CELEX: 62010CJ0053
Ympäristö
Direktiivi 96/82/EY
Vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunta
Ennaltaehkäisy
Riittävä etäisyys yleisessä käytössä olevien alueiden ja sellaisten tuotantolaitosten välillä, joissa on suuria määriä vaarallisia aineita

Ennakkoratkaisupyyntö koskee vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta 9.12.1996 annetun neuvoston
direktiivin 96/82/EY (EYVL 1997, L 10, s. 13), sellaisena kuin se on muutettuna vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen
torjunnasta annetun neuvoston direktiivin 96/82/EY muuttamisesta 16.12.2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä
2003/105/EY (EUVL L 345, s. 97; jäljempänä direktiivi 96/82), 12 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Land Hessen (jäljempänä Hessenin osavaltio) ja Franz Mücksch OHG
(jäljempänä Franz Mücksch) ja joka koskee Franz Mückschin puutarhatarvikeliikkeen sijoittamista sellaisen Merck KGaA:lle (jäljempänä
Merck) kuuluvan kemiantehtaan läheisyyteen, joka sijaitsee direktiivin 96/82 soveltamisalaan kuuluvalla alueella.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin oikeus
Direktiivin 96/82 johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Yhteisön ympäristöpolitiikan tavoitteiden ja periaatteiden tarkoituksena on, sellaisina kuin ne määritellään [EY 174] artiklan
1 ja 2 kohdassa sekä täsmennetään Euroopan yhteisön ympäristöalan toimintaohjelmissa – –, erityisesti ennalta ehkäisevin toimenpitein
säilyttää ja suojella ympäristön laatua sekä suojella ihmisen terveyttä.”
Direktiivin johdanto-osan 22 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Asuinalueiden, huomattavassa yleisessä käytössä olevien sekä luontonsa puolesta erityisen kiinnostavien tai herkkien alueiden
suojelemiseksi on tarpeellista, että jäsenmaiden maankäytön suunnittelussa ja muissa asiaan kuuluvissa jäsenvaltioiden toimintaperiaatteissa
otetaan pitkällä aikavälillä huomioon, että on välttämätöntä säilyttää riittävä etäisyys edellä mainittujen alueiden ja kyseisten
vaarallisten laitosten välillä ja että olemassa olevien laitosten osalta suunnittelussa otetaan huomioon tekniset lisätoimenpiteet,
jotta ihmisiin kohdistuva uhka ei kasvaisi.”
Direktiivin 96/82 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Direktiivin tavoite”, säädetään seuraavaa:
”Tämän direktiivin tavoitteena on ehkäistä suuronnettomuuksia, joissa on mukana vaarallisia aineita, ja rajoittaa niiden ihmisiin
ja ympäristöön kohdistuvia seurauksia, jotta koko yhteisössä voitaisiin taata yhdenmukaisesti ja tehokkaasti korkea turvallisuuden
taso.”
Direktiivin 3 artiklan 1–7 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
1)       ’tuotantolaitoksella’ koko sitä toiminnanharjoittajien valvonnassa olevaa aluetta, jossa on vaarallisia aineita yhdessä tai
useammassa laitoksessa, yhteiset tai toisiinsa liittyvät perusrakenteet tai toiminnot mukaan lukien;
2)       ’laitoksella’ tuotantolaitoksen sisäpuolella olevaa teknistä yksikköä, jossa tuotetaan, käytetään, käsitellään tai varastoidaan
vaarallisia aineita. Se käsittää kaikki laitteistot, rakenteet, putkistot, koneet, työkalut, yksityisessä käytössä olevat
rautatien sivuraiteet, satama-altaat, laitoksen käyttöön tarkoitetut lastaus- ja purkauspaikat, laiturit, varastot tai vastaavat
kelluvat tai maalle rakennetut rakennelmat, jotka ovat tarpeen laitoksen toiminnalle;
3)       ’toiminnanharjoittajalla’ luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä, joka hoitaa tuotantolaitosta tai laitosta tai pitää sitä
hallinnassaan, tai joille on siirretty taloudellinen päätäntävalta tällaisessa teknisessä toiminnassa, jos kansallisessa lainsäädännössä
on asiaa koskeva määräys;
4)       ’vaarallisilla aineilla’ liitteen I ensimmäisessä osassa lueteltuja tai liitteen I toisessa osassa vahvistettujen luokitusperiaatteiden
mukaisia aineita, seoksia tai valmisteita, jotka ovat raaka-aineen, tuotteiden, sivutuotteiden, jätteiden tai välituotteiden
muodossa, mukaan lukien sellaiset, joita voidaan kohtuudella olettaa muodostuvan onnettomuuden tapahtuessa;
5)       ’suuronnettomuudella’ esimerkiksi huomattavaa päästöä, tulipaloa, räjähdystä tai muuta ilmiötä, joka seuraa tässä direktiivissä
tarkoitetun tuotantolaitoksen toiminnassa esiintyneistä hallitsemattomista tapahtumista, jotka voivat aiheuttaa ihmisten terveyteen
tai ympäristöön kohdistuvaa vakavaa välitöntä tai myöhemmin ilmenevää vaaraa tuotantolaitoksen sisä- tai ulkopuolella, ja
jossa on mukana yksi tai useampia vaarallisia aineita;
6)       ’vaaralla’ sellaista vaaralliseen aineeseen tai tilanteeseen olennaisesti liittyvää ominaisuutta, joka voi aiheuttaa vahinkoa
ihmisten terveydelle tai ympäristölle;
7)       ’riskillä’ todennäköisyyttä, että tietty erityinen vaikutus syntyy tiettynä aikana tai määrätyissä olosuhteissa.”
Direktiivin 96/82 5 artiklan, jonka otsikko on ”Toiminnanharjoittajan yleiset velvoitteet”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että toiminnanharjoittaja velvoitetaan ryhtymään kaikkiin tarvittaviin toimiin suuronnettomuuksien
ehkäisemiseksi ja niistä ihmisille ja ympäristölle aiheutuvien seurauksien rajoittamiseksi.”
Direktiivin 12 artiklan, jonka otsikko on ”Maankäytön suunnittelu”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot huolehtivat, että suuronnettomuuksien ehkäisemisen ja niiden seurausten rajoittamisen tavoite otetaan huomioon
jäsenvaltioiden maankäytön suunnittelussa tai muissa asiaankuuluvissa toimintaperiaatteissa. Ne pyrkivät näihin tavoitteisiin
valvomalla:
a)       uusien tuotantolaitosten sijoittumista,
b)       olemassa oleviin tuotantolaitoksiin tehtäviä 10 artiklassa tarkoitettuja muutoksia,
c)       olemassa olevien tuotantolaitosten läheisyydessä toteutettavia uusia rakennushankkeita, uusia liikenneväyliä, yleisessä käytössä
olevia kohteita tai asuinalueita, silloin kun tuotantolaitoksen sijainti tai alueen uudet järjestelyt saattavat lisätä suuronnettomuuden
vaaraa tai pahentaa sen seurauksia.
Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että niiden maankäytön suunnittelussa tai muissa asiaankuuluvissa toimintaperiaatteissa
sekä näiden toimintaperiaatteiden täytäntöön panemiseksi käytettävissä menettelytavoissa otetaan huomioon tarve pitää pitkällä
aikavälillä yllä riittävä etäisyys tässä direktiivissä tarkoitettujen tuotantolaitosten sekä asuinalueiden, yleisessä käytössä
olevien rakennusten ja alueiden, mahdollisuuksien mukaan pääliikenneväylien, sekä virkistysalueiden ja luonnon kannalta erityisen
tärkeiden tai erityisen herkkien alueiden välillä ja että olemassa olevien tuotantolaitosten osalta otetaan huomioon 5 artiklan
mukaiset tekniset lisätoimenpiteet, jotta henkilöihin kohdistuvia vaaroja ei lisättäisi.”

Kansallinen säännöstö
Rakennuslain (Baugesetzbuch), joka annettiin 23.9.2004, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna 31.7.2009 annetulla lailla
(BGBl. 2009 I, s. 2585), 34 §:n, jonka otsikko on ”Hankkeiden sallittavuus jo rakennetuilla alueilla”, 1 momentissa säädetään
seuraavaa:
”Hanke on sallittu jo rakennetuilla alueilla, jos se toteutetaan rakennuksen käyttötavan ja -laajuuden, rakennustavan ja sen
kiinteistön, jolle rakennus aiotaan rakentaa, kannalta sopusoinnussa sen lähiympäristön kanssa ja jos kunnallistekniikka on
varmistettu. Tervettä asuin- ja työympäristöä koskevia vaatimuksia on noudatettava; maisemakuva ei saa huonontua.”
Liittovaltion immissiosuojalain (Bundes-Immissionsschutzgesetz), joka annettiin 26.9.2002, sellaisena kuin se on viimeksi
muutettuna 11.8.2009 annetulla lailla (BGBl. 2009 I, s. 2723), 50 §:n, jonka otsikko on ”Kaavoitus”, sanamuoto on seuraava:
”Alueellisesti merkityksellinen kaavoitus ja toimenpiteet on järjestettävä tiettyä käyttötarkoitusta varten varattujen alueiden
kannalta siten, ettei niille aiheudu haitallisia ympäristövaikutuksia ja että direktiivin 96/82 3 artiklan 5 kohdassa tarkoitetuilla
teollisuusalueilla tapahtuvien suuronnettomuuksien vaikutukset pelkästään tai pääasiassa asuintarkoitukseen käytettäville
alueille sekä muille suojan tarpeessa oleville alueille, etenkin yleisessä käytössä oleville alueille, pääliikenneväylille,
virkistysalueille ja luonnonsuojelun kannalta erityisen tärkeille tai erityisen herkille alueille, sekä yleisessä käytössä
oleville rakennuksille estetään mahdollisimman pitkälti. Alueellisesti merkityksellisessä kaavoituksessa ja toimenpiteissä
alueilla, joilla 48 a §:n 1 momentissa säädettyjä immissiorajoja ei ylitetä, on kyseessä olevia etuja punnittaessa otettava
huomioon parhaan mahdollisen ilmanlaadun ylläpitämisen tavoite.”
Liittovaltion immissiosuojalain voimaan saattamisesta annetun kahdennentoista asetuksen (Zwölfte Verordnung zur Durchführung
des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Störfall-Verordnung)), sellaisena kuin se on julkaistu 8.6.2005 (BGBl. 2005 I, s. 1598),
3 §:n, jonka otsikko on ”Toiminnanharjoittajan yleiset velvollisuudet”, 1 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:
”(1) Toiminnanharjoittajan on ryhdyttävä mahdollisten vaarojen luonteen ja laajuuden edellyttämässä määrin tarvittaviin toimenpiteisiin
suuronnettomuuksien torjumiseksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sille muiden kuin immissiosuojaoikeudellisten säännösten
nojalla asetettujen velvollisuuksien soveltamista.
– –
(3) Sen lisäksi, mitä 1 momentissa säädetään, on ryhdyttävä ennalta ehkäiseviin toimenpiteisiin suuronnettomuuksien vaikutusten
vähentämiseksi mahdollisimman paljon.”

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Franz Mücksch suunnittelee puutarhatarvikkeita ja -tuotteita yleisölle myyvän puutarhakeskuksen rakentamista omistamalleen
tontille, joka sijaitsee kauppa-alueella Darmstadtin (Saksa) kaupungin luoteisosassa.
Tontilla on tällä hetkellä romun- ja metallinkierrätyslaitos ja sen ympärillä on erilaisia liikkeitä, kuten marketteja, tukkuliikkeitä,
verstaita ja hotelli.  Kyseistä aluetta koskevaa asemakaavaa ei kuitenkaan ole laadittu. Kansallisen tuomioistuimen mukaan
Darmstadtin kaupunki antoi Franz Mückschille alustavan rakennusluvan (Bauvorbescheid) rakennushankkeen rakennuslainsäädännön
mukaisuudesta muutetussa rakennuslain 34 §:ssä tarkoitetulla sidottuun harkintavaltaan perustuvalla päätöksellä (jäljempänä
alustava rakennuslupa), sillä se ei voinut säännöksen vuoksi itse arvioida tarvetta ylläpitää riittävä etäisyys.
Merck on sijoittautunut noin 250 metrin päähän Franz Mückschin tontista. Se harjoittaa toimintaa laitoksissa, joissa käytetään
kemiallisia aineita, erityisesti klooria, ja jotka kuuluvat direktiivin 96/82 ja liittovaltion immissiosuojalain voimaan saattamisesta
annetun kahdennentoista asetuksen säännösten soveltamisalaan. Merck haki alustavaan rakennuslupaan menestyksekkäästi oikaisua.
Franz Mücksch nosti kanteen oikaisuvaatimuksesta tehdystä päätöksestä. Tämän toisen menettelyn aikana Darmstadtin kaupungin
pyynnöstä tehtiin ”selvitys [Merckin] teollisuusalueen ja sen läheisyydessä sijaitsevien kaavoitusalueiden yhteensopivuudesta
[liittovaltion immissiosuojalain] 50 §:n ja [direktiivin 96/82] 12 artiklan kanssa”. Selvityksessä määriteltiin turvaetäisyydet
Merckin laitoksista peräisin olevien mahdollisten vaarojen varalta. Franz Mückschin tontti sijaitsee kokonaisuudessaan turvaetäisyysrajojen
sisäpuolella.
Verwaltungsgericht ja Verwaltungsgerichtshof määräsivät ratkaisuissaan Hessenin osavaltion hylkäämään Merckin alustavasta
rakennusluvasta tekemän oikaisuvaatimuksen. Merck ja Hessenin osavaltio hakivat Revision-valituksella Bundesverwaltungsgerichtiltä
muutosta Verwaltungsgerichtshofin muutoksenhakuvaiheessa antamaan tuomioon väittäen, että kansallisen oikeuden tulkinta, johon
Verwaltungsgerichtshof tukeutui, ei ole direktiivin 96/82 mukainen, koska Franz Mückschin hanke ei ole direktiivin 12 artiklan
1 kohdan mukainen.
Bundesverwaltungsgericht katsoi, että sen käsiteltävänä olevan asian ratkaisu riippuu kyseisen direktiivin tulkinnasta, ja
päätti lykätä asian käsittelyä esittääkseen unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)       Onko [direktiivin 96/82] 12 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että siihen sisältyvät jäsenvaltioiden velvoitteet ja erityisesti
velvoite ottaa huomioon maankäytön suunnittelun toimintaperiaatteissa sekä näiden toimintaperiaatteiden täytäntöön panemiseksi
käytettävissä menettelytavoissa vaatimus ylläpitää pitkällä aikavälillä riittävä etäisyys yhtäältä kyseisessä direktiivissä
tarkoitettujen tuotantolaitosten ja toisaalta yleisessä käytössä olevien rakennusten välillä koskevat kaavoitusviranomaisia,
joiden on päätettävä maankäytöstä punnitsemalla julkisia ja yksityisiä intressejä, vai koskevatko kyseiset velvoitteet myös
rakennuslupaviranomaisia, joiden on tehtävä päätös hankkeen sallimisesta jo rakennetussa taajamassa käyttämällä sidottua harkintavaltaa?
2)      Jos [direktiivin 96/82] 12 artiklan 1 kohtaa sovelletaan myös rakennuslupaviranomaisiin, joiden on tehtävä päätös hankkeen
sallimisesta jo rakennetussa taajamassa käyttämällä sidottua harkintavaltaa:
Kuuluuko mainittujen velvoitteiden piiriin myös kielto sallia sellaisen yleisessä käytössä olevan rakennuksen sijoittaminen,
joka ei – yleiseen suunnitteluun sovellettavien periaatteiden mukaan – ole riittävällä etäisyydellä jo olemassa olevasta tuotantolaitoksesta,
jos tuotantolaitoksen yhteydessä tai välittömässä läheisyydessä on olemassa useita siihen verrattavissa ja yleisessä käytössä
olevia rakennuksia, jos toiminnanharjoittajalle ei ole uuden hankkeen vuoksi odotettavissa lisävaatimuksia onnettomuuden seurausten
rajoittamisen suhteen ja jos tervettä asuin- ja työympäristöä koskevia vaatimuksia noudatetaan?
3)      Jos tähän kysymykseen vastataan kieltävästi:
Otetaanko lainsäädännössä, jonka mukaan yleisessä käytössä olevan rakennuksen sijoittaminen on edellä mainituin edellytyksin
ehdottomasti sallittava, riittävästi huomioon etäisyyden ylläpitämistä koskeva vaatimus?”

Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

Ensimmäinen kysymys
Ensimmäisellä kysymyksellään e nnakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee pääasiallisesti, onko direktiivin
96/82 12 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltioiden velvollisuus valvoa, että tarve ylläpitää pitkällä aikavälillä
riittävä etäisyys yhtäältä kyseisessä direktiivissä tarkoitettujen tuotantolaitosten ja toisaalta yleisessä käytössä olevien
rakennusten välillä otetaan huomioon, koskee myös Darmstadtin kaupungin kaltaisia rakennuslupien myöntämisestä vastaavia viranomaisia
silloinkin, kun ne tekevät tällaisia päätöksiä käyttämällä sidottua harkintavaltaa.
Tästä on todettava, että vaikka direktiivin 96/82 12 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa edellytetään, että jäsenvaltioiden
on otettava huomioon tarve ylläpitää pitkällä aikavälillä riittävä etäisyys ensisijaisesti niiden maankäytön suunnittelussa,
jäsenvaltioilla on kuitenkin kyseisen säännöksen perusteella sama velvollisuus silloin, kun kyse on muista asiaan kuuluvista
toimintaperiaatteista, sekä ”näiden toimintaperiaatteiden täytäntöön panemiseksi käytettävissä menettelytavoissa”. Velvollisuus
koskee siten myös viranomaisia, jotka osallistuvat sellaisten kaavojen ja toimintaperiaatteiden täytäntöönpanoon, jotka liittyvät
vakavien onnettomuuksien ehkäisyn ja niiden vaikutusten rajoittamisen tavoitteisiin, joihin edellä mainitulla direktiivillä
pyritään.
Siksi rakennuslupien myöntämisestä vastaavat viranomaiset – kuten pääasiassa Franz Mückschille alustavan rakennusluvan myöntänyt
Darmstadtin kaupunki – osallistuvat maankäytön suunnitteluun 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla siltä osin kuin
ne osallistuvat lupien myöntämismenettelyiden välittömään täytäntöönpanoon.
Se, että asemakaava puuttuu pääasiassa kyseessä olevalla tavalla, ei siten vapauta näitä viranomaisia velvollisuudesta ottaa
rakennuslupahakemusten arvioinnissa huomioon tarve ylläpitää riittävä etäisyys yhtäältä direktiivissä 96/82 tarkoitettujen
tuotantolaitosten ja toisaalta niiden vieressä olevien alueiden välillä.
Yhtäältä on näet niin, että jos viranomaiset, jotka eivät vastaa kaavoituksesta, voisivat vedota asemakaavan puuttumiseen
vapautuakseen velvollisuudestaan ottaa huomioon tarve ylläpitää riittävä etäisyys, tämä velvollisuus olisi helppo kiertää
eikä direktiivin 96/82 tehokas vaikutus toteutuisi. Näissä olosuhteissa vaarantuisivat direktiivin 1 artiklassa ilmaistu tavoite
rajoittaa suuronnettomuuksien ihmisiin ja ympäristöön kohdistuvia seurauksia sekä laajemmin EY 174 artiklan 1 kohdan mukaiset
unionin ympäristöpolitiikan tavoitteet ja periaatteet, joihin kuuluvat erityisesti terveyden suojelu ja ympäristön laadun
parantaminen.
Toisaalta tämän tuomion 21 kohdassa mainittua tulkintaa ei muuta se seikka, että direktiivissä säädetään ainoastaan velvollisuudesta
ottaa huomioon tarve ylläpitää pitkällä aikavälillä riittävä etäisyys mutta jätetään tämän etäisyyden määritteleminen jäsenvaltioiden
harkintavaltaan.
Direktiivin 96/82 12 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa asetetaan näet jäsenvaltioille yksiselitteisesti velvollisuus
ottaa huomioon tarve ylläpitää pitkällä aikavälillä riittävä etäisyys maankäytön suunnittelussa tai muissa asiaankuuluvissa
toimintaperiaatteissa sekä näiden toimintaperiaatteiden täytäntöön panemiseksi käytettävissä menettelytavoissa, jotta saavutetaan
suuronnettomuuksien ehkäisemisen ja tällaisten onnettomuuksien seurausten rajoittamisen tavoitteet. Säännöksessä jätetään
kuitenkin jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille kyseisen etäisyyden täsmentämiseksi harkintavaltaa, jota on kaikissa
olosuhteissa käytettävä edellä mainitun velvollisuuden rajoissa.
Siitä, kenelle velvollisuus on osoitettu, Saksan hallitus katsoo, että vaatimus ylläpitää riittävä etäisyys on otettava huomioon
ennen kaikkea maankäytön suunnittelua koskevissa päätöksissä, myös niissä, jotka koskevat kaavoituksen tarpeellisuutta. Saksan
hallituksen mukaan tämä velvollisuus voidaan siksi ottaa huomioon ainoastaan poikkeuksellisesti – direktiivin 96/82 tehokkaan
vaikutuksen varmistamiseksi – päätöksiä ja lupia koskevassa arvioinnissa, kun asianomaisia julkisia ja yksityisiä intressejä
ei ole punnittu kaavoituksessa.
Vaikka on totta, että kaavoituksessa toimivaltaiset viranomaiset toteuttavat useimmiten tämän vaatimuksen, on kuitenkin huomattava,
ettei direktiiviin 96/82 sisälly mitään sellaista, mikä esimerkiksi estäisi näitä viranomaisia siirtämästä kaavoitusinstrumenteillaan
velvollisuuden ottaa huomioon riittävä etäisyys maankäytön suunnittelun täytäntöönpanosta vastaaville viranomaisille sillä
perusteella, että ne ovat lähellä niiden päätöksenteon kohteena olevia hankkeita. Tästä on todettava, että direktiivissä jäsenvaltioiden
viranomaisille asetetaan ainoastaan velvollisuus noudattaa tätä vaatimusta jossakin vaiheessa kaavoituksen tai maankäytön
suunnittelun täytäntöönpanoa, kun taas tämän vaiheen määritteleminen perustuu jäsenvaltioiden valintaan.
On myös täsmennettävä, ettei direktiivissä säädetä tavasta, jolla riittävä etäisyys määritellään tai jolla sitä sovelletaan,
vaan siinä edellytetään ainoastaan, että riittävä etäisyys on otettava huomioon, täsmentämättä niiden viranomaisten hierarkiatasoa,
jotka vastaavat maankäytön suunnittelun toimintaperiaatteista sekä näiden toimintaperiaatteiden täytäntöön panemiseksi käytettävistä
menettelytavoista. Siksi tällainen määritteleminen ja siinä merkityksellisten seikkojen arviointi on toimenpide, joka jäsenvaltioiden
toimivaltaisten hallintoviranomaisten on voitava tehdä millä tahansa päätöksentekotasolla riittävän etäisyyden ylläpitämistä
koskevan tavoitteen tehokkaan vaikutuksen varmistamiseksi.
Kun tarkastellaan sitä, että Darmstadtin kaupungin oli tämän tuomion 13 kohdassa täsmennetyllä tavalla myönnettävä kansallisen
oikeuden mukaisesti alustava rakennuslupa sellaiseen sidottuun harkintavaltaan perustuvalla päätöksellä, joka esti sitä itse
arvioimasta tarvetta ylläpitää riittävä etäisyys, on todettava, että tilanteessa, jossa kaavoitusviranomaiset eivät ole ottaneet
huomioon riittävää etäisyyttä, direktiivin 96/82 12 artiklan 1 kohdan tehokkaan vaikutuksen varmistamiseksi on entistä tärkeämpää,
että rakennusluvan myöntävä viranomainen täyttää itse tämän velvollisuuden.
Tästä on todettava yhtäältä, että direktiivistä seuraava velvoite saavuttaa direktiivillä tavoiteltu tulos ja toteuttaa SEU
4 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet,
jotka ovat aiheellisia tämän velvoitteen täyttämisen varmistamiseksi, sitoo kaikkia jäsenvaltioiden viranomaisia (yhdistetyt
asiat C-397/01–C-403/01, Pfeiffer ym., tuomio 5.10.2004, Kok., s. I-8835, 110 kohta sekä yhdistetyt asiat C-444/09 ja C-456/09,
Gavieiro Gavieiro ja Iglesias Torres, tuomio 22.12.2010, 72 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee toisaalta, että jäsenvaltiot eivät voi sisäisen oikeusjärjestyksensä tilaan vetoamalla
perustella sitä, miksi ne eivät ole noudattaneet direktiiveistä johtuvia velvoitteita (asia C-33/90, komissio v. Italia, Kok.,
s. I-5987, 24 kohta ja asia C-388/01, komissio v. Italia, tuomio 16.1.2003, Kok., s. I-721, 27 kohta).
Siksi Darmstadtin kaupungin olisi pääasiassa pitänyt ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin noudattaakseen direktiivistä 96/82
seuraavaa velvollisuutta arvioida tarvetta ylläpitää riittävä etäisyys.
Siitä, ettei Darmstadtin kaupunki voinut sen asiassa tekemää päätöstä koskevan sidotun harkintavallan vuoksi ottaa huomioon
riittävää etäisyyttä, on täsmennettävä, kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 44 kohdassa, että kansallisen tuomioistuimen
on sovellettava periaatetta, jonka mukaan kansallista oikeutta on tulkittava yhdenmukaisesti unionin oikeuden kanssa ja joka
on erottamaton osa EY:n perustamissopimuksella luotua järjestelmää, sillä näin kansallinen tuomioistuin voi toimivaltansa
rajoissa varmistaa unionin oikeuden täyden tehokkuuden, kun se ratkaisee käsiteltäväkseen saatetun asian (ks. vastaavasti
asia C-160/01, Mau, tuomio 15.5.2003, Kok., s.  I-4791, 34 kohta ja asia C-555/07, Kücükdeveci, tuomio 19.1.2010, 48 kohta,
ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Tästä on todettava, että unionin oikeudessa asetettu periaate, jonka mukaan kansallista oikeutta on tulkittava yhdenmukaisesti
unionin oikeuden kanssa, edellyttää, että kansallinen tuomioistuin tarkastelee kansallista oikeutta kokonaisuutena arvioidakseen,
missä määrin sitä voidaan soveltaa niin, ettei tästä aiheudu kyseisen direktiivin vastaista lopputulosta (ks. vastaavasti
em. yhdistetyt asiat Pfeiffer ym., tuomion 115 kohta ja asia C-239/09, Seydaland Vereinigte Agrarbetriebe, tuomio 16.12.2010,
50 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Vaikka pääasiassa vastakkain ovat viranomainen ja yksityinen, on muistettava unionin tuomioistuimen katsoneen, että jäsenvaltio
voi lähtökohtaisesti vedota direktiivin mukaiseen kansallisen oikeuden tulkintaan yksityistä vastaan (asia 80/86, Kolpinghuis
Nijmegen, tuomio 8.10.1987, Kok., s. 3969, Kok. Ep. IX, s. 215, 12–14 kohta ja asia C-321/05, Kofoed, tuomio 5.7.2007, Kok.,
I-5795, 45 kohta).
Ensimmäiseen kysymykseen on siten vastattava, että direktiivin 96/82 12 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että jäsenvaltioiden
velvollisuus valvoa, että tarve ylläpitää pitkällä aikavälillä riittävä etäisyys yhtäältä kyseisessä direktiivissä tarkoitettujen
tuotantolaitosten ja toisaalta yleisessä käytössä olevien rakennusten välillä otetaan huomioon, koskee myös Darmstadtin kaupungin
kaltaisia rakennuslupien myöntämisestä vastaavia viranomaisia, ja näin on myös silloin, kun ne tekevät tällaisia päätöksiä
käyttämällä sidottua harkintavaltaa.

Toinen ja kolmas kysymys
Toisella ja kolmannella kysymyksellään, jotka on tutkittava yhdessä, ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee
pääasiallisesti, mikä on direktiivin 96/82 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun sellaisen velvollisuuden ulottuvuus, jonka nojalla
jäsenvaltioiden on otettava huomioon riittävä etäisyys. Se haluaa yhtäältä selvittää, onko velvollisuutta tulkittava siten,
että se asettaa jäsenvaltioille velvollisuuden kieltää yleisessä käytössä olevan rakennuksen sijoittamisen kansallisen tuomioistuimen
kuvaamissa olosuhteissa, koska kyseessä on ehdoton heikentämiskielto. Toisaalta se tiedustelee, onko tällainen velvollisuus
esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa tällaisen rakennuksen sijoittaminen on
näissä olosuhteissa ehdottomasti sallittava ilman, että kaavoituksessa tai yksittäistapausta koskevassa päätöksessä olisi
arvioitu asianmukaisesti riskejä, joita liittyy rakennuksen sijoittamiseen turvaetäisyysrajojen sisäpuolelle.
Alustavasti on todettava, että maankäytön suunnittelu, josta direktiivin 96/82 12 artiklan 1 kohdassa säädetään, perustuu
periaatteeseen, jonka mukaan silloin, kun kahden maa-alueen käyttö on keskenään ristiriidassa, niiden välillä on oltava riittävä
etäisyys. Tästä on todettava, että tällainen etäisyys on pääasiallisesti tieto, jonka perusteella voidaan määritellä direktiivin
soveltamisalaan kuuluvat alueet, sillä direktiivillä on yhtäältä tarkoitus ehkäistä suuronnettomuuksia ja rajoittaa niistä
aiheutuvia vahinkoja ja toisaalta rajata nämä alueet muista alueista, jotka eivät kuulu soveltamisalaan.
Direktiivin 96/82 12 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan c alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa, joihin pääasia kuuluu,
on valvottava olemassa olevien tuotantolaitosten läheisyydessä toteutettavia uusia rakennushankkeita erityisesti silloin,
kun ne saattavat lisätä suuronnettomuuden vaaraa tai pahentaa sen seurauksia.
Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen toinen ja kolmas kysymys on tutkittava näiden periaatteiden valossa.
Ensinnäkin mahdollisen heikentämiskiellon osalta on tutkittava direktiivin 96/82 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun velvollisuuden
ulottuvuutta. Tästä on tämän tuomion 24 kohdan mukaisesti todettava, että kyseinen velvollisuus merkitsee jäsenvaltioille
yksiselitteisesti asetettua vaatimusta ottaa huomioon riittävä etäisyys.Kuten Franz Mücksch ja Euroopan komissio väittävät,
jäsenvaltioilla on tästä huolimatta harkintavaltaa vaatimuksen soveltamisessa.
Tämä harkintavalta voidaan johtaa säännöksen sanamuodosta, sillä vaikka on totta, että jäsenvaltioiden on huolehdittava, että
niiden maankäytön suunnittelussa kiinnitetään huomiota tarpeeseen ylläpitää riittävä etäisyys, 12 artiklan 1 kohdassa edellytetään
ainoastaan, että näissä toimintaperiaatteissa ”otetaan huomioon” etäisyyden ylläpitäminen.
On näet niin, ettei ilmaisua ”otetaan huomioon tarve pitää – – yllä riittävä etäisyys”, direktiivin 96/82 12 artiklan 1 kohdan
muuta sanamuotoa eikä johdanto-osan 22 perustelukappaletta voida tulkita niin, että ne edellyttäisivät kaikkien sellaisten
hankkeiden epäämistä, jotka ovat lähempänä kuin riittävä etäisyys edellyttää.
Harkintavallan myöntäminen ilmenee myös erityisesti siitä, että kun otetaan huomioon direktiivin 96/82 pääasialliset tavoitteet,
joihin kuuluvat sellaisten suuronnettomuuksien ehkäiseminen, joissa on mukana vaarallisia aineita, sekä niiden seurauksien
rajoittaminen direktiivin 1 kohdassa mainitun mukaisesti, direktiivin 12 artiklan 1 kohdan c alakohdan täytäntöönpano edellyttää,
että erityisesti rakennetuilla alueilla maankäytön suunnittelusta vastaavat kansalliset viranomaiset ryhtyvät toimenpiteisiin,
kuten onnettomuusriskin lisääntymisen tai sen seurauksien pahentumisen arviointiin, mikä edellyttää riskien ja vahinkojen
arvioinnin lisäksi kaikkien muiden merkityksellisten seikkojen arviointia jokaisessa konkreettisessa tapauksessa.
On kuitenkin ilmeistä, että nämä seikat vaihtelevat, useimmiten olennaisesti kaavoitettavaa aluetta koskevien erityisten olosuhteiden
tai niiden olosuhteiden, joissa näitä alueita koskevan maankäyttösuunnitelman puuttuessa yksittäistapausta koskevat päätökset
on tehtävä, mukaan. Näihin erityisiin tekijöihin voi siten kuulua kyseisten vaarallisten aineiden lisäksi direktiivissä 96/82
tarkoitetun tuotantolaitoksen käytön aikana tapahtuvan suuronnettomuuden todennäköisyys, ihmisten terveydelle ja ympäristölle
mahdollisesta onnettomuudesta aiheutuvat seuraukset, uuteen hankkeeseen liittyvän toiminnan laatu tai se, kuinka paljon yleisö
käyttää rakennusta, sekä se, kuinka helposti pelastushenkilökunta pääsee paikalle onnettomuuden sattuessa. Kansallisen tuomioistuimen
perustellusti toteamalla tavalla on lisäksi niin, että kaikki nämä erityiset tekijät voidaan ottaa huomioon yhdessä yhteiskunnallisten
ja taloudellisten tekijöiden kanssa.
On näet niin, että vaikka jäsenvaltioilla on velvollisuus ottaa maankäytön suunnittelussa huomioon tarve ylläpitää riittävä
etäisyys ja ainakin implisiittisesti määrittää se, tällainen velvollisuus ei merkitse, että niiden olisi asetettava tällainen
etäisyys ainoaksi luvan myöntämisen tai epäämisen edellytykseksi, joka perustuisi uusien rakennushankkeiden sijaintiin olemassa
olevien tuotantolaitosten ympärillä. Tällaisessa tilanteessa harkintavallan myöntäminen on ainoa keino varmistaa riittävän
etäisyyden ylläpitämisen tarpeen täysi tehokas vaikutus.
Direktiivin 96/82 12 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ja vaatimuksesta arvioida tekijöitä, jotka riippuvat suurelta osin kustakin
yksittäistapauksesta, on todettava kansallisen tuomioistuimen esittämän mukaisesti ja toisin kuin Merckin väittää, että velvollisuutta
ylläpitää riittävä etäisyys ei voida pitää ehdottomana siten, että sen takia olisi kiellettävä kaikkien uusien hankkeiden
sijoittaminen rakennetulle alueelle, jossa on direktiivissä tarkoitettuja tuotantolaitoksia, myös silloin, kun sijoittaminen
koskee pääasiassa kyseessä olevan kaltaista yleisessä käytössä olevaa rakennusta.
Tätä tulkintaa ei muuta aikaedellytys, jonka mukaan riittävä etäisyys on pidettävä yllä ”pitkällä aikavälillä” yhtäältä direktiivissä
96/82 tarkoitettujen tuotantolaitosten ja toisaalta yleisessä käytössä olevien rakennusten välillä. Merckin perustellusti
toteamalla tavalla tästä on yhtäältä todettava, että ilmaisu merkitsee status quon kunnioittamista, sillä maankäytön suunnittelun
täytäntöönpanosta vastaavat viranomaiset eivät voi edellyttää tällaisen etäisyyden noudattamista jo olemassa olevilta toiminnoilta,
kun etäisyyksistä päätetään vasta myöhemmin. Kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 40 kohdassa, ilmaisu on toisaalta
ymmärrettävä vaatimukseksi, jonka tarkoituksena on säilyttää riittävä etäisyys silloin, kun sitä jo noudatetaan, ja soveltaa
sitä tulevaisuudessa pitkän aikavälin tavoitteena silloin, kun sitä ei vielä ole toteutettu.
Kumpikaan näistä ilmaisua ”pitkällä aikavälillä” koskevista tulkinnoista ei kuitenkaan vahvista kyseisen direktiivin 12 artiklan
1 kohdan sitovuutta siten, että se sisältäisi heikentämiskiellon ja siten kiellon sijoittaa yleisessä käytössä oleva rakennus
olemassa olevan tuotantolaitoksen lähelle.
Toiseksi kysymyksestä, onko direktiivin 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu velvollisuus esteenä pääasiassa kyseessä olevan
kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa tällaisen rakennuksen sijoittaminen on näissä olosuhteissa ehdottomasti sallittava
ilman, että kaavoituksessa tai yksittäistapausta koskevassa päätöksessä olisi arvioitu asianmukaisesti riskejä, jotka liittyvät
rakennuksen sijoittamiseen turvaetäisyysrajojen sisäpuolelle, on täsmennettävä, että komission toteamalla tavalla jäsenvaltioiden
harkintavaltaa ei voida tulkita niin, että ne voisivat jättää riittävän etäisyyden huomioimatta.
Vaikka direktiivissä 96/82 toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tehtäväksi jätetään kyseisen etäisyyden laskeminen ja
määritteleminen ottamalla huomioon kaikki merkitykselliset tekijät, riittävän etäisyyden ”ottaminen huomioon” edellyttää kuitenkin,
että se todella otetaan muiden tekijöiden ohella huomioon vaaran arvioinnissa joko yleisellä tasolla maankäytön suunnittelussa
tai yksityiskohtaisemmin erityisesti rakennuslupia myönnettäessä, jos kaavoitusta ei ole tehty.
Siksi on niin, että siltä osin kuin kansallisessa lainsäädännössä edellytetään, että tällaisen rakennuksen sijoittaminen on
näissä olosuhteissa ehdottomasti sallittava ilman, että kaavoituksessa tai yksittäistapausta koskevassa päätöksessä olisi
arvioitu asianmukaisesti riskejä, jotka liittyvät rakennuksen sijoittamiseen turvaetäisyysrajojen sisäpuolelle, tällaisen
lainsäädännön seurauksena velvollisuus ottaa huomioon tarve ylläpitää riittävä etäisyys menettää merkityksensä ja siten tehokkaan
vaikutuksensa. Siksi on katsottava, että direktiivin 96/82 12 artiklan 1 kohta on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa
tällainen lupa on näissä olosuhteissa ehdottomasti myönnettävä.
Tältä osin kansallisen tuomioistuimen on tämän tuomion 32–34 kohdassa mainittujen periaatteiden mukaisesti ryhdyttävä kaikkiin
tarvittaviin toimenpiteisiin tulkitakseen kansallista lainsäädäntöä direktiivin mukaisesti.
Edellä esitetyn perusteella toiseen ja kolmanteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 96/82 12 artiklan 1 kohdassa
tarkoitettu velvollisuus ottaa huomioon tarve ylläpitää pitkällä aikavälillä riittävä etäisyys yhtäältä kyseisessä direktiivissä
tarkoitettujen tuotantolaitosten ja toisaalta yleisessä käytössä olevien rakennusten välillä ei edellytä, että toimivaltaiset
kansalliset viranomaiset kieltävät yleisessä käytössä olevan rakennuksen sijoittamisen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa
olosuhteissa. Kyseinen velvollisuus on sitä vastoin esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa lupa tällaisen rakennuksen
sijoittamiselle on ehdottomasti myönnettävä ilman, että kaavoituksessa tai yksittäistapausta koskevassa päätöksessä on asianmukaisesti
arvioitu riskejä, jotka liittyvät rakennuksen sijoittamiseen turvaetäisyysrajojen sisäpuolelle.

Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä
olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle,
ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta 9.12.1996 annetun neuvoston direktiivin 96/82/EY, sellaisena
kuin se on muutettuna 16.12.2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/105/EY, 12 artiklan 1 kohtaa
on tulkittava siten, että jäsenvaltioiden velvollisuus valvoa, että otetaan huomioon tarve pitää pitkällä aikavälillä yllä
riittävä etäisyys yhtäältä kyseisessä direktiivissä tarkoitettujen tuotantolaitosten ja toisaalta yleisessä käytössä olevien
rakennusten välillä, koskee myös Darmstadtin kaupungin (Saksa) kaltaisia rakennuslupien myöntämisestä vastaavia viranomaisia,
ja näin on myös silloin, kun ne tekevät tällaisia päätöksiä sidottua harkintavaltaa käyttäen.
2)
Direktiivin 96/82, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2003/105, 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu velvollisuus
ottaa huomioon tarve pitää pitkällä aikavälillä yllä riittävä etäisyys yhtäältä kyseisessä direktiivissä tarkoitettujen tuotantolaitosten
ja toisaalta yleisessä käytössä olevien rakennusten välillä ei edellytä, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset kieltävät
yleisessä käytössä olevan rakennuksen sijoittamisen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa. Kyseinen velvollisuus
on sitä vastoin esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa lupa tällaisen rakennuksen sijoittamiselle on ehdottomasti myönnettävä
ilman, että kaavoituksessa tai yksittäistapausta koskevassa päätöksessä on asianmukaisesti arvioitu riskejä, joita liittyy
rakennuksen sijoittamiseen turvaetäisyyttä koskevien rajojen sisäpuolelle.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: saksa.