 20
.) te članka 14. točaka (a) do (c) Direktive Vijeća 1999/31/EZ od 26. travnja 1999. o odlagalištima otpada [neslužbeni prijevod] (
SL L 182, str. 1
.), povrijedila obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a;
—
naloži Talijanskoj Republici da Komisiji plati novčanu kaznu u iznosu 256819,20 eura za svaki dan zakašnjenja u izvršenju presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
), računajući od dana objave ove presude;
—
naloži Talijanskoj Republici da Komisiji isplati paušalni iznos u svoti koja odgovara umnošku dnevnog iznosa od 28089,60 eura i broja dana trajanja povrede, što uključuje razdoblje od dana objave presude u predmetu Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
) do dana objave ove presude te da
—
naloži Talijanskoj Republici snošenje troškova postupka.
Pravni okvir
Direktiva 75/442
Sukladno članku 4. Direktive 75/442:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da se otpad oporabljuje ili zbrinjava ne ugrožavajući zdravlje ljudi i bez korištenja postupaka ili metoda kojima bi se mogao ugroziti okoliš […]
[...]
Države članice poduzimaju potrebne mjere radi zabrane nekontroliranog ostavljanja, divljeg odlaganja ili zbrinjavanja otpada.“ [neslužbeni prijevod]
Članak 8. navedene direktive određivao je da države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da svaki imatelj otpada otpad oporabi ili zbrine sam, sukladno odredbama te direktive, ili da ga povjeri privatnom ili javnom skupljaču ili poduzeću koje obavlja djelatnosti iz Priloga II.A ili II.B navedenoj direktivi.
Članak 9. stavak 1. Direktive 75/442 predviđao je da u svrhu primjene, među ostalim, članka 4. te direktive, sve ustanove ili poduzeća koji obavljaju djelatnost zbrinjavanja otpada moraju ishoditi dozvolu tijela nadležnog za provedbu odredaba navedene direktive. Članak 9. stavak 2. iste direktive precizirao je da se dozvole izdaju na određeno razdoblje, da se mogu obnavljati, da mogu sadržavati uvjete i obveze ili da mogu biti odbijene, ako metoda zbrinjavanja koja se namjerava primijeniti nije prihvatljiva sa stajališta zaštite okoliša.
Direktiva 75/442 stavljena je izvan snage i zamijenjena Direktivom 2006/12/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2006. o otpadu [neslužbeni prijevod] (
SL L 114, str. 9
.), a ona je stavljena izvan snage i zamijenjena Direktivom 2008/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o otpadu i stavljanju izvan snage određenih direktiva [neslužbeni prijevod] (
SL L 312, str. 3
.). Članci 4., 8. i 9. Direktive 75/442 u osnovi su preuzeti u člancima 13., 15., 23. i u članku 36. stavku 1. Direktive 2008/98.
Direktiva 91/689
Članak 2. stavak 1. Direktive 91/689 određivao je:
„Države članice poduzimaju mjere potrebne radi propisivanja da na svakom mjestu za odlaganje (odlagalištu) opasnog otpada, otpad bude popisan i identificiran.“ [neslužbeni prijevod]
Navedena direktiva stavljena je izvan snage Direktivom 2008/98. Članak 2. stavak 1. Direktive 91/689 u osnovi je preuzet u članku 35. stavcima 1. i 2. Direktive 2008/98.
Direktiva 1999/31
U članku 14. točkama (a) do (c) Direktive 1999/31 predviđa se:
„Države članice poduzimaju mjere kako bi spriječile da odlagališta kojima je izdana dozvola ili koja već obavljaju djelatnost u vrijeme prijenosa ove direktive u nacionalno zakonodavstvo nastave djelovati osim ako [...]
(a)
u roku od godinu dana od datuma utvrđenog člankom 18. stavkom 1. [odnosno najkasnije do 16. srpnja 2002.] operater odlagališta pripremi plan i predstavi ga nadležnom tijelu radi dobivanja njegove suglasnosti za plan sanacije odlagališta, uključujući podatke navedene u članku 8. te sve korektivne mjere koje operater smatra potrebnima radi ispunjavanja zahtjeva iz ove direktive, uz iznimku zahtjeva iz Priloga I. točke 1.;
(b)
slijedom predstavljanja plana sanacije, nadležno tijelo donosi konačnu odluku o tome smije li se nastaviti odlaganje na temelju predmetnog plana sanacije i ove direktive. Države članice poduzimaju potrebne mjere radi hitnog konačnog zatvaranja, u skladu s člankom 7. točkom (g) i člankom 13., odlagališta koja nisu dobila odobrenje za nastavak rada u skladu s člankom 8.;
(c)
na temelju odobrenog plana sanacije odlagališta, nadležno tijelo odobrava nužne radove i određuje prijelazno razdoblje za izvršenje plana; sva postojeća odlagališta trebaju biti usklađena sa zahtjevima iz ove direktive, uz iznimku odlagališta navedenih u Prilogu I. točki 1., u roku od osam godina od dana određenog u članku 18. stavku 1. [odnosno najkasnije do 16. srpnja 2009.].“ [neslužbeni prijevod]
U skladu s člankom 18. stavkom 1. navedene direktive, države članice dužne su donijeti zakone i druge propise potrebne za usklađivanje s tom direktivom najkasnije do 16. srpnja 2001., odnosno dvije godine nakon njezina stupanja na snagu, i o tome odmah obavijestiti Komisiju.
Presuda Komisija/Italija
U presudi Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
), donesenoj 26. travnja 2007., Sud je prihvatio tužbu zbog povrede obveze koju je Komisija podnijela na temelju članka 226. UEZ‑a, nakon što je utvrdila da je Talijanska Republika rašireno i opetovano prekršila obveze u pogledu gospodarenja otpadom koje proizlaze iz članaka 4., 8. i 9. Direktive 75/442, članka 2. stavka 1. Direktive 91/689 te članka 14. točaka (a) do (c) Direktive 1999/31, time što nije poduzela sve potrebne mjere za provedbu tih odredaba.
Predsudski postupak
Komisija je u okviru kontrole izvršenja presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
) dopisom od 8. svibnja 2007. zatražila od talijanskih tijela da opišu mjere koje su usvojila u svrhu izvršenja te presude. Komisijine službe i talijanska tijela održali su 11. lipnja 2007. u Bruxellesu sastanak na kojem su se talijanska tijela obvezala da će Komisiji dostaviti ažurirani popis mjera potrebnih za usklađivanje sa spomenutom presudom.
Dopisima od 10. srpnja 2007., 26. rujna 2007., 31. listopada 2007. i 26. studenoga 2007. talijanska tijela su među ostalim predstavila zakonodavni represivni sustav u području gospodarenja otpadom i pojedine inicijative vezane uz gospodarenje otpadom, kao što su izvješća o stanju, od regije do regije, odlagališta popisanih u izvještaju koji je 2002. izradio Corpo Forestale dello Stato (državna uprava za šume; u daljnjem tekstu: CFS).
Smatrajući da je Talijanska Republika dostavila nepotpune podatke o poduzetim mjerama za izvršenje presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
), Komisija je 1. veljače 2008. toj državi uputila pismo opomene u kojem ju je pozvala da u roku od dva mjeseca iznese svoje primjedbe glede tog pitanja. Između 10. travnja 2008. i 26. svibnja 2008. Talijanska Republika je u više navrata obavijestila Komisiju o novim podacima za svaku od talijanskih regija te autonomnih provincija Trento i Bolzano kao i o podacima o novom nacionalnom sustavu nadzora državnog područja.
Na sastanku održanom u Bruxellesu 24. rujna 2008. i u dopisu od 12. studenoga 2008. Komisija je kritizirala sadržaj informacija koje je priopćila Talijanska Republika. Nakon što je ispitala različite dokumente koje joj je slijedom toga dostavila ta država članica, Komisija je 26. lipnja 2009. Talijanskoj Republici uputila obrazloženo mišljenje na temelju članka 228. stavka 2. UEZ‑a u kojem je zaključila da ona i dalje u širokoj mjeri ustraje s povredom koju je Sud utvrdio u presudi Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
).
Rok koji je Komisija odredila za odgovor na obrazloženo mišljenje na zahtjev Talijanske Republike produljen je do 30. rujna 2009. Komisija je primila odgovor te države članice 1. listopada 2009. Talijanska Republika je nakon slanja tog odgovora u razdoblju između 13. listopada 2009. i 19. veljače 2013. dostavila i druge ažurirane dokumente vezane uz izvršenje presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
).
Komisija je, kao prvo, uzimajući u obzir podatke koje joj je dostavila Talijanska Republika, smatrala da ta država članica još uvijek nije poduzela sve mjere koje podrazumijeva izvršenje presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
) s obzirom na to da 218 lokacija koje se nalaze na području 18 od 20 talijanskih regija nije bilo usklađeno s člancima 4. i 8. Direktive 75/442. Kao drugo, Komisija je iz postojanja navedenih 218 nezakonitih lokacija zaključila da nužno postoje lokacije koja funkcioniraju bez dozvole, kršeći članak 9. te direktive. Kao treće, Komisija je smatrala da 16 od spomenutih 218 neusklađenih lokacija sadrži opasan otpad a da pritom nisu poštovane norme iz članka 2. stavka 1. Direktive 91/689. Konačno, Komisija je smatrala da Talijanska Republika nije pružila dokaz, u pogledu pet odlagališta koja su postojala na dan 16. srpnja 2001., da na njih nije primijenjen plan sanacije ili neka druga mjera konačnog zatvaranja sukladno članku 14. Direktive 1999/31.
Smatrajući da Talijanska Republika nije u roku određenom u obrazloženom mišljenju, s produljenjem koje je odredila Komisija, poduzela sve mjere koje podrazumijeva izvršenje presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
), Komisija je 16. travnja 2013. podnijela predmetnu tužbu.
Događaji koji su uslijedili tijekom predmetnog postupka
Dopisom od 10. travnja 2014. Sud je od Talijanske Republike i Komisije zatražio da najkasnije do 16. svibnja 2014. dostave ažurirane informacije o izvršenju presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
). Također, trebalo je specificirati nova odlagališta popisana nakon 2002. godine koja stranke spominju u svojim podnescima.
Talijanska Republika je u odgovoru predstavila ažuriranu sintezu zahvata poduzetih na 218 lokacija na koje se Komisija poziva u tužbi. Ta je država članica također dostavila popis 71 nove lokacije na koje se, prema njezinu mišljenju, iako nisu identificirane u izvješću CFS‑a iz 2002., odnose prigovori Komisije.
Komisija je, s druge strane, prije svega u odgovoru na zahtjev Suda za dostavu informacija i tijekom rasprave tvrdila da prema najnovijim podacima kojima raspolaže 198 lokacija još uvijek nije usklađeno s člankom 4. Direktive 75/442 te da među njima dvije lokacije nisu usklađene s člancima 8. i 9. te direktive, a 14 lokacija nije usklađeno s člankom 2. stavkom 1. Direktive 91/689. Nadalje tvrdi da iz podataka razmijenjenih između talijanskih tijela i Komisije na sastanku održanom 23. svibnja 2014. proizlazi da su preostala još dva odlagališta koja nisu usklađena s člankom 14. Direktive 1999/31. Konačno, nijedna nova lokacija koju su popisala talijanska tijela nije predmet ove tužbe.
Dopuštenost tužbe
Argumentacija stranaka
Talijanska Republika osporava dopuštenost predmetne tužbe tvrdeći, prvo, da izvori informacija na koje se oslanja Komisija da bi opravdala svoju tužbu, osobito izvještaji CFS‑a i izjave koje je ta država članica dala tijekom neformalnih sastanaka s Komisijom, ne mogu biti temelj tužbe iz članka 260. stavka 2. UFEU‑a s obzirom na to da se novčane sankcije koje je moguće izreći u okviru takvog postupka odnose na specifične povrede svakog nezakonitog odlagališta.
Drugo, ta država članica proziva Komisiju da je proširila područje predmetne tužbe time što je pri ocjeni mjera koje talijanska tijela trebaju poduzeti sukladno članku 260. stavku 2. UFEU‑a uzela u obzir nove lokacije koje nisu navedene na popisu CFS‑a.
Treće, Komisija je u dopisu od 14. lipnja 2011. upućenom Talijanskoj Republici predmet spora rezimirala drukčije nego što je to učinila prilikom sastavljanja obrazloženog mišljenja, tako da je trebala izdati novo obrazloženo mišljenje.
Četvrto, Talijanska Republika tvrdi da se presuda Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
) nigdje ne poziva na nedostatke u talijanskim propisima i da Komisija nije identificirala specifične odredbe u tim propisima koje smatra neodgovarajućima. Budući da nema takvih naznaka, Talijanska Republika je stavljena u položaj da se ne može braniti te je tužba nedopuštena. U svakom slučaju, primjena predmetnog nacionalnog propisa bila bi otežana složenošću situacije koju treba popraviti.
Peto, Talijanska Republika smatra da je uvijek pridavala najveću moguću pažnju otklanjanju povrede koju je Sud utvrdio u presudi Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
). Ta država članica stoga zahtjeva da se predmetna tužba odbije.
Komisija s druge strane podsjeća, prvo, da je Sud u svojoj presudi Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
) već utvrdio da se izvještaj CFS‑a može smatrati valjanim izvorom informacija u svrhu pokretanja postupka zbog povrede obveze te da su razgovori u tu svrhu tijekom sastanaka između Komisije i talijanskih tijela vođeni na temelju tog dokumenta.
Drugo, Komisija tvrdi da je potpuno legitimno u stadiju izvršenja presude uzeti u obzir druge lokacije koje nisu usklađene, a koje su poznate nadležnim upravnim tijelima jer te lokacije nužno ulaze u rašireno i opetovano kršenje utvrđeno u presudi Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
).
Treće, obavijest od 14. lipnja 2011. predstavlja samo stanje koje uzima u obzir promjene koje su se dogodile nakon slanja obrazloženog mišljenja. Stoga, nije bilo nužno Talijanskoj Republici upućivati novo obrazloženo mišljenje.
Četvrto, bitno je da Talijanska Republika raspolaže odgovarajućim zakonodavnim okvirom za dobro gospodarenje otpadom. U tom pogledu, čak i talijanska tijela smatrala su da izmjena propisa omogućuje izvršenje presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
).
Peto, Komisija tvrdi da su joj talijanska tijela počela davati cjelovite i uvjerljive informacije tek nakon slanja obrazloženog mišljenja.
Ocjena Suda
Budući da se ne tiče dopuštenosti tužbe Komisije, argument Talijanske Republike u pogledu dokazne snage informacija na koje se Komisija oslanjala u okviru predmetnog postupka, osobito izvještaja CFS‑a i izjava te države članice, treba odbiti.
Kada je riječ o prigovoru nedopuštenosti koji Talijanska Republika ističe vezano uz spominjanje novih neusklađenih odlagališta u Komisijinoj tužbi, valja istaknuti da se postupak predviđen u članku 260. stavku 2. UFEU‑a treba smatrati posebnim sudskim postupkom za izvršenje presuda Suda, drugim riječima, jednim od načina izvršenja. Stoga se u okviru takvog postupka može postupati samo povodom povreda obveze države članice na temelju Ugovora koje je Sud, na temelju članka 258. UFEU‑a, smatrao utemeljenim (vidjeti presudu Komisija/Njemačka, C‑95/12,
EU:C:2013:676
, t. 23.).
Međutim, u konkretnom slučaju treba podsjetiti da je Sud u presudi Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
) utvrdio rašireno i opetovano kršenje obveze države članice, oslanjajući se ne samo na izvještaj CFS‑a iz 2002. nego i na druge elemente informacija, poput izvještaja koje su sastavili nacionalni istražni parlamentarni odbori ili službenih isprava, osobito onih koje dolaze od regionalnih tijela. Pod tim pretpostavkama, s obzirom na to da Talijanska Republika samo proziva Komisiju da je u okviru predmetne tužbe navela odlagališta iako se ona ne navode u izvještaju CFS‑a, navedeni argument treba odbiti, budući da te lokacije treba smatrati nužno uključenima u raširenu i opetovanu povredu obveze, utvrđenu prilikom prve tužbe na temelju članka 226. UEZ‑a (koji je postao članak 258. UFEU‑a) (vidjeti po analogiji, u kontekstu tužbe na osnovi članka 226. UEZ‑a, presudu Komisija/Irska, C‑494/01,
EU:C:2005:250
, t. 37. do 39.).
Kada je riječ o zaključku koji Talijanska Republika izvodi iz obavijesti od 14. lipnja 2011. prema kojem je Komisija proširila predmet spora u odnosu na obrazloženo mišljenje, stalna je sudska praksa da, u slučaju kad je Komisija obvezna u obrazloženom mišljenju koje izdaje primjenom članka 228. stavka 2. UEZ‑a precizirati točke u kojima dotična država članica nije usklađena s presudom Suda kojom je utvrđena povreda obveze, predmet spora se ne smije proširiti na obveze koje nisu navedene u obrazloženom mišljenju jer će se u protivnom raditi o povredi bitnih pravila kojima se osigurava regularnost postupka (vidjeti presudu Komisija/Portugal, C‑457/07,
EU:C:2009:531
, t. 60.).
U konkretnom slučaju međutim, kako to navodi i nezavisna odvjetnica u točki 35. svojeg mišljenja, treba reći da Talijanska Republika ne pojašnjava u čemu bi obveze navedene u obrazloženom mišljenju izdanom u okviru predmetnog postupka bile izmijenjene spomenutom obaviješću. Prigovor nedopuštenosti u pogledu spomenute obavijesti stoga valja odbiti.
Također, kada ističe potrebu da Talijanska Republika izmjeni svoje propise radi izvršenja presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
), Komisija se ne poziva na obvezu čiju povredu Sud nije utvrdio u toj presudi, nego samo u svrhu utvrđivanja navodne povrede ističe prirodu mjera koje prema mišljenju Komisije ta država članica treba poduzeti da bi se uskladila sa spomenutom presudom.
Kada je riječ o argumentu da je Talijanska Republika s Komisijom surađivala tijekom cijelog postupka, dovoljno je navesti da, iako se ta okolnost, pod pretpostavkom da je točna, može uzeti u obzir kod određivanja novčanih sankcija, ona ne može utjecati na dopustivost tužbe.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da je tužba dopuštena.
O povredi obveze
Argumentacija stranaka
Komisija smatra, uzimajući u obzir informacije koje su dostavila talijanska tijela u odgovoru od 1. listopada 2009. i, dodatno, informacije koje se navode u obavijesti od 30. listopada 2009., da je u trenutku isteka produljenog roka određenog u obrazloženome mišljenju na cjelokupnom državnom području Talijanske Republike, uz izuzetak regije Valle d’Aosta, postojalo 368 odnosno 422 lokacija koje nisu u suglasnosti s člancima 4., 8. i 9. Direktive 75/442. Među njima 15 odnosno 23 lokacija sadržavalo je opasan otpad te nije bilo usklađeno s člankom 2. stavkom 1. Direktive 91/689. Komisija objašnjava da prema tim podacima aktivnosti sanacije ili opravka, ovisno o lokaciji, ili nisu bile dovršene ili su bile samo planirane ili ih tek treba predvidjeti. U drugim slučajevima pokrenuta je likvidacija.
Komisija tvrdi da je Talijanska Republika trebala uspostaviti strukturne mjere opće i održive naravi radi otklanjanja raširene i opetovane povrede koju je Sud utvrdio u presudi Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
). Utvrđivanje povrede te naravi svjedoči da je represivni sustav predviđen nacionalnim propisima bio neodgovarajući te je usto upućivalo talijanska tijela da predvide njegovu izmjenu u cilju izvršenja navedene presude.
Komisija je na raspravi precizirala da se neslaganje među strankama odnosi na obveze koje proizlaze iz članka 4. Direktive 75/442, a ne na broj nezakonitih lokacija. Sukladno članku 4. stavku 1. te direktive, Talijanska Republika bila je dužna ne samo odstraniti otpad i ne koristiti više dotične lokacije kao odlagališta nego i procijeniti za svaku pojedinu lokaciju jesu li potrebne mjere oporabe. Stoga, iako članak 4. te direktive u drugom stavku obvezuje države članice da poduzmu potrebne mjere radi zabrane nekontroliranog ostavljanja, divljeg odlaganja ili zbrinjavanja otpada, te mjere nisu dovoljne za ispunjavanje obveza koje proizlaze iz njegovog prvog stavka. Prema podacima dostupnima u vrijeme održavanja rasprave, aktivnosti sanacije i/ili obnove tih lokacija, koje pokrivaju gotovo sve talijanske regije, još uvijek su u tijeku.
Kada je riječ o članku 14. točkama (a) do (c) Direktive 1999/31, Komisija tvrdi da nakon isteka produljenja roka određenog u obrazloženom mišljenju najmanje 93 odlagališta, postojećih na dan 16. srpnja 2001. i lociranih u više od deset regija, nisu odgovarala uvjetima iz tog članka. Sudeći prema odgovoru koji su talijanska tijela dala na obrazloženo mišljenje, nikakav plan sanacije nije predstavljen ni odobren niti je dosad donesena bilo kakva konačna odluka u pogledu njihova prestanka rada ili konačnog zatvaranja. Podaci dostavljeni za druge lokacije bili su nepotpuni ili nedovoljno jasni, na način da primjerice za neka odlagališta nije pružen dokaz o prestanku rada ili konačnom zatvaranju u trenutku isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju. Za neka druga odlagališta nisu čak dostavljene nikakve informacije.
Talijanska Republika s druge strane smatra da je poduzela sve potrebne mjere za izvršenje presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
).
Prije svega, ona tvrdi da su nacionalna tijela zaštitila sve lokacije i da članak 4. Direktive 75/442 ne propisuje obvezu obnove ili sanacije lokacija. Nadalje, nije utvrđena nikakva povreda članaka 8. i 9. Direktive 75/442 jer je svih 218 lokacija, kvalificiranih u tužbi kao neusklađenih u vrijeme pokretanja postupka pred Sudom, bilo neaktivno na dan isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju. Također, većina tih lokacija bila je sanirana ili je u tijeku bila prenamjena u tradicionalno korištenje zemljišta. Konačno, budući da su odlagališta koja je Komisija označila kao one koje ne ispunjavaju norme iz članka 14. točaka (a) do (c) Direktive 1999/31 bila zatvorena, navedena odredba na njih se više ne primjenjuje.
Ocjena Suda
Prije svega treba podsjetiti da, s obzirom na to da je UFEU ukinuo, u postupku zbog povrede obveze države članice na osnovi članka 260. stavka 2. UFEU‑a, stadij izdavanja obrazloženog mišljenja, datum relevantan za ocjenjivanje postojanja povrede obveze na osnovi članka 260. stavka 1. UFEU‑a jest onaj u kojem je istekao rok određen u pismu opomene izdanom na temelju te odredbe (vidjeti presudu Komisija/Španjolska, C‑184/11,
EU:C:2014:316
, t. 35. i navedenu sudsku praksu).
Međutim, kad je postupak zbog povrede obveze države članice pokrenut na temelju članka 228. stavka 2. UEZ‑a i kada je obrazloženo mišljenje izdano prije dana stupanja na snagu Ugovora iz Lisabona, odnosno 1. prosinca 2009., datum relevantan za ocjenjivanje postojanja povrede obveze jest onaj u kojem je istekao rok određen u tom obrazloženom mišljenju (vidjeti presudu Komisija/Španjolska,
EU:C:2014:316
, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
U ovom predmetu s obzirom na to da je Komisija izdala obrazloženo mišljenje 26. lipnja 2009. na temelju članka 228. stavka 2. UEZ‑a, datum relevantan za ocjenjivanje postojanja povrede obveze jest dan kad je istekao, nakon što je Komisija odredila produljenje, rok određen u tom obrazloženom mišljenju, odnosno 30. rujna 2009.
S druge strane, prema praksi Suda, na Komisiji je u takvom postupku teret da Sudu pruži informacije potrebne da bi se odredilo stanje izvršenja presude zbog povrede obveze od strane države članice. Kad je Komisija pružila dovoljno podataka iz kojih je razvidno da i dalje postoji povreda obveze, na dotičnoj državi članici je da temeljito i detaljno ospori iznesene podatke i njihove posljedice (vidjeti presudu Komisija/Italija, C‑119/04,
EU:C:2006:489
, t. 41. i navedenu sudsku praksu).
Na prvome mjestu, kada je riječ o prigovorima Komisije kojima se ističe neispunjavanje odredaba Direktive 75/442, potrebno je u nastavku ispitati argumente koji se odnose na članke 4., 8. i 9. te direktive.
Prvo, vezano uz prigovor o kršenju članka 4. Direktive 75/442, Komisija ističe da ispunjavanje tog članka ne zahtijeva samo da se zatvore ili zaštite lokacije, nego da se saniraju i stare nezakonite lokacije.
U tom pogledu, Sud je u točki 37. presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
) podsjetio da, iako članak 4. stavak 1. Direktive 75/442 ne precizira konkretan sadržaj mjera koje treba poduzeti da bi se osigurala oporaba ili zbrinjavanje otpada ne ugrožavajući zdravlje ljudi i ne koristeći postupke ili metode koji bi mogli nanijeti štetu okolišu, ta odredba ipak vezuje države članice u pogledu cilja koji treba ostvariti, ostavljajući im pritom marginu prosudbe prilikom procjene nužnosti takvih mjera (vidjeti u tom smislu također presude Komisija/Irska,
EU:C:2005:250
, t. 168.; Komisija/Portugal, C‑37/09,
EU:C:2010:331
, t. 35. i Komisija/Grčka, C‑600/12,
EU:C:2014:2086
, t. 51.). Stoga, u načelu nije moguće iz neusklađenosti faktičnog stanja s ciljevima postavljenima u članku 4. stavku 1. te direktive izravno zaključiti da je dotična država članica nužno prekršila obveze propisane tom direktivom. Međutim, Sud je već zaključio da znatno uništavanje okoliša tijekom duljeg razdoblja bez intervencije nadležnih tijela u pravilu pokazuje da je dotična država članica prešla marginu prosudbe koju joj daje navedena odredba (u tom smislu vidjeti među ostalim i presude Komisija/Irska,
EU:C:2005:250
, t. 169.; Komisija/Portugal,
EU:C:2010:331
, t. 36. i Komisija/Grčka,
EU:C:2014:2086
, t. 52.).
U tom pogledu, Sud je već bio u prilici zaključiti da je, s jedne strane, uništavanje okoliša neizbježno kad je na odlagalištu prisutan otpad, i to bez obzira o kojoj je vrsti otpada riječ te da, s druge strane, sama činjenica da je odlagalište zatvoreno ili da je otpad prekriven zemljom ili šutom ne može biti dovoljna za ispunjavanje obveza koje proizlaze, među ostalim, iz članka 4. Direktive 75/442 (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Portugal,
EU:C:2010:331
, t. 37.).
U tim okolnostima valja odbiti argument Talijanske Republike prema kojem su mjere zatvaranja i zaštite lokacija na koje se Komisija poziva u okviru ove tužbe, čak i ako se uzme da su poduzete, dovoljne za ispunjenje uvjeta definiranih u članku 4. Direktive 75/442. Naprotiv, kao što ispravno tvrdi Komisija, a nezavisna odvjetnica ističe u točkama 65. i 66. svojeg mišljenja, država članica je prema članku 4. navedene direktive dužna također provjeriti je li potrebna sanacija starih nezakonitih lokacija te ih, po potrebi, sanirati.
Valja dodati i da posjeti nezakonitim odlagalištima i njihove inspekcije koje su obavila talijanska tijela te izvješća koja su iz njih proizašla svjedoče o svjesnosti Talijanske Republike o prijetnji koju taj otpad predstavlja za zdravlje ljudi i za okoliš. Osim toga, kao što nezavisna odvjetnica naglašava u točki 67. svojeg mišljenja, Talijanska je Republika tijekom predmetnog postupka dostavila informacije o sanaciji odlagališta. Ta država članica stoga ne može tvrditi da nije znala da potpuno izvršenje presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
) podrazumijeva i poduzimanje mjera sanacije dotičnih odlagališta.
U konkretnom slučaju, činjenica je da su na nekim lokacijama sanacijski radovi još bili u tijeku ili da nisu ni počeli nakon isteka produljenja roka određenog u obrazloženom mišljenju. Za druge lokacije Talijanska Republika ne pruža nikakvu relevantnu informaciju na temelju koje bi se moglo odrediti vrijeme u kojem su radovi na sanaciji, ako je to slučaj, realizirani. U tim okolnostima mora se zaključiti da radovi na sanaciji, zahtijevani za lokacije na koje se poziva Komisija, nisu bili dovršeni nakon isteka produljenog roka određenoga u obrazloženom mišljenju.
Iz svega prethodno navedenoga slijedi da je prigovor Komisije o ustrajnom kršenju članka 4. Direktive 75/442 utemeljen.
Drugo, vezano uz prigovor o kršenju članka 8. Direktive 75/442, treba podsjetiti da taj članak, kojim se među ostalim osigurava provedba načela preventivnog djelovanja, propisuje obvezu država članica da osiguraju da svaki imatelj otpada otpad oporabi ili zbrine sam, sukladno odredbama te direktive, ili da ga povjeri privatnom ili javnom skupljaču ili poduzeću koje obavlja djelatnosti zbrinjavanja ili oporabe otpada (vidjeti presudu Komisija/Irska,
EU:C:2005:250
, t. 179. i navedenu sudsku praksu).
Sud je usto smatrao da takva obveza nije ispunjena u slučaju kad država članica samo naloži likvidaciju nezakonitog odlagališta te urgira za pokretanje kaznenog postupka protiv njegova upravitelja (vidjeti među ostalim presudu Komisija/Irska,
EU:C:2005:250
, t. 182. i navedenu sudsku praksu te presudu Komisija/Portugal,
EU:C:2010:331
, t. 55.).
U predmetnom slučaju Talijanska Republika uopće ne tvrdi da je, s obzirom na to da njegov imatelj nije sam oporabio ili zbrinuo dotični otpad, on povjeren privatnom ili javnom skupljaču odnosno poduzeću koje obavlja te djelatnosti. Ta država članica tvrdi samo da su lokacije o kojima je riječ bile zatvorene na dan kad je isteklo produljenje roka određenog u obrazloženom mišljenju i da su kaznene sankcije predviđene u tom pogledu talijanskim pravom odgovarajuće.
Slijedom toga, Talijanska Republika je nakon isteka navedenog produljenog roka nastavila neispunjavati posebnu obvezu određenu člankom 8. Direktive 75/442, pa prigovor Komisije o povredi tog članka valja prihvatiti.
Treće, vezano uz prigovor o kršenju članka 9. Direktive 75/442, treba prije svega podsjetiti da taj članak državama članicama nalaže obveze u pogledu rezultata koje su formulirane jasno i nedvosmisleno, a prema kojima ustanove ili poduzeća koja na području tih država obavljaju djelatnost zbrinjavanja otpada moraju ishoditi dozvolu. Države članice stoga trebaju osigurati da se uspostavljeni sustav ishođenja dozvole stvarno primjenjuje i poštuje, osobito provodeći odgovarajuće kontrole u tom pogledu te osiguravajući zaustavljanje i sankcioniranje obavljanja djelatnosti bez dozvole (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Irska,
EU:C:2005:250
, t. 116. i 117.).
Također, treba istaknuti da sustav ishođenja dozvole iz članka 9. navedene direktive ima svrhu, kao što je vidljivo iz samog teksta te odredbe, omogućiti ispravnu primjenu članka 4. te direktive, osobito osiguravajući da djelatnosti zbrinjavanja otpada pokrivene takvim dozvolama ispunjavaju različite uvjete predviđene potonjim člankom (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Irska,
EU:C:2005:250
, t. 118. i 131.).
Iz toga slijedi da sama činjenica zatvaranja odlagališta nije ništa više dovoljna za usklađivanje s obvezom koja proizlazi iz članka 9. Direktive 75/442 nego što je u slučaju obveza koje proizlaze iz članaka 4. i 8. te direktive.
U predmetnom slučaju Talijanska Republika tvrdi, kao u pogledu povrede članka 9. Direktive 75/442 zbog koje ju se tereti, tek da su sve lokacije na koje se poziva Komisija bile zatvorene nakon isteka postavljenoga roka. Štoviše, ta država članica u svojim podnescima priznaje da upravitelji na nekim od tih lokacija nisu uopće posjedovali dozvolu u smislu tog članka. Iz toga slijedi da je na dan isteka produljenog roka određenog u obrazloženom mišljenju Talijanska Republika nastavila kršiti svoju obvezu koja proizlazi iz navedenog članka, pa prigovor Komisije u pogledu tog članka valja prihvatiti.
Na drugome mjestu, kada je riječ o prigovoru o povredi članka 2. stavka 1. Direktive 91/689, države članice trebaju sukladno toj odredbi poduzeti mjere potrebne radi propisivanja da na svakom mjestu za odlaganje opasnog otpada taj otpad bude popisan i identificiran.
Iz samog teksta odredbe proizlazi da države članice imaju obvezu sustavno popisati i identificirati sav opasni otpad koji se odlaže na njihovu državnom području, kako bi time osigurale da, sukladno cilju određenom u uvodnoj izjavi 6. navedene direktive, zbrinjavanje i oporaba opasnog otpada budu pod što je moguće potpunijim nadzorom (presuda Komisija/Grčka, C‑163/03,
EU:C:2005:226
, t. 63.).
U konkretnom slučaju, dovoljno je reći da Talijanska Republika nije tvrdila, a još manje dokazala, da je nakon isteka produljenog roka određenoga u obrazloženom mišljenju provela detaljno popisivanje i identificiranje sveg opasnog otpada odloženoga na odlagalištima na koja se Komisija poziva na osnovi članka 2. stavka 1. Direktive 91/689. Slijedom navedenoga, Talijanska Republika je na taj dan nastavila s neosiguravanjem ispunjavanja obveze koja proizlazi iz te odredbe.
Na trećemu mjestu, kada je riječ o prigovoru o povredi članka 14. točaka (a) do (c) Direktive 1999/31, treba podsjetiti da je, dopuštajući poslovanje odlagališta a da prethodno nije zatraženo odobrenje nadležnih tijela i da ono nije izdano, država članica povrijedila obveze koje ima na temelju te odredbe (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Slovačka, C‑331/11,
EU:C:2013:271
, t. 34. do 39.).
U konkretnom slučaju treba istaknuti da Talijanska Republika uopće ne tvrdi da su planovi sanacije u smislu članka 14. Direktive 1999/31 predani nadležnom tijelu za dotične lokacije. Ta država članica tek tvrdi da su sva odlagališta koja se spominju u kontekstu povrede navedenog članka bila zatvorena nakon isteka roka određenog u obrazloženom mišljenju. No, kao što je vidljivo iz podneska koji je dostavila ta država članica, neka od navedenih odlagališta bila su otvorena bez dozvole te nikakva službena mjera zatvaranja nije poduzeta u pogledu tih lokacija. Pod tim okolnostima, valja zaključiti da je Talijanska Republika na taj dan nastavila kršiti i obveze koje proizlaze iz članka 14. točaka (a) do (c) te direktive.
Uzevši u obzir sve prethodno navedeno valja zaključiti da je, time što do isteka roka određenog u obrazloženomu mišljenju, nakon njegova produljenja od strane Komisije, nije poduzela sve mjere koje podrazumijeva izvršenje presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
), Talijanska Republika povrijedila obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a.
O novčanim sankcijama
Argumentacija stranaka
Komisija zahtijeva da se istodobno naloži plaćanje i novčane kazne i paušalnog iznosa, s obzirom na to da samo određivanje kazne sukladno članku 260. UFEU‑a ne bi bilo dostatno za poticanje država članica da bez odgode izvrše obveze nakon što je utvrđena povreda obveze sukladno članku 258. UFEU‑a.
Kada je riječ o iznosu navedene novčane kazne i paušalnom iznosu, Komisija se poziva na svoje priopćenje od 13. prosinca 2005., naslovljeno „Primjena članka [260. UFEU‑a]“[SEC(2005) 1658], kako je izmijenjeno priopćenjem Komisije od 31. kolovoza 2012. pod naslovom „Ažuriranje podataka koji se koriste za izračunavanje paušalnih iznosa i novčanih kazni koje Komisija predlaže Sudu u okviru postupaka zbog povreda obveza država članica“ [C(2012) 6106
final
].
U konkretnom slučaju Komisija smatra da je novčana kazna od 256819,20 eura dnevno primjerena danim okolnostima. Taj iznos dobiven je iz umnoška osnovnog paušala od 640 eura dnevno i koeficijenta težine koji iznosi 8 na ljestvici od 1 do 20, koeficijenta trajanja koji iznosi 3 na ljestvici od 1 do 3 i fiksnog faktora, takozvanog faktora „n“, koji istodobno odražava mogućnost plaćanja od strane Talijanske Republike i broj glasova koji dotična država ima u Vijeću Europske unije, odnosno 16,72.
Kada je riječ o težini povrede, Komisija kao prvo podsjeća na važnost predmetnih odredaba koje predstavljaju osnovni instrument za postizanje ciljeva zaštite zdravlja ljudi i okoliša. Uzevši u obzir poseban značaj članka 4. Direktive 75/442 (Komisija/Grčka, C‑387/97,
EU:C:2000:356
), činjenica da su neke lokacije sada usklađene s člancima 8. i 9. te direktive može imati samo manji utjecaj na sankciju koju Sud mora izreći. Treba također podsjetiti da je Sud u presudi Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
) utvrdio da je Talijanska Republika svoje obveze prekršila „rašireno i opetovano“.
Kao drugo, Komisija naglašava posljedice koje povreda ima na javne i privatne interese, uključujući neugodne mirise i buku koji idu uz odlaganje otpada, zagađenje okolne sredine, opasnost od odražavanja tog zagađenja na zdravlje ljudi i promjenu prirodnih krajobraza.
Kao treće, Komisija tvrdi da postoji već ustaljena praksa Suda u području zbrinjavanja otpada te da prekršene odredbe stoga imaju jasno i nedvojbeno područje primjene.
Kao četvrto, iako se situacija značajno popravila od početka postupka, kada je popisana 5.301 nezakonita lokacija, treba uzeti u obzir da je Talijanska Republika bila uključena u druge postupke zbog povrede obveze, kako u pogledu gospodarenja otpadom tako i u drugim područjima, među kojima su neki okončani i izricanjem presuda kojima se utvrđuje povreda obveze.
Vezano uz trajanje povrede, Komisija podsjeća da je od 26. travnja 2007., dana objave presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
), do 24. listopada 2012., dana kad je Komisija odlučila pokrenuti postupak pred Sudom po predmetnoj tužbi, proteklo razdoblje od 65 mjeseci.
Komisija predlaže degresivnu promjenu iznosa novčane kazne ovisno o napretku koji Talijanska Republika ostvari u pogledu izvršenja presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
). Metoda izračuna te novčane kazne uključuje popisivanje postojećih nezakonitih lokacija, dvaput računajući one lokacije koje sadrže opasan otpad, dijeleći potom iznos novčane kazne tako dobivenim brojem. Iznos novčane kazne tako bi se smanjivao ovisno o svakoj usklađenoj lokaciji. S obzirom na stalne promjene stanja nezakonitih lokacija u Italiji, Komisija predlaže izračun novčane kazne na polugodišnjoj razini.
Također, u odgovoru na pitanje koje je na raspravi Sud postavio u pogledu učinkovitosti degresivno određene novčane kazne u kontekstu značajnih odstupanja u stavovima stranaka, Komisija je tvrdila da se njezino neslaganje s Talijanskom Republikom tiče pitanja koje mjere je ta država članica dužna poduzeti da bi se uskladila s člankom 4. Direktive 75/442. U tim okolnostima, Komisija je uvjerena da će, ako Sud ovom presudom potvrdi tumačenje članka 4., Talijanska Republika poštovati tu presudu i nastaviti joj dostavljati sve informacije u pogledu mjera poduzetih za svaku pojedinu lokaciju.
Kada je riječ o paušalnom iznosu, Komisija predlaže da se on odredi primjenom metode izračuna tako da se osnovni iznos određen na 210 eura dnevno pomnoži, najprije, s koeficijentom težine i faktorom „n“, čije su vrijednosti 8 odnosno 16,72 jednake onima predloženima za izračunavanje novčane kazne i, nakon toga, s brojem dana tijekom kojih je trajala povreda. Stoga, visina paušalnog iznosa trebala bi odgovarati rezultatu koji se dobije množenjem 28089,60 eura s brojem dana proteklih od dana objave presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
) do dana objave ove presude.
Talijanska Republika, s druge strane, ističe da bi primjena novčanih sankcija dovela do smanjivanja sredstava koja su regije i jedinice lokalne samouprave namijenile za gospodarenje okolišem.
Vezano uz težinu povrede, Talijanska Republika ističe da je važnost povrede koja joj se stavlja na teret zanemariva u usporedbi s važnošću povrede koja je dovela do presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
). Usto, državna tijela nisu imala utjecaja na povredu koja joj se stavlja na teret jer ona proizlazi iz faktičnog stanja uzrokovanog prošlim djelovanjima, što rezultira produljenjem rokova potrebnih za usklađivanje predmetnih odlagališta.
Kada je riječ o trajanju povrede, Talijanska Republika navodi da nijedna od lokacija koje se tereti za nelegalno poslovanje već odavno nije aktivna.
Talijanska Republika je na raspravi objasnila da ne želi iznijeti očitovanje o prijedlogu Komisije o degresivnom određivanju novčane kazne jer osporava samo postojanje povrede obveze koja joj se stavlja na teret.
Ocjena Suda
Uvodna očitovanja
Treba podsjetiti da je Sud dužan, u svakom predmetu i s obzirom na okolnosti slučaja o kojima je pozvan odlučiti kao i na razinu uvjerljivosti i odvraćanja za koje mu se čini da je dosegnuo, odlučiti o prikladnim novčanim sankcijama, osobito kako bi se spriječilo ponavljanje sličnih povreda prava Unije (u tom smislu vidjeti presudu Komisija/Španjolska,
EU:C:2014:316
, t. 58. i navedenu sudsku praksu).
O novčanoj kazni
Budući da je Sud utvrdio da se Talijanska Republika nije u propisanom roku usuglasila s presudom Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
), Sud toj državi članici može naložiti plaćanje novčane kazne, pod pretpostavkom da se kršenje obveze nastavi sve do ispitivanja činjenica od strane Suda (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Španjolska, C‑610/10,
EU:C:2012:781
, t. 96. i navedenu sudsku praksu).
Kako bi se odredilo je li se kršenje obveze za koje se tereti Talijanska Republika nastavilo sve do navedenog ispitivanja, treba ocijeniti mjere koje su prema navodima te države članice usvojene nakon isteka produljenog roka određenog u obrazloženom mišljenju.
Komisija je na raspravi pojasnila da postoji 200 lokacija u 18 do 20 talijanskih regija koje još uvijek nisu usklađene s mjerodavnim propisima. Konkretno, prema saznanjima te institucije, 198 lokacija još uvijek nije usklađeno s člankom 4. Direktive 75/442, a među njima dvije lokacije nisu usklađene ni s člancima 8. i 9. te direktive, dok četrnaest lokacija, koje sadrže opasan otpad, nije usklađeno ni s člankom 14. točkama (a) do (c) Direktive 1999/31. Štoviše, preostala su samo dva odlagališta za koja nije usvojen plan sanacije ili mjere konačnog zatvaranja protivno članku 14. točkama (a) do (c) Direktive 1999/31. Talijanska Republika je s druge strane i dalje osporavala bilo kakvu povredu tih odredaba, ponavljajući u osnovi argumente koji su istaknuti u odgovoru na tužbu i odgovoru na repliku, uključujući argument prema kojem članak 4. Direktive 75/442 ne nameće nikakvu obvezu sanacije nezakonitih lokacija i argument prema kojem nijedna od lokacija na koje se poziva Komisija već odavno nije aktivna. Ta država članica također tvrdi da nije uspjela locirati jednu od dvije lokacije koje se navode na osnovi članaka 8. i 9. Direktive 75/442, odnosno onu u Altamura‑Sgarroneu koja se nalazi na lokalitetu Matera (Basilicata) jer je CFS loše identificirao tu lokaciju.
U tom pogledu treba prije svega podsjetiti, kao što se izlaže u točkama 50. do 63. ove presude i suprotno navodima Talijanske Republike, da za ispunjenje obveza koje proizlaze iz članaka 4., 8. i 9. Direktive 75/442 nije dovoljno zatvoriti sve predmetne lokacije. Kada je konkretno riječ o lokaciji Altamura‑Sgarrone, potrebno je istaknuti da je Talijanska Republika u ispravama koje su priložene odgovoru na tužbu pružila informacije o mjerama sanacije predviđenima za tu lokaciju. Ta je država članica tek u stadiju odgovora na repliku uputila na to da je navedena lokacija pomiješana s jednom drugom lokacijom, dodajući usto da se općina Altamura ne nalazi u regiji Basilicati nego u regiji Apuliji. No, ti navodi Talijanske Republike, čak i ako se pretpostavi da su točni, ne mogu utjecati na činjenicu da i dalje postoji kršenje obveze jer se povreda ne sastoji u postojanju određenog broja nesaniranih lokacija nego u raširenom i opetovanom nepoštovanju obveza koje proizlaze iz gore spomenutih propisa. Okolnosti koje se tiču rasprave među strankama pred Sudom o tom pitanju čisto činjenične prirode ne mogu utjecati na dokazivanje da je predmetna povreda prestala.
Nadalje, Komisija je tvrdila, kako u pisanom odgovoru na pitanja koja joj je postavio Sud tako i na raspravi, da Talijanska Republika nastavlja s neprovođenjem popisivanja i identifikacije opasnog otpada smještenog na četrnaest lokacija. Budući da u spisu ne postoji nijedna informacija iz koje bi se dalo izvesti zaključak da takav popis postoji, valja zaključiti da je navedena država članica nastavila, u pogledu tih lokacija, kršiti i obvezu koja proizlazi iz članka 2. stavka 1. Direktive 91/689.
Konačno, kada je riječ o odlagalištima za koja se navodi da i dalje nisu usklađena s člankom 14. točkama (a) do (c) Direktive 1999/31, dovoljno je reći da Talijanska Republika nije predočila činjenice da su, u pogledu tih odlagališta, predstavljeni ili odobreni sanacijski planovi ili da su donesene konačne odluke o zatvaranju.
Uzevši u obzir sve navedeno, valja zaključiti da brojne lokacije rasprostranjene po gotovo svim talijanskim regijama još uvijek nisu usklađene s predmetnim odredbama te da stoga kršenje obveze koje se stavlja na teret Talijanskoj Republici postoji sve do ispitivanja činjenica u konkretnom slučaju od strane Suda.
U tim okolnostima Sud smatra da nalaganje Talijanskoj Republici obveze plaćanja novčane kazne predstavlja odgovarajuće financijsko sredstvo da se tu državu potakne na poduzimanje mjera potrebnih za prestanak utvrđenog kršenja obveze te da se osigura potpuno izvršenje presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
).
Kada je riječ o visini i obliku te novčane kazne, u primjeni svojih ovlasti ocjene stvari, na Sudu je, prema ustaljenoj sudskoj praksi, da odmjeri novčanu kaznu tako da, s jedne strane, bude prilagođena okolnostima slučaja i, s druge strane, proporcionalna utvrđenoj povredi kao i mogućnostima plaćanja odnosne države članice (u tom smislu vidjeti presudu Komisija/Luksemburg, C‑576/11,
EU:C:2013:773
, t. 46. i navedenu sudsku praksu). Prijedlozi Komisije u pogledu novčane kazne ne mogu vezati Sud i čine samo korisnu referentnu osnovu. Također, smjernice iz komunikacija Komisije same po sebi ne vežu Sud, ali pridonose osiguravanju transparentnosti, predvidljivosti i pravne sigurnosti u vezi s djelovanjem Komisije kad ta institucija daje prijedloge Sudu (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Španjolska,
EU:C:2012:781
, t. 116. i navedenu sudsku praksu). Naime, u okviru postupka pokrenutog na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, vezano uz kršenje obveze koje se u bitnome nastavlja unatoč činjenici da je ta ista povreda već utvrđena prilikom donošenja prve presude na osnovi članka 226. UEZ‑a ili članka 258. UFEU‑a, Sud treba ostati slobodan u određivanju novčane kazne koju može postaviti u iznosu ili obliku koji smatra odgovarajućim da bi se ta država članica potaknula na prestanak neizvršavanja obveza koje proizlaze iz prve presude Suda.
Sud je već ranije smatrao da takvu sankciju treba odrediti ovisno o razini prinude potrebne da bi se uvjerilo državu članicu u propustu da izvrši presudu zbog povrede obveze i da promijeni svoje ponašanje kako bi se okončala povreda obveze za koju se tereti (presuda Komisija/Španjolska,
EU:C:2012:781
, t. 117. i navedena sudska praksa).
Stoga, u okviru ocjene Suda, kriteriji koje treba uzeti u obzir kako bi se osigurala prinudna priroda novčane kazne u cilju ujednačene i učinkovite primjene prava Unije u načelu su trajanje povrede, stupanj težine povrede i mogućnost plaćanja odnosne države članice. Za primjenu tih kriterija Sud je pozvan uzeti u obzir osobito posljedice izostanka izvršenja u odnosu na javne i privatne interese koji su u pitanju kao i žurnost kojom bi se država članica trebala uskladiti sa svojim obvezama (presuda Komisija/Španjolska,
EU:C:2012:781
, t. 119. i navedena sudska praksa).
Kada je riječ o težini povrede, treba reći da je obveza zbrinjavanja otpada ne ugrožavajući zdravlje ljudi i ne nanoseći štetu okolišu dio samih ciljeva politike Europske unije u području zaštite okoliša, što je vidljivo iz članka 191. UFEU‑a. Konkretno, neispunjavanje obveza koje proizlaze iz članka 4. Direktive 75/442 predstavlja, po samoj prirodi tih obveza, opasnost od izravnog ugrožavanja zdravlja ljudi i nanošenja štete okolišu te ga stoga treba smatrati posebno ozbiljnim (u tom smislu vidjeti među ostalim presudu Komisija/Grčka,
EU:C:2000:356
, t. 94.).
Povredu obveze predviđenu člankom 2. stavkom 1. Direktive 91/689 zahtijevati da na odlagalištima opasnog otpada na svim lokacijama taj otpad bude popisan i identificiran mora se također smatrati ozbiljnom jer ispunjenje te obveze predstavlja nužan uvjet za punu realizaciju ciljeva iz članka 4. Direktive 75/442 (vidjeti po analogiji presudu Komisija/Grčka,
EU:C:2000:356
, t. 95.), posebno zbog toga što, kako to navodi i Komisija, takav otpad po naravi predstavlja povećanu opasnost za zdravlje ljudi i za okoliš.
Štoviše, kako to naglašava Komisija, činjenica da se ovaj predmet tiče neizvršenja presude o raširenoj i opetovanoj praksi čini predmetnu povredu obveze još ozbiljnijom.
Iako je točno da je Talijanska Republika postigla, kako i sama navodi, značajan napredak od donošenja presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
) kako bi smanjila broj lokacija neusklađenih s relevantnim odredbama, ipak, kao što tvrdi Komisija, utvrđeni napredak nakon isteka produljenja roka određenog u obrazloženom mišljenju ostvaren je vrlo sporo te preostaje još značajan broj nezakonitih lokacija koje se nalaze na području gotovo svih talijanskih regija.
Što se tiče trajanja povrede, ono se treba procjenjivati uzimajući u obzir trenutak u kojem je Sud razmatrao činjenice, a ne trenutak u kojem je Komisija pokrenula postupak pred Sudom (presuda Komisija/Španjolska,
EU:C:2012:781
, t. 120. i navedena sudska praksa).
U konkretnom slučaju, kako to proizlazi iz točaka 90. do 93. ove presude, Talijanska Republika nije mogla dokazati da je povreda utvrđena presudom Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
) stvarno okončana. Stoga, treba zaključiti da se kršenje te obveze nastavilo kroz više od sedam godina, što predstavlja značajno trajanje.
Kada je riječ o sposobnosti plaćanja Talijanske Republike, Sud je već ranije smatrao da treba uzeti u obzir nedavne promjene bruto društvenog proizvoda države članice u odnosu na stanje u trenutku kad sud razmatra činjenice (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Irska, C‑279/11,
EU:C:2012:834
, t. 78.).
Radi određivanja oblika novčane kazne koji će se odrediti na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, Sud mora uzeti u obzir različite čimbenike vezane kako za prirodu pojedine povrede tako i za okolnosti konkretnog slučaja. Kao što je navedeno u točki 95. ove presude, oblik novčane kazne kao i iznos novčanih sankcija podložni su slobodnoj procjeni Suda koji nije ni na koji način vezan prijedlozima Komisije o tom pitanju.
Vezano uz prijedlog Komisije o degresivnom određivanju novčane kazne, treba istaknuti da, iako je za osiguravanje potpunog izvršenja presude Suda potrebno da se novčana kazna zahtijeva u punom iznosu sve dok država članica nije poduzela sve potrebne mjere da bi se okončala utvrđena povreda, u određenim specifičnim slučajevima može se predvidjeti sankcija koja uzima u obzir mogući napredak koji je država članica ostvarila u ispunjavanju svojih obveza (vidjeti u tom smislu presude Komisija/Španjolska, C‑278/01,
EU:C:2003:635
, t. 43. do 51.; Komisija/Italija, C‑496/09,
EU:C:2011:740
, t. 47. do 55. i Komisija/Belgija, C‑533/11,
EU:C:2013:659
, t. 73. i 74.).
U okolnostima konkretnog slučaja i imajući posebno u vidu informacije koje su Sudu dostavile Talijanska Republika i Komisija, Sud smatra da je potrebno degresivno odrediti novčanu kaznu. Stoga, treba odrediti način izračunavanja novčane kazne te razdoblja njezina plaćanja.
Kada je riječ o potonjem pitanju, novčanu kaznu valja, sukladno prijedlogu Komisije, degresivno odrediti na polugodišnjoj osnovi, kako bi se toj instituciji omogućilo da procjeni stanje napredovanja mjera za izvršenje presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
), uzimajući u obzir stanje koje postoji nakon isteka odnosnog razdoblja (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Italija,
EU:C:2011:740
, t. 54.).
Osim toga treba, kako je predložila Komisija, zahtijevati plaćanje novčane kazne čija se visina progresivno smanjuje razmjerno broju lokacija koje su usklađene s presudom Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
), dvaput računajući one lokacije koje sadrže opasan otpad (vidjeti po analogiji presude Komisija/Španjolska,
EU:C:2003:635
, t. 50. i Komisija/Italija,
EU:C:2011:740
, t. 52.).
Uzevši u obzir prethodno navedeno, Sud smatra primjerenim u okviru svoje diskrecijske ovlasti odrediti polugodišnju novčanu kaznu u iznosu od 42.800.000 eura koji će biti umanjen za iznos razmjeran broju lokacija koje su usklađene s presudom Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
) nakon isteka pojedinog polugodišta, dvaput računajući one lokacije koje sadrže opasan otpad.
U svrhu izračuna umanjenja novčane kazne koja se traži za svako proteklo polugodište počevši od dana objave ove presude Komisija je dužna voditi računa samo o dokazima o usvajanju potrebnih mjera za izvršenje presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
) koji su joj dostavljeni prije završetka pojedinog polugodišta.
Uzevši u obzir sva prethodna razmatranja, Talijanskoj Republici valja naložiti da Komisiji na račun „Vlastiti izvori Europske unije“ uplati, počevši od dana objave ove presude i sve do izvršenja presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
), polugodišnju novčanu kaznu obračunatu, kada je u pitanju prvo polugodište nakon te objave, na kraju tog polugodišta, na osnovi početnog iznosa postavljenog na 42.800.000 eura, od kojeg će se oduzeti iznos od 400.000 eura za svaku od lokacija koja sadrži opasan otpad usklađenih s tom presudom, i iznos od 200.000 eura za svaku od preostalih lokacija usklađenih sa spomenutom presudom. Za svako sljedeće polugodište novčana kazna koja se duguje za svako polugodište bit će obračunata, na kraju tog polugodišta, na osnovi iznosa novčane kazne određenog za prethodno polugodište, pri čemu se primjenjuju isti odbici ovisno o usklađenosti, koja nastupi tijekom odnosnog polugodišta, lokacija na koje se odnosi utvrđena povreda.
Paušalni iznos
Prije svega, treba podsjetiti da je Sud u izvršavanju diskrecijske ovlasti koja mu je povjerena u odnosnom području ovlašten kumulativno odrediti plaćanje novčane kazne i paušalnog iznosa (presuda Komisija/Španjolska,
EU:C:2012:781
, t. 140. i navedena sudska praksa).
Nalaganje plaćanja paušalnog iznosa i utvrđivanje eventualne visine tog iznosa moraju se, u svakom pojedinom slučaju, temeljiti na svim relevantnim čimbenicima koji se odnose kako na karakteristike utvrđene povrede obveza tako i na ponašanje države članice protiv koje je pokrenut postupak na temelju članka 260. UFEU‑a. U tom pogledu, taj članak dodjeljuje Sudu široku diskrecijsku ovlast kako bi mogao odlučiti hoće li izreći ili ne takvu sankciju i odrediti, u tom slučaju, njezin iznos (vidjeti presudu Komisija/Španjolska,
EU:C:2014:316
, t. 60. i navedenu sudsku praksu).
U predmetnom sporu potrebno je voditi računa o svim pravnim i činjeničnim čimbenicima koji su doveli do utvrđene povrede, a posebno o velikom broju lokacija koje još uvijek nisu usklađene s pravom Europske unije. Štoviše, kao što navodi i nezavisna odvjetnica u točki 188. svojega mišljenja, osim u ovom predmetu koji je posljedica neizvršenja presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
), pred Sudom je pokrenuto više od 20 postupaka vezanih uz otpad, koji su doveli do utvrđivanja povrede obveze te države članice iz prava Europske unije.
Međutim takvo ponavljanje protupravnih ponašanja države članice, u posebnom sektoru djelovanja Unije pokazatelj je toga da je učinkovita prevencija budućeg ponavljanja sličnih povreda prava Unije takve prirode da zahtijeva donošenje odvraćajuće mjere, kao što je to nalaganje plaćanja paušalnog iznosa (vidjeti presudu Komisija/Španjolska,
EU:C:2014:316
, t. 78. i navedenu sudsku praksu).
U tim okolnostima, Sud u okviru svoje diskrecijske ovlasti ima pravo odrediti navedeni paušalni iznos i to tako da on, s jedne strane, odgovara okolnostima slučaja i, s druge strane, bude razmjeran počinjenoj povredi (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Grčka, C‑369/07,
EU:C:2009:428
, t. 146.).
Relevantni čimbenici u tom smislu uključuju elemente poput težine utvrđene povrede, razdoblja tijekom kojeg je povreda trajala počevši od objave presude kojom je ona utvrđena (presuda Komisija/Italija,
EU:C:2011:740
, t. 94.) te sposobnosti plaćanja dotične države članice (vidjeti u tom smislu presudu Komisija/Španjolska,
EU:C:2014:316
, t. 80.).
Kada je riječ o tim čimbenicima, okolnosti koje treba uzeti u obzir proizlaze osobito iz razmatranja izloženih u točkama 98. do 104. ove presude. U tom pogledu, valja osobito podsjetiti da se radi o raširenoj i opetovanoj povredi, da se lokacije koje su predmet povrede nalaze na području gotovo svih talijanskih regija i da neke od tih lokacija sadrže opasan otpad koji predstavlja veliku opasnost za zdravlje ljudi i okoliš.
S obzirom na prethodno navedeno, Sud smatra kako će se raditi o ispravnoj ocjeni okolnosti slučaja ako se paušalni iznos koji Talijanska Republika mora isplatiti odmjeri na 40 milijuna eura.
Slijedom navedenoga, Talijanskoj Republici valja naložiti da Komisiji na račun „Vlastiti izvori Europske unije“ uplati paušalni iznos od 40 milijuna eura.
Troškovi
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Talijanskoj Republici naloži snošenje troškova i da je povreda bila utvrđena, Talijanskoj Republici nalaže se snošenje troškova.

Slijedom navedenoga, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Time što nije poduzela sve potrebne mjere za izvršenje presude Komisija/Italija (C‑135/05,
EU:C:2007:250
), Talijanska Republika povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a.

2.
Talijanskoj Republici nalaže se da Europskoj komisiji na račun „Vlastiti izvori Europske unije“ uplati, počevši od dana objave ove presude i sve do izvršenja presude Komisija/Italija (
EU:C:2007:250
), polugodišnju novčanu kaznu obračunatu, kada je u pitanju prvo polugodište nakon te objave, na kraju tog polugodišta, na osnovi početnog iznosa postavljenog na 42.800.000 eura, od kojeg će se oduzeti iznos od 400.000 eura za svaku od lokacija koje sadrže opasan otpad usklađenih s tom presudom, i iznos od 200.000 eura za svaku od preostalih lokacija usklađenih sa spomenutom presudom. Za svako sljedeće polugodište novčana kazna koja se duguje za svako polugodište bit će obračunata, na kraju tog polugodišta, na osnovi iznosa novčane kazne određenog za prethodno polugodište, pri čemu se primjenjuju isti odbici ovisno o usklađenosti, koja nastupi tijekom odnosnog polugodišta, lokacija na koje se odnosi utvrđena povreda.

3.
Talijanskoj Republici nalaže se da Europskoj komisiji na račun „Vlastiti izvori Europske unije“ uplati paušalni iznos od 40 milijuna eura.

4.
Talijanskoj Republici nalaže se snošenje troškova postupka.

Potpisi
(
*1
)   Jezik postupka: talijanski